「不正償」的新界農民

Unfairly Treated Farmers in New Territories

新界青苗補償政策研究
Research On New Territories Crop Compensation Policy

本土研究社 2011年1月
Local Research Community Jan,2011
 「不正償」的新界農民—新界青苗補償政策研究 
本土研究社  2011 年 1 月 

行政摘要
研究背景

由2009年迄今，石崗菜園村的抗爭運動給香港社會留下深刻印象。但一直較少人提及農
戶在收地過程時面對的相關政策配套。政府經常提及向受收地影響的農戶發放「特惠金」
「特惠津貼」
/ ，補償其損失，但「特惠金」
「特惠津貼」
/ 其實是一種「恩恤」救助(ex-gratia)，
即一種沒有義務的協助 (settlement without obligation)，而非按農戶的實際損失發放的
正規賠償。

每當這種恩恤賠償方式一出，便隨即惹來公眾對農業補償之誤解︰公眾以其「特惠」之
名，便認為政府以「特殊」的賠償方式「優惠」了農戶，事實上政府只是按既定程序和
計算方法進行恩恤。

事件主要問題

一‧補償機制與實際的農業生產和銷售完全脫軌

A) 狸貓換太子－以批發價代替零售價的「農作物真正市值」

政府強調「按農作物的真正市值」釐訂補償，但「真正市值」卻是指蔬菜統營處的農作
物批發價，而非市場的零售價。雖然青苗賠償會被視為政府大量購入(bulk purchase)農
產品，故訂價較零售價低。但青苗補償是政府因強制徵用農田而補償農戶的農作物損
失，農戶根本不能拒絕，只能被迫放棄他們的農作物，不屬市場行為。其次，整個過程
並無消費者，故以經濟學邊際效益概念為基礎的批發價值不應被應用於青苗補償機制之
中，所謂「真正市值」其實無法反映農作物的真正價值。

B) 「青苗生果金」違反私有產權精神；「補償損失」混淆公眾視聽

政府在釐訂青苗補償時，只以田產重量決定賠償的高低︰田產重量/產值越高的農地，
其土地價值會越高，而不會考慮農產品質素。事實上，作為一種「恩恤」機制，政府只
求「多快好省」︰粗略以「重量」為彌償的準則，草草利用最快捷的方法和最少量的賠
償額，盡快敷衍打發農戶搬遷離開，以小恩小惠(favour)的恩恤津貼安撫失去生計和家
園的農戶。

由於強制徵地與私人產權精神相違背，故政府希望以「青苗生果金」混淆視聽，避免受
公眾和輿論指責。但農作物屬農戶的私有財產，受到《基本法》的保障，應獲得相等於
農作物實際損失的補償，政府卻利用低於市值的青苗「特惠津貼」，強令農戶放棄他們
的農作物。這不單無助政府脫離「違背私有產權精神」的泥沼，反而更有力和尖銳地指
出農作物補償機制嚴重違反私有產權精神。

C) 「青苗生果金」50年不變，全賴強行收地作後盾

政府官員聲稱政策早在60年代便已制訂，一直沿用至今接近50年，政府認為「政策向來
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行之有效，無需修改」，拒絕進行任何檢討或諮詢。「政策行之有效」是因為政府在決
定特惠津貼金額後，不會因受影響人士對特惠津貼的機制和執行過程有不滿或懷疑，而
暫緩其清拆和收地進度，反而用盡各種方法，務求在限期前成功收地，受影響人士接受
特惠津貼機制與否對政府的收地進度絲毫沒有影響。有「強制收地」為後盾，青苗補償
政策當然是「行之有效」。

D) 疑似罰則，青苗生果金隨時折上折

青苗補償政策當中還有一些疑似罰則的措施。果樹類別的農作物一旦被打上一至三星( * 
/ ** / *** )，註明這些項目為培苗  (nursery stock)，該棵果樹的價值便會被打折。既然青
苗補償政策只是一種沒有義務的協助(Settlement without obligation)，其計算方式本身已
不為公眾知悉，政府還安排了暗黑罰則，所謂刻意培苗亦只有「官字兩個口」
，一旦有
官員點算時有遺漏或有任何誤會，農民基本上沒有任何澄清及辯解的機會。

二‧收地補償程序混亂，猶如土豪惡霸

青苗補償過程也有不少予人感到程序不公的情況，包括：1) 漁護署職員在點算農作物
時並不專業︰點算時曾將價值較高的朴樹估作「雜樹」；量度果樹時，職員也曾用肉眼
低估樹木高度；2) 離實質徵地階段只餘一個月之際，政府仍不願將農作物補償清單發
給農戶；3) 政府「打死狗講價」，主張先拆毀建構物後再談補償，令農戶喪失任何議
價及重新估算的機會。農民失去生計後才獲得補償，令農戶上訴及重置的機會更形渺茫。

三‧侮辱農民尊嚴的「恩恤」特惠津貼

政府強制收回土地，先無視受影響農戶意願，將收地扭曲為一買一賣的交易，將農耕生
活換算為現金價值；甚至行利用青苗補償機制七除八扣，將賠償減至最低。農戶失去了
農田、家園、生計和耕種生活，最後只換來侮辱其尊嚴、極為低廉的「恩恤」特惠津貼。

總結及建議﹕

各種矛盾都是源於青苗補償政策以「恩恤」為主要原則的行政措施所致。恩恤為一種殖
民地時代的施捨，政府不單不承認其破壞市民日常生活的責任，甚至要求農民們為青苗
的恩恤而「感恩」，這樣與殖民地政府看待市民的態度無異。

近年社會漸漸了解及珍惜本地農業，政府必須正視農作物賠償，並將之納入正規政策。
政策理念必須由「以小恩小惠驅逐農戶」糾正為「以延續其農耕生活」，照顧受影響農
戶的生計問題，包括向受影響農戶解釋青苗計算方法、主動提供資訊，安排復耕協助重
新建立耕作生活。

目前青苗補償的計算方法，主要不斷將農作物的批發價「打折」，做法不合時宜，更損
害農民尊嚴。政府必須根據廿一世紀的實際環境，重新釐訂賠償準則及計算方法，令賠
償能真正照顧受影響農民。若政府繼續以現行政策發展新界農地，未來勢必引起更加重
大的紛爭，故政府及民間都必須尋求政策上的突破，令農民獲得更公平、公開的對待。

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青苗賠償機制流程

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「不正償」的新界農民

新界青苗補償政策研究

目錄

章節 頁數

1 研究背景 3-5

2 研究方法 6

3 石崗菜園村青苗補償個案 7-9

4 青苗補償政策回顧
10-14

5 事件主要問題
15-18

6 總結及政策建議 19

附錄 I 青苗賠償機制流程 22
附錄 II 石崗菜園村農戶現況問卷調查
23-25
附錄 III 蔬菜和雜糧作物類數據 26

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1 研究背景

1.1 由 2009 年迄今，石崗菜園村的抗爭運動給香港社會留下深刻印象。捍

衛家園、功能組別存廢、自建新村及鄉郊保育成為了全城關注之議題。然而，一
直甚少人提及的，是在收地過程當中的農戶面的處境與相關政策之配套。當常被
稱為「特惠金」的恩恤(ex-gratia) 撥款在 2009 年 12 月經立法會通過後，農民
開始面對新的問題：他們的生計將會因收地而受到多大程度的影響？現時的補償
政策是否足夠彌補損失，或讓他們能夠運用補償維持其原有的生活方式？這些問
題，自廣深港高速鐵路(下稱「高鐵」)撥款通過後遭主流媒體丟淡而隱藏起來。

1.2 關於農民生計的問題，漁農及自然護理署(下稱「漁護署」)及地政總署
的青苗補償政策就是其中關鍵的政策框架。按此政策，政府以「恩恤」，即一種
沒有義務的協助方式 (settlement without obligation)，向現時石崗菜園村受影響
農戶提供農作物損失的補償。每當這種名為「特惠金」/「特惠津貼」的恩恤賠
償方式一出，便隨即惹來公眾對農業補償之誤解︰公眾以其「特惠」之名，便認
為政府以「特殊」的賠償方式「優惠」了他們，事實上政府只是按既定程序和計
算方法進行恩恤。由此可見，公眾對收回土地政策內的(青苗)補償機制仍然存在
普遍的誤解。

1.3 2010 年年中，政府開始在石崗菜園村落實青苗補償政策，過程中引起

受影響農民的不滿︰農民普遍認為現行補償並不足以讓他們延續其原有耕作生
活、農作物低賤的補償價格尤如對本地農業發展和農民尊嚴的羞辱、補償機制「黑
箱作業」欠缺透明度、執行過程中令農民感到其身份不被尊重等問題。 1 針對補
償政策的組織如「石崗不屈青苗組」開始相繼出現，爭取農民應有的權益及尊嚴，
並質疑現行補償政策的合理性及公平性。

1.4 因興建高鐵而受收地和青苗補償政策影響之石崗農戶只屬冰山一角。按
現時政府的構想，整個新界北的鄉郊土地將會日益豪宅化；政府將陸續開展各種
大型基建工程，包括開放禁區、落馬州/河套發展及其相鄰農地、洪水橋、新界
東北三合一新發展區等，都對數以千計的農民具潛在影響。未來十年的開發及規
劃過程中，預計過千農戶將會面臨收地逼遷之問題。 2 因此，現時實急需一套較
                                                       
1
相關問題及爭議，可詳見明報，《菜園村農不滿邊談判邊收地》，A14，港聞，2010 年 11 月
《賤價收購農作物》
12 日；蘋果日報， ，A06，港聞，2010-11-14；及東方日報，《800 人上街 瞓
身撐菜園村》，A31，港聞，2010-11-14

2
現時政府仍然未有公佈實質受影響農戶之數字，只會強調各個大型計劃的經濟效益及功能。但
政府把大部分影響新界北的大型工程都擬訂於二零二零年前完成，故此，對新界農戶來說這十年
將會出現關鍵性的巨大影響。 
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整全及深入的政策回顧與個案分析，讓公眾及農戶具備知識基礎來回應這個發展
趨勢。

1.5 由於政策的公平性與執行過程均遭到公眾挑戰，本土研究社(下稱「本
研社」)透過是次針對現行青苗補償政策的研究，從石崗菜園村農戶的補償個案
出發，藉以 1) 辨認補償政策落實過程中所引發的問題，包括個案中受影響農
民的處境及政策執行流程，及其補償的具體安排； 2) 回顧政府青苗補償政策
的內容，闡述現時收地賠償政策的起源、成效及其潛在問題，及 3) 提出政策
建議，為改變現時青苗補償政策提供大方向的意見。

1.6 透過深入的梳理，本研社期望公眾能深入認識青苗補償的政策框架及實
際操作，從而引起社會對新界農民處境的關注及討論，同時為潛在受這個政策影
響之新界農戶提供參考。

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2 研究方法

2.1 本研究主要從 3 方面建立對現時青苗政策的分析框架，包括以下幾方

面。

個案調查

2.2 本研社在 2010 年 10 月期間進行了一次問卷調查，訪問了 20 多名受影響農

戶的現況，包括受影響地址、耕作情況、農地面積、農作物類型、銷售方式、青
苗及建構物賠償進展、與及對相關政策的滿意程度。本研社主要綜合以上資料
後，總結受影響農戶的現況。

2.3 此外，本研社也透過閱覽官方文件、主流媒體報導及關注青苗組織提供
的資料，綜合分析補償政策之實際狀況。

綜合性資料搜集

2.4 本研社於 2010 年 10 月期間，收集了 20 多份石崗菜園村青苗補償的農

作物補償清單，在統合清單內的數據後，便能加以分析現時青苗賠償政策的估算
機制。由於清單內的數據屬官方紀錄的一手資料，相對於現時零散地分佈在不同
的官方文件中(或/及被隱藏起來)的細節，這些第一手資料具有相當參考價值。

政策文件回顧

2.5 翻查舊有相關政策文件，尋找青苗補償政策的流變及相關爭議。由於過去有
關青苗補償政策的文件相當分散，本研社嘗試從各方面搜集官方政策文件，包括
過往立法會和區議會的文件或會議紀錄等。

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3 石崗菜園村青苗補償個案

3.1 此部分主要敘述 2010 年石崗菜園村青苗補償這個個案，包括其受影響

現況及事件發展之流程。本研社以此具體個案為基礎，從而揭示現行青苗補償政
策的具體運作、計算方法及其潛在問題。

受影響社群的具體現況

3.2 從受訪問的 20 多戶受影響之石崗菜園村農戶資料統計所得，合共約 90

萬呎耕作中的農地(相等於九龍灣國際展貿中心的佔地面積)會被徵收。20 多戶
中，每戶由擁有「一斗地」(7，260 平方呎)的菜田、觀賞花園至 20 萬平方呎的
果樹園不等，涉及近 100 名村民之生計。

3.3 受影響農戶在收地前仍然從事各種形式的耕作，除了數戶只種植蔬菜及觀賞
植物外，其餘的都是採用混合種植蔬果、山草藥及觀賞植物的多樣耕作。截至
2010 年 11 月 5 日為止(即 11 月 18 日政府宣布正式收地日之前)，仍然有 16 戶
繼續在原址種植。

3.4 根據地政總署的農作物補償清單，受影響農戶的農作物類型相當廣泛，
主要包括以下 5 種類別：

1) 蔬菜和雜糧作物：如西生菜、南瓜(蕃瓜)、指天椒、韭菜、粉葛、
莧菜、蕃茄、甕菜、甘筍、青豆角、木薯等。

2) 觀賞植物和有花植物：如富貴竹、羅漢松、向日葵、櫻花、桂花、
薑花、逼迫仔 (土蜜樹)、山薑屬、風車草等。

3) 果樹和果苗：如龍眼、荔枝、柚、檸檬、蕉、桃、桑、欖、甘蔗、
黃皮等。

4) 一般樹木、幼樹和整形樹：如血桐、銀合歡、朴樹等。

5) 中草藥：如田貫草、蘇菊、香茅草、九里香、土人參、五月艾等。

3.5 現時受影響的農民平均在原址耕作年期約為 33.5 年，當中有 5 戶已從

事耕作了愈半個世紀 (即 50 年以上)。

3.6 關於現行農作物的銷售方式，當中有過 7 成 (14 戶) 都表示會以「自己

賣」的方式售賣農作物 (即自行零售)，只有 5 戶表示會使用或間中使用菜站服
務(即蔬菜統營署轄下的蔬菜產銷合作社)批發出售農產品。一些花農及出產較特
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殊的產品，如蜂蜜、藥材，則會直接交給公司代賣、到有機農墟或以其他方式自
行銷售。不少農戶表示，過往曾使用菜站銷售，現今也改用「自己賣」的零售方
式。

3.7 受影響農戶的耕作地方裡有各式各樣的建構物，包括 1) 養殖場類：鴿

場、禽畜屋；2) 耕作建物：耕寮、溫室、網棚、棚架、防雨棚；3) 農具設施：
儲水箱、鐵絲網、水井、水泵、自動灑水系統、水喉、行人路、水池。

3.8 受徵收土地影響的社群內，大部分為農地租戶，對土地被收回後在附近
可租到面積相若之農地延續耕作生活表示困難。

農戶補償流程表：
日期 政府部門舉動 農戶情況

農戶透過菜園村關注組或媒
體知悉高鐵計劃徵收菜園村
2008 年 10 月 被劃為救護站。起初耕作農戶
已感到惶恐，但相信政府將有
合理補償及重置安排的政策。

2009 年 12 月 18
立法會財委會通過補償津貼
日

農戶發現點算農作物的職員
漁護署派人在農田點算農作 部分欠缺經驗，有把樹木菜苗
2010 年 3 月開始 物及進行統計 度短度少的情況。有調查員甚
至不認識農作物的物種，要當
場向受影響農戶請教及糾正。

除了金額數字外，農戶不獲發
漁護署向村民公佈「青苗」
2010 年 9 月 農作物補償清單，亦不了解計
的收地補償金額
算準則，農戶反對這種安排。

取得清單後，發現補償計算方
漁護署分發清單，要求個別
2010 年 9 月 法有問題，認為因農民身分而
農戶親身往漁護署領取
遭弱視。

地政總署公佈收地時間表， 獲發之清單只包括青苗之補
2010 年 9 月 下令當地農戶必須於 11 月 4 償，仍未完成建構物補償之計
日離開耕作土地 算。

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負責建構物的地政總署，稱 對要先拆毀後補償的做法感
2010 年 10 月 要在收地後才可安排提供具 到十分不公，「石崗不屈青苗
體賠償細節 組」成立。

在農民強烈要求下，運房
農戶要求交代具體計算補償
局、漁護署及地政總署與農
2010 年 10 月 28 的參考準則，各部門當場應承
民首次開會，承諾青苗賠償
日 在日後會議交代，其後不了了
問題未解決的農戶，11 月 4
之。
日不會被收耕地

政府公佈蘆薈及有機農作物
農戶要求一個公平、公開的計
2010 年 11 月 會作調整，其他則反映市價
算準則。
不作改變

地政總署改變策略，採用游 一些農戶在尚未獲得補償的
2010 年 12 月
擊方式收地 情況下，農地已經被毀。

表 1.1 石崗菜園村農戶收地流程

3.9 表中明確顯示出農戶取態上的轉變，由早期相信政府將會就他們的農作物提
供合理的賠償安排，以至現時組成「石崗不屈青苗組」爭取一個公平、公開的補
償計算方式，可見出政府的青苗補償政策與受影響農戶的期望出現頗大的落差。

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4 青苗補償政策回顧

青苗補償機制背景

4.1 青苗補償又稱「農作物特惠津貼」，是政府在 60 年代制訂予受收地和清拆

行動影響的農戶，補償他們在農作物方面損失的政策 3 。雖然「特惠津貼」之名
或會使公眾誤以為受影響人士能得到除正規賠償外的額外賠償，但事實上，政府
現行收回和清理土地時發放的各種補償金，包括青苗補償，全都會統稱為「特惠
津貼」，這是因為所有補償都不是經過統計農戶的實際損失後發放的正規賠償，
而是政府基於「恩恤」而作的一種行政措施。因此，政府會將這些行政補償全部
命名為「特惠津貼」或「特惠補償」，以突顯其「恩恤」的涵義。

4.2 根據地政總署出版的《收回和清理土地的特惠津貼》小冊子，負責評估
青苗補償金額的是漁護署，負責向農戶發放特惠津貼則是地政總署。但除此以
外，地政總署和漁護署均沒有向公眾提供任何有關青苗補償機制的詳細資料，包
括政策宗旨、賠償的詳細計算方法和各類農作物的賠償率等，青苗補償政策的資
料只能散見於各種立法會或區議會的文件內。

4.3 政府曾在 2002 年向立法會財務委員會解釋各種特惠津貼的要點 4 ，其

中青苗補償是用作補償農民因收地或清拆行動而蒙受的農作物損失。政府會按農
作物的植物學性質和種植方法分為五個農作物類別，分別是︰1) 蔬菜和雜糧作
物； 2) 觀賞植物和有花植物； 3) 果樹和果苗； 4) 一般樹木、幼樹和整形樹；
及 5) 中草藥。政府會按這五個類別將農作物分類紀錄在農作物補償清單內，每
種類別的農作物價值和賠償計算方法各有不同，但政府在文件稱，會按農作物的
真正市值而釐定特惠津貼額。 5

農作物點算方法

4.4 根據 1997 年 6 月立法局(即現時立法會)規劃地政及工程事務委員會(即

現時發展事務委員會)的會議紀錄 6，漁護署和地政總署的職員會在農戶陪同下進
行農林視察，他們會把農作物的資料和數量記錄後，移寫在農作物補償清單內，
然後將表格連同計算及支付特惠津貼時所需的資料一併交予地政總署。

                                                       
3
  此乃政府官員與「石崗不屈青苗組」會面時提供的資料。 
4
2002 年 1 月，政府提交了一份題為《因進行收地和清拆行動以及在香港水域進行海事工程而
發放的特惠津貼》。
5
2002 年 2 月 1 日立法會財務委員會文件︰《因進行收地和清拆行動以及在香港水域進行海事
工程而發放的特惠津貼》 ，見http://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/fc/fc/papers/f-feb01bc.pdf
6
1997 年 6 月 11 日立法會規劃地政及工程事務委員會會議紀錄，見
http://www.legco.gov.hk/yr96-97/chinese/panels/plw/minutes/pl110697.htm
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4.5 不過，據石崗菜園村的農民向本研社反映，除果樹和果苗、一般樹木、
幼樹和整形樹之外，漁護署和地政總署的職員在點算蔬菜和雜糧作物、觀賞植物
和有花植物，以及中草藥的數量時，並不是點算農地裡實際的農作物數量，而是
假設特定面積的農地能產出若干農作物。以種植粟米為例，政府不會實地點算農
地內粟米的實際數量，而是利用一斗地可以生產 4，000 支粟米的官方假設，再
乘以農戶擁有的粟米田面積，推算出該農地的粟米產量。

4.6 此外，據農戶的觀察，漁護署和地政總署的職員在點算農作物的數量
時，並無量秤蔬菜的重量。但政府在計算 1) 蔬菜和雜糧作物的青苗賠償率時，
卻是以農地所產的農作物重量為主要依據(賠償的計算方法詳見下段)。由於政府
在點算農作物與計算青苗賠償金額時，分別採用了數量(以棵為點算單位)和重量
(以百斤為計算單位)，兩種不同的量度準則，本研社卻未能得到充足的資料或數
據，驗證政府如何將點算所得的農作物數量轉化為重量，從而利用農作物的重量
將農地分級，並計算出農戶實際可得的青苗賠償金額。因此，現行的農作物點算
方式對農戶可得到的青苗補償會產生何種程度影響仍然成謎。

賠償的計算方法

4.7 政府按農地面積推算出農作物數量後，便會將農作物(如樹木類)或農地
(如蔬菜、花卉和中草藥類)分為 A、B、C、D 或 E 級，每個級別的農作物或農
地可得的賠償百分比各有不同，當中以 A 級可得的賠償率最高，隨後每個級別
可得的百分比則會按次遞減。簡言之，即使農地所種的農作物種類一樣，A 級和
E 級的農地或農作物可得到的賠償卻不一樣。

4.8 為找出各個等級農作物或農地可得到的賠償百分比和有關的分級標
準，本研社首先將由石崗菜園村內收集的 20 份補償清單內合共 610 個農作物項
目，按物種如龍眼和荔枝，分開歸類，繼而以線性回歸 (linear regression)分析
相同物種中各個等級的關係，並比較其他種類以找出公式。

4.9 首先，集合同一高度但不同級別的果樹項目，以找出果樹中 A 至 E 級的關

係：

品種 規格 價錢 品種 規格 價錢 品種 規格 價錢
荔枝 15'-3A 970 黃皮 15'-3A N/A 嫁接龍眼 15'-3A N/A
荔枝 15'-3B 780 黃皮 15'-3B 1030 嫁接龍眼 15'-3B 1210
荔枝 15'-3C 620 黃皮 15'-3C 820 嫁接龍眼 15'-3C 970
荔枝 15'-3D 496 黃皮 15'-3D 396 嫁接龍眼 15'-3D 780
表 1.2 荔枝樹、龍眼樹和黃皮樹的高度和等級紀錄

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4.10 再以線性回歸 (linear regression) 分析各個級別的農作物價值 的差異：

圖 1.1 農作物等級與價格之間的關係︰圖中 x 軸的 1 代表 A 級，4 代表 D 級

4.11 由圖衍生所得的公式：y = p e-0.224x (x = 等級，p 為基數)，可以歸

納出在果樹類別中 A 至 E 級之間的關係︰A 級為最高價格，即十足的批發價，B
級的價格為 A 級的 80%，C 級為 B 級的 80%，如此類推。繼而以荔枝驗証公式
的合理性︰公式中估算的 A 級價格為 $977.1，跟實際價錢 $970 吻合 (誤差 <
1%)。

4.12 本研社遂按上述公式，嘗試於下文分項解構 5 個類別農作物的補償公式，讓

公眾更加了解青苗補償的計算方法。

蔬菜和雜糧作物

4.13 此類包括西生菜、粟米等日常食物，賠償價格和數量均以每 100 斤

(pcl，即擔) 為單位。此類農作物的等級劃分是按每斗地可以出產幾多百斤的農
產品；粟米也是依照田地產量，即每斗地出產多少穗(ears)粟米來劃分等級。

4.14 此類農作物的賠償率根據原價範圍 (A 級) 隨等級作等量遞減。以西生菜為

例，西生菜的批發價被訂為$250/100 斤 ($2.5/斤)。若產量達每斗地 60 百斤會
被評為 A 級菜田，可得的十足於批發價的賠償；若每斗地生產 52.5 百斤的農作
物則會被評為 B 級，其後每斗地產量每少 7.5 百斤就會下跌一級。按此，每個
級別的西生菜田賠償金額為：
A 級= 60 百斤 X $250 = $15000
B 級= (60 – 7.5 X 1)百斤 X $250 = $13125

13 
 
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本土研究社  2011 年 1 月 
C 級= (60 – 7.5 X 2)百斤 X $250 = $11250
D 級= (60 – 7.5 X 3)百斤 X $250 = $9375
E 級= (60 – 7.5 X 4)百斤 X $250 = $ 7500
由此可見，若西生菜田被評為 E 級，可得的賠償便只剩原價的一半。

觀賞植物和有花植物

4.15 此類包括美人蕉、虎尾蘭及朱頂蘭等觀賞類植物。此類別會直接以每斗
地的假定產值(即政府推算出的農作物價值總和)將農地劃分為 A 至 E 級。A 級代
表十足批發價，B 級產值就只有 A 級的 80%，每下一級再打 8 折。以紫茉莉為
例，A 級農地可得的賠償為每斗地$3630，C 級農地可得的賠償則是$3630 X
(80%) X (80%) = $2320，若為 E 級就只剩 $3630 X (80%)4 = $1487，即批發
價的四成。

4.16 可惜，資料並未能反映政府到底以什麼因素 (例如農作物產量或質素) 釐訂

產值與等級之間的關係。

果樹和果苗

4.17 此類別包括龍眼及荔枝等果樹，賠償價格和數量以每棵為計算單位。在
釐訂此類別的農作物價值時須考慮兩項條件，分別是高度和等級。果樹和果苗的
高度共分為 1 至 4 級，合共四個級別，不同品種的果樹劃定等級的高度標準各
有不同。以嫁接龍眼為例，3 級即指高度達 12 至 17 呎的嫁接龍眼樹，達 18 呎
高或以上則會被評為 4 級嫁接龍眼樹。由不同果樹品種繁多，高度範圍也不一，
故 1 至 4 級的高度級別之間並沒有通用算式。

4.18 果樹同時會以 A 至 E 分級︰A 級為原批發價，B 級為 A 級的 80%(即批

發價的 80%)，C 級為 B 級的 80%，如此類推；但資料未有顯示政府以什麼標準
(例如果樹的產量或質素)作為評級因素。

4.19 除上述兩項評級條件之外，果樹類別的農作物更有一項特別的「打星制
度」，所謂「打星制度」，就是政府會在農作物補償清單的某些果樹項目上打上
1 至 3 星( * / ** / *** )，註明這些項目為培苗 (nursery stock)。所謂培苗即是培
育幼苗，可以在室內或室外進行，然後將幼苗移植到合適土地生長，一般需時約
6 個星期 7 。經本研社觀察所得，只要果樹與果樹之間的生長空間較少，或土地
上果樹生長數量較密集時，則不論此類別的農作物屬「樹」或「幼苗」與否，都

                                                       
7
世界新聞網，《把握時機培苗 家庭菜園起步》，2011 年 2 月 2 日，見
http://www.worldjournal.com/view/full_living/11171076/article-%E6%8A%8A%E6%8F%A1%E
6%99%82%E6%A9%9F%E5%9F%B9%E8%8B%97-%E5%AE%B6%E5%BA%AD%E8%8F
%9C%E5%9C%92%E8%B5%B7%E6%AD%A5？instance=usliving
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本土研究社  2011 年 1 月 
會打星。若該果樹項目被打上 1 星( * )，該棵果樹的價值便只餘計畢高度與等級
後的價值的 60%；以一棵 9 呎高的荔枝樹為例，9 呎 2A級的荔枝樹價值為
$424，若果樹被不明的原因評為E級的話，就只值 $424 X (80%)4 = $173.7。
假設果樹再被打上一星( * )的話，實際價值便要再打 6 折，即$173.7 X (60%) =
$104.2，連原價(即$424)的 1/4 也沒有。由於本研社收集得來的清單中未有打上
二星( ** )及三星( *** )的案例，二星和三星的扣減百分比是多少就不得而知了。

一般樹木、幼樹和整形樹

4.20 這類別包含血桐、銀合歡等樹木，賠償價格和數量以每棵為計算單位。
這類別與果樹和果苗類別相近，都是以高度和等級釐訂樹木的價格。等級同樣分
為 A 至 E 五級，A 級為最高價，每降一級，其價值便是上一級價值的 80%。但
是，高度的計算方法則與果樹的分級制不同，這類別的樹木高度價值是以每呎計
算。政府會先以 10 呎高的同種樹木價值作為基準價格，每呎價值的增減相等於
基準價的 10%。以朴樹為例，10 呎 D 級的朴樹價值 $21，14 呎 D 級的朴樹價
值就是 $21 X (14/10) = $29.4，而 8 呎 D 級的朴樹價值則為 $21 X (8/10) =
$16.8。

中草藥

4.21 此類包括田七及臭草等可以入藥的植物。跟觀賞類植物相似，計算方式
只用評級因素不明的 A 至 E 等級去評定每斗地的產值。以臭草為例，A 級臭草
田地的價值為每斗地 $35370，B 級農地則價值 $28300，為 A 級農地價值的
80%。

農作物的定價

4.22 政府稱會按農作物的真正市值而釐定特惠津貼額，但政府卻利用批發價，而
非零售價，為農作物定價。2003 年，葵青區議會討論清拆梅崗村的個案時，當
時漁護署代表指署方在評估農作物的價值時，會參考各區市場或苗圃的批發價格
8
：例如蔬菜的市值是根據長沙灣蔬菜統營處的平均批發價釐訂，花卉和觀賞植
物按苗圃的批發價釐訂，果樹則根據開發果園的成本(包括土地租金、土地開墾
費、果苗的價格、水果的產量、管理費用等)計算出賠償金額，可見政府多年以
來都是以批發作為農作物的市值。

                                                       
8
2003 年 9 月 4 日葵青區議會第 25 次會議紀錄，見︰
http://www.districtcouncils.gov.hk/kc_d/doc_2003/dc/dc25_mc.doc
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5 事件主要問題

一‧補償機制與廿一世紀的實際農業生產和銷售完全脫軌

A) 狸貓換太子－以批發價代替零售價的「農作物真正市值」

5.1 雖然政府經常強調會「按農作物的真正市值」釐訂補償，但「真正市值」
實際指的卻是農作物的批發價，而不是零售價。就算青苗賠償可以被視為政府向
農戶購入大量農作物︰由於大量購入(bulk purchase)會減低農戶的存貨成本，而
且購入者的邊際效益(marginal utilities)會遞減，故其價格應較零售價格為低。這
個說法貌似合理，但青苗補償與市場的大量購入行為有一決定性不同︰青苗補償
是政府因強制徵用農戶的農田而補償其農作物的損失，農戶並無拒絕出售的權
利，只能被強迫向政府出售他們種植的所有農作物，這與一般農戶能自由決定是
否參與批發市場的經濟活動完全相反。

5.2 其次，整個補償過程並無消費者，算不上是經濟活動，可見青苗補償不
應與消費效益或農作物存倉成本扯上關係，故以經濟學邊際效益概念為基礎的批
發價值由始至終都不應該被應用於青苗補償的機制之中。而且，根據本研社的調
查所得，約7成的農戶過往都在市場向消費者直接出售他們的農作物，但政府卻
以批發價補償他們的農作物損失，可見政府所謂「真正市值」其實沒有反映農作
物在消費市場的價值。

B) 「青苗生果金」違反私有產權精神；「補償損失」混淆公眾視聽

5.3 政府強調青苗補償是用作「恩恤」農戶的農作物損失而發放的「特惠津
貼」，但本研社發現政府在釐訂這種「恩恤」的「特惠津貼」時，只單以田產的
重量為釐訂賠償率高低的決定性因素。以蔬菜和雜糧作物為例，政府主要以蔬菜
的重量為主要的農地分級標準，田產重量越高的農地，其土地價值會越高(詳情
見4.13及4.14段)。至於與農產品質素相關的因素，例如農戶過去的實際產量、
農產品的大小、色澤、有否受過量的農藥污染或蟲害等，則沒有被列為政府作農
作物評級時須考慮的因素。

5.4 這種做法明顯與政府謂「根據所種農作物的市值來評估所須發放的特惠
津貼額」的說法不符。一般而言，農產品的市場價值與其質素的優劣掛鈎，而農
產品的質素卻非單以農產品的重量而訂；然而，青苗補償卻只以田產重量作為賠
償的主要標準，又因政府採用平均批發價作為唯一的價格考慮因素，致使整個青
苗補償機制由釐訂原價格開始，以至農作物數量的點算方式和賠償的計算方法都

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與實際的農業生產和銷售完全脫軌；農戶所得的實際特惠津貼金額根本沒有任何
一部分能真實反映他們耕作所得的農產品的市場價格。

5.5 由此可見，作為「恩恤」的青苗補償機制，並不是在全面檢視農作物的
實際數量和質量之後，向農戶補償所有農作物的實際損失；相反，政府為求「多
快好省」—利用最快捷的方法和最少量的賠償額，盡快敷衍打發農戶搬遷離開—
只粗略以農作物的「重量」為彌償的準則，草草決定補償金額的多寡，企圖以小
恩小惠(favour)的恩恤津貼安撫失去生計和家園的農戶。

5.6 事實上，由於強制徵地與政府向來強調的私人產權精神相違背，故政府
希望能藉以這種「農地生果金」混淆公眾視聽，避免受公眾和輿論的指責。但是，
在農地上的每一棵蔬菜、樹木和花卉，都是農戶辛勞種植栽培的成果，這些農作
物全屬農戶的私有財產，而《基本法》第6條列明「香港特別行政區依法保障私
有產權」 9 ，可見農戶和他們的農作物都應受到《基本法》的保障，獲得同等於
他們所有農作物實際損失的補償。但是，青苗補償政策卻容許政府以低於市值的
「特惠津貼」，強令農戶放棄他們的農作物。可見，「青苗生果金」不單無助政
府脫離「違背私有產權精神」的泥沼，反而更有力、更尖銳地指出政府的農作物
補償機制其實嚴重違反受《基本法》保障的私有產權精神。

C) 「青苗生果金」50年不變，全賴強行收地作後盾

5.7 雖然政府並無向公眾發佈青苗補償機制的詳細資料，但卻有政府官員聲
稱政策早在60年代便已制訂，並一直沿用至今接近50年，過去也有建議要求政
府檢討青苗補償政策，但政府卻認為「政策向來行之有效，無需修改」為由 10 ，
拒絕進行任何檢討或諮詢。

5.8 既然政府從未向公眾提供過任何有關青苗補償政策的詳細資料，包括政
策宗旨、計算方法和各類農作物的賠償率等，公眾和受影響人士根本無法得知補
償標準是否能真確反映出農作物的市值，以及政府採用的補償機制仍是否適用於
現今的農業生產操作，政策是否真正行之有效，值得商榷。

5.9 本研社認為，政府謂之「行之有效」，不過是因為政府在決定特惠津貼
金額後，即使受影響人士對特惠津貼的機制､金額或收地過程有不滿或懷疑，政
府也不會因而暫緩其清拆和收地進度，反而用盡各種方法，務求在限期前能成功
強行收地，故受影響人士接受特惠津貼機制與否可說對政府的收地範圍和進度絲
                                                       
9
香港特別行政區《基本法》第六條，見
http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/images/basiclaw_full_text.pdf
10
1997 年 6 月 11 日立法會規劃地政及工程事務委員會會議紀錄，見
http://www.legco.gov.hk/yr96-97/chinese/panels/plw/minutes/pl110697.htm
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毫沒有影響。有「強制收地」為後盾，青苗補償政策當然是「行之有效」。事實
上，若非石崗菜園村的抗爭事件引起公眾關注，政府根本不會暫緩清拆菜園村的
時間表，更不會反被公眾「強迫」與村民和農戶「溝通」。因此，即使青苗補償
「向來行之有效」，為令政策細節更能照顧受影響人士的需要，及順應現時的耕
作方式和日益提升的農業技術等，政府也應該全面檢討現行政策，以照顧農業發
展的需要。

D) 疑似罰則，青苗生果金隨時折上折

5.10 如前文所述，現階段青苗補償政策其實只屬恩恤(Ex-gratia)性質，即一
種沒有義務的協助(Settlement without obligation)。這種受強行收地法例保障的
措施，其做法是否合理及公義本身已成疑，不單如此，本研社亦發現青苗補償政
策當中還有一些疑似罰則的措施。正如 4.19 段所言，果樹類別的農作物一旦被
打上一至三星( * / ** / *** )，註明這些項目為培苗 (nursery stock)，該棵果樹的
價值便會被打折。既然現階段「青苗補償政策」只是一種沒有義務的協助
(Settlement without obligation)，其計算方式本身已不為公眾知悉，同時政府還
安排了暗黑罰則，所謂刻意培苗亦只有「官字兩個口」，一旦有官員點算時有遺
漏或有任何誤會，農民基本上沒有任何澄清及辯解的機會。

二‧收地補償程序混亂，猶如土豪惡霸

5.11 其實，單以青苗補償過程，也能發覺不少予人感到程序不公的情況，包
括：

5.12 漁護署職員在點算農作物時並不專業。曾有村民表示在漁護署點算過程
中，將價值較高的朴樹估作「雜樹」；職員亦曾經量度果樹時用肉眼低估了樹木
高度，後經在場農戶爭辯，再量度後回復原本高度；

5.13 離實質徵地階段只餘一個月之際，政府仍然不願將農作物補償清單發給
農戶，最後要在他們連番爭取的情況下政府才願意提供；

5.14 政府部門主張「先拆毀後補償」，即先拆毀建構物然後再談補償，此舉
顯然是「打死狗講價」，令農戶喪失任何議價及重新估算的機會。農民先失去生
計，隨後再獲得補償，令農戶能夠上訴及重置的機會更形渺茫。

5.15 上述那些程序拖延及處事手段，已經屬於估算方法以外的問題，正正顯
示現時青苗補償政策的問題不僅在於「量」的多寡，更涉及政府在執行程序時是
否以公正的角度出發來徵收農地。

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三‧侮辱農民尊嚴的「恩恤」特惠津貼

5.16 與其他的徵用土地所發放的特惠津貼一樣，青苗補償是一種帶有恩惠性
質的特惠津貼，並非因政府為徵地而破壞的農作物和耕作生活帶來的損失而負
責。這是由於香港有多條法例賦予政府權力，讓政府在進行工程時可按其需要向
業權人收回土地，故即使受影響人士與政府之間未能達成完善的賠償協議，政府
仍可根據條例向受影響人士收回土地的擁有權。但另一方面，特區政府向來奉行
自由市場的原則，必須尊重私有產權。因此，若政府有任何侵犯私有產權的行為，
包括強制徵收土地，政府都必須為此向受影響人士提供一定的補償，以示政府尊
重私人產權精神。可是政府為了以最低度的賠償達成其強制收地的目的，表面上
以恩恤為名，向農戶發放有限度的特惠津貼，實際上卻小恩小惠合理化侵權行
為，這種做法明顯地有違自由市場和私有產權的原則。

5.17 政府為了要強制收回土地，先是無視受影響農戶的意願將收地過程簡單
扭曲為一宗一買一賣的交易，將他們原有的農耕生活換算為現金價值；其後甚至
在青苗補償機制內的各個小環節上七除八扣，將農戶可得的賠償減至最低。農戶
失去了農田、家園、生計和耕種生活，最後竟只換來猶如侮辱其尊嚴、極為低廉
的「恩恤」特惠津貼。

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 「不正償」的新界農民—新界青苗補償政策研究 
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6 總結及政策建議

6.1 透過深入調查石崗農戶的青苗補償個案，研究結果揭示了青苗補償政策
的重大缺失，若政府繼續以現行政策為手段，不斷發展新界農地，未來勢必引起
更加重大的紛爭。因此，政府及民間都必須尋求政策上的突破，令農民獲得更公
平、公開的對待。

6.2 現行政策的理念必須改變︰從「以小恩小惠驅逐農戶」糾正為「以延續
其農耕生活」的原則作基礎，照顧受影響農戶的生計問題。相關部門現時對農戶
愛理不理的行事態度，包括個案中所見的違反承諾會議、「擠牙膏式」的資料提
供等做法，必須改變為「以人為本」的方式，包括向受影響農戶解釋青苗估算方
法、主動提供相關資訊，安排復耕協助他們重新在附近建立耕作生活。

6.3 本研社在研究內指出的各種矛盾，很大程度都是源於青苗補償政策是以
「恩恤」 (ex-gratia)為主要原則的行政措施，而非一套擁有嚴謹的統計方法和
客觀計算準則的正規賠償制度所致。恩恤作為一種殖民地時代的施捨，政策上並
不承認政府要負起照顧受影響農戶生活的義務。面對一群受政府工程影響而喪失
生計的農民，政府不單不承認其破壞市民日常生活的責任，甚至要求農民們為青
苗的恩恤而「感恩」，做法相當荒謬，與殖民地政府看待市民的態度無異。

6.4 近年社會大眾已漸漸了解及珍惜本地農業，但真正要使農民及本地農業
受到重視，政府必須正視農作物賠償，並將之納入正規政策，而非堅守殖民地時
代施捨及恩恤的概念，以回應社會趨勢。政府須增加青苗補償的計算方法及政策
資料的透明度，讓農民清楚自己耕作心血的價值是以什麼方法計算。這可避免出
現「黑箱作業」的情況，更能加強青苗補償政策的公信力。

6.5 目前青苗補償的計算方法，主要不斷將農作物的批發價「打折」，做法
已經不但不合時宜，更令農民尊嚴一次又一次的受損。政府必須根據廿一世紀的
實際環境，如有機農業的出現、農戶銷售方式的改變、與及部門現時的技術及人
力資源，重新釐訂賠償之準則及計算方法，令賠償能真正的照顧到受影響的農民。

– 完 –

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參考文件
1. 明報，《菜園村農不滿邊談判邊收地》，A14，港聞，2010 年 11 月 12 日；
2. 蘋果日報，《賤價收購農作物》，A06，港聞，2010-11-14；
3. 東方日報，《800 人上街 瞓身撐菜園村》，A31，港聞， 2010-11-14；
4. 地政總署，《收回和清理土地的特惠津貼》，2006 年 4 月
5. 立法會財務委員會，
《因進行收地和清拆行動以及在香港水域進行海事工程而發放的特惠津
貼》，2002 年 2 月 1 日；
6. 立法會規劃地政及工程事務委員會會議紀錄，1997 年 6 月 11 日；
7. 世界新聞網，
《把握時機培苗 家庭菜園起步》
，2011 年 2 月 2 日
8. 葵青區議會第 25 次會議紀錄，2003 年 9 月 4 日
9. 香港特別行政區，《基本法》

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鳴謝

是次研究報告得以順利進行，有賴各方朋友相助，特此鳴謝：

義工：李子立、鄭家駒、盧婉儀、陳榮慰、鄭婷
受訪者：受高鐵工程影響之一眾石崗菜園村農戶
團體：香港本地農業發展關注組、石崗不屈青苗組、新界東北發展關注組

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附錄 I 青苗賠償機制流程

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附錄 II 石崗菜園村農戶現況問卷調查

問卷編號：___________

第一部分 基本資料

1. 姓名：_______________________________

2. 聯絡電話：___________________________

3. 地址：

________________________________________________________

________________________________________________________

4. 您現仍在耕作嗎？ 是／否

5. 您務農了多久？_______________________

第二部分 農作物資料

6. 您耕作的農地面積有多大？_____________________________

7. 您耕種了哪些農作物？（如粟米或龍眼等）

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________
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8. 您的農作物在收成後會經什麼途徑出售？（如經菜站批發或自己賣）

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

9. 您收到政府發出的農作物賠償清單了嗎？（包括青苗及開耕費）

有／沒有

10. 政府會為您的農作物給予多少賠償？（約數也可）

___________________________

第三部分 構築物資料

11. 您的構築物佔地多大？

___________________________________________________

12. 您的構築物為什麼類型？（如耕寮或水喉等）

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

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________________________________________________________

___________________________________

13. 您收到了政府發出的構築物賠償清單了嗎？ 有／沒有

14. 政府會為您的構築物給予多少賠償？（約數也可）

___________________________

第四部份 其他問題

15. 有沒有其他建議？

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

________________________________________________________

16. 備註：

________________________________________________________

________________________________________________________

全卷完，多謝合作！

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附錄 III 蔬菜和雜糧作物類數據

A 級產量
單位價 ($/pcl) 每級遞減
(pcl/dc)
西生菜 250 60 -7.5
大薯/參薯 280 50 -5
南瓜(蕃瓜) 180 45 -5
本地蘿蔔 120 45 -5
苦麥菜 200 40 -5
薑 500 40 -5
矮瓜 250 35 -5
番茄 250 30 -5
竹芋 250 30 -5
潺菜 123.52 30 -5
甘筍 250 25 -2.5
粉葛 250 40 -2.5
芋 250 40 -2.5
蕃薯 180 20 -2.5
莧菜 278.58 15 -2.5

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