GENERAL

联 合 国 E/ESCAP/CPR(4)/1
17 September 2007
经济及社会理事会 CHINESE
ORIGINAL: ENGLISH

亚洲及太平洋经济社会委员会

扶贫委员会

第四届会议
2007 年 12 月 12-14 日
曼谷

小额金融扶贫

(临时议程项目 4)

小额金融扶贫：政策问题与挑战

秘书处的说明

内容提要
小额金融是与贫困作斗争的一个强大的武器。考虑到本区域许多国家的贫困程度严

重，小额金融的需求大大高于供给。在审评了不同种类小额金融机构及其在亚太经社会
区域国家的应用情况之后，本文件重点探讨小额金融领域的三个重点挑战：(a)如何扩大
国家间以及国家内小额金融的供应；(b)如何向穷人中最穷的人提供更多的小额金融服

务；(c)如何帮助那些已经从小额金融中受益的人升级到更加正规的金融服务，以便减少
甚至消除其对小额金融的永久依赖。
为了将小额金融向纵深推进，政府法规和政策可为该部门的增长创造扶持环境。此

外，小额金融的商业化是扩大小额金融的一个可能解决方案。拓展小额金融以覆盖最贫
困人口群体所需资金庞大。小额金融应该挖掘包括慈善性、准商业性，以及最重要的，
商业性筹资在内的各种资源。为了惠及穷人中最穷的人，小额金融只依靠自身无法取得

成功，应该得到社会安全网的支持。为了使小额金融的受益者升级到更加正规的金融服
务，小额金融应得到商业咨询服务和技能培训等非金融服务的支持。
各国应分享其小额金融的经验，并帮助制定有关拓展小额金融和增加其积极影响的

建议。扶贫委员会也不妨就小额金融扶贫领域今后可能开展的工作向秘书处提供指导。

CPR4_1C TR301007 TP311007

 -i-

目 录
页 次
导言............................................................................................................................................ 1
一、小额金融模式和经验........................................................................................................ 2

A. 南亚 .............................................................................................................................. 2
B. 东亚和东南亚 .............................................................................................................. 4
C. 北亚和中亚 .................................................................................................................. 5

D. 太平洋岛屿 .................................................................................................................. 6
二、 政策问题与挑战........................................................................................................ 6
A. 提升小额金融服务 ...................................................................................................... 6

B. 小额金融的商业化 ...................................................................................................... 7
C. 挖掘多种金融来源 ...................................................................................................... 8
D. 帮助最贫困者 .............................................................................................................. 9

E. 小额信贷对扶贫的影响 ............................................................................................ 11
F. 穷人从小额信贷转向较正规的信贷 ......................................................................... 12
三、结论和政策建议.............................................................................................................. 13
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导言

1. 尽管实现了迅猛的经济增长，在亚洲及太平洋贫困仍然是一项重大的挑战。
按照“每天 1 美元”的贫困线，世界上最穷的人中有三分之二生活在本区域。如果贫困
线提高到每天 2 美元，这一比例会进一步增加。与其它的次区域相比，南亚和最不发达
国家的贫困发生率要高得多。迅猛的经济增长帮助许多国家降低了贫困程度，但随着贫
困降到较低程度，进一步减贫就变得更难了。因此，需要采取不同做法促进有利于穷人
的增长，使没有脱贫的穷人能够受益。
2. 人们利用有针对性的方案来直接使穷人受益，而不是完全依靠经济增长的涓
滴效应。这些方案包括创收和创造就业方案，向穷人提供诸如教育、医疗、环境卫生和
住房服务等基本服务。另一个为穷人创收的有效途径是通过提供小额信贷促进自营职业
方案。
3. 这些年来，向穷人提供小额信贷，推动他们自营职业，对处理广泛的贫困问
题越来越重要。认识到这一方法的重要性，联大将 2005 年指定为“国际小额信贷年”1。
指定“联合国年”使公共和私营部门更加了解了小额信贷的重要性以及“包容性”2金
融服务的必要性。对小额信贷的进一步认可是将 2006 年诺贝尔和平奖授予了尤努斯教
授以及格拉敏银行，以表彰他们共同努力通过小额信贷从最低收入水平开创经济和社会
发展。在授予该奖项时，挪威的诺贝尔委员会指出，“除非大量人口找到脱贫之路，永
久和平无法实现。小额信贷就是这样一种途径。”3
4. 提供小额信贷仍然是减少贫困的最重要方法之一，而向穷人提供其它金融服
务，包括储蓄、保险、汇款和支付服务也很重要，是迈向建立“包容性金融”的关键。
因此，广义的小额金融扶贫概念越来越受欢迎。本文件审评了包括格拉敏银行在内的各
种小额金融模式，以及本区域各国正在如何应用这些模式。本文件重点介绍小额金融面
临的三大挑战：(a)如何扩大国际间和国家内的小额信贷供应；(b)与前一个挑战相连的是
如何向穷人中最穷的人提供更多的小额金融机会；(c)如何帮助已经从小额金融受益的人
升级到更加正规的金融服务，以减少甚至消除其对小额金融的永久依赖。下文对这些挑

1
见联大 1998 年 12 月 15 日第 53/197 号决议。
2
建设包容性金融部门促进发展（联合国出版物，销售号 E.06.II.A.3）
。
3
“2006 年诺贝尔和平奖”（奥斯陆，2006 年 10 月 13 日）；2007 年 10 月 8 日通过
挪威诺贝尔委员会，
http://nobelpeaceprize.org/eng_lau_annouce2006.html查阅。
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战进行了分析，并提出政策备选方案，以加强小额金融扶贫的积极影响。

一、小额金融模式和经验

5. 小额金融在亚洲及太平洋比世界上的其它区域更加普及。据小额信贷峰会运
动估计，世界上小额金融机构有一半以上在亚洲，为全世界范围将近 90%的小额金融客

户服务4。截至 2003 年，亚洲成立了 1600 个这样的机构，为 7100 万客户服务，其中 49%

是最贫困的人口群体。本文件下一节重点介绍亚洲及太平洋多样化的小额金融举措的例
子。

A. 南亚

6. 有几种小额金融机构，包括许多大规模试验和计划，起源于南亚。其中最著

名的举措是孟加拉国的格拉敏银行，这一举措取得成功，惠及大批穷人。格拉敏银行起
源于 1970 年代由默罕默德·尤努斯教授领导开展的一个行动研究方案，该方案向孟加拉
国村庄里的贫困家庭提供小额贷款5。这一项目扩大至几个村庄，重点针对妇女。借贷

者被动员起来，四人或五人组成“同侪小组”，为所有人还款联合担保。几个这些“同
侪监测小组”又组成一个较大的单位，每周召开一次会议，主要目的是偿还分期付款的
款项。贷款需求迅猛增加，这一试验的成功为 1983 年根据一个特别法令设立格拉敏银

行铺平了道路。
7. 穷人获取信贷的主要障碍通常是缺乏担保，格拉敏银行绕过了这一障碍，采
取了一种小组联保的做法：小组里的全部借贷者都要对每个成员偿还贷款负责任。同侪

压力有助于收回贷款，这一模式的其它内容也有助于其成功实施。例如，贷款是用来开
展创收活动和解决居住问题的，不能用来消费。要求借贷人定期存上一笔小额存款。所
有的贷款采用定期还款的方式，通常每周或每两周就要偿还一笔小额分期付款，这对穷

人很合适。利息按市场利率收取，以确保银行的可持续性，同时不会惩罚借贷者。贷款
按照笔次发放；在还清现有贷款后，借贷者有资格获得另一笔贷款。

4
亚太经社会，《2005 年亚洲及太平洋经济社会概览》中“2005 年国际小额信贷年纪念特稿”
：应对震荡（联合国出
版物，销售号 E.05.II.F.10）
，第 254 页。
5
Hasan Zaman 著， ，世行政策研究工作文件第 3398 号，2004 年
“孟加拉国拓展小额金融，决定因素，影响和教训”
9 月。
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8. 在边做边学的基础上，格拉敏银行保持创新活力和灵活性，不断改进这一制
度，使其对借贷者有利。在其经典的小组联保贷款制度（“格拉敏经典制度”或“格拉

敏-I”
），格拉敏制定了有严格偿还时间表的标准贷款产品。在新的制度下（“格拉敏通用
制度”或“格拉敏-II”
），如果借款者到期未能还款，将再发放一笔贷款，执行双方商定
的更便利的偿还计划。格拉敏银行目前向贫困的借贷者提供包括个人贷款在内的定制信

贷6。在新的制度下，工作人员获得更多的创新自由，他们可根据客户需要设计贷款产
品。除了向穷人提供信贷之外，格拉敏向其成员提供有吸引力的储蓄和保险产品以及养
老基金。

9. 截至 2007 年 8 月，格拉敏银行的分支机构增加至近 2500 个，为孟加拉国近

80000 个村庄的 720 多万借贷者服务。7自成立以来，该银行发放了超过 64 亿美元的贷
款。贷款的回收率为 98.4%，比孟加拉国的其它任何银行都要高。近 97%的借款人是妇

女。许多模仿者，大多数是孟加拉国和南亚其它国家的非政府组织受到了格拉敏银行经
验的鼓舞，制定了他们自己的各种更加灵活的产品和方法。格拉敏模式已经被亚洲及太
平洋许多其它国家采用。

10. 在印度，自助小组连接银行模式是为农村地区穷人提供小额金融的最普遍的
模式8。“自助小组”一词指的是由 10-20 名成员组成的未经注册的小组，主要开展储蓄
和信贷活动。其成员定期向小组存款，这些存款以固定的利率发贷给其成员。自助小组

也从银行借款，再向其成员放贷。这一方法是由非政府组织开创的，并得到政府支持，
作为使商业银行、非政府组织和自助小组之间建立联系的一个方法。这一方案现在由国
家农业和农村发展银行管理。自助小组从商业银行、农村银行和合作社银行获取贷款。

这些银行进而有资格以补贴的利率向国家农业和农村发展银行进行再融资。这一方案于
1992 年作为一个试点项目启动，1996 年升级为正常的银行业务方案，此后迅速扩展，
主要集中在印度南部。然而，从为穷人家庭服务的比例而言，其拓展范围仍然不大，许

多人认为这注定要成为该国家为穷人提供大众银行服务的主要制度。贷款人的还款率超

6
H.I.Latifee 著“小额金融的未来：小额金融今后十年拓展关于“谁”
、“什么”、
“何时”
、“何地”、
“为何”及“如何”
之展望”；可上网查阅，2007 年 10 月 10 日从<http://www.microcreditsummit.org/papers/Plenaries/Latifee.pdf>检索。
7
见格拉敏银行说明一，第 332 号，2007 年 9 月 12 日，最新资料通过
http://www.grameen-info.org/bank/Statement1US$.htm查阅。
8
Priya Basu 和 Pradeep Srivastava 著， ，世行政策研究工作文件第 3646 号，2005 年
“为印度穷人扩大小额金融范围”
6 月。
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过 95%。
11. 该次区域大多数国家政府制定了小额信贷方案，将此作为其更大规模的扶贫

举措的一部分。在一些情况下，政府利用社区组织为穷人提供小额金融。在斯里兰卡小
额金融市场由合作社和政府小额信贷方案主导。在一些国家，政府对促进小额信贷的支
持导致了上端机构的产生，在小额金融举措中发挥龙头作用。例如，巴基斯坦的扶贫基

金是一个上端机构，它向包括 Khushhali 银行在内的非政府组织提供批发的基金和信贷

作为政府扶贫战略和小额金融部门发展方案的一部分而设立的 Khusha
额度以及补助金。
Hali 银行以商业银行成为其股东，是一个专门的小额金融零售银行，在全国有 40 个分

支机构和 70 个服务中心。

B. 东亚和东南亚

12. 东亚和东南亚的小额金融的经验包括多种多样的计划和开发形式，从由几个
参与方（正规的金融机构、政府方案和相关的非政府组织）参与的大规模小额金融计划
到纯粹的非政府组织举措等等多种多样。商业性小额金融是正规的金融机构参与提供小

额金融服务的另一种模式。
13. 印尼人民银行乡村小额银行系统9就是一个商业性小额金融很好的范例。每一
个分区至少有一个乡村信贷部，最初是作为政府补贴的农业方案设立的，后来转变为提

供全面服务的农村银行，提供各种各样价格灵活的产品。小额贷款产品通常根据客户活
动的现金流制定灵活的条件和偿还计划。银行要求借款人提供贷款的担保品，但是银行
对接受何种担保选择了一种非常灵活的做法，所以担保不是一个主要障碍。此外，印尼

人民银行制定了一些不需要担保的贷款，由乡村信贷部经理酌情提供。尽管印尼人民银
行对小额信贷的数额设定了上限，但是对信贷部的储蓄帐户没有设定上限。为了鼓励大
家踊跃储蓄，开户的最少存款和维持帐户的最少余额都很低。存款额大于贷款额，表明

穷人对储蓄帐户的需求很高。自 1989 年以来所有贷款都是从储蓄中融资。偿还率一直

很高，自从 1986 年以来小额银行业务系统每年都获得盈利，甚至 1990 年代后期发生的
经济危机岁月也不例外。2003 年由于其小额银行业务系统获得了异乎寻常的成功，银行

9
Marguerite S. Robinson 著，
“为什么印尼人民银行拥有世界最大的可持续的小额金融银行系统，以及商业性小额金
融对发展的意义”，在“印尼人民银行小额金融系统国际研讨会”上的发言，巴厘，2004 年 12 月；2007 年 10 月 10
日从<http://www.microfinancegateway/files/25015_file_Robinson_BRI_paper_revised_April_2005.pdf>检索。
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的股票首次公开发行，获得公众数倍超额认购。该银行至少有 40%的股份被私人拥有。
14. 在泰国，农业与农业合作社银行为农村社区提供了各种定价灵活的产品和储

蓄服务。中国农村信用合作社的经验也表明，通过正规的金融机构大规模筹集小额存款
大有可为。越南农业与农村发展银行向贫困家庭和私营企业提供贷款，采取的方法是利
用联保小组，例如越南妇联、农民协会以及越南穷人银行。

15. 菲律宾的小额金融举措由非政府组织牵头，并得到政府的大力支持。在有利
环境的支持下，其中一些举措已经转变为规范的小额金融机构。商业性小额金融通过农
村银行主导了向城乡结合部和农村地区的各种顾客提供的小额和小规模金融服务。在柬

埔寨，由非政府组织运作的小额金融机构也发挥了主导作用，因为正规的商业系统仍然
处在发展的早期阶段。其中一些机构已经转变为规范的金融机构。柬埔寨地方经济发展
机构联合会银行(ACLEDA 银行)变为有营业执照的商业银行就是一个很好的例子。

C. 北亚和中亚

16. 在北亚和中亚，随着国营经济转变为市场经济，出现了失业和贫困增加的现

象，小额金融应运而生。该次区域的小额金融客户往往具有较高的文化水平和教育程度；
他们中的许多人是在不久以前的市场过渡进程中失去工作的。根据援助穷人协商小组的
区域审评，该次区域的小额金融机构有 4 种不同的类型：信用社、非政府组织机构、商

业银行和小额金融银行。
17. 在政治转型前已经以某种形式提供金融服务，特别是存在于农村和边远地区
的信用社，已得到恢复和重新开发。非政府组织也开始提供小额金融服务，以便创造自

我就业和减少贫困。这些非政府组织机构其中许多规模很小，拓展范围有限，利用了格
拉敏银行的小组借贷的方法。商业银行利用其自身的零售支行的网络，向微型和小型企
业提供专门的借贷服务。但是这种“缩小规模”的做法无法有大的拓展，特别是向低端

客户伸展，因为银行普遍开展重组和改革，以及其利润比预期的要低。小额金融银行发
展最晚并受到全面管制。尽管这些银行追求利润，但它们努力在商业目的和社会目的之
间达到平衡，将提供各种产品和服务同时也向微型企业和小型企业提供贷款作为其主要

商业目的。总体来说，这些举措前景很好，但是需要大大拓展覆盖面，才能够为该次区
域的失业者和穷人提供小额信贷和其它金融服务。
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D. 太平洋岛屿

18. 太平洋岛屿国家正在开始发展小额金融。占主导地位的维持生计经济、在家

族或社区进行重新分配的强有力的文化以及岛国人口分散、与外界隔离仍然是这些地区
的一些特点，这使人们对太平洋次区域的小额金融扶贫是否有实际意义产生疑问。然而，
由于其市场经济基础相对强大，贫困水平较高，因此小额金融可以有所作为。此外，小

额信贷服务可筹集存款，并提供贷款，使其客户能履行习俗义务以及满足季节性的现金
需求，不必出售维持生计所必不可少的生产性资产。
19. 太平洋次区域的小额金融是通过一些正规，但大多数是非正规的来源提供的。

家人、朋友、商业放贷者、商人和店主仍然是传统的供资来源。一些象格拉敏银行那样
的小额金融举措正在被某些非政府和政府项目利用，其中包括巴布亚新几内亚的 Liklik
Dinau Abitore 信托服务、斐济的妇女社会经济发展方案，以及所罗门群岛的处于不利地

位妇女小额信贷计划等。

二、 政策问题与挑战

A. 扩大小额金融服务规模

20. 由于小额金融服务确实能减少贫困，因此，对小额金融服务的需求巨大。然

而，小额金融服务的供应却有限。在世界上最穷的人中间只有不到 18%的人能够获得金
融服务10。虽然世界上各个区域的供求缺口差别巨大，亚洲借款者获取小额金融服务的
比例最高，为 23%。11在亚洲内也存在着巨大的差异。根据一份研究，印度只有 5%的

农村贫困家庭能够从小额金融受益，而孟加拉国获取此项服务的人口比例要高得多，在
65%以上12。
21. 孟加拉国在扩大小额金融服务面方面非常成功。可以从孟加拉国的经验中吸

10
Jennifer Meehan 著“发掘金融市场促进小额金融：格拉敏基金会−美国对这一新趋势的推动”，格拉敏基金会−美国
工作文件系列，2004 年 10 月。
11
对于穷人获得金融服务的估计差别巨大，一些研究报告说，在亚洲只有 5%的贫困户能获得机构金融服务。Stephanie
Charitonenko, Anita Campio 和 Nima A. Fernando 著，“小额金融的商业化：南亚和东南亚视角”（马尼拉，亚洲开发
，第 1 页。
银行，2004 年）
12
见脚注 8。
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取一些有益的经验教训。13非政府组织领导人的远见和持之以恒是孟加拉国小额金融业
成功的重要因素。在初创阶段以及在扩大规模进程中领导技能都很重要。小额金融运动

善于边实践边学习以及根据实际情况调整方案，这也在其成功中发挥了重要作用。
22. 政府法律法规和政策对于为小额金融部门增长创造有利条件也是至关重要
的。这些法规和政策需要保持一种平衡，既要保护储蓄机构的存款人的利益，也不能用

过分的繁杂规章把这一部门管得过死。孟加拉国小额金融业的成功得益于政府在规范和
监督小额金融非政府组织活动方面的平衡做法。这样一种政策对于确保业务的灵活性非
常重要，而这种灵活性是非政府组织提供服务的基石。

23. 1990 年孟加拉国设立了一个上端机构“Palli Karman Sahayak 基金会”

，其目的
是将资金引向小额金融机构。这一机构对小额信贷业的扩展和改进非常关键。这是由公
私营部门代表组成的一个委员会管理的一个独立基金，大大推动了 1990 年代扩大小额

信贷服务，增加了向穷人提供贷款的小额金融机构的资本基础。在其它一些国家，包括
阿富汗、印度尼西亚、尼泊尔、巴基斯坦和菲律宾，也设立了类似的上端金融机构。
24. 一种有适当次序的循序渐进的做法经事实证明是有益的。在开始时，采取一

种相对简单的信贷制度，通过“连锁加盟做法”使新的分支机构搬用现有分支机构普遍
采用的程序和准则，这种方法促进了其成长。在这一阶段向所有客户提供的产品相当狭
窄，主要将重点放在标准的小额信贷一揽子服务。只有当迅速扩展阶段放慢速度以后才

推出更多不同的产品，以满足不同优势市场的需求。
25. 外部资源在小额金融业的试验阶段、随后的拓展增长以及机构的加强方面发
挥着重要的作用。捐助者的资金也被用来进行贷款基金的资本化，这对 1990 年代的迅

速扩展起了关键作用。然而，近年来，大型小额金融机构对捐助资源的依赖逐渐下降。
捐助者的资金援助和补贴在支持“新生”小额金融机构方面因此是有道理的，前提是机
构的可持续性找到可行的道路。

B. 小额金融的商业化

26. 商业化是小额金融扩张的解决方案之一。商业化一般指在小额金融中运用市

13
见脚注 5。
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场原则。14在缺乏商业做法的前提下，向大量潜在的客户日常提供高质量、多样化的服
务的前景并不光明。商业化有助于促进小额金融机构的金融自给自足和可持续发展。

27. 应该应用商业原则，以便逐渐实现全面商业化。在开始时，应将重点放在增
加成本回收，随后是运营的自给自足，财务上的自给自足，利用市场资金，最后为追逐
利润而运作，成为正规的金融体系的一部分。人们通常反对对穷人的贷款收取较高的利

率。然而，收取回收成本所需的利率是可行的，因为大多数穷人不得不向非正规的借贷
者支付比这更高的利率。
28. 各种因素可推动小额金融的商业化，其中包括有利的政策环境、法律框架、

规范和监督，获取不同种类的商业化资金来源以及各种配套服务。那些通过创造扶持环
境提供大力支持的国家在小额金融的商业化方面取得巨大进展。印度尼西亚创造了其中
许多有利的条件，其所有小额贷款中有 80%是由商业性机构提供的。印尼比其他国家较

早开始为其金融制度松绑，在建立有利于设立小规模的银行以便提供商业性小额金融方
面的法律法规框架方面在亚洲及太平洋走在前面。
29. 商业化的小额金融比较容易提供符合客户需要的各种金融服务。穷人需要存

款和储蓄服务，即使他们可能对小额贷款不感兴趣。商业化使许多小额金融龙头机构大
幅扩大了其储蓄业务，既为其主要由穷人构成的客户提供了所需的服务，也成为强大的
供资来源。这也有助于帮助它们实现规模效益和效率。

30. 巴基斯坦政府在 2007 年 8 月启动了一个计划，以拓展小额金融对穷人家庭的

服务。将在国家农村支持方案下设立一个小额金融银行，其借贷业务将通过吸收农村社
区的存款以筹集资金来维持。

C. 挖掘多种资金来源

31. 向所有需求者提供小额信贷的要求巨大，因此，应动员各种潜在来源：慈善

性、准商业性，以及最重要的，商业性供资。商业机构必须越来越多地承担供资的最大
部分，才能使小额金融业得到显著的扩大。长期以来，补贴资金是扩大信贷服务的重要
资金来源，但现在已不足以拓展覆盖面。尽管在获取私募资本和借贷资本方面仍然存在

着相当大的障碍，在私人资本市场方面正取得一些进展。商业银行正在向小额金融来源

14
见脚注 11 中的参考资料。
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提供贷款，以便向穷人放贷。小额金融债券是从国内和国际资本市场筹集资金的另一种
来源。2007 年 3 月，投资银行巨人摩根斯坦利替小额金融机构发行了 1.06 亿美元的债

券，这些债券立即被来自美国和欧洲的银行、保险公司和投资基金购买。这表明小额金
融证券可成为低风险级别的资产，能够吸引主流投资者。
32. 商业银行开始与小额金融机构结成创新伙伴关系。2004 年 1 月，印度最大的

商业银行之一，ICICI 银行与一个小额金融龙头机构“SHARE 小额金融有限公司”之间

签署了一份里程碑式的证券购买协定。15根据该协定，ICICI 银行将购买 SHARE 小额信
贷贷款证券组合的 25%，并同意向 SHARE 支付 430 万美元，购买一个由 42500 个小额

信贷构成的证券组合。SHARE 按照格拉敏银行的本来原则运作，将新增资金用来扩大
其小额贷款服务，为约 50000 新的妇女客户提供服务。ICICI 也可以通过 SHARE 进入
一个难以拓展的市场：穷人中最穷的人。这也帮助该银行实现了政府规定的向所谓优先

这一交易使 ICICI 银行成为通过复杂的跨部门金融安排促进管理良好、

部门贷款的目标。
以穷人为重点的小额金融机构继续增长的开拓者。可通过类似的交易来拓展对穷人的小
额金融服务。

D. 覆盖最贫困者

33. 关于穷人中最贫困者是否从小额金融中受益的问题已有很多争论。一般的

看法是，小额金融几乎没有覆盖到最贫困者。例如，在孟加拉国，小额金融机构重点是
为很穷的人服务的，而受益者高度集中在第二档最贫困者当中（在收入上自下往上 21%
，而最贫困一档中受益人的集中程度最低。16
至 40%的人口）

34． 出现这种情况，在需求方，可能是极度贫困者也许不愿意借款，因为他们
认为，债务更可能使情况更糟，而没有帮助。这更可能是他们缺乏信心，而不是存在真
正的困难，也许需要增强信心的措施，这一点我们后面还会讨论。在供应方，贷款者组

成群体，由于担心增加拖欠的风险，可能不愿意接受赤贫者。小额金融机构也因为担心
拖欠的风险而将一些最贫困的潜在客户拒之门外。除非把贷款拖欠现象控制在极低水

15
Henry Wendt 和 Robert Eichfeld 著，
“再接再厉：小额金融的下一个挑战”，发展政策展望第 4 号，2006 年（美国
企业公共政策研究所，2006 年 9 月）
。
16
Syed Hashemi 和 Richard Rosenberg 著，
“使最贫困者进入小额金融：将安全网与金融服务联系起来”
，要点文件第
34 号，助穷协商组，2006 年 2 月。
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平，否则会象流行病的蔓延那样失去控制。
35． 许多最贫困者急需粮食、赠款或就业保障等非财政支持，然后才有能力很

好的利用贷款或存款服务。对最贫困者来说，也许在得到小额信贷之前首先需要“安全
网络”方案。按照这个办法，最贫困者应该首先从赠款所提供的安全网络方案开始，从
而得到就业保障、粮食援助和培训等非财政支持，以使他们能够从小额金融中受益。

36． 如果上述观点被接受，那么谁来提供安全网络呢？这里由两个模型一个是，
由政府或一个独立的组织来提供支持；另一个是由供资机构本身提供支持。
37． 按第一种模式，安全网可由政府、非政府组织或某个其他独立的组织提供。

安全网络方案不仅向客户提供非财政援助，而且还向他们提供金融信息，从而使他们最
终能够与小额信贷机构接轨。同时，小额信贷机构还与提供基本支柱的组织合作，并给
条件具备的极度贫困者提供小额信贷。援外社国际协会这一非政府组织在孟加拉国所开

展的农村维持方案就是这一模型的例子。援外社通过公共工程项目为农村赤贫妇女提供
就业。受聘参加这一项目的妇女维护村里的土路并从中获得现金工资，而且必须参加一
个储蓄计划。参加者要接受算数、健康和营养以及创收技能和小型企业管理等各方面的

培训。这一战略的目的就是创造经过充分技能培训并拥有来自于强制性储蓄的种子资本
的小型新企业家。参加方案的妇女还能得到有关当地小额信贷机构的咨询，而且还鼓励
她们在需要流动资本和扩大企业时去找小额信贷机构。这一战略的一大优势是，即使是

一个微小的小额信贷机构也能在不影响其可持续能力的情况下追寻其社会使命，找到有
前途的客户。
38． 第二种模式就是由小额信贷机构自身提供安全网。这种办法的问题是，安

全网方案和小额金融机构有各自的相对优势，而管理两种方案所需要的技能也不同。此
外，这种模式会给小额信贷机构带来很高成本和风险，包括作为安全网方案一部分的“赠
款”有可能损害作为小额信贷运作关键的借款人还债的纪律。因此，如果采用这种办法，

小额信贷机构就需要建立单独的分支部门并配以单独的工作人员和资源来向参加者提
供安全网，直到他们能加入主流小额金融方案。这种直接参与的模型只适用于成熟而极
强的小额信贷机构，其核心业务必须运作非常稳固和可持续，并能提供单独的管理和人

力资源来运作两项不同的业务。
39． 孟加拉国一家称作 BRAC 的重要小额信贷机构在必要时使用第二种模式。
BRAC 弱势群体创收促进发展方案是使政府、世界粮食计划署和 BRAC 参与一项政府补
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贴的方案，向面临最高饥饿风险的妇女为一家之主的赤贫家庭免费提供 18 个月的谷物。
这一个方案是由 BRAC 小额信贷机构当中一个完全独立于常规小额金融业务的部门来

开展的。这一个部门将妇女组成小组，收集储蓄，并提供技能培训和小额信贷（50 美元）
，
用来资助小规模创收活动。等到免费谷物周期结束之时，大多数参加者都已接受了培训，
有了信贷和一些创业活动的经验，并通过小组活动而加强了自信。她们已经可以参与创

收活动并成为正轨小额信贷客户。这一方案帮助参加者从高补贴生存方案进入可持续小
额信贷方案。
40． 一般来说小额金融行业忽略了安全网或有意与它保持距离。小额金融从业

者认为，安全网通常以赠款和补贴的形式提供，扭曲了市场并影响了可持续努力。同样，
一些社会保障专家将小额金融与增加穷人脆弱性的负债相提并论。也许需要捋清两者之
间联系的适当顺序，才能帮助最贫困者以及开展可持续的扶贫。

E. 小额金融对扶贫的影响

41． 包括贷款和存款在内的小额金融是穷人用以抓住机会，增加他们的收入并
降低其经济脆弱性的。它有助于扶贫和促进经济增长。小额金融间接的改善就学、
健康和妇女就业等社会指标。格拉敏银行式的小额金融模式还有其它重要的好处。

通过在社区内建立横向与纵向的工人网络、建立新的行为准则以及提高社会信任度，
这一模式能够创造社会资本。这些社会网络：(a)提高了社区解决就学、环境退化和
缺医少药等其它问题，并且(b)使人们能够按自己的条件来解决这些问题，而不是按

遥不可及的当局的条件。由于其对穷人生活的广泛影响，小额信贷可以成为实现千
年发展目标的一个有力工具。17
42． 有很多经验可以支持上述的一些论点。小额金融在孟加拉国很普遍，它对

穷人的影响已得到评估。18根据一项研究估算，每借给一名妇女 100 塔卡，家庭消

费就增加 18 塔卡，而将同样的数目借给一名男子，家庭消费增加 11 塔卡。一项使
用有代表性的数据的研究发现，与中等贫困家庭相比（赤贫程度下降 8.5%）
，最初

17
进一步资料，见 Elizageth Littelfield、Jonathan Morduch 和 Syed Hashemi 著，“小额金融是实现《千年发展目标》
的有效战略吗？”要点文件第 24 号，助穷协商小组，2003 年 1 月。
18
进一步资料，见脚注 5。
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赤贫的家庭受影响最大（7 年内赤贫程度下降 18%）

。孟加拉国发展研究所的一项研
究发现小额信贷成员对危机的脆弱性较小。此外，与非成员相比，他们在儿童疫苗

接种、卫生厕所的使用以及避孕工具的普及等社会指标方面的改进也较为显著。多
项研究发现，由于能够得到信贷，妇女被看成家庭收入来源，因此妇女的地位也有
了提高。对其它国家进行的研究也记录了类似的小额金融方案的成功例子。19

43． 应评估小额信贷方案的影响，来决定其是否成功地实现其目标。但是，地
方官员通常没有必要的能力和对于相关问题的知识。亚太经社会秘书处编写了一份
手册，帮助地方一级官员对创造自雇就业小额信贷方案等有针对性的方案的影响进

行定量评估和监测。20一旦有了了解，有助于使方案获得成功的因素便可以在宏观
范围内作为良好做法加以仿效推广。同样，导致方案失败的因素今后也可以在其它
地方加以避免。

F. 穷人从小额金融转向较正规的金融

44． 提供小额金融的目的是提高最低收入群体的收入。如果参加者能够成功摆

脱贫困，那么小额金融方案就是成功的。其最终目的是使参加者逐渐转向正规金融。
不能鼓励长期依赖小额信贷维生。也许需要的不止小额信贷：有许多非金融性服务
可以帮助“微型企业家”纵向流动。21提供企业咨询服务对帮助微型企业家提升和

扩展企业极为重要。通过企业咨询服务，他们可以了解新的和潜在的商机。如果微
型企业从事制造业，那么技能培训对改进产品质量和增加生产就越来越重要。小额
信贷机构自身可以提供企业咨询服务和技能培训，或者也可以帮助微型企业家与提

供这类服务的非政府组织和政府机构建立联系。
45． 随着企业的扩大，对信贷的要求也增加了。因此，小额金融服务应该能够
提供更高数额的连续性贷款。很多小额信贷机构都是这么做的。格拉敏银行给借贷

者的第一笔贷款数额很小，但之后的连续性贷款数额就高的多。22BRAC 成立了一
个单独的金融机构−BRAC 银行，重点向小企业中的“更小企业”提供贷款，小额金

19
同上。
20
，修订版（联合国出版物，销售号 E.04.II.F.40）
亚太经社会，“有针对性扶贫方案影响评估手册” 。
21
亚洲开发银行，“微型企业发展：不是靠信贷”
（马尼拉，1997 年）。
22
见脚注 5.
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融“毕业”的企业可以从中受益。另一个转向更正规金融机构的办法是经过了小额
信贷活动后与这些机构接触。

46． 同时，推动小额金融的努力应该与改进正规部门给穷人提供的银行服务的
努力携手并进。繁文缛节和官僚障碍阻碍了微型创业者利用正规金融机构。因此，
支持商业银行消除服务障碍对受益者从小额金融过渡到正规金融服务十分必要。简

化开户手续以及获得存款和信贷服务的手续能大大鼓励穷人利用正规金融机构的服
务。商业银行可以设立特别的柜台，使那些已渡过小额金融阶段的客户能够他们所
需要的所有帮助、咨询意见和鼓励。

三、结论和政策建议

47． 小额金融能在扶贫方面发挥重要作用，但目前其覆盖范围十分有限，供需
之间存在巨大缺口。迫切需要改善向穷人提供的小额信贷和其它金融服务。下列办
法将有助于在深度和广度上改善小额金融。

(a) 政府规章和政策应该为小额金融部门的增长创造一个扶持环境。例如，
除了提供信贷之外，应该允许小额金融机构接受储蓄。当然，存款者的利益应该得
到保护，但不应有过度的规章条例和繁琐手续；

(b) 各国经验表明，成立一个由公营部门和私营部门支持并向小额金融机构
提供批量资金/信贷限额供其向穷人提供转借的上端金融机构有助于小额信贷业的
扩展和发展。这样一个机构使多个捐助者得以将资金援助集中在一个机构，从而贷

款给小额信贷机构。这类上端机构必须拥有自主权，能够在借贷和回收决策中承受
政治压力；
(c) 循序渐进的办法将有助于迅速扩展。最初阶段也许可以建立一个‘相对

简单的信贷系统，采用特许的方式，重点提供标准小额信贷服务。之后可根据市场
不同需求提供更多样化的产品；
(d) 小额金融的商业化是其扩展的可行办法。如果不采用商业办法，就不容

易永久性的向大量的潜在客户提供高质量和多样化的服务。应实行商业原则，最终
逐步实现全面商业化；
(e) 推动小额金融商业化的因素包括支持小额信贷机构发展的政策环境、必
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要的法律、管理和监督框架、不同类型的商业资金来源以及一系列配套机构；
(f) 除了小额信贷之外，穷人还需要存款和储蓄服务。小额金融的商业化有

助于以更快的速度提供这类服务。商业化使很多小额金融机构大户得以大大扩展储
蓄业务。这些储蓄已成为小额信贷资金的重要来源。储蓄的筹集也有助于规模增长
和提高效率；

(g) 扩大对穷人的小额金融所需要的金融资源是巨大的。小额金融应该发掘
所有的资金来源，包括慈善性、半商业性和商业性资金。最重要的是，如果小额金
融业要大大扩展，商业性筹资就必须成为最大的资金来源。为此，需要在小额金融

机构和商业银行之间建立创新性的合作伙伴关系；
(h) 普遍认为，小额金融几乎覆盖不到穷人中最贫困者。对最贫困者来说，
也许在得到小额信贷之前还需要“安全网”方案。因此，最贫困者应该从赠款所支

助的安全网络方案开始，得到非财政支持，如就业保障、粮食援助、培训以及使其
从小额金融中受益的帮助等；
(i) 安全网可以由政府、非政府组织或其它一些独立组织来提供。安全网方

案不仅提供非资金援助，而且还提供金融信息，从而使接受者随后能与小额信贷机
构建立联系。小额信贷机构自身也可以提供安全网。但是，小额信贷机构应该建立
单独的部门并配备工作人员来进行管理。

48． 总体战略应该包括使小额金融受益者“毕业”，升到更正规的金融服务。必
须避免长期依赖于小额信贷维生。得到企业咨询服务和技能培训等非金融服务支持
的小额信贷能帮助小型创业者纵向流动。另一种办法是小额金融机构与正规金融机

构挂钩并将已从小额金融阶段“毕业”的客户介绍给它们。过多的繁文缛节和官僚
程序阻碍了小型创业者进入正规金融机构。因此，商业银行支持消除服务障碍对小
额金融受益者向正规金融服务过渡十分必要。就此，商业银行设立专门的柜台，向

已从小额金融阶段“毕业”的客户提供他们所需要的一切帮助、咨询和鼓励，十分
有益。
49． 贫困是一个多方面的问题，需要以整体观来解决。小额金融能对扶贫作出

重大贡献，但不能解决所有问题。应统筹采用多种办法，协同增效并扩大对扶贫的
影响。小额金融为制定更广泛的发展战略提供了切入点，因为它将社区中最贫困者
组织起来并重点解决他们最关心的问题：增加收入。还可以利用小额信贷方案所产
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生的社会网络来解决穷人的其它问题。
50． 各政府不妨介绍一下各自在小额金融方面的经验并就如何扩大小额金融的

覆盖范围和积极影响提出建议。扶贫委员会也不妨就小额金融促进扶贫领域的未来
工作向秘书处提供指导。

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