Vol.10, No.

4 第十卷第四期
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Taiwan Watch
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A 2008 Winter
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過單純的生活， T
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而其他人或許只是單純的活著。 H
～甘地
民主環境決策

季刊
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年

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美 灣
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商業
公 機密
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FORMOSA PLASTICs
主
環
境
決
策

審議式民主

看 環境公投
守 資訊公開 知的權利
台
灣
研
究 行政訴訟
中
心 訴願
Taiwan Watch
封面圖畫為林子涵繪。 website: http://www.taiwanwatch.org.tw
 Taiwan Watch
Contents
編輯草堂
2 編話
3 社論：永續發展與人權

專題企畫─民主環境決策
6 審議式民主與環境公投
◎文╱林朝成

12 不成文法的環保悲歌
◎文╱高正忠

16 環境資訊公開與風險溝通間之意涵與法制建構上之建議
◎文╱王毓正

39 環評撤銷訴訟個案研究 1
生態教室
◎文╱林三加
43 黑面琵鷺、水雉和諸羅樹蛙
◎文╱方偉達

數值挖奇
48 抗拒死亡的機率 國土巡禮
49 2008年夏訪杉原海岸記
◎文╱林子涵
環境小視窗
5 范良銹名言錄 54 土地的記憶

53 PVC是焚化爐爐管腐蝕的主要兇手 ◎文╱黃煥彰

環境觀察
56 看守台灣 看守自己

◎文╱謝明海

60 從毒奶粉到PVC的塑化劑：談預警原則
◎文╱謝和霖

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 編話

要
描述2008這一年來的情勢變化，或許可用眼花瞭亂來形容。儘管這世界每一天都在
改變，但許多人過往的經驗是，每天早上醒來，今天看來和昨天沒什麼不同；然而
這一年，美國次級房貸引發了全球金融風暴，華爾街鼎鼎有名的雷曼公司倒了，全球最大的
保險公司AIG需要美國政府的紓困，冰島甚至整個國家面臨破產，全球股市大跌，金融信用緊
縮，市場消費力道也大幅下降，全球景氣忽然面臨寒冬，許多產業岌岌可危；在上半年時還
屢創新高的油價，到了年底，卻如溜滑梯般降下來，其他原物料也跟著大跌，經濟大蕭條的
時代似已來臨。

在這樣的年代，許多人們原以為不可能的事都發生了，所謂「眼看他起高樓、眼看他宴賓
客、眼看他樓塌了。」這句話，在這一年得到了許多驗證，不僅是個案，更擴及產業與國家，且
目前還不知何時會落到谷底。

這是一個上帝提供人們改變契機的年代，以置之死地而後生的方式，要人們改變過往剝削
2 地球的經濟運作模式，邁向永續經濟的正軌。然而，若我們沒有覺察到這樣的機會，或沒有勇氣
去追求這樣的改變，而執著於過往的經濟模式，引頸企盼政府以債留子孫的方式，推動種種振興
「舊經濟」方案（包括鼓勵民眾消費），以重啟這突然熄火的過熱經濟體；那麼在這樣的非常時
期，在這個許多企業與個人受到影響而需要協助的時刻，盲目的政府更可能犧牲得來不易的民主
與環保成就，強勢推行種種傷害環境、正義、人權甚至主權的政策與方案。

為避免政府病急亂投醫，加速走向這死胡同，人們更應該站出來維護民主，落實民主，透
過廣泛的公民參與，公開透明且充份的討論，找出未來的發展方向，引導政策走向永續。而要落
實民主，則需要有一些機制與法治配合，本期季刊就環境決策方面，提出尚需加強的民主機制與
法治，包括審議式民主與公投、資訊公開，以及目前法律的一個嚴重缺陷；另外，就民眾透過訴
願與行政訴訟程序以推翻不當決策，提供一個案例。

當然，要透過民主邁向永續，公民除了能夠善用決策參與的機制外，本身亦須對永續經濟有願
景與想法。我們很高興我們每年翻譯出版、由知名環境智庫「看守世界研究中心」所著的年度研究
報告《世界現況》今年的主題就是「開創永續新經濟」，其中就新經濟運作原則、總體與個體經濟
指標、生產與消費的新模式、如何建立低碳經濟、如何賦予大自然服務一經濟價值、如何管理我們
共有的資產、如何善用社區力量、以及永續投資與貿易治理等總總面向，提出了廣泛討論與分析。
「我們有帶領全球經濟邁向永續發展的方法」，而這方法，正等著大家來提取與實踐。

就如同雙城記的開場白，這是最壞的時代，也是最好的時代，端看我們如何掌握這個契機。
 永續發展與人權

林文印
看守台灣協會 理事

永
續發展涵蓋環境、社會、經濟三大面向，也必須同時守護世代內與世代間的公平正
義。人類活動對永續發展的影響，不管是三大面向或是時空軸向，都必須一起考
量，因為它們彼此牽連互賴。一些企業開始將生態效率、綠色供應鏈、企業社會責任的概念納
入企業的生產與行銷，是值得期待的方向；然而維護人權責任的發展，或是將企業體暨成員於

社 論
公民社會能力的培養上，還是相當落後於環保法規與綠色認證的遵循。而人權及公民社會，都
是屬於永續發展社會面向的重要內涵。

企業的永續發展不均衡，國家的永續發展又何嘗不是？台灣是一個基體相對小的國家，因
此受到內外條件變動的影響，時間比較快、幅度也比較大。由於全球化及政黨輪替的牽動，台
灣正處於一個顯著的變遷期。對外是在美國、日本、中國等強權網絡中的槓桿鍵結戰略佈局的 3
調整消長，對內是既得利益者與權力核心族群的重新組合，這些對台灣環境、社會、經濟的永
續發展，以及世代內與世代間的公平正義，都有極大的影響。這些影響對在權力資源的金字塔
結構中下層民眾各種人權品質是否劣化，尤其是值得關切的衡量指標。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 政策策略的擬定與執行，都須進行永續發展風險評估管理，新政府對外關係與國內施政，
應已有全盤的規劃，而其環境、社會、經濟之所得與成本等流向與流量，也須有深入的掌握解
析。其中不屬國家機密者，應透過各種管道向人民報告，凡與人民基本權利重大相關者，應由
人民決定。而對人民為國家主人權利限制的不當法令，也應盡速修訂還權於民。

目前新政府與中國鍵結的強化的方向與做法，對台灣的影響以時間與得失為軸分四個象
限，為短期利益、長期損失、短期損失、長期利益。四個象限又可再區分為環境、社會、經濟
三個層面，看這些層面上的利益得失，是哪些人獲益、哪些人損失？尤其是對下一世代各項人
權的影響代價，更須深思熟慮。

近來不管是三聚氰胺食品衛生、國民或觀光客行動安全、店家正當營業免於威嚇、人民思
想言論自由、公共權力正當行使等議題，都反映了台灣這個變動中國家的資源分配調整與權益
保障守護悖離了永續發展，其中最令人怵目驚心的就是基本人權的不進反退。

台灣的永續發展才是台灣人的歷史共業，是善業惡業？不僅在於我們所面臨的現況危機，
最重要的是我們如何回應挑戰與考驗，如何短期因應、長期佈局，尤其是掌握權力者更應審慎
謙卑以對。聖嚴法師開示：「面對它、接受它、處理它、放下它」，「你可以不用自殺」。除
了全球暖化氣候變遷外，人權的永續發展，不要成為我們另一個不願面對的真相？
4

修改集遊惡法，推倒人權拒馬；
 范良銹名言錄

社 論
◎作者：沈弘文，看守台灣協會理事。
5

維護國家主權，還我台灣國魂‧

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 審議式民主與環境公投

林朝成

一、前言

任何 一 個 社 會 所 容 許 抗 議 行 動 種 類 總 數 是 有 限 的 ， 而 抗 議 的
種種表達方式則是受到一定時期的政治、文化等因素所制約。
（Charles Tilly，1995）1

6 在台灣，環境運動的發展如同國外諸多國家般，脫離不了所處的時代脈絡。1980年代環
境運動的興起，正遇到威權統治遭受強烈質疑，與民主運動蓬勃發展的時期。時機上的偶
合，促使環境運動從訴諸抗爭行動轉為採用民主化語言――選舉，來傳達抗議者的訴求。近
年來更因代議制的民主制度及政府行政部門有諸多令人詬病之處，而漸不被信任，於是乎古
希臘雅典城邦政治的「直接民主」制度及法國盧梭的主權在民理論，便被期待變革的人們從
歷史記憶中找尋回來。在這樣的脈絡下，環境運動走向公民投票的發展似乎是可預期的。

然而，回顧過往諸多的環境公投例子，我們看到民主價值在實踐上的侷限。因此，假定
「公民投票」是解決蘇花高這個極具爭議的公共政策最佳民主機制，本文提出一個問題：甚
麼樣的環境公投可以促成環境民主的實現及民主深化的可能？為回答此問題，本文將從兩個
面向探討。其一、台灣代議政治及行政部門的運作現況與公投民主的實踐方式，其二、台灣
環境運動的歷史沿革及公投解決環境爭議的可行性分析。

二、台灣代議政治及行政部門的運作現況與公投民主的有效實踐方式
公民投票可說是實踐直接民主的方式之ㄧ，公投的實踐，有兩個層次的意涵。第一個意涵
是公民參與政策的決定，分擔政策決定的後果，避免政策決定全由代議士及專家所控制，形成

1 Tilly, Charles, 1995,’Contentious Repertoires in Great Britain, 1758-1834’, Mark Traugott (ed.), Repertoires and

Cycles of Collective Action,pp15-42, Durham, NC: Duke University Press.

「直接民意」的發聲。第二個意涵是在說服與反對的過程中，民眾得到更多的資訊，從而引起
對政治的參與及對代議士品質的控制，形成「直接立法」的政治。（徐永明，2007）2近代，
公民投票制度在世界諸多國家的興起（尤其是瑞士），緣起於人民為了補救代議制度的缺失
及抗衡技術官僚的決策方式，而提出直接參與公共政策制定的要求。台灣民間發起的種種公
民投票之背景，亦不脫此兩部份。因此，在這種背景下產生的公民投票機制，並不是用來排
斥或取代既有的代議民主體制中政治菁英、政黨、利益團體或技術官僚等的參與空間，而是
期待藉由公民投票整合代議制度，以產生一種新的民主制度。

（1）代議制度及技術官僚決策的運作現況及缺失

台灣的民主政治發展，一直以來皆受到國、內外政治觀察家的關注。然而，解嚴後，因
頻繁的選舉，讓多數台灣人民誤將選舉的開放等同民主的內涵，漸漸地我們在台灣民主化的

專題企畫
進程裡看不到民主政治的實質內涵及價值。幾次選舉下來，人民逐漸覺醒：選舉民主不一定
能帶動所期待的改革；而代議制度必須改革且被制衡。然而，甚麼才是我們的新出路？台灣
的民主化發展，是否已到另一次轉型的階段？在社會各界質疑聲浪不斷升高之際，已在台灣
推動過的「公民投票」便成為一個值得思索的方向。

再者，公共政策的產生，除了立法部門，行政部門亦是一個重要的環節。尤其自1980年
代以來，台灣人民參與公共決策的需求隨民主化不斷升高，而行政部門政策的不當設計、實 7

行及程序失調，導致以各種名義為由的自力救濟此起彼落。人民對行政部門的不信任感越來
越強烈，並質疑技術官僚似乎已無法因應各種新而複雜的社會、文化、道德及環境的問題。

當代諸多公共政策理論例如，建構主義（constructionism）、後現代主義（post-
modernism）、審議民主（deliberative democracy）皆主張公共政策的形成，不應再循只有技術
官僚與專業人士的參與，聽不到人民聲音的模式進行。民主決策必須在共同認同的程序規範
下，透過理性、公開、公平、平等和自由的對話與論辯中形成公共意志。（Chambers,1995）3

從當代的公共政策理論論述中，我們不難看見政策制定的模式有從「投票中心」的總和
式民主理論走向「討論中心」的審議式民主的變革。這樣的變革，除了導因於人民對長期獨
佔公共領域的技術官僚或專家的不信任，另外一個原因就是我們目前身處的社會正面臨一種
風險重重的困境。行政體系的技術官僚，忽視這樣的環境風險及不確定性，為了服務特定
目的及利益，仍以過時的操作方式制定公共政策。例如：利用一般人對環境的知識落差來隱
藏、否認或曲解資料；或是提高官方對環境風險的最高接受程度；或在重大事件發生時，才

2 徐永明，2004，〈公民民主與代議民主的關係－以台灣經驗為例〉，林佳龍主編，《民主到底：公投民主

在台灣》，pp51-70，台灣智庫。
3 Chambers, Simone,1995,’Discourse and Democratic Practice’, Steven K. White(ed.), The Cambridge Companion
to Habermas, pp233-259, Cambridge University Press.

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 提出說明及補救方案。基於這種社會現況，一種符合當代社會文化的政治動態轉變正逐步重
新開啟現代政治的戰線。

（2）公投民主的有效實踐

過去的民主化所關心的是擴大選舉，讓每個人都有投票的權利；
今天，民主化所關心的則是如何擴大公共領域，讓每個人都能
發聲表達意見。發聲（voice），而非選票，是新的賦權管道。
（Chamber，2001）4

之前的敘述中，點出一個很重要的概念：「民主對話」是現今公共政策形成的必需歷
程，尤其是具有高度爭議性的政策。然而，公民投票施行至今，並非一面倒的認同或全盤否
定這樣的民主機制，所引發不同民主價值的爭辯及正、反支持聲音，我們已耳熟能詳，不需
在此多做說明。本文要闡明的是具有「直接民主」特質的公投民主，若能與重視公共討論的
當代公共政策制度（如審議民主）結合，應能對改善目前體質不良的民主政治有實質功效。

公投民主的倡導者不斷強調「公民投票」是台灣民主深化的重要手段，可以彌補代議政
治的不足。然而，從過去的實行經驗來看，似乎並非如此。是甚麼因素導致公投民主無法有
8 效實踐？可能是制度設計不良所致；也可能是推動公投民主的過程，沒有落實公共政策的討
論機制。「民主的深化」或是所謂的「民權的彰顯」，絕不是一張「對事不對人」的選票可
以成就的，而是必須讓公民們在充分了解政策內涵，及不同看法獲得充分討論的基礎上來形
成集體共識。唯有透過政策議題的公開討論，公民才能對具爭議的政策有清晰的了解，從所
獲得的資訊來評估各種可行方案後做下理智的決定。

何以具有「審議民主」特質的公民投票對於改善目前體質不良的民主政治有實質功效？
因為討論的過程中，人們從公共利益的角度發言來說服與自己持不同見解的他人，同時以相
互尊重的態度聆聽、理解他人的意見，進而從多元的資訊中反省、修正自己的價值和利益立
場。在這樣的協商過程，彼此所關切的利益及價值，能夠得到平等的考量。

三、台灣環境運動的歷史沿革及公投解決環境爭議的可行性分析
（1）環境運動與公投結合的背景及施行概況

社會運動的目的是為了挑戰社會不正義、資源不當分配的現況。環境運動，可說是社會
運動的一種。環境運動的模式，是會被既定的社會條件形塑，而與所處之時代脈絡及政治文
化有緊密的連結。
4 Chambes Simone,2001, ’Institutional Referendums and Democratic Deliberation’, Matthew Mendelsohn and

Andrew Parkin (ed.), Referendum Democracy: Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns,
pp231-255, New York: Palgrave
 是甚麼原因讓台灣的環境運動於1980年 逕自宣佈通過預算。代議士及技術官僚，如
代蓬勃發展？探究此問題，必須回溯至戰後 此漠視人民聲音的舉動，使反核團體開始質
國民政府的統治手段及發展策略。威權的統 疑代議民主路線，而決定採直接民主的策略
制加上強調經濟成長的發展政策下，成為工 發聲。
業化國家的目標追求，不考慮（或許也不曾
核四公投除了民間團體積極推動，於
考慮）環境成本的支出。也由於民主政治的
1994年，1996年及1998年共有三個以政府層
程序缺無，經濟快速成長所帶來的財富、污
級推動的公投案。然而，從這三個個案可發
染及風險一直是不平等的分配。這樣的政經
現環境公投的侷限：第一，由於主導層級拉
環境，便種下1980年代各地環境運動抗爭的
高且不再是具地方色彩的團體，因此具投票
種子。
權的公民數眾多且區域範圍擴大，反核人士

專題企畫
環境運動進入1980年代，在當時民主聲 無法以地方認同的信念去宣導進而動員。第
浪的百花齊放的時代背景下，環境運動便具 二，在進行公投的前置作業，沒有安排公共
有高度政治化的特質。一方面，政治人物積 討論的公民參與形式，即便有，也僅是形式
極介入地方環境抗爭；另一方面，運動者為 大於意義的官方說明，而非具公民參與色彩
了壯大運動的聲勢，亦願意接受來自於反對 的民主對話，因此，很難讓公民對此議題的
黨的政治資源而站在同一陣線，對抗長期以 關懷有所提升。為解決這樣的困境，審議民
9
來為求經濟發展而剝削土地、人民的政府。 主所主張公民參與公共討論的機制就十分重
「環境運動」與「公民投票」就是在這樣的 要。透過對政策公開的討論，才能激發公民
政治文化中結合。 自主地參與公投。

公投做為一種運動手段，往往強而有力 台灣環境公投從1990年一路走來至今近
地表達了居民的集體意志，也能喚起公眾的 20個年頭，由於高度的政治色彩，環境議題
注意。在台灣的環境運動史中，1986年底， 的確喚起更多公眾的關注。但也因過度地政
反杜邦運動是最早提出公投理念。後勁的反 治操作，環境議題的本質及問題被模糊化，
五輕公投開啟台灣抗爭政府主導的開發案為
訴求的公投先例。

這些諮詢性公投案中，最為國人熟知的
就是核四公投。反核四運動一開始並非以公
投的方式展開，而是到1994年才結合。促成
的媒介即是1994年，國民黨政府一次編列八
年度的預算。再者，台電又變更設計，將發
電容量提高30%，此舉引發反核人士的強烈
抗議，便提出刪除該年編列預算的訴求。然 核四公投促進會提供。
而，立法院長無視此抗議聲浪，於同年七月 核四公投，千里苦行。

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 攝自反蘇花青年行動聯盟製作的海報。
10
也讓支持不當開發的團體、業者、個人，開始以公投的方式，營造某種地方民意，導致公投
的濫用。這些問題必須被重視，否則以公投解決環境問題的期待，恐怕會落空。

（2）以蘇花高為例，談協商機制解決環境爭議的功效

蘇花高的興建工程案，歷經不同執政者更替，紛擾爭議了17年，仍無法做出是否興建的
決定。早期推動時，人民沒有參與討論、了解的空間，只能接受來自官方的片面資訊，作為
想像的依據。近年來，隨著討論公共政策的管道越來越多元，讓蘇花高的興建案有機會被納
入公共空間，接受直接民意的監督。

蘇花高是一條須穿越太魯閣國家公園的高速公路；這條路，全線通過17個「環境敏感區
位」；經過斷層至少11條，如此看來，蘇花高可說是具高度爭議的環境開發案。面對這樣的
開發案，吾人必須從環境正義（environmental justice）的角度及「民主決策」所強調的價值取
向，來思索政策形成的正當性。環境正義的維護必須兼顧「分配正義」及「參與正義」。分
配正義要求社會公平承擔技術和環境風險，尤其要注意偏遠落後的人民是否能夠受到公平對
待。參與正義則是要求環境決策要有適當的制度設計和程序規範，以保證公民的平等參與和
政策辯論。（Shrader-Frechtte,2002）5因此，就蘇花高這樣的開發案來看，政府單位在形成政

5 Shrader-Frechtte, Kristin, 2002, Environmental Justice: Creating Equity, Reclaiming Democracy, Oxford University

Press.
策的過程，必須從這兩個面向考量其正當性，而不能僅以「理性決策」的效率、效能和經濟
等觀點為依據。

許多在地或全國性民間組織持續關注蘇花高興建案。這些組織、個人，平時以不同性質
的公開討論會，或資訊交流平台，讓關心此重大建設案的人民，能夠接觸到非官方的資訊，
聽到更多元的聲音。遇到重大事件時，便動員民間力量，讓政府部門不敢關起門來逕自決
定。這樣公開討論公共政策的機制如何將技術官僚及代議士納入？或許一個具備直接民主價
值、結合審議式民主的「公民投票」制度，是個合適的平台。因為在「公投民主」的架構
下，政策最終的權衡、裁決權力是歸屬人民的。

以蘇花高為例，吾人可以在公開的討論會中提出相關的問題以釐清內心的疑慮。例如：
「究竟花東人需要甚麼樣的遠景？一條高速公路是否就等同經濟永續繁榮發展？花東人因此

專題企畫
可以有一條安全回家的路？或是不建蘇花高，其他的替代方案為何？」等等的疑問、想法都
可以在公開場合獲得充分的討論，資訊也得以被交流、傳遞。因此，經由問題的提出、討
論、與反省的過程，一個公共政策的全貌才較有可能真實呈現，人民也較不會被有心人士所
提出的私利給矇騙。如此一來，協商機制才能根本解決環境爭議，也才有民主深化的可能。

◎作者為台南市社區大學校長，成功大學中文系教授。
11
參考資料
1. 臺灣環境資訊協會網站 http://e-info.org.tw/。
2. 林水波，邱靖竑，2006，公民投票VS公民會議，五南出版社。
3. 林佳龍主編，2007，民主到底：公投民主在台灣，台灣智庫。
4. 洄欄夢想聯盟網站 http://design92-5.town-all.org.tw/view435/%E9%9D%92%E6%98%A5/company.html。
5. 曹金增，2004，解析公民投票，五南出版社。
6. 廖揆祥，陳永芳，鄧若玲譯，原著，Maija Setata，2003，公民投票與民主政府，韋伯文化事業出版社。
7. 蔡英文，2002，政治實踐與公共空間：漢娜 . 鄂蘭的政治思想，聯經出版社。
8. 蘇花糕餅舖網站 http://www.pureht.url.tw/。

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 不成文法的環保悲歌
高正忠

想
寫這個文章非常久了，這大概是我欠稿最久的少數幾篇文章之一（另有二篇也很久
了，但拖延理由不同）。其實這幾年來，也寫了很多其他文章，但這篇總是一直
提不起勁寫，欠稿很久了，感謝看守台灣謝先生的邀稿及提醒，讓這篇文章終於完成了。為
什麼一直不想寫呢？因為知道寫了也沒用，雖然我也曾寫過不少最後證明沒用的文章，但在
寫的時候，總是期盼能發揮一點功用，而這篇文章雖是台灣從事環保的人的悲哀，身為所謂
環保專家的我（註：我從不自認我是專家），其實應該早點寫出來，可是我知道寫了也沒有
12
用，寫了反而會讓我覺得更悲哀，與我向來鼓勵正面思考過喜悅人生的思維正好相反，也因
此一直拖欠這篇稿子，直到今天才交差。

相信很多人聽過台灣的前輩常說一句話：「台灣是民主國家，惡法亦法，要作守法的公
民」，即使惡法也必須守法，這其實是政府愚民的假民主作法，若是惡法，就該修法，怎可
還要要求人民守惡法？然而，當我們要求修改惡法時，又碰到另一個理由，修法曠日費時，
立法委員不重視，就更不會有機會修法。也因此很多不公不義的事，居然可以「合法」的進
行，而台灣的環境保護更是在這種架構下，看著山河一再被破壞，卻無力去挽救，且還都是
在「合法」的破壞。

最近有則新聞正好也說明成文法的悲哀，有機車族停在合法停車位，被別人移走，結果
吃上違規停車的罰單，由於無法證明是別人移的，只好乖乖交罰款，但問主管單位，如果抓
到移車的人怎麼罰？結果得到的無奈回覆是：「目前一條罰則也找不到！」，也就是沒有法
令可罰，這種行為居然也變成「合法」。

台灣長久以來，可以說沒有人研究環保法，雖然近年來有一二位相關學者踏入此領域，
但一直沒有人學這個領域，最主要的原因是沒有巿場。在國外，其實環保的推動，與一些環
保律師的投入有很大的關係，在電影「永不妥協」看著茱莉亞羅勃茲主演1993年發生在艾琳
女士的真實事件，一個單親媽媽居然可以和大企業對抗，最後以3億3,300萬美元庭外和解！
大家看電影都很高興，也感受正義終於得到伸張的快感，但我看了卻是覺得更悲哀，國內的
RCA事件，至今仍然沒有求償成功，若是同 考用。其實我們證卷相關法令，很早就有訂
樣的事件在美國發生，我看任何一個小老百 定，公司要揭露環境資訊，但由於沒有罰
姓都可以把RCA打敗，該公司可能早就賠不 則，變成一個參考用的法條。直到有一天制
完倒閉了，但在台灣卻是難上加難，為何會 定了有罰則的法令，那時環境與民眾都已受
如此？因為美國沿襲歐洲仍是保留不成文法 害多年了。
的傳統，只要不符社會公義，陪審團認定有
藍綠長期以來，都沒有意識到重視環保
罪，就可以宣判有罪，且形成有效的判例；
才是讓國家永續的重要方向，反而都是開發
然而在台灣，很悲哀，任何事即使再不符社
主義。環保首長也大多是政治任命，因此
會公義，只要法令沒訂，就不違法，甚至
碰到任何與開發利益衝突時，就無法堅守立
還有很多鄉愿的公務人員會說他們是依法行
場，甚至更糟時還為不永續的政策背書。所
政，即使是發現不公不義的事，也只能兩手

專題企畫
以不少重要的環保法令都不容易通過，或是
一攤無奈的回覆無法可罰，真不知這時聽到
要費時很久，也因此很多影響民眾及環境的
這種回覆的老百姓有什麼感受？會不會覺得:
行為仍然沒有法令可規範。也因而造成台灣
「那要政府作什麼？政府要保護人民，明知
特殊的現象：可以合法破壞環境，可以合法
人民受到不公不義的事，怎可二手一攤？」
影響人民健康。
而沒有辦法為自己爭取權益的大地山河環境
更是連二手都不用攤，只要沒人關心就得過 去年底的新竹科學園區砷污染事件，有 13
且過。 人問我為何那時要求助於媒體？那時我收到
一個電子郵件，傳來新竹科園區五年前的
台灣這種成文法的另一個悲哀是，修法
砷監測數據，由於是傳給我，而我也確實算
很冗長且困難。在台灣推動環保法令是一件
是環保專家，不能坐視不管，但我評估了一
很讓人感到無力的過程，成文法國家必須要
下，我覺得透過任何合法管道都不會有用，
推動法令才能落實環保，然而在台灣要制訂
在稍作接觸後，我知道這件事反應到公部
一個重要的環保法令，是一件很困難的事，
門，可以說必然石沈大海，因為沒有人違
例如不少環保團體、學者及老百姓討厭的環
法，不會有公務人員會重視，我因而告知媒
境影響評估法。這個法令雖然很多人討厭，
體記者。也很感謝媒體還是有正義感，作了
但我們來看看它是如何形成的：一般人可能
很大的報導，全國都轟動，連國科會主委等
不了解制定過程是一個很長的歷史，74年公
都跳出來說話，但我在那時就告知媒體記
布加強推動環境影響評估方案，這還只是方
者，這件事，最後會不了了之；果然，最後
案，並不是法令，可以說只是一個試辦的法
也沒看到有什麼具體回應動作。
令，結果一試辦辦了九年，直到83年立法院
才三讀通過環境影響評估法。而人生有幾個 而這種事件，可以說一直在上演中。當

九年？更別提不少法令連送進立法院審的機 我還年輕時，我可以當做是一種進步的必然

會都沒有，或即使送進去了，立委不重視也 過程，但當年紀大時，就開始覺得這是一

沒用。或即使立法了，沒有罰則，也只是參 種浪費青春的過程，可以說沒有什麼成就

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 感可言，然而最悲哀的是這種情況仍會繼續 過，即使成功了，我預期結果是廢水不再排
發生。所以我都勸現在關心環保的年輕人， 入霄裡溪，改排入所謂較髒的老街溪，對環
不要再走修訂法令的路，那是一個折磨人的 境而言，仍然是沉重的負擔。其實政府的政
過程，等到法令訂了，已是多年後的事，破 策要看長遠一點，不該只看短線，例如多年
壞及長遠的傷害都已造成了，且更糟的是， 來被政府視為重要的DRAM產業，屬兩兆雙
又有新的法令需要去督促；在目前官員的保 星產業中之一兆，但預期今年DRAM產業將
守心態及立法諸公不會重視的情形下，實在 賠光所有過去所賺的錢，本來這個產業還有
不太鼓勵年輕人再走這條路，會把熱忱的心 經濟效益，但如今不但沒有帶來經濟效益，
都折磨掉了。目前我覺得最有效的是資訊公 且還讓廣大的民眾承受不少的環境污染社會
開，且已有法源的依據，只要不公不義的 成本，這絕對不是一個永續的政府應該作的
事，曝露在陽光下，不必法令，也能促使政 抉擇。台灣的環境其實過去是民眾的寶貝，
府改善，資訊公開將在另外一個文章中說 連觀光局網站至今仍然以外國人對我們的
明。 稱呼「Formosa」（美麗之島）來向國際推
介，然而台灣的河川已不少變成臭水溝，山
最近桃園的霄裡溪事件，也有類似的情
也變成土石流的山，這些百年萬年的資源，
形，明明民眾受害了，但公部門仍然說他們
在短時間已被破壞了，實在很對不起後代的
是依法行政！此事目前還在發展中，希望能
14 子孫。
得到解決，讓當地老百姓不要再受害；不

霄裡溪青年工作隊召集人許靜娟 提供

圖中地點位於供新竹新埔鎮居民飲用水的舊取水口附近，左邊是霄裡溪水，右邊則是鳳山溪水，中間
是用以隔開的土堤。自來水公司發現霄裡溪水被污染後，將取水口上移，並築土堤將兩條溪水隔開。
 您可能會問，我既然寫了這個文章，總要作點建議，很可惜，若我能作建議，就不會拖
欠這個稿這麼久，我不是法學專家，要改台灣成為不成文法的國家，不是我的能力，更建議
不出具體的建議，這也是我很不想寫這個文章的原因之一，我一般頗不太喜歡只批評而沒有
建議，而對於這件事，我真的不知道怎麼改善，請見諒！

不過，說來也有趣，台灣的法令有時也頗奇怪的。國外的環保法令雖然嚴格，或是在不
成文法下只要有具體不公不義的證明都可以求償成功，但很少觸及刑法；然而有趣的是，台
灣其實是有更嚴格的刑法可引用，並不是完全沒有法令可以管類似科學園區砷污染及霄裡溪
的事件，早在民國24年所公佈刑法第190條，就有法源可管，以下為該法條條文：

第 190 條
投放毒物或混入妨害衛生物品於供公眾所飲之水源、水道或自來水池者，處一年以上、

專題企畫
七年以下有期徒刑。
因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑；致重傷者，處三年以上、十年以下
有期徒刑。
因過失犯第一項之罪者，處六月以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。第一項之未遂
犯罰之。

而在民國88年更增列刑法第190-1條，條文如下列： 15

第 190- 1 條
投棄、放流、排出或放逸毒物或其他有害健康之物，而污染空氣、土壤、河川或其他水
體，致生公共危險者，處五年以下有期徒刑。
廠商、事業場所負責人或監督策劃人員，因事業活動而犯前項之罪者，處七年以下有期
徒刑。
因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑；致重傷者，處三年以上十年以下有
期徒刑。
因過失犯第一項之罪者，處六月以下有期徒刑、拘役或五千元以下罰金。

不過，我目前還沒有看到任何以這條法令告訴成功的環保案件（不含昇利化工那種確實
違法偷倒的案件）。其實，以刑法來執行又太嚴格了些，且雖然有此法條，以刑法的嚴謹，
恐怕要有能力很強的檢查官或環保律師以及願意接受的法官才能控告成功，否則即使有這麼
嚴的法令，也可能變成參考用。很抱歉，很少寫文章這麼不負責任，不過，真的不知如何建
議，就留給更有能力的人去解決吧！見諒！

◎作者為交大環境工程研究所教授。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 環境資訊公開與風險溝通間之意涵
與法制建構上之建議

王毓正

壹、前言
國家，特別是行政機關，經常是資訊的 構一個環境資訊請求制度，而是跟從國際間
最大掌有者，這些資訊可能是個別人民的資 另一種資訊公開立法模式，如同美國1966年
訊或是與不特定多數公眾相關的資訊，因此 之「資訊自由法」（Freedom of Information
無論是當人民欲維護個人利益或公益時， Act；FOIA），亦即其適用範圍不僅止於公
經常必須依賴政府提供相關資訊方能遂行其 部門所掌握之環境資訊，而是更為廣泛的一
所欲達成之目的。就基於公益之維護而請求 般性「政府資訊公開」 1 。然而環境資訊公
16 政府提供資訊而言，在環境保護之領域中更 開與政府資訊公開在概念上雖有重疊，但並
是存在著更甚於其他領域的需求，其一方面 非可以完全劃上等號。僅以同時設有兩種資
乃是因為環境意識的逐漸提升，人們意識到 訊公開立法模式的歐盟為例，由於其兩種資
環境問題攸關著眾人也攸關著自己生存的重 訊公開法制之立法背景與目的不盡相同，因
要基礎條件，因此希望能對於自己周遭的環 此縱使二者在條文內容上，除了所涉之資訊
境狀況能充分瞭解與掌握。但另一方面，環 範圍大小有所差異之外，其他條文大致相
境問題不一定能透過個人力量即可掌握，故 同，但環境資訊公開法制的法政策意義，尤
而亟需要由國家提供其所掌握之環境資訊。 其是對於環境問題之意義並不因此即被政府
鑑於此，環境資訊公開之倡議不僅於聯合國 資訊公開法制所取代（詳見本文「參」之
之層級獲得重視與立法回應，在歐洲共同體 「一」）。
方面亦已先後制訂「環境資訊接近（取得）
另，依據1998年之奧爾胡斯國際公約
自由指令」（1990.7.6）與「公眾接近（取
（Aarhus Convention）第2條對於之環境資
得）環境資訊指令」（2003.1.28）。
訊的定義，其包含了「環境現況」、「人
儘管我國並無特別針對環境保護事項建 類（活動）對環境的影響及可能影響」和

1 「政府資訊公開法」（2005.12.28），保障人民得以公部門為對象主張資訊提供之權利，由於該法第3條中

所謂之政府資訊並不限於何種類型之訊息，係泛指政府機關於職權範圍內作成或取得者，皆屬本法規範之
客體，因此對於政府機關所掌之環境資訊亦有適用之餘地。
「環境對人類的影響及可能影響」三大類別2。雖然奧爾胡斯公約原則上3僅將資訊請求對象
規定為公部門或受公部門委託履行公務之私人或私法人，但若以前述環境資訊的定義而言，
環境資訊所涵蓋之層面甚廣，且未必大部分皆為公部門所掌握。甚至目前逐漸被注意到民間
產業有異軍突起的趨勢，因為民間產業一方面為環境問題潛在之肇因者，而另一方面科技或
資訊之掌握更可能優於公部門，故倘若僅將環境資訊之提供義務人侷限於公部門，則對於有
效解決環境問題所需的環境資訊而言亦將是相當有限的。換個角度來講，倘若無論是掌握於
公部門或民間的環境資訊，對於有效解決環境問題來講都是不可或缺之條件，則吾人即有必
要去思考如何透過更進一步的法制建構，以達到環境資訊更完整公開之目的。鑑於此，本文
嘗試以環境資訊公開為核心，提出包含公部門與私人之資訊公開體系建構（詳見本文「貳」
之「一」），並進一步說明其個別之環境資訊公開於環境問題上之意義（詳見本文「參」之
「二」）。

專題企畫
此外，雖然學說上一致肯定任何人民因享有「知的權利」，而得以依法向公部門請求資
訊之提供，而且不須說明自己與此相關資訊之間是否存在著實際的利害關係4，但是對於此一
「知的權利」之效力，並不能太過於不切實際地高估。其原因一方面是，公部門本即有「以
不公開的方式縮小被批判的攻擊面」的傳統，陋習之改變難以完成於一朝一夕。

另一方面則是因為「知的權利」的實現經常會與其他權利保護相衝突，例如資訊公開最 17
經常遇到與他人營業秘密或隱私保護之衝突，此時被請求的資訊是否應該公開或是不予公
開，則必須進行利益衡量，此即為何各國之政府資訊公開法皆一致訂有「限制或豁免公開事
由」之規定5。當「知的權利」與「營業秘密」或「個人隱私」相衝突時，若無法在個案中說
明「知的權利」具體內涵為何，則往往可能無法獲得所請求之政府資訊。因為相較於內涵空
泛的「知的權利」，與他相衝突卻是損益可明確計算的營業秘密與個人隱私，公部門在此情
形下的利益衡量若往營業秘密與個人隱私保護傾斜亦屬正常，當中除了有「以不公開的方式
縮小被批判的攻擊面」傳統作祟之外，亦可避免遭到「營業秘密」或「個人隱私」之利害關
係人提告控訴的結果。

2 亦請參閱環境資訊電子報http://e-info.org.tw/2004/10/1005/041005A.htm，造訪日期2008.5.8；高英勛，政府

主動公開環境資訊之策略研究，東華大學環境政策研究所碩士論文，頁10，93年1月。
3 但是若按照公約第2條第2款c的規定，若私人或私法人受公部門委託履行環境相關任務時，亦有可能成

為資訊請求的對象。條文原文為 "Public authority means: (c) Any other natural or legal persons having public
responsibilities or functions, or providing public services, in relation to the environment, under the control of a
body or person falling within subparagraphs (a) or (b) above."
4 關於實務見解，請參閱法務部92年4月28日法律字第0920013827號函，說明之第四點內容；湯德宗，論資

訊公開與卷宗閱覽，收於湯德宗、劉淑範主編，2005行政管制與行政訴訟，頁148，2006年12月。
5 例如我國政府資訊公開法第18條即訂有九款「應限制公開或不予提供」之事由，當中除第1款「經依法核

定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」之外，其他皆必須進行利益衡
量，再決定應公開或應限制公開，也但往往成為眾訟盈庭之處。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 以上兩種情形經常導致政府資訊公開法難以產生資訊公開的實際作用，因此如何將資訊
請求權從僅涉及單純的或抽象的「知的權利」的滿足，提升到較為具體的利益內涵實有其必
要性。對於此，環境資訊請求權或有其特殊性，本文嘗試透過說明「風險溝通」在環境問題
之解決的不可或缺性，並進一步為風險溝通與環境資訊公開之間建立關連性，以強化環境資
訊公開之公益性與個人權利保護之必要性（詳見本文「貳」之「二」）。

最後，本文將回到法制層面的檢視與探討，並提出若干未來法制建構上之看法（詳見本
文「肆」）。

貳、政府資訊公開、環境資訊公開與風險溝通
一、政府資訊公開與環境資訊公開之概念比較
資訊公開的思想在法學上之討論，最早是以公部門作為公開義務人，特別是行政部門。
此外，應公開之政府資訊並不具有事物領域的侷限性，亦即不僅限於與環境相關之政府資
訊。然而當環境資訊公開法制化之提出時，並非意味著政府資訊公開法制遭到狹隘化與侷限
性，還不如說環境保護領域中政府資訊之公開有其特別的必要性。再者，與一般性的政府資
訊公開法制不同的是，環境資訊公開義務人範圍不應僅侷限以公部門為對象，而有逐漸將義
務人範圍擴及民間產業的趨勢。換言之，今日所論之環境資訊公開制度，至少應包含以下三
18 個層面問題6：

1.政府環境資訊公開制度，即要求公部門主動或經請求公開其持有的環境資訊，此部分
與一般性之政府資訊公開係屬範圍重疊。並且環境資訊公開制度可視為一般性政府資訊公開
制度之特別規定；

Ex. BS7750
ISO14001
企業永續報告
環損相關之資訊公開
企業 私人 環境資訊公開制度
政府環境資訊公開制度

Ex. 環保標章
政府資訊公開制度

產品環境標章制度

( 節能標章
)
義務人

產業或個人

公部門 義務人

圖 1. 政府資訊公開與環境資訊公開之概念關係圖

6 相關簡介請參閱申永順，排放源環境資訊公開制度之展望，環境工程會刊，頁44以下，第15卷1期，2004

年2月。
 2.產品環境標章制度，即強制7或提供誘因使民間企業或公司，在其所生產之產品上標示
產品對環境所生之影響。此例如我國環保署與經濟部對於產品分別授與的環保標章與節能標
章等；

3.企業或私人環境資訊公開制度，即要求企業應於定期公開之營業報告書或財務報表
中說明該年度公司的環境工作表現狀況。此例如英國1994年的標準BS7750（British Standard
on Environment Management Systems）8、國際標準組織之ISO140019以及世界企業永續發展
委員會（WBCSD）所推動之企業永續報告10（sustainability reports）等。然而，目前多為企
業自願接受此種管理標準。儘管如此，以私人或產業為規範對象的強制性環境資訊公開制度
亦不乏見於國外之立法例。例如德國於1990年制訂之環境責任法（Umwelthaftungsgesetz；
UmweltHG）對於環境資訊請求之對象即是已擴張至有污染肇因可能之特定設備所有人。亦

專題企畫
即德國環境損害賠償法是採取一種「受害者－政府－設備所有人」三方獲得調和的資訊請求
權。亦即受害者享有對「設備所有人」（第8條）以及對「政府機關」（第9條）主張資訊提
供之權利，而「設備所有人」（第10條）也可以向受害者、其他涉案的設備所有人或政府主
張資訊請求權。

即如本文前所述，環境資訊對於有效解決環境問題來講都是不可或缺之條件，因此能否
建立一個能完整掌握環境資訊的制度，自然攸關著環境問題處理上之良窳，此值得作為未來 19
立法工程上之目標。

二、風險溝通與環境資訊公開之概念關連性
（1）國家任務範圍之擴張：從危險至風險
本文第二個關心的焦點是環境問題中之風險溝通。「風險溝通」以及「風險」的概念原
本是屬於社會學領域較為熟稔的專業名詞。相對於此，法學所關心的乃是人民損害結果的排
除與危險防禦，至於危險是否存在，往往是透過「經驗法則」來判斷的。法學中對於「危

7 作為我國未來「廢棄物清理法」與「資源回收再利用法」兩法合一的「廢棄資源物再生與廢棄管理法草

案」當中即引入此類型之強制規定，第24條第1項「中央主管機關得指定產品之製造、輸入業自指定期限
起，於指定產品或其包裝或其說明書標示下列資訊：一、產品之材質。二、產品或其零組件之分類回收方
法或標誌。三、產品或其零組件含有之有害環境物質。四、產品再生相關資訊。」惟此一草案提出至今已
逾一年半，尚未能送立法院審議。
8 Stuart Bell & Donald McGillivray, ENVIRONMENTAL LAW, p. 267 (6th ed. 2006).
9 ISO14000環境管理標準系列係國際標準組織(International Standard Organization, ISO)為回應聯合國

於1992年所舉辦地球高峰會議所提倡之持續改善與永續發展(可持續性發展)的環境保護精神所研擬制定之
環境管理標準系列，其最終目的在於透過環境管理的方法，減少因工商業活動對環境所造成的污染破壞，
以保護環境。關於ISO14000環境管理體系標準之介紹網站，請參閱張容彬，品質月刊，頁34-37，2006年2
月。
10目前在國際架構下最主要的四種一般性標準之企業永續報告有：U.N. Global Compact、 the Account

Ability 1000、Social Accountability8000以及Sustainable Reporting Guidelines。

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 險」的普遍定義是「依據一般經驗，在不受 家權力不當侵害之安全，即是人民對安全
外力阻擾的歷程下，將明確地或可預見地造 的另一種需求。換言之，來自於國家權力
成損害、權利侵害或法益減損之一種狀態」 確保之安全與免於國家權力不當侵害之安
或係指「一種可預見的、客觀的以及即將的 全，即為相伴相生之關係 15 。隨著科學與
損害發生的可能性」 11 。從此一角度觀之， 新式技術發展日新月異，除了改善人類生
學者將其稱之為「古典安全法」，亦即倘若 活，卻也帶來各式各樣的新型態危險與風
特定事件或行為，尚未進入「危險」階段或 險之後，人民與國家間在安全需求方面之
未造成他人損害結果，即非法律所問 12。然 左右為難關係，卻以另一種型態呈現。
而隨著國家於執行公共任務時，必須經常面
國家作為公益的維護者，一方面必須
臨「決策於未知當中」之困境時 13，風險評
塑造有利於科學與技術發展之環境，以促
估、風險控制乃至於風險溝通等概念，亦逐
使科學與技術能持續進步，以利公益之實
漸成為公部門必須面對的課題，並出現在法
現；但另一方面，卻又不能無視於科學與
學領域的探討14。
技術運用下所伴隨之危險與風險，因此必
（2）以產業為對象之風險溝通 須為人民建立危險防禦與風險預防機制，

自 從 國 家 對 於 其 國 家 成 員 負 有 維護安 以免人民無助地暴露於科技風險當中。然

全之義務以來，人民與國家間之關係即誠 而並非所有的環境問題的發生與後續效應
20
如英國法學家John Locke所描述一般，陷 乃至於解決之道，存有普遍客觀的經驗法

入一種左右為難（delimma）的處境，亦即 則，因此是否未來將導致損害，何時會產

人民必須仰賴國家權力之行使，解決外敵 生，以及將會造成多大範圍之損害，國家

入侵、社會秩序之破壞、天災、經濟物資 未必能確切掌握。此即如臭氧層稀薄、全

之不足乃至於環境問題，以確保生活上之 球暖化等全球性環境問題，或GMO對於其

安全。然而，國家權力之行使亦往往隱含 他物種生存環境的排擠，最後使得物種和

著權力濫用之危險，因此如何確保免於國 基因特性單純化，而造成生物多樣性的破

11Kloepfer, Umweltrecht, 2004, § 4 Rn. 16; Spawasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 2003, § 2 Rn. 15; 林山田，刑

法通論（上），頁124，增訂六版，1997年9月；陳春生，德國核能電廠之設立許可程序及其安全性問題，
收於「當代公法理論」，翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集，頁484之註5，1993年5月。
12王毓正，論環境法於科技關連下之立法困境與管制手段變遷，頁104-110，成大法學，第12期，2006年12

月。
13葉俊榮，論環境政策上之經濟誘因與理論依據，台大法學論叢，頁98，第20卷1期，1990年12月。
14例如牛惠之，預防原則之研究--國際環境法處理欠缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議，台大法學論

叢，頁1-71，第34卷3期，2005年5月；陳慈陽/王毓正，20世紀以來之法治國理念之理論發展與實踐－法治
國原則在科技與風險時代下於我國法上之實踐與挑戰，第六屆「憲法解釋之理論與實務」暨釋憲六十週年
學術研討會，2008年1月11日，審稿中。
15關於John Locke之理論，請參閱陳慈陽，論權力分立原則在自由民主憲法秩序中之意義與定位，收於「憲

法體制與法治行政」，城仲模教授六秩華誕祝壽論文集（一）憲法篇》，頁34以下，1998年8月；Kersting,
Die Politsche Philosophie des Gesllschaftsvertrags, 1994, S. 109 ff.
壞以及基因污染等環境生態風險 16。然而， 力的方式共同面對風險，即有其重要性。
縱使環境問題的不明確，但國家仍無法因此
（3）以受管制之人民為對象之風險溝通
即對問題撒手不管。
另一方面，公部門藉由公權力之行使以
葉俊榮教授正確地指出，「…在科技背 確保其風險預防或風險控制之任務的同時，
景的牽扯下，環境主管機關對於污染者的要 亦往往介入人民生活領域。然而，如欲對於
求，往往必須在可行性（feasibility）或技術 科技所伴隨之風險盡可能地提前預防或控
的現有性（availability）上作累人的舉證，而 制，則勢必在欠缺經驗法則的情形下，運用
對此最為清楚的污染者，卻以逸待勞地質疑 科學技術預測結果為基礎採取對應措施，當
主管機關的管制措施，造成環境管制上行政 中無非是行為自由之限制或禁止的手段。正
主管機關成了推動科技發展的火車頭」 17。 因為科技發展下所產生風險，越來越難以掌

專題企畫
科技造成環境問題，在科技日新月異的發 握與預測，其結果是國家在採取風險預防與
展下，環境污染之形成不僅涉及科技專業背 控制手段之同時，人民能清楚地感受到其行
景，甚至亦經常屬於產業機密的範疇。甚至 為自由受到限制或被課予義務，但相對於具
技術提出者，亦可能僅見其利而不知其弊18， 體受限制之人民行為自由或權利之另一端，
此情形下，公部門在政策壓力下又必須提出 究竟有多少風險因此被控制或被降低了，卻
相應的管制對策，其結果可能是僅能選擇次 不易感受。至於國家所欲確保之安全是否真
21
佳方案，或是透過臆測的方式，做出制度上 已達到，更是往往不得而知。例如作為抑制
之抉擇。反之，技術研發者不僅往往即是污 空氣污染之經濟性工具的空氣污染防制費
染源，並且對於其產生污染之過程與因素亦 （空氣污染防制法第十六條），該費用之徵
往往掌握有較完整之資訊，亦即相較於主管 收無論對於移動污染源（汽機車）或固定污
機關，產業本身通常最清楚如何採取有效之 染源（工廠事業）之所有權人而言皆屬財產
防污措施，或至少相較於公部門更有防污技 權之侵害，而自1995年開始徵收至今，相對
術的開發潛力，也因此在理論上自然更具有 於具體可計算的費用義務人財產上之損失與
提出解決方案的能力19。在此情形下，倘若公 空氣污染防制基金之充實，國家卻未必能清
部門無法透過強制性措施，迫使產業貢獻其 楚說明費用課徵10多年以來，台灣上空的空
最佳解決方案，則如何對話與溝通，以及協 氣因此獲得如何程度的改善20。

16請參閱王毓正，前揭（註12）文，頁105以下。
17葉俊榮，前揭（註13），頁89。
18誠如手機已推出多年，並且目前已是高度普及利用的科技產物，但是手機與基地台電磁波是否會對於人體

健康產生不良影響卻並非手機問世之初被關心的議題。儘管此一議題於現今逐漸受到廣泛的討論，但是電
磁波的危險性仍舊未獲得普遍證實，但是也無法被證實係屬絕對安全。相關介紹請參閱，吳霖堃，行動電
話手機及基地台電磁波對人體之（可能）影響，工業安全季刊，44期，2002，頁21-29。
19Di Fabio, Das Kooperationsprinzip – ein allgemeiner Grundsatz des Umweltrechts, S. 1153f.
20 陳慧屏，〈環境稅救火隊形同散財童子？〉，《新台灣》，496期，2005年9月22日，http://www.

newtaiwan.com.tw/bulletinview.jsp?bulletinid=22770，造訪日期 2008.3.20。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 傳 統 法 治 國 思 想 中 之 比 例 原 則 ，係要 無法絕對排除，亦無法即認為此一風險乃
求公權力介入人民生活領域時應盡量避免 是國家有目的或有意地使人民權利受到影
對市民社會過當地干涉以及壓抑市民之自 響。甚至對於何時可能會發生事故，以及
由，甚至是應消極地盡量不去干預市民社 對於周邊人民會造成如何之損害，國家往
會。亦即國家權力之發動僅在於維持公共 往係某程度處於不確定的狀態，因此類此
秩序，並且必須在可確實預料對於公共秩 之風險毋寧係一種非蓄意且不明確預見的
序或法益發生具體之危害時，且在對此一 國家公權力之副產品21。
危害防止而採取措施時亦必須盡量對於人
在我國，核能和平使用係屬具有釋憲
民造成最小之侵害。但是當公部門必須藉
高度的爭議問題。為了解決核四電廠是否
由公權力介入人民生活領域，以確保其風
得由行政權片面決定停建之憲法爭議，司
險預防或風險控制之任務時，此一比例原
法院大法官作成了釋字第520號解釋，大
則是否仍有操作之可能性，似不無疑問。
多數大法官表示核電廠之興建在「預算案
然而倘若公部門能對於行為受其限制之人
經立法院通過及公布手續為法定預算」，
民，定期告知採取管制手段後之環境狀況
即已取得法源依據。然而，核能和平使用
以及相關可能之影響，則至少能使管制手
在法律問題層次上經常伴隨的風險問題，
段之正當性與符合目的性獲得檢驗的可
似乎在該號解釋中隻字未提。該號解釋僅
22 能，或從法政策的角度觀之，亦可提高受
將爭論焦點停留在立法與行政權限爭議之
管制之人民對於管制手段之接受度。
上，而忘了說明立法者是否亦應該透過制
（4）以受影響之人民為對象之風險溝通 訂法律的方式，對於核電廠之選址、與周

在特定的情形，國家本身即是風險製造 邊民宅之安全距離、緊急應變措施與程序

者，特別是當國家為追求公共利益而運用 等問題作出原則性之規定。同時似乎也忽

伴隨有風險之科學技術時，雖特定類型之 略掉其實預算案到底是否為形式意義的法

風險在事實上對於某區域或某範圍之人民 律，以及預算通過與否，乃至以多少金額

的權利是否造成影響僅為不特定之發生或 通過，都無法讓核電廠設置之風險為何與

然率，但無論如何，相較於國家不採取措 風險如何控制，透過條文敘述的方式，亦

施或一定範圍外之其他人民而言，風險或 即實質意義的法規範讓人民充分知悉與公

然率之差別確實是存在的。核能和平使用 開討論。

即為此一適例，當國家設置核能發電廠藉 確保國家成員之安全乃為國家傳統任
以提供充足能源以確保經濟發展上之穩定 務，在風險社會當中，告知人民其所處之
（安全），吾人可見到此乃為來自國家確 環境存有何等風險，使人民能自行決定願
保安全的手段。但縱使核能電廠之事故發 意承擔多少風險，以及是否避開風險，此
生以及對於周邊一定範圍人民存有威脅係 毋寧亦屬確保國家成員安全之方式。事實

21Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, 1985, S. 127.
上法律的傳統功能即有相當於風險溝通之功能，早於傳統法治國的思想當中，國家與人民
之法律關係應透過法律加以規定，並藉此方式之法律規定，使人民對於規範事項能具有可
預見性，亦即透過法律之明確規定使受規範之人民得以事前得知，何者事項受何等規範與
產生如何之法律效果 22 ，此要求對於防止國家之恣意，具有其重要意義。在今日，國家為
公共利益之實現，而運用科技並進而對人民產生風險，與昔日國家為相同之目的而限制人
民權利，從人民受不利益的角度觀之，二者在本質上並無太大差異，因此國家在前者之情
形，自應當讓人民能知悉其自身所處之風險，以及風險未來可能之發展。更甚者，由於來
自於國家的傳統式侵害，具有一般客觀之經驗基礎，人民尚能感受其權利受到侵害而主張
權利救濟，但倘若來自於國家的是，欠缺一般客觀經驗基礎的風險時，則人民往往若不是
受害於不自覺當中，即是知其受害時權利救濟卻為時已晚，因此更是必須對於可能受風險
影響之人民詳盡告知之義務，而這當中應包括透過風險溝通之機制，隨時告知風險評估與

專題企畫
預測。此意義底下之風險溝通，本文以為係具有憲法層次中法治國原則與國家保護義務的
地位。

（5）環境資訊公開作為風險溝通與正確決策之基礎
由於風險本非法學上之專有名詞，因此至今似乎亦未見到一個受到普遍接受的「風險溝
通」之定義。儘管如此，本文認為所謂之風險溝通，係以風險作為客體並進行以下三種行
23
為：提供與此風險相關之充分資訊予利害關係人（stake- holder），並與其對話，以及將利害
關係人之意見納入決策前之準備工作以及形成23。而且就目的而言，前兩種行為具有互為因果
之關係，亦即為了能與利害關係人充分對話則必須先提供充分之資訊，更進一步地，既然為
了對話之可能性而提供資訊，除了資訊完整之外，尚必須考慮到溝通之尊重，例如設法降低
專門或語言上之門檻與障礙。而為了能提供切中利害關係人所需之資訊，亦必須透過對話溝
通的方式，方能精確掌握利害關係人之需求。而透過提供資訊與彼此對話溝通，在一個專業
未必完全掌握於公部門的風險社會，其縱使未能提高公部門決策上之正確度，最起碼亦能提
高利害關係人對於公部門決策之接受度與信賴感。

環境問題之認識與解決經常需要專業知識背景，但也因此經常成為公部門不願意與利害
關係人對話的理由。但在科技時代底下，已經一再地被證實公部門事實上並不一定掌有較專
業的能力24，或縱使公部門具有一定專業能力，卻也未必有預知風險未來發展的能力。諸如電
磁波、核能發電、生物多樣性與全球暖化等等環境議題，人民比較需要的是公部門告知人民
是否安全，而非僅是告知人民此一風險「目前無法證實有危害」。此外，若從國家目的的角

22Schulze-Fielitz, in: H. Dreier (Hrsg.), GG, Band II, 1998, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 167 ff., 185 ff.
23Böhm, Risikoregulierung und Risikokommunikation als interdisziplinäres Problem, in: Dokumen- tation zur 28.

Wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V., 2005, S. 53.

24關於目前專業壟斷於私部門之趨勢，請參閱王毓正，前揭（註10）文，頁111以下。

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 度觀之，今日之福利國家之所以從自由主義下自由民主國家轉變而來，乃是因為隨著公共任
務的多樣化，而且國家已不再是侵害人民權利的唯一根源，國家與個人之間還存在許多有實
力的社會團體，如果要讓個人免受這些社會權力的支配而能實際享受自由，國家權力之行使
必須更加全面化。換言之，昔日所謂最小的政府是最好的政府已不再符合時宜25。但是在風險
社會底下，值得再次思考的是，由國家壟斷資訊與決策權限是否仍具有正當性？亦即倘若國
家無法告知人民或無法確保什麼是安全時，除了依據現今科學與技術水準告知人民此一風險
「目前無法證實有危害」或確保現存在之危險之外26，或許盡可能將相關資訊公開予利害關係
人，由利害關係人藉助公部門外之專家協助以尋求解決方案，或至少透過資訊完整地公開後
人民尚可抉擇是否遠離或承受風險。

最後，欲再次強調的是，環境問題之解決即是公部門在風險社會下必須面對的典型任
務，環境問題相關的風險溝通不僅具有法政策上之討論意義，亦即透過民間專業並因勢利
導，以提昇環境保護任務執行成效27，以及提高受管制者或利害關係人對於公部門決策與管制
之接受度與信賴感。此外亦具有公法釋義學探討上之意義，亦即當公部門為風險預防或風險
控制而介入人民生活領域時，受管制者至少能透過風險溝通的過程，而得以檢驗人民權利之
限制與風險控制或降低間是否符合比例的可能性。再者，從憲法層次中法治國原則與國家保
護義務角度出發，本文認為倘若國家至多僅仍依據現今科學與技術水準確定某特定風險「無
24
法證實有危害」，而無法明確告知人民什麼是安全時，實沒有理由僅容許國家作為唯一的安
全確保者。因此應該盡可能將相關資訊公開予利害關係人，使其有機會獲得公部門以外協助
的機會，或至少有機會自行評估並抉擇是否遠離或承受風險。當然，這些若沒有完整的風險
資訊作為基礎，恐亦將無法實現。

參、環境資訊公開之於環境問題的意義
由於本文於體系上將環境資訊公開區分為三，亦即：政府環境資訊公開制度；產品環境
標章制度；企業或私人環境資訊公開制度，而此三者不僅在所涉之公開義務人不盡相同之
外，同時亦涉及不同面向的環境問題，因此必須分別論述其之於環境問題之意義。

一、政府環境資訊公開制度
（1）環境保護、民眾參與及政府資訊公開
一般學說文獻上，對於政府環境資訊公開之正面意義的描述大致為，提高公眾對於環境

25此又稱為國家權力之輔助性原則（Subsidiaritätsprinzip），亦即當個人或社會團體對於特定之公共任務有

履行之能力，國家無須進場干預。國家僅有在涉及人民或社會團體無力勝任或無意承擔之公共任務時，方
能介入。Koch, Das Subsidiaritätsprinzip im europäischen Umweltrecht, 2004, S. 12 f.
26類似的要求亦可見於環境基本法第25條第1項：「中央政府應視社會需要及科技水準，訂定階段性環境品

質及管制標準」。
27誠王毓正，論國家環境保護任務之私化，頁172，月旦法學雜誌，第104期，2004年1月。
現況的瞭解並提昇民眾對環境意識的產生、 NEPA）第4331條（國會宣示國家環境政
便利民眾參與環境決策、促使民眾瞭解政府 策）第一段「…聯邦政府將與各州及地方政
與他人是否遵守環境法之義務以及提高公眾 府以及有關之公共與私人團體合作，採取所
對於政府行為的信賴度等 28。然而若深究其 有切實可行之手段與措施，包括財政及技術
共同點，即是建立環境保護、民眾參與及政 上援助…」 29，在德國與日本亦可見到類似
府資訊公開相互間之關連上。 的政策性宣示或法制上之強調 30。同樣的背
景原因之下，社會力量以及公私部門之協力
政 府 環 境 資 訊 公 開 除 了 具 有 滿 足人民
合作亦於我國環境基本法（2002.11.19）獲
「知的權利」與體現人民主體性之意義外，
得法律地位上之重視，例如第4條第1項「國
在環境法領域當中，政府資訊公開與環境保
民、事業及各級政府應共負環境保護之義務
護之目的更是存在著「必要手段」與「目
與責任」，第5條第2項「國民應主動進行環

專題企畫
的」之關係。二者間之關連性，亦經常透過
境保護，並負有協助政府實施環境保護相關
民眾參與與合作作為聯繫之橋樑。因此如何
措施之責任」。
透過制度將環境保護、民眾參與及資訊請求
三者緊密維繫，在國際或部分國際區域間早 在地方環境行政之實務運作上，近年來
已獲得重視與實踐。 亦常見到地方環境主管機關為強化執行稽查
與取締違法之效能，而成立各種公私協力之
由於公部門對於環境問題的解決成效有 25
合作模式，例如建立獎勵機制 31促使民眾勇
限，因此如何結合社會與政府公部門之協力
於向主管機關檢舉污染事件。另關於透過非
合作共同打擊環境破壞，則成為國際間環境
正式法律形式的合作機制方面，例如有全國
法或環境政策之「合作原則」的具體表現。
與各地方成立之河川巡守隊，特別值得一提
例如美國於1969年公布之「國家環境政策
的是，2007年2月間台南地檢署與台南縣市
法」（National Environmental Policy Act；
28 例如李建良，德國環境行政法上的資訊公開制度，月旦法學，第87期，頁37，2002年8月；王榮賓，建

構環境資訊公開制度，東吳大學法學院法律學系碩士論文，頁16-20，2005年7月；Stuart Bell & Donald

McGillivray, ENVIRONMENTAL LAW, 6th ed.2006, p. 319-320; Schmillen, Das umweltinformationsrecht
zwischen anspruch und wirklichkeit, 2003, S. 131-133.
2942 U.S.C. 4331。
30德國於1976年由聯邦政府所提出之「環境報告」（Umweltbericht）當中指出「…個人自由與社會需求的

均衡關係，惟有藉由利害關係人的共同協力與共同承擔責任的方式方能獲得。鑑於此，聯邦政府已致力於
使社會力量能藉由民眾參與的方式，參與於環境政策上之意見形成與決策程序當中…」，Umweltbericht ‫ۥ‬
76；請參閱Rengeling, Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, 1988, S. 3；在鄰近日本方面，於1993年取代
1976年之「公害對策基本法」的「環境基本法」當中，亦分別透過第6至9條當中再次強調公部門、事業與
國民應共同承擔環境保護責任 。
31 例如廢棄物清理法第67條第1、2項：「對於違反本法之行為，民眾得敘明事實或檢具證據資料，向所

在地執行機關或主管機關檢舉。主管機關或執行機關對於前項檢舉，經查證屬實並處以罰鍰者，其罰
鍰金額達一定數額時，得以實收罰鍰總金額收入之一定比例，提充檢舉獎金予檢舉人」，類似規定尚
有空氣污染防制法第72條。行政院環保署即表示僅96年度即有113位民眾舉發污染，有6位污染行為人，
經偵查終結提起公訴，環保署亦因此頒發了180萬獎金，http://web2.epa.gov.tw/enews/ Newsdetail.asp?
InputTime=0961219095426，造訪日期2006.12.19。

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 環保局以及台南地區十多個環保團體共同組 （2）環境資訊公開請求權可能的負面效應
成環保結盟 32，以共同協力於稽查與取締違 環境資訊公開請求權並非完全沒有引起
法之任務，亦為一適例。 質疑的聲浪，其最主要係集中在過度加重公

由於環境污染事實與相關資訊之掌握， 部門業務負擔以及產業之營業秘密可能受到

對於環境決策、打擊環境不法與事後改善要求 侵害的質疑。就前者而言，本文以為，任何

之監督等，皆屬不可或缺之基礎資訊。因此無 新型態之公共任務之產生無不增加公部門之

論是民間參與公部門之環境決策，或是協助稽 業務壓力，但是我們卻無法避免有新型態之

查與取締違法，乃至於透過訴訟途徑具體要求 公共任務的出現，因為其乃是因應社會需求

主管機關行使職權，若是欠缺相關完整的資 之產物。因此僅因為擔心過度加重公部門業

訊，則往往僅徒具形式的參與管道而缺乏實 務負擔而放棄建立當下被需求的法制，實為

益。再者，由於環境破壞情狀之掌握經常需仰 手段與目的之錯亂。甚至從德國與奧地利之

賴一般民間團體所不具備之技術儀器、資料或 相關實務研究發現，在環境資訊公開法制或

研究報告，或者當環境污染者為產業時，其因 政府資訊公開法制施行多年後，所謂過度加

受到私人生產場所與製程機密之保護，一般民 重公部門業務負擔的問題並沒有出現，因為

間團體通常難以涉入一窺究竟。因此經常導致 人民基本上還是對於相關法制陌生，不知如

環境保護團體與環境保護人士乃至於一般民 何依法請求資訊公開34。
26
眾，相對於環境破壞者，甚至是政府環境主管 的確值得憂慮的毋寧是產業之營業秘密
機關，常處於「資訊不對等」的地位。因此若 可能受到侵害的問題。但是就法益之衡量而
要使民間參與環保事務應有之功能得以發揮， 言，當知的權利與營業秘密在個案衝突時，
除透過法制建構參與之管道外，尚須配套地賦 並非何者絕對讓步。事實上，各國資訊公開
予資訊請求權，否則往往淪為空談。此外，環 法制多定有「限制公開或豁免公開」之條
境資訊的掌握，對於民眾的環境教育與環境意 款，此即如我國政府資訊公開法第18條。政
識亦皆有正面的作用，亦即可藉此培養「莫為 府資訊公開法第18條乃是關於「政府資訊公
污染，更勿縱容污染」觀念，此亦屬有效環 開之限制」的規定，該條第一項中羅列九款
境保護所不能或缺之條件，此即如德國學者 應限制公開或不予提供之事項，倘請求公開
Harald H. Bungarten指出有效環境保護之基本條 之環境資訊落入該法第18條第1項之範疇，
件有四：公眾對於問題意識之形成、對於環境 則環境資訊是否應公開，或相對之事業的營
危害的科學研究與判斷、環境計畫與有效解決 業秘密應該受到保護，毋寧須從個案中進行
問題措施之研擬、環境立法及其執行與取締， 利益衡量。換言之，受理申請機關必須就申
當中即首重公眾對於問題意識之形成33。 請之個案中所涉之公益或人民生命、身體、

32關於大台南地區的環保結盟之介紹，請參閱汪文豪，天下雜誌，2007年4月，頁158-160。
33請參閱Bungarten, Umweltpolitik in Westeuropa, 1978, S. 89 ff; 儘管其見解之提出至今已將近三十年，但仍受

推崇，請參閱Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, 2. Aufl. 2005, S. 173.

34Schmillen, Das umweltinformationsrecht zwischen anspruch und wirklichkeit, 2003, S.
健康等法益維護之必要範圍內予以審酌，並據之決定是否豁免公開或提供之。至少就法規範
本身而言，營業秘密可能受到侵害的疑慮未必符合實際，甚至在政府機關慣於擴大解釋「限
制公開或豁免公開」之條款，反而造成往營業秘密保障傾斜之事實。

二、產品環境標章制度
綠色消費行為不能被過於樂觀期待，特別是當消費者從消費產品上無法獲得足夠的環境
資訊。產品之環境資訊的公開，本身亦是一種風險溝通，他可以讓消費者知悉其消費行為對
於環境負荷有多少「貢獻度」，透過產品之環境資訊的公開，也可以讓消費者有足夠的資訊
決定是否選擇進行綠色消費。

儘管我國目前有環保署之環保標章以及經濟部的節能標章，但在功能仍有不足之處。因
為此種措施只能讓環保產品自願申請接受表揚，但是倘若產品本身對於環境不友善，除了無

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法透過環保標章表揚之外，並沒有任何法律手段將其對於環境之不友善性予以彰顯，而事實
上此類產品亦往往挾帶著廉價之優勢，攻佔消費市場。因此對於環境不友善產品如何透過強
制的措施，課予特定具環境負荷之產品必須藉由標示告知消費者，其產品之材質，是否易於
分類與回收，其產品或其零組件是否含有之有害環境物質以及產品再生利用之相關資訊等，
此對於綠色消費之推廣實有不可忽視之作用。
27
三、企業或私人環境資訊公開制度
儘管以法律強制要求企業應於定期公開之營業報告書或財務報表中說明該年度公司的環
境工作表現狀況，或提出企業永續報告，以及強制要求取得國際標準組織之ISO14001認證，
在現行的法制上有其法理上與事實上之困難；但是在環境私法領域，特別是環境損害賠償法
制上即未必如此。

污染者負責原則相關之理論與制度建構，經常在環境行政法的領域獲得廣泛的討論。然
而，往往被忽略的是，倘若與環境污染相關之民事損害賠償能獲得實現，則亦是污染者負責
原則之落實。換言之，透過要求污染者必須對於其造成之他人損害負回復原狀責任的方式，
亦同時等同是間接地促使污染者在面對有可能避免或防制的污染行為時，考慮到可能承擔的
龐大民事損害賠償成本，而在採取可能造成環境污染的行為時更加謹慎。反之，倘若傳統民
事損害賠償制度無法因應環境問題之本質而造成受害人始終經常求償未果，而導致環境污染
相關之損害賠償責任不了了之時，不啻提供誘因使污染者心生投機，不去避免環境污染造成
他人損害之必要措施。亦即，污染所造成之受害者損失因為不須負責，因此不需列入生產成
本，反映在商品售價中，其結果則由社會全體成員共同負擔，而非由污染者自己負擔成本的
發生，亦即產生所謂的「外部不經濟」或稱「外部成本」（external costs/externe Kosten）。
此情形下污染者淨得其利卻未蒙其害，毋寧為變相地鼓勵污染者在以追求個人利益為最高指
導原則下，可以肆無忌憚地繼續製造污染。因此，無法使污染者負責的傳統民事損害賠償制

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 度，不僅形同對於受害人之權利保護拒絕， 的問題，亦非僅由政府機關盡全力提供相關
更甚者，亦是環境私法之間接性環境保護功 資訊即可協助污染受害者釐清因果關係及責
能失靈 35。因此必須設法透過制度，來填補 任歸屬。事實上具有高度科技關連性的環境
傳統民事損害賠償制度在環境損害方面的權 問題，其問題本身之解決乃至於損害責任之
利保護以及附帶的間接性環境保護功能之漏 釐清，皆需有相關之專業資訊 36。然而不僅
洞。 受損害或有受害之虞的第三人，甚至政府機
關往往是專業能力或資訊相對不足的；反
對於此制度上之漏洞，或許德國之環境
之，污染源原則上對於其污染產生之過程與
損害賠償法可做為參考之立法例。
因素卻掌握有較完整之資訊。其結果是，在
1 9 9 0 年 制 訂 之 環 境 責 任 法 一般事項上或許政府機關所掌有之資訊相對
（Umwelthaftungsgesetz；UmweltHG）對於 於人民或尚能處於優勢之地位，但若事項涉
環境資訊請求之對象更已擴張至有污染肇因 及科學技術之應用或其「副產物」時，則未
可能之特定設備所有人。德國環境損害賠償 必如此。 37因此若不賦予環境污染之受害者
法是採取一種「受害者－政府－設備所有 亦得將資訊請求對象指向具特定性質之污染
人」三方獲得調和的資訊請求權。亦即受害 者，則毋寧實質上等於權利保護之拒絕。
者享有對「設備所有人」（第八條）以及對
此外，雖同為有污染肇因可能之特定設
28 「政府機關」（第九條）主張資訊提供之權
備所有人，但在事關產業活動或專業技術
利，而「設備所有人」（第十條）也可以向
時，個別之設備所有人之間在具體發生之污
受害者、其他涉案的設備所有人或政府主張
染事件當中，亦未必能洞悉彼此之實際情
資訊請求權（見圖2）。前開制度除了針對
環境問題之特質，完
整地將所有與環境資 Դࢗ‫ڧ‬৛‫!ޱ‬
訊相關之利害關係人
的資訊提出義務進行
೩ര‫ܚ‬ԤΡ!
合理劃分與分配外， !
ࢇ‫ۺ‬ᐠᜰ! !
更明確地指出「環境
!
損害之肇因者為誰、 ೩ര‫ܚ‬ԤΡ!
因果關係與責任歸屬
ᕗცၥଉ፜ؑ᠌!
之釐清」並非只是受
害者自己應極力證明 ყ 2. ኈ୽ᕗცཬ৛፫ᓻ‫ݲ‬ϛϞᕗცၥଉ፜ؑ᠌

35王毓正，環境損害求償救濟制度－從台鹼案污染訴訟觀點出發，台灣法學會2006年年度法學會議，收錄於

「台灣法學新課題（五）」，2007年12月。
36相關論述請參閱王毓正，論環境法於科技關連下之立法困境與管制手段變遷，成大法學，第十二期，頁

111-125，2006年12月。
37Hager, UmweltHG, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, 2007, § 8.
形。若當污染事件之肇因係涵蓋一定範圍之時空，而導致數個設備所有人成為共同侵權行為
嫌疑者時，為了使其能釐清彼此之損害賠償義務範圍，則亦應賦予此些設備所有人得向受害
者、其他設備所有人或相關政府機關主張資訊請求權。38儘管此前開之環境資訊請求制度之首
要目的乃為提高環境損害求償之實現性，以及兼顧賠償義務範圍之合理分配，惟事實上與環
境損害賠償之實現本身即是積極意義之污染者負責原則的落實。亦即預防原則下所理解之污
染者負責原則，除了嗣後性的環境損害排除與賠償之責任外，更包括環境污染與損害避免與
防制之責任。而當損害求償可能性提高時，亦等同間接地促使設備所有人為了避免未來可能
承擔的龐大民事損害賠償成本，在進行環境污染的行為時更加謹慎。39退萬步言，嗣後性的污
染損害排除與賠償不僅是對於個別受害者之權利保護，其本身即具有防止污染危害擴大範圍
與避免危及第三人之作用。因此，吾人可說，完善的環境資訊公開制度有助於環境損害之求
償，而求償可能性之提高則將促使受害者樂於行使損害排除與賠償請求權，進而有利於污染

專題企畫
危害之排除與控管。不可忽略的是，民眾對於與自己利益切身相關之環境問題的關心，係有
助於集體環境意識之形成。

肆、我國環境資訊公開法制現狀之分析與立法建議
一、我國環境資訊法制之簡介
在「政府資訊公開法」（2005.12.28）公布實施以前，或甚至該法的前身，「行政資訊公 29
開辦法」（2001.2.21）公布實施以前，透過政府資訊公開之法制化，以保障人民自政府機關
獲取資訊的權利之法律規定，除了檔案法40係以體系性的方式被制定外，在其他領域亦非全
然不存在，其例如訴願法第49條41、行政訴訟法第95條42以及行政程序法第46條43等。然而，
如此之政府資訊公開制度就政府資訊公開之全面性而論，尚存有漏洞。儘管檔案法沒有對於
請求權人本身之資格設有條件或限制規定，然而人民僅得針對某特定類型之政府資訊提出請
求，亦即政府機關檔案。至於其他規定方面，政府資訊公開之申請人若不是必須是訴訟當事
人或其他訴訟相關之人，或至少也必須是特定行政程序進行中之當事人或利害關係人。這對
於環境資訊公開之需求而言，往往存有實際上之困難，因為關心環境問題之個人往往在獲得
相關資訊之前，經常是不容易確認自己是否為訴訟當事人或行政決定程序中之利害關係人。

38Salje/Peter, UmweltHG, Kommentar, 2. Aufl., 2005, § 10 Rn. 3-7.

39請參閱王毓正，前揭註33書。
40檔案法第1條第1項：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法」；

第17條：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」
41訴願法第49條：「訴願人、參加人或訴願代理人得向受理訴願機關請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文

書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。」
42行政訴訟法第96條：「當事人得向行政法院書記官請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請

求付與繕本、影本或節本。」
43行政程序法第46條：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。

但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 編輯室報告：美國「毒物排放清冊」（Toxics Release Inventory；TRI）計畫
美國聯邦政府通過的「緊急應變計劃與社區知的權利法」（Emergency Planning and
Community Right to Know Act；EPCRA）中，保障人民得知「環境中毒性化學物質排放狀況」
的權利。想知道自家附近有沒有工廠排放毒性化學物質、排放什麼種類、排放多少，都可以
在美國環保署的TRI網站上（http://www.epa.gov/tri/），查到詳細狀況。

30

比如說，要了解某一個工廠的年度排放申報資料，可至TRI計畫的資料庫網頁http://www.
epa.gov/triexplorer/，點選該網頁左方的Report選項中的Facility，會出現如下的畫面。
 點選好所需要查詢的條件（年度、地區、化學物質以及產業別）後，按一下選項下方的
Generate Report，就會出現有排放該化學物質相關的工廠名單，然後再從該清單中選擇想要了
解的工廠按一下，就會出現該工廠的排放報告，包括廠商的基本資料，工廠申報排放量的總
計，以及其申報的毒性化學物質趨勢表。點選趨勢表中選項會出現相關排放資訊，選項包括
現場與離場的排放、隨廢棄物運離工場進行各種處理（如回收、焚化）的量、含在廢棄物中
的毒性化學物質數量、還有毒性化學物質的風險資訊（如下圖）。

專題企畫
31

比如點選某化學物質的現場與離場排放驅勢（On- and Off-site Releases Trend），即出現如

下的排放趨勢報告，由左至右的欄位分別是「項次」、「年度」、「逸散性排放量」、「煙
道排放量」、「排放到地表水的量」…等等。

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 民眾也可以從地區的劃分，進行地區資料的查詢，是結合地理與環境資訊極佳的示範。

32
上TRI玩一玩吧！也順便向我們的環保署反映：為什麼美國政府可以公開這樣的資訊，而
我國政府卻以商業機密為由不予公開？？為何台塑公司在美國的排放申報資料（如下圖）就
不是商業機密，在我國卻是商業機密？

根據我國環保署「毒性化學物質管理法」第8條規定：「毒性化學物質之運作及其釋放
量，運作人應製作紀錄定期申報，其紀錄應妥善保存備查。」因此，環保署是握有類似美國
TRI資料庫中的資訊的。若我們能得知這樣的資訊，即使其為廠商申報值，並不完全正確，但
至少我們可以了解住家附近工廠可能對我們造成什麼樣的危害，而不再完全懵懂無知。
在政府資訊公開法公布施行後，此一資訊公
開請求上之困境從法規範表面上來看，彷彿
是已經解決了，但實則並未盡然。
因為我國並非毫無環境資訊公開或請求
之相關規定，其毋寧係以三種方式分散規定
在現行法規當中。亦即「環境法中直接與政
府資訊公開相關之規定」、「環境法中政府
資訊保密相關之規定」以及「政府資訊公開
之一般性規定」，此三類規定同時交錯地影
響其彼此之適用。「環境法中直接與政府資
之規定」，前者基本上零散不完整，而後者多
為資訊不公開所設。儘管行政院環境保護署延
續昔日之「行政院環境保護署行政資訊公開推
動要點」而制訂「行政院環境保護署政府資訊
公開要點」44，且其內容與體系堪稱完整且大
致上與政府資訊公開法相仿。然而就其法律性
質而言，因未獲法律授權，故應僅屬作為行政
機關內部作業參考之行政規則。因此縱為規定
執行法律的細節性、技術性次要事項或解釋法
律條文內容，但其不僅不得增加法律所無之限
制，或限縮法律之適用。惟本文認為該「公開

專題企畫
訊公開相關之規定」與「環境法中政府資訊
要點」之內容已增加了政府資訊公開法第18條
保密相關之規定」兩種類型相較於政府資訊
所無之限制，實較為限縮法律保障人民得請求
公開法又可視為環境資訊公開相關之特別規
政府資訊的範圍。縱非如此，本文仍認為行政
定，基於法規適用上之特別法優先於一般法
機關實不適宜直接以行政規則為人民請求准駁
之原則，以下先就此進行說明。
之法規範依據。
（1）環境資訊公開相關之特別規定 33
就法律層次而言，「直接」與政府資訊
我國目前環境資訊公開相關的特別規定大
公開相關之特別規定者，應僅有水污染防治
致上可分類為「環境法中直接與政府資訊公開
法第69條 45。儘管該條文稱不上體系完整，
相關之規定」與「環境法中政府資訊保密相關

44此一環保署資訊公開要點並非基於政府資訊公開法或其他任何法律授權制定者，其乃係沿自民國91年8月

19日公布施行之「行政院環境保護署行政資訊公開推動要點」（以下簡稱推動要點），並於95年12月27日
修正若干內容及其名稱為「行政院環境保護署政府資訊公開要點」。該要點的主要部分乃為第三點之「推
動內容」，當中包括有「（一）應主動公開之政府資訊、（二）應限制公開之政府資訊、（三）政府資訊
公開作業方式、（四）政府資訊受理申請程序與作業機制、（五）收費標準及方式以及（六）行政程序法
第46條閱覽卷宗之準用。」
45由於該條文文字結構過於繁瑣，因此其規範意旨似不易一目了然。鑑於此，為方便本文進一步的探討，以

表列方式呈現如下：

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Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 且文字結構過於繁瑣，而不易一目了然，但 計性資料予學術研究機關（構）、環境保護
當中能認識到「個別性資料」與「統計性資 事業單位、技術顧問機構、財團法人之原
料」具有不同特性，而訂定不同的公開條 則」。惟該「資訊提供原則」第三點規定
件，實屬難能可貴。該規定不僅對於統計性 「（一）污染源稽查、處分、檢測資料。
資料不受「原則不公開」之拘束，同時對於 （二）檢舉案件內容。（三）稽查管理資
若干個別性資料亦容許在作為水污染防治研 料。（四）稽查督察紀錄、告發單、採樣檢
究之用途時，以及各級主管機關於必要時得 驗報告、陳情案件受理及處理情形相關紀
公開。儘管所謂「必要時」屬不確定法律概 錄。（五）其他涉及監督、管理、檢（調）
念，惟本文認為主管機關，除了受查核與處 查、取締等業務者」一律不予公開，然而水
分之事業本身的個人隱私或商業機密外，亦 污染防治法第69條第3項不僅未規定「不予
必須對於水污染防治法中所涉之公共利益加 公開」，同時更授權且要求主管機關於決定
以衡酌。特別是當涉及違反水污染防治法之 是否公開查核與處分資訊時，應對於個案當
重大不法行為或累犯時，倘若主管機關仍將 中所涉之公共利益與受查核與處分之事業的
其置於個人隱私或商業機密大纛之下予以保 合法利益間之輕重加以衡酌。故「資訊提供
密，而認為公眾知悉不法污染情事乃屬不必 原則」第三點已明顯逾越母法授權之範圍，
要，恐已屬罔顧立法者授權主管機關具體化 自不能成為行政機關拒絕提供違反環保法令
34 不確定法律概念之用意。同時本文認為該條 之稽查督察與取締記錄之依據。
文除了「主動公開」外，在合併關照水污染
我國環境法當中確存有為數不少之涉及
防治法第70條之規定後應解釋為亦包括「經
個人或事業資訊保密的特別規定，例如水污
申請而提供」。縱使該條文未能推導出資訊
染防治法第26條第4項46、土壤及地下水污染
請求權，但似亦無排除之意，故在「規範不
整治法第7條第4項 47、毒性化學物質管理法
明或未予規範」情形下，則自應回歸適用政
第41條 48、環境檢驗測定機構管理辦法第20
府資訊公開法之普通法規定。
條 49、機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗
另行政院環保署依據水污染防治法第69 測定機構管理辦法第20條 50、公害糾紛處理
條第2項之授權而訂定「提供事業、污水下 法施行細則第17條第2項51等。但本文以為營
水道系統或建築物污水處理設施之個別或統 業秘密縱使應受保護，但亦應僅限於具合法

46「檢查機關與人員，對於受檢之工商、軍事秘密，應予保密。」
47「檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保密。」。
48「依本法所為之審查、查核及抽樣檢驗，涉及國防或工商機密者，應予保密。但有關化學物質之物理、化

學、毒理及安全相關資料，不在此限。」
49「中央主管機關為辦理檢測機構許可證之申請、審查、核（換）發、撤銷及廢止事項之業務，所取得之資

料，涉及受檢者之個人隱私、工商秘密、軍事秘密應予保密。」
50「中央主管機關為辦理測定機構許可證之申請、審查、核 (換) 發、撤銷及廢止事項之業務，所取得之資

料，涉及受檢者之個人隱私、工商秘密、軍事秘密應予保密。」
51行「調處委員或經辦調處事務之人，對於調處事件，除已公開之事項外，應保守秘密。」
經濟利益之範圍內，方符合憲法保障財產權與職業自由之意旨。同時就法政策的角度言，亦
可避免越是經常性地違反環境法規，其獲得法律保障之營業秘密的範圍反而越大的荒謬。因
此此類資訊保密規定相較於政府資訊公開法第18條第1項第7款並無具特殊性之規範內涵，故
似可將其解釋為僅具宣示意義之條文，主要仍應回歸適用政府資訊公開法。

（2）政府資訊公開法於環境資訊公開上之適用
由於政府資訊公開法第3條中所謂之政府資訊並不限於何種類型之訊息，係泛指政府機關
於職權範圍內作成或取得者，皆屬本法規範之客體，因此對於政府機關所掌之環境資訊亦有
適用之餘地。

依據政府資訊公開法第6條、第18條與第19條之規定，政府資訊公開法係以「原則公開例
外限制」為其立法基本精神，換言之，行政機關於行使相關職權而適用政府資訊公開法時應

專題企畫
本此基本精神，同時當政府資訊公開法或其他與資訊公開相關法規有文義不明確有待解釋之
餘地時，亦應秉此精神進行法律解釋，方符合政府資訊公開法立法原則之本旨。

但是誠如本文先前所述，政府環境資訊是否公開。往往同時亦涉及是否相對存有營業秘
密受到保護。此即涉及政府資訊公開法第18條如何適用的問題。政府資訊公開法第18條乃是
關於「政府資訊公開之限制」的規定，該條第一項中羅列九款應限制公開或不予提供之事
35
項，倘請求公開之環境資訊未落入該法第18條第1項之範疇，則受申請之政府機關即有公開或
提供之義務。與營業秘密之保護係規定於第1項第7款，「個人、法人或團體營業上秘密或經
營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當
利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此
限。」由此可見，除非特定事業之營業秘密正好是涉及疑似周遭環境污染之因素或是因為違
法造成環境污染受到裁罰處分，而不應受到法律之保護，而必須優先保護公益或鄰人生命、
身體或健康，將該資訊應予公開之外52，環境資訊是否應公開，或相對之事業的營業秘密應該
受到保護，毋寧須從個案中進行利益衡量。換言之，受理申請機關必須就申請之個案中所涉
之公益或人民生命、身體、健康等法益維護之必要範圍內予以審酌，並據之決定是否豁免公
開或提供之，就法規範本身而言，此一規範模式基本上與憲法保障各類基本權之意旨，以及
處理基本權衝突之方式一致。

惟在具體申請個案中，本文認為應循以下方式處理，亦即受申請機關在決定拒絕或限制
提供資訊時，亦應負三種說明義務，亦即「構成要件該當之說明義務」、「損害基礎存在之
說明義務」與「應豁免或限制公開之說明義務」。首先，由於各款之政府資訊種類皆涉及不
確定法律概念，因此受申請之政府資訊是否該當於某一款之得豁免或限制公開之政府資訊，

52類似立場，亦請參閱湯德宗，政府資訊公開法比較評析，台大法學論叢，頁65，第35卷第6期，2006年11

月。

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 並非一望即知或自明之理。倘若受申請機關 可得之資訊，若不須提出任何理由與說明，
無須對於何以該當於某一款得豁免或限制公 為何此一資訊應限制或豁免公開！恐有失程
開之政府資訊加以明確說明，則可以想見的 序與舉證義務之公平性55。
是，當受申請機關不樂意提供資訊時，即可
二、我國環境資訊法制之未來立法建議
隨意從9款當中選擇若干幾款予以搪塞 53 ，
本文以上所述受申請機關之各種說明義
則政府資訊公開法制之美意亦將隨之付諸流
務，於現行政府資訊公開法未有明文規定，
水。
但為避免政府機關任意行事，而辜負政府資
最後，縱使受申請機關對於所申請之政 訊公開法之立法美意，本文以為有必要透過
府資訊是否公開之考量上，已將此申請個案 修法方式明文加以規範，惟在修法之前，或
所涉之公共利益或人民生命、身體、健康等 暫可綜合該法與行政程序法第96條第1項第2
法益之保護必要性予以審酌，而決定不予公 款56之規定以獲得規範依據。
開或限制公開，但受申請機關仍亦必須於處
再者，本文建議應更積極從環境資訊公
分書當中給予完整理由說明，為何在某一個
開與風險溝通的角度出發，建構一套包含
案當中營業秘密應優先於公益受到保護 54。
公、私部門環境資訊公開的整合性法制。當
換言之，提出申請之人民僅須說明個案中涉
中除了將目前分散於前述之個別環境法規中
及哪些公共利益或人民生命、身體、健康等
36 與環境資訊相關之法規範進行整併，以作為
之法益保護，至於為何個案中之公益或其他
政府資訊公開法之特別法之外，其目的在於
個人法益更優先於所欲申請之資訊的保密，
可藉此將目前分散規定在個別環境法規中與
則並非申請之人民所應負擔之舉證責任。否
環境資訊相關之法規範進行統整，增加法規
則由自始至終沒有掌握資訊的人民在申請資
範之可透視性之外，亦可避免頭痛醫頭腳痛
訊提供時，尚須證明其個案中資訊公開應優
醫腳的立法弊病。同時亦可將本文前述之廢
先於資訊之保密，猶如緣木求魚一般，蓋人
棄資源物再生與廢棄管理法草案中遲遲未能
民如何就自己未掌有之物加以證明？而相關
立法實現之環境標章納入，課予特定具環境
資訊即在政府機關的口袋中，其對於其探手

53就此種情形，筆者即遇有實際案例。由於台南市安南區發生有舊台鹼安順廠污染事件，台鹼安順廠戴奧辛

污染自救會理事長曾向台南市衛生局申請「中石化舊台鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康
影響調查計畫」完整96年期中報告及期末報告，以作為受污染損害居民向相關政府機關請求給予完整健康
照護以及醫療照顧優先順序的基礎。惟該衛生局僅提供寥寥可數幾頁簡報資料，且於處分書中並未對於何
以構成應豁免或限制政府資訊予以說明，僅曰「依據『政府資訊公開法』第18條第3、5、7款規定，本局
審酌後，已提供對公益有必要及得公開之部分資料」，之後於訴願答辯書再追加公開將影響「計畫主持人
之著作權」。在提起訴願後，經訴願決定確認本件申請竟根本與前開第3、5、7款無關。關於本案，請參
閱南市法濟字第09609511760號訴願決定。
54相同見解，請參閱湯德宗，前揭註45，頁47。
55故而，前揭註46中所舉實例，處分機關僅謂「本局審酌後，已提供對公益有必要及得公開之部分資料」，

即屬未盡說明義務。如此般之說明，縱使受申請機關根本未予審酌，吾人亦無從得知！
56「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。」
負荷之產品必須藉由標示告知消費者，其產 環境資訊公開制訂特別法，然而未來若有
品之材質，是否易於分類與回收，其產品或 立法之契機，本文建議應更積極從環境資訊
其零組件是否含有之有害環境物質以及產品 公開與風險溝通的角度出發，建構一套包含
再生利用之相關資訊等。此外，亦可考慮將 公、私部門環境資訊公開的整合性法制，除
類似德國環境損害賠償法中「受害者－政 了可藉此將目前分散規定在個別環境法規中
府－設備所有人」三方獲得調和的資訊請求 與環境資訊相關之法規範進行統整，增加法
權之規範模式一併納入，使環境資訊公開法 規範之可透視性之外，亦可避免頭痛醫頭腳
制能更趨向全面性的公開，並廣泛用於解決 痛醫腳的立法弊病。
環境問題之用。
然而退一步言，縱使我國目前不存有環
伍、結論 境資訊公開之特別法，且在未來制訂整合性

專題企畫
國家作為資訊最大掌有者，因此無論為 環境資訊公開法制遙遙不可期之情形下，並

了個人利益或公益之維護，人民經常必須依 不必然意味著我國現行之政府資訊公開法對

賴政府提供相關資訊，在環境問題之領域中 於環境資訊公開與風險溝通係屬規範不足。

更是存在著特別高度的需求。環境問題之掌 事實上，無論是環境法中之特別規定抑或政

握具有高度科技關連性，若倘無國家在環境 府資訊公開法之相關規定，對於環境資訊公

資訊之提供方面的協助，人民即可能經常受 開之基本態度未必過於保守的，或是較為偏
37
環境污染危害於未知中，或縱知受環境污染 惠污染事業或污染行為人資訊之保密。環境

危害卻無法得知加害者與加害途徑。再者， 資訊在具體個案中是否真能實現原則公開之

由於環境問題經常涉及風險控制之問題，國 基本精神，事實並非維繫於法律規定本身，

家在此亦往往未必具備經驗，因此環境保護 而係取決於受申請機關本身的心態與是否能

任務不應該僅屬國家壟斷之公共任務；相反 正確掌握相關規定之規範意旨，當然吾人可

地國家除了強化環境行政管制之外，毋寧更 以容易想見的是，抱持何種心態處理資訊公

須要積極地透過制度建構，強化與民眾之間 開事務，自然亦會將相關法規朝向符合自己

的資訊提供與風險溝通，以使其能知悉身處 心態的方向解釋。此外，政府資訊公開法第

於何種風險，並進一步有能力參與環境保護 1條指出，該法的立法目的之一在於「增進

任務之執行或甚至決策。特別是從國際環境 人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」，其

法或環境政策的實證經驗可以發現，民眾參 同時亦道出了資訊公開法制的宿命。倘若政

與及環境資訊公開乃至於公益訴訟，已成為 府機關能預見人民獲得越多資訊，對公共事

制度建構上密不可分之三角關係，任一角之 務越是瞭解，自會更積極監督政府施政與運

良窳牽動著其他二角之功能與實效，故而於 作，在為了避免因此而處處掣肘之情況下，

立法上應該將此三者之牽連關係一併思考， 在決定是否提供資訊時自是不願太樂意積極

此亦是我國未來相關立法上不應忽略之處。 配合原則公開之基本精神。

儘管我國並未如歐洲共同體一般，對於 特別耐人尋味的是，環境主管機關對

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 於其因稽查或取締違法行為所獲得之資料在處理態度上經常是兩套標準。僅以水污染防治為
例，由於水污染防治法第69條第三項賦予主管機關於「必要時」得公開對於相關事業查核、
處分之個別及統計資訊。就前者而言，其對於重視企業形象或輿論壓力之事業所形成之阻嚇
或制裁作用往往不容小覷，因此即經常善用此一資訊性制裁手段，將違法事業及其違法情況
公開於媒體57，或甚至有組織性運用此一手段，將轄區內已遭取締之事業及其違法情況透過所
謂「大台南地區環境污染地圖網」58完整呈現於網際網路供任何人查詢與知曉。相反地，遇民
眾或民間團體請求違法之稽查或取締資料時，卻又端出營業秘密之保密義務作為拒絕提供資
訊之理由。如此兩套標準處理資訊公開問題，無論如何將難以令民眾信服。而從法的角度言
之，法律賦予主管機關於「必要時」得公開對於事業之查核或處分資料，其目的絕非係為賦
予主管機關一個得聽任其好惡，恣意行使之職權。相反地，法律所指的應該是於維護環境利
益，或保護與環境利益相關之人民利益之「必要時」，得公開對於事業之查核或處分資料。

最後本文欲特別指出的是，公部門與民間團體在本即處於對立或缺乏信賴機制的情形
下，其彼此間難以跨越之鴻溝往往亦延伸至資訊保密與資訊公開的看法對立，若僅擬透過如
我國現行政府資訊公開法制之建立，即寄望能改善此一困境，恐未免過於不切實際。從美國
FOIA自1966年施行以來，提供給吾人之啟示是，政府資訊提供之決定者未必是受申請之機
關，而往往是藉由訴訟之提起，由司法權以中立第三者之立場對於資訊是否公開提出判斷標
38
準，再由受申請機關據以為資訊之提供或拒絕提供。準此，政府資訊公開法制於建立之初係
僅具形體，其尚須透過不斷的訴訟個案進一步賦予其靈魂。無庸置疑的，這將是一條漫長的
道路。當然，身為學者或研究人員也必須學著去適應依法申請資訊公開，而非一味習慣透過
學術人脈或提供專業服務向政府機關索取資料。因為這可能只會繼續延續著能靠人脈能獲得
資料者不須法律保障，無法靠人脈獲得資料者依法卻仍無法獲得資料的陋習，這將使得政府
資訊公開法始終無法獲得生命。

◎作者為成功大學法律學系暨科技法律研究所助理教授。

57例如日前環保署透過媒體表示，日月潭附近多家知名飯店如涵碧樓、天廬飯店、日月潭青年活動中心等廢

水處理不當，違法直接排放至日月潭。消息發布後，被點名業者即出面表示業已改善未再違犯。http://
tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/071221/51/qd55.html 造訪日期2007.12.21。
58此即前文所提到之「大台南環保結盟」行動底下的具體措施之一，相關內容請參閱http://life-up.org.

tw/modules/pollution/ 造訪日期2007.12.10。南檢發言人郭珍妮檢察官指出，污染地圖網的目的「不僅
讓民眾了解大台南地區的污染現狀，使環境污染不法者無所遁形，更宣告大台南地區環境守護行動正式啟
動，並以積極杜絕地圖上之不法污染者繼續破壞環境為首要任務」，http://www.idn.com.tw/article/
news_content.php?catid=5&catsid=4&catdid=0&artid=20070307abcd007 造訪日期2007.12.10。。
 環評撤銷訴訟個案研究

林三加

環境問題和我們生活的各個層面都有所相關，從法律角度談環境問題，就現代法治國家

專題企畫
來說，更形重要。特別是傳統環境運動以抗爭、談判、折衷各項相關利害關係，有時忽略了
法律的力量。環境運動若能將社區居民、環保團體、專家學者與律師結合，再加上媒體的共
同關注時，所能發揮的作用極大。換言之，如能透過法律訴訟，使司法權發揮其制衡行政權
之功能，即可能使環境運動站到一個更有效的位置，用以督促政府落實其於環境基本法中對
人民所作出之環境保護優先的承諾。

台北高等行政法院96年度訴字第1117號判決於今年（2008年）1月31日宣判，把中科七星 39
基地之環評審查結論撤銷，引起各界重視及關注。1本文簡要從訴訟的角度來談司法權在環境
訴訟案件中所扮演之角色。

一、台北高等行政法院96年度訴字第1117號判決是「司法權制衡行政權」之判決典範
我國憲政體制雖為五權憲法，但基本架構上仍是行政、立法、司法三權分立，而且三權
之間彼此制衡。行政權、立法權基本上都屬於積極的作為，司法權則屬於被動的「不告不
理」的立場。如同其他各類型的議題，行政權及立法權於環境議題上，皆有相當的投注及施
力，至於司法權因其被動性質，常較難看出對於其他二權之制衡作用。

一般民眾常有對於「告官」之行政訴訟，通常持比較悲觀的立場。我們很高興地看到，
台北高等行政法院96年度訴字第1117號判決，改變了人民的看法。該判決認：「本案確有對
國民健康及安全造成不利影響之虞，被告（指環保署）卻在開發單位未提出健康風險評估之
情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，爰為有條件
通過環境影響評估之審查，即構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。」，而將中科七星基
地環評結論之行政處分予以撤銷，讓提出行政訴訟之人民及相關環保團體十分振奮，深切感
到法院對於憲政體制及法治的堅持、及為司法獨立再做出一個重要的里程碑判決。因此，台
北高等行政法院96年度訴字第1117號判決，可說是體現司法權制衡行政權之重要典範。

1 請參聯合報97.2.1、工商時報97.2.2之相關報導。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 二、司法權得審查行政權就「不確定法律概念」之判斷合法性
行政法學上之「不確定法律概念」乃是立法機關於立法時為求廣納同一概念範疇之事
物，而以抽象化之名詞指涉特定之事項，但因抽象化之名詞具有不確定性，而成為「不確定
法律概念」。一般而言，「不確定法律概念」之判斷，常因具有高度屬人性、專業性、經驗
性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力
之評價、獨立專家委員會之判斷或風險評估等，故法院通常會承認行政機關就此等事項之決
定，有「判斷餘地」，而不予審查。

不過，為避免行政機關就「不確定法律概念」之認定，有恣意、權力濫用或其他違法情
事，法院仍會審查行政機關就「不確定法律概念」之判斷合法性。台北高等行政法院96年度
訴字第1117號判決提及：「如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得
例外加以審查，其可資考量之情形包括：1、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定
或錯誤之資訊。2、行政機關所為之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3、行政機關
所為之判斷，是否違反法定之正當程序。4、作成判斷之行政機關其組織是否合法且有判斷之
權限。5、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6、行
政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。」

40 三、法院對於行政機關認定「對環境有重大影響之虞」之合法性審查
依環境影響評估法第八條規定，第一階段環評審查結論如認為對環境有重大影響之虞，
應繼續進行第二階段環境影響評估。該條所謂「對環境有重大影響之虞」，基本上亦屬「不
確定法律概念」，故法院原則上也會給予「判斷餘地」，但仍得基前述之標準，檢視行政機
關作成行政處分是否有恣意、權力濫用或其他違法情事。台北高等行政法院96年度訴字第
1117號判決即謂：「本件就系爭開發行為是否對於環境無重大影響而毋須繼續進行第二階段
環境影響評估審查，既有未充分勘酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有
瑕疵，本院自得加以審查。」

所謂「對環境有重大影響之虞」之認定，環評法施行細則第19條訂有明確之標準，包括：

（1）與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者；
（2）對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者；
（3）對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者；
（4）有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者；
（5）對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者；
（6）對國民健康或安全，有顯著不利之影響者；
（7）對其他國家之環境，有顯著不利之影響者；
（8）其他經主管機關認定者。
 本案牽涉「對環境有重大影響之虞」之 措施，送本署另案審查。如評估結果對居民
事項甚多，譬如： 健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條
件撤銷本開發案。」此點也是台北高等行政
1.選址沒有實質替代方案：替代方案之
法院96年度訴字第1117號判決對於認定環評
規劃及評估，乃環評制度中之一項相當重要
審查結論違法之主要論點。
的應辦事項。查，本案之選址並未有實質替
代方案，而所選擇之基地可能受到斷層帶之 5. 水污染、空氣污染排放之標準不符：
影響，卻未經二階環評予以謹慎評估。 環評委員於環評審查時，皆對於開發單位提
供之資料不完整提出批評，例如周晉澄委員
2.基地選址通過斷層帶：該開發計畫之
指出：「最大的缺失在於背景污染物濃度調
環境影響說明書（定稿本）即記載：「后
查的失真與可能污染物排放濃度與排放量的
里台地附近之主要地質構造包括『屯子腳斷

專題企畫
資料給予不夠確實，除了不是以最保守最大
層』、『三義斷層』、『觀音山斷層』、
產能來推估外，反而以最低產能的污染排放
『埤頭山斷層』、『大安背斜』等。『屯子
來評估，對當地環境未來的衝擊是非常不負
腳斷層』及『三義斷層』分別屬於第一類及
責的。」
第二類活動斷層，其中『三義斷層』位於基
地範圍內……屯子腳斷層屬於第一類活動斷 6.本案基地內之遺址未經調查：環評委
層，位於本基地北側距基地最近距離約1.5公 員於審查時即表示：「枋寮遺址為內政部普 41
里。」 查登載的遺址，考古學家都知道在七星農場
內，開發單位也知道，只是其範圍、內涵與
3.基地位於大安溪、大甲溪上游，排放
價值不明。依文資法第51條規定，政府機關
水非採灌溉水標準，且初期營運之放流水將
策定重大營建工程計畫時，不得妨礙遺址之
排入牛稠坑溝，可能污染農田：該開發計畫
保存及維護，豈有明知開發基地內有文化資
之環境影響說明書明載：「七星農場園區規
產，而不事先處理的。原先的各項調查未能
劃埋設放流專管……；放流管完成通水前，
確認位置，主因應為調查僅及於地表。」
則規劃就近放流至牛稠坑溝排水。……污水
處理廠完工正式運轉前工廠排放廢水處理 四、美國法院就行政機關所做成之「對
需要，擬由進駐廠商先行設置之污水處理 環境無重大影響」之認定（finding of no
significant impact）之審查標準
設施，處理初期產生污水至符合『放流水標
美國國家環境政策法（National
準』後排放。」
Environmental Policy Act）就環評審查程序，
4.未進行健康安全風險評估：本案開發 基本上也是分成一階及二階環評之程序，於
計畫之環評審查結論所附條件第五項謂： 一階環評審查時，應做是否對環境有重大影
「開發單位於營運前應提健康風險評估，其 響之認定，如果對環境有重大影響者，即應
中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比 進入二階環評。
與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況
在「峰巒俱樂部對彼德森」（Sierra Club
下，對居民健康之影響提出風險評估及應變

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 v. Peterson 717 F. 2d 1409 (D.C. Cir. 1983)）乙案中，原告爭執行政機關所做成之「對環境無重
大影響」之認定（finding of no significant impact）。法院就司法機關如何審查行政機關所做成
之「對環境無重大影響」之認定，即提出四項明確之判斷標準，分別為：

（1）主管機關是否對於相關爭議以嚴格、審慎的方式處理（took a hard look）；

（2）主管機關是否已指出有環境影響的相關領域；
（3）對於已研究及指出的問題，主管機關是否已提出有力論證，認定其「對環境無重大影
響」；以及
（4）若確信對環境有重大影響，主管機關是否已提出具有信服力之措施，將相關影響減少至
最低。

如果行政機關所做成之「對環境無重大影響」之認定，具有前述各項情形之一者，即屬
具有判斷瑕疵之違法行政處分，法院應予以撤銷。

五、結論
本案之一階環評審查，主管機關對於相關爭議，並未以嚴格、審慎的方式處理（took a
hard look）；也未完全指出有環境影響的相關領域；對於已研究及指出的問題，主管機關也沒
有提出有力論證，認定其「對環境無重大影響」；且就確信對環境有重大影響之事項，主管
42 機關也沒有提出具有信服力之措施，將相關影響減少至最低。因此，台北高等行政法院96年
度訴字第1117號判決將本案環評審查結論之行政處分，予以撤銷，實值贊同。

特別是，司法做為人民權利的最後守護者，將「未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實
認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵」之環評審查結論，予以撤銷，實屬體現「司法權制衡行政
權」及「守護環評法制及人民權利」之重大憲政任務，應值得吾人給予最大的掌聲。

◎作者現任台北律師公會環境法委員會主任委員、財團法人法律扶助基金會專職律師。
台灣南部最夯的生態議題：

黑面琵鷺、水雉和諸羅樹蛙

方偉達

生態教室
一、黑面琵鷺
黑面琵鷺在全球的
族群曾經在300隻左右
盤旋，目前列為瀕危物
種。在2002年到2003 43

年，在曾文溪口曾經發
生過肉毒桿菌中毒事
件，共造成73隻黑面琵
鷺死亡，為近年來最嚴
重的死亡事件。因為臺
灣是黑面琵鷺最大的度
©陳殿原
冬地，使得國際上對於
我國黑面琵鷺的保育措
施更加關切。談到黑面琵鷺，最讓人惋惜的 長，擁有許多東亞鳥類標本，這使得田明克
是黑面琵鷺的歷史幾乎是個謎，總有一層面 對於亞洲的鳥類感到興趣。他和助理須雷格
紗籠罩，說不清這種鳥類的歷史。 （Hermann Schlegel, 1804-1884）從日本蒐集
到黑面琵鷺的鳥類標本，並且在1849年命名
最早的黑面琵鷺是在日本被發現的，由
為Platalea minor。在拉丁文中，Platalea是扁
荷蘭人田明克和日耳曼人須雷格發表。田明
平狀的意思，而minor是小的意思，他們認為
克（Coenraad Jacob Temminck, 1778-1858）
黑面琵鷺在所有琵鷺中，體型算是比較嬌小
當時是荷蘭設於來登的自然史博物館館長。
的。
田明克的父親曾經擔任荷蘭東印度公司財務

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 黑 面 琵 鷺 躍 上 臺 灣 生 態 史 舞 臺 ，要到
1863年（清同治二年）。最早在臺灣觀察
到黑面琵鷺的人是英國人史溫侯（Robert
Swinhoe, 1838-1877）。史溫侯當時是英國
駐臺南及打狗的副領事，1863年他來到北臺
灣，在淡水河口觀察到二隻黑面琵鷺，1864
年3月在淡水獵捕到三隻黑面琵鷺及一隻白
琵鷺。到了1893年，專程來臺蒐集鳥種的
英國鳥類學者拉都希（John David Digues La
Touche, 1861-1935)，在中國海關任職期間，
從廈門專程來到臺灣臺南旅行。他搭船遠眺
安平附近海岸時，描述說：「許多岸鳥在沼
澤地，一群白鳥佇立更遠的地方，好像是琵
鷺，但是距離太遠了，實在是無法確定。」
到了1938年，日本博物學者風野鐵吉觀
察到安平港附近有五十餘隻黑面琵鷺在沙灘
44
棲息。然而，黑面琵鷺在近代鳥類史中，好
像就此銷聲匿跡了，直到1974年顏重威和陳
炳煌教授才在曾文溪口紀錄到黑面琵鷺二十
餘隻。這段時間，黑面琵鷺的數量為何？是
不是低於蘇利所提的在五十隻以下的瀕危門
檻呢？那又是什麼原因造成牠們急速的消失
呢？這個問題一直是許多學者想要解決的生
態史問題。黑面琵鷺歷史的斷層，正需要學
者來彌補。
本世紀以來，隨著黑面琵鷺棲地水域污
染日益嚴重，以及棲地破壞、獵捕等因素，
牠們依然名列瀕危物種。國際上不斷針對保
護黑面琵鷺的棲地提出呼籲，國內如王穎、
王建平、翁義聰等教授，在國際上發表期
刊，描述黑面琵鷺遷徙方式及預測未來數
量。經過十多年的調查發現，1989年以來，
亞洲各國的黑面琵鷺不到300隻。1999年為
500隻，2001年為700隻，2007年調查統計數
據是1695隻。黑面琵鷺在邁入二十一世紀
時，跨越了「50/500原則」中500隻的高門
檻。每年冬天，我常來曾文溪口欣賞黑面琵
鷺的英姿。然而，我看到牠們白天休息，黃
昏以後，才開始覓食活動，大夥兒將長而扁
平的喙部伸進水中盡情地舞動，海天一色配
上白裳舞衣，形成近年來對於臺南海岸濕地
美麗的集體記憶。
二、水雉
在臺灣，水雉原來廣泛分布在平地的草
澤和埤塘中，例如桃園埤塘在很久以前，就
有水雉出沒的紀錄，但是因為土地的開發，
造成了水雉族群越來越小。在1998年的時
候，臺南縣葫蘆埤、德元埤和火燒珠，只有
50隻左右的水雉，水雉遲早有地區滅絕的危
機。
歷史上記載，臺灣水雉的第一筆發表
記錄，是由英國博物學家史溫侯（Robert
Swinhoe）於1865年的時候，在高雄大水塘
內發現的，但是由於都市的開發，後來水雉
除了在高雄左營、彰化全興、屏東林邊和臺
南官田菱角田還有水雉少量的紀錄，很多地
區都已經地區滅絕了。
在1998年臺南縣政府透過保育獎勵的辦
法，只要種植菱角的農夫們在他們的田中，
發現有水雉築巢，而且孵化出一隻或二隻幼
鳥時，就可以申請一萬元的獎勵金；孵出三
隻或四隻，就可以申請二萬元的獎勵金。縣
政府在臺南縣800公頃的菱角田，進行重賞
式的「生態補償」，逐漸引起了迴響。接著
在高鐵環境影響評估審查結論的壓力之下，
2000年起，行政院農委會、交通部高鐵局、
臺灣高鐵公司、中華野鳥學會、台灣濕地保 道，後來成為「洲仔濕地公園」的雛形。洲
護聯盟（濕盟）等相關團體，在臺南縣官田 仔濕地營造成功以後，吸引了一百多種鳥類
鄉租用了臺糖公司15公頃的蔗田，進行了史 前來棲息。其中珍貴稀有動物有水雉、鴛鴦
無前例的「水雉復育棲地營造工作」，為水 和彩鷸。濕地栽種著臺灣萍蓬草、柳葉水蓑
雉打造棲息和繁殖的空間。2003年，是一個 衣、大安水蓑衣、風箱、水社柳、苦檻藍和
關鍵性的一年。除了規劃的官田水雉復育 臺灣水龍等植物，具備吸引物種前來棲息的
區，已經建立了50隻的穩定族群。臺南縣菱 條件。
角田和官田水雉復育區的水雉數量總和，因
有一次我向濕盟理事，前濕盟高雄分會
為政府的鼓勵和保育團體的齊心合作，從原
會長蘇耀廷開玩笑說：
有岌岌可危的50隻，突破到了200隻。到了
2005年底，官田水雉復育區內已經發現了116 「水雉真的從臺南飛來高雄繁殖嗎？還

生態教室
種鳥類。這裡栽種了76種水生植物，吸引了 是義工拿水雉的蛋在洲仔濕地直接繁殖的

5種蛙類、7種蛇和6種蜥蜴前來棲息。在臺 呢？」我想很多朋友都會有這種疑問。

南縣水雉復育的成果，讓水雉族群免於在臺 「2004年8月，當洲仔濕地水雉棲地營造
灣消失的危機。 出一片水面後，我們在洲仔上空看到有一對

前濕盟理事長，現任環保署副署長邱文 水雉飛在洲仔上空，後來在12月築巢定居，
第二年8月生下4隻水雉寶寶。」我聽了鬆一 45
彥教授在2003年福特保育暨環保獎提出高雄
水雉棲地復育的構想，這個構想逐漸拓展東 口氣，臺南和高雄的棲地，同樣都具備了適

到翠華路；西到蓮池潭西側；南到高雄市 合生物居住的豐富條件，而且水雉可以通過

風景區管理所；北到至國道十號翠華路交流 廊道的設計，從臺南向高雄遷徙。景觀生態

©張萬福

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 學所談的「核心區」、「自然復育區」和「生態廊道」的設計，終於靠著民間保育團體的努
力，在臺灣具體成形而且實踐。

三、諸羅樹蛙
1994年的夏天，師範大學生物學系呂光洋教授的門生陳玉松老師在嘉義民雄、竹崎等地
發現了一種很像中國樹蟾的樹蛙。陳玉松直覺感到蛙叫的聲音和其他樹蛙不同，覺得應該是
新物種。

「這是中國樹蟾嗎？」呂光洋仔細檢視這種體色翠綠，腹部白色，從吻端到體側有一條
白線，趾端有吸盤的小可愛。覺得這種樹蛙體型中等，比中國樹蟾稍大；而且眼睛周圍也沒
有中國樹蟾一樣的黑眼罩；腹部和體側也沒有中國樹蟾一樣的黑斑，於是很肯定的說：

「我們發現了新種樹蛙。」1995年呂光洋和陳玉松等人聯合發表命名，因為這種樹蛙在
嘉義發現，而且鑑定是臺灣特有種的本土蛙類，於是以嘉義的古地名來命名牠為「諸羅樹
蛙」，學名Rhacophorus arvalis；學名中的屬名Rhacophorus 表示牠們是樹蛙屬的成員，而種名
arvalis 表示耕地的意思，意味著這一群綠色小精靈是喜愛棲息在農耕地的樹蛙。於是，牠們
又有「農田樹蛙」的雅號，近年來由於臺灣南部農業轉型，農耕地（包括果園）大量消失，
於是在竹林中也有了牠們的蹤跡。
46
花蓮教育大學楊懿如教授回憶起當年協助呂光洋進行諸羅樹蛙的聲音分析，特別在博士
論文通過的那一年，特地到嘉義竹崎等地尋找樹蛙，經過從臺北四次南下到嘉義的努力，終
於在中正大學附近的民雄鄉葉子寮村找到了諸羅樹蛙。

經過14年來兩生類學者不斷的努力，根據真理大學自然資源應用學系講師莊孟憲的紀
錄，目前發現諸羅樹蛙
在臺灣的分布地區，分
布在嘉南平原虎尾溪、
北港溪以南、曾文溪
以北一帶的農田，尤其
是以竹林、水田、芋
田、果園、甘蔗田、芒
草叢為主的開墾地，包
含在雲林縣斗六市、斗
南鎮、古坑鄉、嘉義縣
大林鎮、民雄鄉、梅山
鄉、竹崎鄉以及嘉義
市、臺南縣麻豆鎮、永 ©莊孟憲
康市等鄉鎮市。這些海拔150公尺以下的丘陵地或接近丘陵的平原低窪濕地，是牠們最喜愛的
棲息的地方。當地人看到這些可愛的綠寶石，以閩南語稱牠們為「青腰」。

2006年的春天，臺灣糖業公司雇工砍除了臺南縣麻豆鎮南瀛總爺藝文中心的樹林，擾動
了樹蛙一池春水，形成第一次大規模的人為干擾，2007年，樹蛙更大的浩劫來臨，那就是臺
南縣永康市三崁店糖廠發現了大量諸羅樹蛙的蹤跡，這是目前諸羅樹蛙被發現臺灣最南限的
地點。三崁店糖廠因為長期間廢棄，沒有人為干擾，於是形成了豐富的族群。

由於嘉南平原過度開發，目前諸羅樹蛙棲地呈現景觀生態學中棲地破碎、道路分割的現
象。在三崁店糖廠，由於地勢低窪，一下雨容易積水，形成蛙類的樂園，如果要開發為住宅
區，就必須花費億元進行填高一公尺以上的土方填土，那麼，土方的來源為何？有沒有進行
環境評估？這一切都留下許多問號。

生態教室
如果全區開發，這塊國營事業土地，即使面積不到十公頃，因為其中可能為保育類野生
動物的棲地，也必須進行環境影響評估。在評估過程冗長之餘，產生的工程契約延宕，甚至
造成業者、臺糖公司和臺南縣政府對簿公堂，也許這都是縣政府所不樂意見到的局面。

今年（2008年）是內政部營建署公布的臺灣濕地年。在臺南三崁店，因為「保育」和
「營建」的拉鋸戰，像是臺灣曾經發生的環保抗爭行動的縮影。諸羅樹蛙的繁殖季節又要來
47
臨，初夏夜間如蟲鳴的諸羅樹蛙鳴聲，是否越來越微弱？牠們的鳴叫呼聲，似乎希望主管機
關行政院農業委員會劃定三崁店為野生動物重要棲息環境，樹蛙們才能稍稍喘一口氣。

◎本文為作者摘錄自其發表於人本教育札記‧生態瞬間，2007~2008（2008年金鼎獎得獎專
欄）的作品。作者為德州農工大學生態博士、哈佛大學景觀建築設計碩士、亞歷桑那州立
大學環境規劃碩士。高考及格，曾任職環保署12年及2001年哈佛中華民國學生聯誼會會
長，目前為2008年亞洲濕地大會秘書長、中華大學休閒遊憩規劃與管理學系助理教授。生
態專欄涵括臺灣本土動植物的生態調查及生態旅遊經驗的紀實，如黑面琵鷺、水雉及諸羅
樹蛙等棲地規劃的散文寫作。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 數值挖奇

抗拒死亡的機率

每年因小行星撞地球而毀滅所有生命的機率 5千萬分之一
▼
▼

▼
▼
每年因墜機而死亡的機率（美國） 432,484分之一
▼
▼

▼
▼

……於騎腳踏車時死亡的機率（美國） 348,347分之一
▼
▼

▼
▼

……因醫療或外科手術的併發症而死亡的機率（美國） 101,858分之一
▼
▼

▼
▼

48
……被槍打到而死亡的機率（美國） 25,263分之一
▼
▼

▼
▼

……車禍死亡的機率（美國） 19,216分之一
▼
▼

▼
▼

……任一物種滅絕的機率 1,000分之一
▼
▼

▼
▼

……癌症死亡的機率（台灣，2007年） 569分之一
▼
▼

▼
▼

……癌症死亡的機率（美國） 527分之一
▼
▼

▼
▼

……成為身份盜用受害者的機率 465分之一
▼
▼

▼
▼

……癌症死亡的機率（英國） 391分之一
▼
▼

▼
▼

……配偶或同居伴侶外遇的機率 20分之一
▼
▼

▼
▼

……上帝存在的機率（根據理論物理學家Stephen Unwin的論述） 1.5分一

◎ 譯自《看守世界》雙月刊第21卷第6期，台灣的癌症死亡率則計算自衛生署統計資料。
2008年夏訪杉原海岸記

林子涵

國土巡禮
站
在杉原海岸的沙灘上的我，正在盡力把雙腳埋進沙裡，笨拙的想要挖出兩個洞穴。
一旁的原住民朋友告訴我：「你只要在有水的地方站著，海就會帶你越陷越深。」
試一試，果真有效！海水一波波打上來，每一次退去我的腳就埋的更深。我回頭看那棟稱作
「美麗灣渡假村」的建物，就這樣站在沙灘上，底下難道不會越淘越深嗎？怎麼會妄想在沙
灘上蓋城堡呢？
49

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 名叫開發的海市蜃樓
根據報導，台灣只有49%的天然海岸線，其餘都是「工業區、海堤、消波塊等水泥化設
施」1。這些難堪的痕跡並非隨機出現，背後錯誤的公共政策〈政〉、趨利而來的企業〈商〉
都必須為此負責。而讓這二者可以結合的BOT案，更讓我們看見這些龐大勢力互相包庇、推
諉卸責的合作關係，是怎樣無視於人民權利的矗立著。

以杉原海岸為例，當初業者並沒有申請環評就動工，但其動工範圍早已超過應該申請環
評的面積，台東縣政府仍發給執照和核可 2 。被環保團體指控後，台東縣政府再度展開環評
審查，撤換了大部份的環評委員，以工程背景的委員為主，違背環評專家學者委員遴選要點
「環評專家學者委員之專長，應含自然、生活、社會環境領域，並力求各領域委員之人數均
衡」的原則3。

杉原海岸有廣泛而豐富的珊瑚礁分佈。中研院生物多樣性中心陳昭倫的研究中表示：珊瑚種
類高達110種，占台灣珊瑚種類的三分之一；還有台灣從未發現的「貝氏耳紋珊瑚」此一新品種
4
…但環評報告書中，這些彷彿都不存在：第五次環評報告書「輕描淡寫提到海域生態監測應專
案追蹤，隨即有條件通過〈環評〉。」5珊瑚礁需要幾百到幾千年的成長，但是利益與隨之而來
的不正義來得很快，難道所謂「開發」就需要封閉的耳朵，拒絕土地的聲音、輕忽每個生命的努
50 力嗎？台灣的海洋文化，不知道是「開
放」，還是「開發」？

那邊的珊瑚啊...
早晨時，我去看「美麗灣渡假村」
的工地，事後和當地的阿美族青年談
起，他們驚訝的說：「你怎麼能進去？
沒有警衛嗎？」另外一邊，沙灘上立著
一塊塊的牌子，「非本公司營業時間禁
止進入」。還沒營業的美麗灣渡假村，
已經拼命要守住它想擁有的「勢力範
圍」，卻忘記這個地方其實是阿美族人
的傳統領域。

1 鄭朝陽、許昌平，〈天然海岸不過半 台灣島幾被 3 〈哪些環保學官出賣東海岸杉原海灣？〉，劉烱

水泥糊住了〉，民生報2006年1月19日。於2008 錫。
年11月14日擷取自http://60.248.4.115/NCSD/ 4〈台東杉原灣珊瑚豐富 學者呼籲急需保育〉，中
product/ptdetail_relative-news-010.htm。
央社2008年3月31日。
2 〈美麗灣開發案 杉原海岸不再美麗〉，http://
5 http://e-info.org.tw/node/34127。
e-info.org.tw/node/26105。
 原住民基本法
第20條：政府承認原住民族土地及自然資源權利。
第22條：政府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林
業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關時，應徵得當地原住
民族同意，並與原住民族建立共同管理機制；其辦法，由中央目的事
業主管機關會同中央原住民族主管機關定之。　

早在日治時期以前，就有部落在杉原海 「我們會跟客人分組玩，客人一隊我們一
岸附近定居 6 ，部落也一直都依存著海洋豐 隊，或是指導客人下水」「以前這邊人很多、
富的資源。我到杉原海岸的時候，附近幾個 遊覽車很多」孩子們講到海以及人的時候，神

國土巡禮
部落正在舉行聯合竹筏賽，大夥兒在烈日下 采奕奕。「那邊的珊瑚啊……」他們描述的海
向海奮力划去。我知道漁業資
源正在枯竭，部落也很難單靠
漁獵為生，但是大家仍不斷努
力，試著重新連結部落與海洋
的關係。
51
坐在岸邊和阿美族青年們
聊天，這一代的青年沒有捕魚
的經驗，他們告訴我他們故事
的開頭，是從「杉原海水浴
場」開始的。美麗灣渡假村空
降之前，這片海岸從前的名字
叫做「杉原海水浴場」，當時
只要是附近居民，拿身分證就
可以下水，這樣的限制當然可
議，但令人更驚訝的是，在
洋，聽起來就像一張熟悉的地圖，哪邊我去
幾年以後，我們對於人民接近自然資源的權
過、哪邊怎麼樣，每個地方、每種生物的變
利，仍舊沒有意識，美麗灣渡假村業者的傲
化，他們都瞭若指掌，還可以熱烈討論。我聽
慢與霸道即可為例。但令我欣慰的是，孩子
著，有些聽懂有些不懂得，總都是海的故事。
的心並沒有因此被限制…「現在有人不准你
這樣對海的「擁有」，比起業者的劃界與獨
們下水嗎？」部落青年爽快的回答：「我們
占，不是高明且來得動人許多嗎？
才不管！」
6〈杉原海灣、番仔澳灣遭破壞 海水不再藍〉，http://e-info.org.tw/node/37448。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 大海就是我們的冰箱 對於「什麼是好生活」的想像力，彷彿只有

「你們平常都在幹麻？」 去飯店Check in才能享受海洋；彷彿讓原住

民過的更好的方式，就是增加類似的受雇機
「很無聊啊，晚上就聚在一起聊天啊，
會。
彈吉他啊！」此時一個男生手中抱著吉他撥
著。「昨天跟大人喝酒喝到兩點，」另一個 但錢是假的、土地是真的，企業會倒、

人在旁補充。 經濟會垮，建設都會毀壞，靠土地吃飯才是
過日子的永續方式。「大海就是我們的冰
「你們都聽什麼歌啊？」
箱」，原住民這樣說：「以前沒得吃的時
「老歌。」吉他少年很酷地回答。 候，下海一下就有得吃了，可是現在不能下
海要怎麼辦？」
「我們都學爸爸教的歌。」另外一個很
和善的男生跟我解釋。是的，是他們的歌。 發展的輪子繼續轉動，更多海灘被鋪上水
想看看這樣的畫面，晚上一群人聊天、聚在 泥、更多高速公路等著出現，傲慢與無知隨著
一起，唱自己族裡的歌。 「發展」擴大，在盡頭我們會看到什麼？當原
住民無法在土地上汲取養分時，我們將會喪失
織出來的布、原住民的獵具要保存，但
他們和大海親密的故事，以及坐在冷氣房中為
要怎麼保存這種社群文化，或是原住民對於
52 利益斡旋的人不會擁有的心靈。
土地的心靈、價值觀？而我看到的是：我們
破壞他們的土地，拿走他們的海洋，吸納他 環境正義和社會正義息息相關。杉原海
們到我們的產業裡… 岸的開發案中，不只原住民基本法被輕易的

「飯店蓋好，會優
先僱用原住民。」業者
和台東縣政府用「經濟
發展」作為藉口，意圖
遮掩其忽視原住民土地
權的事實。原住民真的
要這樣的「發展」嗎？
經過多少在地的政策討
論？與其說這是「發
展」，不如說是一種破
壞。它破壞了原住民的
文化與生活方式，破壞
了民主社會應有的尊重
與正義，更破壞了我們
忽視，關於族群與文化的存續與
發展，政府似乎思考的太少。
原住民的文化存續立基在環境
權上，而也唯有社會不把主流
的「發展」當作原住民的發展
時，原住民才有可能尋找、並重
建一種與土地相處的方式。

近乎成形的美麗灣渡假村建
築，彷彿一個巨大的幽靈，不斷
的發出嘈雜刺耳的聲音，提醒著

國土巡禮
我們政府與業者的違法、權勢者
的傲慢、制度與法律的漏洞以及
整個社會發展走向的問題。在公聽會上，我聽見部落長老用母語說：「那個東西不會長久，
現在我們都已經看到它在下陷了……海岸是祖靈在的地方，祖先都會保佑我們……」短短幾
句話給人帶來樂觀的希望，希望著不只這棟建築物可以安靜的解體，更希望它背後幽靈似的
結構性問題，也能逐漸獲得討論與解決。
53
◎作者為台灣大學社會系學生。

PVC是焚化爐爐管腐蝕的主要兇手

儘管聚氯乙烯（PVC）業者一直聲稱，PVC對焚化爐的操作不會有影響，燃燒後也不會產
生戴奧辛；然而也一直有證據顯示情況並非如此。去年又有個研究指出，PVC垃圾會加劇焚化
爐爐管的腐蝕。

這篇發表在《燃料加工技術》（Fuel Processing Technology）期刊的論文，主要是研究焚

化爐中不同材質的過熱器爐管的腐蝕速率，並附帶研究在垃圾中增加PVC時對爐管腐蝕速率的
影響。腐蝕探測器取樣點的煙道氣溫度為470℃，並連續探測10天。結果發現，不同爐管材質
的腐蝕速率差異極大，此外，氯在腐蝕過程中扮演重要的角色，尤其當氯以PVC的型式添加到
混合垃圾中時，爐管腐蝕速率即大增。

爐管腐蝕速率的增加，除了會增加焚化爐的維修費用外，也會造成焚化爐操作異常及跳
車的機率，而在焚化爐因異常而跳車時，由於廢氣會旁通過濾毒物的袋濾式集塵器，而造成從
煙囪排放的戴奧辛與其他毒性物質（如重金屬）大增，據英國環保團體「社區反毒」組織指
出，這短時間的異常排放量即約等於正常操作500小時的排放總量。

PVC塑膠廣泛存在於許多產品中，如保鮮膜、容器、玩具、人工皮革製品（涼鞋、皮
包）、水管、地板、百葉窗、浴簾等。因此購買產品時，請看清楚產品標示，拒買PVC產品，
免得害人害己。
資料來源：Persson, K., Brostrom, M., Carlsson, J., Nordin, A., Backman, R., 2007. High temperature corrosion in a 65 MW
waste to energy plant. Fuel Processing Technology 88: 1178–1182。

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 土地的記憶

黃煥彰

頑石歷經千萬年滄桑流浪，終於體會出它生命的價值。
頑石點頭了，化成無數鬆軟的土壤，它創造了生命的奇蹟。

每一隻辛勤的螞蟻、每一隻慢行的蝸牛、
每一棵堅挺的小草、每一株豔麗的花木，
訴說著每一個生命的故事。
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當大家同在一起，
它們相互依存、相互鼓勵，
祥和、和諧，讓大地更美麗。

每一隻倒地的黑熊、每一隻斷翅的飛蛾、
每一根掉落的松針、每一片溫柔的落葉，
謙卑安詳地躺在大地。

因為它們深信，
它們的身體是這土地的一部分，
而這土地是它們子孫永遠的依靠。
土地蘊含了繽紛的生命，
土地隱藏了生命的哲學，
土地是它們大家共同的母親。

◎作者為看守台灣協會監事、中華醫事科技大學護理系副教授、台南社區大學自然與環境學
程召集人。照片為台南社區大學晁瑞光先生提供。左上灰白色污泥為旗津海岸的電石渣：
左下為駱駝山上的集塵灰造粒與爐渣，上面種著蕃薯；右上為棄置於紅蝦山上的爐渣；右
下為高雄大坪頂廢棄物堆上的鳳梨‧
 人類歷經幾十年努力學習，終於體會出金錢的價值。
心靈結凍了，化成無數邪惡的點子，他們要創造經濟的奇蹟。

每一條乾淨的河流、每一片藍色的晴空、
每一隻稀有的動物、每一棵高聳的大樹，
控訴著人類每一個貪婪的故事。
當他們同在一起，
他們編織美麗的藉口，相互掩護；
他們尋找利益的出口，不再害羞。

在潔淨的土壤中埋入含各種重金屬的爐渣，

國土巡禮
他們說：這沒有毒，這是資源回收再利用。
在潔淨的土壤中埋入建築廢棄物，
他們說：這沒有毒，這是資源回收再利用。
在潔淨的土壤中偷偷的埋入有毒廢棄物，
在潔淨的土壤中偷偷的灌入有毒廢溶液，
每一顆的戴奧辛、每一粒的重金屬、 55
每一滴的有毒溶液、每一片的建築瓦片，
唐突不安的躺在大地中。

土壤不再單純、土壤不再鬆軟。
他們卻信誓旦旦的說要邁向零廢棄，
他們卻信誓旦旦的說要邁向永續經營，
他們以美麗的謊言來麻醉自己。
但他們更深信；只要眼睛看不到就好了，
噓！大家都閉嘴。

直到有一天，不經意的被發現了，
他們說：要以風險評估來衡量。
土壤卻說：它從來不屬於我。
他們一再說要相信科技、要相信學者專家。
土壤卻說：他們都是騙子，他們從不徹底解決問題。
但他們始終更驕傲的喊著：我們是土地的主人。
而這土地，是他們要傳給子孫最重要的禮物。

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 看守台灣 看守自己

謝明海

進
攻容易看守難，進攻總是得寸進
尺，看守難免步步退讓。看守台
灣協會謝秘書長要我替季刊寫一篇專文，沒
規定題目也不指定方向，這或許就是看守的
全方位特質，不像進攻那般，總是要有方向
有目標，要有特定的突破點。檢視十年來，
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看守台灣季刊所談論的多是重大議題，執筆
人更是社會賢達專家學者，我只好循牆而
走，從大家比較少注意到的角度談一些細
微末節的事。文字中偶或具有「攻擊性的守
備」或「反守為攻」的思考，或許正可以提
供看守兩字一個新的精神和動力。
全新煙灰缸
刊，創刊號上我就寫了這樣一篇短文，呼籲
社會注意這個小動作所產生的大影響。根據
當年菸酒公賣局香菸銷售統計數量以及衛生
單位吸煙人口比例資料，很粗略的估算，光
是台北市，每個月大約兩千萬支煙屁股隨
手亂丟。很可怕吧！不信請你看看公車站附
近，尤其在路樹的樹根處，上車前猛吸最後
一口然後丟棄的煙屁股有多少。  
將問題揭露出來之後，必須反守為攻，
開始寫信要求政府單位正視這個問題，要求
訂定罰則執行取締。這兩年總算有了秘密警
察，可以根據錄影記錄對亂丟煙蒂者處以罰
鍰。可想而知，這樣的取締或改善效果一定

請你看看自己車上的煙灰缸，如果你抽
煙的話，看看他是不是新的，車子買來至今
煙灰缸從來沒有用過。如果你沒抽煙，看看
抽煙朋友車上的煙灰缸是不是也有類似情
形。這是一個小問題，小小的生活細節。抽
煙人很懂得保護自己，懂得看守自己的愛
車，車上抽煙時總會將車窗打開，至少開一
個小縫讓煙排出去，然後將煙屁股用兩隻手 ■「行人攜帶式迷你煙灰缸」立法強制使用，應
指頭，不分男女，很優雅美妙的彈出車外。 該是解決煙屁股污染的有效法寶。開車必須攜帶
駕照證明你的能力，吸煙就必須攜帶煙灰缸保證
十 三 年 前 ， 北 投 社 雜 誌 發 行 ， 也是季 你的行為。
十分有限。真要積極改變則應該將觀念帶進 他，哭是沒用的，要「想辦法」、要「動腦
小學校園，讓小孩來糾正大人，讓他們在父 筋」、要「解決問題」。
親車上提出疑問「為什麼車子已經這麼舊
你可知道公車上為何出現車上請勿飲食
了，車上煙灰缸還是新的？」
的貼紙？這可是十年前花了幾乎一年時間鍥
行人邊走路邊吸煙也是個問題，日本吸 而不捨才說服市長的成果。只要有心看守自
煙比例比台灣多很多，他們卻流行隨身攜帶 己，處處都是環保。
煙灰缸。日本人酷愛清潔，連煙灰都捨不得
天際線環保
讓它掉到地上，遑論煙屁股，這小動作所表
談過兩個生活瑣事，讓我們穿插一個天
現的就是人民的素質。
大的事來談談，以免讀者覺得這種小作者小
樓梯間的鞋櫃 文章盡談一些蒜皮小事，沒有興趣再讀下去

環境觀察
看守台灣先看守自己，管好自己的車內 了。
煙灰缸之後，車子到家了，爬上樓梯或走出
你以前可曾經過北投往淡水筆直的大度
電梯，就是你的家門。我們暫時不談那些豪
路？對於眼前觀音山那種寧靜慈祥的美你有
門大戶，他們有他自己的世界。鞋子脫在
感動嗎？幾年前觀音山不見了！因為有個
門外，甚至鞋櫃就擺在樓梯走道間，好像沒
很大的大建築，慈濟大愛人文志業中心，將
什麼不對，因為大家都是如此，臭腳丫的臭 57
觀音山給擋了。慈濟作了很多積極偉大的善
氣就讓他飄揚迴盪在樓梯間，這樣的行為勉
事，豐功偉業的結果一不小心，從遠處看，
強可稱為「室內環保」。法院有個實際案
慈濟顯得比觀音還大，所以我在2005全國
例，一位太太等不及電梯，步行下樓，在樓
NGO環境會議時，提出了天際線環保的話
梯間轉角處踩到一隻鞋子因而滑倒扭傷，這
題，同時在網路上發表了一篇短文「只見慈
太太控告鞋子主人，法庭判他勝訴。這可不
濟不見觀音」。
只是臭氣的環保問題，這是住
家通道的環境美學問題，這更
是消防疏散逃命的安全問題，
這是公德心的問題。諸位關心
台灣生活環境的學者、專家、
讀者，你曾經為這樣的小事試
圖作過任何改善嗎？什麼？鄰
居不聽勸告？要不要再試他一
次？鍥而不捨是成功的不二法
門。我兩歲的小孫女很會講
話，東西弄壞了會說「有問
題」然後哇哇叫，我總是安慰

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 沒有對慈濟不敬的意思，天際線有先來後到的順序，你尊重先來的，後到的也才會尊重
你。如果證嚴法師看到這個訊息，能夠將該棟大樓給拆除或降低，還給觀音山完整的面貌，
同時促請台北市政府修訂都市計畫法規，例如在大度路兩旁三十公尺範圍內建築物高度不得
超過十公尺，保持天際線淨空，重視天際線環保，對台灣的永續發展將有絕對貢獻。如果證
嚴法師能以這個行動告訴國人「有時候拆除才是最好的建設」，全台效尤，對台灣這塊土地
將是最大的慈悲。一位有社會聲望的人或一個有影響力的大企業家，如果能在適當時間提出
適當的談話，效果更勝於國家政策法律規章。慈濟擋住了觀音，這是個事實，是個無心之
過，慈濟的補救動作越是謙卑，對社會產生的貢獻越是巨大。（請參考：〈當頭棒喝--慈濟與
環保〉http://www.peopo.org/felixnews/post/5373。）

澳洲雪梨歌劇院世界馳名，最令人羨慕的，是她美麗的天際線，請你閉眼想想，如果他
前面有一棟慈濟擋著……

殺一儆百 反守為攻
總長4.03公里的貓空纜車一年前通車，頓時被市府捧成觀光巨星、拼經濟的大英雄。一年
後土石流崩落、纜柱岌岌可危面臨倒塌，貓纜從英雄變成了狗熊。這可不是單一事件，台北
市還有一條長度 4.8 公里（規避 5公里的環評要求，我甚至懷疑這 4.8公里丈量的準確性）影響
58 更大、危機四伏的北投纜車。姑且不談中央標準局規定的 15 公尺纜車路權淨空寬度（北市府
採用中華人民共和國規定的 11 公尺低標準，也是為了規避十公頃環評極限。請參考：〈9.972
的秘密〉http://www.peopo.org/portal.php?op=viewPost&articleId=4597。）

北投纜車建在硫磺氣濃厚的火山斷層帶上，當時的馬英九市長卻口口聲聲保證安全，真
不知萬一貓纜或將來的北纜出了人命馬英九是否保證一命賠一命。北投居民發動家庭主婦到
菜市場和街頭上辛苦獲得三千多份反纜車連署，陳慧慈教授和當地里長帶著連署書面見馬英
九時，他卻說很好很好，你們繼續連署，市府也可以連署更多贊成纜車的民意。市府新工處
副總工程司在北投的說明會拍桌怒罵，北投居民將他列為頭號不歡迎人物，誓言對他一路抵
制，終於逼使他退休。受到政府官員如此
囂張對待，北投居民轉而求助蠻野心足生
態協會林子淩，改走法律途徑，因此揪出
了北纜弊案才讓北纜暫時停工。

環保團體是弱勢的，社區居民的處境
更不用談，官員只有在選舉時還會彎下
腰騙選票，一旦得逞當選，民意如狗屎
（Forgive my language）。
卡拉ok文化 洲人民的儉樸、純真、快樂中得到啟發，也

不知何時開始，對著電視唱歌變成很多 發現非洲之美，自己也不忘讀書。在非洲的

台灣人生活的一部份，連遠離都市塵囂的郊 時空環境裡，讀《僧侶與哲學家》（Jean-

外風景區也遍佈卡拉店，搭了幾個小時的巴 Francois Revel著，賴聲川譯）得到不少心

士到此，卻是放棄風景跑去卡拉。不是唱 得，有機會再和朋友們分享。

歌不好，而是那公開唱歌的背後所顯現的目 回頭看看台灣，我們所追求的卻有天壤
中無人的道德缺失。俗話說眼不見為淨，閉 之別，王永慶去世有如國殤，總統帶著文武
起眼來雖然淨了卻靜不得，因為耳朵沒有開 百官參加追思，財富是台灣價值判斷的指
關。在室內關起門來唱是他的自由，可是在 標、是政客權位的靈糧，馬英九無意間給台
公園、在公共交通工具上、宴會場所，一旦 灣的社會教育加深了這個錯誤印象。日前以

環境觀察
麥克風落入手中，噪音的疲勞轟炸即刻開 公民記者身份參加了環保團體合辦的「台灣
始，如果那支麥克風象徵權力，卡拉OK正 付出多少代價，成就王永慶典範」座談會，
是權力傲慢的最佳代言。環保團體也關心噪 聽完幾位主講人的實情報導只有一個感觸
音，卻顯得使不上力，當環保稽查到來時噪 「一將功成萬骨枯」，這是個時代造英雄最
音往往就頓時減弱或消失。如果能從生活教 露骨的例子。
育作改善，讓卡拉不隨便OK，人們對噪音才
環保人士已經警覺到地球的危機，連 59
會有知覺，才會有反應，對於工業噪音自然
「食物里程」（Food Miles）都斤斤計較必
形成壓力，寧靜生活的追求才會變成可能。
須縮短，企業家財富產生之過程，到底耗去
中餐廳和西餐廳有何不同？一個吵雜， 多少社會資源、破壞多少自然環境，不妨名
一個寧靜。我們不能讓耳朵麻木不仁！ 之為「財富里程」（Fortune Miles），也應

非洲讀書報告 該受到規範。（請參考：〈一將功成萬骨枯
王永慶的「財富里程」〉http://www.peopo.
以前經商常去南非，幾年前更在非洲那
org/felixnews/post/25221。）
米比亞住了三個月，非洲黑人給了我極大的
啟示，他們在辛苦的物質環境下卻能顯現 結語
「快樂的貧窮」。在不同的時空裡，總會有 環保和經濟的相互關係或各自所處的位
不一樣的新鮮體會，這更肯定了「多樣化」 置，取決於執政者對生命的價值觀，這價值
的重要性。環保團體重視生物多樣化，卻似 判斷則直接影響當政者滿足權力慾望時採取
乎忽略了人類本身的福祉，人生體驗也因為 的手段，當地球的永續和權力的永續發生衝
多樣化才得以多采多姿，希望人類的生命和 突時，環保團體的痛苦指數就是最直接的指
生活也能受到環保團體的關愛，努力倡議符 標。
合這個生命環保的標準，看守好自己的生
命，才能為看守台灣而努力。
◎本文完成於2008年11月14日。作者為貿易商退
在那米比亞三個月收穫豐富，除了從非 休，北投社雜誌（八頭里仁協會）前總編輯。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 從毒奶粉到PVC的塑化劑：
談預警原則
謝和霖

今秋爆發的中國毒奶粉事件，鬧得滿城風雲，人心惶惶，不過也暴露了許多問題，更提
高了民眾的食品安全意識。現在民眾更加注意在中國等法制執行鬆散與價值淪喪的國家所製
造的產品安全問題、政府的食品安全把關與應變處理能力之不足，這民心對於建立更完善的
食品安全機制以及擴大在地有機產品的市場是很有助益的。而造成一個衛生署長下台的三聚
氰胺檢測值的訂定，更反映了我國民眾的風險承擔意願與原則，值得加以探討。
60
奶製品中三聚氰胺檢測值的訂定，從原本的不得檢出，到放寬為0.5ppm，再因輿論壓力
下而回到最後的不得檢出，這過程中儘管有許多專家在事前事後為0.5ppm檢測值背書，認為
不會對人體健康造成影響，但大多民眾並不領情，主要原因是這三聚氰胺原本就不該出現在
奶粉以及其他奶製品當中。任何人都無法接受人為刻意添加有毒物質於奶粉當中，不管其健
康風險是百萬分之一或千萬分之一這種令常人難以感同身受的數字。

一般大眾的這個心理，其實就是國際環保界大力提倡的預警原則。所謂的預警原則，就
是當產品或活動可能有害，那在證明其為安全無害之前，應加以限制；而如果這不確定的
風險，是完全可以避免的，那為何我們還要費心去研究証明其在0.5ppm時到底是有害無害
呢？！雖然一般民眾沒有辦法評估其風險值到底為何，但是用膝蓋想也知道這種已造成許多
中國嬰兒腎結石的三聚氰胺，不論其濃度為何，對身體絕對不是有益的，而我們要吃的是對
身體有益、營養的、沒有假蛋白質的健康食品。這不就是我們吃東西的真正目的嗎？

更何況在目前經濟體下，有十萬種左右的化學物質存在於市面上，我們所暴露的毒性物
質不只有三聚氰胺，但沒有一個專家知道，當這些毒性物質同時存在我們體內時，到底對我
們健康造成了什麼樣的影響？沒有人知道是否這些化學物質的毒性效應會互相抵銷、累積或
加乘？但從高漲的健保支出與洗腎人數，我們可知道，這些毒性化學物質的流竄是絕對無益
的。在這種情況下，我們更需要以預警原則，來管制這些化學物質，避免人們沉浸在這化學
雞尾酒中。
 然而，目前預警原則尚
未落實在化學物質管理與食
品安全政策中。官僚體系對
廠商與醫院利益的重視仍遠
高於民眾健康。記得年初
環保團體曾利用年節將臨之
時召開記者會，提醒民眾許
多賣場以PVC保鮮膜包覆食
物，會影響人體健康。由
於PVC（還有PVDC）保鮮
膜，需添加大量塑化劑以讓

環境觀察
材質變得柔軟，且含量可達
70％，而這些塑化劑分子較
小而很容易移動（常溫時為無色無味的液體，比如最常用的塑化劑DEHP的熔點為–55℃，沸
點為386℃，所以在冰箱溫度下還是液態的），因此只要與食物接觸，不需加熱就會溶出，
尤其是接觸油油的食物時。已有學者指出國人體內塑化劑含量頗高，而這些統稱為鄰苯二甲
酸酯類的塑化劑是生殖與發育毒素，且會傷肝及肺，又會造成血栓；即使保鮮膜廠商用的是 61
非屬鄰苯二甲酸酯類的塑化劑，比如說DEHA（己二酸(2-乙基己基)二酯，在常溫下也是油
性液體），目前也已有動物實驗證實其會造成小白鼠肝癌，美國環保署的整合風險資訊系統
（IRIS）也將其歸類為可能人類致癌物。因此環保團體呼籲PVC與PVDC保鮮膜不應用於食品
包裝。

然而，衛生署食品衛生處長的公開答覆無疑是令人遺憾的。他說，只要環保團體拿出證
據來證明這是有害的，他們就會禁止。他完全忘了這是政府的責任，也不知道政府應本於預
警原則的立場，在未能澄清這些產品的健康風險疑慮前（且應由業者提出無害證明並經認
可），應先予以禁止。何況食品包裝不見得要用到保鮮膜，即使需要，也有不含塑化劑的PE
保鮮膜可以替代，那為何要讓大眾去承受這個風險呢？

可見在我們把預警原則這個觀念普及到每一個公務員、決策者以及企業團體前，我們人
民是不能輕易地以為，擺在賣場架上的產品是安全的，即使它有標示，有經過政府的檢驗或
許可。雖然我們每一個人的力量是這麼薄弱，但是我們每個人同時都是消費者，只要我們可
以集體發聲，拒買有危害環境與人體健康之虞的產品，那我們的力量卻是最大的。如同這次
毒奶粉事件讓每個使用來自中國奶製品的業者膽顫心驚般。

註：看守台灣協會正倡導「反PVC運動」，請大家一起來參與。詳細資料請參見：http://www.taiwanwatch.

org.tw/Anti_PVC/pvc-index.htm。

Taiwan Watch Vol.10, No.4 / Winter, 2008

 台灣的下一代，由你我共同守護!

我們立志從教育開始

希望更多人關懷土地

形成一股捍衛的力量

讓永續台灣

及永續地球的夢想得以延續

不要忽視「
你 」的力量

因為你的支持

是我們前進的動力！

請沿此線剪開

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Յԫ‫ڻ‬᝜ߩ 4 ‫ء‬Δ‫אܛ‬ԫ‫ڣ‬ૠᏝΖ ЊӜ ! ࣮!Ӻ!Ѡ!᡼!ᚇ!ᇞ!‫!ޗ‬
ϭ 1.ሿ၇Δᓮုࣔร༓࠴(V)ร༓ཚ(N): ԏී஦ဦЊӜ
ϭ 2.ૡᔹΔ۞ ‫ڣ‬Εร ཚದΔૠ ‫ڣ‬Ζ
ϭ 3.ᥛૡΔૡ֪ᒳᇆΚ
஌!!!ී!!!Γ!!!ɍдΓӸී!!!ɍҁЊӸී!
ԲΕ࣮ӺШࣚ஑ፕ(‫ ءޢ‬150 ցΔԫ‫ڻ‬᝜၇ 6 ‫אء‬Ղ 8 ‫މ‬ᚌৱ)
‫ۉ‬ Ьᆅ;!
ϭB001 ֽհլ‫ژ‬ΔԳല෫ॵ ϭB002 ۞ଇ༞࣠
ϭB003 ֚௛ᄅ‫ݦ‬ඨ ϭB004 ᜍ྇խऱ‫چض‬ Ӝ!
ϭB005 ๯‫ذ‬։ऱֽᇷᄭ ϭB006 ۞‫࠹۞܂‬
ϭB007 Ւ‫چ‬ऱ‫ښ‬ᥨ壀 ϭB008 ೶ፖ۩೯ ϭϭϭЁϭϭ Ӹීߎᚐ
ϭB009 ‫س‬੒ጻᒵऱᙊ؈ ϭB010 ᄀᛯऱድํ
ϭB011 ‫إࠩڃ‬૩ ϭB12 ๯ᙊඵऱ௧੉
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ϭB013 ෣ჾ؈ ϭB014 ஭ᓡ௧੉ऱ೜ൈ
ϭB015 ᦀ೯‫ࠐآ‬ !!
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 看 守 台 灣 季 刊
2008 冬季號
Taiwan Watch Vol.10 No.4, Winter, 2008

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鄭益明 出　　版：看守台灣雜誌社

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1999年元月創刊，每年2, 5, 8, 11月出刊
發　　行：看守台灣研究中心 新聞局登記局版台省誌第1170號