134-2005

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce

horas y cuarenta y siete minutos del día veintiséis de abril de dos mil seis.

El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el licenciado Salvador

Enrique Anaya Barraza, mayor de edad, abogado y notario, de este domicilio, en
representación de la sociedad Publitel, Sociedad Anónima de Capital Variable, contra el
Decreto Número 50, dictado por el Concejo Municipal de San Salvador, de fecha catorce de
diciembre de dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial N° 237, tomo 365, de fecha
veinte de diciembre del mismo año, mediante el cual se reformó la Ordenanza Reguladora
de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, específicamente en la
parte mediante la cual se creó el artículo 7-B, referente a los permisos para instalar
elementos publicitarios y/o comerciales en el espacio público o privado visible desde la vía
pública, por estimarlo violatorio del derecho de seguridad jurídica por infracción a la
reserva de ley en materia tributaria o por el derecho a la interdicción de la arbitrariedad
estatal, del derecho a la tributación en forma equitativa y del derecho de propiedad.

Han intervenido en este proceso, además de la parte actora, el Alcalde Municipal de

San Salvador en representación del Concejo demandado y el Fiscal de la Corte.

Leído el proceso y considerando:

I. La parte actora manifestó esencialmente en su demanda que el acto contra el que

reclama es el Decreto Número 50 dictado por el Concejo Municipal de San Salvador, el día
catorce de diciembre de dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial N° 237, tomo 365, de
fecha veinte de diciembre de ese mismo año, por medio del cual se reformó la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, en
concreto, en la parte concerniente a los permisos para instalar elementos publicitarios y/o
comerciales en el espacio público o privado visible desde la vía pública, específicamente en
lo que a la instalación de éstos en cabinas telefónicas respecta.

Luego de hacer una relación de la justificación del amparo contra ley, y particularmente del
amparo contra ordenanzas municipales, el demandante planteó dos argumentos básicos para
la impugnación constitucional de la norma tributaria municipal anteriormente señalada: (1)
Desde una perspectiva formal, indicó que la norma impugnada crea en realidad un impuesto
y no una tasa, por cuanto el hecho imponible que se grava –mediante tal norma- es la mera
instalación de rótulos publicitarios en cabinas telefónicas, y no la utilización de un espacio
público de administración municipal; lo anterior significa –según expresó- que no existe
ninguna contraprestación por parte de la municipalidad, ni tampoco ningún beneficio al
titular del uso de la cabina telefónica.

En tal sentido –indicó- el Concejo Municipal demandado ha decretado no una tasa, sino un
impuesto municipal, para lo cual carece de competencia, ya que los mismos deben ser
decretados única y exclusivamente por la Asamblea Legislativa a través de una ley en
sentido formal. En virtud de lo anterior, considera que ha existido una grave infracción al
principio de reserva de ley en materia tributaria, configurándose una violación del derecho
a la seguridad jurídica de la sociedad demandante; así como también de su derecho de
propiedad, por cuanto impone el pago de un impuesto que ha sido emitido en forma
contraria a la normativa constitucional.

(2) Ahora bien, la segunda causa de impugnación constitucional alegada por la sociedad
peticionaria consiste en que de suponerse –sin admitirlo- que el tributo contenido en el
artículo 7-B, sección publicidad en mobiliario urbano, romano XXIV de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador,
constituye una tasa, la misma no cumple con los parámetros constitucionales exigidos a tal
clase de tributo. Para el caso, señaló –a partir de la jurisprudencia de esta Sala- los
requisitos que debe cumplir una tasa para considerarla constitucional; y posteriormente,
detalló los motivos por los cuales –a su juicio- el tributo impugnado no cumple con tales
exigencias.

Así, la parte actora indicó que la base imponible de la tasa en cuestión no refleja el costo
del servicio prestado debido a que el hecho imponible en el caso de autos, es la colocación
de un anuncio publicitario como parte integrante de una cabina telefónica, lo que significa –
según expresó- que no existe ningún servicio prestado por la municipalidad a favor del
operador de telecomunicaciones que administra la cabina telefónica (Publitel, S.A de C.V.).
Es decir, que no existe contraprestación alguna de parte de la entidad municipal. De ahí
que, -agregó- al no incurrir la municipalidad de San Salvador en costo alguno, es lógica y
materialmente imposible que el monto de la tasa refleje el valor del costo, porque simple y
sencillamente éste no existe. A partir de lo anterior, considera que el quantum del tributo
municipal impugnado ha sido establecido de manera arbitraria, antojadiza y caprichosa por
el Concejo Municipal demandado.

Asimismo, señaló que el monto de la tasa cuestionada excede desproporcionadamente el

valor de la contraprestación, ya que la autoridad demandada no cuenta con ningún estudio o
análisis que determine, mediante parámetros objetivos y datos fiscalizables, que el
otorgamiento de un permiso para la instalación de rótulos publicitarios en cabinas
telefónicas sea a razón de sesenta y nueve dólares con doce centavos de dólar anuales.

Finalmente, indicó que el tributo municipal cuya inconstitucionalidad se alega impacta en

los costos de los servicios de telecomunicaciones que Publitel, S.A. de C.V. presta en el
municipio de San Salvador, no sólo porque dicho monto no responde a estudio técnico o
financiero alguno, en el que se considerara su incidencia en el costo del servicio prestado
por la sociedad demandante, sino también porque al pretender cobrar por rótulos
publicitarios instalados en cabinas telefónicas de su propiedad se introduce –a su juicio- un
costo adicional para dicha sociedad. En definitiva, la parte actora concluyó que el tributo
analizado no cumple con la exigencia constitucional de equidad de los tributos, por lo que
considera que el mismo resulta contrario a la Constitución.

Por último, se refirió a los conceptos de violación de los derechos de seguridad jurídica en
su manifestación de la interdicción o prohibición de la arbitrariedad estatal y de propiedad.
Y a partir de todo lo expuesto, el abogado Salvador Enrique Anaya Barraza solicitó que se
admitiera la demanda planteada, se autorizara su intervención en representación de Publitel.
S.A. de C.V., se ordenara urgentemente la suspensión provisional de los efectos de la tasa
municipal impugnada, y después de los trámites correspondientes, se dictara sentencia
definitiva en la que se declare ha lugar el amparo solicitado. Junto con la demanda, el
referido abogado anexó copias certificadas notarialmente del poder y del acta de sustitución
del mismo a su favor, a fin de acreditar la calidad con la que comparece.

Por resolución de las doce horas y diez minutos del día ocho de marzo de dos mil
cinco, se admitió la demanda, se ordenó la suspensión inmediata y provisional de la
aplicación de la norma impugnada, y se pidió informe al Concejo Municipal de San
Salvador.

El licenciado Carlos Alberto Rivas Zamora, actuando en su calidad de Alcalde y

representante legal del Concejo Municipal de esta ciudad, contestó –mediante escrito de
fs.27- el informe que le fue requerido por este Tribunal. En dicho escrito, se limitó a
expresar que no son ciertos los actos que la parte actora atribuye al Concejo Municipal
demandado; y anexó los documentos con los que acreditó la calidad en que comparece.

Por resolución dictada a las ocho horas del día quince de abril del año próximo pasado, se
mandó oír al Fiscal de la Corte en la siguiente audiencia, quien no hizo uso de la misma.

Por decreto de sustanciación proveído a las ocho horas con tres minutos del día doce de
mayo de dos mil cinco, se confirmó la suspensión de la aplicación de la normativa
impugnada y se pidió nuevo informe a la autoridad demandada.

El Alcalde Municipal de esta ciudad, al contestar el segundo informe solicitado,

esencialmente manifestó que el artículo 203 de la Constitución establece la autonomía
otorgada a la municipalidad, y que dicha autonomía comprende la facultad para regular,
dirigir y administrar dentro de su territorio los asuntos que sean de su competencia. De
igual manera indicó que del contenido de los artículos 204 Cn., art. 4 y art. 30 numeral 21,
ambos del Código Municipal, se derivan las facultades y competencias que la
municipalidad tiene en cuanto a emitir acuerdos de creación, modificación y supresión de
tasas por servicios y contribuciones públicas, así como también la facultad para regular y
supervisar los espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto conciernen a los
intereses y fines específicos municipales.

Además, dijo que independientemente de la publicidad a instalar, es facultad de la

municipalidad regular ese tipo de actividad dentro de su territorio, y que la norma que se
pretende impugnar mediante este amparo establece la tasa por el servicio que la
municipalidad presta al emitir el permiso por la instalación de publicidad en cabinas
telefónicas. En ese sentido, considera que se ha cumplido con una de las características
necesarias para determinar que el aludido tributo constituye una tasa. Continuó
manifestando, que desde el momento de la instalación de la publicidad en la cabina
telefónica nace un hecho generador sujeto a regulaciones por parte de la municipalidad, ya
que ese no es parte del servicio que presta la cabina telefónica para el cual ya está
autorizada. Y es que, según expresó, la tasa que genera la instalación de cabinas telefónicas
es para que éstas puedan cumplir con el uso para el cual fueron autorizadas, es decir, para
que el público pueda tener acceso a un medio de comunicación, y no para otros fines como
lo es la instalación de publicidad. A partir de ello, concluyó que la sociedad actora ha
excedido el derecho que posee a hacer uso del espacio público al querer lucrarse de cuantas
maneras fuere posible de sus cabinas telefónicas.

De conformidad con el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se corrió

traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El primero, textualmente manifestó, en su
informe agregado a fs. 39, lo siguiente: "No obstante lo planteado por la impetrante en su
demanda de fs. Uno pero, a la fecha no existe prueba de lo afirmado por ella y, visto el
informe rendido por los Funcionarios demandados, el que goza de la presunción de
veracidad, corresponde a la actora la carga de la prueba, para poder así determinar si les han
sido violados los derechos diz que infringidos." (sic)

Por su parte, la sociedad peticionaria básicamente retomó los conceptos expresados en la

demanda; y, además, arguyó que la prueba en el presente amparo habría de referirse, por un
lado, a la existencia y contenido de la norma impugnada; y por otro lado, a la acreditación
de la afectación de la norma a la concreta esfera jurídica de Publitel, S.A. de C.V., y que en
dichos términos –expresó- debía entenderse la carga de la prueba a la que se refirió el Fiscal
de la Corte en su respectivo escrito de fs.39.

Por otro lado, sostuvo que en el informe justificativo rendido por la autoridad demandada,
ésta se limitó a transcribir una serie de disposiciones legales sin exponer el iter lógico a
partir del cual pueda entenderse que ha formulado un argumento en defensa de la
constitucionalidad de la tasa impugnada. De lo que concluyó que el Concejo demandado no
ha refutado los motivos de inconstitucionalidad que se plantearon como causa de la
pretensión en el presente amparo.

Por resolución de las ocho horas del día quince de julio de dos mil cinco, se abrió a pruebas
el presente proceso.

Durante el plazo probatorio, la parte actora presentó fotocopia certificada por notario de la
publicación en el Diario Oficial del Decreto Número 50, de fecha catorce de diciembre de
dos mil cuatro, mediante el cual se reformó la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador.

De conformidad con el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se corrió

traslado al Fiscal de la Corte, a la parte actora y a la autoridad demandada, en virtud del
cual el primero manifestó textualmente que: "Por considerar aún estar vigentes los
conceptos expresados en el anterior traslado de fecha veintidós de junio del año dos mil
cinco, ratifico y confirmo los mismos".

La sociedad demandante reiteró sus argumentos respecto al tipo de prueba que debía
aportarse en esta clase de amparo, y afirmó que en el desarrollo del proceso se ha
acreditado en debida forma tanto la existencia de la norma impugnada como la afectación a
la concreta esfera jurídica de Publitel., S.A. de C.V.; y como respaldo de su dicho anexó
copia certificada notarialmente del estado de cuenta a su cargo, emitido por la
municipalidad de esta ciudad, en el que consta que la peticionaria paga a dicha
municipalidad por el uso del espacio público que ocupan las cabina telefónicas instaladas
en esta circunscripción territorial.

Al mismo tiempo, refutó la defensa que la autoridad demandada hizo sobre la supuesta
constitucionalidad de la norma tributaria impugnada, alegando que tal defensa constituye
una distorsión del contenido y alcance de la misma, pretendiendo justificarla –expresó- bajo
la argucia de la existencia de un servicio municipal, cuando en realidad el permiso emitido
para la instalación de publicidad en cabinas telefónicas es –a su juicio- sólo un mecanismo
para justificar dicha tasa.

Además, dijo que debido a que la cabina telefónica es un bien de propiedad privada
instalado en suelo administrado por la Municipalidad, no existe ninguna razón objetiva que
justifique la exigencia de un permiso para instalar publicidad en las cabinas telefónicas; y
por ende, la tasa municipal que se cobra por dicha instalación carece de justificación.

También expresó que el Concejo demandado ha pretendido bifurcar o separar el permiso de

instalación de cabinas telefónicas con el permiso de instalación de publicidad en las
mismas, cuando en realidad –señaló- ello constituye un mecanismo para cobrar dos veces
por una misma circunstancia, por lo que la tasa cobrada es inequitativa. Y es que, expresó
el anuncio publicitario está incorporado a la caseta o locutorio de las cabinas, es decir, que
el anuncio ha pasado, por efecto de la incorporación, a constituir parte o elemento de la
cabina telefónica; por lo que no utiliza espacio público adicional al que ya ocupa el
locutorio o caseta, y en ese sentido, el tributo formulado sobre el elemento o parte de la
totalidad deviene en reiterativo. Por consiguiente –indicó- la justificación realizada por el
Concejo Municipal demandado es incompatible con los principios de razonabilidad y
equidad que deben regir todos los tributos, incluídos los municipales.

Por otra parte, desvirtuó que el mero otorgamiento del permiso de instalación de publicidad
en las cabinas telefónicas constituya la contraprestación de la municipalidad, pues –según
manifestó- el monto de la tasa no puede establecerse en relación con el costo del
otorgamiento del permiso aisladamente concebido; y como respaldo de su dicho, citó
jurisprudencia de este Tribunal.

Finalmente, la parte demandante ratificó las principales causas de inconstitucionalidad de la

norma tributaria en cuestión, alegadas ampliamente en su escrito de demanda.

En opinión del Concejo Municipal demandado, el cobro exigido por la disposición

tributaria en cuestión, reune las siguientes características: a) existe una contraprestación a
cargo del municipio que se manifiesta en conceder el permiso para la instalación de
publicidad, actividad que está bajo su control y que genera –manifestó- una carga para el
Municipio en beneficio exclusivo del concesionario; y b) dicha contraprestación no puede
ser realizada por nadie más que el municipio. A partir de lo anterior, estimó que el tributo
objeto de discusión en este amparo, constituye una tasa municipal y no un impuesto.

De igual manera, indicó que la sociedad impetrante es sujeto pasivo de la obligación

tributaria impugnada desde que instaló la publicidad en las cabinas telefónicas,
promocionando además de sus productos, el de otras empresas por lo cual se le exige el
pago del tributo; y en el fondo -sostuvo- los argumentos sostenidos por la parte actora en su
demanda dejan ver la evación del pago del mencionado tributo.

Por último, la autoridad demandada manfestó que se ha autorizado a Publitel, S.A. de C.V.
para la utilización de espacio público únicamente para la instalación de cabinas telefónicas,
no para la instalación de publicidad en las mismas, pues –a su juicio- son dos actividades
totalmente distintas pero sujetas a la regulación de un solo y único ente controlador
preestablecido por la ley que es la municipalidad. En tal sentido, concluyó que la
disposición impugnada no violenta los derechos alegados, ya que el decreto que se
cuestiona ha sido emitido en virtud de la potestad que la Constitución otorga a las
municipalidades.

Mediante escritos de fs.77 y fs. 82, el apoderado de la sociedad demandante presentó

prueba documental consistente en fotografías de la publicidad colocada en sus cabinas
telefónicas y, además, buscó desvirtuar los argumentos sostenidos por el Concejo
demandado, al señalar la supuesta falsedad de la existencia de una contraprestación a cargo
del Municipio en el tributo impugnado, pues según dijo, es criterio jurisprudencial de esta
Sala que el simple otorgamiento de un permiso no constituye contraprestación respecto del
monto cobrado por una tasa.

Asimismo, sostuvo que de admitirse tal argumento, se caería en un absurdo puesto que si la
contraprestación a cargo del municipio en el caso de la tasa por publicidad estuviere
constituída por la mera emisión del permiso o del documento que compruebe el pago del
tributo, carecería de toda lógica y de toda justificación pretender cobrar, en concepto de
tasa por publicidad, un monto diferente dependiendo del tamaño del elemento publicitario,
ya que –expresó- si la contraprestación consistiera en la emisión del permiso, esto
supondría que la municipalidad incurriría en un mismo costo independientemente de las
dimensiones o tipo de publicidad a instalar. En ese sentido, -señaló- no tendría objeto que
en la disposición impugnada [Art.7-B] se indicaran distintos montos o valores a cobrar
dependiendo de la magnitud o tamaño del elemento publicitario.

A partir de lo anterior, concluyó que con la denominada tasa por instalación de rótulos
publiciatarios, el Concejo Municipal de San Salvador, está gravando el mero hecho de
colocar un anuncio publicitario en la cabina, es decir –indicó- que se impone el pago de un
tributo no por utilizar un servicio que presta el municipio o por usar en exclusiva un bien
público bajo administración municipal, sino por hacer publicidad mediante anuncios en
cabinas telefónicas, sin recibir contraprestación alguna.

Con esta última intervención el proceso quedó en estado de dictar sentencia.

II. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por la sociedad demandante para
fundamentar su petición de amparo, así como las razones aducidas por la autoridad
demandada para justificar la constitucionalidad de la disposición legal impugnada y la
opinión del Fiscal de la Corte, es necesario ordenar los motivos de inconstitucionalidad
susceptibles de ser conocidos por esta Sala, para una mayor claridad de la resolución a
dictarse.
Así, de la lectura de la demanda se advierte que la parte actora reclama contra el artículo 7-
B "permisos para instalar elementos publicitarios y/o comerciales en el espacio público o
privado visible desde la vía pública", sección "publicidad en mobiliario urbano", romano
XXIV, "Instalación de rótulos publicitarios en cabinas telefónicas...$69.12", de la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San
Salvador. Y, al respecto, alegó dos motivos de inconstitucionalidad de la mencionada
norma tributaria: (1) por un aspecto de forma, más específicamente de competencia, por
cuanto el Concejo Municipal de San Salvador ha creado un impuesto sin tener facultad para
ello, con lo cual considera que se le ha vulnerado su derecho de propiedad y a la seguridad
jurídica, por contravenir el principio de reserva de ley en materia tributaria; y (2) por un
aspecto de fondo, en el sentido que, asumiendo que la norma impugnada establece una tasa,
ésta transgrede los derechos a la tributación en forma equitativa, a la seguridad jurídica –en
su concreta manifestación del derecho a la interdicción de la arbitrariedad estatal- y a la
propiedad, pues dispone un tributo que no está apegado a los requerimientos
constitucionales en dicha materia.

III. Habiéndose identificado en el párrafo precedente los motivos de inconstitucionalidad

alegados por la parte actora respecto a la normativa impugnada en el presente amparo
contra ley autoaplicativa, el iter lógico de la presente decisión será el siguiente: (A) Se hará
una breve teorización sobre los ingresos municipales a fin de determinar posteriormente, la
naturaleza de los cobros realizados por el Municipio de San Salvador, estableciendo si se
trata o no de una tasa municipal; (B) En caso de llegarse a tal conclusión, se analizaran los
límites materiales de la potestad tributaria municipal, específicamente, lo relativo a los
principio de equidad y proporcionalidad; y (C) Finalmente se procederá al análisis del caso
concreto, a fin de dictar el fallo que dentro del marco constitucional corresponde.

(A) A fin de establecer la naturaleza jurídica de los cobros efectuados por la Alcaldía
Municipal en el presente caso, es necesario iniciar con una teorización -aplicable al
Municipio- respecto de los ingresos públicos, específicamente los ingresos tributarios.

1. Según la doctrina, se entiende por ingreso público toda cantidad de dinero percibida por
el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo general es financiar los gastos públicos.
Los ingresos del Estado, e igualmente los del Municipio, se pueden clasificar en ingresos
tributarios e ingresos no tributarios; ejemplos de estos últimos desde la perspectiva estatal
son los ingresos monopolísticos, los ingresos crediticios, los ingresos patrimoniales, los
precios públicos y los ingresos por sanciones patrimoniales, aunque cabe aclarar que no
todos éstos son aplicables al Municipio.

Ahora bien, para los efectos de la presente sentencia, interesa desarrollar lo

concerniente a los ingresos tributarios. Así, los tributos o contribuciones, son las
prestaciones en dinero o pecuniariamente valuables que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el
cumplimiento de sus fines. De conformidad con el concepto antes mencionado, es
procedente analizar cada uno de los elementos que componen el tributo.

En primer lugar, la regla general en nuestra economía y en el ordenamiento jurídico, es que

la prestación tributaria sea en dinero, aunque ello no obsta para que en algún momento se
establezca tributos en especie, pues basta con que dicha prestación sea pecuniariamente
valuable.

Por otra parte, los tributos son exigidos por el Estado en ejercicio de su poder de imperio,
es decir que el elemento esencial del tributo es la coacción, manifestada especialmente en la
prescindencia de una contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto
obligado. Debido a este carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a
dicha coacción el cual se traduce en el hecho que no puede haber tributo sin ley previa que
lo cree.

Finalmente, los tributos son destinados a cubrir los gastos que demanda la satisfacción de
necesidades públicas, aunque a veces puede haber tributos con fines extrafiscales tales
como aranceles aduaneros para la protección de la producción interna del país.

2. Tomando en consideración las nociones antes apuntadas, se dice que la clasificación más
aceptada por la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los divide en
impuestos, tasas y contribuciones especiales.

(a) El impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad relativa al contribuyente; elemento propio y de carácter
positivo del impuesto es la ausencia de vinculación entre la obligación de pagar el impuesto
y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. A veces se define al impuesto como
"el tributo exigido sin contraprestación"; esto significa que la nota distintiva del impuesto
se identifica en el elemento objetivo del hecho imponible, en el que, a diferencia de las
otras especies tributarias, no aparece contemplada ninguna actividad administrativa. Así
pues, se dice que el impuesto es un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del
obligado con actividad estatal alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie.
Por ello, el hecho imponible consiste en una situación que, según la valoración del
legislador, tiene idoneidad abstracta como indicio de capacidad contributiva –v.gr. percibir
una renta, poseer un patrimonio, realizar un gasto-. En tal caso, la obligación tributaria es
cuantitativamente graduada conforme a los criterios que se cree son los más adecuados para
expresar en cifras concretas, cuál será la dimensión adecuada de su obligación.

(b) Por su parte, la tasa es un tributo cuyo hecho generador está integrado con una
actividad del Estado divisible e inherente a su soberanía, hallándose esa actividad
relacionada con el contribuyente. De este concepto, podemos extraer las siguientes
características de la tasa: (1) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder
de imperio; (2) debe ser creada por ley; (3) su hecho generador se integra con una actividad
que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago; (4) el producto de la
recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; (5) debe
tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (6) la
actividad estatal vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal, es decir que se trata de
actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado
para desarrollarlas.

En relación con lo anterior, cabe resaltar que esta última característica de la tasa, es la que
determina su esencia; es decir que las demás características pueden resultar comunes con
otra clase de ingresos, pero la nota distintiva en el caso de las tasas es precisamente el
hecho que debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se
particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por
un ente privado.

(c) Asimismo, las contribuciones especiales son los tributos que se exigen para la
satisfacción de intereses generales mediante la realización de obras o actividades especiales
del Estado que conllevan a la vez ventajas y beneficios individuales o de grupos sociales; el
ejemplo típico es la pavimentación de calles.

3. Para una mejor claridad y coherencia de la presente resolución es necesario determinar la

naturaleza de los cobros exigidos por el Municipio de San Salvador en el presente caso.

En principio, cabe señalar que la naturaleza jurídica de las tasas y su distinción con los
impuestos ha sido objeto de innumerables debates doctrinales. Sin embargo, este Tribunal
considera que el elemento diferenciador entre los impuestos y las tasas hay que buscarlo en
la distinta naturaleza del presupuesto de hecho o hecho imponible: el impuesto se conecta
con una situación de hecho que constituye una manifestación de capacidad económica,
referida exclusivamente a la persona del obligado y a su esfera de actividad, sin relación
alguna, ni siquiera de hecho, que determina o necesariamente se relaciona con el
desenvolvimiento de una actividad del ente público impositor. El presupuesto de hecho de
la tasa, por el contrario, consiste en una situación que determina, o necesariamente se
relaciona, con el desenvolvimiento de una actividad del ente público que se refiere a la
persona del obligado.

El artículo 4 de la Ley General Tributaria Municipal le llama a dicha actividad

"contraprestación", y como tal se entiende la vinculación del hecho imponible a la actividad
del municipio, consistente en la prestación de un servicio público –de carácter
administrativo o jurídico- que es el presupuesto para el nacimiento de la obligación del
contribuyente de pagar la tasa. A partir de lo anterior, puede afirmarse que si el hecho
imponible del tributo se encuentra normativamente vinculado a una actividad del ente
público –en este caso del municipio- referida directamente al contribuyente, el tributo es
una tasa; mientras que si tal vinculación individualizada no existe, el tributo es un
impuesto.

A la luz de los conceptos anteriormente expuestos, esta Sala advierte que en el presente
caso, el Municipio de San Salvador, en ejercicio de su potestad tributaria limitada a la
imposición de tasas, ha establecido en el artículo 7-B "permisos para instalar elementos
publicitarios y/o comerciales en el espacio público o privado visible desde la vía pública",
sección "publicidad en moviliario urbano", romano XXIV, "Instalación de rótulos
publicitarios en cabinas telefónicas...$69.12", de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, el cobro de un tributo que reune las
siguientes características: (a) existe una contraprestación a cargo del municipio, que se
manifiesta como un servicio jurídico consistente en la extensión del permiso o licencia para
colocar publicidad en cabinas telefónicas visibles desde la vía pública. Ahora bien, sobre
este punto cabe aclarar que no se está tasando la instalación de cabinas sino la
incorporación de elementos publicitarios en la caseta o locutorio de las mismas; y (b) tal
contraprestación no puede ser realizada por nadie más que el Municipio, ya que éste es el
único ente contralor de la publicidad que se coloca en el territorio municipal de San
Salvador.

De lo expuesto, se concluye que el tributo en cuestión se adecua formalmente a la

caracterización que previamente se ha hecho de la tasa; por lo que el mandato contenido en
la disposición impugnada es una tasa y no un impuesto, como lo alegó la sociedad
demandante en sus intervenciones, pues se vincula la obligación tributaria a la existencia de
una autorización o permiso que otorga el Municipio de esta ciudad para la colocación de
publicidad en cabinas telefònicas visible desde la vía pública.

(B) Determinada la naturaleza del tributo cuya constitucionalidad se cuestiona, es preciso

realizar una breve teorización sobre los límites a la potestad tributaria.

Los tributos son una manifestación de la soberanía del Estado y, por tanto, la potestad
tributaria tiene sus límites en la propia Constitución; es decir, todo tributo para ser
constitucionalmente válido, debe respetar no sólo las formas sino también los principios
materiales que la misma Constitución establece.

Los límites a tal postestad se pueden dividir en límites formales y límites materiales;
entre los primeros se encuentra el principio de reserva de ley o legalidad tributaria, mientras
que en los segundos están los principios de igualdad fiscal, proporcionalidad, razonabilidad
o equidad fiscal y el de capacidad contributiva.

En el caso de autos, el motivo de fondo alegado por la sociedad demandante se encuentra

estrechamente relacionado con algunos de los límites materiales, por lo que habrá de
referirse a ellos –específicamente- al principio razonabilidad o equidad fiscal,
proporcionalidad y de capacidad contributiva .

El artículo 131 numeral 6° de la Constitución regula el derecho a la tributación en forma

equitativa, al señalar como una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa, el "decretar
impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en
relación equitativa". Este mandato, contiene sin lugar a dudas la base constitucional que
hace exigible el cumplimiento de los limites materiales de la potestad tributaria.

Anteriormente, esta Sala ha expresado que una de las manifestaciones de la relación

equitativa con la que deben establecerse los tributos es la proporcionalidad.

El principio de proporcionalidad requiere que el monto de los gravámenes esté "en

proporción" con el costo del servicio, la contraprestación pública o la capacidad
contributiva de los obligados, dependiendo del tipo de tributo del que se trate.

Dicho principio exige que en las intervenciones del Estado en la esfera privada,
defendida por los derechos fundamentales, los medios soberanos utilizados se mantengan
en proporción adecuada a los fines perseguidos. La proporcionalidad de una regulación o
acto ha de establecerse, pues, con referencia al objeto de protección y ordenación intentado
en cada supuesto, con referencia al derecho fundamental que resulte o pudiere resultar
lesionado.

En la Sentencia de 14-II-97, Inc. 15-96 y otras acumuladas, esta Sala señaló como
elementos del principio de proporcionalidad los siguientes: la idoneidad de los medios
empleados -en el sentido que la duración e intensidad de los mismos deben ser los exigidos
por la finalidad que se pretende alcanzar-; la necesidad de tales medios -en el sentido que se
debe elegir la medida menos lesiva para los derechos fundamentales, es decir, la que
permita alcanzar la finalidad perseguida con el menor sacrificio de los derechos e
intereses del afectado-; y la ponderación de intereses, a fin de determinar la existencia de
una relación razonable o proporcionada de la medida con la importancia del bien jurídico
que se persigue proteger. Se sostuvo, además, que el principio de proporcionalidad no se
reduce al ámbito de la aplicación de la ley -lo cual corresponde al Órgano Judicial-, sino
que parte desde la formulación de la norma, función que -en virtud del principio de
legalidad- le corresponde al Órgano Legislativo o a cualquier ente con competencia
normativa.

De tal manera que, para el caso de las tasas, debe existir una relación proporcional entre el
servicio y el valor de la prestación así como entre dicho valor y el monto de la tasa, para
considerar –junto con el cumplimiento de los demás límites materiales- que es un tributo
"equitativo".

En efecto, la amortización del gasto originado por la prestación del servicio administrativo,
por parte de los contribuyentes, no debe exceder desproporcionadamente el costo global o
el presupuesto del servicio instituido por los entes competentes, ni tampoco ser de tal
desproporción que anule previsiblemente los beneficios económicos que los solicitantes del
servicio o contraprestación estatal o municipal puedan percibir como producto de la
explotación de sus activiades.

Otra de las manifestaciones de esa "relación equitativa" es la capacidad económica o

contributiva; sin embargo, èsta no puede aplicarse automáticamente a todas las clases de
tributos establecidas constitucionalmente –impuestos, tasas y contribuciones especiales-,
puesto que no debe desconocerse la verdadera naturaleza de cada una de ellas.

Para el caso de las tasas, este Tribunal considera que la base imponible parte esencialmente
de criterios directamente relacionados con la naturaleza del tributo y que revelan el costo
del mantenimiento del servicio administrativo prestado, o bien el valor de la
contraprestación estatal o municipal; sin embargo, en algunos supuestos sí se tendrá que
considerar, además, la capacidad económica del contribuyente, por ejemplo cuando se
advierta que el costo del servicio o de la contraprestación es excesivo para el nivel
económico de los destinatarios del tributo, en cuyo caso la administración tendrá que
soportar parte de sus costos.

En resumen, se considera que para el caso de las tasas, salvo las excepciones antes
mencionadas, no existe la obligación material de tomar en consideración la capacidad
económica del contribuyente a la hora de establecer el monto del tributo, puesto que ello
depende de la contraprestación que reciben los administrados; sin embargo, ello no obsta
para que la fuente tributaria la tome en consideración de forma voluntaria. Y así habrá que
entender las concreciones legislativas que existan al respecto, como la establecida en el
artículo 130 inc. 2° de la Ley General Tributaria Municipal: "Para la fijación de las tarifas
por tasas, los Municipios deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el
beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica de la población".

Y es que, aunque anterior jurisprudencia no lo haya especificado de esta forma, en

los casos de la prestación de un servicio público –como sucede con las tasas-, la base
imponible debe partir esencialmente de criterios que revelan el costo de la prestación o
servicio, en otras palabras, el "sacrificio" que importa para la administración la prestación
estatal o municipal o bien el servicio individualizado, de tal manera que debe existir, en
primer lugar, una íntima relación entre la calidad del servicio o la naturaleza de la
prestación estatal o municipal y el valor de estas actividades; y en segundo lugar, entre el
valor de dicho servicio o prestación y el monto de la tasa.

(C) De conformidad con las consideraciones hechas en los párrafos anteriores, se

procede al análisis del caso concreto.

La sociedad Publitel, S.A. de C.V. impugna el artículo 7-B de la Ordenanza

Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de esta ciudad, en el que se establece el
monto a cancelar en concepto de tasa por la instalación de elementos publicitarios y/o
comerciales en el espacio público o privado visibles desde la vía pública, específicamente,
la instalación de rótulos publicitarios en cabinas telefónicas; por considerar que dicha
normativa transgrede los derechos a la tributación en forma equitativa, a la seguridad
jurídica –en su concreta manifestación del derecho a la interdicción de la arbitrariedad
estatal- y de propiedad.

Por su parte, el Concejo Municipal demandado manifestó no haber violado los

derechos constitucionales alegados por la sociedad demandante, defendió la autonomía del
municipio, para lo cual relacionó artículos de la Constitución y del Código Municipal; de
igual manera, sostuvo que el tributo en cuestión no constituye un impuesto sino una tasa, y
que la contraprestación se da por la emisión del permiso para la instalación de publicidad
en las cabinas telefónicas.

En efecto, en el caso que nos ocupa, la normativa municipal impugnada grava la

colocación o instalación de elementos publicitarios en las cabinas telefónicas propiedad de
la sociedad demandante, los cuales son visibles desde la vía pública. Al respecto, el Código
Municipal en su artículo 4 numerales 6 y 23, dice que compete a los Municipios: 6. La
regulación y supervisión de los espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto
conciernen a los intereses y fines específicos municipales; 23. La regulación del uso de
calles, aceras, parques y otros sitios públicos, municipales y locales. Asimismo, el artículo
142 de la Ley General Tributaria Municipal establece: "Serán objeto de gravamen todos
aquellos actos que requieran el aval o permiso del Municipio para realizarse tales como:
(...) colocación de anuncios o rótulos; efectuar propaganda comercial;(...)".

Del contenido de las anteriores disposiciones, se deriva la competencia de los

Municipios para regular y supervisar la publicidad comercial y el uso de las aceras y otros
sitios públicos y municipales. Mediante mecanismos legales locales tales como la
"Ordenanza Reguladora de la Instalación y Funcionamiento de Cabinas Telefónicas y de la
Colocación de Publicidad en las mismas de la Alcaldía de San Salvador", y la "Ordenanza
Reguladora de la Publicidad en el Municipio de San Salvador", el Municipio demandando
busca normar y regular, tanto la instalación de cabinas telefónicas, como la colocación,
ubicación, modificación y retiro de toda clase de anuncios publicitarios sin importar su
naturaleza, instalados o a instalar en el espacio público o privado visible desde la vía
pública, en virtud de la incidencia que ello tiene en el desarrollo urbano, el ornato y la
seguridad de la población del Municipio de esta ciudad.

En cuanto a la colocación de publicidad en cabinas telefónicas, el artículo 30 de la

Ordenanza Reguladora de la Publicidad en el Municipio de San Salvador, literalmente
expresa: "La instalación de rótulos en Cabinas Telefónicas (sic), se regirá por las
disposiciones siguientes: a) Podrán autorizarse hasta un máximo de dos rótulos
publicitarios por cada cabina y el área utilizada para efectos publicitarios deberá tener
iluminación. b)Los rótulos deberán ser incorporados en el mobiliario de la cabina, nunca
adosados o separados de ésta. En ningún caso se permitirán rótulos publicitarios pintados,
pegados ni de otro tipo que no cumpla con lo establecido para rótulos en cabinas en esta
Ordenanza. c)La distancia entre rótulos publicitarios en cabinas y éstas con cualquier otro
tipo de publicidad no podrá ser menor de 25 metros en ambos casos en un mismo sentido
de la calle o enfrente (sic). d)El área publicitaria es de 0.01 mts2 hasta 2.00 mts2, no
pudiendo exceder del 80% del total del área de la cabina. Y la altura de anuncio
publicitario es de 0.01 metros hasta 2.00 mts. e) Todos los rótulos de las empresas
anunciando sus productos serán considerados como publicidad no así la información de
uso del aparato telefónico. (...)".Asimismo, el artículo 6 de la referida Ordenanza
Municipal, dispone: "Para la instalación de publicidad de todo tipo, en estructuras o
lugares ubicados en espacio público o privado se requiere previamente gestionar y obtener
un permiso, el que podrá conceder la Alcaldía Municipal de San Salvador siempre y
cuando la solicitud presentada se ajuste a alguno de los tipos de publicidad regulados en
esta Ordenanza, y que mediante su autorización no se genere Saturación o Contaminación
Visual (sic) tales que altere la calidad de vida de los habitantes. (...)".

Por su parte, la Ordenanza Reguladora de la Instalaciòn y Funcionamiento de

Cabinas Telefónicas y de la Colocación de Publicidad en las mismas de la Alcaldía de San
Salvador, establece en sus artículos 5 y siguientes, la obligatoriedad de la obtención de
permisos tanto para la instalación de cabinas como para la colocación de publicidad en
ellas, y el procedimiento a tramitar para lo obtención de dichos permisos. Por último, el
artículo 38 de la Ordenanza en mención, remite al pago de las correspondientes tasas, de
conformidad a los rubros establecidos en la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de esta ciudad; normativa que dispone en su artículo 7-B el monto a
pagar en concepto de tasa por el permiso para instalar elementos publicitarios y/o
comerciales en el espacio público o privado visible desde la vía pública.

Del análisis sistemático de las normativas antes detalladas, se infiere la legalidad del
cobro que el Municipio de San Salvador hace de la tasa por la emisión del permiso o
licencia para la instalación, colocación o incorporación de publicidad en las cabinas
telefónicas propiedad de Publitel, S.A de C.V.
Y es que, aun cuando la sociedad peticionaria ha alegado a lo largo del proceso que no hay
contraprestación alguna por parte del Municipio demandado, y que por tanto la base
imponible no revela el costo de tal servicio porque simple y sencillamente éste no existe,
resulta necesario aclarar que si bien este Tribunal ha dicho en otras ocasiones que el monto
de la tasa no puede establecerse en relación con el costo del otorgamiento del permiso
aisladamente concebido; en el caso que hoy nos ocupa, el monto imponible o quantum no
está relacionado únicamente con el costo en el que incurre la municipalidad por el
otorgamiento del permiso, sino también con el valor que representa el uso publicitario que
se le da a las cabinas telefónicas.

Por otro lado resulta evidente que no existe una doble tasación como lo alega la parte
actora, puesto que nos encontramos frente a dos hechos generadores distintos, ya que una
cosa es la instalación de las cabinas de Publitel en espacio público municipal, para lo cual
se debe pagar la tasa regulada en el Art.7, 12.5.1.1 de la Ordenanza Reguladora de las
Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, y otra, la colocación de
elementos publicitarios en la estructura de la cabina telefónica, visibles desde la vía
pública. Sobre este último punto, también es importante aclarar que aun cuando las cabinas
son propiedad de Publitel, S.A. de C.V., no debe perderse de vista que éstas han sido
colocadas en espacio público, tanto terrestre como aéreo, a fin de prestar un servicio
público de telecomunicación. En ese sentido, no puede afirmarse que la sociedad
demandante dispone libremente de sus cabinas telefónicas y que la publicidad colocada en
ellas no está sujeta a tasación alguna.

Resulta obvio, que la colocación de publicidad en cabinas telefónicas por parte de

Publitel persigue fines comerciales, pues se anuncian los productos y/o servicios que dicha
sociedad brinda; de ahí que se les está dando a las cabinas un uso adicional para el cual
fueron autorizadas (prestar al público un servicio de telecomunicación).

Y es que, la importancia de la tasación cuya inconstitucionalidad se alega, no estriba en si

la publicidad está colocada o instalada en bienes públicos o privados, sino en que la misma
es visible desde la vía pública, lo que propicia la comercialización de los servicios y/o
productos que brinda la sociedad demandante; lo que como consecuencia lógica genera un
lucro para la misma, que indudablemente es objeto de una tasación diferente a la que se
paga por la instalación de la cabina misma, pues la actividad de promocionarse mediante
publicidad colocada o incorporada en mobiliario urbano, como lo son sus mismas cabinas
telefónicas, representa un beneficio económico para Publitel, S.A. de C.V.

De todo lo anteriormente expuesto, esta Sala concluye que el hecho generador del
tributo municipal en cuestión es viable, y que por lo tanto, el monto de la tasa a cobrar por
el permiso de instalación de elementos publicitarios y/o comerciales en el espacio público o
privado visible desde la vía pública, concretamente, por la instalación de rótulos
publicitarios en cabinas telefónicas, no es arbitrario ni antojadizo, pues, tal como antes se
manifestó, existe una razón justificada para el cobro de la misma; en vista de lo cual
constituye un tributo constitucionalmente equitativo, y por lo tanto no existe transgresión
constitucional alguno. En consecuencia, deberá desestimarse la pretensiòn de amparo y asì
debe constar en el fallo.
POR TANTO: a nombre de la República, con base en las razones expuestas, disposiciones
constitucionales citadas y artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) No ha lugar el amparo promovido por la Sociedad
Publitel, Sociedad Anónima de Capital Variable, contra el Decreto Número 50 dictado por
el Concejo Municipal de San Salvador, el día catorce de diciembre de dos mil cuatro,
publicado en el Diario Oficial N° 237, tomo 365, de fecha veinte de diciembre de aquel
mismo año, mediante el cual se reformó la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, específicamente la sección
contemplada en el art. 7-B, por no existir la violación a los derechos de tributación en
forma equitativa, a la seguridad jurídica -en su concreta manifestación del derecho a la
interdicción de la arbitrariedad estatal- y de propiedad; (b) Déjase sin efecto la media
cautelar decretada por auto de las doce horas y diez minutos del día ocho de marzo de dos
mil cinco; y (c) Notifíquese. ---A. G. CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---
M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.