Pobreza Urbana y Mejoramiento Integral de Barrios en Bogota

Pobreza urbana y
mejoramiento integral
de barrios en Bogotá
Hábitat y vivienda
Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincón García Johanna Eloisa Vargas Moreno
NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S
Pobreza urbana y
H á b i tat y vivienda
Pobreza urbana y
Carlos Alberto Torres Tovar

Jhon Jairo Rincón García
Johanna Eloisa Vargas Moreno
FAC U LTA D D E A RT E S
Universidad Nacional de Colombia Esta publicación surge como una iniciativa que
Sede Bogotá toma como punto de partida el trabajo adelantado
Facultad de Artes por la Universidad Nacional de Colombia para el
ESTUDIO DE CONCEPTUALIZACIÓN DEL
Maestría en Hábitat
MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS
Rector BOGOTÁ D.C. (2006), que correspondió al contrato
Moises Wasserman Lerner firmado con el Banco Alemán KfW y supervisado por
Vicerrector sede Bogotá la Caja de Vivienda Popular.
Julio Esteban Colmenares Montañez
Grupo de trabajo
Decano
Jaime Franky Rodríguez Director proyecto
Arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar Mg. Urb.
Vicedecano
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Pablo Abril Contreras
Coordinadores
Secretario Académico
Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura
Fredy Chaparro Sanabria
Juanita Montoya Galvis
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y
Desarrollo Comunitario
Director del Centro de Divulgación y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Coordinador Académico Maestría en Hábitat Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos
Alvaro Ibata Ceballos Piedad Marcela Rodríguez Agudelo
Asesores
Coordinación editorial Ingeniero Catastral y Geodesta
Carlos Alberto Torres Tovar Álvaro Ibatá Ceballos
Textos Urbanista
Carlos Alberto Torres Tovar Pedro Buraglia
Johanna Eloisa Vargas Moreno Asistente general
Donka Atanassova Iakimova
Diseño de pauta y cubierta
Marcela Godoy Asistentes de investigación
Diseño y diagramación Administrador
Alejandro Medina Jhon Jairo Macías Católico
Corrección de estilo Arquitectos
Carolina Salamanca Diego Mauricio Cala Rodríguez
Impresión Jairo Alberto Niño
Kimpres Ltda. Economista
Sandra Catalina Campos Romero
Bogotá, Colombia, 2009
© Universidad Nacional de Colombia Politóloga
Sede Bogotá Johanna Eloisa Vargas Moreno
Facultad de Artes Sociólogo
Maestría en Hábitat. César Augusto Mendoza Beltrán
Línea de Investigación: Estudios en Vivienda
Tallerista
Grupos de investigación: Magnolia Ángel
“Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”
“Hábitat y Vivienda” Vídeo MIB – Por Arte de Barrio
© Autores Varios Equipo de edición. Música. Textos utilizados
ISBN: 978-958-719-281-0 Encarrete. Bogotá, abril de 2007
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965-
Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios : habitat y vivienda /
Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García, Johanna Eloisa Vargas
Moreno – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2009
NACIONAL 392 p.
ISBN : 978-958-719-281-0
Urbanismo – Participación ciudadana – Bogotá 2. Desarrollo habitacional –
Planeación - Bogotá 3. Plan de ordenamiento territorial – Bogotá 4.
FAC U LTA D D E A RT E S Planificación regional – Bogotá 5. Pobreza urbana – Bogotá 6. Política
pública – Bogotá I. Rincón García, John Jairo, 1963- II. Vargas Moreno,
Johanna Eloisa, 1981- III. Tít.
CDD-21 711.40986148 / 2009
A los hombres, mujeres, niños y jóvenes anónimos y a aquellos que con
su liderazgo social, han contribuido en medio de la adversidad, a la
construcción de esta ciudad, barrio a barrio.
A todas y todos los cómplices de sueños y anhelos: madres,
compañeros, hermanos, hijos y amigos solidarios con los cuales, de la
mano, hemos caminado juntos.
A las compañeras y compañeros de vida: Yaneth, Ludivia y Daniel.
Agradecimientos
Expresamos nuestro agradecimiento a las Directivas de las diversas unidades
académicas de la Universidad Nacional de Colombia, que contribuyeron al desarrollo
del proceso de investigación y a la publicación de este libro.
A todos los miembros del Grupo de consultoría “Estudio de conceptualización del
Mejoramiento Integral de Barrios, Bogotá D.C.” que contribuyeron con su trabajo a la
producción del estudio base que permitió la organización de este libro: Arq. Juanita
Montoya Galvis, Coord. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura; Econ. Piedad
Marcela Rodríguez Agudelo, Coord. Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos. A
los asesores Ing. Cat. y Geo. Álvaro Ibatá Ceballos y el Urb. Pedro Buraglia. Igualmente
a l@s asistentes: Soc. Donka Atnanassova Iakimova; Soc. Cesar Augusto Mendoza
Beltrán; T. Soc. Magnolia Ángel; Adm. John Jairo Macías Católico; Arqs. Diego Mauricio
Rodríguez y Jairo Alberto Niño; y, a la Econ. Sandra Catalina Campos Romero.
Especial mención merece Julio Cesar Guevara Villegas, por los aportes y
comentarios realizados al contenido del libro.
Extendemos también nuestros agradecimientos a los funcionarios del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios de Bogotá; a los oficiales de cooperación Alemana,
como a las directivas de la Caja de Vivienda Popular del Distrito por el apoyo incondicional
ofrecido durante el desarrollo del estudio. Especial gratitud a Mercedes Álzate, Edna
Bonilla, Gladys Aristizábal, Aura Rosa Castaño y a Michael Kleinekathöfer.
Agradecemos igualmente a los habitantes urbanos y líderes sociales con los
cuáles tuvimos la oportunidad de compartir impresiones sobre el Mejoramiento
Integral de Barrios en algunas de las localidades de Bogotá.
Finalmente hacemos un reconocimiento extensivo a todas las personas y entidades
que sin ser nombradas de manera explícita, hicieron parte de diversas maneras del
ejercicio de investigación, y sin las cuales no hubiese sido posible este trabajo.
Contenido
Los autores 15
Introducción 19
Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 24
Acerca de los contenidos del libro 30
Capítulo I. Ciudad, globalización y modelo de ciudad 33

1.1. Consideraciones iniciales 33
1.2. Ciudad y globalización 39
1.3. Planeación para un modelo de ciudad global 46
Capítulo II. El MIB en las políticas internacionales, nacionales y distritales 63

2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas 63
2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos
organismos multilaterales 67
2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de planes y políticas para el desarrollo
habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo
y documentos CONPES 74
2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de
barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los
alcaldes de Bogotá, 1990-2006 96
2.5. Planes de desarrollo distrital 100
2.6. A manera de conclusión 118
Capítulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios 121

3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios 121
3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB 133
3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyección plantean para el
Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 147
Capítulo IV. El concepto de MIB: aproximación desde la formulación de políticas

y las experiencias 155
4.1. Antecedentes en la construcción del concepto de Mejoramiento Integral
de Barrios y los cambios conceptuales 155
4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los
últimos 15 años: consideraciones internacionales y nacionales 157
4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la última década
en el ámbito nacional 173
4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento 177
Capítulo V. Las experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 185

5.1. Caracterización conceptual del MIB desde las experiencias precedentes 185
5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de logros, dificultades y aprendizajes
en diversas experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 190
5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá, 1972-2006 199
5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá 262
Capitulo VI. La participación ciudadana en algunas de las experiencias de MIB

en Bogotá 289
6.1. La Participación como estrategia integral de las acciones de mejoramiento
y los sistemas de monitoreo, evaluación y control 289
6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias 292
6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB 300
6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluación participativa
existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB 306
Capítulo VII. Aproximación a la demanda del MIB 319

7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales
en Bogotá 319
7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de demandas de mejoramiento según
los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular 331
7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento
integral y las demandas señaladas por el Departamento Administrativo
de Planeación Distrital, DAPD 337
7.4. Una primera aproximación a la valoración económica de la demanda por
mejoramiento barrial 340
Capítulo VIII. Una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios 349
8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento
integral de barrios 349
8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta
conceptual de mejoramiento 354
8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes, estrategias y líneas de acción 362
8.4. Estrategias 366
8.5. Escalas de intervención 366
Reflexión final. Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por un proyecto

estratégico de MIB 369
Bibliografía 383
Índice de mapas
Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000 38

Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico 41
Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad.
Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001 123
Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar 201
Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000 227
Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. 236
Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI 329
Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI 330
Índice de tablas
Tabla No. 1. Planeación estratégica 50

Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990 55
Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto
SUR con Bogotá 72
Tabla No. 4. Metas por sectores para la construcción de ciudades amables 93
Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes
y población estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000 124
Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales,
1950-2000 125
Tabla No. 7. Déficit de vivienda por estratos socioeconómicos, 2000 128
Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003 129
Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales,
Colombia, 2003 131
Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003 132
Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá 133
Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano 149
Tabla No. 13. Metas de Vivienda 150
Tabla No. 14. Objetivos del milenio 161
Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB 169
Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios
en América Latina, 1990-2000 170
Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento
Integral de Barrios 176
Tabla No. 18. Énfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios
por componente en Bogotá, 1972-2007 197
Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II 207
Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto
“SUR con Bogotá” 217
Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificación por componente, Proyecto
“SUR con Bogotá” 218
Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá” 223
Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización.
Primera Fase 230
Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención
en segunda fase. Desmarginalización 230
Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003 239
Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB.
Primera y segunda fases 245
Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes 249
Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente
y categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría 250
Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes
y categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos 251
Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que ha migrado a
Bogotá, 1985-2006 321
Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por
indicadores de NBI en Bogotá, D.C. 322
Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional,
cabecera y resto. Censos 1993 y 2005 323
Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005 324
Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad,
según censos de población 325
Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares
por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas, hogares
y personas, según localidad 327
Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá 2007. Distribución de hogares
por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. 328
Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes
Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006 333
Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP.
Bogotá D. C., 2006 335
Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP.
Bogotá, D. C., 2006 336
Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD 338
Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ
de mejoramiento integral, 2007 339
Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006 341
Tabla No. 43. UPZ priorizadas 342
Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento
Integral en algunas UPZ 343
Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006 344
Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006 344
Tabla No. 47. Cálculo de los hogares objeto de atención para el componente
Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones físicas en el Distrito Capital,
divididos por localidad 346
Tabla No. 48. Escalas de intervención 367
Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de
intervención 378
Índice de gráficos
Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo 59

Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos formales
e informales, 1950-2000 126
Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares 134
Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002 141
Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005 142
Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda
en Bogotá, 2005 151
Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú 164
Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat 179
Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá 237
Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral
de barrios. (1999-2005) 240
Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora del Proyecto
Servicios Urbanos, PSUB 248
Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación
Ciudadana”, 2003-2005 255
Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto 285
Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales 334
Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ 340
Gráfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores 357
Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización del Mejoramiento
Integral de Barrios, MIB 360
Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa
de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB 363
Los autores
Carlos Alberto Torres Tovar

Arquitecto, con intensificación en Estudios Urbanos y magíster en Urba-
nismo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (1988, 1993). Di-
ploma de Estudios Avanzados en Urbanística y Ordenación del Territorio
(2006), Universidad de Valladolid, y estudios de Doctorado en Urbanismo,
Universidad Central de Venezuela (2004, en curso). Doctorado en Arquitec-
tura y Ciudad, Universidad de Valladolid, España (2004, en curso).
Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de
Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá. Ha sido Coordina-
dor Académico de la Maestría en Hábitat, Línea de Investigación Estudios
en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano académico y director del De-
partamento de Urbanismo de la Facultad de Artes y Director Nacional de
Bienestar Universitario en la misma universidad.
Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigacio-
nes Hábitat, Ciudad y Territorio de la misma universidad y es líder de los
grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Infor-
malidad” y “Hábitat y Vivienda”, reconocidos y clasificados en Categoría
A por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tec-
nología, Francisco José de Caldas, Colciencias. Entre las investigaciones
recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hábitat e informalidad en
Colombia 1990-2008 (2008). Exposición Itinerante Ciudad informal colom-
biana. Proyecto DIB-Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alter-
nativas de valoración catastral para los procesos masivos en la ciudad de
15
Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n Bogotá. Hábitat y vivienda
Bogotá (2007-2008). Estudio de caracterización y análisis de alternativas

para la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de la Política
del Hábitat en Bogotá D.C. (2007). Estudio de conceptualización para el
Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, D.C. 1972-2006. CVP KfW
UNC (2006). Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años
noventa. Proyecto DIB-Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005).
Coautor de los libros: El derecho a la ciudad y a la vivienda. Propuestas y
desafíos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios
urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y
Brasil (2005). Arte en los noventa. Arquitectura y urbanismo (2004). Compilador
y coautor del libro La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad (2000, 2002).
Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razón,
pasión e imaginarios (2001). La recomposición de la ciudad informal (2000). La
imagen de la ciudad en las artes y en los medios (2000).
Es fundador y editor general de la revista indexada BITÁCORA Urbano
Territorial del Instituto de Investigaciones de Hábitat, Ciudad y Territorio, de
la Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artículos y ensayos
sobre lo urbano, la planeación, el urbanismo, el ordenamiento urbano regio-
nal y el territorio, sobre las lógicas de intervención y gestión urbana, territo-
rial, del hábitat y de la vivienda.
John Jairo Rincón García

Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrático uni-
versitario en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo
Tomás. Se ha desempeñado como consultor en temas de desarrollo regional
y urbano. Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Inter-
nacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Área de Memoria
Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR.
Ha acompañado procesos de organización social en comunidades indígenas,
campesinas y urbanas en algunas zonas del país. Miembro correspondiente de
la Academia Tolimense de Historia.
Johanna Eloisa Vargas Moreno

Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia; Especialista en Instru-
mentos de Ordenamiento Urbano Regional de la misma Universidad. Hace
parte del grupo de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e
16
Los autores
Informalidad”. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemática urbana,

entre los cuales se destacan los temas de gestión del suelo, vivienda, mejora-
miento integral de barrios, participación social y política en los procesos de
planeación y ordenamiento territorial.
17
Introducción
En el segundo semestre del año 2006, gracias a un acuerdo de cooperación

establecido entre la Universidad Nacional de Colombia y el gobierno alemán
a través del banco KfW, y con la supervisión de la Caja de la Vivienda Popular
del Distrito Capital, se llevó a cabo el Estudio de conceptualización del Mejora-
miento Integral de Barrios, Bogotá D.C., cuyo fin último era el de aportar al
Distrito Capital una elaboración conceptual que le permitiera a los distintos
gobiernos la construcción de una política que orientara la acción guberna-
mental en materia de mejoramiento integral de barrios. Dicho trabajo fue
realizado bajo la coordinación de la Maestría de Hábitat de la Universidad
Nacional de Colombia, con la mediación administrativa del Centro de Exten-
sión Académica de la Facultad de Artes.
El estudio surgía de la preocupación institucional del Distrito Capital y
de la Cooperación Alemana por preparar la fusión de acciones importantes
para el desarrollo urbano, llevadas a cabo a través del Proyecto “SUR con Bo-
gotá”, del Programa “SUR de Convivencia” y del Proyecto de Servicios Urba-
nos en segunda fase de formulación. Todas estas acciones serían integradas en
el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, coordinado por la Caja de
Vivienda Popular. Se buscaba que el estudio aportara criterios para la fusión
y la identificación de estrategias, escalas y componentes de intervención así
como líneas de acción, criterios para la selección de las zonas de intervención y
precisión de la población meta. Igualmente se esperaba el aporte de metodo-
logías de seguimiento y evaluación de las acciones de intervención.
19
Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da
Con la preocupación de aportar al fortalecimiento institucional, la Maes-

tría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia propuso al KfW
no solamente que concentrara los esfuerzos en la evaluación de las acciones
mejoradas para su fusión, sino también que procurara el fortalecimiento de la
acción del gobierno distrital en la resolución de problemas de gran magnitud
para la ciudad a través del mejoramiento barrial, para lo cual se requería la
recopilación y sistematización de información concerniente a las distintas ex-
periencias que en esa materia hubieran podido agenciar distintos gobiernos de
la capital en los últimos años.
La propuesta fue bien recibida, tanto más cuanto que la reflexión sobre
la importancia del mejoramiento barrial para una ciudad como Bogotá venía
alimentada principalmente por la cualificación de la acción del gobierno dis-
trital como consecuencia del trabajo desarrollado a partir del Proyecto “SUR
con Bogotá”. Funcionarios nacionales vinculados a este proceso y oficiales
de la cooperación internacional alemana habían insistido en la importancia
del mejoramiento integral de barrios para la ciudad, como un medio para
incidir positivamente sobre la calidad de vida de la población de más bajos
ingresos, poniendo un énfasis especial en el desarrollo de un componente
social y de participación, lo cual suponía trascender el predominio de com-
ponentes físico-espaciales.
Sin embargo, la preocupación no era nueva. De manera general, las
últimas cuatro administraciones de la ciudad habían expresado preocupa-
ciones por la atención de la población menos favorecida, y mantuvieron
programas y proyectos de intervención barrial que posibilitaron el mejora-
miento de algunas condiciones de vida en barrios que habían tenido origen
informal en la ciudad. Con el paso del tiempo fue cobrando mayor impor-
tancia la intervención macro, dejando atrás la escala barrial. Predomina-
ron, entonces, las obras relacionadas con la movilidad, el espacio público, la
construcción de equipamientos, y todas estas actividades estaban ligadas a
un fuerte componente de legalización al cual subyacían preocupaciones de
carácter fiscal y de inversión para la ampliación de la cobertura en materia
de servicios públicos domiciliarios.
A estas acciones de predominio físico-espacial se incorporaron com-
ponentes de orden social, intentando vincular las comunidades a ejercicios
de planeación participativa, ejecución de obras y control ciudadano de las
inversiones. Este aprendizaje, a pesar de lo valioso que hubiera podido ser
20
Introducción
para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenían la

responsabilidad de formular políticas para el Distrito, pues en el caso de la
Caja de Vivienda Popular, se conocía la referencia a algunos de los progra-
mas, pero no se contaba con la sistematización ni con la racionalización de
las experiencias.
Desde los años cincuenta, ya se venían desarrollando en la ciudad pro-
cesos de mejoramiento urbano en intentos múltiples por enfrentar los retos
de la urbanización y la pobreza. A pesar de estos esfuerzos, la poca concien-
cia pública, gubernamental y ciudadana sobre los problemas de las áreas
urbanas construidas bajo la autoproducción no había permitido ordenar los
aprendizajes en torno al mejoramiento urbano y barrial, lo cual da cuenta de
que no se midió la importancia de estas acciones para el conjunto de la ciu-
dad, sobre todo en un contexto en el que argumentos como el agotamiento
del suelo urbano, impulsan la expansión de la mancha urbana sobre la Saba-
na de Bogotá, bajo las lógicas y patrones con los que se ha construido la ciu-
dad de origen informal, sin que se atiendan las demandas de hábitat ni los
requerimientos de preservación ambiental ni mucho menos los problemas
asociados a la sostenibilidad territorial, y esto ha afectado principalmente la
población de bajos ingresos.
El estudio nos puso de presente la necesidad de ampliar la visión y
plantear el mejoramiento integral de barrios más allá de la intervención
físico-espacial, pensando en las condiciones y realidades de las comunidades
urbanas, reconociendo la preexistencia de una gran parte de la ciudad que
ha sido autoproducida por sus habitantes, sin que medien procesos de pla-
neación u otorgamiento de garantías por parte del Estado como responsable
constitucional de garantizar los derechos de todos los colombianos. Así, de
una preocupación por una entidad del Distrito, saltamos a un tema trascen-
dente para la ciudad.
No se trata de evaluar los programas y su impacto, sino solamente
de recopilar la experiencia del Distrito en materia de mejoramiento como
insumo para el desarrollo de programas de mejoramiento barrial, para que
éste reciba la atención, jerarquía y dimensión que merece por parte de los
gobiernos distritales, y en consecuencia se pueda evitar que herramientas
importantes para la construcción participativa de la ciudad queden rele-
gadas a meros instrumentos para la ejecución de obras físico-espaciales.
Con este ejercicio, la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de
21
Colombia y sus grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat,

Vivienda e Informalidad”1 y “Hábitat y Vivienda”2 quieren aportar a la cons-
1
El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la ne-
cesidad de trabajar colectivamente los problemas urbanos contemporáneos relacionados
con la producción del hábitat, la vivienda y la informalidad en el contexto de las ciudades
colombianas y su proceso de fragmentación en términos de la inexistencia de un modelo
compartido de ciudad y territorio.
Las líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Análi-
sis y Ordenamiento Territorial; Calidad y Habitabilidad del Hábitat y la Vivienda; Ciudad,
Hábitat y Vivienda Informal; Economía Informal, Hábitat y Especialidad; y, Transforma-
ciones Urbanas y Territoriales.
Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, estudios en
curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Luis Carlos Jiménez Man-
tilla (Arquitecto, MS Urbanismo), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat),
Fernando Negret Fernández (Arquitecto, MS, Doctor en Economía), Mercedes Castillo
(Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Andrés
Guarín Cobos (Sociólogo), Jorge Iván Cárdenas Palacios (Arquitecto), Carlos Roberto Peña
Barrera (Ing. Catastral y Geodesta), David Millán Orozco (Arquitecto, MS Planeación y
Gestión. Estudios doctorales en curso), Nieves Hernández (Arquitecta, MS Hábitat), Ra-
fael Ruipérez (Arquitecto, MS Hábitat), Liliana Peña (Trabajadora Social, estudiante de MS
Urbanismo), y Donka Atanassova (Socióloga).
2
El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la necesidad de
trabajar colectivamente la línea de investigación sobre estudios en vivienda desde una perspec-
tiva contemporánea de hábitat. Las Líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen
trabajos en curso son: Hábitat y Desarrollo Territorial Integrado, Construcción Social del Hábi-
tat, Gestión Social del par Hábitat -Vivienda, Políticas Públicas del Hábitat, Hábitat, técnica y
tecnología, y Epistemología, teoría y crítica del hábitat.
Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, Estudios en
curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Jorge Alberto Rivera (Ar-
quitecto, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Clara Eugenia Sánchez Gama
(Arquitecta), César Adolfo Rodríguez García (Arquitecto, Magíster en Filosofía), Luis Fer-
nando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat), Mercedes Castillo (Economista, MS Urba-
nismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Alberto Gómez Cruz (Arquitecto,
Diploma de Master of Arts con distinción en Planeación Urbana y Regional, Estudios de
Doctorado en Geografía Humana y Urbanismo), Álvaro Ibata Ceballos (Ingeniero Catas-
tral y Geodesta, Estudios en la Maestría en Ingeniería de Sistemas, Estudios de Doctora-
do en Urbanismo), Carlos Mario Yory (Arquitecto, Magíster en Filosofía, Especialista en
Cooperación para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en América Latina y África,
22
Introducción
trucción de memoria institucional, a las acciones de Estado y de gobierno, un in-

sumo importante que recopila una serie de experiencias adelantadas por diversos
gobiernos de la ciudad en materia de mejoramiento urbano y barrial. También
se quiere contribuir a que las comunidades urbanas comprendan cómo se ha ido
ordenando la ciudad y qué tipo de políticas se pueden establecer para remediar
algunos de los problemas estructurales de la sociedad urbana y de la sociedad en
general, con el ánimo de superar la pobreza y construir una ciudad incluyente
desde la perspectiva de derechos, para que la acción de las organizaciones socia-
les se pueda nutrir de estas experiencias en la construcción de ciudad.
El presente trabajo toma como base los documentos producidos en el Estu-
dio de Conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios Bogotá D.C., adelanta-
do por la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia para la
Banca de Cooperación Alemana KfW y la Caja de Vivienda Popular3. Los auto-
res del presente trabajo tuvieron la responsabilidad de ordenar los documentos
derivados del estudio inicial, de reescribir todos los capítulos que hacen parte
de este libro y de ordenar conceptualmente la información presentada. Además,
fue necesario acopiar información nueva para actualizar la información de varios
capítulos. Más allá de un ejercicio de consultoría, la Universidad Nacional de
Doctor Suma Cum Laude en Geografía Humana), Cecilia Henríquez de Hernández (Soció-
loga, Magíster en Historia), Jorge Enrique Sánchez Ruiz (Arquitecto, Magíster en Historia
y Teoría del Arte y la Arquitectura), Julio Abel Sánchez Leiva (Arquitecto), Alegría Casas
Díaz (Arquitecta). A esta lista se suman los estudiantes egresados y los docentes de la mis-
ma maestría en las sedes de Medellín y Manizales para desarrollar seminarios y actividades
paralelas, al ser un programa de carácter nacional.
3
El equipo interdisciplinario que desarrolló el estudio estuvo bajo la coordinación de Carlos Al-
berto Torres Tovar, profesor de la Universidad Nacional de Colombia. El equipo de trabajo se
ordenó por componentes, así. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura, conformado
por Juanita Montoya Galvis (Arquitecta Coordinadora), John Jairo Macías Católico (Economis-
ta), Diego Mauricio Cala Rodríguez (Arquitecto) y Jairo Alberto Niño (Arquitecto). Grupo de
Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario: John Jairo Rincón García (Sociólo-
go, Coordinador), Johana Eloisa Vargas Moreno (Politóloga), César Augusto Mendoza Beltrán
(Sociólogo) y Magnolia Ángel Cruz (Trabajadora Social). Grupo Administrativo y de Gestión:
Piedad Marcela Rodríguez Agudelo (Economista, Coordinadora) y Sandra Catalina Campos
Romero (Economista). El equipo contó, además, con la asesoría del Urbanista Pedro Buraglia y
del Ingeniero Catastral Álvaro Ibata Ceballos. En el grupo de apoyo y asistencia administrativa
participaron Donka Atanassova Iakimova y Sandra Rodríguez.
23
Colombia y la Maestría de Hábitat, atendiendo a la misión de la universidad, se

ocupan de la construcción de conocimiento, la formación y la extensión univer-
sitaria. En este sentido, la publicación se logra a partir de la preocupación de los
autores por aportar elementos al gobierno distrital y a las comunidades urbanas
y académicas, documentos que permitan la comprensión de los problemas de la
sociedad para su transformación a través de la formulación de políticas públicas
que se articulen con la organización social.
Algunas consideraciones frente al Mejoramiento

Integral de Barrios, MIB
El desarrollo del estudio estuvo mediado por una serie de consideraciones prelimi-
nares, a partir de las cuales se fue precisando el trabajo metodológico y conceptual
que permitió el desarrollo del ejercicio. Uno de los primeros aspectos estuvo re-
lacionado con el hecho de descubrir para la ciudad y el país que el mejoramiento
integral de barrios no era nuevo4. Por el contrario, existía una trayectoria de carácter
internacional y nacional de más de treinta años, en la cual se habían explorado di-
ferentes enfoques cuyo punto de partida se orientó a la provisión de infraestructura
de servicios urbanos en los barrios, a fin de ofrecer condiciones de salubridad míni-
mas (cuestiones de saneamiento básico) y regularizar la tenencia de la tierra. Hoy se
atienden carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupo sociales vulnerables,
guarderías infantiles, etc.) en la medida en que el mejoramiento integral de barrios
se ha transformado en un vehículo para la implementación de distintas estrategias
de acción social desde el Estado, orientadas a enfrentar la pobreza urbana.
Como lo señalaba el BID (2002):
“los programas de mejoramiento de barrios (PMB) están constituyéndose en una de las
estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complejos problemas
de la pobreza urbana. La integración física, social y económica de los asentamientos
informales a la ciudad ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de
vida de sus ocupantes, mayoritariamente pobres, y de aumentar sus opciones para salir
esta condición” (Brakarz, 2002: 27).
Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de

4
mejoramiento urbano, acciones que se efectuaban a nivel de infraestructura e equipamientos. La

denominación de “Mejoramiento Integral de Barrios” se reconoce desde los años noventa aso-
ciados a las políticas y lógicas de financiación promovidas por los organismos multilaterales.
24
Introducción
Desde esta perspectiva, a nivel internacional en diversos países se han de-

sarrollado acciones de mejoramiento barrial que ha permitido alimentar la for-
mulación de programas y el desarrollo de acciones de mejoramiento en todo el
mundo, incluso en Colombia. A partir de lineamientos construidos por la banca
internacional, de la suscripción de convenios y pactos internacionales en materia
de desarrollo, hábitat, vivienda, y de la experiencia latinoamericana, el país y
algunos gobiernos en particular construyeron lineamientos enfocados al mejora-
miento de las condiciones y de la calidad de vida de la población colombiana, de
modo que sus acciones estaban dirigidas hacia el objetivo global de superación
de la pobreza a través de programas de mejoramiento barrial y urbano.
Para comprender el desarrollo de este proceso, se debe tener en cuenta el
posicionamiento que el tema ha tenido en el ámbito internacional a partir del
trabajo desarrollado por organismos multilaterales tales como las Naciones
Unidas. Muchas de estas entidades (y gobiernos) han desarrollado lineamien-
tos, posicionado sus argumentaciones y propuestas, e insistido reiteradamente
en el tema del hábitat desde una perspectiva humana, poniendo como obje-
tivo central la superación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones
de vida de la población más vulnerable. Como evidencia de estas acciones,
tenemos las declaraciones emanadas de conferencias internacionales como las
de Estambul y Vancouver, y los objetivos del milenio. En cada uno de los
documentos referidos, el tema de mejoramiento del hábitat se presenta con
mucha fuerza, y se proponen líneas concretas de trabajo en este ámbito.
A ello se suma la dimensión ambiental, al vincularse la sostenibilidad de
los asentamientos humanos en las construcciones conceptuales del hábitat,
en una perspectiva relacional que vuelve a poner en el centro del debate la
relación entre la sociedad y la naturaleza, lo cual hace evidente una genuina
preocupación por el agotamiento de los recursos naturales. De esta manera, la
dimensión ambiental, comprendida más allá de la conservación, ha de conver-
tirse en uno de los temas esenciales que deben ser incorporados no sólo en las
propuestas teóricas sobre el desarrollo urbano, sino también en una dimensión
trascendente de los programas y proyectos de mejoramiento.
Por otra parte, para pensar en hábitat es necesario abordar el espacio in-
mediato a nivel urbano en el que se desarrolla la vida social: la vivienda. Visto
desde esta perspectiva, el mejoramiento barrial, concebido desde diversas pers-
pectivas, involucra el acceso y el mejoramiento de vivienda. Si bien desde la
política pública, tanto nivel nacional como local, este tema presenta desarrollos
25
importantes en materia de iniciativas, recursos y acciones concretas para la cons-

trucción de vivienda nueva, para el mejoramiento de vivienda no ha habido un
interés semejante. Esto significa que para atender y resolver las necesidades de
la vivienda autoproducida por las comunidades en asentamientos humanos (la
mayoría de ellos de origen informal), las comunidades deben recurrir la mayoría
de las veces a sus propios esfuerzos y recursos financieros. A esto se suma un
grave problema urbano: el deterioro del parque habitacional que ya cumplió su
ciclo productivo y que reclama acciones de mejoramiento o sustitución. El me-
joramiento de vivienda se constituye, entonces, en un factor fundamental para
concluir con éxito la actuación en el conjunto del contexto barrial.
Pero no basta con intervenir solamente la vivienda. Las acciones de recono-
cimiento de la vivienda a partir de la titulación, del cambio de estratificación y
de la legalización de los asentamientos informales son absolutamente necesarias.
Así, se hace un reconocimiento de los habitantes urbanos que han contribuido
a través de la autoproducción de vivienda a la construcción de la ciudad como
sujetos sociales y ciudadanos. Pero además de las acciones de mejoramiento, se
debe considerar la generación de oportunidades para la población “intervenida”
en distintos aspectos, por cuanto el aumento en los costos de las tarifas de ser-
vicios públicos, de las tarifas de trasporte público, el pago de tasas impositivas
derivadas del mejoramiento barrial y del desarrollo urbano (impuesto predial,
valorización general, valorización local, entre otros) hacen que la población des-
tine los recursos que antes invertía en el mejoramiento de la vivienda y en su
subsistencia, a garantizar su permanencia en el territorio, sin que ello signifique
en la práctica el mejoramiento anunciado de su calidad de vida.
Otro aspecto determinante en materia de mejoramiento tiene que ver
con la dimensión social, comprendida en dos campos: por una parte, los as-
pectos relacionados con las dinámicas y procesos de organización comunitaria,
las lógicas de participación de las organizaciones sociales en las instituciones
de la ciudad y en la construcción de iniciativas diversas que afecten su vida en
la ciudad. Por otra, los aspectos asociados a la cobertura y el acceso necesarios
de servicios públicos domiciliarios, servicios sociales, equipamientos colectivos
e infraestructura y empleo, a los cuales tienen derecho todos los ciudadanos;
en otras palabras, a todos aquellos aspectos que garanticen plenamente los
derechos económicos, sociales y culturales de la población.
La participación se ha convertido en un tema de vital importancia para la
administración del Distrito. En este sentido, se evidencian limitaciones como la
26
Introducción
fragmentación institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia

en lo social, situación que a partir del Plan de Desarrollo (2004-2007) ha cam-
biado positivamente. Sin embargo, se multiplican acciones y propuestas para la
participación por parte de la administración, las cuales al no estar articuladas y
orientadas estratégicamente, no logran impactos reales en los procesos sociales y
comunitarios. Así como las acciones, así mismo se multiplican los espacios a los
cuales deben acudir los pobladores urbanos, sin que en ellos se logre avanzar ha-
cia escenarios de construcción de políticas urbanas, de formulación de iniciativas
y de ejecución de recursos: estos aspectos no son contemplados como necesarios
para la cualificación de dicha participación. Si bien la normativa ha sido desarro-
llada con el fin de institucionalizar los nuevos procesos de participación social.
los avances normativos e institucionales frente a este tema han sido desbordados
por la falta de coherencia en los procesos de planeación urbana.
Es preciso anotar que con respecto al segundo tema –la cobertura y acceso
a servicios públicos– hay dificultades institucionales en la ciudad de Bogotá, ya
que cada una de las entidades adelanta acciones sociales, sin que exista coordi-
nación entre ellas y sin una política que oriente sus acciones en materia social.
En otros casos, los gobiernos distritales no construyen políticas de Estado, de
modo que el establecimiento de criterios para el desarrollo de acciones queda
a discreción de cada gobernante, quien a su buen juicio propone y ejecuta, sin
valorar objetivamente logros, aprendizajes y dificultades. El acceso a los ser-
vicios sociales de educación, salud, bienestar social, recreación y cultura no es
competencia directa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, pues
desde la lógica institucional hace varios años, la ciudad ha segmentado el acceso
a estos a través de las dinámicas propias de cada sector. Los problemas derivados
de la coordinación interinstitucional y sus relaciones con la comunidad como
referente social no están dados única y exclusivamente en el desarrollo del Pro-
grama de Mejoramiento Integral de Barrios, también en otros programas que se
adelantan desde las instituciones con las que cuenta la ciudad5.
5
Lo que no es comprensible es el hecho de que la ciudad es un sólo territorio que está
bajo una única administración, no una superposición de territorios y administraciones
distintas que comparten recursos. No es concebible, entonces, que se sigan presentando
dificultades de coordinación y acción interinstitucional. Esto debe superarse con la re-
configuración de las prioridades de la ciudad frente a sus ámbitos de actuación.
27
Con relación a la construcción de infraestructura, muchas acciones se

ven afectadas por los aspectos enunciados anteriormente y agravadas por
la tendencia reciente a privilegiar obras estratégicas para la ciudad, para
lo cual la inversión pública se focaliza en los proyectos “estratégicos” –que
en otras palabras son las obras prioritarias para el capital nacional e inter-
nacional–, dejando de lado las necesidades sentidas de la comunidad. Así
mismo, se debe tener en cuenta que las acciones sobre el espacio público,
los servicios públicos domiciliarios, la movilidad y el transporte, y los equi-
pamientos de carácter metropolitano y local son competencia de diferentes
entidades en el Distrito Capital. Este hecho en sí mismo implica una serie
de dificultades cuando se desarrollan acciones de intervención, en tanto cada
entidad define sus prioridades y formula sus propios planes estratégicos.
Cada entidad termina privilegiando su propuesta de “desarrollo e inversión”
frente a las demandas del mercado. A estos hechos se suma el modelo de
gestión como de ordenamiento institucional del Estado. Desde finales de los
años noventa, el Estado se ha ordenado a imagen y semejanza de la empresa
privada, incorporando a la gestión pública esquemas de gestión, estructu-
ras administrativas, principios y lógicas de la empresa privada. Es decir, la
gestión pública se ha ordenado según los principios de la empresa privada:
eficiencia, eficacia, clientes y proyectos se volvieron conceptos imperativos
para el gobierno y para la gestión pública. En este contexto, muchas em-
presas estatales fueron privatizadas, y las que subsistieron se organizaron a
imagen y semejanza del mundo privado empresarial. En la actualidad, un
gran número de servicios públicos y acciones de gobierno en la ciudad, que
en principio serían de carácter público, son prestados y desarrollados por
empresas del sector privado, algunas de ellas de carácter nacional y muchas
otras de carácter trasnacional.
Si bien este esquema ha significado para la ciudad y sus habitantes la am-
pliación de la cobertura en materia de servicios públicos –lo cual ha ubicado a
Bogotá por encima de los estándares internacionales en materia de cobertura
de acueducto, alcantarillado, electrificación, telefonía, agua potable y recolec-
ción de basuras–, también ha incidido negativamente en materia de acceso, por
cuanto las tarifas se han incrementado ostensiblemente y la calidad del servicio
es deficiente en algunos casos. Además, las condiciones de ingreso económico a
la población no han sido mejoradas, de modo que no se ha compensado el incre-
mento tarifario de los servicios.
28
Introducción
¿Cómo coordinar, entonces, acciones de mejoramiento de la infraestruc-

tura y de los equipamientos en barrios objeto del Programa de Mejoramien-
to Integral, cuando las decisiones y los recursos están en cabeza de diversas
entidades, cada una de las cuales tiene sus propias prioridades estratégicas?
Ejemplos de esto los podemos encontrar en la Empresa de Acueducto y Al-
cantarillado de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. ¿Cómo de-
sarrollar acciones de mejoramiento, cuando en la práctica el desarrollo urbano
sigue regido por la lógica de predio a predio y en manos de intereses y capi-
tales internacionales?
Es fundamental discutir el modelo de desarrollo urbano sobre cual se
construye la ciudad, tratando de entender, por una parte, sus lógicas de desa-
rrollo, el ordenamiento espacial, el papel de la población, del Estado y de la
empresa privada, y por otra, los conflictos derivados de este proceso a través
de la historia, tratando de entender el contexto y las políticas en las que se
debe enmarcar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Así mismo
es importante entender las apuestas sociales, políticas, económicas, culturales
y ambientales que los gobiernos le imprimen a las políticas, planes, programas
y proyectos expresados en los Planes de Desarrollo. En el caso de la Adminis-
tración Distrital de Bogotá 2004-2007, el modelo de gobierno y de apuesta
urbana está determinado por una mirada de ciudad en el mediano plazo, des-
de la perspectiva de la inclusión. Esto significa que las nociones de calidad de
vida y superación de la pobreza se ponen en el centro de las actuaciones guber-
namentales, bajo lógicas establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial,
POT, en el Plan de Desarrollo y en la Política de Hábitat. Otros aspectos que
se destacan en la propuesta de desarrollo urbano están relacionados con los
conceptos de democracia, seguridad y convivencia, equidad y bienestar. A
pesar de estos planteamientos, no podemos obviar los lineamientos, derivados
del mundo empresarial privado e incorporados en lo público, que posibili-
taron, entre muchas otras cosas, el olvido aparente del Estado de bienestar,
dejando al mercado y las empresas privadas un papel trascendente en la asig-
nación de recursos para la satisfacción de necesidades.
La trayectoria de acciones de mejoramiento barrial agenciadas por di-
versos gobiernos del Distrito Capital ha permito identificar dos perspectivas
en las acciones que se han desarrollado. La primera está centrada en lo físico-
espacial, en torno a lo cual giran los demás aspectos; la segunda está centrada
en el ser humano, del cual dependen los demás aspectos: el físico-espacial y
29
las acciones de intervención sobre el territorio y la vivienda, procurando ga-

rantizar la dignidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Un aspecto vital de esta dimensión humana del mejoramiento involucra el
desarrollo de iniciativas orientadas a impulsar la producción y la generación
de empleo e ingresos para la población de bajos recursos. Estas dos visiones
–una con centro en el territorio y la otra con centro en las comunidades–
conjugadas de manera articulada han de configurar, a futuro, el Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios para la ciudad de Bogotá.
Para entender las oportunidades que el mejoramiento integral de barrios
le ofrece a la ciudad y sus habitantes, y los posibles avances en esta materia, es
necesario entender que la ciudad depende de lógicas y dinámicas que en algunos
casos son ajenas a su propio desenvolvimiento y, en otros, también la afectan.
Muchos de estos factores están asociados con el conflicto armado interno y su
manifestación en la ciudad a través del desplazamiento forzado; el modelo de
ordenamiento territorial nacional y de desarrollo urbano, y con las formas y con-
tenidos derivados de la organización de la producción (en un sentido amplio) en
el territorio, lo cual termina incidiendo tanto en el ordenamiento territorial y en
la “asignación de funciones” a lo urbano y lo rural, como en la distinción espacial
del territorio. Por otro lado, tenemos las determinaciones de orden político y
económico que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan y en el
modelo general de desarrollo propuesto y en curso.
En consecuencia, la acción pública y los esfuerzos privados frente a la in-
versión en el mejoramiento barrial deben ser realizados en función de aportar
en tres ejes: a) la lucha contra la pobreza; b) como instrumento del desarrollo
urbano, y c) frente a la configuración de políticas públicas de hábitat y vivienda.
Así mismo, es necesario reconocer la importancia del mejoramiento integral de
barrios, dada la profundización del proceso de urbanización en Colombia sin un
modelo de ciudad compartido. Según las cifras del Censo General de Población
de 2005, el 76% de los colombianos vive en asentamientos urbanos.
Acerca de los contenidos del libro

Este libro recoge de manera ordenada aspectos tratados a lo largo del estudio
adelantado por la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de Colom-
bia, sobre el tema del mejoramiento barrial, y básicamente de las acciones de
mejoramiento desarrolladas por diversos gobiernos distritales desde 1972 hasta
30
Introducción
2006. La construcción del trabajo implicó un ejercicio de múltiples elaboracio-

nes, la sistematización de documentos y discusiones colectivas del equipo de
trabajo con funcionarios de la Caja de Vivienda Popular y otras entidades distri-
tales, conversaciones con las comunidades urbanas intervenidas con programas
de mejoramiento. El contenido está ordenado se la siguiente manera:
El primer capítulo aborda una serie de consideraciones relacionadas con
los temas de ciudad, globalización y modelo de ciudad.
En el segundo capítulo, se hace una reflexión sobre las políticas interna-
cionales, nacionales y distritales, y sobre los enfoques que, a nuestro juicio,
incidieron de manera directa o indirecta en los programas y proyectos de me-
joramiento barrial desarrollados en la ciudad de Bogotá.
En el tercer capítulo se caracterizan algunos problemas urbanos, procurando
proponer una aproximación a la demanda que enfrentan los gobiernos de la ciu-
dad y sus habitantes en materia de mejoramiento barrial. Para esto, se presenta
una caracterización general de las necesidades insatisfechas.
El cuarto capítulo presenta la conceptualización que se ha hecho en la
ciudad con respecto al mejoramiento barrial, a partir del estudio de las políti-
cas, programas y proyectos adelantados en este sentido en Bogotá en diversos
períodos de tiempo. Esta lectura se complementa en el capítulo quinto, con la
presentación de algunas de las experiencias de mejoramiento barrial desarro-
lladas en Bogotá entre 1972 y 2006.
En los capítulos sexto y séptimo, se presentan, respectivamente, los si-
guientes temas: la participación ciudadana en las experiencias de mejoramiento
barrial y una aproximación a la demanda de mejoramiento barrial desde algunos
aspectos institucionales en Bogotá. Finalmente, en el capítulo octavo, se hace
una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios y se presen-
ta una serie de reflexiones derivadas del estudio.
31
Capítulo I
Ciudad, g l o b a li z a c i ó n y m o d e l o d e c i u d a d
1.1. Consideraciones iniciales

Si bien a comienzos del siglo XX Bogotá era un centro relativamente pequeño
en el contexto nacional y latinoamericano, a lo largo de la historia, y como
resultado de diversos procesos, se fue convirtiendo en un gran espacio urbano
cuyas dinámicas terminarían imponiéndose en el contexto nacional.
“Hasta comienzos del siglo XX Bogotá, al igual que las ciudades colombianas,
se mantuvo como una ciudad pequeña con una población que no superaba los
100.000 habitantes, situación ésta que perduró durante todo el siglo XIX, sopor-
tada en una estructura urbana fundamentada en el esquema traído desde España,
cuyo trazado en damero, realizaba los presupuestos de las Leyes de Indias. La ciu-
dad no se extendió físicamente: el perímetro urbano de Bogotá del año de 1843 se
mantuvo muy próximo al del año 1791, perdurando hasta comienzos del siglo XX”
(Torres, 2006: 97).
Bien entrado el siglo XX, como consecuencia de varios procesos de trans-

formación social, política, económica y cultural, la sociedad colombiana entró
en un tránsito que la conduciría al predomino de lo urbano, a pesar de la
persistencia de fuertes vínculos con el mundo rural, tejidos por la política, la
violencia, la economía y la cultura.
33
“Los procesos de transformación sucedidos en las últimas décadas expresan, entre otros
hechos, el paso de un país eminentemente rural a uno mayoritariamente urbano. Esto
se refleja de manera particular en el avance del proceso de urbanización de las ciudades
colombianas entre los años 1964 y 1985, (principalmente de las cuatro más grandes),
las cuales albergaban hacia finales de la década de los noventa cerca del 35% de la po-
blación total del país. Entre 1964 y 1965, el porcentaje de participación de Bogotá en
el total de población nacional, pasó de 9,7% al 14,7%” (Torres, 2006: 97).
Para el año 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que

conformaban 1.948.968 hogares en 1.713.147 viviendas (DANE, 2005). Es-
tas cifras indican la concentración del 20% de la población total de Colombia
en Bogotá. Si se suma la población de los 19 municipios próximos a la ciudad,
el porcentaje poblacional concentrado en la región se acerca al 30% del total
nacional. El alto porcentaje de concentración poblacional está asociado, entre
otros aspectos, con los procesos de poblamiento y emigración rural-urbana
(voluntaria o mediada por la violencia), que obedece igualmente al modelo
imperante de división social y espacial del trabajo en el plano nacional e inter-
nacional, donde se le asigna a la ciudad un papel predominante y jerárquico.
El crecimiento acelerado de la urbe ha implicado no sólo la exacerbación de
problemas estructurales de la sociedad, sino también el desarrollo de medidas y
programas orientados a enfrentar el aumento y la expansión de la denominada
“mancha urbana”, en aras de ordenar una configuración urbana desordenada y
de satisfacer las necesidades de la población localizada en la ciudad. Entre las
más recientes medidas que responden a los procesos acelerados de poblamiento,
crecimiento demográfico y globalización, se cuentan la densificación, la com-
pactación y la expansión del área urbanizada. Estos aspectos se suman a proce-
sos acelerados y permanentes de cambio en el uso del suelo, y a la localización
intraurbana de actividades residenciales y de servicios. El proceso de expansión
se sucede a partir de la ocupación de nuevas áreas, lo cual afecta el denominado
anillo periférico y compacta y densifica áreas ya consolidadas, o satura las peque-
ñas zonas urbanizables que quedaban vacantes al interior de la “ciudad”.
En los años noventa, Bogotá se caracterizó por sufrir “notables cambios de
uso en las áreas centrales; por el crecimiento o redesarrollo en muy altas densida-
des, acompañado de un rápido agotamiento de los suelos en las áreas de expansión”
(Molina, 2001: 285). Simultáneamente, la ciudad se fue convirtiendo en un centro
predominante para el desarrollo de diversas actividades económicas, políticas y
administrativas del orden nacional y regional-internacional. En la década de los
34
Capít u l o I . C i u d a d , g l o b a l i z ac i ó n y m o d e l o d e c i u da d
noventa, se le atribuye a Bogotá una serie de factores que la fueron alejando cada
vez más de la concepción –acuñada por algunos estudiosos– de la “cuadricefalia
urbana”, y se pasó a la noción de “primacía urbana”, que da cuenta de la transición
sufrida por la ciudad con respecto a las demás “urbes” nacionales (Barranquilla,
Cali y Medellín). Al finalizar el siglo XX, las élites dirigentes de Bogotá habían
logrado construir el predominio de la ciudad en torno a los siguientes aspectos:
• Servicios al mercado de capitales. Este proceso implica la modernización

tecnológica del sector financiero y el fortalecimiento de diversas estructu-
ras para el mercado bursátil, sin contar la configuración y construcción de
centros de negocios especializados, el desarrollo de ferias comerciales y la
modernización de redes de comunicación a partir de la introducción de
nuevas tecnologías de la información.
• Servicios sociales, de entidades públicas. A partir del proceso de mo-
dernización de la administración pública, iniciado en los años noventa por
el Estado colombiano, y de la continuidad en cierto tipo de políticas públi-
cas a través de gobiernos distritales, se logran índices loables en materia de
prestación de servicios públicos domiciliarios y de presencia institucional
pública y privada en diversos sitios de la ciudad, bajo parámetros de des-
concentración de funciones y descentralización, alcanzado una cobertura
superior al 90% en electrificación, acueducto y alcantarillado.
• Infraestructura de comunicaciones, telecomunicaciones y de desarro-
llo tecnológico. A pesar de no haberse realizado la actualización de la malla
vial (definida desde los años sesenta), se logra concretar un proceso de actua-
lización vial y de infraestructura de servicios asociados al transporte de carga
y pasajeros, modernizar las telecomunicaciones y las redes tecnológicas para
la realización de transacciones virtuales, poniendo a la ciudad a la vanguar-
dia de estos procesos en el país. Muchas de estas dinámicas se suceden en
el marco de procesos de privatización de empresas estatales. En materia de
tecnología, la noción de parques industriales y el desarrollo de programas
que vinculan a las universidades con las empresas; potencian la cualificación
de la plataforma tecnológica sobre la cual se desempeñan los negocios. De
esta manera, durante los noventa la ciudad se perfiló como un “centro de
servicios comerciales” trascendente para las empresas nacionales y extranje-
ras. Esta condición se ligó a la concentración poblacional que ofertaba un
gran mercado de consumo, laboral y de fuerza de trabajo.
35
• Servicios culturales y al visitante. Fruto de las políticas agenciadas a nivel

urbano y de los nuevos referentes en materia de acumulación de capital y
realización de negocios, Bogotá se empezó a convertir en destino turístico
nacional e internacional, lo cual desencadenó una serie de acciones orienta-
das a la preservación y promoción del patrimonio cultural y arquitectónico
de la ciudad y al mejoramiento y renovación urbanas y de espacio público.
• Ventajas comparativas, competitividad y productividad. Al ser eva-
luada desde la perspectiva de las ventajas comparativas, con respecto a
otras ciudades del país, Bogotá disponía de una serie de condiciones geo-
gráficas favorables con relación a los mercados, de disponibilidad de re-
cursos naturales en su entorno regional, y de infraestructura pública y
privada. Además de esto, las determinaciones en materia de política gu-
bernamental –asociadas a la atracción de inversión extranjera directa so-
bre la base de exenciones tributarias, planes de modernización y políticas
fiscales– significaron una serie de ventajas con respecto a otras ciudades
del país. El ordenamiento regional de una serie de poblados y de las activi-
dades económicas en torno a la ciudad fortaleció la idea de ciudad-región.
Las innovaciones tecnológicas y la modernización urbana, el fomento a
la industria y a la inversión extranjera, la infraestructura de transporte y
comunicaciones, la oferta de servicios (salud, educación, turísticos, etc.)
hicieron a la ciudad competitiva y productiva en cierto tipo de actividades
económicas, fortaleciendo su papel en el concierto nacional, con toda suer-
te de alianzas entre el sector público y privado en pro del desarrollo.
Esta primacía nacional se refleja en una serie de indicadores que muestran

la participación de Bogotá en el PIB nacional, la cual pasó del 14,7% al 23,7%
en los años noventa, como consecuencia de la concentración de ramas de la acti-
vidad económica asociadas a los sectores secundarios y terciarios de la economía
clásica. A juicio de los expertos, se convirtió en el principal nodo exportador del
país, concentrando cerca del 20% de las exportaciones nacionales (se elevó al
30% junto con Cundinamarca). En esta década, la ciudad recibió más del 50%
de la inversión extranjera, el 55% del total de pasajeros extranjeros y concentró
la mayor participación porcentual en el transporte aéreo de pasajeros y de carga.
Al finalizar el año 2000, Bogotá reunía el 35% de las instituciones de educación
superior del país y concentraba el 38% de los estudiantes graduados de pregra-
do y el 51% de postgrado. (DAPD, 2000: 33).
36
Al mismo tiempo, según las estadísticas oficiales del Departamento Ad-

ministrativo de Planeación Distrital, para la década de los noventa creció el
ingreso per cápita, el cual pasó de $2,1 millones a $3 millones del año 1995.
Este hecho potencialmente debería haber incidido en el poder adquisitivo de
la población con la creación de condiciones para mejorar la calidad de vida.
Sin embargo, los estudios realizados para la formulación del Plan de Ordena-
miento Territorial, POT, en Bogotá daban cuenta de la existencia de factores
de exclusión socioespacial y de profundización de la pobreza. En el caso de la
vivienda, por ejemplo, el tamaño de la misma había disminuido en las zonas
más pobres (estratos 1-3), los cuales, para la década de los noventa, represen-
taban cerca del 80% de la población total de la ciudad. En algunas zonas, el
tamaño de la vivienda era de 68m2 en promedio, mientras que en los sectores
más antiguos de la ciudad, era de 116m2 (Molina, 2001: 291).
De cierta manera, Bogotá evidencia un proceso de concentración demo-
gráfica y económica, complementado con concentración de funciones en la
esfera política, de modo que, a juicio de Gouëset (1998), pasa de una configu-
ración urbana cuadricefálica a la primacía como centro urbano, y también a
la configuración de redes urbano-regionales, como sucede con su relación con
la sabana y la Región Central (Gouëset, 1998: 149). Este dinamismo obedece
tanto a factores históricos asociados a la división social del trabajo en el con-
junto de la sociedad nacional y a la distribución espacial de las actividades de
producción en el sentido amplio del término, como a procesos de atracción
poblacional inherentes a la dinámica urbana a costa de lo rural, incluyendo
el fenómeno del desplazamiento masivo de población producto del conflicto
armado interno. Recientemente, esta dinámica se puede asociar con los pro-
cesos propios de la globalización y de la internacionalización de la economía,
aspectos estos que serán ampliados más adelante.
A juicio de los especialistas, en este proceso se sintetizan dos tendencias
en la configuración de la ciudad:
“[Por una parte] estar propensa a la primacía de la región en el ordenamiento nacional,

tendencia que se ha fortalecido en las dos últimas décadas, y en segundo lugar, la per-
sistencia de una débil y deficiente integración de la ciudad con el espacio regional y de
éste con el espacio nacional. Esta baja integración regional afecta el funcionamiento de
la economía, la descentralización del empleo y un mejor aprovechamiento y potencia-
ción de las infraestructuras regionales. A la vez inciden en los intercambios comerciales,
culturales y tecnológicos y no permite que exista una oferta equilibrada de servicios de
37
alta jerarquía a la población, un uso más eficiente de los recursos naturales y humanos,
y una difusión dinámica de los procesos de innovación” (DAPD, 2000: 29).
De manera simultánea, la ciudad se va ubicando en la cúspide de la jerarquía

urbana colombiana al mejorar los indicadores de prestación de servicios públicos
domiciliarios e incrementar el ingreso per cápita. Mientras se profundiza la ocu-
pación de espacios periféricos, se especializa el uso económico del suelo, lo cual
propicia la expulsión de población y, en consecuencia, amplía la mancha urbana.
Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000
Fuente: Decreto Distrital 815 de 1999 6 .
6
Por el cual se modifica el Decreto Distrital 737 de 1999 (Por el cual se modifica el Decreto 009 del 9 de enero
de 1997. Modifica el mapa de estratificación, escala 1:30.000, adoptado por el artículo 1º del Decreto 009 de
1997, en el sentido de variar la estratificación de algunas manzanas del Distrito Capital, e incluir el estrato de
otras nuevas. El mapa contiene 41.474 manzanaas). Para todos los efectos a los que haya lugar, la estratificación
adoptada mediante el Decreto 737 de 1999, comenzará a aplicarse a partir del 1o. de abril del año 2000.
38
1.2. Ciudad y globalización

1.2.1. La ciudad en la globalización y la internacionalización
de la economía
En la actualidad, los espacios urbanos se constituyen en atractores y recep-
tores de población, como consecuencia de las relaciones establecidas a nivel
global y de las dinámicas asociadas a la división internacional del trabajo y su
realización en las sociedades nacionales, no sólo de los moradores rurales, sino
también de gente de diversos países. Por demás las ciudades se han constitui-
do en centros de concentración de actividades financieras y bursátiles, que se
erigen en epicentros de la inversión de capitales nacionales e internacionales.
En este sentido, Bogotá se ha consolidado en las dos últimas décadas como
centro de servicios y mercado financiero.
La ciudad se configura como la articuladora de los distintos “actores” que
toman parte en el proceso productivo, político, social y cultural del Estado
nacional y del mundo, al concentrar servicios, bienes, infraestructura, y fun-
damentalmente, mercado y consumidores; además, cuenta con la oferta polí-
tico-administrativa generada por las entidades públicas y privadas. Al atraer
población, se convierte en un gran reservorio de fuerza de trabajo altamente
calificada y de población no calificada, para suplir las demandas del proceso
productivo.
Esta condición urbana, conformada a partir de la cualificación de las
relaciones de mercado y producción, termina incidiendo en la configuración
socioespacial, lo cual determina una suerte de ordenamiento espacio-funcional
del territorio, que se define por la lógica del modo de producción y por las
resistencias y estrategias de los sectores excluidos, i.e. por el conflicto. Las ciu-
dades asumen, entonces, un esquema de crecimiento urbano caracterizado por
una organización de las actividades económicas que estarían al mismo tiempo
dispersas espacialmente en el área geográfica de las grandes urbes (áreas metro-
politanas, ciudad-sabana, ciudad-región, Región Central, región de ciudades,
etc.), y globalmente integradas, a partir de la especialización en el uso del suelo
urbano, la división social del trabajo y la definición de competencias políticas
y administrativas en el ámbito público y privado.
Así pues, la ciudad se constituye en un centro de dirección desde donde
se organiza la economía mundial. En plural, las ciudades se convierten en
puntos de localización claves para actividades financieras, servicios avanzados
39
a la producción y puntos generadores de innovación. La ciudad se define por

lo tanto desde un punto de vista funcional al mercado y a la acumulación de
capital (Boisier, 2001).
Esta lógica se concreta en el Plan de Ordenamiento de Bogotá a través
de la definición de patrones de especialización productiva para la construcción
de zonas específicas para el sector financiero y de servicios, zonas residencia-
les, parques tecnológicos y zonas francas, entre otras. Se materializa, además,
por medio de decretos reglamentarios, que dan forma y contenido a planes
maestros, planes parciales, reglamentación de unidades de planeamiento zo-
nal, planes de regularización y manejo de diversos aspectos urbanos. Cada
uno de estos planes contiene las pautas a desarrollar para desatar el potencial
económico de la ciudad en materia de servicios financieros, salud, turismo,
educación superior, etc.
La ciudad se ha convertido en uno de los espacios centrales de construc-
ción y consolidación de las relaciones y de la vida de la especie humana a nivel
mundial, sin que esto signifique que los espacios rurales dejen de ser vitales
para ella. En la ciudad se han venido concentrando todos los esfuerzos de tipo
político, económico, cultural y tecnológico por lograr un hábitat acorde con el
conocimiento y las expectativas acumuladas hasta estos días. En este proceso
los instrumentos, y herramientas de ordenamiento territorial vienen jugando
un papel estratégico. Sin embargo, la concreción de tales aspiraciones no se
ha dado de una manera completa e integral para todos. Por el contrario, la
búsqueda de estos ideales ha legitimado la existencia de modelos simultáneos
de ciudad, que acrecientan cada vez más diferencias socioeconómicas y limi-
tan las oportunidades del conjunto de la población de acceder a un hábitat
digno, al privilegiar lógicas y dinámicas de mercado. Y es entonces cuando
aparecen dinámicas de segregación socioespacial y de expulsión de población
al interior de la ciudad, así como el deterioro de ecosistemas estratégicos, el
encarecimiento del suelo urbano disponible y el agotamiento de programas
de vivienda social en virtud de las actividades prioritarias establecidas por el
modelo urbano en sus planes y proyectos (Boisier, 2001).
En esta dinámica, Bogotá se articula al proceso productivo mundial, co-
brando importancia, además como vía para la circulación de grandes capitales
en Latinoamérica porque es involucrada como espacio en los grandes proyec-
tos de infraestructura vial. Un ejemplo de esto lo constituyen los Planes De
Integración Vial Suramericana, que facilitan el tránsito de mercancías entre
40
Venezuela y el Pacífico. Esta iniciativa se materializa en el denominado Plan

Orinoco-Meta-Pacífico (ver mapa No. 2)
Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico
Fuente: CIFSA.
Por otra parte en Colombia, ciudades como Cartagena, Barranquilla y Santa

Marta se han configurado como centros a través de los cuales se regulan y dirigen
actividades especializadas y ligadas a la agroindustria, al turismo, al comercio in-
ternacional, a las telecomunicaciones, a la generación y comercialización de gas y
energía térmica y a la industria petroquímica y petrolera. Estos procesos han pro-
movido la inversión nacional y extranjera en el sector de la construcción, lo cual ha
traído como consecuencia el incremento del precio del suelo por metro cuadrado.
Particularmente en Cartagena, para el año 2007, el valor del metro cua-
drado en la Ciudad Vieja era el más caro del país, US$2.700 según la Lonja
de Propiedad Raíz de la ciudad. En la actualidad en la zona turística se están
desarrollando 67 proyectos inmobiliarios con una oferta de casi 6.000 unidades
de vivienda. Y no precisamente de vivienda social. Entre tanto, un ayudante
de construcción gana un jornal de US$5,8, equivalente a un salario mensual
de US$116,5, a los que deben restarse por lo menos 2,2 dólares diarios en los
gastos de transporte, alimentación, sin contar los costos asociados a la seguridad
41
social. Según cifras referidas por la Organización No Gubernamental Viva la

Ciudadanía, en 1997, y por la Universidad del Sinú en 2005, la pobreza afecta-
ba al 75% de los cartageneros y la indigencia al 40% (Martínez, 2007).
La diversidad de procesos que integran la construcción de ciudades globales
trae consigo consecuencias que, para países como Colombia, son por lo general
negativas. Buscando realizar los paradigmas del desarrollo y la modernización,
el Estado ordenado como empresa y el sector privado monopolista, han induci-
do una serie de reformas económicas y políticas que, combinadas con estrategias
de control de población por la fuerza, han devenido en el fortalecimiento de
lo urbano como espacio privilegiado para la inversión de capital, regulando el
comportamiento de diversos actores sociales, e integrando las ciudades a partir
del predominio de lo técnico y lo espacio funcional como el mercado mundial,
sacrificando otros mundos existentes en lo urbano.
1.2.2. Los mundos coexistentes a nivel urbano

El encadenamiento sistémico de los fenómenos urbanos, reproductores de ló-
gicas funcionales al mercado en distintas escalas y formas, ha derivado en
la existencia de ciudades que desde la década de los sesenta, de tránsito a la
sociedad post-fordista7, han privilegiado valores éticos ligados a la realidad
de la sociedad capitalista en transformación. De esta manera, en la ciudad se
entrelazan diversas dimensiones sociales, políticas, culturales y económicas
que, o bien se superponen o desaparecen a partir del predominio de la lógica
imperante, o terminan coexistiendo en el ámbito urbano, configurando una
multiplicidad de mundos que posibilitan interacciones y conflictos entre los
agentes urbanos. Luc Boltanski hace una aproximación a estos distintos mun-
dos, los cuales constituyen lo que se ha denominado “ciudad global”.
Una de las aproximaciones conceptuales surgida de esta comprensión de
lo urbano define a la ciudad como la ciudad inspirada, en la cual los valores y
7
Post-fordismo: sistema de producción en el que los trabajadores se encuentran en una
estructura de producción en línea, realizando tareas repetitivas especializadas. Caracte-
rísticas: a) nuevas tecnologías de información; b) énfasis en los tipos de consumidor, en
contraste con el énfasis en las clases sociales; c) surgimiento de trabajadores y servicios de
“collar blanco”; d) feminización de la fuerza de trabajo, y e) globalización de los mercados
financieros. Procesos sociales modernos, que describen el mundo tal y como es hoy.
42
las lógicas de relación se configuran a partir de la creatividad, la inspiración y

la singularidad de los seres que la moran, y de los objetos que la constituyen.
Sin embargo, en la ciudad inspirada, los seres son creativos en tanto están
separados de los demás, replegados de algún modo a su interioridad.
Por otra parte, en la ciudad globalizada coexiste el mundo de la ciudad co-
mercial, mediado en sus relaciones por la confianza entre el vendedor, el compra-
dor y la calidad del producto ofrecido. En él, prima de cierta manera el prestigio
del proveedor y el gusto del consumidor. Uno de los principios más importantes
de la ciudad comercial es la competencia. La reputación del vendedor y su publici-
dad, orientan el flujo del mercado, lo cual genera una suerte de transparencia en
la relación que se establece, en virtud del prestigio de quien provee la mercancía,
indistintamente de las consideraciones sobre su producción y de las dinámicas
laborales o ambientales en las cuales se produce la mercancía. No obstante , a
pesar del prestigio de quien oferte la mercancía, la relación funciona de manera
anónima y está mediada por la mercancía y el dinero que se intercambia, no por
las capacidades y los valores de las personas.
Otro mundo coexistente en la ciudad globalizada es el de la ciudad de
renombre. Se configura a partir de la incidencia de los medios masivos de in-
formación y de la generación de opinión; involucra de cierta manera la cons-
trucción de una memoria colectiva atemporal, que se recrea con el prestigio de
quien actúa en lo urbano: gobernante, empresario, ciudadano, etc. Se constru-
ye cotidianamente y se transforma según varían el prestigio, el renombre y la
memoria, a partir de la tendencia de la comunicación de masas. En la ciudad
de renombre, “la gente célebre ignora a los pequeños que los admiran […]”
(Boltanski, 2002: 195).
Otra dimensión posible en la ciudad actual, se denomina ciudad doméstica,
que está mediada por las relaciones personales o de trabajo, configuradas, la
mayoría de las veces, por redes familiares y personales en las que la confianza es
vital para ser parte de ella. En esta ciudad, las formas de control y gratificación,
así como los valores éticos y morales se establecen a partir de las relaciones fa-
miliares y personales. La posición social, se definen por la jerarquía en la familia
y por el estatus de ésta en la sociedad. Los vínculos sociales parecieran estar
predestinados por la filiación parental: el matrimonio, por ejemplo, en aras de
consolidar la posición de la persona y la familia en la comunidad. La proximidad
de la relación es lo que permite identificar los recursos posibles para realizarse
socialmente y ser lo que se es. La relación de trabajo está mediada casi siempre
43
por la filiación parental y no por la capacidad y la competencia de la persona.

El flujo de información y conocimiento se subordina a la jerarquía de la relación
familia-comunidad, así como al control y la dependencia, en una relación similar
a la del aprendiz con el maestro (Boltanski, 2002: 196).
La ciudad industrial, que existe desde los años sesenta, define a las perso-
nas a partir de su cargo y su función en una estructura organizacional jerár-
quica e inflexible, propia del sistema fordista de producción. De esta manera,
las relaciones son predefinidas en virtud de la estructura y la especialización
del cargo. La relación está prescrita por las reglas, los manuales y la estructura
organizacional. ¡Se juzga funcionalmente!
Por otro lado, encontramos la denominada ciudad proyecto. Partiendo de la con-
cepción de que nos encontramos en un mundo conexionista y de relaciones locales
y planetarias, la ciudad proyecto se configura a partir de las relaciones construidas
en red, para lo cual es un prerrequisito vincularse a ella. En este sentido, importa
establecer contactos que superen la distancia espacial, llegando a interactuar en
tiempo real, sin importar la distancia. Para ello, es de vital importancia la disposi-
ción de recursos tecnológicos, de infraestructura de sistemas y comunicaciones, lo
cual genera la idea de que no existe territorio y, por lo tanto, los desplazamientos
no pueden ser controlados y regulados. Es potencialmente el mundo del no-lugar
físico, sino de un espacio virtual. La circulación de información es difícilmente con-
trolable, pero sí circunscrita a los miembros de la red. En la ciudad proyecto, los
métodos de trabajo son elaborados en función de la necesidad siempre cambiante
del proyecto, para lo cual las personas se auto-organizan, inventan reglas locales
sin que sean totalizadas globalmente por una oficina de organización. La ciudad
proyecto es producto fundamentalmente de la década de los noventa.
En esta ciudad se oponen valores a la ciudad industrial así: cantidad
vs. calidad; organización piramidal vs. red; territorio vs. flujo; delegación vs.
subsidiariedad; organización centralizada vs. autoorganización; planta de per-
sonal vs. persona; reduccionismo del orden vs. reconocimiento de virtudes;
reglamentos vs. reglas.
Para “ser” en la ciudad proyecto, es indispensable la inestabilidad y la
movilidad; no estar atado a cargos en estructuras rígidas y verticales. Cuanta
más movilidad se tenga, tanto mayor es la posibilidad de integrarse a diversas
redes, en tanto los vínculos en la red son incitados por la red misma, amplián-
dolos, limitándolos o eliminándolos. La ciudad proyecto funciona a través del
proyecto y el valor fundamental es la actividad del proyecto. Al vincularme al
44
proyecto, me integro a la red, genero entusiasmo y compromiso. Se transfor-

ma la noción de empleo por la de “actividad gestionada por cuenta propia”
en función del proyecto. Quien gestiona, sirve de interlocutor con los actores
interesados a partir del amplio margen de las fuerzas del mercado, sin contar
con más garantías que las normas del derecho privado y las que protegen al
ciudadano en cuanto consumidor, capaz de acceder y ser, dentro de éstos pa-
rámetros. En la estructura organizacional, se cambia la noción de cuadro, im-
perante en la ciudad industrial, por la de jefe de proyecto, experto, consultor,
que es más flexible, dinámica y adaptable a los proyectos, y posibilita el flujo
de la red y su ampliación.
Colaboración en red, cooperación para el proyecto y para la red (a dife-
rencia a la confianza entre vendedor y comprador), contribuyen a determinar
una relación en virtud del carácter de la conexión a la red, la cual se conoce
poco a poco, sin importar los vínculos y la densidad de los mismos. El peso de
la innovación se distribuye entre quienes participan de la red como del proyec-
to. No están prescritas las relaciones, como sucediera en la ciudad industrial,
en la cual las relaciones son predefinidas a partir del manual y la estructura
jerárquica de la organización.
De antemano el proyecto se define, es finito, pero garantiza que al final,
dependiendo del comportamiento, la persona pueda ser vinculada a otro pro-
yecto. Para ello debe tener movilidad, es decir, inestabilidad. Quien no está en
el proyecto, no está en la ciudad, es, en esencia, excluido. La ciudad de proyecto
toma prestado del mundo doméstico una parte del vocabulario con el que
se autodefine: relación personal, confianza, relación cara a cara; al igual que
dispositivos de relación tales como la amistad y la afición; pero las redefine en
función de la red y de la necesidad del proyecto.
La ciudad proyecto supone la estabilidad de la relación de interdepen-
dencia y confianza a largo plazo, cosa que difícilmente se logra a través de un
contrato, pero sí con la recurrencia de la relación, con el fortalecimiento del
vínculo a partir del intercambio de bienes y servicios difíciles de formalizar
en un contrato: información, orientación, apoyo, cooperación, amistad, etc.
Aquí predomina, la confianza en oposición a la impersonalidad del mercado
y de la ciudad comercial. En este sentido no se puede separar el trabajo de la
persona que lo ejecuta, pues justamente la virtud de la relación se establece
a partir de la singularidad de ese ser y no de otro, de las potencialidades que
le permiten vincularse a la red y al proyecto. La ciudad proyecto conjuga la
45
competencia de la ciudad comercial, con la cooperación de la red implícita

y demandada por el proyecto. La ciudad se construye en función de lo que
demanda el proyecto, de la capacidad del experto a partir de sus limitaciones,
constriñendo la participación de aquellos que no comparten o no se involu-
cran en él. Limita la participación de aquellos que no tienen grandeza. El
principio fundamental es la eficacia. El proyecto se convierte en el principio
superior común a toda la sociedad.
En la década de los noventa, tiende a desaparecer la ciudad cívica, en la
que el bien común se realiza y en la que predominan la solidaridad, el dere-
cho ciudadano, la justicia y la equidad como valores intrínsecos a la sociedad.
Desaparece en virtud de la confrontación entre el Estado y la empresa pri-
vada, y a partir de la organización política y administrativa del Estado como
empresa. La desaparición de la ciudad cívica se ordena a partir de la promo-
ción de juicios de valor proyectados al conjunto de la sociedad a través de
medios masivos de información, campañas políticas y “evidencias empíricas”
potencialmente fabricadas. Mientras la empresa es innovadora, asume riesgos,
establece alianzas, colabora y se transforma, el Estado es juzgado como paqui-
dérmico, anquilosado, intervencionista y jurásico.
Si bien no todas las ciudades posibles,
“[...] se han desplegado en la misma época y del mismo modo que en determinado
momento las nociones de planificación, organigrama, optimización, que marcaron la
grandeza industrial, o no existían, hubo otro tiempo en el que la red no podía pretender
de ningún modo servir como modelo general para la organización de las sociedades”
(Boltanski, 2002: 202-3).
En este sentido, en el mundo urbano coexisten muchas de estas dimen-

siones, aunque de cierta manera la lógica conduce al predomino del más fuer-
te, de manera que el modelo adoptado incide en las orientaciones políticas y,
el ejercicio del gobierno en la regulación de la sociedad, dando primacía a la
ciudad proyecto, a la ciudad comercial y a la ciudad de renombre.
1.3. Planeación para un modelo de ciudad global

El modelo de ciudad global, descrito en el aparte anterior aparece como el
marco general de referencia que define pautas y claves a través de las cua-
les se configuran las relaciones entre los distintos agentes que constituyen la
46
complejidad de la vida urbana. Uno de los aspectos fundamentales de dicha

complejidad se desarrolla en el campo de la política, más exactamente, en el
escenario de construcción y definición de las políticas públicas como síntesis
de la correlación de fuerzas e intereses de estos múltiples actores.
La globalización en cuanto nuevo modelo de ordenamiento a escala inter-
nacional, pone en el centro una noción reducida de los Estados y, por ende, de
su capacidad de consolidar políticas públicas con coberturas masivas. La focali-
zación y el asistencialismo son entonces, los parámetros bajo los cuales el Estado
avanza en un nuevo modelo de planeación con énfasis en la gestión de proyectos
como forma de acceder a recursos provenientes de la banca multilateral en la
mayoría de ocasiones. Esta gestión es determinada, a su vez, por los intereses es-
tratégicos que dicha banca se encuentre en disposición de impulsar y financiar.
La agenda pública de los Estados en el caso de América Latina ha teni-
do que concentrarse en temas derivados del crecimiento urbano, enfatizando
principalmente dos aspectos: el desarrollo económico en función de potenciar
y fortalecer el modelo de producción, y, la atención de problemáticas inheren-
tes a la pobreza, el deterioro ambiental, la exclusión, la segregación, el desem-
pleo y la desigual distribución de recursos. El modelo urbano impulsado por
la banca ha promovido el desarrollo económico en detrimento de la atención a
las problemáticas que aquejan a la mayoría de la población; paradójicamente,
la política y el crédito se han concentrado en la financiación de programas,
proyectos y acciones encaminados al fortalecimiento institucional del Estado
y las administraciones locales, en pro de la consolidación de la capacidad de
gestión urbana para el desarrollo.
Aunque en muchas ocasiones es difícil distinguir entre desarrollo, pla-
neación y gestión urbana o gestión del suelo, existen elementos conceptuales
que diferencian tales nociones, siendo importante exponer aquí lo concernien-
te a la planeación y la gestión urbana.
“Por lo tanto, una definición de planeación no solamente se debe enmarcar los aspectos
de la realidad, el contenido, los procesos, los sujetos sino que además debe asumir el
tipo de metodología con la cual se va a construir la dinámica misma. En este sentido,
la planificación podría ser entendida como el proceso por medio del cual la sociedad y
el Estado entienden su realidad diversa, racionalizan los recursos públicos y privados
presentes, con el fin de tener un mejor futuro, donde la planificación consulta los ejes
temáticos y problemáticos resultado del interés general de una sociedad en determina-
do momento, permitiendo que su desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que
mejoren la calidad de vida de la mayoría de la población” (Betancour, 2001: 42).
47
En los años noventa la gestión urbana se convirtió en el enfoque privi-

legiado de los procesos haciendo evidente el cambio de paradigma entre el
Estado benefactor o asistencialista y el Estado regulador. La función principal
en materia de regulación estatal se orientó a garantizar un ambiente adecuado
para la consolidación del mercado y la realización de negocios privados, a tra-
vés de los cuales se garantizaría la oferta de bienes y servicios a la población,
ofertados ahora de forma institucionalizada por agentes privados.
Desde esta perspectiva la provisión de bienes y servicios, , debía pasar
necesariamente por la realización de valores y principios asociados a la com-
petitividad, la productividad, la eficiencia y la eficacia. Para el caso de Amé-
rica Latina, el conjunto de ciudades capitales e intermedias vivió una realidad
similar que, por una parte, tendió a la homogenización en función de los
principales postulados del modelo económico desde el cual se definieron los
retos orientadores de la acción y planeación pública y privada y, por otra,
profundizó el déficit acumulado en diversos aspectos de la vida urbana. Jordi
Borja y Manuel Castells definieron la situación de transformación sufrida en
los noventa por la mayoría de países de América de la siguiente forma:
“En América la situación ha cambiado en la década de los noventa. Por una parte, la reactiva-
ción económica ha estimulado la puesta en marcha de proyectos urbanos de gran escala que
han dinamizado el sector de la construcción, y por otra, han agudizado las contradicciones
y los déficit heredados: infraestructura física y comunicaciones, insuficiencia de los recursos
públicos y en general de la capacidad de actuación de los gobiernos locales, débil integración
social en la ciudad y escasa cooperación público privada. […] Las grandes ciudades latinoame-
ricanas emergen, en la década de los noventa, como grandes espacios políticos y económicos;
la consolidación de esta emergencia dependerá de que puedan estimular grandes proyectos de
ciudad que cuenten con una participación activa de los principales agentes públicos y priva-
dos y conquisten un amplio consenso ciudadano” (Borja y Castells, 1998: 142).
1.3.1. Principales elementos de enfoque en el modelo

de planeación urbana
En términos generales, los planteamientos internacionales que definen la pla-
neación urbana a partir de la década de los noventa, pueden sintetizarse en tres
propuestas que complementan e integran un cuerpo unificado orientador de las
acciones adelantadas por los gobiernos, los organismos de cooperación al desarro-
llo y las entidades de fomento y crédito internacional en los centros urbanos del
48
Tercer Mundo. Dichos aspectos fueron: a. movimiento de un enfoque controlador

a uno facilitador de intervención estatal; b. desarrollo de innovaciones para la ges-
tión del suelo, y c. desarrollo de innovaciones para la gestión de vivienda.
En la mayoría de países de América Latina, se concretaron reformas estructu-
rales tendientes a sentar las bases para el paso de un Estado controlador, inserto en
la lógica del bienestar, el cual se orientó a garantizar la oferta de servicios básicos,
educación, vivienda, entre otros, a través de la “intervención en la economía”,
hacia un Estado facilitador, con funciones orientadas a regular las relaciones entre
los diversos actores sociales que debían garantizar bienes y servicios a la sociedad,
a través del mercado, y en directa correspondencia con la capacidad adquisitiva,
independientemente de las necesidades y la condición humana.
El Estado controlador funcionó a través de un modelo de “Planeación
Maestra Tradicional”, el cual pasa a ser Estado facilitador, gracias a estas refor-
mas, hacia un modelo de planeación estratégica. El cambio requería:
“[...] una fuerte combinación de funciones de planeación urbana con aquellas sectoriales y
con las agencias financieras de nivel local para suministrar un enfoque integrado de desarro-
llo. Esta coordinación ‘horizontal’ estableció vínculos entre el sector público y privado, es de-
cir, vínculos diarios y cotidianos entre los planificadores estatales y el sector privado, no sólo
a través de cuerpos formales tales como compañías de urbanización, negocios importantes
de manufacturas y servicios, sino también a partir de organizaciones comunitarias de base e
individuos” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 18).
El enfoque facilitador correspondía a una concepción de reducción de fun-

ciones estatales con relación al mercado, la cual derivó en las políticas de reduc-
ción del Estado y en la privatización de empresas bajo su dirección. La propuesta
implicaba la redefinición de relaciones con el sector privado, la promoción de
políticas en materia de suelo urbano que potenciaran el desarrollo de la ciudad,
para reducir las instancias burocráticas y promover controles graduales al proce-
so, en la medida que el contexto y los actores involucrados lo requieran.
Al mismo tiempo, el Estado debía garantizar herramientas tales como
sistemas de información geográfica, que facilitarán el trabajo de los departamen-
tos, e instancias de planeación. Se destacarón la necesidad de mejoramiento
del catastro y los registros de tierras y usos, con el fin de proyectar y proveer
información veraz para la identificación de nuevos escenarios de crecimiento,
de modo que se pudiera ordenar un mercado de tierras que permitiera estable-
cer la cantidad de tierra con que se contaba, sus características y estructura
de precios. Igualmente, debería permitir el establecimiento de tipologías
49
de vivienda y uso del suelo. La combinación de un enfoque flexible con los

instrumentos técnicos, derivaría en lo que se denominó como “planeación
estratégica”, cuyas características principales se presentan a continuación.
Tabla No. 1. Planeación estratégica
Características •Integración y coordinación intersectorial.

•Factibilidad financiera.
•Acuerdo sobre la ventaja comparativa de los sectores públicos y privados en la
gestión y en el desarrollo urbano.
•Papel facilitador del sector público con el apoyo del sector privado.
•Mecanismo de escogencia intersectorial e intrasectorial.
•Vínculos hacia asuntos de políticas nacionales y desde ellos.
•Preocupación por las relaciones entre lo rural-urbano.
•Resolución de conflictos entre los participantes.
•Monitoreo y evaluación periódicos
Enfoque •Enfoque participativo local de desarrollo integrado urbano, para lograr la gestión del
crecimiento y acciones remédiales a escala de la ciudad.
Objetivo •Facilitar todas las iniciativas públicas y privadas para promover el crecimiento económi-
co, suministrar servicios urbanos básicos y mejorar la calidad del medio ambiente.
Resultados •Plan de desarrollo físico para la ciudad.
•Conjunto de estrategias interrelacionadas para el desarrollo urbano (incluyendo
tierra, infraestructura, finanzas e instituciones).
Escala ciudad •Coordinación multisectorial de planeación espacial.
•Planes sectoriales de inversión.
•Recursos financieros.
•Marcos institucionales.
•Procesos y herramientas necesarias para satisfacer los objetivos intersectoriales de
desarrollo urbano a lo largo de un período de 10 a 15 años: planeación estratégica.
Escala local •Procesos coordinados de cambio intensivo para un área limitada en un período de
corto plazo de 2 a 5 años: planeación activa.
Fuente: centro de las naciones unidas para los asentamientos humanos. (1996: 8-9).
Innovaciones para la gestión del suelo

En los años noventa, la gestión del suelo se asoció fuertemente a la solución de los
problemas derivados del asentamiento informal. En este orden de ideas, fueron
introducidos aspectos conceptuales por organismos internacionales que, como las
Naciones Unidas, promovieron espacios de reflexión para su promoción en Amé-
rica Latina y el mundo. El Informe Mundial sobre Asentamientos Humanos Hábitat II,
50
caracterizó la gestión del suelo y vivienda en referencia a las necesidades derivadas

de la solución de la problemática de asentamientos y de desarrollo sostenible.
Los criterios propuestos para la gestión del suelo entendido como la con-
solidación de un modelo de desarrollo sostenible fueron los siguientes:
• Promoción de la planeación y gestión sostenible de uso del suelo, solven-
tando las necesidades de tierra para el desarrollo de asentamientos huma-
nos, sin descuidar el medio ambiente.
• Todos los países, según sus consideraciones y de acuerdo con sus planes,
objetivos y prioridades nacionales, debían adoptar estrategias innovadoras
de planeación urbana para enfrentar los asuntos sociales y ambientales,
desarrollando incentivos fiscales y medidas de control de uso del suelo que
incluyan soluciones para un uso más racional y ambientalmente sano de
los recursos limitados de la tierra.
• Desarrollo y apoyo a la implementación de prácticas mejoradas de ges-
tión de tierra, que traten integralmente con los requisitos potencialmente
competidores de tierra para agricultura, industria, transporte, desarrollo
urbano, espacios abiertos, reservas y otras necesidades vitales (Centro de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 4).
Frente al tema de la gestión del suelo en el marco del desarrollo sosteni-
ble se plantearon los siguientes ejes de transformación:
• Apoyo al desarrollo innovativo del suelo, que debía partir del desarrollo soste-
nible a través de la búsqueda de mecanismos innovadores. También debía
garantizar el aumento de la adquisición pública de tierra urbana, el acceso
de grupos de bajos ingresos a la tierra, el reconocimiento y la legitimación
de los procesos de asentamientos y el desarrollo de programas guiados por
el sector público para el uso del suelo.
• Facilitación de las transacciones y escrituración de la tierra: Se debía tender a
la eliminación de los bloqueos para el acceso a la tierra y de los costos que
implicaran su transferencia (entre otros, la inseguridad de la tenencia, las
largas y costosas disputas por la propiedad y el mal acceso al crédito).
• Asociaciones entre el sector privado y público. Los procesos de asociación parti-
rían del reconocimiento de las ventajas de uno y otro sector para valorar
la importancia de adelantar procesos conjuntos. En el sector público se
identificarían como beneficios y ventajas: las posibilidades de englobe de
la tierra, la efectividad en la aprobación de inversiones en infraestructura,
51
las posibilidades de generar “redesarrollo” urbano e impuestos crecientes.

Los beneficios del sector privado derivarían en la efectividad en la finan-
ciación, la comercialización y las relaciones establecidas con contratistas.
• Desarrollo generador de infraestructura. Se identificó la capacidad del Estado
para construir la infraestructura necesaria sobre la cual se podrían soste-
ner proyectos de uso del suelo que guiaran el crecimiento y motivaran
el desarrollo. Se planteó que el dinero invertido por el sector privado en
infraestructura fuera recuperado a través de tarifas al usuario mediante
“la adopción de técnicas de desarrollo generadas por la estructura, formu-
lando medios efectivos para recuperar los costos de tales inversiones –por
ejemplo, a través de tarifas al usuario, impuestos de valorización, acuerdos
de ganancia de valorización y esquemas de reajustes de tierras–” (Centro
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 24).
• Desarrollo económico urbano. Una mejor coordinación entre sectores privado y
público debería contribuir a la elaboración de programas urbanos y a la con-
solidación de la política en los siguientes aspectos: “Reforzando la adminis-
tración de infraestructura urbana con especial énfasis en el mantenimiento;
mejorando el marco regulatorio en la ciudad para mejorar la eficiencia del
mercado y la participación del sector privado; mejorando la capacidad técnica
y financiera de instituciones municipales; y reforzando los servicios financieros
de desarrollo urbano” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos, 1996: 25). Es preciso señalar que elementos integrales del desarro-
llo económico tales como la generación de empleo y el estímulo a actividades
productivas e industriales y/o de manufactura no aparecen dentro de estas
posibilidades, lo cual evidencia la legitimación de un modelo basado en el con-
sumo y fundado en las contribuciones e imposiciones tributarias indirectas.
• Toma de decisiones mejoradas de inversión. Por último, la adopción de este esque-
ma de herramientas debería permitir mayor racionalización en la toma de de-
cisiones, teniendo en cuenta la planeación multisectorial en cuatro temas: “La
planeación de la inversión debe ser dirigida por la demanda; todas las agencias
públicas con un papel notable en las decisiones de inversiones deben ser parte
del proceso; cuando el proceso se inicia, cada paso debe ser simplificado tanto
como sea posible; es crítico ser integral, es decir, debería haber una estrategia
para asignar las escasas medidas de inversión a través de todos los sectores y
todos los proyectos”. El proceso de planeación desde esta perspectiva necesi-
taría de un “grupo de dirección interagencial, la ubicación precisa de infor-
52
mación sobre la demanda, sobre las posibles condiciones de mejoramiento

de la comunidad y la priorización de los proyectos a ejecutar” (Centro de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 25).
Estos ejes precisaban las líneas-parámetros para la creación de instru-

mentos de gestión del suelo y la construcción de baterías de herramientas para
su desarrollo. La aplicación de estas baterías en cada país, principalmente en
las ciudades capitales, suponía la realización sincronizada. Sin embargo,
“aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de planificación y ordenamiento pen-
sados a largo plazo, la mayoría de las veces son formulados con criterios que obedecen
a aspiraciones macroeconómicas y lineamientos técnicos distintos a las necesidades del
conjunto de la población o fundamentados en la idea de superación de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida mediante el crecimiento de la producción. De esta
manera, problemáticas evidentes y previsibles, no tienen lugar en los ejercicios de pla-
neación o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad social y a veces tampoco
política” (Torres, Atanassova y Rincón, 2006: 8).
Innovaciones necesarias para la gestión de la vivienda

Otro aspecto central en el cambio de la orientación de política urbana desde los
organismos multinacionales y la banca fue el de gestión de la vivienda. En los años
cincuenta del siglo pasado, se realizaron los primeros aportes de gobiernos locales
en materia de inversión urbana, sin gran impacto, debido a los bajos aportes eco-
nómicos y al énfasis puesto en torno a la construcción de mercado interno local
apalancó la inversión en el sector rural prioritariamente. Hacia los años ochenta,
se reforzó la inversión en proyectos urbanos por parte del Banco Mundial. Entre
1980 y 1993 fueron financiados 40 programas con una inversión de 2000 mi-
llones de dólares. Estos proyectos tuvieron como objetivos el reforzamiento de la
capacidad de gestión institucional de los gobiernos locales, el fortalecimiento de la
planeación y la gestión del desarrollo urbano.
Durante la década de los ochenta e inicios de la década de los noventa del
siglo pasado, varios países abandonaron el suministro de vivienda, mientras
coincidían en el contexto, bajo las siguientes consideraciones:
• Mayor orientación al mercado a través del ajuste estructural.

• Crisis económica que limitó los recursos del Estado para asegurar la oferta
de vivienda.
53
• Presión social para apoyar a ONG y comunidades a garantizar el derecho

a la vivienda.
• Mayor atención a las alternativas generadas desde las mujeres.
• Mayor disponibilidad de financiación internacional para programas de
mejoramiento.
• Desarrollo del enfoque “facilitador” del Estado (Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 100).
Estos cambios se insertaron de manera formal en las dinámicas de planeación
estatal a partir de la creación de estrategias nacionales de vivienda derivadas de la
Estrategia Mundial de Vivienda propuesta en 1988 por el Banco Mundial. Los re-
quisitos que estableció la Estrategia Mundial de Vivienda para las naciones fueron:
• Definición de objetivos claros y medibles.
• Reorganización gradual del sector habitacional (incluyendo el marco legal
y normativo y la producción de vivienda).
• Movilización y distribución de recursos financieros incrementados (inclu-
yendo financiación habitacional, racionalización de los subsidios y recupe-
ración de costos).
• Producción de vivienda y gestión de tierra, infraestructura y de industria
de la construcción (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos, 1996: 103).
Durante estos años la orientación de las inversiones se encaminó al “for-
talecimiento institucional” al fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos
para administrar los recursos internacionales en el marco de la ya mencionada
reforma estructural, que implicaba una incidencia macro económica de mayor
impacto con el objetivo claro de insertar a las ciudades en el modelo de desarro-
llo de apertura hacia la globalización, la liberalización del mercado, la reducción
de la intervención estatal. Por lo demás, se buscaba el apoyo focalizado a los sec-
tores más pobres del conjunto social, aspectos que fueron concretados a través
del Programa de Gestión Urbana8 y de la definición de una política habitacio-
nal, cuyos principales cambios se presentan en la tabla No. 2.
“El Programa de Gestión Urbana, PGU, es un programa mundial de cooperación técnica en

8
el cual las agencias de las Naciones Unidas y otras agencias de apoyo externo trabajan juntas
para reforzar la capacidad de las ciudades y los pueblos para manejar el crecimiento económi-
co, el desarrollo social y aliviar la pobreza. Iniciado en 1986 por el Programa de las Naciones
54
Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990
Objetivos Papel del gobierno Instrumentos de políticas y

créditos
1970 Implementar proyectos Énfasis en la provisión directa Proyectos de demostración de

para lograr tierra asequible (por parte del gobierno) de lotes con servicios que hacen
y vivienda para los pobres; tierra, vivienda y financiación énfasis en vivienda asequible y
lograr recuperación de para facilitar el desarrollo estándares de infraestructura,
costos; crear condiciones progresivo de las condiciones seguridad de tenencia y
para la repetición a gran habitacionales por parte de los subsidios cruzados internos.
escala de los proyectos. beneficiarios del proyecto.
1980 Crear intermediarios Énfasis en la provisión de Proyectos de financiación

financieros autosuficientes financiamiento habitacional, habitacional que hacen énfasis en
capaces de hacer créditos principalmente construcción una reforma a la tasa de interés
hipotecarios a largo plazo pública y racionalización (para mejorar la movilización
a hogares de ingreso bajo de subsidios habitacionales de recursos y el diseño de
y moderado; reducir y (reducción, asignación instrumentos hipotecarios); diseño
reestructurar los subsidios mejorada y cambios de lo de subsidios y comportamiento
habitacionales. financiero a lo fiscal). mejorado institucional financiero
de las agencias públicas
involucradas en la provisión directa
de tierra, infraestructura y vivienda.
1990 Crear un sector habitacional Adopción por parte de las Conjunto integrado de
que funcione bien, que sirva agencias gubernamentales instrumentos de crédito y
a las necesidades de los con responsabilidades de de políticas para estimular
consumidores, productores, formulación de política, la demanda (desarrollo de
financistas, gobiernos coordinación y regulación, derechos de propiedad,
centrales y locales; y de un papel facilitador, para financiación habitacional
que además apoye el ayudar en la provisión de y subsidios orientados);
desarrollo económico, alivie tierra y vivienda por parte facilitación de la oferta (provisión
la pobreza y soporte un del sector privado; y además de infraestructura, reforma
ambiente sostenible. la coordinación mejorada normativa y organización de la
del sector y de la política industria de la construcción) y
macroeconómica. gestión del sector habitacional
como un conjunto (reforma
institucional coordinada con
políticas macroeconómicas).
Fuente: Mayo y Shlomo (1996:201).
Unidas para el Desarrollo, PNUD, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hábitat) y el Banco Mundial, este programa ayuda a las ciudades a implementar
programas innovativos en cinco áreas: gestión de la tierra urbana; gestión de infraestructura;
administración municipal y finanzas; gestión ambiental, urbana y alivio de la pobreza urba-
na” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 87).
55
En consecuencia, en los años noventa el fortalecimiento institucional se

concretó para el sector vivienda en la provisión Estatal de la reglamentación
necesaria para el desarrollo habitacional urbano en conjunción con las garantías
para el desarrollo del mercado, de modo que fuera posible la realización de de-
rechos seguros de propiedad, financiación privada de hipotecas, racionalización
de los subsidios, recuperación de los costos del desarrollo de infraestructura,
reducción de estándares de vivienda; reducción de la complejidad normativa y
promoción de la actividad privada en todas la áreas.
Fue evidente el fortalecimiento del mercado como vía para la resolu-
ción de las necesidades a través del consumo. En materia de vivienda, no fue
distinto. Mediante el aprovechamiento y el uso combinado de los beneficios
generados por el sector público y gracias a consecución de tierras y la finan-
ciación de servicios, la financiación habitacional y el desarrollo de la tierra en
general fueron quedando cada vez más en manos de particulares. “En este
proceso, el ordenamiento territorial se fue consolidando en Colombia como un
instrumento de apoyo a la gestión planificadora y como una política estatal
para lograr la descentralización y la democracia participativa establecidas en
la constitución nacional de 1991” (Borja, 1996: 17).
De esta manera, la relación entre el ordenamiento territorial y la pla-
neación urbana empezó a ser una constante en Colombia, adquirió especial
importancia en la década de los noventa , cuando se transformó el enfoque pre-
dominante de “polos de desarrollo”9, imperante como estrategia de planeación,
y dio paso a una orientación concentrada en la “integración espacio-funcional”
de procesos productivos postfordistas. Las experiencias de implementación del
enfoque de “polos de crecimiento” y/o desarrollo, basados en la idea de que
el desarrollo de algunos centros fuertes dinamizaría los procesos económicos
en las regiones, fueron desalentadoras por cuanto no lograron el objetivo de
permitir que la modernización llegara realmente a las zonas cercanas de las
ciudades en las que se concentraron los recursos.
Al respecto, expertos del desarrollo regional y urbano anotan que:
“El concepto de polo de crecimiento en el desarrollo espacial sugiere que mediante una fuerte
9
inversión en industrias intensivas en capital en los centros urbanos más grandes, los gobiernos
de los países en desarrollo pueden estimular un crecimiento económico que se difundirá al
exterior de la ciudad para generar desarrollo regional” (Rondinelli, 1988: 23).
56
“[…] los efectos de transmisión y goteo no fueron lo suficientemente fuertes para ge-
nerar un desarrollo regional, y si ellos funcionaron, los polos de crecimiento llegaron
con frecuencia a ser enclaves de actividades modernas que sustraían materias primas,
fuerza de trabajo y talento empresarial de las áreas rurales circundantes. […] el goteo
de la modernización no ha afectado a los pobres, especialmente en las áreas rurales o
escasamente les ha producido beneficios marginales. […] la visión optimista de que el
crecimiento económico resultaría en una convergencia del ingreso regional per cápita
no ha sido sustentada con evidencias” (Rondinelli, 1998: 24).
Con la “integración espacio-funcional” se buscó dar vida a un modelo al-

ternativo que permitiera una verdadera articulación de asentamientos y que
equilibrara las relaciones entre los territorios que concentraban más poder y los
que no, asegurándoles a los segundos algunas garantías distributivas de este
tipo de ordenamiento espacial para el desarrollo. Sin embargo, la tendencia de
ordenamiento espacial del territorio bajo la idea de los polos de desarrollo hasta
finales de la década de los noventa, mostraba en Colombia, un país que contaba
tan sólo con cuatro grandes ciudades (Medellín, Barranquilla, Bogotá y Cali).
Simultáneamente, se había configurado una decena de ciudades inter-
medias que habían logrado, a través de la especialización en algún sector de
la economía, desarrollar procesos modernizadores que servían funcionalmente
de soporte para la absorción de población por parte de las grandes urbes. En
aquellos espacios del territorio nacional en los que no se erigieron ciudades
intermedias ni se establecieron vínculos entres éstas y los grandes polos de
desarrollo, la población vive aún en condiciones precarias de pobreza extrema
y exclusión social, sin que esto signifique que en los centros de relevo regional
o en las grandes ciudades la pobreza haya sido superada a través de la gestión
urbana, la planificación o el ordenamiento territorial.
La planeación urbana y, en general, el ordenamiento territorial en Colombia
dieron un giro significativo en la década de los noventa: por un lado, la definición
de criterios como la función social y ecológica de la propiedad marcó derroteros
importantes para la especialización del suelo y el desarrollo normativo, y por otro,
la concreción del modelo de desarrollo propuesto a escala internacional implicó
la transformación normativa y, con ella, la creación de instrumentos para la pla-
neación y la gestión urbana. Sin embargo, la aplicación de estos instrumentos en
relación directa con las nociones desarrolladas política y normativamente ha esta-
do limitada por las dinámicas históricas del ordenamiento territorial en el país así
como por la dependencia económica, técnica y científica.
57
“En Colombia tradicionalmente se ha establecido un modelo de crecimiento urbano

caracterizado por el desarrollo predio a predio, de manera independiente y sin marco de
referencia, atendiendo a una filosofía de la urbanización espontánea y generando para-
digmas que dificultan la aplicación de principios constitucionales como la función social
y ecológica de la propiedad. Esto, debido en parte, al poco interés participativo de los
diferentes actores sociales y a la limitada aplicación de instrumentos de planificación y
gestión disponibles en la reglamentación existente” (IGAC, DANE, 2003: 17).
En términos generales, la planeación urbana durante la década de los noven-

ta en el siglo XX estuvo marcada por procesos de ordenamiento de “globalidad”
que a través de la Ley 9/89 y la ley 388/97 lograron concretar la combinación
de herramientas de planeación y gestión urbana en función del modelo de de-
sarrollo, dando cuenta de un modelo para el ordenamiento urbano. A través de
estas leyes, se inaugura una etapa de planeación estratégica, con alta incidencia
de dinámicas internacionales para el ordenamiento del territorio, que articula
planes de corto, mediano y largo alcances, procurando la materialización de la
política a través de instrumentos que hagan viable el modelo.
En cierto modo, las aspiraciones de planificación y ordenamiento del te-
rritorio fueron sintetizadas en la Ley 388 de Desarrollo Territorial, que se
constituyo en:
“[…] un cuerpo normativo urbanístico de aplicación en todo el territorio nacional.

[…] Dicha ley dota a los municipios de herramientas o instrumentos de planificación
y de gestión, cuyo objeto es el de garantizar una planeación y ejecución eficiente de las
actividades inherentes a la función pública del ordenamiento territorial que ahora les
compete” (IGAC, DANE, 2003: 39).
Los instrumentos para la planeación urbana y la gestión del suelo dispues-

tos a partir de 1997 se agruparon en instrumentos de “planificación” tales como
los Planes de Ordenamiento Territorial, POT; los Planes Parciales, PP; y las
Unidades de Actuación Urbanística, UAU. Dichos instrumentos son aplicables
a partir de los procesos de toma de decisiones por parte de las autoridades gu-
bernamentales. Concretamente, las herramientas de gestión del suelo son:
• De tipo urbanístico.
• De tipo jurídico.
• De tipo financiero.
58
Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo
Gestión del Suelo

 
Ley 9 de 1989, Reforma Urbana
 
Ley 388 de 1997, Desarrollo Territorial
 
           
Herramientas de planificación del suelo (Plan Herramientas de gestión del suelo (Plan de
de Ordenamiento Territorial - POT, Art. 43, Ordenamiento Territorial - POT, Art. 30, Decreto
Decreto 469 / 2003 469 / 2003
 
               
Instrumento de planeación del 1er nivel
      Instrumento de: tipo urbanístico  
(Horizonte de largo plazo)
           
Reajuste de tierras, integración inmobil-
iaria, cooperación entre participes, com-
PM - Planes Maestros de Servicios
      pensación, la declaración de desarrollo  
Públicos Domiciliarios y Equipamientos
y construcción prioritaria (enajenación
forzosa y subasta pública)
       
Instrumento de planeación del 2do nivel
      Instrumento de: tipo jurídico  
(Horizonte de mediano plazo)
           
PZ - Planes Zonales; POZ - Planes de
Enajenación forzosa, enajenación
Ordenamiento Zonales; UPZ - Unidad
      voluntaria, expropiación por vía judicial,  
de Planeamiento Zonal; PP - Planes
expropiación por vía administrativa.
Parciales; PR - Planes de Recreamiento
       
Instrumento de planeación del 3er nivel
      Instrumento de: tipo financiero  
(Horizonte de corto plazo)
           
PI - Planes de Implantación; PR y M Reparto equitativo de cargas y benefi-
- Planes de Regularización y Manejo cios; contribución por valorización; plus-
de Usos Dotacionales; PRM - Planes valías; transferencias de derechos de
  de Regularización Morfológicas: UAU     construcción y desarrollo; mecanismos  
- Unidad de Actuación Urbanísticas. de compensación, estímulos y beneficios
Licencias Urbanísticas y Licencias de ( tratamiento de conservación histórica o
Construcción arquitectónica); y (protección ambiental)
               
Fuente: IGAC – DAPD (2003: 20)
59
Los planes de ordenamiento territorial fueron definidos como “[...]el instru-

mento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento territorial. Se define el
plan como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, pro-
gramas, actuaciones y normas, adoptadas para orientar y administrar el desarrollo
físico del territorio y la utilización racional del suelo” (IGAC, DANE, 2003: 40).
A través de estos planes se concreta el modelo de desarrollo y se consolida
un modelo urbano en el que la “racionalidad” en el uso y gestión del suelo,
de los recursos y de la proyección hacia el futuro, juega un papel trascendente
en la transformación del Estado, de sus políticas, planes y proyectos, lo cual
también incide en las políticas fiscales y de tributación, la delegación de res-
ponsabilidades públicas al sector privado y en últimas en la “cosificación” de
la ciudadanía. (Ver Gráfico No. 1)
Así pues, el ordenamiento territorial y el ordenamiento del espacio en
Colombia se inscribieron en la lógica de un marcado “reformismo institucio-
nal” basado en la conjugación de la planeación con “epicentrismo urbano”, a
partir del cual
“[...] el Estado colombiano asumió la ecuación ordenamiento territorial = planificación

espacial, para formalizar la interdependencia entre el sistema de centros urbanos y las
formas de poblamiento y producción, y superar así la fragmentación entre ellos, con
base en un orden territorial espacio funcional que asegura el desarrollo económico del
país bajo parámetros modernos” (Borja, 1996: 19).
La relevancia que tomaron los procesos de planeación urbana a inicios

de la década de los ochenta sintetiza los procesos de cada región, país y/ ciu-
dad frente a los diversos ejercicios de planeación y adaptación de la realidad
urbana existente. Para el caso de Bogotá, durante todo el siglo XX fueron
concretados en momentos específicos, modelos de planeación tendientes a la
“modernización urbana”, canalizados alrededor de la tensión práctica y con-
ceptual, en la que las nociones de ciudad compacta y ciudad dispersa se dis-
putaban un lugar. Esta discusión se alimentaba, sobre todo, de los modelos
extranjeros europeos y americanos, antes que de la realidad de la ciudad de
Bogotá, derivada de la construcción social del territorio. A pesar de esto, los
modelos extranjeros de ordenamiento urbano terminaron imperando en las
formas y contenidos del ordenamiento espacial urbano.
La “ciudad dispersa” fue una noción desarrollada en los países industria-
lizados sobre la base de que las ciudades sin centro, son ciudades que trabajan
60
en red. Esta idea anglosajona de ciudad, nominada hacia mediados del siglo
XIX como “ciudad jardín”, difícilmente construyo un verdadero articulado
urbano, pero sí dio lugar a barrios distantes, erigidos como barrios dormitorio.
Hoy cobra un nuevo auge,
“[guiado] por las fuerzas del mercado que buscan relocalizar áreas de trabajo, producción
y servicios en zonas con buena calidad ambiental y atractivos precios de suelo inherentes
a la ubicación periférica, o en ocasiones, que obedecen a bajos impuestos ofrecidos por
comunas locales las cuales ante la necesidad de competir por recursos fiscales, realizan
esfuerzos por atraer empresas, pobladores y funciones terciarias” (Rincón, 2006: 18).
La “ciudad concentrada” por su parte, desarrollada conceptualmente en

los países industrializados, es de más reciente data, se apoya en planteamien-
tos sobre el medio ambiente, resaltando la necesidad de equilibrar el desarro-
llo urbano con la dimensión ambiental. A diferencia de la ciudad dispersa, en
la ciudad concreta el mercado depende de la iniciativa del Estado.
“Este tipo de intervenciones se relaciona directamente con una actuación
estatal fuerte, que propicie la recuperación de áreas importantes de la ciudad
que hayan decaído, y a través de su presencia e inversión atraiga al sector pri-
vado para continuar su desarrollo” (Rincón, 2006: 8).
La idea de la ciudad concentrada busca aglutinar la mayor cantidad de
población posible en la ciudad a través de procesos de redensificación y reno-
vación urbana, buscando controlar su expansión desmedida. En la ciudad de
Bogotá se desarrollaron procesos e intervenciones en los dos sentidos a partir
de la década de los noventa. Sin embargo, en virtud de la lógica de crecimien-
to acelerado y “no controlado” hasta finales de la década de los noventa, en la
capital predominó un modelo de ciudad dispersa.
61
Capítulo II
El MIB en las políticas internacionales,

n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s
2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde

diversas perspectivas
En el marco del enfoque y los lineamientos de política pública aquí expuestos,
Colombia ha venido creando desde inicios de la década de los noventa, hasta
este punto, un entramado jurídico bastante prolífico en la materia urbana. Así
pues, las políticas de orden nacional que se refieren al MIB son múltiples, así
como también son múltiples las formas a través de las cuales se ha intentado
consolidar un modelo de intervención que afronte las problemáticas macro de
las ciudades colombianas.
El MIB no siempre existió como visión y propuesta; anteriormente, el
mejoramiento urbano fue la fórmula para solventar de manera dispersa las
dificultades de la ciudad. Sin embargo, estas iniciativas estuvieron centradas
en la parte arquitectónica, de embellecimiento de las ciudades y de dotación
de infraestructura general, sin contemplar, el tema de las escalas micro-terri-
toriales claves para la construcción de soluciones sustentables.
Uno de los primeros referentes de mejoramiento de asentamientos humanos
se dio en el marco del convenio firmado entre el CINVA y el Instituto de Crédito
Territorial en abril de 1951, cuando el Instituto consolidó su alianza con este centro
63
de formación y adiestramiento de técnicos y permitió a sus estudiantes llevar a cabo

proyectos de trabajo profesional bajo la dirección de personal capacitado.
Gracias a este convenio se desarrolló un esquema de intervención funda-
mentado en una propuesta teórica y metodológica, la cual luego se convirtió
en una modalidad concreta de intervención que incluyó como parte de su
estrategia la realización de programas de emergencia tales como la rehabili-
tación y el mejoramiento de barrios y la erradicación y prevención de tugu-
rios. En un escenario de marginalidad creciente, de aumento poblacional y
de déficit de vivienda, la implementación de estos programas de emergencia
fue parte de la iniciativa institucional de incorporación de los grupos sociales
marginales a la vida socioeconómica del país para alcanzar una evolución real
de la estructura social de las ciudades. A continuación se presenta la descrip-
ción de cada uno de estos programas de emergencia:
Mejoramiento de Barrios. Este sistema de operación, puesto en práctica
inicialmente por el Instituto de Crédito Territorial, se propuso para aquellos barrios
en donde no existían servicios básicos y cuyas construcciones tenían cierta solidez
en sus materiales o eran susceptibles de tenerlos mientras su urbanización siguiera
normas aceptables. Este tipo de tratamiento era aplicable a los llamados “barrios
piratas” que, aunque no fueron controlados por las entidades municipales, por lo
menos contaban con un trazado regular de calles y lotes. Si bien en estos casos no
se seguían las técnicas modernas de urbanismo, era posible integrarlas con bajos
costos. Bajo estas circunstancias se aplicaba la teoría del urbanismo progresivo.
Rehabilitación de Barrios. Este sistema se aplicaría en aquellos tugu-
rios con cierto grado de permanencia lo cual podría garantizar a algunos de
sus participantes la legalización de la tenencia de la tierra. La rehabilitación
integral de estas barriadas implicaba la definición de un nuevo loteo y la lega-
lización de la tenencia para luego proceder a desarrollar programas en etapas
progresivas y un mejor aprovechamiento de sus propios recursos. La rehabili-
tación de barrios implicaba, entonces, una adaptación de normas de urbanis-
mo, la dotación de servicios públicos y vías, y un programa de préstamos para
la construcción de viviendas en el propio terreno.
Erradicación de Tugurios. Las concentraciones poblacionales ubicadas en
sitios no urbanizables dadas sus condiciones topográficas y que no permitiesen re-
loteo ni instalación de servicios, eran sometidas a este intervención. El plan incluía
la erradicación del conglomerado y el posterior traslado de las familias a sitios pre-
viamente escogidos. En estas condiciones, los aspectos socioeconómicos y el “factor
64
Cap ít ulo I I . E l MIB e n l a s p o l í t i c a s i n t e r n a c i o n a l e s , n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s
humano” eran determinantes en la operación. Se buscaba así que los habitantes se

sintieran dispuestos a habitar un sitio mejor y pudieran amortizar un préstamo.
Prevención del Tugurio. El arquitecto Rafael Stevenson, director de la
Oficina de Planeación del Instituto de Crédito Territorial en 1966, señalaba
al respecto,
“muy poco se ha realizado en la prevención del problema indispensable para cortar el
círculo vicioso. […] ciertos planes de tugurios pueden convertirse en un estímulo hacia
la creación de nuevos tugurios. […] hay que volver a abaratar las urbanizaciones de los
barrios obreros y, si es el caso, abrir fuentes de crédito a estas familias en base a la venta
de lotes con servicios mínimos y progresivos. Es indispensable que los planes maestros
de las principales ciudades conlleven en su política no solamente la eliminación del tu-
gurio, sino que se tenga en cuenta las medidas de prevención” (ICT, 1966: 27).
Ahora bien, como parte del esquema de intervención, tanto el CINVA

como el ICT definieron como prioridad acompañar estos programas de emer-
gencia con un programa educativo que tuviera por objetivos:
• Un cambio de hábitos de vida de la población.

• Una integración de esa población a la comunidad, como una fuerza pro-
ductiva y activa en la vida nacional.
En este sentido, el CINVA se valió del Servicio Social para que, en asocio
con otros profesionales, planeara, orientara y ejecutara los programas educati-
vos y de desarrollo comunal. El Servicio Social en los proyectos de vivienda fue
considerado como un programa de desarrollo comunal cuyo objetivo debía ser
la elevación del nivel social del grupo, estimulándolo para que resolviera sus
propios problemas y fuera autónomo en sus decisiones (ICT, 1966: 27).
Así, al margen de las obras propias de los programas de emergencia, el
esquema de intervención contempló la organización de la comunidad como
un fin de estos proyectos. Ésta se constituyó en uno de los requisitos para
garantizar el surgimiento de nuevas iniciativas y la permanencia del proyecto
que emprendido por el CINVA o el ICT.
En palabras de Eric Carlson, director del CINVA entre octubre de 1956
y marzo de 1959,
“cualquier programa de renovación urbana debe tener muy en cuenta los aspectos hu-
manos y la importancia del trabajo del grupo como parte esencial del planeamiento
físico”. (ICT, 1966: IX).
65
La propuesta de intervención del CINVA se basaba en la realización con-

secutiva de una serie de etapas conducentes a la organización de los grupos
marginales como una estructura social autónoma, autosuficiente y consciente
de sus principales carencias y de su potencial como fuerza creadora de solucio-
nes en materia de vivienda y prestación de servicios.
En materia de disposiciones legales, para el MIB se reconocen desde el
año 1990 dos tipos de ámbitos. Por una parte, el nacional, en el cual se cuen-
tan con las leyes más importantes relacionadas con las políticas de hábitat y
vivienda: la Ley 9 de 1989; la Ley 3 de 1991 o Ley de Vivienda, mediante la
cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el
subsidio familiar de vivienda, y se reforma el Instituto de Crédito Territorial,
ICT, la Ley 99 de 1993 o Ley del Ambiente, por la cual se creó el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se or-
ganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, la Ley 142 de 1994 o Ley de los
Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se establece el régimen
de los servicios públicos domiciliarios en Colombia; la Ley 152 de 1994 o Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo; la Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento
Territorial. Casi 10 años después de la aprobación de la Ley de Ordenamiento
Territorial, no se tiene un balance real de sus logros y resultados con respecto
al objetivo de generar una acción estratégica en pro de la estructuración re-
gional y territorial del país. Este aspecto ha sido manejado de manera localista
y fragmentada, lo cual, obviamente, ha impedido una visión de conjunto. La
Ley 400 de 1997, mediante la cual se adoptan normas sobre construcciones
sismorresistentes en Colombia, es la última formulada en este sentido
En el orden local, con referencia al Distrito Capital se encuentran elemen-
tos y disposiciones legales que atañen al MIB en el Estatuto Orgánico de Bogotá
(1992); en el Acuerdo 6 de 1990, en el Decreto 619 (2000), en el Decreto 469
(2003) y en el Decreto 190 (2005). El Decreto 124 de 2002, le asigna a la Caja
de Vivienda Popular la coordinación del programa de Mejoramiento Integral de
Barrios. También se cuenta con, la creación de Metrovivienda en 1999. Por otra
parte, el marco actual de las políticas públicas en materia de desarrollo urbano
se circunscribe al Plan de Desarrollo de la ciudad, siendo el vigente para el pe-
ríodo 2004-2008, el denominado “Bogotá sin Indiferencia”.
Es importante mencionar que a nivel de políticas nacionales, la prota-
gonista siempre fue la solución urbana referida a la construcción de vivienda
66
nueva de interés social o para sectores de bajos ingresos. Aunque planteada

como solución estrella, esta propuesta es, paradójicamente, también la que
más ha fracasado en términos de expectativas, pues las metas propuestas no se
han cumplido y los costos proyectados han sido mucho mayores, tanto para el
Estado, como para los pobladores beneficiados.
En la actualidad, el tema de MIB aparece con más fuerza en los linea-
mientos nacionales de política, sin embargo, persiste la dificultad frente a la
identificación de las escalas y frente a la viabilidad de los procesos de MIB,
pues no se tienen en cuenta las particularidades locales en las distintas ciuda-
des las fórmulas son, muchas veces, mecánicas y no consideran especificidades.
Además sigue existiendo la dificultad frente al financiamiento y sus fuentes y
costos para las comunidades.
Las dinámicas para el mejoramiento urbano, particularmente para el
mejoramiento integral de barrios, se fundamentan, por una parte, en las
lógicas de planeación y acción para la ciudad de Bogotá dispuestas en los
Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos, en el Plan de Ordenamiento
Territorial y en las prácticas sectoriales e institucionales que se desarrollan a
través de los planes de acción de las diferentes entidades distritales. Por otra
parte, se basan en el marco regulatorio que le obliga, el Plan Nacional de
Desarrollo y los compromisos a nivel nacional y los pactos internacionales
suscritos por Colombia con entidades multilaterales tales como el BIRF,
BID, ONU, OEA, entre otros.
2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos

por Colombia con diversos organismos multilaterales
En el año de 1992, en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y
Desarrollo en Río de Janeiro fueron analizadas y propuestas medidas orien-
tadas específicamente al alcance del desarrollo sustentable en las ciudades,
reclamando para ello la promoción de cambios en los modos de producción
y los patrones de consumo, con el fin de asegurar que la población plane-
taria alcanzara un cierto desarrollo social y económico sin causar daños al
medio ambiente.
Hacia 1996, la II Conferencia de Hábitat realizada en la ciudad de Es-
tambul, propuso un Plan de Acción Global en el que se recogen diversas
orientaciones para la creación de,
67
“(asentamientos) humanos sostenibles durante el siglo XXI, teniendo en cuenta su rela-

ción con el medio ambiente, los derechos humanos, el desarrollo social, los derechos de
la mujer, la población y otros temas. El programa da una visión positiva de la urbaniza-
ción, a partir del cumplimiento de lineamientos en materia de la promoción de vivienda
adecuada y prestación de servicios básicos, garantizando un ambiente sano y seguro, y
empleo productivo elegido libremente, como regla y no como excepción”.
Con respecto al problema de la vivienda y del mejoramiento integral de

barrios varios de estos aspectos aplican normativamente como orientadores de
la acción gubernamental, y privada, y sobre todo al mejoramiento de la calidad
de vida. En este sentido, el Programa Hábitat promueve la dotación de vivienda
adecuada para todos, la consolidación de asentamientos humanos sostenibles, la
habilitación y la participación de la comunidad y la igualdad en cuanto al gé-
nero. Dentro del marco del Programa de Hábitat de las Naciones Unidas, UN-
Hábitat, los países participantes, entre ellos Colombia, se comprometieron a:
• Velar por la coherencia de las políticas con el fin de movilizar recursos.

• Garantizar la tenencia jurídica y el acceso a la tierra.
• Promover el acceso a los servicios y comodidades básicas, erradicando la
exclusión.
• Fomentar la mejora del patrimonio de las viviendas existentes.
• Promover asentamientos humanos socialmente integrados y accesibles
que cuenten con los servicios sociales de salud y educación.
• Integrar la ordenación y planificación urbana en cuanto a vivienda, trans-
porte, oportunidades de empleo, condiciones ambientales y servicios co-
munitarios.
• Promover la mejora de los asentamientos espontáneos y barrios urbanos
de viviendas improvisadas.
Todo lo anterior, con el fin de garantizar a los ciudadanos el derecho a

una vivienda adecuada, equitativa y sostenible.
En el año 2000, 189 naciones fijaron los objetivos de desarrollo del mile-
nio en el marco de la Cumbre del Milenio, convocada por la Organización de
las Naciones Unidas. La meta general fue la reducción de la pobreza extrema
a la mitad para el año 2015, mediante la realización de 8 acciones integrales,
a saber: enseñanza primaria universal; promoción de la igualdad entre los
géneros y la autonomía de la mujer; reducción de la mortalidad infantil;
68
mejoramiento de la salud materna; combate al VIH/SIDA, el paludismo y

otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y fo-
mentar una asociación mundial para el desarrollo.
Colombia como miembro de la ONU, de los No-Alineados y de otros or-
ganismos internacionales como la OEA, ha suscrito múltiples pactos y acuer-
dos que la obligan internacionalmente. Muchos de estos pactos no se llevan
a cabo en la práctica, y eso afecta la calidad de vida de la población. Varios
de estos acuerdos están basados en el mejoramiento de las condiciones de
vida y bienestar de la población, en donde los derechos de primera, segunda
y tercera generación (o en general los derechos) son situados como centro de
las prioridades. Entre tales derechos se cuentan la materialización de mejores
condiciones de hábitat y el desarrollo de viviendas adecuadas y dignas, lo cual
se inscribe en las políticas y acciones de mejoramiento urbano. De todas las
formulaciones propuestas, dos tienen una estrecha relación con el mejora-
miento integral de barrios; éstas se encuentran contenidas en el Objetivo 7,
que dicta “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, y son:
Meta 10. Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas
que carezcan del servicio de agua potable.
Meta 11. Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de
por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.
En la búsqueda del cumplimiento de los ODM, y con referencia a las
dos metas anteriormente señaladas, en Colombia se han establecido las
siguientes metas:
• Incorporar a la infraestructura de acueducto, por lo menos a 7,5 millones

de habitantes urbanos; e incorporar 7,6 millones de habitantes a una so-
lución de alcantarillado urbano.
• Reducir al 4% el porcentaje de hogares que habitan en asentamientos pre-
carios, tomando como referente una línea de base a 2003 correspondiente al
16% (1.346.000), lo cual implica una reducción del 75% de la problemática
existente, un objetivo mucho más alto que aquel planteado en los ODM.
Sin embargo, muchos de estos derechos han sido entutelados, ante las
cortes dado el reiterativo incumplimiento.
“La Corte Constitucional, en sentencias proferidas sobre el derecho a la vivienda digna,

ha asimilado la observación general del Comité de Seguimiento al Pacto Internacional
69
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Corte determinó los siguientes

atributos de la vivienda, para ser definida como adecuada:
• Seguridad jurídica de la tenencia. Todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas.
• Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Acceso permanente
a recursos naturales y comunes; agua potable, energía para la cocina, la calefacción
y el alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos,
de eliminación de desechos, de drenaje y servicios de emergencia.
• Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían
ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras
necesidades básicas.
• Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructu-
rales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física
de los ocupantes.
• Asequibilidad. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
• Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para
niños, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares
contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que ame-
nazan el derecho a la salud de los habitantes.
• Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuada-
mente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.
En Bogotá, le corresponde al Distrito atender, evaluar y ponderar el crecimiento

urbano ilegal y los asentamientos humanos en sectores de alto riesgo no mitigable,
para forjar soluciones que garanticen el respeto a la dignidad humana y a los de-
rechos elementales de los ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW-Gobierno
alemán, s.f.).
En este sentido, contando con el andamiaje político y normativo de

carácter internacional, el Distrito ha adelantado una serie de gestiones con
organismos de cooperación internacional, encaminados a la atención de las
necesidades de la población que vive en asentamientos de alto riesgo. Se
adelanta, entonces, el Proyecto SUR con Bogotá, que genera una seria de
compromisos por parte del Distrito con el gobierno alemán como mencio-
nan a continuación:
70
• Los recursos del aporte financiero se utilizarán únicamente para financiar:

a) acciones destinadas al mejoramiento de la infraestructura económica y
social de las zonas del proyecto; b) acciones orientadas al fortalecimiento
de la participación comunitaria en tres barrios de la zona de intervención,
y c) acciones de fortalecimiento institucional10.
• En el componente de infraestructura y espacio público: a) mejoramiento
de las redes de agua, alcantarillado sanitario y pluvial, y b) mejoramiento
de vías locales vehiculares, vías peatonales, andenes y sardineles, parquea-
deros públicos, pontones vehiculares y puentes peatonales.
• En el componente de equipamiento comunitario y mejoramiento de es-
cuelas: a) mejoramiento de puestos de salud; b) mejoramiento de parques
zonales, parques infantiles y placas deportivas, y c) mejoramiento de cen-
tros polifuncionales zonales.
• En el componente de participación y desarrollo comunitario: a) fondo de
desarrollo comunitario; b) medidas de sensibilización comunitaria, y c)
apoyo a la organización comunitaria.
• En el componente de fortalecimiento institucional y gestión del proyecto:
servicios de consultoría.
Aunque de conformidad con lo pactado, la ejecución sea delegada a otra

entidad11, la Alcaldía Mayor es responsable del proyecto y éste será ejecutado por
las diferentes entidades del Distrito, las cuales deben cumplir con una serie de
obligaciones asociadas al proyecto, así:
10
En este aspecto era de vital importancia potenciar la gestión de la Unidad Ejecutora del
Proyecto.
11
Según el Acuerdo Separado de junio de 2002, “la Alcaldía delegará la ejecución en el
DAACD, a través de la Unidad de Gestión conformada para tal efecto”, función que fue
posteriormente transferida a la Caja de Vivienda Popular.
71
Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco

del Proyecto SUR con Bogotá
Planeamiento y diseño
Dotación, operación y
interinstitucional
presupuestación
Financiamiento /
mantenimiento
Coordinación
Participación
Entidad participante
interventoría
comunitaria
Ejecución e
DAACD X X X X X X
EAAB X X X X
IDU X X X X
SED X X X X
DAMA X X X X
IDRD X X X X
SSD X X X X
DPAE X X X X
DABS X X X X
Jardín Botánico X X X X
Alcaldías Locales /JAL (FDL) X X X X X
DAPD X
Fuente: Acuerdo Separado. Diciembre de 2000. Contrato de Ampliación A.S. Junio de 2002.
Por otra parte, se encuentran los compromisos de información adquiridos

por el Distrito con el gobierno alemán en virtud de la cooperación técnica y
financiera, los cuales se enumeran a continuación:
• En el caso de que se considere conveniente realizar algún cambio impor-

tante a la concepción del proyecto, éste deberá ser aprobado por el KfW.
Por ello motivó el KfW deberá ser informado con una exposición de la
motivación del cambio, de las acciones a emprender y de los efectos que
éstas tendrán.
• En caso de ser necesaria una modificación al cronograma del proyecto, el
Distrito debería enviar al KfW un cronograma revisado.
72
• El Distrito, en su calidad de beneficiario, debe presentar al KfW informes

periódicos de Avance del Proyecto, un informe final sobre las acciones
adelantadas al momento en que se terminen las obras, e informar también
sobre el desarrollo posterior del mismo.
• Todos los informes deben hacerse de acuerdo con los parámetros para ello
establecidos por el Banco.
• El Distrito debe informar al KfW sobre cualquier circunstancia que pueda
entorpecer el logro de los objetivos definidos para el proyecto.
• El Distrito debe proveer al KfW toda la información que éste requiera y/o
le solicite para poder emitir autorizaciones, conceptos, observaciones, etc.
• La Unidad de Gestión del Proyecto debe enviar al KfW un listado de to-
dos los contratos suscritos. Además, debe entregarle comprobantes de la
utilización de los recursos del fondo de disposición, justificados y eviden-
ciados bajo los plazos y condiciones impuestas por KfW.
• La Alcaldía Mayor debe tomar las medidas necesarias para garantizar que
las obras realizadas sean adecuadamente dotadas, operadas y mantenidas
por parte de las instituciones correspondientes.
• Los compromisos de información deberán cumplirse hasta el momento en el
cual el KfW comunique la finalización de las obligaciones de información.
La información solicitada por el banco debe ser entregada con tiempo, de tal
forma que éste no se convierta en un elemento que dificulte su análisis.
• La Alcaldía debe asegurar que el proyecto cuente con suficiente personal
calificado, de acuerdo con sus necesidades, y cualquier cambio en el personal
de dirección o de gestión del programa debe ser aprobado por el KfW.
• Los desembolsos con cargo a la cooperación están supeditados a la exis-
tencia de recursos de contrapartida (a la existencia de apropiaciones presu-
puestales para cada entidad). Cualquiera de las dos clases de recursos debe
ser gestionada por la Unidad de Gestión.
• Cuando se presente cofinanciamiento, los recursos de contrapartida y co-
operación deben desembolsarse al mismo tiempo.
• Los recursos requeridos para cubrir los gastos de funcionamiento de la
Unidad de Gestión deben ser garantizados por el Distrito.
• Todas las acciones financiadas con cargo al aporte financiero con presu-
puestos superiores a $60 millones requieren del visto bueno del consultor
(se refiere al consultor internacional del proyecto).
73
• Los contratos de obra se adjudicarán mediante licitación pública; esto

se debe hacer bajo modelos elaborados por el Distrito y el Consultor.
Tanto los modelos como los contratos deben ser previamente aproba-
dos por el KfW. En el caso de obras técnicamente sencillas, se pueden
contratar empresas artesanales y/o organizaciones comunitarias del
área de intervención del Proyecto, de acuerdo con los procesos para
ello establecidos.
• Las obras de infraestructura física (infraestructura vial y peatonal; agua
y alcantarillado) se adjudicarán mediante licitación pública. La contra-
tación de personal para la ejecución de obras debe tener prelación por la
mano de obra del área de intervención del proyecto.
• La administración del fondo de disposición está sometida a auditoría
externa, la cual será contratada por el KfW con cargo al contrato de
aporte financiero.
• Los derechos de importación no pueden ser financiados con fondos del
aporte financiero.
Los rendimientos del Fondo de Disposición deben ingresar al mismo fon-

do para ser utilizados en la financiación del Fondo de Desarrollo Comunitario,
y parte las otras acciones del proyecto que reciban recursos de la cooperación
(es importante especificar que se constituyó un Fondo de Disposición como
una cuantía aparte el Secretaría de Hacienda).
2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de

planes y políticas para el desarrollo habitacional y el
mejoramiento de barrios en los planes nacionales de
desarrollo y documentos CONPES
La presente sección tiene como objetivo hacer un recorrido por las políticas
del desarrollo habitacional urbano y el mejoramiento de barrios, definidas en
los Planes de Desarrollo Nacional para el período comprendido entre 1990 y
2007. Es importante entender que a pesar de que este tema siempre ha estado
presente en las lógicas de planeación nacionales, su tratamiento no ha sido
sistemático y prioritario, lo cual ha llevado a permanentes cambios de enfoque
y ajustes de políticas.
74
2.3.1. Planes Nacionales de Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo “La Revolución Pacífica” (1990–1994)
El Plan Nacional de Desarrollo “La Revolución Pacífica” se formuló en 1990,
calculando que para esta época 1.700.000 hogares carecían de vivienda, y el
33% de ellos habitaba en condiciones insatisfactorias en términos de espacio,
dotación de servicios y calidad de estructura.
Sobre esta consideración se definió el Plan de Vivienda Social, cuyo ob-
jetivo era el promover el acceso de los hogares con ingresos limitados y sin
condiciones de ahorro a soluciones de vivienda propuestas por el mercado
formal. Para tal fin, se propuso establecer el subsidio a la demanda orientado
a los hogares con ingresos inferiores a 4 salarios mínimos legales mensuales
vigentes (SMLMV), involucrando activamente al sector privado en la provi-
sión de vivienda y descentralizando la construcción y financiación de vivienda
social. La política consistió en subsidiar directamente la demanda de familias
con menores ingresos para la adquisición de soluciones de vivienda provistas
por el sector privado, los municipios y la comunidad organizada.
Estas estrategias permitirían la construcción, el mejoramiento, la titu-
lación, la ampliación y el saneamiento de 539.000 viviendas (443.000 en los
centros urbanos) y el mejoramiento de 89.000 viviendas en estructura, espa-
cio y tenencia legal. Del total de las soluciones, el 72% debía ser orientado a
la población con ingresos inferiores a 4 SMLMV, a partir de recursos de ahorro
canalizados por el sector privado, transferencias del presupuesto nacional y
municipal, aportes de las cajas de compensación familiar y esfuerzos financie-
ros de las familias.
Esta nueva estructura buscaba estimular la participación del sector pri-
vado, focalizar los subsidios a los estratos más pobres, avanzar en la descen-
tralización del manejo de los programas de vivienda de interés social, y ofrecer
apoyo a los municipios para el cumplimiento de las funciones que le habían
sido transferidas en materia de vivienda y ordenamiento urbano que no se
habían desarrollado en forma eficiente en el pasado.
Durante el desarrollo de este plan se promulga la nueva Constitución
Política de Colombia (1991) y se modifica la orientación del modelo de de-
sarrollo, estableciendo una nueva relación entre el Estado y la ciudadanía,
donde se da mayor espacio al mercado para la satisfacción de las necesidades
de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, en materia de políticas de vivienda
75
se impulsa el estímulo a los subsidios, pero simultáneamente se eliminan el

Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, entidades te-
rritoriales del orden nacional responsables de la construcción de vivienda.
Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”, 1994-1998

El Plan de Desarrollo “El Salto Social” liga el mejoramiento del nivel de vida
de la población colombiana a las condiciones del hábitat, por lo cual propone
mejorar especialmente las condiciones de vida de los pobladores residentes en
los denominados barrios subnormales, con la intención de incidir en la dismi-
nución del hacinamiento, de la deplorable condición física de las viviendas,
del precario equipamiento social y de la insuficiente cobertura de los servicios
públicos. Para ello, se articulan los esfuerzos de la nación, las entidades terri-
toriales y el sector privado.
Por otro lado, en materia de vivienda social urbana, se traza una política
basada en la oferta de subsidio de vivienda al núcleo familiar, especialmente
a los hogares más pobres; a través de la Red de Solidaridad. Tal política se
articula a programas complementarios de mejoramiento del espacio público y
de la infraestructura de servicios comunitarios. Promueve, además, la partici-
pación comunitaria en la ejecución del programa y en los procesos de reforma
urbana que permitan habilitar tierras aptas para vivienda social.
La meta de la política era promover la construcción de 606.000 solu-
ciones de vivienda social urbana, de las cuales el 72% se destinaría a familias
con ingresos inferiores a 2 SMLMV. De la meta total, 500.000 viviendas se
financiarían con subsidios directos y el resto con programas especiales de cré-
dito, con el fin de disminuir el déficit de vivienda social urbana en cerca del
43%. Con los programas complementarios de entorno, el número de familias
beneficiadas ascendería a 1.123.000.
Un segundo objetivo de la política de vivienda era el mejoramiento de la
vivienda y el entorno, específicamente de las condiciones de los asentamientos
subnormales con alta concentración de pobreza, garantizándoles el acceso a
servicios públicos básicos, equipamiento social e infraestructura. El desarrollo
de este objetivo se basaba en el subsidio y se complementaba con recursos adi-
cionales de los municipios. Dentro del marco de esta política, se adjudicarían
258.500 subsidios provenientes del presupuesto nacional, mientras que los
municipios tendrían a su cargo obras de acceso al asentamiento, de redes de
76
servicios públicos, de mitigación de riesgos y proyectos dirigidos a la adecua-

ción de zonas verdes y, en general, de espacio público.
Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”,

1998-2002
El Plan de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”, se formuló en 1998, par-
tiendo de la base en la que 11,5 millones de hogares colombianos presentaban
necesidades básicas insatisfechas. En materia de vivienda se realiza una caracte-
rización según la cual la vivienda inadecuada y el hacinamiento representaban,
en conjunto, más del 40% del total de NBI contabilizado para este momento.
Como hemos visto entre, 1991 y 1998, la política de vivienda se basó
principalmente en la asignación del subsidio familiar de vivienda. En este sen-
tido, el gobierno nacional a través del INURBE asignó en 374.037 subsidios
equivalentes a 761.852 millones de pesos, y las cajas de compensación fami-
liar asignaron 181.366 subsidios equivalentes, a 337.623 millones de pesos.
A pesar de los avances en esa política, para 1998 el déficit de vivienda (cuan-
titativo y cualitativo) se concentraba principalmente en hogares con ingresos
iguales o inferiores a 4 SMLMV, con lo cual se evidenciaba la dificultad de los
hogares más pobres de acceder a vivienda.
Sobre esta premisa, el Plan de Desarrollo tenía dos grandes objetivos:
el primero era establecer un esquema de financiamiento de vivienda de lar-
go plazo para todas las familias colombianas, y el segundo reducir el déficit
habitacional concentrado en los estratos más pobres de la población. Como
estrategias, planteó la reestructuración y el fortalecimiento de un modelo de
financiación de vivienda viable a largo plazo, y el incremento de la oferta de
vivienda de interés social, mejorando las condiciones de acceso de la población
más pobre mediante la participación local y el asocio con el sector privado.
Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”,

2002-2006
El Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” emplaza la política de
vivienda urbana a partir del análisis del déficit de vivienda, que para finales
de 2002 fue calculado en 2.000.000 de unidades, de las cuales, 700.000 eran
susceptibles de mejoramiento. La política atendía dos frentes fundamentales:
77
por una parte, establecía acciones definidas para impulsar el sector de la cons-
trucción y promovía la producción de vivienda nueva mediante una estrategia
de financiamiento; y por otra, proponía una estrategia para el mejoramiento
de la calidad de vida urbana promoviendo la consolidación de una sociedad
más equitativa con acceso a vivienda, servicios y bienes públicos.
Para desarrollar el primer objetivo, el Plan de Desarrollo propuso “hacer de
Colombia un país de propietarios”, para lo cual planteaba desarrollar una estrate-
gia de financiamiento de vivienda, focalizar los recursos de subsidio a los hogares
más pobres, articular adecuadamente los recursos de ahorro de las familias, el
subsidio y el crédito complementario, y fortalecer la descentralización. Al mismo
tiempo, proponía establecer un programa integral que incluyera el impulso a la
construcción de vivienda de interés social, la implementación de un seguro de
inflación para crédito hipotecario en “Unidades de Valor Real” (UVR), el micro-
crédito inmobiliario y un programa de titularización de cartera hipotecaria.
Para que las familias de menores ingresos, especialmente aquellas vin-
culadas en el sector informal de la economía, tuvieran acceso a una vivienda,
proponía impulsar un programa de micro-crédito inmobiliario, complementa-
rio a otras formas de financiamiento, y estimular la cooperación internacional
y el cofinanciamiento entre el sector público y el privado como otros aportes
financieros representados en títulos, bonos y mano de obra. Los programas de
mejoramiento de vivienda y de reforzamiento estructural en zonas de ame-
naza sísmica alta podrían ser financiados con recursos de subsidio familiar de
vivienda, sus montos serían reglamentados por el gobierno nacional.
Como meta para el cuatrienio, se propuso la financiación de 400.000
viviendas nuevas, de las cuales 148.120 serían construidas a través de progra-
mas del gobierno nacional; 168.536, con recursos parafiscales administrados
por las cajas de compensación familiar; 31.550 para viviendas rurales a través
del Banco Agrario, y otras entidades vinculadas a la política de vivienda de in-
terés social como por ejemplo el Fondo Nacional de Ahorro y la Caja Promo-
tora de Vivienda Militar financiarían con crédito o subsidio 51.794 viviendas
del total de vivienda proyectadas.
El segundo objetivo del Plan de Desarrollo, dirigido a mejorar la calidad
de vida urbana, proponía adelantar una serie de programas y políticas para
el desarrollo equilibrado de las ciudades, fortaleciendo el sistema nacional ha-
bitacional a través de la revisión del marco legal e institucional y del diseño
de sistemas homogéneos y transparentes para la asignación de recursos, y
78
de subsidios de vivienda. De manera general, este objetivo promovería ac-

ciones destinadas a fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en
los procesos de planificación urbana, de modo que la política habitacional se
integraría a los planes de gestión urbana y promovería el desarrollo de la vi-
vienda en conjunto con el desarrollo del espacio público, de la movilidad y del
transporte, del acceso a servicios públicos domiciliarios y al mejoramiento de
la calidad ambiental. En relación con mejoramiento de barrios, adelantaría la
política de asentamientos humanos y entorno urbano mediante programas de
titulación predial y formalización de la propiedad.
Luego de revisar los diferentes Planes de Desarrollo, podemos ver que el
déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda ha aumentado a pesar de que se
hayan formulado varias iniciativas políticas en cada uno de los gobiernos na-
cionales orientadas a su reducción. Esta circunstancia conduce a que la política
de hábitat genere impactos importantes en el desarrollo urbano, y hace ne-
cesario impulsar políticas de mejoramiento urbano y de mejoramiento barrial
que mitiguen el déficit acumulado en los diferentes asentamientos humanos;
particularmente en las grandes ciudades y sobre todo en Bogotá.
Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo

para Todos”, 2006-2010
Caracterización general del modelo de desarrollo
El plan, el primero formulado por un gobierno reelegido para un período inme-
diato, cuenta con una visión de reconstrucción de un proyecto social y político
que va más allá de la propuesta de gobierno. Dicha iniciativa cuenta con varios
documentos además del Plan de Desarrollo, entre los cuales sobresale el texto
publicado por el Departamento Nacional de Planeación titulado 2019 Visión.
Colombia II Centenario. Los objetivos centrales de la propuesta son:
• Definir la visión de país para el segundo centenario.

• Promover la agenda interna sobre la visión de la estructura productiva en
el marco de la internacionalización de la economía.
• Definir los parámetros para la misión contra la pobreza, así como el marco
de gestión de mediano plazo, que proyecta la inversión y el gasto en fun-
ción de las metas de estabilidad macroeconómica requeridas como condi-
ción para el desarrollo económico.
79
Para el logro de estas disposiciones se proponen cuatro objetivos estra-

tégicos tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010, como en 2019
Visión Colombia:
• Mejoramiento del Estado: transparencia, eficiencia, un Estado al servicio de

los ciudadanos y generación de confianza.
• Seguridad democrática: una sociedad de ciudadanos libres y responsables en
camino de reconciliación.
• Crecimiento económico: sostenible y con generación de empleo.
- Equidad social: una sociedad más igualitaria y solidaria, que contribuya a
consolidar la unidad nacional.
En esta apuesta de sociedad, se reconocen dos tipos de interacciones bási-

cas entre lo público y lo privado, distinguiendo la destinada a promover inte-
reses privados y la que promueve intereses colectivos. En este sentido, el plan
enfrenta la necesidad de potenciar un mejor Estado y un mejor mercado. En
esta lógica, el sector privado juega un papel trascendente y fundamental en el
crecimiento económico y en la generación de riqueza, en tanto que el Estado
tiene tres papeles fundamentales:
• Promover el ambiente adecuado para el crecimiento económico.

• Generar condiciones necesarias para que una concepción amplia de desarrollo
complemente el crecimiento12.
• El estado debe ser promotor13, debe iniciar el desarrollo de iniciativas y proyec-
tos promisorios en los que al principio el sector privado no quiera involu-
crarse (DNP, 2006: 2ss.).
12
El Estado debe ser el veedor de la equidad social y asegurar que los beneficios del creci-
miento lleguen a toda la población.
13
Se heredó la visión de reestructurar el Estado sin mantener entidades pero tampoco privati-
zándolas a ultranza mientras se pone al sector privado a la vanguardia del crecimiento eco-
nómico. “Se prefirió la tesis del Estado sostenible, eficiente, transparente no obstaculizante,
a la tesis de declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Como ejemplo, tenemos
Telecom o la red hospitalaria del país. La confianza en Colombia se debe potenciar. La de-
mocracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconómico excluyente.
Tampoco es sostenible cuando la dinámica de las ideas cursa por el camino de la lucha de
clases. Ni exclusión, ni lucha de clases (DNP: 2005:6).
80
Así pues, el Estado se define como un Estado promotor y subsidiario,

árbitro y no invasor (DNP, 2005: 3). Al mismo tiempo, el Estado beneficia a
todos los ciudadanos y no así mismo. Se define como un “Estado de participa-
ción comunitaria” en las decisiones públicas, en la ejecución y la supervisión
de las acciones institucionales, las cuales garantizan el resultado de la acción
oficial. La participación de la comunidad se garantiza a través de audiencias
de contratación, consultas en transacciones de litigios, difusión previa en las
compraventas o capitalizaciones de empresas estatales y consejos comunitarios
(DNP, 2005: 6). Por otra parte, el Estado promueve la equidad y la cohesión
social, defiende el medio ambiente y el crecimiento económico buscando, a la
vez, llenar vacíos mediante una labor subsidiaria y temporal.
Otro componente crucial de la concepción del Estado como de la ac-
ción de gobierno se relaciona con la idea de seguridad democrática, concebida
como homenaje al pluralismo y puente hacia la paz. Esta noción no se propo-
ne el recorte a las libertades democráticas, (básicamente de la cotidianidad)
con el pretexto de la lucha contra el terrorismo, sino que se concibe como un
instrumento de defensa de la democracia, que contribuye a la generación de
confianza en los inversionistas, el estímulo a la inversión y, por ende, redunda
en el crecimiento económico. Desde esta perspectiva, la seguridad se consti-
tuye en un medio para erradicar la pobreza, construir definitivamente la paz y
la reconciliación nacional, en medio de la fraternidad del debate (DNP, 2005:
4). Estos presupuestos son necesarios para que crezcan el empleo, el ingreso
laboral y los recursos para la política social.
Si las políticas del desarrollo planteadas desde esta perspectiva tienen
éxito, los colombianos tendrán más posibilidad de incrementar su opción de
elegir (en el seno del mercado), mejorando su bienestar. Esto se consigue, si
el crecimiento económico se hace sostenible y acelerado, simultáneamente,
se debe construir equidad y superar la pobreza, se debe generar confianza en
el inversionista, incrementar el capital humano, físico y social, fortalecer el
comercio internacional y el manejo macroeconómico, la tributación y el com-
promiso colectivo con la comunidad, y legitimar las instituciones. Se requiere,
igualmente, fomentar el crédito popular, la educación, la investigación, la
aplicación de conocimientos, el capital físico y humano, con miras a potenciar
las condiciones de competitividad nacional.
Para garantizar el desarrollo descrito anteriormente, se podrían desarro-
llar tres estrategias, a saber: de carácter microeconómico, macroeconómico y
81
de política social. La primera implica la aplicación de parámetros de eficiencia

y productividad, para lo cual son fundamentales una serie de aspectos que
contribuyen al desarrollo del país con:
• Habilidad para integrarse a la economía a través del comercio y la inversión.

• Protección de derechos de propiedad14.
• Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de
propiedad.
• Respeto de los contratos.
• Competencia basada en el mercado.
• Incentivos apropiados para la inversión15.
• Solvencia fiscal y sostenibilidad en la deuda.
• Imperio de la ley16 (DNP, 2006: 12).
En términos macroeconómicos, el objetivo es la estabilidad macroeconó-

mica y financiera17; en materia de política social, los objetivos son la justicia
distributiva y la reducción de la pobreza.
Los principios universales son:
• Focalización. Los programas redistributivos deben ser focalizados tanto

como sea posible en los beneficiarios deseados.
• Compatibilidad de incentivos. Los programas redistributivos deben minimi-
zar las distorsiones en los incentivos (DNP, 2006: 13).
14
Asegurando que los inversionistas actuales y futuros puedan retener el beneficio de sus
inversiones.
15
Alinear los incentivos de los productores con los beneficios y costos sociales.
16
Proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y predecibles.
17
En este sentido, son fundamentales como medidas y horizontes de acción para el gobierno
nacional, el sostenimiento en el mediano y largo plazos de una moneda sana, sin generar
liquidez más allá del incremento de la demanda por dinero nominal a una tasa de inflación
razonable; la sostenibilidad fiscal asegurando que la deuda pública permanezca razona-
blemente estable en relación con los agregados nacionales; la formulación una regulación
prudencial, evitando que el sistema financiero asuma demasiado riesgo y, finalmente, gozar
de finanzas públicas sostenibles (DNP, 2006: 13).
82
2.3.2. Documentos CONPES

Dentro de la política nacional en materia de mejoramiento y vivienda, es im-
portante destacar una serie de documentos expedidos por el Consejo Nacional
de Política Económica y Social, CONPES, en los cuales se plantean diversos
aspectos relacionados con los temas referidos. El Consejo Nacional de Política
Económica y Social fue creado por la Ley 19 de 1958, donde se define como
un organismo asesor de planeación del ejecutivo y se desempeña en todos los
aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lo-
grarlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección econó-
mica y social del gobierno, a través del estudio y la aprobación de documentos
sobre el desarrollo de políticas generales.
Entre las tareas y funciones que desarrolla el CONPES a través del DNP
están las de someter a su consideración los planes nacionales de desarrollo; pre-
sentar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de los gobier-
nos nacionales; estudiar y aprobar las bases y criterios de la inversión pública,
del plan financiero del sector público, del plan operativo anual de inversiones
y del programa de desembolsos de crédito externo del sector público. Desde
esta óptica en los documentos CONPES se han formulado directivas de políti-
ca y de inversión que se relacionan con el mejoramiento urbano así:
En el año 2004, el gobierno nacional expidió el documento CONPES 3305,
Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano (DNP, 2004), el cual par-
te de la presentación de la caracterización del sistema urbano colombiano y de
la situación actual de sus ciudades, y define lineamientos para impulsar la reno-
vación y la redensificación urbana, mejorar las condiciones de los asentamientos
precarios, promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad
del espacio público, mejorar la movilidad de las ciudades, prevenir y mitigar los
riesgos ambientales urbanos, mejorar la calidad de las áreas de expansión urbana
y realizar un ajuste institucional y normativo en esta materia.
Con este antecedente, se promueve a nivel nacional una vinculación más
estrecha con las entidades locales y se propone generar un grupo interinsti-
tucional para priorizar las áreas y temas en los cuales debería intervenir la
nación en materia de desarrollo urbano, con el propósito de consolidar ciuda-
des sostenibles, equitativas y con capacidad de gestionar y financiar su propio
desarrollo. En 1991, se formuló el CONPES Social 91, que trazó las “me-
tas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del
83
milenio-2015”. Este documento planteó el compromiso de Colombia para

alcanzar las metas del milenio pactadas por 188 naciones en el marco de la
Cumbre del Milenio, realizada en septiembre de 2000, en el seno de la Asam-
blea General de las Naciones Unidas. La cumbre propuso ocho objetivos de
desarrollo de largo plazo, los cuales se conseguirían bajo la coordinación de la
ONU, el Banco Mundial, el FMI y la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, OCDE. Cada país se comprometió a definir unas me-
tas nacionales, que pudieran ser alcanzadas en el año 2015. Este documento
establece las metas y estrategias fijadas por Colombia para el logro de dichos
objetivos. El objetivo nacional se sintetiza en la intención de “mejorar para
2020 las condiciones de vida de 135 mil hogares que habitan asentamientos
precarios” (DNP, 2006).
En el año 2005, mediante el documento CONPES 3256, se establecen las
“políticas y estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región
Bogotá-Cundinamarca”, orientadas a fortalecer y dar continuidad al proceso
de consolidación de la región. El objetivo principal es el de propiciar el tra-
bajo conjunto entre las instancias del nivel nacional y los actores regionales
públicos y privados, con el propósito de lograr una región más productiva,
competitiva y con mayor inclusión y cohesión social18.
2.3.3. Lo urbano dentro de la perspectiva futura del desarrollo nacional:

2019 Visión Colombia II Centenario. Construir ciudades amables.
La visión institucional sobre el desarrollo urbano, construida por organismos
nacionales en la dinámica de la planificación, resalta el papel económico de las
ciudades, y al mismo tiempo, una serie de problemas ligados al crecimiento
desordenado e informal de grandes sectores lo cual se opone a su consolida-
ción como centros económicos y de servicios.
18
El documento CONPES 3320 establece la “estrategia para el manejo ambiental del río Bo-
gotá”. Este documento plantea un conjunto de medidas orientadas a optimizar el manejo
ambiental del río Bogotá, con el propósito de asegurar el cubrimiento de la demanda de
bienes y servicios del río de manera sostenible. En particular se presenta: un diagnóstico
general de la situación actual del río Bogotá, una propuesta de estrategia acompañada de
un plan de acción para lograr el mejoramiento ambiental del río, y recomendaciones institu-
cionales que faciliten la aplicación del plan de acción.
84
A juicio del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, a lo

largo de la segunda mitad del siglo XX las ciudades colombianas se conso-
lidaron como fuente de crecimiento del país, apoyadas en sus economías de
aglomeración para la producción de bienes y servicios. Los sectores más pro-
ductivos en la década de los noventa a nivel de la economía se ubican en los
centros urbanos, de modo que las siete principales ciudades del país generan
alrededor del 65% del PIB y concentran el 45% de la población urbana nacio-
nal. Sólo Bogotá aporta algo más del 22% del PIB y reúne alrededor del 21%
de la población urbana nacional. Al igual que en el resto de América Latina,
las ciudades colombianas se han consolidado como economías de servicios, por
ser dicho sector el de mayor generación de empleos (DNP, 2004).
En este proceso,
“antiguas zonas de vivienda fueron incorporadas para el uso comercial y de oficinas, sin los
debidos procesos de adaptación, junto con el deterioro y la progresiva obsolescencia de las
zonas industriales. En paralelo, el sector informal de la economía empezó a ocupar impor-
tantes áreas públicas y privadas de las ciudades. Por otra parte, el crecimiento de las ciudades
colombianas ha seguido un patrón desequilibrado, con una visión de pequeña escala, más
que de modelo territorial amplio. Entre los fenómenos espaciales resultantes se encuentran
el predominio de los asentamientos precarios en las periferias, la expansión irracional y el
deterioro y despoblamiento de las zonas interiores de las ciudades. En términos sectoriales,
sobresalen el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez de suelo urbanizable
en la mayoría de las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y
saneamiento, así como el desorden del transporte público” (DNP, 2004).
La importancia económica y demográfica de los centros urbanos, así

como su papel en la promoción del desarrollo, resalta la necesidad de mejorar
el entorno institucional, el desempeño y las condiciones de vida. El crecimien-
to urbano se asocia como factor negativo al crecimiento de los asentamientos
precarios e informales, los cuales generan problemas ambientales, de habita-
bilidad y de equipamiento; limitaciones al mercado inmobiliario y problemas
de tributación, sin contar los extracostos al presupuesto público que surgen en
programas de mitigación (DNP, 2004).
Desde de la perspectiva del desarrollo dispuesta por el gobierno nacional en
los últimos años, las ciudades se ubican como epicentros del crecimiento económi-
co asociadas a la alta densidad y a las economías de aglomeración y de escala. En
Colombia, en las siete ciudades principales habita el 40% de los hogares colom-
bianos y se genera el 60% de los ingresos de la totalidad de los hogares. Sólo
85
en Bogotá se concentra el 18% de los hogares y se genera algo más del 30%
del ingreso de la totalidad de hogares a nivel nacional.
Se dice que las ciudades en Colombia y América Latina se han conso-
lidado económicamente en torno al sector de los servicios, siendo éste el de
mayor generación de empleo. El desarrollo urbano deberá tender, entonces, a
configurar ciudades compactas y sostenibles, garantizando su integración de ellas
mediante la planificación de diversas acciones sectoriales, orientadas a:
• Reducir la presencia y configuración de asentamientos precarios e informales.

• Disminuir el déficit de espacio público.
• Reducir la presión sobre el suelo urbano, para mitigar la escasez de suelo
asociada a procesos de expansión no planificada, especialmente en zonas
subnormales, y para disminuir el deterioro y el despoblamiento de zonas
interiores de la ciudad.
• Disminuir la debilidad institucional la cual se refleja en la falta de go-
bernabilidad, planificación y control del territorio, y en el bajo nivel de
desarrollo de los POT, y de los principales instrumentos de gestión y fi-
nanciación.
• Facilitar la provisión de bienes y servicios que mejoren la calidad de vida
de los pobladores urbanos.
• Armonizar el desarrollo urbano con su entorno natural, haciendo una ocu-
pación racional del territorio, con respeto y por el medio ambiente.
• Planificar el crecimiento de las ciudades y de las diversas actividades urbanas
y regionales en el territorio, en consonancia con el desarrollo de los servicios
públicos, los equipamientos y los sistemas de transporte y movilidad.
• Coordinar las políticas nacionales y locales para el desarrollo de macropo-
yectos urbanos que generen suelo para VIS y proyectos estratégicos para el
desarrollo urbano: renovación urbana y grandes equipamientos.
Para el logro de los objetivos propuestos, se definen tres estrategias de polí-

tica en aras de mejorar, por una parte, el desarrollo urbano y, por otra, la gestión
del suelo. También se formulan tres programas integrales para tal fin.
“Se parte de asumir que el modelo de ciudad partió inicialmente de pensar en las ciudades
compactas buscando promover la reutilización más eficiente de las zonas construidas, conso-
lidar una estructura urbana más funcional, con mayores densidades y con una distribución
de actividades que favoreciera el uso de sistemas alternativos de transporte y evitaran largos
86
desplazamientos intraurbanos, así como el uso más racional del suelo de expansión. Lo an-
terior implicaba una adecuada provisión de infraestructura de servicios públicos, vías,
equipamientos y espacio público; la existencia de sistemas de transporte público eficien-
tes e integrados y el respeto de las características físicas y económicas del territorio, en
consonancia con factores culturales y ambientales” (DNP, 2006: 177)19.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario, Desarro-

llo para Todos, propone la consolidación de un modelo urbano en el cual los
objetivos de política se definen a partir de la búsqueda de:
• Garantizar la organización armónica y eficiente de las grandes aglomeraciones

urbanas y la articulación del desarrollo urbano con el territorio regional.
• Consolidar un modelo de ciudad compacta, eficiente y sostenible.
• Desarrollar programas integrales que permitan la articulación de las po-
líticas sectoriales de la nación en los municipios y su coordinación con las
políticas locales.
• Incrementar la oferta de suelo para el desarrollo del programa Ciudades Com-
pactas y Sostenibles.
• Fortalecer institucionalmente las administraciones locales para el desempeño de
la función pública del urbanismo y al sector privado como principal agen-
te del mercado inmobiliario.
• Racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, apuntando a op-
timizar los instrumentos de gestión, financiación y control de la Ley 388
de 1997.
En consecuencia, el desarrollo urbano deberá permitir además involucrar

el crecimiento económico, la equidad social y la dimensión ambiental dentro de la
toma de decisiones, sin desconocer la biodiversidad ambiental, la población,
la cultura y su potencial desarrollo (DNP, 2006: 178).
Se busca articular el modelo de ciudad a la política nacional, partiendo de
una concepción de ciudad densificada que estimule la concentración de activi-
dades, que disminuya el tiempo de desplazamiento entre las áreas residencia-
les, los sitios de empleo y los servicios urbanos, que favorezca la reutilización
19
Los planteamientos centrales del modelo de ciudad formulado en el primer período de
gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez están consignados en el documento CONPES
3305 de 2004.
87
de infraestructuras y estructuras existentes y de esta manera reduzca la presión

sobre el suelo existente y sobre las zonas ecológicamente preservables, y ade-
más, que recurra a sistemas de transporte público eficientes.
El modelo de ciudad propuesto debe cumplir con unos parámetros mí-
nimos que garanticen su calidad ambiental y unas condiciones urbanísticas
orientadas a:
• Generar una densificación planificada, es decir, con alturas controladas y con

desarrollo de espacio público proporcional a las densidades determinadas.
• Garantizar la creación de espacios públicos peatonales tanto para la ciu-
dad construida como para las áreas de expansión.
• Contar con la infraestructura necesaria para la utilización de medios alter-
nativos de transporte, con la generación de su respectiva infraestructura,
asociada a los sistemas integrados de transporte masivo (SITM).
• Incluir en el sistema de espacio público los frentes de los cuerpos de agua,
adecuándolos con la infraestructura necesaria.
• Garantizar la funcionalidad de las áreas residenciales de las ciudades por la
existencia de equipamientos.
• Promover la participación del sector privado en el desarrollo de operacio-
nes urbanas a través de los instrumentos de gestión previstos en los planes
de ordenamiento territorial y de la implementación de los SITM.
Para realizar estos presupuestos, se disponen las siguientes estrategias

que complementan el diseño formulado desde la política nacional:
• Impulso a la renovación y redensificación urbanas20, con el fin de satisfacer la de-

manda de vivienda urbana mediante la generación de suelo para tal fin21.
20
El gobierno nacional creó una exención tributaria aplicable a proyectos de renovación ur-
bana (Ley 788 de 2003), la cual fue reglamentada a través del Decreto 2755 de 2004
21
Para fortalecer la renovación y redensificación urbana se proponen las siguientes acciones:
Vivienda: el gobierno nacional creará incentivos para que el subsidio familiar de vivienda
y los recursos de promoción de oferta de las cajas de compensación familiar se apliquen
en proyectos de renovación o redensificación urbana. Se proveerá asistencia técnica a los
municipios mediante el “Laboratorio de Gestión Urbana”, con el fin de desarrollar acciones
orientadas a la gestión del suelo y la generación de vivienda. Se creará una línea de gestión
inmobiliaria para la dirección y financiación de proyectos de renovación y redensificación
88
• Mejorar las condiciones de los asentamientos precarios22.

• Mejoramiento integral de barrios; asistencia técnica y gestión financiera de
cooperación internacional.
• Titulación masiva de predios.
• Promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad de espacio público.
• Ajuste institucional y normativo. En este aspecto en particular, la optimi-
zación de la política de desarrollo urbano plantea la necesidad de ajustar
y desarrollar la legislación relacionada, fortalecer los procesos de planifi-
cación urbana y definir un esquema de interacción entre la nación y las
ciudades, en un marco de descentralización23.
urbanas. Igualmente se revisarán los métodos de avalúo correspondientes para los bienes
dispuestos para renovación urbana.
Las empresas deberán contemplar dentro de sus planes de inversión en materia de servicios
públicos, las áreas dispuestas para ser incluidas en procesos de renovación urbana y re-
densificación. Igualmente se redefinirán las líneas de redescuento desde Findeter para este
tipo de proyectos. En materia de arrendamiento, se propuso la política de arrendamiento
de vivienda mediante la expedición de la Ley 820 de 2003, la cual modificó el régimen de
arrendamientos buscando una relación más equilibrada entre los propietarios y los arren-
datarios, y definió instrumentos para incrementar la oferta de vivienda en alquiler como la
exención de renta a los nuevos proyectos VIS para arrendamiento. Con los Decretos 1789
y 1877 de 2004 se reglamentó la operación de los fondos inmobiliarios y de las sociedades
especializadas de arriendo con lo cual se espera un mayor desarrollo de este mercado.
22
Para generar suelo y vivienda se proponen varias estrategias de intervención en los sectores
de menores ingresos.
23
En este campo se propone otra serie de reformas normativas ligadas a los siguientes aspec-
tos del desarrollo Urbano: (i) la articulación de la legislación de desarrollo territorial y la
legislación ambiental sobre temas prioritarios como saneamiento ambiental, residuos sólidos,
etc.; (ii) la complementación y reglamentación de la Ley 388 de 1997, en aras de facilitar la
aplicación de los instrumentos de financiación, planeación y gestión del desarrollo urbano,
así como ajustar temas puntuales (procedimientos de expropiación, cálculo de plusvalía y
compensaciones a tratamientos de conservación, entre otros); (iii) la adopción de estándares
nacionales mínimos para el desarrollo de vivienda, equipamientos, espacios públicos; (iv)
asegurar estabilidad y coherencia en las normas urbanas que regulan el desarrollo físico de
las ciudades; (v) asegurar que la función pública del urbanismo sea totalmente asumida por
las administraciones locales y sean éstas las cuales definan los planes de expansión de las
ciudades; y, (vi) estudiar incentivos para estimular la implantación o consolidación de equipa-
mientos deficitarios en la ciudad en el marco de procesos de renovación urbana.
89
En el campo institucional son diversas y simultáneas las acciones dis-

puestas para la consolidación del modelo de ciudad en el mediano y largo
plazos. Algunas de las más significativas son las siguientes:
“promover la adecuada articulación de los planes de ordenamiento territorial, de los
Planes de Desarrollo y de los presupuestos anuales del orden territorial; desarrollar
instancias intermunicipales de coordinación para la provisión de servicios públicos y
equipamientos; incorporar y considerar los impactos urbanos y territoriales de las in-
versiones sectoriales realizadas por la nación, y estudiar mecanismos para que a futuro
el gobierno nacional pueda exigir en contrapartida a sus aportes el cumplimiento de
parámetros ambientales y urbanos que maximicen su impacto; reforzar las funciones de
apoyo a la gestión urbana de las corporaciones autónomas regionales; continuar y refor-
zar el programa de actualización catastral de cabeceras urbanas que adelanta el IGAC;
fortalecer la cooperación y asistencia técnica vertical y horizontal; estudiar alternativas
como la integración de municipios que permitan equilibrar la distribución del ingreso
y fortalezcan a municipios que no cuentan con capacidad institucional para asumir sus
procesos de planificación” (DNP, 2006).
Estratégicamente estas intervenciones demandan:
• Mejorar la calidad de las áreas de expansión urbana24.

• Desarrollar dinámicas y lógicas de prevención y mitigación de riesgos am-
bientales urbanos.
• Mejorar la movilidad de las ciudades25.
Se estima que a 2019 la población urbana crecerá en cerca de 10 millones,

pasando a 42 millones, 77% de la población nacional; 4,7 millones se ubica-
ran en Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga y Barranquilla. En esta medida,
las ciudades colombianas deberán haber adoptado patrones de desarrollo urba-
no planificado y de uso eficiente del suelo optimizando la localización de sus habitantes
y sus actividades; deberían ser generadoras de crecimiento económico, amables
con los ciudadanos, ambientalmente sostenibles, fuertes institucionalmente e
integradas territorialmente (DNP, 05: 251). La ciudad, entonces, es concebida
como sinónimo de productividad y competitividad, siendo un espacio en el que
24
A través de bancos inmobiliarios, avalúos, formulación de operaciones urbanas integrales,
incluyendo proyectos VIS en suelos de expansión urbana.
25
Esta estrategia se orienta a la articulación entre el transporte público colectivo, el transpor-
te urbano masivo y los medios alternativos de transporte.
90
se promueve la convivencia y la seguridad ciudadanas, que presenta oferta

de buena calidad en vivienda, servicios públicos, movilidad, equipamientos, espacio
público, mediante el ahorro en el consumo de suelo y energía, serán ciudades que
respetan el entorno natural y se ajustaran a parámetros de viabilidad finan-
ciera, solidez institucional, gobernabilidad, bajo lógicas de integración hacia
adentro y hacia afuera (DNP, 2005: 252 ss.).
Específicamente para Bogotá, se habla en el POT de optimizar el uso y
aprovechamiento del territorio26 a partir del desarrollo de acciones económi-
cas, físicas, normativas y de gestión, aplicables en áreas importantes de la ciu-
dad como el centro, para la región y por el carácter de centralidades urbanas;
también la intervención de zonas estratégicas en materia económica nacional
e internacional.
Por otra parte, se hace referencia a la necesidad de evitar la conurbación de
la ciudad y de proteger los ecosistemas y los bordes de río, regulando la ocupa-
ción y uso del suelo, particularmente en lo concerniente a actividades económi-
cas y urbanizaciones ilegales. Con relación a las áreas de expansión, se privilegian
proyectos de vivienda y equipamiento acordes con la demanda y la política re-
gional. Como instrumentos para el desarrollo de las políticas se privilegian los
planes parciales, en el caso de las zonas de expansión particularmente.
Diez principios orientan la acción institucional hacia estos objetivos:
1. Mayor tasa de urbanización como oportunidad de desarrollo en virtud

de la aglomeración y las economías de escala. La ciudad como espacio de
oportunidades.
2. La ciudad ofrece mejor oportunidad de enfrentar la pobreza.
3. Armonizar desarrollo urbano con integración regional y entre ciudades.
4. Orientar el crecimiento urbano mediante la planificación de las grandes
urbes. Consolidar ciudades intermedias e impulsar las pequeñas.
5. Favorecer mayores densidades urbanas, planificar y optimizar el uso racio-
nal de la tierra, regulando la construcción de infraestructura a través de la
lógica costo-efectividad.
6. Prevenir la formación de asentamientos precarios y mejorar los existentes.
7. Articular políticas sectoriales: agua, saneamiento básico, vivienda.
26
Artículo 6 Decreto 190 de 2004. Políticas de uso y ocupación del suelo urbano y
de expansión.
91
8. Mejorar la infraestructura productiva y competitiva de las ciudades.

9. Definir sistemas de transporte masivo y movilidad como integradores de
las actividades urbanas y regionales.
10. Generar y recuperar espacio público.
El logro de los objetivos se dispone sectorialmente, definiendo una in-

tervención estratégica en materia de desarrollo urbano, vivienda, transpor-
te masivo, acueducto y alcantarillado. En la tabla siguiente se sintetizan los
propósitos sectoriales, la caracterización de la situación a transformar y de la
situación final resultante luego de la intervención del Estado y del sector.
92
Tabla No. 4. Metas por sectores para la construcción de ciudades amables
Situación Situación Situación

Meta
Sector
Actual 2010 2019
Incrementar espacio público en las ciudades 4 m2/hab. 6 m2/hab. 10 m2/hab.
de más de 100.000hab. a 10 m2/hab.
Alcanzar uso planificado del suelo urbano. Consumo anual de suelo Ahorro suelo 8.600ha. Ahorro suelo 25.000ha.
Cap ít ulo I I . E l MIB
Ahorro del 50% del suelo de expansión 3.500ha.

urbana.
Lograr gestión eficiente del desarrollo urbano * 1.003 municipios con POT. * 20 OSMIS en red. * POT con uso eficiente de
* 3 observatorios de suelo y * 20 bancos inmobiliarios. instrumentos de gestión del
mercado inmobiliario * Sistemas de catastro y suelo.
Desarrollo urbano
OSMIS. registro integrados en todo * 55 OSMIS en red.
* Desarticulación de sistemas el país. * 55 bancos inmobiliarios en
catastro y registro. funcionamiento.
93
Evitar la conformación de nuevos Déficit cuantitativo de 19,4%. * 1 millón de viviendas nuevas. * 3,9 millones de nuevas
asentamientos precarios. * Déficit 19% se detiene su viviendas.
crecimiento. *Déficit 12,3%.
Mejorar las condiciones de hogares en Déficit cualitativo de 10%. * 240.000 viviendas * 804.000 viviendas
asentamientos precarios. mejoradas. mejoradas.
* Déficit 6%. * Déficit 0%.
Incrementar la intermediación del sector * Cartera/PIB: 5,9%. * Cartera/PIB: 6,2% * Cartera/PIB: 12,5%.
financiero. * LTV promedio: 40,0%. * LTV promedio: 40,0%. * LTV promedio: 63,8%.
Vivienda
* Desembolsos/PIB: 0,5%. * Desembolsos/PIB: 1,3%. * Desembolsos/PIB: 2,3%.
Sector edificador eficiente y competitivo. El MAVDT inició el montaje de * Red Nacional de
la Red Nacional de Información Información.
e n l a s p o l í t i c a s i n t e r n a c i o n a l e s , n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s
con el módulo SFV. * Pólizas de garantías y

estándares de calidad.
Meta
Sector
Actual 2010 2019
Pobreza
* Aumentar coberturas urbanas de acueducto 97,4% 98,5% 100%

* Aumentar coberturas rurales de alcantarillado 90,2% 94,5% 100%
* Aumentar coberturas rurales de acueducto 68,6% 75,1% 82.2%
* Aumentar coberturas rurales de alcantarillado 57,9% 65,5% 75.2%
Tratar el 50% de las aguas residuales urbanas. 8% del caudal de las aguas
30% 50%
residuales tratadas.
Hacer una disposición adecuada de 100% Menos de 50% de los
de los residuos sólidos generados en zonas municipios dispone de residuos 100% 100%
urbanas, a más tardar en 2010. sólidos de forma adecuada.
Vincular operadores especializados en las No se cuenta con información
zonas urbanas de todos los municipios de más precisa. De 234 prestadores
de 20.000 habitantes y certificados de todas registrados en la SSPD en
94
las organizaciones autorizadas que presten el municipios de más de 25.000
servicio en el resto del país. habitantes, sólo 92 se han 50% 100%
constituido como empresas de
servicios públicos. Se registran
Acueducto y alcantarillado
u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n
359 organizaciones autorizadas,

163 en municipios menores
y zonas rurales, durante

el período 2003-2005, se
constituyeron 116 empresas
comunitarias y se fortalecieron
146 empresas prestadoras.
B o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da
Meta
Sector
Actual 2010 2019
Fomentar los modos alternativos de transporte Proyecto piloto en el municipio 103 ciudades pequeñas con 287 ciudades pequeñas con
en las ciudades con menos de 300.000 de Funza, Cundinamarca. planes de movilidad. planes de movilidad
habitantes.
Implementar medidas de gestión de tráfico Proyecto piloto en las ciudades Siete ciudades con sistemas Diez ciudades con sistemas
y transporte en ciudades entre 300.000 y de Ibagué, Popayán y Pasto. de transporte eficientes. de transporte eficientes
Cap ít ulo I I . E l MIB
600.000 habitantes.
Implementar Sistemas Integrados de Avances en proyectos en ocho Sistemas Integrados de Mantenimiento de los
Transporte urbano
Transporte Masivo en las ciudades con más de ciudades a nivel nacional. Transporte Masivo en sistemas integrados de
600.000 habitantes. operación en nueve ciudades. transporte masivo.
Fuente: DNP (2005: 247-262)
95
e n l a s p o l í t i c a s i n t e r n a c i o n a l e s , n a c i o n a l e s y d i s t r i ta l e s
2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda

y mejoramiento integral de barrios para sectores de
bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los
alcaldes de Bogotá, 1990-2006
La intervención distrital en materia de mejoramiento y vivienda como el de-
sarrollo de múltiples estrategias se posibilita a partir de la estructura polí-
tica y administrativa del Distrito Capital. Por ello, vale la pena hacer una
descripción general de su evolución y sus características. La Constitución de
1991, además de garantizar la realización de derechos para los ciudadanos
colombianos, posibilita, para el caso de Bogotá, la realización del principio de
descentralización, que se ha de impulsar con fundamento en la normatividad
y se realiza con la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá, el cual divide
el Distrito Capital en 20 localidades.
Con la expedición del Decreto 1421 de 1993 se contribuye a la moderniza-
ción de Bogotá en materia administrativa y política, en tanto se dicta el régimen
especial para el Distrito, que lo organiza como Distrito Capital y dispone autono-
mía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la
ley. Este decreto dicta que el gobierno y la administración estarán a cargo de:
• El Concejo Distrital.
• El Alcalde Mayor.
• Las Juntas Administradoras Locales.
• Los alcaldes y demás autoridades locales.
• Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor, cree y organice.
Además de ordenar el gobierno, determina la división territorial del Dis-

trito, disponiendo que se garanticen entre otras cosas que:
• La comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, se expre-

sen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones
y calidad de vida.
• La ciudadanía participe efectivamente en la dirección, manejo y presta-
ción de los servicios públicos, la construcción de obras de interés común
y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Dicha
participación también debe tener lugar en la fiscalización y vigilancia de
quienes cumplan tales atribuciones.
96
• En las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la

construcción de las obras y la prestación de los servicios cuando con ello
se contribuya a la mejor prestación de dichos servicios y se promueva su
mejoramiento y progreso económico y social.
• Se sirva de marco para que en ellas se puedan descentralizar territorial-
mente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las
funciones a cargo de las autoridades distritales.
• Haya adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales cum-
plan en cada una de ellas.
Así mismo, establece la conformación de las Juntas Administradoras

Locales (JAL), las cuales serían elegidas popularmente para períodos de tres
años, determinando las condiciones para la elegibilidad la población de las lo-
calidades –a partir de la consideración efectuada por el Concejo Distrital– y el
número de ediles el –cual en ningún caso podría ser inferior a siete– En conse-
cuencia, cada localidad elige a su respectiva junta administradora. Con tal fin,
la Registraduría Distrital del Estado Civil haría coincidir la división electoral
interna del Distrito Capital con su división territorial en localidades. Las JAL
son definidas como un espacio de participación para la ciudadanía mediante la
elaboración de Planes de Desarrollo social y económico a nivel local. Además,
el decreto determina que los alcaldes locales deberán ser nombrados por el
alcalde mayor de terna elaborada por la correspondiente junta administrado-
ra27. Con base en esta organización, se orienta la intervención a nivel urbano,
determinando las localidades como una de las unidades importantes para la
administración distrital, en el marco de los procesos de descentralización po-
lítica y administrativa.
En el año 2000 fue aprobado el Plan de Ordenamiento Territorial para
Bogotá (POT) mediante el Decreto 619. Posteriormente fue revisado a través
del Decreto 46928 de 2003, y en 2004, con el Decreto 190 fueron compiladas
todas las disposiciones contenidas en los Decretos 619 y 469. El POT define
el mejoramiento integral como una estrategia para incluir a los habitantes de
27
http: //www.secretaríasenado.gov.co/leyes/D1421_93.HTM
28
Decreto por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., además
contiene apartes referidos específicamente a la Política de Hábitat y Seguridad Humana en
el Distrito Capital.
97
zonas de desarrollo incompleto, en la calidad de vida urbana, al permitir a

los grupos excluidos la posibilidad de integrarse representativamente en las
instituciones e incrementar el control y la participación popular en la gestión
de la administración pública.
El POT indica que el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios,
PMIB, tiene como objetivo orientar acciones de complementación, reordena-
miento o adecuación requeridos tanto en el espacio urbano como en las unida-
des de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en
la periferia de la ciudad, con el fin de corregir las deficiencias físicas, ambien-
tales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y para que
en consecuencia sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida
para el conjunto de la ciudad29. En la política de desarrollo urbano, el PMIB
se centra en el hábitat en general, mediante estrategias de complementación,
reordenamiento o adecuación30. Puntualmente se pretende:
• “Avanzar en la recuperación y mejoramiento integral de los sectores periféri-

cos de la ciudad.
• Orientar la actuación de las distintas entidades distritales en el subprogra-
ma y las zonas de aplicación para obtener los mayores impactos.
• Canalizar y orientar en cada plan de inversión de las entidades, los recur-
sos de inversión demandados para la ejecución de los componentes del
subprograma de mejoramiento.
• Elaborar los indicadores de gestión que permitan efectuar el seguimiento
y evaluación del subprograma” (Decreto 469 de 2003).
El POT concibe entonces la política y el programa de vivienda como

referentes estructurantes para el ordenamiento urbano-regional y, por tanto,
Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá, 2001-2003.

29
El Decreto 469 propugnaba por la promoción de la oferta y la generación de suelo urbano en

30
condiciones legales y dentro de la lógica de la formalidad institucional del ordenamiento ur-

bano para así contribuir a la eliminación de la producción informal de vivienda para los estra-
tos más pobres en la ciudad. El mismo decreto, en su artículo 288, asigna al subprograma de
Mejoramiento Integral la tarea de construir una línea de base para la intervención, así como
la elaboración de indicadores de gestión que permitan efectuarle seguimiento y evaluación.
El artículo 275 del Decreto 619 hace referencia al programa de vivienda de interés social, y
en el artículo 286 especifica el subprograma de mejoramiento integral.
98
para el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios. Se recalca de ma-

nera permanente la necesidad de desarrollar acciones sostenibles y perdura-
bles en el tiempo que contribuyan a elevar la calidad de vida de los habitantes
urbanos y a promover la recuperación de los sectores periféricos, mitigando
el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en el Distrito. Se define que
el mejoramiento debe orientarse hacia aquellas áreas de la ciudad construidas
informalmente y habitadas por sectores sociales de bajos ingresos.
Sin embargo, en materia de desarrollo urbano para el año 2001 se evi-
dencia la ausencia de la escala zonal como escenario de intervención urbana
en el Distrito Capital. Además de que la discontinuidad de la malla vial inter-
media es evidente, se observa la inexistencia de equipamientos y dotaciones
dispuestos de manera equilibrada en las diferentes áreas de la ciudad; también
se hace referencia al deterioro de lo público (andenes y parques, así como di-
versas áreas de cesión, han sido ignorados como patrimonio urbano vital para
resolver estándares de vida de los habitantes de la ciudad).
Hacia el año 2002, el Proyecto SUR con Bogotá de Mejoramiento Inte-
gral de Barrios, adscrito hasta entonces al Departamento Administrativo de
Acción Comunal (DAACD), es trasladado mediante el Decreto 124 a la Caja de
Vivienda Popular la cual recibe el encargo de coordinar y promover de manera
interinstitucional las acciones, mecanismos y recursos de las diferentes entidades
distritales que intervienen en áreas de la ciudad conformadas por barrios incom-
pletos e inadecuados de origen ilegal realizando las siguientes labores:
• “Definir e implementar esquemas de coordinación intersectorial e interins-

titucional que faciliten la intervención integral y la generación de las condi-
ciones administrativas, financieras y presupuestales que faciliten la ejecución
y el control de los programas y proyectos de mejoramiento barrial.
• Dar apoyo a nivel local a las decisiones que sobre el territorio y la inversión
tengan relación con el mejoramiento integral, con una participación activa
en los concejos de gobierno local.
• Contribuir al fortalecimiento de procesos sociales colectivos, a partir de
las acciones de mejoramiento físico que las diferentes entidades distritales
adelanten en las UPZ tipo 1 de desarrollo incompletos.
• Promover la realización de pactos que contribuyan a minimizar el desarrollo
de la urbanización ilegal y adelantar acciones tendientes a incentivar el cum-
plimiento de acuerdos y normas de la ciudad, fortaleciendo la articulación
99
de la inversión local de proyectos de mejoramiento integral de barrios con

otros que se relacionen con esos objetivos.
• Coordinar la territorialización de las actuaciones de las entidades distri-
tales y de las localidades que participan en las UPZ tipo 1 de desarrollos
incompletos. También debe encargarse de conformar espacios necesarios
de coordinación con los representantes de las entidades que se requieran
para las decisiones presupuestales, operativas, de seguimiento y control”
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004).
Dicho trámite se origina en virtud de la recomendación emitida por el

Comité de Gestión Urbana y Habitacional de la Alcaldía Mayor que definió
a la Caja de Vivienda Popular. Cabe anotar que la acción institucional de la
CVP debería desarrollarse complementariamente con otros programas como
el de reasentamiento de familias y el de mejoramiento de vivienda (en materia
de estructura y titulación).
Esta determinación no sólo posibilitó la consolidación del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios al interior de la estructura del Distrito Ca-
pital, sino que además le asignó a la CVP la orientación del Proyecto SUR con
Bogotá y, posteriormente, del Programa SUR de Convivencia.
2.5. Planes de desarrollo distrital

Los Planes de Desarrollo expresan intenciones y pretensiones y, en este sentido
no se ajustan completamente a logros concretos. Esto significa que la relación
de Planes de Desarrollo que aquí se presenta se refiere más a las disposiciones
formuladas que a una evaluación de los logros o de las acciones que aún se están
realizando. A pesar de esto, la importancia radica en que permite rastrear en un
período de tiempo el enfoque con respecto a la intervención urbana en materia
de vivienda, hábitat y mejoramiento integral de barrios, y a la visión de ciudad
y de desarrollo urbano propuesta por las diversas administraciones distritales.
Debemos aclarar que el tema de vivienda representa tan sólo una peque-
ña parte del complejo entramado de los Planes de Desarrollo para la ciudad.
Sin embargo, sabemos que permite relacionar muchos otros aspectos, tales
como la propiedad del suelo, el uso, etc., y en general posibilita rastrear el
ordenamiento territorial a partir de la regularización de propiedades, de los
procesos de legalización, de la expansión de redes de servicios públicos y de
100
la construcción de infraestructura. Observemos, entonces, las generalidades

planteadas en esta materia a lo largo de las administraciones distritales, par-
tiendo del año 1992, hasta el período del alcalde Luís Eduardo Garzón.
2.5.1. Juan Martín Caicedo Ferrer (1992-1993)31

La administración de Juan M. Caicedo no fue regular. Duró menos del tiempo
establecido por la ley. De la misma manera, el Plan de Desarrollo construido
fue a nuestro juicio, poco pretencioso. El enfoque general parte de identificar
el rezago en inversión social como el punto causal de los problemas que ago-
biaban la ciudad. La pobreza, la informalidad o el crecimiento desorganizado
eran atribuidos a esta carencia. Según el Plan, estos problemas generaban un
desequilibrio en la ciudad, lo cual se asociaba con la descoordinación de las
entidades distritales encargadas de atenderlos, así como con la duplicidad de
funciones y el bajo nivel de las acciones de intervención. Las instituciones se
habían convertido en uno de los tantos problemas del Distrito e incidió nega-
tivamente en el impacto de las acciones de gobierno.
A la expansión desordenada de la ciudad, se sumó la ausencia de políticas
claras para la atención de los múltiples problemas, lo cual determina en el
nulo control a la urbanización ilegal y la disminución de la oferta estatal de te-
rrenos para la construcción de vivienda orientada hacia sectores poblacionales
de bajos ingresos. Por otro lado la política de subsidios de vivienda agenciada
por el gobierno nacional no distinguía, a juicio del gobierno distrital, necesi-
dades entre la población, de modo que manejaba criterios homogeneizantes,
sin dar cabida a la definición de prioridades estratégicas. El tema de vivienda
para sectores de bajos ingresos en Bogotá en el Plan 1992-1993 estaba en-
marcado en este contexto. La propuesta formulada entonces se inscribía en la
política nacional de subsidios, bajo los parámetros establecidos por las Leyes 2 y
3 de 1991, que definían el Sistema Nacional de Vivienda y el Subsidio Familiar
de Vivienda, con el aval se aspiraba a solventar 500.000 soluciones entre 1991
y 1994. La propuesta se enfocaba de tal manera que pudiera contribuir al
ordenamiento de la ciudad y a la planificación racional del espacio, con una
31
www.alcaldiabogota.gov.co. El Plan de Desarrollo físico, económico y social presentado por
Juan M. Caicedo se encuentra consignado en el Acuerdo 8 del 17 de mayo de 1991 del
Concejo del Distrito Especial de Bogotá.
101
distinción entre los procesos de poblamiento informal a nivel urbano, y la

dinámica formal de crecimiento de la ciudad, pues se atribuía la autoproduc-
ción de vivienda y el poblamiento desordenado a los sectores poblacionales de
menores ingresos. Este criterio que se fundamentaba por un lado, en la histó-
rica expansión “desordenada” de la ciudad, y en las dificultades asociadas a la
prestación de servicios y la satisfacción de necesidades. En el mencionado plan
se intentó resolver el problema a través del eje denominado “Disminución de
desequilibrios sociales y urbanos”. En términos concretos, se propusieron las
siguientes acciones:
• Aumentar el gasto social en vivienda.

• Trasladar el tema de vivienda a una entidad descentralizada.
• Construir un Plan de Vivienda Distrital, PVD, en concordancia con el
Plan de Vivienda Nacional.
• Incluir dentro del PVD 50.000 soluciones de vivienda para sectores de
bajos ingresos, las cuales se brindarían a partir de la construcción directa
de vivienda, mediante facilidades de acceso al crédito y el subsidio, pero
también a través de la firma de convenios con organizaciones populares de
vivienda, OPV.
• Apoyar la iniciativa privada de construcción de soluciones de vivienda
para sectores de bajos ingresos, utilizando subsidios reajustando y consoli-
dando un banco de tierras.
2.5.2. Jaime Castro Castro (1993-1995)

La preocupación de este alcalde por el tema de la vivienda para sectores de
bajos ingresos y por la vivienda de interés social está determinada por dos
aspectos: El primero, se asocia con las condiciones indignas de calidad de
vida que enfrentan quienes deciden solucionar el problema de vivienda por sí
mismos, y el segundo, con los efectos que los asentamientos de autoconstruc-
ción tienen sobre el ordenamiento de la ciudad y su posibilidad de expansión
ordenada. Al igual que en el caso anterior, hay una mirada crítica frente al
quehacer institucional previo.
El tratamiento del tema de vivienda de interés social (esa es la perspectiva
desde la cual se maneja) se vinculó, al tema social y a los problemas de expansión
de redes de servicios públicos y de ordenamiento territorial. De esta forma, en
102
los apartados dedicados a cada una de estas problemáticas se hace mención al

tema de la vivienda. Las propuestas concretas frente a estos temas fueron:
• Impulsar planes amplios, a través de entidades especializadas en las si-

guientes áreas:
o Adaptación de lotes con servicios (incluyendo la identificación de nue-
vos terrenos urbanizables que sirvan para la oferta oficial y para la
iniciativa privada).
o Autoconstrucción de desarrollo progresivo (consistente en mejorar las
técnicas y la planeación de la construcción, aprovechando la fuerza de
trabajo de los habitantes).
o Mejoramiento y subdivisión de viviendas.
o Rehabilitación de inquilinatos para convertir a los habitantes en pro-
pietarios de unidades básicas de vivienda.
o Renovación de inmuebles (incluyendo la entrega de ayuda con exen-
ciones tributarias y la generación de corporaciones privadas entre los
habitantes, para que puedan licitar).
o Rehabilitación de barrios “subnormales”.
o Reubicación por zonas de riesgo.
o Creación de centros de acopio de materiales de construcción, que per-
mitan abaratar costos y evitar que el alza de los precios afectara el plan
con el paso del tiempo.
o Asistencia técnica, que se adelantaría a partir de convenios con univer-
sidades y con la creación de centros de asistencia técnica con los que
pudieran contar los pobladores.
o Vinculación de la sociedad civil a los planes y programas de construc-
ción de vivienda nueva.
Además, se procuró la construcción de un compromiso para superar las

condiciones estructurales de pobreza mediante la participación directa de la ciu-
dadanía, en calidad de actores políticos en la toma de decisiones incidentes en las
localidades, la ciudad y la región. La participación permitía, a juicio de la admi-
nistración, articular la planificación global de la ciudad con lo local, a través de
las Juntas Administradoras Locales, las cuales deberían promover, en conjunto
con las Alcaldía Locales, la formulación de Planes de Desarrollo social y econó-
mico a ese nivel, haciendo de la planeación un proceso pedagógico en el que la
103
comunidad participara, compitiera y decidiera (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001).

Este proceso fue reglamentado mediante el Decreto 425 de 1995.
2.5.3. Antanas Mockus (1995-1998)

El alcalde Antanas Mockus estableció seis prioridades para su administración.
Una de ellas fue la del “progreso social”, en el cual se incluía el tema del mejo-
ramiento del nivel de vida de la población más pobre, a su vez, contemplaba la
satisfacción de necesidades de vivienda para los sectores de bajos ingresos como
un aspecto prioritario. El tema de vivienda se asociaba con las prioridades de
espacio público y de legitimación institucional; se relacionaba con aspectos de
salud y educación, entre otros. Las estrategias planteadas contemplaban:
• Subsidios temporales y focalizados a la demanda.

• Fomentar la acción del sector privado para la construcción de nuevas solu-
ciones de vivienda.
• Ampliar la oferta de vivienda nueva.
• Focalizar el mejoramiento de vivienda y su entorno.
• Coordinar la acción de las empresas de servicio públicos, de infraestructura
vial y de desarrollo social para que los planes de vivienda sean integrales.
Comparativamente con otros temas, el de vivienda no era prioritario

para la administración Mockus. Sin embargo, dentro de la estructura del plan
se contemplaban varias propuestas de megaproyectos urbanísticos, uno de los
cuales se ubicaba en borde occidental de Bogotá. Dentro de este proyecto, la
construcción de vivienda se concebía como un aspecto prioritario, sin que se
ajustara estrictamente a la perspectiva de la vivienda de interés social.
Por otro lado, en el año de 1996 se expide la normatividad relacionada
con el reasentamiento de la población ubicada en zonas de alto riesgo por des-
lizamiento, inundación u ocupación del espacio público. A través de la gestión
social, la asistencia técnica y la formulación de proyectos de vivienda, se va
configurando el mejoramiento de vivienda, orientado entonces, a la prestación
de asistencia técnica a las familias adjudicatarias de subsidios de vivienda otor-
gados por el INURBE.
Para el año de 1997 se formula el Proyecto “SUR con Bogotá” por inicia-
tiva de entidades distritales como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
104
de Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, entre

otros. Dicha propuesta fue puesta a consideración del Gobierno Alemán para
su cofinanciación. Se proyecta su realización a partir del año de 1998. Sin
embargo, empezó en el año de 1999 con la conformación de un comité inte-
rinstitucional y en agosto del mismo año 1999, se produjo la conformación
de la Unidad de gestión y el inicio de acciones en los barrios seleccionados.
El proyecto fue propuesto inicialmente para la legalización de barrios, en la
zona de Tintal, enfocándose posteriormente en el mejoramiento sostenible
de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza en 41 barrios
alrededor del Parque Entrenubes, mediante la coordinación de acciones inte-
rinstitucionales, comunitarias y privadas.
2.5.4. Enrique Peñalosa (1998-2001)

Sin lugar a dudas, la prioridad del alcalde Enrique Peñalosa fue la de impulsar
un modelo particular de ciudad, basado en aspectos como la sectorización ur-
bana a nivel productivo, la construcción de infraestructura para la movilidad
comercial y empresarial, y la conectividad internacional de la ciudad. Una
ciudad planeada y moderna, tanto estética como culturalmente.
El tema de vivienda estaba ligado a los aspectos de “renovación urba-
na” y de “urbanismo y servicios”, donde el ordenamiento del territorio era
determinante. La intervención en vivienda se presentó no sólo como una op-
ción para el ordenamiento urbano, sino también como una necesidad para la
realización de la vida de las comunidades menos favorecidas en condiciones
de dignidad y en ambientes amables. Dentro de esta prioridad se incluyó la
sustitución de la vivienda ilegal por la vivienda planificada, intentando dete-
ner el crecimiento urbano ilegal y elevar los estándares de calidad y cantidad
de vivienda de interés social, para lo cual se llevó a cabo la construcción de
propuestas estructurales frente al déficit existente de vivienda, sin privilegiar
la perspectiva de las soluciones individuales.
El modelo de intervención sugerido se fundamentaba en la noción de
“ciudadela”, la cual operaba bajo una concepción de pequeñas ciudades equi-
padas y ambientadas, en las que se optimiza la construcción de vías e infra-
estructura en general y de redes de servicios y equipamientos colectivos, y al
mismo tiempo se garantiza el acceso a servicios públicos y sociales. En el ca-
pítulo 1, denominado “Desmarginalización”, el Plan de Desarrollo pretendía
105
“elevar la calidad de vida de la población residente en barrios con deficiencias

en infraestructura y servicios sociales” (Concejo de Bogotá, Acuerdo 6 del 30
de mayo de 1998: 2), lo cual suponía la intervención de distintas entidades
distritales y la formulación de estrategias diversas para impulsar el mejoramien-
to del ambiente público en sectores marginales de la capital. Particularmente los
programas a, b, c y d de este capítulo definen las siguientes acciones:
• Ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos.

• Ampliación y mejoramiento de la infraestructura del sector social.
• Ampliación y mejoramiento del espacio público y la infraestructura re-
creativa y deportiva.
• Adecuación de zonas de riesgo y atención a familias afectadas.
Los programas proponían la legalización de barrios; la reubicación de fa-

milias establecidas en zonas de riesgo; el mejoramiento barrial y de vivienda;
la construcción de vías locales y estructuras de puentes menores, y la construc-
ción de redes de servicios públicos, centros de atención y hospitales, parques y
canchas múltiples. Los demás programas de este mismo capítulo se refieren al
fomento de la inversión social y de la gestión comunitaria en las mismas zonas.
Por otra parte, se planteó el agrupamiento de terrenos para el desarrollo
en las zonas periféricas de la ciudad aun inexploradas, en los cuales puede im-
plantarse de una vez el modelo regularizado y optimizado de urbanización. El
modelo incluyó la modernización de las técnicas de construcción y programas
de renovación en zonas ya construidas, programas que se han de focalizar en
la construcción de infraestructura en las zonas donde las capacidades sean
inferiores a las necesidades y la plusvalía generada se quede en la comunidad.
Se propuso también la creación de Metrovivienda y Metrourbe, dos empresas
del Estado encargadas de la construcción de vivienda de interés social. Por
otra parte, se organizó la administradora de servicios públicos del Distrito
Capital (la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, UESP32) y se ampliaron las
funciones y las acciones de la Corporación La Candelaria, que se convirtió en
un sujeto activo para la renovación y el mejoramiento urbano.
32
Con la reestructuración administrativa de la ciudad, la UESP pasó a estar adscrita a la Se-
cretaría Distrital del Hábitat y entonces se denominó Unidad Administrativa Espacial de
Servicios Públicos, UAESP.
106
Por último, en el programa “Promoción de Vivienda de Interés Social”

se propuso la congelación de los precios de grandes porciones de tierra subur-
bana, con el fin de trasladar la valorización a las familias pobres, adquirir te-
rrenos en Bogotá y Cundinamarca para generar un Banco de Tierras de 2.160
hectáreas con una inversión de $542.500 millones de pesos. Otros aspectos
abordados en el programa consideraban:
• La canalización de los recursos de vivienda de la nación alrededor de los

planes distritales.
• La potenciación de los planes de vivienda para servidores públicos (ofrecía
3.000 soluciones de este tipo).
• La revitalización de zonas en abandono y deterioro, estrategia que jugaba
un papel importante en el modelo de ordenamiento de ciudad y en la va-
lorización de terrenos construidos.
En términos generales, la política distrital de vivienda para este período

de gobierno buscaba eliminar la urbanización informal y garantizar la formal
bajo los lineamientos legales y de los Planes de Desarrollo y ordenamiento
territorial. Además, promovía la generación de suelo urbano sostenible y acce-
sible para los estratos de menores ingresos; la normalización de las condiciones
urbanas de los barrios marginales; la financiación de la construcción de redes
de infraestructura, y proyectos que estimularan el aprovechamiento de la ciu-
dad construida. Finalmente, pretendía contribuir a la reubicación de familias
en alto riesgo por desastre natural o por afectación de suelo urbano.
Dos aspectos de trascendental importancia considerados dentro del
plan son los de convivencia y seguridad ciudadana, por cuanto hicieron par-
te estructurante de las acciones de mejoramiento urbano y de mejoramiento
integral, al ser incorporadas a través de la fusión de diversos programas y
proyectos agenciados en áreas de desarrollo incompleto. Desde este momen-
to, la convivencia como programa empezó a ser parte integral de los planes y
programas de gobierno de las administraciones distritales.
Desde 1999, la Caja de Vivienda Popular desarrolló el programa de titu-
lación predial, a través del cual se prestaba asistencia técnica, jurídica, social
e inmobiliaria a familias de estratos 1 y 2 para la obtención de los títulos de
propiedad en aquellos barrios que ya habían sido legalizados. Estas acciones
se complementaron con programas como los de mejoramiento de vivienda y
107
reubicación de familias en riesgo, siendo todas estas acciones tendientes a sa-

tisfacer el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda a nivel distrital.
En el año 2001, se empezó a hablar insistentemente de mejoramiento ur-
bano integral, con el cual se buscaba establecer vínculos sociales entre la ciudad
“formal” y la “informal” mediante la construcción de obras de infraestructura
y el desarrollo de políticas asociadas con la cultura, la convivencia y la segu-
ridad ciudadana. Para ello era indispensable elaborar una visión de ciudad y
profundizar el conocimiento sobre la misma.
El mejoramiento urbano integral fue considerado como una estrategia
de planeamiento urbano y de vivienda que posibilita la coordinación insti-
tucional, la participación de la comunidad y la concertación de propuestas
de desarrollo urbano. En ese momento se propone la ejecución del Programa
de Mejoramiento Urbano en 8 localidades del Distrito, las cuales abarcaban
aproximadamente 3.600 hectáreas, con cerca de 600.000 personas, lo cual
corresponde al 50% de los habitantes urbanos de estratos 1 y 2.
2.5.5. Antanas Mockus (2001-2004)

El Plan de Desarrollo de “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado” (2001-
2003) buscó avanzar hacia una ciudad construida de manera colectiva, que
fuese incluyente y justa. La prioridad de la justicia social estaba orientada a
mejorar el acceso de las personas en situación de alta vulnerabilidad al afecto
y a condiciones mínimas de nutrición, salud, educación y habitación, con cri-
terios de responsabilidad compartida e imparcialidad.
Heredera de una perspectiva de planeación que trasciende lo sectorial,
la administración de Mockus ordenó el trabajo institucional en torno a priori-
dades de las cuales se derivaban programas que suponían la interdependencia
de las entidades.
Para la realización de la participación como principio, el plan estableció
como mecanismo los encuentros ciudadanos en los cuales tenían presencia las
autoridades locales, las organizaciones comunitarias, los directivos de empre-
sas distritales y los directores de departamentos administrativos. Los alcaldes
locales y los ediles tenían la obligación de acopiar las propuestas ciudadanas e
incorporarlas en los planes locales de desarrollo social y de obras. Para optimi-
zar la relación entre planeación local y distrital, en las Alcaldías Locales se or-
ganizaron las Unidades Ejecutivas Locales, UEL y las Oficinas de Planeación
108
Local, cuya función era la de recibir los proyectos formulados por la comuni-
dad y tramitarlos ante el Distrito, para que éste las ajustara a las prioridades
establecidas y a la disponibilidad presupuestal.
Ante la falta de caracterización de la problemática urbana y el deseo
de hacer un seguimiento y una evaluación de las políticas, se desarrollaron
diversos estudios e investigaciones relacionados con el conflicto y la violencia
en Bogotá y sus factores asociados; estos procesos de indagación fueron ade-
lantados por el Observatorio de Cultura Ciudadana y la Cámara de Comercio
principalmente.
En esta administración, el tema de vivienda no ocupó lugar preponde-
rante. Una de las estrategias para tal fin es la generación y renovación de
suelo urbanizable, con el fin de amortiguar las presiones sobre el suelo, fruto
del crecimiento de la ciudad. Por otra parte, se planteó el énfasis en la noción
de vivienda accesible, dirigida a familias con ingresos menores a 2 SMLMV,
como alternativa al desarrollo informal. Se propuso la creación de comités que
regularan los planes parciales y concentraran la gestión comunitaria frente al
tema de vivienda. La entrega de futuras soluciones de vivienda se condiciona-
ba a una mejor caracterización de la población, buscando con esto garantizar
el acceso a quienes realmente tenían la necesidad. Por último, se presentó un
programa de mejoramiento de barrios y casas que incluía el equipamiento de
servicios públicos e infraestructura en general y el reasentamiento de pobla-
ciones ubicadas en las rondas de los ríos.
Como proyectos prioritarios, el plan presentó los siguientes:
• Bogotá Crece con Razón. El objetivo de este proyecto fue generar y re-
novar suelos urbanos para facilitar una oferta inmobiliaria que permitiera
absorber oportunamente las presiones del crecimiento poblacional y los
objetivos de transformación de la ciudad. Para desalentar la urbanización
informal, se buscó dar énfasis a la promoción de viviendas accesibles a
familias con ingresos inferiores a 2 SMLMV.
• Mejoremos el Barrio y la Casa. Con este programa se pretendía desa-
rrollar acciones de responsabilidad compartida entre el sector público,
social y comunitario, para mejorar la infraestructura física y el equipa-
miento urbano de los barrios que se encontraban en proceso de consoli-
dación, mientras las familias se ocupaban del mejoramiento de su lugar
de habitación.
109
Las metas que se trazó la administración Mockus en esta materia fueron:
• Llegar a una cobertura del 98% en el servicio de acueducto y del 86% en el de

alcantarillado en barrios legalizados, para beneficiar a 500.000 personas.
• Construir 80km de carriles, mantener 760.000m2 de vías locales y coor-
dinar las acciones interinstitucionales que generen desarrollo integral en
los barrios.
• Reasentamiento y mejoramiento de condiciones de vida de 3.860 familias
ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua,
dando la mayor importancia a la oferta de vivienda.
• Viviendas en mejores condiciones de habitabilidad.
Los proyectos prioritarios fueron:
• Infraestructura de servicios básicos y vías de acceso. Para construir

redes de acueducto, alcantarillado y accesos viales en sectores de la ciu-
dad conformados por barrios legalizados en proceso de consolidación, que
beneficiarían a la población de estratos 1 y 2, mediante la focalización y
priorización de 26 UPZ de acuerdo con variables técnicas y sociales.
• Reasentamiento de familias. Para salvaguardar la vida de los habitantes
que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable y reasentar a familias
que ocupan rondas de cuerpos de agua, como acciones integrales para el
mejoramiento y reordenamiento de sectores de origen ilegal de la ciudad.
• Control de la urbanización ilegal. Mediante el sistema integrado de
control urbanístico de gestión interinstitucional, se adelantarían acciones
tendientes a la capacitación e información a la comunidad en relación a la
normatividad urbanística y arquitectónica. Así mismo, se desarrollarían
acciones tendientes a evitar desarrollos ilegales.
• Obras con saldo pedagógico. Buscaba apoyar a los residentes de los
barrios, con prioridad en los de mayor vulnerabilidad, en el desarrollo de
acciones en el campo físico, económico, social, ecológico y cultural. Se
aclara que esta propuesta nació en el gobierno de Enrique Peñalosa.
Con estos componentes del Plan de Desarrollo se pretendía llevar a 300

barrios obras que permitieran la generación de empresas comunitarias y de
acciones de convivencia que mejoraran las condiciones sociales y espirituales
de la comunidad.
110
• Ecobarrios. Este programa reemplazó el programa OSP de la primera ad-

ministración de Antanas Mockus y se constituyó en una estrategia de inter-
vención integral sobre las comunidades atendiendo a las dimensiones física,
económica, social y espiritual. En la dimensión física, las prioridades de inver-
sión del proyecto eran infraestructura y medio ambiente; en la económica, la
generación de empleo y empresas productivas; en la social, se busca la parti-
cipación y organización comunitaria, además de la educación, la capacitación,
la salud, el arte y la cultura. La dimensión espiritual incluía inversiones en
fomento a las formas de vida espiritual, así como el manejo de conflictos.
Con la participación comunitaria y la cultura democrática, se buscaba

fortalecer a través de procesos institucionales a las comunidades para que pu-
dieran adoptar la norma urbana y fueran más allá de la mera recepción. La
participación formaba parte del componente social en términos de su estruc-
tura, aunque cabe aclarar que dentro del desarrollo del programa, la participa-
ción y la coordinación institucional fueron planteadas como ejes transversales
a todos los componentes.
El principal objetivo que se planteó para la participación en esta expe-
riencia concreta fue el fortalecimiento de las competencias y capacidades de las
organizaciones sociales y comunitarias que hicieran parte de la ejecución del
programa, para generar en ellas mismas capital social y capacidad de gestión.
Al interior del componente social se estructuró el proyecto “Nodos Comuni-
tarios”, con el cual se pretendía generar escenarios de participación, de control
social, de eficiencia institucional y de planeación, a través de asambleas comu-
nitarias de instalación, priorización y rendición de cuentas; mesas temáticas
de seguimiento y diagnóstico, y jornadas de capacitación y mejoramiento de
competencias sociales. Se conformaron, entonces, Núcleos de Participación
Zonal (también Social o Ciudadana)33, caracterizados como espacios de “ges-
tión concertada” y de interlocución, con el ánimo de armonizar las expecta-
tivas y necesidades de la comunidad con la oferta de servicios institucionales,
y de generar espacios de información, comunicación y toma de decisiones.
Así mismo, se propuso la creación de un sistema de atención y comunicación
33
Los Núcleos de Participación Zonal se implementaron en el Proyecto SUR; posteriormen-
te, para replicar en el PMIB, fueron denominados Núcleos de Participación Ciudadana y se
conformó uno por cada UPZ.
111
ciudadana, para generar o fortalecer espacios de toma de información y comu-

nicación para la comunidad interesada.
Dentro del ejercicio de conceptualizar la participación, el Proyecto de
Nodos Comunitarios planteó que para lograrla y para conseguir el empode-
ramiento de la comunidad y el fortalecimiento de la cultura democrática, es
necesario involucrar elementos de la construcción de lo público y del capital
social. El ejercicio de construcción de lo público implica la participación de
agentes y actores adicionales a la administración, mientras el capital social
es entendido como la conformación de redes, normas y confianzas que hacen
más fácil la coordinación y la cooperación al interior de la comunidad y de ésta
con el Estado (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2003: 3,5).
Para el desarrollo de la justicia social, en el Plan “Bogotá para Vivir Todos
del Mismo Lado”, el Programa de Desmarginalización pasó a ser ejecutado a
través del Programa de Mejoramiento de Barrios, cuya coordinación estuvo a
cargo de la Caja de Vivienda Popular. La responsabilidad de ejecución de cada
uno de los componentes o acciones sectoriales estuvo en manos de las demás
entidades distritales, según sus competencias.
Para optimizar la ejecución de las prioridades, se promovió la estructura-
ción de los Comités Sectoriales a través del Decreto 682 de agosto de 2001 y
la organización del Consejo Distrital de Política Social. Así mismo, se orientó
la organización de un sistema de información y monitoreo que permitiera ha-
cer seguimiento a los logros en materia de cultura ciudadana.
2.5.6. Luis Eduardo Garzón (2004-2007)

A través de su Plan de Desarrollo, la administración de Luis Eduardo Garzón
intentó proyectar un modelo de ciudad distinto al planteado por sus ante-
cesores, Mockus y Peñalosa, pues su campaña tuvo énfasis en lo social, en
contraposición al énfasis físico-espacial y administrativo promovido por las
administraciones anteriores.
Luis Eduardo Garzón introdujo el tema del hábitat como una noción in-
tegral para los Planes de Desarrollo y para la planeación de la ciudad en gene-
ral. De la misma manera, a partir de esa noción se contextualizó y caracterizó
el tema de la vivienda para sectores de bajos ingresos. La política habitacional
del Distrito en esta administración buscaba construir territorios sostenibles,
habitables y competitivos a través de la promoción de la urbanización legal
112
y del desarrollo de acciones preventivas, ofreciendo alternativas económicas

viables de vivienda para los sectores de población de bajos ingresos.
Las estrategias para configurar soluciones en este tema son las siguientes:
• Prevención y control en las áreas de alto riesgo. Prevención y control de

los asentamientos ilegales.
• Mejoramiento integral de barrios.
• Renovación urbana, con atención especial al centro histórico de la ciudad.
• Servicios públicos, sociales y recreativos.
• Desarrollo del suelo urbano a partir de la construcción de vivienda nueva
de interés prioritario de condiciones dignas y que aporte en el esquema de
ordenamiento de la ciudad.
Esto incluía:
• Desarrollo de nuevos instrumentos financieros que faciliten el acceso a

créditos y subsidios.
• 10.000 viviendas mejoradas (a partir de una base de 371.000).
• 2.500 hogares reasentados.
• 70.000 viviendas nuevas de interés prioritario (se plantea que estas solu-
ciones nuevas deben contar con desarrollos de ecourbanismo como una
alternativa de cuidado medio-ambiental).
Aunque este plan intentó desarrollar un enfoque diferente, la propuesta

de vivienda para sectores de bajos ingresos –que pasó a denominarse “vivienda
prioritaria”– hizo énfasis en los mismos puntos que las administraciones ante-
riores. En materia de mejoramiento urbano, retomó la caracterización del pro-
blema efectuada en años anteriores, la cual se resume en la tensión entre las
tendencias de urbanización formal y las de la informal; entre la legalidad y la
ilegalidad; entre la homogeneidad y la heterogeneidad cultural. Con respecto
al mejoramiento integral de barrios, el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá
sin Indiferencia. Un compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”,
estableció como ejes principales los siguientes:
• Productividad urbano-regional.
• Reconciliación.
• Justicia Social.
113
Los programas de este Plan de Desarrollo que están relacionados con el

mejoramiento son: la gestión pacífica de conflictos, la participación para la
decisión y el hábitat desde los barrios y las UPZ. El objetivo de éste último es
el de contribuir a favorecer el desarrollo humano en el entorno más inmediato,
de manera que le permita a la comunidad la construcción, el uso y el disfrute
sostenible de su territorio.
Por otra parte, se buscó garantizar la prestación de servicios públicos y
recreativos, prevenir el desarrollo ilegal de barrios, promover el mejoramiento
integral, la vivienda digna, la accesibilidad y el espacio público, para lograr el
crecimiento ordenado de la ciudad. Para ello, se propuso el desarrollo de pro-
gramas de prevención y control del riesgo, de mejoramiento integral de barrios,
de renovación urbana y patrimonio cultural, y de reasentamiento.
A través del Programa “SUR de Convivencia”34, enmarcado en la noción
de mejoramiento integral de barrios, se buscaba articular la acción pública,
privada, social y comunitaria, para el desarrollo de acciones de carácter inter-
sectorial. Como objetivo general se propuso contribuir a mejorar la infraes-
tructura física, construir equipamiento urbano en barrios que se encuentren
en proceso de consolidación y mejorar el hogar de las familias35. La convivencia
fue entendida como el resultado de la calidad de las relaciones entre los indivi-
duos de una sociedad, y como la capacidad de autorregulación que desarrollan
los habitantes a través de contratos y acuerdos dirigidos a la construcción del
bien común y a la búsqueda del pleno sentido de vida36.
Por otro lado, en 2004 la Administración Distrital tomó la decisión de
fusionar programas y proyectos cuyos modelos de intervención se agencien en
zonas urbanas con las mismas características. Por ello, se dio paso a la fusión
del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y del Programa “SUR con
Bogotá”. Con la fusión se buscaba mayor eficiencia y efectividad de las acciones
34
El Programa SUR de Convivencia estaba adscrito al DAACD, al igual que el Proyecto SUR
con Bogotá.
35
Ya desde el año de 1983, la Cámara de Comercio de Bogotá desarrollaba acciones de conviven-
cia en sectores barriales de Cazucá y Engativá. Mediante el establecimiento de los Centros de
Arbitraje y Conciliación se buscaba crear ambientes propicios para la generación de negocios.
36
Es importante establecer que SUR de Convivencia sólo se ha formulado como una segunda fase
de SUR con Bogotá y aún no se ha ejecutado. Como antecedentes de esta intervención estaban
los programas Acciones para la Convivencia y Ecobarrios; el primero planteaba el desarrollo de 9
líneas de trabajo en torno a las cuales se apoyaban proyectos aprobados por el concurso público.
114
de intervención; la construcción de un enfoque de mejoramiento físico a gran

escala a través de la ejecución e inversión de obras importantes en redes de in-
fraestructura y la construcción de equipamientos urbanos de gran envergadura,
tales como colegios, centros de salud, etc. Por lo demás, se quería promover la
participación de la comunidad para la ejecución de tales obras.
El enfoque de la intervención podría resumirse, entonces, en lo siguiente:
• Mejoramiento físico a gran escala.

• Mejoramiento social en zonas de alto conflicto para mejorar la convivencia
ciudadana, mediante la realización de obras pequeñas y el desarrollo de
actividades para movilizar a la comunidad y fortalecer las estructuras or-
ganizativas locales, particularmente los mecanismos de manejo de conflic-
tos. Como criterio de la fusión y referencia se toman territorios del barrio,
siendo éste el lugar de identificación de la comunidad.
Con la fusión de los programas y proyectos se da una nueva percepción

del mejoramiento integral de barrios, que ahora es concebido como “una es-
trategia exitosa de intervención integral ante la inseguridad y la violencia,
surgida en condiciones de desigualdad, que posibilita el acceso a una mejor
calidad de vida” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW).
La CVP define el MIB como una metodología y una estrategia para el
fortalecimiento de la capacidad colectiva y de las redes sociales de los barrios
mediante la gestión y ejecución compartida de obras en zonas de mejora-
miento integral (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2005); también como una
“estrategia que contribuye a la solución de la pobreza urbana mediante el
mejoramiento del entorno y de las capacidades sociales de la población en
áreas de desarrollo incompleto”. En cuanto a lo metodológico, la CVP anota
que el MIB permite “planear y dotar de servicios urbanos a las Unidades de
Planeamiento Zonal, UPZ, más pobres de Bogotá, mediante la actuación co-
ordinada y la responsabilidad compartida entre la administración distrital, las
localidades, actores privados y comunidades organizadas. A ella deben articu-
larse los Planes de Desarrollo de la ciudad hasta el año 2010” (CVP, 2005).
En este proceso, el MIB es definido a partir de la combinación de interven-
ciones físicas a gran escala, con intervenciones sociales en áreas de conflicto y con
asistencia a grupos vulnerables. Desde esta perspectiva, se puede hablar de me-
joramiento integral en barrios populares (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2003).
115
En este marco institucional, las Alcaldías Locales participan a través de los encuen-
tros ciudadanos y de la formulación de los Planes de Desarrollo local.
En 2005 se define como una de las prioridades la lucha contra la violen-
cia, para la cual el mejoramiento urbano se define como una de las estrategias
más importantes.
En el período de gobierno de Luis Eduardo Garzón se hace un énfasis
especial en la formulación de una política de hábitat para el Distrito, agen-
ciando acciones como la firma del Pacto por un Hábitat Digno. La propuesta
inicial de política pública para el hábitat en el Distrito Capita (DAPD, 2005)
considera el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios37 como un aspec-
to fundamental para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las di-
ficultades identificadas históricamente38. En ese sentido, anota que el PMIB:
37
“[...] tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cum-
plimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad
en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y per-
manente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno
de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano
de una forma más eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de producción que incide,
directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá igual-
mente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo
asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de
habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarán mecanismos de acceso a recursos
de microcrédito, se promoverán acciones tendientes a hacer las normas más accesibles y
lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de re-
ducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos
de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal
que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2005).
38
“Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de
acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera
de los parámetros urbanísticos produciendo altísimo déficit tanto en la cobertura como calidad
de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, calidad am-
biental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio
urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la
ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la
calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos
mas pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para
resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2005).
116
“busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el fortalecimiento de la descen-

tralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social y
comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de habi-
tabilidad así como el fortalecimiento institucional” (DAPD, 2005).
De acuerdo con esto, el PMIB deberá desarrollar tres componentes para

su realización, a saber:
Componente físico
Se entenderán como componente de mejoramiento en lo físico, las inter-
venciones que se realicen sobre el espacio público urbano y la vivienda, que
consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad (servicios
públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte)
y que deban realizarse a través de la articulación, graduación y orden en los
procesos. Este componente comprende las redes locales de acueducto y alcan-
tarillado de aguas negras y lluvias; los circuitos viales de acceso a barrios, el
reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y
en áreas de ronda de las fuentes hídricas en las UPZ objeto del programa; el
espacio público y los equipamientos, el medio ambiente, el mejoramiento de
vivienda, la legalización y la titulación.
Componente de desarrollo social

El propósito de este componente es generar capacidades en las organizacio-
nes para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal
y barrial, contando con la participación de las instituciones del Distrito. Este
componente contribuirá al fortalecimiento de las organizaciones en la medida
en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organi-
zaciones; a la consolidación de las organizaciones comunitarias; al fortaleci-
miento de la capacidad de negociación de las organizaciones comunitarias; a
la promoción de una propuesta sostenible, en la medida en que reforzará el
proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas
de planeación participativa, organización social, seguridad y convivencia, pro-
yectos productivos, cumplimiento de la norma y prevención.
Componente de fortalecimiento local

Éste es el componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortale-
cimiento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitucional
117
y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el
ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de me-
joramiento integral, en una perspectiva de descentralización y sostenibilidad.
Paralelo a las acciones en este campo, la política habitacional busca aprovechar
de la mejor forma posible el inventario inmobiliario existente para una nueva
oferta de vivienda que contribuya a la solución de las familias más pobres.
2.6. A manera de conclusión

Las transformaciones del modelo urbano ocurridas a partir de la década de los
noventa se presentan como puntos de quiebre significativos en la multipli-
cidad de relaciones que constituyen la vida en las ciudades. La globalización
como fenómeno representativo de dichas transformaciones ha derivado en una
serie de procesos y dinámicas concretas en las ciudades de América Latina y
del mundo, poniéndolas al centro de la construcción del tejido y organización
mundial del sistema de mercado, del ordenamiento territorial, de la definición
política y de control social.
En este escenario, la división internacional del trabajo ha orientado a la
ciudad en el desarrollo de un ordenamiento de su territorio y planificación de su
futuro en función de las tareas designadas para la región principalmente en el
sector servicios. Así pues, las ciudades colombianas han asumido procesos de in-
clusión de reformas orientadas al fortalecimiento de las instituciones como órga-
nos de regulación y control, en tanto se ha impulsado la participación del sector
privado en la resolución de las necesidades identificadas como prioritarias, siendo
éstas correspondientes a la promoción y estructuración de proyectos que permi-
tan a las ciudades integrarse de manera competitiva en el concierto global.
Así mismo, se han desarrollado procesos de focalización de la política
pública para atender a la población más vulnerable y permitir su inclusión en
las dinámicas productivas. El mejoramiento integral de barrios emergió en di-
cho contexto, tomando relevancia paulatinamente en los Planes de Desarrollo
nacionales y distritales, a lo largo de la década de los noventa.
Desde mediados de los noventa, las políticas públicas internacionales en
las que se sintetizaron las prioridades de financiación de la banca multilateral
impulsaron procesos de mejoramiento de barrios y de vivienda como posi-
bilidades de concretar acciones que elevaran la calidad de vida para los más
pobres en las ciudades del Programa SUR.
118
Otros aspectos de política que entraron a complementar los procesos de

mejoramiento durante los últimos 15 años fueron las líneas de participación
ciudadana, seguridad, convivencia e inclusión en los derechos en la ciudad.
Hacia finales de la década de los noventa, Bogotá logró contar con altísi-
mas coberturas de servicios públicos, con más del 80% de barrios legalizados
y con importantes desarrollos legislativos para la gestión, uso del suelo y or-
denamiento del territorio, que emanaron de la Ley 388 de 1997. La ciudad se
asomaba al nuevo siglo con reformas en el sistema de participación ciudadana
destinadas a fortalecer los procesos de descentralización e inclusión ciudada-
na. En este mismo sentido, el Plan de Ordenamiento Territorial avanzó en
la definición de zonas específicas para el mejoramiento integral de barrios,
garantizando la existencia de un marco de política que permitiera la ejecución
de programas en este sentido.
Hoy la ciudad expresa una tensión entre los avances de política pública
encaminados al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos –es-
pecialmente de la población vulnerable– y la existencia de un acumulado de
problemáticas muchas de ellas de carácter estructural para cuya resolución no
se han encontrado las respuestas adecuadas.
Dichas problemáticas incluyen la limitación de las políticas de empleo, la
precariedad del sistema de transporte, el aumento de la segregación física y social,
la reducción de la participación ciudadana a procesos de capacitación e informa-
ción sin capacidad real de decisión, problemáticas a las que se suma la incapacidad
institucional para articular acciones de intervención y con ello, la dependencia de
las localidades y territorios susceptibles a dichas intervenciones.
Las aspiraciones a una ciudad más justa siguen al orden del día. En este
sentido, los desarrollos de la política pública en todas las escalas durante los
últimos 15 años deben ser vistos a la luz de lo que se espera que sea la ciudad
y no exclusivamente a través de lo que en ella se orienta como el deber ser del
ordenamiento urbano.
Así pues, el mejoramiento integral de barrios hace parte de la tensión
entre el “desarrollo” de la ciudad y un modelo global de ciudad que no logra
satisfacer las necesidades de todos los ciudadanos. Por ello, el mejoramiento
debe ser leído en la clave del contraste entre el modelo de ciudad que se instala
como necesario desde las instancias de planeación y aquellos otros múltiples
modelos, que se hacen a diario, que se cruzan y coexisten desde hace décadas
y que igualmente constituyen la compleja realidad urbana.
119
Capítulo III
Lo u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o
i n t e g ra l d e b a r r i o s
3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento

integral de barrios
La ciudad como espacio habitado es producida y transformada por una serie de
variables que, a su vez, configuran toda suerte de problemas específicos en un
espacio y tiempo determinados. En este sentido, en la actualidad el mejoramien-
to integral de barrios, MIB, es una de las estrategias de intervención estatal más
importantes en América Latina para la resolución de algunos de los problemas
de la población urbana. Desde esta perspectiva es de capital importancia consi-
derar aquellos elementos que marcan la pauta en las proyecciones del modelo de
ciudad, tales como el ordenamiento urbano territorial y la visión y “construcción
oficial” de ciudad, los cuales imponen una serie de prioridades a la hora de pen-
sar en cualquier proceso de intervención de la ciudad.
Las consideraciones que se presentan a continuación se derivan de la com-
prensión del MIB como una herramienta para el desarrollo urbano y para la cons-
trucción de un modelo de ciudad incluyente, el cual se basa en una concepción
centrada en el desarrollo humano y la sostenibilidad como prerrogativa. Así mismo,
se reconoce la ciudad actual como un espacio territorial privilegiado en el que el ser
humano puede satisfacer sus necesidades y cumplir plenamente sus expectativas.
121
A lo largo de más de cuarenta años de intervención en la ciudad de Bogotá,

los procesos de mejoramiento urbano han sido formulados desde diversas perspec-
tivas y enfoques, caracterizados por procurar el combate a la pobreza, la integración
de los denominados “espacios subnormales” a los formales, partiendo de una idea
de desarrollo incompleto. De igual forma, se ha propuesto la generación de condi-
ciones de bienestar y en consonancia con ello, la superación de los indicadores nega-
tivos para la medición de la calidad de vida. Muchas de estas visiones han permeado
la intervención estatal en las ciudades latinoamericanas, las cuales, en cierto sentido,
han surgido en medio de grandes migraciones rurales-urbana, lo cual ha incidido
en su crecimiento no planificado. Este proceso, sumado a las particularidades del
modelo social, político y económico latinoamericano, genera formas de ocupación
del espacio y de construcción del territorio propias, marcadas por la desigualdad, la
segregación socioeconómica y espacial de grandes masas de población urbana.
La pobreza, entonces, parece ser el común denominador de las ciudades lati-
noamericanas. Y de ahí la configuración de los asentamientos poblacionales, que
son calificados como asentamientos precarios, marginales o tugurios. Para el año
2006, según datos de la CEPAL, el 36,5% de los pobladores urbanos (lo que
equivale a 194 millones de personas) en América Latina y el Caribe vivía en condi-
ciones de pobreza, con menos de dos dólares al día (umbral de pobreza). Al menos
71 millones de personas (13,4% de la población) se encuentran en situación de po-
breza extrema o indigencia, es decir, viven con menos de un dólar al día (CEPAL,
2007: 3). En algunas ciudades, como en Ciudad de México39, los asentamientos
precarios representan el 40% del territorio ocupado (Clichevsky, 1999) y el 50%
en Lima (Riofrío, 1999; Mello Bueno, 1999).
En Bogotá, lo informal se reconoce como una preexistencia, en su territo-
rialidad, en sus procesos de producción y consumo, y en las respuestas a la satis-
facción de las necesidades vitales (DAPD, 2001). En este caso, el crecimiento de
la ciudad40 ha sido alimentado por más de 50 años de conflicto armado interno y
39
Según la Secretaría de Desarrollo Social, para el año 2005 en México se tienen identificados
2.400 asentamientos precarios donde viven más de 13 millones de personas que ocupan
una de cada cuatro manzanas localizadas en las 343 ciudades que conforman el Sistema
Urbano Nacional (SEDESOL, 2005).
40
La ciudad informal o ilegal en Bogotá fue reconocida por primera vez en 1941, por el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, bajo la denominación de
asentamientos incompletos.
122
Capít u l o III . L o u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s
por las condiciones estructurales de inequidad. A comienzos del nuevo milenio,

la ciudad se caracterizaba porque cerca de 1.365 de sus asentamientos eran de
origen informal; muchos de ellos aún estaban en condiciones de informalidad
y precariedad y ocupaban 371.001 predios41. Este proceso de crecimiento re-
presentaba para el año 2000 el 23% del área urbana, equivalente a 6.473ha.,
donde vivía el 22% de la población total de la ciudad (Alcaldía Mayor de Bogo-
tá-DAPD, 2001), como se observa en el mapa y tabla siguientes.
Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad.

Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001
Fuente: DAPD 2001
41
Los datos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, (2000) estiman que la
población que reside en estos asentamientos es de 1.381.608 habitantes del total estimado
de 6.275.000 para ese año (DANE, 2000).
123
Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes y población
estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000
No. Área No. Población

Localidad
Asentamientos (ha.) Lotes estimada*
Usaquén 92 360 12.997 48.401
Chapinero 18 188 4.300 16.013
Santa Fé 22 144 6.572 24.474
San Cristóbal 111 670 25.760 95.930
Usme 166 749 44.739 166.608
Tunjuelito 6 115 6.817 25.387
Bosa 249 811 50.721 188.885
Kennedy 127 697 47.956 178.588
Fontibón 48 165 9.219 34.332
Engativá 90 368 24.237 90.259
Suba 167 809 46.169 171.933
Barrios Unidos 2 1 77 287
Teusaquillo 1 0 28 104
Los Mártires 1 0 10 37
Antonio Nariño 3 17 846 3.151
Puente Aranda 8 16 395 1.471
Rafael Uribe 86 298 19.547 72.793
Ciudad Bolívar 168 1.063 70.611 262.955
Total 1.365 6.473 371.001 1.381.608
* Los datos de población estimada son indicativos: corresponden a cálculos obtenidos de considerar un
70% de consolidación con el número de lotes, asumiendo 1,4 hogares por lote y 3,8 personas por hogar.
Fecha de actualización: noviembre de 2000.
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá. Documento técnico de soporte POT. 2000
Según la Secretaría Distrital de Planeación, SDP, a noviembre de 2007,

el total barrios de origen informal en Bogotá ascendía a 1.587, de los cuales
1.453 se encontraban ya legalizados y 134 se encontraban en trámite, en
tanto que a 22 se les había negado su legalización (SDP, 2007). Así mismo,
señala la Secretaría Distrital de Hábitat que para el año 2007, del total de
124
suelo incorporado a la ciudad (38.430ha.), cerca de 7.500ha. (19,5%) han

sido ocupadas informalmente (SDH, 2008: 19).
A esta situación se suman las pésimas condiciones habitacionales de estas
áreas, donde se acumulan factores de hacinamiento, en el 35%; deficiente
calidad del tipo de suelo que ocupan, en el 16%; problemas estructurales de
las viviendas, en el 35%; inexistente o insuficiente disposición de servicios
públicos básicos, en el 37,11%; y carencia de infraestructura y equipamiento
comunitario, en el 26,3% (DAPD, 2005).
Los datos históricos dan cuenta de la magnitud de la problemática. El
crecimiento de la ciudad en las últimas cinco décadas muestra cómo la ocupa-
ción y el desarrollo de asentamientos de origen informal han sido una constan-
te para la ciudad, con una tendencia permanente a incrementarse, lo cual llega
a sumar en este período de 50 años el 33% del suelo urbano desarrollado,
como se observa en la tabla y gráfica siguientes.
Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales,

1950-2000*
1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 Totales
Ha % Ha % Ha % Ha % Ha % Ha %
Crecimiento Formal 3.642 79.1 4.983 76.8 2.455 61.1 2.514 65.7 1.512 41.6 15.106 66.9
Crecimiento Informal 960 20.9 1.510 23.3 1.564 38.9 1.315 34.3 2.119 58.4 7.468 33.1
Crecimiento Total por 4.602 100.0 6.492 100.0 4.019 100.0 3.829 100.0 3.631 100.0 22.573 100.0
Década
Área Ocupada al 6.647 11.249 11.741 21.760 25.589 29.220

Iniciar la Década
Área Final de la 11.249 11.741 21.760 25.589 29.220

Década
Suelo Urbano 36.232

Definido
Suelo Urbano por 7.012

Urbanizar
*Según el POT, el 23% de la ciudad se desarrolló de una manera ilegal. Con los cálculos del presente
estudio, este porcentaje aumenta a un 33,1%.
Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL. (2006)
125
Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos

formales e informales, 1950-2000
7000
6000
5000
4000
Hectáreas
3000
2000
1000
0
1 9 5 0 -1 9 6 0 1 9 6 0 -1 9 7 0 1 9 7 0 -1 9 8 0 1 9 8 0 -1 9 9 0 1 9 9 0 -2 0 0 0
Decadas
Crecimiento Formal Crecimiento Informal Crecimiento Total Decada
Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL (2006)
El estudio del DPU-UCL (2006) presenta un conjunto de observaciones

en relación al crecimiento urbano y demográfico para la ciudad de Bogotá en
el período 1950-2000. Entre las más destacadas se encuentran:
“Al revisar el período de 50 años estudiado se pueden ver tendencias de crecimiento

urbano formal e informal y se identifican patrones de localización de los diferentes asen-
tamientos. Por un lado, se ve en la región estudiada una tendencia al incremento de los
asentamientos de origen informal comparativamente a los de origen formal. En cuanto
a los patrones de asentamiento formal e informal se ven las siguientes tendencias:
• Los promotores formales llenan vacíos urbanos o se adosan a terrenos urbanizados

en la periferia urbana.
• Los urbanizadores informales desarrollan zonas generalmente en la periferia urbana,
lejos de zonas urbanizadas, y sin ningún orden, planificación, o articulación con la
ciudad existente.
• Es evidente que los promotores informales compran lo que pueden comprar, sin
importar dónde está localizado, la viabilidad de acceder a servicios públicos, ni el
estado de riesgo del terreno, generando parches urbanos dispersos y aleatorios.
• A medida que crece la ciudad se ve una tendencia a dejar vacíos urbanos que se
ocupan en las décadas siguientes tanto por asentamientos formales como por asen-
tamientos informales” (DPU-UCL, 2006).
126
A esta situación se suma el déficit anual a la demanda a nuevas solucio-

nes de vivienda, que para Bogotá fue calculado en agosto del año 2007 en
325.795 unidades habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al défi-
cit cuantitativo y 149.896 déficit cualitativo (Arcos Palma, 2007). Si a ello se
suma que el POT (2000) estimó las nuevas demandas habitacionales para el
año 2010 en 500.000 unidades, ello exigiría que la ciudad construyese 55.000
nuevas viviendas cada año, sólo para congelar los faltantes presentes, lo cual
no ha sucedido. Esto implica que una actividad legal intensa evitará que la
urbanización pirata entre a satisfacer parte de esta demanda, como estrategia
para elevar la calidad de vida de la población afectada. Sin embargo, el sector
de la construcción no está en condiciones de ofrecer vivienda a un costo ase-
quible para esta población, entre otros factores porque en Bogotá aproxima-
damente el 75% de las familias se ubica en los estratos 2 y 3, y vive con un
ingreso mensual promedio de 1 a 3 SMMLV, lo cual no les permite adquirir
viviendas de más de 50 SMMLV y las sitúa en el rango más bajo de la oferta
de VIS, la cual se establece entre 50 y 135 SMMLV. Así mismo, desde el año
2004 se estableció que la vivienda mínima o vivienda de interés prioritario,
VIP, podía tener hasta 35 m2 con un valor de 50 SMMLV.
Si se acepta que el patrón socioeconómico de los demandantes de vivien-
da es similar al observado para la ciudad en general, puede concluirse que el
85% de la oferta debería corresponder al tipo VIS. Sobre la base de 50.830
nuevos hogares al año, se desprende que para congelar los déficit cuantitativo
y cualitativo, la ciudad debe construir de manera legal cerca de 47.988 uni-
dades de VIS al año, distribuidas en una gama de precios que le permita el
acceso a familias de estratos 1, 2 y 3 (94,40% de la población).
“Durante el período 2000-2006 se aprobaron 194.355 viviendas para la venta en la
ciudad. El 35% (68.024 unidades) correspondió a viviendas para estratos altos, el 38%
(73.855 unidades) a viviendas de interés social tipo III y IV, cuyos precios tienden a
superar los $50 millones, y sólo el 27% (52.475 unidades) correspondió a viviendas
tipo I y II. Esta distribución de la producción de vivienda en la ciudad contrasta con la
composición de la población por estratos socioeconómicos: el 41% de la población esta
clasificada en estratos 1 y 2, el 40 % en el estrato 3 y el 18 % en los estratos 4, 5 y 6”
(SDH, 2008: 31).
La tabla adjunta refleja los datos anteriores. En ella se hace evidente

cómo el déficit se concentra en los estratos socioeconómicos 2 y 3, que son
justamente los no atendidos por el mercado sin intervención oficial.
127
Tabla No. 7. Déficit de vivienda por estratos socioeconómicos, 2000
Estrato Población Área Ocupada Viviendas Hogares Déficit Relativo Ingreso

Pobreza
Miles % Ha % Nº Viviendas % Nº Hogares % Nº %

1 386 6.5 1.330 6 69.327 6.7 85.677 5.6 16.350 3.3 19.1 <1
2 2.115 35.7 4.991 22.5 334.678 32.2 573.760 37.4 239.082 48.6 41.7 1y3
3 2.604 44.0 5.808 26.1 248.546 41.2 645.067 42.1 216.521 44.0 33.6 3y5
4 445 7.5 1.723 7.8 117.679 11.3 128.586 8.4 10.927 2.2 8.5 5y8
5 177 3.0 1.094 4.9 38.723 3.7 44.872 2.9 6.149 1.2 13.7 8 y 16
6 128 2.2 1.079 4.9 39.057 3.8 38.874 2.5 583 -0.1 -1.5 > 16
No Resid. 62 1.0 6.188 27.9 12.711 1.2 16.442 1.1 3.731 0.8 22.7
128
Total 5.917 100.0 22.213 100.0 1.040.721 100.0 1.532.878 100.0 492.157 100.0 32.1
Fuente: DAPD, Subdirección Económica, Ingresos. Cálculos de los autores con base en DANE (2000)
En el caso de Bogotá, la problemática en cuanto al déficit de vivienda se

agudiza más en lo cuantitativo que en lo cualitativo, cuando se mantiene los
métodos convencionales de comparar hogares con viviendas; pero cuando se
indaga hacia el interior de los factores de calidad, como lo hacen los últimos
ejercicios de UN-Hábitat (2007), la evaluación cambia y la estructura del
déficit cobra más importancia en lo cualitativo con respecto a lo cuantitativo,
como se observa en la tabla siguiente:
Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003
Años Número de Déficit Déficit Déficit Déficit Déficit Déficit

Hogares Total Cuantitativo Cualitativo Total Cuantitativo Cualitativo
(1) (2)=(3)+(4) (3) (4) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1)
1996 1.444.890 475.771 354.459 121.272 32.93 24.53 8.39
1997 1.497.466 412.533 289.825 122.708 27.55 19.35 8.19
1998 1.597.171 439.509 285.792 153.717 27.52 17.89 9.62
1999 1.635.574 447.990 325.625 122.365 27.39 19.91 7.48
2000 1.660.416 428.355 297.517 130.838 25.80 17.92 7.88
2001 1.754.859 419.073 277.870 141.203 23.90 15.80 8.00
2002 1.892.222 420.644 297.616 123.028 22.20 15.70 6.50
Fuente: DAPD (2002): Elementos y antecedentes para la política del hábitat y seguridad humana. Subdirección
de Desarrollo Social (Jean Philippe Penning. Contrato de Consultoría 060/02).
La ciudad es consciente de que el principal cuello de botella para el sector

formal de la construcción productor de VIS es la poca disponibilidad de tierras
urbanizables. De este modo, las acciones se deben encaminar a una estrategia
pública en favor de los grupos de menores ingresos, la cual ha de habilitar
nuevos terrenos con redes de servicios públicos e infraestructura. Esta acción
tiene una importancia adicional si, además de crear el espacio para la actua-
ción de los urbanizadores formales, la ampliación de la oferta reduce el precio
y los fenómenos especulativos que se nutren de la escasez.
Sin embargo, el resultado inevitable ha sido un enorme déficit de vi-
viendas con efectos urbanísticos en la ciudad y un fuerte impulso a la urba-
nización de origen informal. Entre las consecuencias más evidentes de tal
proceso se destacan:
129
• Falta de espacio público en las asentamientos de origen informal, en especial

de zonas verdes, recreativas y centros de servicios educativos o de salud.
• Deficiencias en la prestación de los servicios públicos y mala calidad vial
con problemas de accesibilidad, producidos por la insuficiente cobertura
oficial y por la ilegalidad de muchas instalaciones.
• Reducción progresiva de la calidad de vida, expresada en factores como la
deficiente atención en salud y educación, y la calidad del agua entre otros.
• Exposición a riesgos por inestabilidad de los terrenos, mala disposición de
residuos y falta de control en las construcciones.
• Obstrucción a obras públicas por invasión de zonas aledañas a vías.
• Inexistencia de títulos de propiedad de las viviendas.
• Sobrecostos para la inversión desde el Estado y otros agentes sociales des-
tinados al mejoramiento de este tipo de asentamientos y las viviendas.
• No hay pagos fiscales por efectos de la no legalización.
El Informe Técnico de Soporte de la Política Integral de Hábitat, 2007-2017

(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 127-134) señala cinco problemas centrales
para la gestión del hábitat y con este los déficits de la vivienda en la ciudad de
Bogotá, estos son: a) una ciudad excluyente y segregada (Bogotá presenta un
alto nivel de segregación); b) Bogotá presenta dificultades para ofertar vivien-
da a los más pobres; c) la supuesta escasez de suelo urbanizado (se presenta
esta circunstancia como problema de corto plazo); d) una gestión pública que
no ha sido integral, y e) los mecanismos de financiación son insuficientes y
altamente fragmentados, descoordinados y sesgados.
Por otra parte, la capital colombiana se ha convertido en un atractor in-
discutible para la población rural y la de otras ciudades y municipios más pe-
queños, pues representa, más que un refugio, un espacio que da la impresión de
contar con más oportunidades de acceso al mercado laboral y de supervivencia
en general para los pobladores. Esta visión choca de frente con la realidad de la
mayoría de pobladores urbanos que no alcanzan a obtener los ingresos suficien-
tes que garanticen una vida digna y de calidad en la ciudad. La siguiente tabla,
incluida en el documento Construir Ciudades Amables42, muestra cómo más de
42
Este documento hace parte del proceso de la planeación estratégica del gobierno de Álvaro
Uribe Vélez. Fue elaborado por el Departamento Nacional de Planeación en el año 2005
(www.dnp.gov.co).
130
un 1.300 mil hogares se encuentran en situación de precariedad en las ciudades

de Colombia para el año 2003, de los cuales el 6,5% (123.028) clasificados en
déficit cualitativo se localizan en Bogotá (DANE, 2004).
Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales, Colombia, 2003
Hogares Participación
%
a. Hogares en vivienda no susceptibles de mejorar 224.000 17,0
b. Hogares que presentan déficit cualitativo 847.000 63,0
b.1. Hacinamiento 315.000 23,4
b.2. Materiales inadecuados 134.000 9,9
b.3. Acueducto 47.000 3,5
b.4. Alcantarillado 350.000 26,0
c. Riesgo 274.000 20,3
Total 1.346.000 100
Fuente: DANE. ECV 2003
La tabla siguiente permite observar el déficit habitacional a nivel nacio-

nal en las cabeceras municipales para el año 2003 establecida por la Encuesta
Continua de Hogares (DANE, 2004).
131
Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003
Componente No. (%)

Hogares 7.732.116 100.0
Hogares sin carencias 5.398.821 69.8
Total déficit (1 + 2) 2.333.345 30.2
1. Déficit cuantitativo 1.531.237 19.8
1. Hogares que cohabitan 1.368.258 17.7
2. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 27.596 0.4
3. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra. 15.712 0.2
4. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos 0 0.0
de tierra
5. Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas. 38.643 0.5
6. Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra. 81.028 1.0
7. Hogares sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos de tierra 0 0.0
2. Déficit cualitativo 802.108 10.4
1. Sin paredes o pisos 121.050 1.6
2. Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía-basuras) 329.879 4.3
3. Hacinamiento 283.247 3.7
4. Sin estructura y servicios de energía y recolección de basura 24.443 0.3
5. Sin estructura y hacinamiento 33.617 0.4
6. Sin servicios y hacinamiento 5.497 0.1
7. Sin estructura, servicio de energía y recolección de basuras 4.375 0.1
y hacinamiento.
Fuente: DANE. ECH 2003. Cálculos Jorge Enrique Torres R. Las condiciones habitacionales de los hogares
y su relación con la pobreza. Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la
desigualdad (MERPD) (DNP, 2007).
En el caso de la ciudad de Bogotá, la tabla siguiente permite observar los

indicadores de privación del hábitat presentados por la Secretaría Distrital del
Hábitat en el documento Política Integral del Hábitat, 2007-2017.
132
Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá
Variable Dato Fuente

Déficit habitacional cuantitativo (2003) 297.616 hogares SDP (2005) con base en la ECV 2003
del DANE
Déficit habitacional cualitativo (2003) 123.028 hogares
Total Déficit habitacional (2003) 420.644 hogares
Hogares ubicados en zonas de alto 3.496 hogares Departamento de Prevención y
riesgo no mitigable que deben ser objeto Atención de Emergencias, DPAE (2006)
de reasentamiento inmediato (2003)
Familias que se deben reasentar 23.000 Caja de Vivienda Popular
Superficie con algún tipo de De 73.389ha. que suman los predios de
afectación en las UPZ de las UPZ de mejoramiento, 3441ha. (el
mejoramiento integral 46,5%) tienen algún tipo de afectación
Fuente: SDH (2008: 32)
3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo

urbano que inciden en el MIB
Hay varios procesos a través de los cuales las condiciones estructurales de po-
breza que sufren las ciudades (en este caso, Bogotá) se traducen en la aparición
y desarrollo de asentamientos informales de condiciones precarias. Estos pro-
cesos corresponden a necesidades a resolver y que el Estado, históricamente,
no ha sabido enfrentar y regular, lo cual les confiere una condición que ha sido
caracterizada como de ilegalidad e informalidad. Entre otros factores están:
• Mercado informal de tierras urbanas. Las ciudades no han logrado planifi-

car y regular la llegada de grandes cantidades de migrantes y su ubicación
e integración al territorio urbano. También se incluye la habilitación de
suficiente suelo urbanizado para la población demandante de vivienda,
ya sean nuevos hogares o las personas jóvenes asociadas a los procesos
de emancipación propios del desarrollo humano. Este hecho permite que
manos privadas se apropien de esa función de manera ilegal. Los denomi-
nados urbanizadores piratas son el mejor ejemplo de ello.
• Insuficientes e inadecuadas políticas de vivienda social (VS). Íntimamente li-
gado al anterior, este proceso se refiere a la incapacidad de dar una respuesta
promovida desde la esfera pública a la necesidad de vivienda a partir de la
133
estrategia de vivienda de interés social, VIS. En Colombia, esta estrategia se

ha caracterizado por no cumplir cuantitativamente con la demanda existen-
te y por no lograr llegar a los sectores de menores recursos. Esto hace que la
franja de población de más bajos ingresos, correspondiente por lo general a
los estratos socioeconómicos 1 y 2, no pueda acceder por falta de estabilidad
económica, a los planes de financiación y crédito hipotecario de la oferta de
VIS. Estos sectores sólo tienen como solución el acceso a lotes ilegales y la
autoproducción de vivienda. El siguiente gráfico ilustra la relación existente
entre el crecimiento anual de hogares y la oferta de vivienda formal en el
país. En él se evidencia la constante de la formación de un mayor número de
hogares anualmente en relación a la oferta del mercado habitacional. Para
el caso de Bogotá, el número de hogares nuevos no cubierto corresponde a
21.134 (41,6% de los hogares).
Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares
200000 185500
180000
160000
140000
Hogares/vivienda año
120000
94000 95655
100000
80000
60000 48000 50834
40000 29700
20000
0
Nac ional 5 Áreas Urbanas Bogotá
Inc remento de Hogares V iv iendas nuev as legales
Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construcción.
Cálculos: DNP-DDUPA.
Dificultades de la planeación urbana a largo plazo: las ciudades presentan

problemas con los procesos de planificación y ordenamiento pensados a largo
plazo, ya que estos no logran materializarse y presentan dificultades en sus pro-
cesos de implementación y seguimiento. Esto hace que las respuestas que se
les dan a las diversas problemáticas urbanas terminen siendo mayoritariamente
134
de carácter coyuntural, características que no permiten relacionar los distintos

aspectos del problema urbano de manera integral en el largo plazo. No hay una
gestión coherente y eficiente del desarrollo urbano. De esta manera, problemá-
ticas evidentes y previsibles no tienen lugar en los ejercicios de planeación o las
soluciones que se plantean no tienen viabilidad. Un ejemplo de ello lo constitu-
ye la problemática de los asentamientos precarios de origen informal que no han
sido tratados de manera estratégica y privilegiada.
Junto a estos aspectos que tocan el punto específico de la aparición de
asentamientos de origen informal, es justo mencionar procesos de carácter
más estructural como el desempleo y el empleo informal43, dificultades para
el acceso a la educación y la salud, la distribución inequitativa del ingreso,
entre otras, que se convierten en aspectos definitorios para la perpetuación de
dinámicas como las del conflicto armado que, a su vez, afecta los procesos de
migración campo-ciudad, los cuales nutren permanentemente el crecimiento
de los asentamientos precarios en las ciudades y el malestar de la población.
Un círculo vicioso que sigue determinando la realidad de nuestras ciudades.
Según la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, SDDE44, para el
año 2007, Bogotá requiere promover la inclusión económica de sectores vul-
nerables de la población dados los indicadores que presenta la ciudad:
43
Según el Estudio de Factibilidad del Programa de Convivencia del Proyecto SUR con Bogotá,
realizado en el año 2005 como fruto de una consultoría contratada por el KfW y la CVP, mien-
tras que en el año 2001 los índices generales de desempleo urbano en el país ascendían a 15,1%
(según cifras del DANE), en las zonas de intervención del PMIB los niveles de desempleo y
subempleo eran de 40% y 50%. La sostenibilidad económica de la población es un problema de
carácter estructural para el país, y se convierte en un elemento directamente relacionado con el
desarrollo de asentamientos precarios por el tema de ingresos, que se extrapola a la capacidad
adquisitiva, la inestabilidad en la inversión de la vivienda, la cual, a su vez, se refleja en la baja
calidad de ésta y de todo el entorno de vida de la población desempleada y subempleada.
44
Los Indicadores de desarrollo económico más significativos para Bogotá eran: mayor mercado del
país (16% de la población del país), y un PIB per cápita de 4.125 dólares. Contribuye con el 25%
del PIB Nacional. El crecimiento del PIB en 2006 fue 6,9% y en el primer trimestre de 2007 de
9,65%, superior en ambos casos al del país. Concentra los productos financieros del país: 52% del
crédito de vivienda, 43,9% de cartera de consumo, 42,3% de cuentas corrientes, 66% de tarjetas
de crédito y 20% del microcrédito. Concentra el 26,4% del total de empresas del país y el 54% de
la gran empresa. Población económicamente activa cercana al 50% de la población de la ciudad
y fuerza laboral con los mayores niveles de educación y capacitación del país (SDDE, 2007).
135
“Tasa de desempleo de 11,1% (promedio móvil septiembre 2006-agosto 2007). Dete-

rioro en la calidad del empleo con aumentos en la informalidad y el subempleo, 50%
y 30% respectivamente. Tejido productivo de la ciudad marcado por alta participación
de la micro y pequeña empresa: bajos niveles de inversión, bajo perfil tecnológico, poca
incorporación de innovación y alta tasa de mortalidad. Precaria inserción laboral de jó-
venes: desempleo de personas entre 18 y 24 años de 22.5% y 24.8% en mujeres jóvenes
(2006)” (Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, 2007).
A esto se suman la tasa de inflación del 5% anual, el salario promedio

hora de 2,5 dólares, en tanto que un trabajador con el salario minino legal
vigente percibe 1 dólar por hora trabajada (SDDE, 2007).
En pocas palabras, es fundamental entender que la precariedad45 es una
condición multicausal y multidimensional que requiere de estrategias inte-
grales que deben superar la escala local y necesariamente implican iniciativa
y voluntad política, además de planes y proyectos específicos que intenten
afectar una o dos de las causas de su aparición y desarrollo.
45
De la misma forma como ocurre con la noción de pobreza, la definición de precariedad
puede entenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas
para medirla. Sin embargo, a partir de la inclusión de este término en la décimo primera
meta del milenio de la ONU que plantea la necesidad de “lograr, para el 2020, una me-
jora significativa en las condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de
asentamientos precarios”, se entiende como el resultado de la combinación de diversas
dimensiones de la vida humana que van desde las condiciones económicas y materiales,
hasta los estilos de gobierno y las formas de participación, entre otras. Un ejemplo de
ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: “Promover sistemas de buena
gobernanza urbana; establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a
todos los actores; implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orienta-
das en favor de los habitantes más pobres; estimular las iniciativas de los habitantes de
los asentamientos precarios y reconocer el rol de las mujeres en las mismas; garantizar
la tenencia segura, consolidar los derechos de posesión y regularizar los asentamien-
tos informales, Involucrar inquilinos y propietarios en la búsqueda de soluciones dando
prioridad al interés colectivo; adoptar un enfoque progresivo en el mejoramiento de los
asentamientos precarios; conjugar aportes municipales, subsidios cruzados y contribu-
ciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los
asentamientos precarios; diseñar y negociar planes de reubicación solamente cuando sea
absolutamente necesario; combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la
generación de empleo y desarrollo económico local; desarrollar nuevas áreas urbanas a
través de la habilitación de tierras e infraestructura básica”.
136
Con esta reflexión podemos volver al punto de la multiplicidad de en-

foques y conceptualizaciones a través de los cuales se ha tratado esta proble-
mática y que se han convertido en fundamento del MIB, para insistir en la
necesidad de la integralidad de la mirada que define la intervención.
Como ya lo hemos mencionado, junto a la precariedad confluyen perma-
nentemente otras dos nociones que completan la caracterización de este tipo
de asentamientos, la informalidad y la ilegalidad. La informalidad se basa en
la visión que da cuenta de la existencia simultánea de dos ciudades en una
sola. Por una parte, la ciudad fruto de los procesos de planeación y ordena-
miento oficial, que cumplen con las normas establecidas y han sido pensadas
y edificadas por aquellos que tienen la capacidad de cumplir con los requisitos
técnicos y de incidir en la generación y ejecución de políticas: la ciudad formal;
por otra parte, está la ciudad fruto de la infracción y trasgresión a la norma, la
ciudad que la norma no pensó ni deseó y que permanentemente invisibiliza:
la ciudad informal, construida a punto de esfuerzos desiguales y discontinuos,
que se satisface con menos que lo mínimo, una ciudad que entiende las lógicas
de la formalidad como un obstáculo para acceder a condiciones básicas que le
permitan superar la pobreza.
La preocupación por la integración de estas dos ciudades no puede ser
sólo funcional y basada en el punto de vista administrativo. Tampoco se puede
pretender que lo propio es que la meta sea volver los asentamientos de ori-
gen informal iguales a los que hoy llamamos y reconocemos como formales
(objetivo incoherente e inviable a la vez). La ciudad informal tiene su propia
historia y procesos que deben ser reconocidos como parte de la ciudad; más
que incluir una ciudad en otra, el primer paso debe ser dar cuenta de una sola
ciudad fruto de un desarrollo contradictorio. Entendiendo que los ritmos de
construcción y de vida de lo formal y lo informal son totalmente distintos y
que lo informal también cuenta con un proceso de planeación, basado en lógi-
cas diferenciadas y en algunos casos radicalmente distintas a las de lo formal.
Hoy los programas de MIB reconocen los aportes e inversiones desarrollados,
en muchos casos con valores significativos, por las comunidades y sus pobla-
dores a través de sus lógicas de autorresolución de sus necesidades.
Por otra parte, la ilegalidad es una consecuencia lógica de la informalidad y
también es el mayor obstáculo para superarla y articular lo informal y lo formal;
pues impide el reconocimiento, la inversión de recursos, el establecimiento de
estrategias de convivencia más allá de las coercitivas, entre otras. Este punto
137
requiere mucha atención, pues exige la flexibilización y adaptación de las nor-

mas para poder abordar la problemática de los asentamientos precarios de una
manera más efectiva. La perspectiva de la regularización y legalización de los
barrios de origen informal como centro de las acciones de mejoramiento urbano
fue una de las estrategias iniciales a las que se recurrió, y afecta básicamente
tres aspectos fundamentales para el mejoramiento: la posibilidad de acceso a
los servicios públicos domiciliarios; la intervención necesaria para que los asen-
tamientos cumplan con las normas mínimas de urbanización, y la solución a la
problemática de la tenencia de la propiedad. Es la clave para acceder a un con-
junto de bienes y servicios en la ciudad, una llave para acceder a los derechos,
aparentemente innegables a cualquier ser humano.
Años atrás, la autoproducción se entendía solamente como un problema,
incluso las políticas públicas planteaban la erradicación como alternativa a
estas formas deficientes de producción de ciudad. Hoy día se sabe que ha sido
una respuesta de la gente ante la incapacidad de la iniciativa pública y privada
por generar una cobertura eficiente de las demandas sociales y que, antes que
cualquier otra cosa, hay que reconocer el esfuerzo realizado desde la comuni-
dad para solucionar por su propia cuenta las necesidades existentes.
Ese reconocimiento lleva a la necesidad de pensar el mejoramiento ur-
bano como una acción estratégica en el escenario de la ciudad en general. A
su vez, esto lleva a atender dos tipos de escenarios: el de la vivienda y el del
entorno como espacios de y para el mejoramiento. Más adelante, desarrolla-
remos este planteamiento.
Otra serie importante de factores a tener en cuenta en la caracterización
urbana desde la perspectiva del MIB se refiere a los aspectos relacionados a la
construcción de un modelo de ciudad. Como ya lo hemos mencionado, consi-
deramos que el MIB es un proceso clave para esto y por lo tanto, aquí deben
reflexionarse algunos elementos macro del modelo de ciudad en Bogotá. Si
bien ya mencionamos aspectos como la planeación, en este apartado nos refe-
riremos a ellos desde una mirada más estructural.
Lo primero es que más allá de la aprobación del Plan de Ordenamiento
Territorial, POT, en Bogotá aún persisten perspectivas distintas frente al mo-
delo que la ciudad debe asumir ante su crecimiento y desarrollo, expresadas
en la materialidad misma en la cual este proceso se viene desarrollando. Estas
perspectivas necesariamente afectan el modelo de intervención para el MIB y
las características que este debe tener. El MIB se encuentra indiscutiblemente
138
atado a las decisiones políticas que se estructuren y materialicen frente al mo-

delo de ciudad, pues teniendo en cuenta la situación de Bogotá –y la mayoría
de las ciudades del país– los programas de mejoramiento adquieren un carácter
estratégico, por encima de los programas de construcción de vivienda nueva que
no cuentan ni con el suficiente suelo urbanizable disponible, ni con los recursos
precisos para ser la respuesta a las necesidades y demandas existentes.
En esta discusión han intervenido visiones como la de Región Central, Ciu-
dad Región, Área Metropolitana, Bogotá-Sabana, Metrópolis Expandidas, entre
otras, intentando definir y caracterizar la problemática presente en los territorios
urbanos y su articulación con los entornos regionales. En distintos momentos
de la historia y desde consideraciones diversas, todas las propuestas asumen la
necesidad de plantear la ampliación de la ciudad desde una perspectiva regional,
particularmente desde los años setenta. Esta consideración tiene su justificación
en dos elementos. Por una parte, en el agotamiento del suelo46 disponible para
urbanizar, y por otra, en la necesidad de trazar procesos productivos y de inter-
cambio económico que relacionen los diversos componentes territoriales que in-
tervienen en el funcionamiento de Bogotá. Ese relacionamiento requiere de una
infraestructura de conectividad y movilidad y de una serie de procesos culturales
y sociales de integración, además de herramientas jurídicas y administrativas
que permitan la distribución de recursos.
En relación con la situación actual del suelo urbanizable en Bogotá, la
especialización en las actividades que se desarrollan a nivel urbano –principal-
mente las económicas– está determinada por la forma de ocupación y uso que
se ha venido adelantando hasta el presente; así mismo las decisiones tomadas
en materia de política pública por las diversas administraciones distritales y las
acciones de ocupación de suelo de manera “informal” –ya sea por compraventa
de terrenos a urbanizadores piratas o por la ocupación de predios por parte de
habitantes urbanos– han jugado un papel decisivo en esta configuración.
En este sentido,
“si bien la ciudad posee una cantidad significativa de suelo no desarrollado (4591ha. en
áreas al interior del perímetro urbano y como suelo de expansión, y 1.667ha. privadas
46
El territorio de Bogotá tiene una extensión total de 163.661ha., 38.430ha. (23%) clasifi-
cadas como urbanas, 122.256ha. (75%) como rurales y 2.794ha. (2%) de expansión ur-
bana. El suelo de protección, localizado indistintamente en las categorías anteriores, cubre
73.733ha. (SDH, 2008: 33).
139
y públicas urbanizadas no construidas), la gran mayoría de estos predios se encuen-

tran comprometidos con proyectos de desarrollo inmobiliario que no contemplan como
prioridad atender las necesidades acumuladas y las que se presentarán en los próximos
años en materia de VIP y VIS para los sectores de población de más bajos ingresos. En
el mejor de los casos, con el suelo disponible y los compromisos adquiridos no se produ-
cirán más de 150.000 unidades de vivienda social y lotes urbanizados en los próximos
20 años. Es decir, existe desde ya una crisis de acceso a suelo urbanizado para atender
las demandas y requerimientos de los sectores de población de más bajos ingresos que
se localizan en la ciudad de Bogotá, lo cual implica asumir unas modificaciones en ma-
teria de política pública que prioricen las necesidades mayoritarias de la ciudad y no los
intereses especulativos del mercado. Desde esta perspectiva sí existe suelo al interior de
la ciudad” (Torres et al., 2007: 18).
Ya el POT (2000) preveía que la ciudad agotaría el suelo urbanizable

hacia el año 2010; sin embargo, esto no significa que el problema vaya a
parar; por el contrario, la informalidad seguirá creciendo fuera del períme-
tro urbano en los municipios circunvecinos a Bogotá. Igualmente, a pesar
de que no existe suelo vacante disponible, la ciudad asumirá una nueva fase
de producción de suelo urbanizable y, por tanto, de procesos de urbanización
–entre ellos reubicación, relocalización o simplemente retiro de la población
frente a mejores ofertas de mercado–. Esto plantea que los asentamientos
de origen informal localizados en las áreas centrales que han sido sujetos de
acciones de mejoramiento barrial y de vivienda, y que se encuentran suficien-
temente dotados a nivel de servicios públicos domiciliarios e infraestructura
se han convertido en una opción fuerte de suelo disponible para el mercado y
la producción inmobiliaria, impulsando la expulsión de la población de áreas
mejoradas de la ciudad hacia zonas deprimidas y capitalizando las rentas y
plusvalías implícitas en una localización privilegiada para la inversión y el
capital privado. El gráfico siguiente permite observar los requerimientos de
suelo para la demanda de vivienda en general para el año 2002. En él se evi-
dencia cómo la ciudad de Bogotá requeriría habilitar anualmente 762ha para
satisfacer las demandas insatisfechas.
140
Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002

2500 2319
2000
1500
Área (Ha)
1247
957
1000
450 508
500
253
0
Nac ional 5 A reas Urbanas Bogota
Incremento de Hogares Viviendas nuevas legales
Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construcción.
Cálculos: DNP-DDUPA.
En nuestra opinión, éste es un escenario de corto plazo que se desarrolla-

rá con profundidad en los próximos 5 años. Para el año 2008 ya se observan en
la ciudad manifestaciones de esta nueva lógica de urbanización y producción
de suelo urbano; por ejemplo, en la zona de Chapinero Alto en los cerros no-
rorientales, y con la compra de predios en las áreas residenciales establecidas
como de renovación urbana en el centro de la ciudad. Nos vemos, pues, obli-
gados a pensar la ciudad de una manera más integral y estructural, reconside-
rando el modelo territorial y el papel que el MIB ha de cumplir en él.
Según el último censo, la perspectiva de la distribución y del crecimiento
urbano en Colombia deja ver el fortalecimiento del proceso de metropolización
que ya se perfilaba desde el año 1973. Los datos del censo de 2005 muestran
que para Bogotá y su área metropolitana, el crecimiento es significativo con
la particularidad de un considerable incremento de la población que habita en
los municipios circundantes a la ciudad capital.
El área metropolitana47 en conjunto concentra, en 2005, el 18,7% del
total de la población el país y el 24,4% de la población que habita en áreas
Se ha considerado que el área metropolitana sin estar oficialmente establecida incluye a los
47
siguientes municipios: Bogotá D.C., Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Facatativá, Funza, Gachancipá,
La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá.
141
urbanas. Bogotá, como ciudad capital, concentra el 16,1% la población total

y el 21,4% de quienes habitan en áreas urbanas.
Los datos de crecimiento poblacional muestran el fortalecimiento de una
tendencia que ya se identificaba desde el anterior período intercensal, el in-
cremento de las tasas de crecimiento de los municipios que conforman el área
metropolitana y su distanciamiento con el ritmo de crecimiento de la capital.
Hasta el censo de 1985, Bogotá tenía la tasa de crecimiento urbano más alta;
las cifras actuales muestran la pérdida de esta dinámica y el fortalecimiento
de los demás municipios. Hoy prácticamente todos los municipios superaron
el promedio anual de Bogotá; municipios como Tenjo, Tabio, Gachancipá,
Mosquera y Tocancipá muestran tasas de crecimiento urbano que superan los
150 por mil, estableciendo una distancia significativa, toda vez que Bogotá
presenta un crecimiento urbano promedio año de 19,7 por mil.
La conformación del área metropolitana es un hecho económico, pobla-
cional y geográfico, ha tenido un proceso de consolidación donde la capital
marca la dinámica en todos los sentidos y determina la existencia de un terri-
torio de gran importancia para la economía regional, con una fuerte dinámica
poblacional y con altos niveles de interdependencia económica y demográfica
entre sí y hacia la Región Central.
Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005
140 B o g o tá E l á re a sin B o go tá
116,7
120
Tasa de crecimiento por mil
100 95,4
88,9
78,0
80
habitantes
60 70,7 62,8
59,9
40 46,2
20 30,8 19,7
0
51-64 65-73 73-85 85-93 93-05
Períodos intercensales
Fuente: Cálculos propios con datos censales de DANE
142
La tendencia histórica de crecimiento del área metropolitana se observa

en el gráfico anterior, donde la capital tuvo la cúspide de crecimiento en el
período intercensal de 1951-1964; mientras que los municipios que confor-
man el área metropolitana tienen su cúspide en el período de 1973-1985. Esta
tendencia deja ver la importancia que paulatinamente ha ido adquiriendo el
área geográfica que circunda la ciudad capital.
La dinámica de crecimiento por migración es significativa en toda el área
metropolitana y durante toda la mitad de siglo XX. Si bien es cierto que Bogotá
sigue siendo la ciudad atractora por excelencia para los migrantes, los munici-
pios que la circundan se han convertido en receptores importantes de los flujos
de población, especialmente de población pobre proveniente de las áreas rurales
de la Región Central y de población expulsada de Bogotá hacia la periferia.
Como se aprecia en el gráfico anterior, los grados de concentración po-
blacional48 en el centro del país marcan ya uno de los principales retos para la
ciudad. Este crecimiento acelerado, junto a la problemática de agotamiento del
suelo urbano y de las preexistencias acumuladas de desarrollo informal y preca-
rio, exigen respuestas inmediatas y una planificación a mediano y largo plazo.
Este ritmo de crecimiento le impone a la ciudad la necesidad de cons-
truir de manera permanente una serie de criterios para su existencia sosteni-
ble frente a la relación con el medio natural, el aprovechamiento del suelo y
los recursos naturales como el agua. Estos criterios han de ser indispensables
independientemente del desarrollo que se le dé al modelo y deben ser consi-
derados en el diseño del MIB.
La orientación del modelo es un aspecto fundamental para la dinámica
de desarrollo de la ciudad; es muy importante definir si la población –en
su condición humana– debe y puede ser el centro de éste. Esto implicaría
establecer como prioridad las garantías para su bienestar. De lo contrario,
la rentabilidad de los procesos económicos se impondría como aspecto privi-
legiado para diseñar el desarrollo de la ciudad y esto necesariamente tendría
consecuencias nefastas para el cumplimiento de las metas del milenio –que
pretenden reducir las brechas de desigualdad existentes– con las cuales se
comprometió el país.
48
A ello se suma la proyección para el año 2015, que indica que el 85% de la población co-
lombiana estará localizada en las ciudades.
143
Desde esta perspectiva, para los programas de MIB persiste una dico-
tomía entre lo que está al centro de la intervención: el aspecto del desarrollo
social o el del físico-espacial. Más allá de los planteamientos teóricos o de ca-
racterización misma del MIB –que son fácilmente reconciliables en el discurso
y el planteamiento general–, esta definición incide en la manera en la que se
ejecuta la intervención del mejoramiento que se adelanta en la ciudad desde
las distintas instituciones. Lo físico-espacial y lo social no deberían competir
al interior del MIB; sin embargo, hasta este momento, esta competencia ha
sido un hecho indiscutible en la definición del enfoque y en la definición de
los recursos para las distintas experiencias que ha adelantado la ciudad. Igual-
mente, cualquiera de los dos componentes es clave para cualquiera de las dos
consideraciones centrales mencionadas antes.
Por ejemplo, el que lo social sea lo prioritario en una u otra experiencia
de MIB no significa necesariamente que el desarrollo humano esté al centro
de esta experiencia; la priorización de lo social puede obedecer también a
criterios de viabilización, legitimación y operativización de proyectos cuyo in-
terés fundamental está marcado por la rentabilidad económica. De la misma
manera, el que alguna experiencia priorice lo físico-espacial y la construcción
de infraestructura no significa obligatoriamente que no es el bienestar de la
población el que marca la pauta de la intervención, sino que en este aspecto se
encuentran los mayores vacíos en un contexto específico.
La materialización de una política de hábitat y una noción más integral
de la territorialidad fue una de las apuestas fuertes de la Administración
Distrital de Luis Eduardo Garzón. Esta política busca integrar los temas
referentes a la habitabilidad y la vivienda en general desde la perspectiva
del modelo de ciudad, de la interconexión de los diversos componentes que
intervienen en la construcción del ambiente humano de vida, de la suficien-
cia y calidad de éste y de cada uno de sus ejes integrantes. De esta manera,
la propuesta de política de hábitat del Distrito Capital integra en sus pro-
gramas aspectos como la prevención y control de la urbanización ilegal, la
legalización de los títulos de propiedad, la articulación de oferta y demanda
de suelos, el MIB49 y el reconocimiento de vivienda, la rehabilitación de
49
El programa de MIB permanece como uno más entre 16 programas distintos que no se
articulan de manera más clara. En nuestra opinión, no se le brinda la prioridad necesaria al
tema del MIB.
144
vivienda en áreas centrales, el hábitat rural, el reasentamiento de población

en áreas de alto riesgo, el financiamiento del hábitat, el reconocimiento de
la diversidad en los procesos de producción del hábitat, el ecourbanismo, la
calidad de la vivienda, la promoción de vivienda en arriendo, la coordina-
ción interinstitucional y los sistemas de información y evaluación necesarios
para este conjunto del hábitat.
Sin embargo, a pesar de la integralidad planteada en la construcción de
esta política, el hábitat constituye una noción que aún no ha sido realmente
apropiada en el país; por lo tanto, las dificultades para su implementación
como política son múltiples.
Por otra parte, en la determinación y materialización del modelo de
una ciudad como Bogotá y en la caracterización del MIB dentro de ese
modelo inciden condiciones de orden nacional e internacional. La ciudad
no puede abstraerse de estas determinantes, y tampoco puede asumir la
responsabilidad total de los impactos que generan estas circunstancias en
su territorio.
En el campo nacional es necesario tener en cuenta aspectos como:
• El conflicto interno y su manifestación en la ciudad, entre otras varia-

bles, a través de la presencia y flujo permanente de la población des-
plazada: 585.000 colombianos al año 2005, según CODHES (2006).
• El modelo territorial a nivel nacional y del desarrollo urbano, que tiene
como consecuencia el que la ciudad de Bogotá se convierta en un atrac-
tor frente a la oferta potencial de mejores condiciones de calidad de vida,
empleo y acceso a servicios, en oposición a la debilidad y bajo nivel de
desarrollo que en estos aspectos presentan otras ciudades colombianas.
• Las determinaciones de orden político y económico que afectan temas
tales como el ingreso y el empleo, que dependen de políticas nacionales
enmarcadas en el plan y en el modelo general de desarrollo propuesto
y en curso.
Desde el contexto internacional son importantes los siguientes aspectos:
• Los lineamientos y directrices de la banca internacional, particularmente

del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y del Banco Mundial, BM.
145
Más recientemente aparece en el contexto internacional el Banco Alemán

para la Reconstrucción, KfW50.
• Los convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia en materia
de desarrollo, hábitat, vivienda y, en general, los aspectos relacionados
con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población
colombiana. Entre otros están los acuerdos suscritos con las Naciones Uni-
das (Cumbre del Milenio, Encuentros Hábitat).
Los factores que inciden en la definición del modelo de ciudad y en el papel

del MIB se construyen teniendo en cuenta estos elementos, y a ellos se suman
las características propias de la ciudad y las especificidades del contexto micro y
local en el cual se implementan las experiencias de mejoramiento. Así se confi-
gura un contexto alrededor del MIB que lo identifica como una acción estratégi-
ca para la ciudad, no sólo como una acción complementaria. Sin embargo, esta
importancia no ha sido valorada lo suficientemente por los escenarios públicos
de gobierno; mientras que, por el contrario, las instancias internacionales de co-
operación sí han identificado el carácter estratégico del MIB como herramienta
de desarrollo urbano, como instrumento para la dinamización de la economía a
través de la generación de créditos internacionales, y como un aspecto que per-
mite centrar y orientar la política pública de vivienda para poder abrir un gran
mercado de posibilidades para la inversión.
Desde este punto de vista, en Colombia el necesario cumplimiento de los
pactos y acuerdos internacionales y la capacidad de financiación e incidencia
de la banca internacional han sido los actores determinantes en la orientación
del MIB. Más que el sector público, han sido estos los que han dado cuenta
de las potencialidades del MIB y han impulsado la continuidad de este tipo de
acciones en el tiempo.

50
Es necesario precisar que en el Proyecto SUR, la cooperación técnica y financiera fue en
carácter de donación por parte del gobierno alemán. Los recursos fueron manejados por el
KFW, a diferencia de los recursos del Banco Mundial, que son empréstitos. Esto incide en
las diferencias de enfoque entre el PMIB y el PSB, en el pago de honorarios de la Unidad
de Gestión de PSB por parte de PNUD durante 4 años, en el seguimiento, etc.
146
3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su

proyección plantean para el Mejoramiento Integral de
Barrios, MIB
Por las configuraciones particulares frente a la informalidad, la discusión con
respecto al MIB se convierte realmente en el problema de la construcción del
territorio en ciudades como Bogotá. La visión frente al tema ha cambiado de
acuerdo con diversos paradigmas de la academia que han marcado la pauta
y desde distintas tendencias y enfoques abordados por la política y la admi-
nistración pública; pero lo más decisivo han sido los retos presentados por la
realidad misma de los países latinoamericanos y sus experiencias en el mejora-
miento, una realidad innegable de ciudades mayoritariamente autoproducidas
desde las comunidades. En este apartado pretendemos esbozar algunos retos
planteados a un programa de MIB por el contexto urbano y su proyección.
En primer lugar, es importante no sólo destacar el carácter estratégico
–en el que ya hemos insistido bastante– del tema del MIB, sino también esta-
blecer que su continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto
urbano son necesarias, dado que el crecimiento urbano es constante y no hay
una solución definitiva de los déficits acumulados, como lo señala Brakarz al
decir que “los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza ur-
bana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de
casi todos los países en vías de desarrollo” (Brakarz, 2002: 89).
Aunque en varios aspectos la acción institucional sobre el mejoramiento
urbano se ha reforzado, la problemática no desaparece, debido, en primer
lugar, al déficit cualitativo y cuantitativo acumulado; en segundo lugar, al
agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el incremento de los costos
y un acceso restringido para los sectores de menos ingresos51; en tercer lugar,
a que el crecimiento de la población urbana no es controlable y no se puede
detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor
valoradas que las del campo o las de los pequeños asentamientos humanos.
Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que
51
compita con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados
para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda
urbana en la ciudad de Bogotá es Metrovivienda desde el año 1999, cuando fue creada.
147
El planteamiento del Banco Mundial, BM, y del Centro de las Naciones

Unidas para los Asentamientos Humanos, según el cual la estrategia para en-
frentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminación de los
asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco viable mientras no se
cambie el enfoque a partir del cual se enfrenta la problemática y no se prioricen
los recursos necesarios para ello, pues en los países con problemas estructurales
en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y privados, la in-
capacidad de las ciudades para cubrir la totalidad de las demandas de hábitat y
vivienda va a persistir, junto con las deficiencias en la provisión de empleo y en
la satisfacción total de necesidades sociales de la población.
Una afirmación de este tipo pone nuevamente al MIB como una alter-
nativa crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, se debe
dar mayor énfasis a la atención de los intereses colectivos y de las necesidades
de la población que a los aspectos definidos desde el interés particular del sis-
tema económico. Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a criterios de
ordenamiento de modelo de ciudad y de productividad; pero en un momento
como el actual, la población y su bienestar deben ser el centro de la interven-
ción, o de lo contrario, los efectos podrían revertirse muy prontamente, pues
para que cualquier tipo de intervención e iniciativa urbana sea sostenible es
fundamental contar con la aprobación de la población, de sus redes sociales y
de sus formas organizativas.
Por ello es perentorio definir una mirada política y estructural sobre el
MIB que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo entendido
como elemento articulador de la política de hábitat con énfasis en lo habita-
cional y en el entorno digno, con acciones cuantitativas y cualitativas.
Esto significa que temas como la construcción de VIS y VIP, la utilización
y distribución del suelo urbano, la titulación, el reasentamiento, etc., no pueden
estar desarticulados de las acciones del MIB. Consideramos, entonces, que el
mejoramiento es el tema que permite la articulación de manera fluida. Posicio-
nar y materializar esta visión es uno de los retos más importantes para un pro-
grama de MIB. El territorio y la comunidad son una sola entidad y, por lo tanto,
las acciones sobre él y la cooperación con sus comunidades no pueden dinami-
zarse de acuerdo con el interés de cada acción institucional por separado, sino
que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada a través de
un solo programa; es decir, deben ajustar el modelo del MIB para garantizar su
flexibilidad y las pautas permanentes que le dan cohesión y coherencia.
148
Como se señala en el documento Construir Ciudades Amables (2006), se

espera que para el año 2019 la población urbana se incremente en alrededor
de 10.049.000 habitantes, alcanzando así los 42,750 millones (78 % de la
población colombiana); y 4,7 millones corresponderán a las cinco principales
ciudades (Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Barranquilla). A este res-
pecto, como se describe en el cuadro siguiente, se han propuesto cuatro metas
en términos de desarrollo urbano (DNP, 2006: 16).
Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano
Meta Situación Situación Situación Inversión estimada

Actual 2010 2019 en millones de
pesos de 2005
Meta 1 4 m2/hab. 6 m2/hab. 10 m2/hab. Inversión pública:

Aumentar a 10m2/ 5.251.115
hab. el espacio (50%)
publico en las
ciudades con mas Inversión privada:
de 100.000 hab. 5.251.115
(50%)
Meta 2 Consumo Ahorro suelo Ahorro suelo Ahorros en

Crecimiento anual de suelo 8.600Ha 25.000Ha consumo de suelo:
inteligente y uso 3.500Ha* 6.750.000
planificado del suelo
urbano. Ahorro Provisión
del 50% del suelo infraestructura:
expansión urbana 7.000.000
Meta 3 *1.030 municipios *20 OSMIS y/o 20 *POT con uso Inversión pública
Gestión efectiva con POT bancos inmobiliarios eficiente de 85.000
del desarrollo *3 Observaciones instrumentos de (100%)
urbano del suelo gestión de suelo.
(OSMIS) *55 OSMIS en
*3 bancos red y/o bancos
inmobiliarios inmobiliarios en
funcionamiento.
Meta 4 *Múltiples tributos *Estandarización NA

Fortalecimiento a la propiedad de parámetros para
institucional del y al proceso tributos locales.
sector constructivo. *Estabilidad jurídica
*Desarticulación y racionalización
regional de trámites. Mayor
articulación regional.
* Para atender incremento de hogares y déficit.
Fuente: DNP-DDUPA (2006)
149
El mismo documento considera que
“para lograr ciudades más amables en el 2019, la estrategia planteada en vivienda debe
contemplar cuatro metas: a) evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios;
b) mejorar las condiciones de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos
precarios; c) incrementar la participación del sector financiero en la financiación de vi-
vienda; y d) consolidar un sector edificador eficiente y competitivo” (DNP, 2006: 40).
La meta b prevé realizar 804.000 mejoramientos de vivienda en los

próximos años, esperando cubrir la totalidad del déficit existente presente y
futuro al año 2019, como se observa en la siguiente tabla.
Tabla No. 13. Metas de Vivienda
Meta Situación Situación Situación Inversión estimada

Actual 2010 2019 en millones de
pesos de 2005
Meta 1 Déficit cuantitativo *1 millón de *3.9 millones de Inversión pública:

Evitar la de 19.4% viviendas nuevas viviendas nuevas $11.816.860
conformación (6%)
de nuevos *Déficit de 19% *Déficit 12.3%
asentamientos (se detiene su Inversión privada:
precarios. crecimiento) $179.894.338
(94%)
Meta 2 Déficit cualitativo *240.000 viviendas *804.000 viviendas Inversión pública:

Mejorar las de 10% mejoradas mejoradas $917.136
condiciones (39%)
de hogares en *Déficit 6% *Déficit 0%
asentamientos Inversión privada:
precarios. $1.447.864
(61%)
Meta 3 *Cartera/PIB: 5.9% *Cartera/PIB: 6.2% *Cartera/PIB: 12.7% NA

Incrementar la (cuantificado de la
participación *LTV promedio: *LTV promedio: *LTV promedio: meta 1)
del sector de entre 20 y 25% 40.1% 63.9%
financiación
de vivienda. *Desembolsos/ *Desembolsos/PIB: *Desembolsos/PIB:
PIB: 0.5% 2.3% 2.3%
Meta 4 El MAVDT inicio Red Nacional de Inversión pública:

Sector el montaje de Información. Pólizas $22.500
edificador la Red Nal de de garantías y (100%)
eficiente y Información con el estándares de
competitivo. modulo SFV. calidad
Fuente: Cálculos a partir de DNP-DDUPA (2006)
150
Por otra parte, además de la pobreza generalizada, la degradación del

medio natural y la insostenibilidad son algunos de los problemas más graves
de nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discur-
so y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas
para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es otra
tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de un programa de MIB.
Esta perspectiva de la sostenibilidad –en sus dimensiones ecológica y pro-
ductiva– requiere más que voluntad política, pues es necesario promover e
implementar un cambio de hábitos en la sociedad.
La centralidad de la acción misma del MIB debe ser repensada. Si bien la
complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actua-
lidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios pú-
blicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocupación para las experiencias
de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios y la mayoría de redes
dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización del sue-
lo para poder invertir; hoy, las redes y empresas de servicios están completamente
privatizadas y el afán de abrir nuevos mercados ha llevado a que los escenarios de
los barrios de origen informal se conviertan en un nicho rentable para los provee-
dores privados. En consecuencia, la cobertura de servicios públicos domiciliarios se
ha incrementado notablemente, de modo que la dificultad para los habitantes ya
no radica tanto en el acceso a los servicios, sino más bien en el tema de la calidad
y las tarifas. La gráfica siguiente ilustra esta reflexión.
Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda en Bogotá, 2005
120
99,5 98,1 98,7
100 87,9
80
80
60
40
20
0
Energía Eléctrica Alcantarillado Acueducto Gas Natural Teléfono
Servicios Públicos Domiciliarios
Fuente: DANE, Censo General 2005
151
Este ejemplo permite dar cuenta de que los diseños de MIB deben abrir
paso a las transformaciones del contexto para que puedan atender mejor las
necesidades y dificultades de la población. En un territorio informal y preca-
rio, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción debe
referirse, tal vez, a las asesorías frente al uso de estos servicios, a la generación
de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estra-
tos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el
manejo de las redes de servicios.
La convivencia se ha venido posicionando como una mirada para enfren-
tar los problemas de violencia y delincuencia, propios de la ciudad. Sin em-
bargo, se corre el riesgo de quedarse en la intención de regulación y olvidarse
de la visión del desarrollo. Este tema, al igual que el de la participación, se ha
convertido en un componente casi obligatorio para las experiencias del MIB,
la reflexión frente a ellos se amplía más adelante.
Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posición y una
decisión por parte de quienes diseñan los programas de MIB es el que se re-
fiere a las escalas de intervención que deben ser comprendidas administrati-
vamente, en su dimensión territorial pero también histórica y culturalmente.
No es un capricho el que el MIB insista en el barrio como espacio para la
implementación del mejoramiento; tampoco una manifestación anacrónica52.
Es necesario buscar una determinación de las escalas y combinaciones de he-
rramientas de planeación e intervención para generar equilibrio entre las ne-
cesidades administrativas –cuyo manejo se facilita a partir de la dimensión
de las localidades y las UPZ– y las características propias de la construcción
comunitaria –para las cuales el barrio es la unidad básica que trasciende hacia
la dimensión cultural y de identidad–. Este criterio es importante si se tiene en
cuenta la necesidad de reconocer a la comunidad como un sujeto constructor
de ciudad y de su propio desarrollo.
Por último, los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad
también han cambiado: la descentralización y la cultura laboral propia del
Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado la dimensión zo-

52
nal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho
de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de orden admi-
nistrativo, de distribución presupuestal y para el diseño de las intervenciones en general. Por
esto, muchos dudan de la vigencia de la escala barrial como escala de referencia.
152
ámbito burocrático, sumadas a la privatización y a la entrega en manos de

consultores de muchas de las funciones públicas, debilitan la estructura y la
capacidad de sistematización de escenarios como el MIB, que aún no están
posicionadas y priorizadas desde el gobierno de la ciudad. Este hecho hace
necesario de dar cuenta del acumulado existente frente al MIB y, sobretodo,
garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias que eviten la
pérdida de la memoria institucional y los procesos ya validados por prácticas
probadas, ajustadas y consensuadas.
153
Capítulo IV
El concepto de MIB: aproximación desde la

formulación de políticas y las experiencias
Para comenzar, es importante anotar que el análisis para sistematizar el pro-

ceso de conceptualización del MIB se realiza en orden cronológico y está
orientado a determinar el grado de relevancia del concepto, estableciendo
una suerte de jerarquía en la exposición con base en los convenios y tratados
internacionales, decretos y disposiciones nacionales, para llegar a considerar
algunas de las disposiciones formuladas por la Caja de Vivienda Popular de la
ciudad de Bogotá. Esta revisión no incluye los aportes de planeación o gestión
de los programas de mejoramiento, ya que su objetivo central es la definición
del concepto de MIB.
4.1. Antecedentes en la construcción del concepto

de Mejoramiento Integral de Barrios y los cambios
conceptuales
El concepto de Mejoramiento Integral de Barrios, MIB, representa un cambio
sustancial y reciente en el ámbito internacional y nacional en relación con el
manejo de la pobreza urbana y con el mejoramiento de las condiciones habi-
tacionales de los estratos más vulnerables y necesitados. Este cambio se basa
principalmente en dos reconocimientos esenciales:
155
• Las soluciones sectoriales son incapaces de ofrecer condiciones aceptables

y sostenibles para superar la pobreza.
• Actualmente, las acciones hacen mayor énfasis en los factores cualitativos
que en los cuantitativos.
Dichos cambios han introducido modificaciones sustanciales en la orien-

tación del crédito de las agencias internacionales y organismos de coopera-
ción, en las políticas nacionales de desarrollo urbano y en los planes y políticas
locales de lucha contra la pobreza y de ordenamiento del territorio.
Igualmente han afectado el modus operandi de intervención institucional,
que ha venido desarrollando esquemas más transparentes, adaptables, partici-
pativos y horizontales, de mayor alcance y duración que los tiempos y metas
políticas de las administraciones, y más amplios en cuanto a sus agendas y
temas de manejo, puesto que involucran aspectos asociados al logro de calidad
de vida, que incluye aspectos como la convivencia, los derechos ciudadanos y
el mejoramiento del ingreso familiar.
Esto sugiere que los énfasis se trasladan de la producción de la vivienda
nueva, masiva y estandarizada hacia la consolidación de las comunidades ur-
banas preexistentes, lo cual supone la emergencia de iniciativas dirigidas al
logro de estabilidad estructural de las viviendas, de seguridad en la tenencia,
de flexibilización de los mercados de tierras, y de la adaptación de diseños,
tipologías y sistemas constructivos a tecnologías y estilos de vida locales. Así
mismo, se busca garantizar la dotación de servicios básicos e infraestructura
(incluso el transporte público urbano) y la localización de servicios sociales, sin
omitir la posibilidad de apoyar actividades económicas que cubran la propia
demanda y generen empleo estable.
Además, se han dado cambios en las formas de interpretar los sectores
de población de más bajos ingresos y los más deprimidos. A continuación
presentamos la evolución del concepto de MIB en el marco de los desarrollos
políticos que tuvieron relación con la problemática urbana:
• De una visión puramente remedial y casuística, de enfoque asistencialista

basado en el logro de metas sectoriales de cada entidad participante, se
pasa a una visión más estratégica, dirigida a lograr de manera simultánea
y combinada la sostenibilidad social, económica, física y ambiental de los
asentamientos autoproducidos.
156
Capít u l o IV. E l concepto de MIB
• En este contexto, el asentamiento existente se entiende como el centro del

problema, pero también de la solución, por cuanto posee potencialidades
y oportunidades pocas veces reconocidas cuyo desarrollo es crucial para
garantizar a futuro la sostenibilidad de sus comunidades.
• Igualmente se reconocen el esfuerzo de los pobladores por ocupar y transfor-
mar un territorio en busca de mejores condiciones para el logro de su desarro-
llo humano y social. Los pobladores dejan de cumplir el papel de espectadores
pasivos de su propio desarrollo y pasan a ser los sujetos activos de él.
• La intención expresa de los Estados y las organizaciones multilaterales
por concretar políticas públicas urbanas más complejas tiene límites en
los procesos sociales de la ciudad, en los cuales se mantienen lógicas de
organización marcadas por la inercia del sistema político-económico. Es
allí donde las estructuraciones conceptuales tienen un reto importante.
4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento

Integral de Barrios en los últimos 15 años:
consideraciones internacionales y nacionales
Esta síntesis no maneja exclusivamente bibliografía colombiana, ya que la
información disponible en el país, antes que conceptualizar el tema, describe
acciones o resultados de acciones de mejoramiento o indica normas, procedi-
mientos y estrategias para ejecutar dichos programas. A excepción del Plan
de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que designa el tratamiento de mejo-
ramiento integral para varias UPZ en la ciudad, y de la literatura del PNUD
y las agencias internacionales de crédito, los aportes de todos los documentos
analizados para una definición del concepto son exiguos y poco relevantes.
4.2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios en el ámbito internacional

Los documentos de entidades internacionales, como el PNUD y el CNUAH, y
de agencias de crédito, como el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de
Desarrollo, sugieren que existen varias inflexiones en el enfoque que éstas le dan
al manejo de los asentamientos humanos, puesto que incorporan de forma cada
vez más decidida y precisa el mejoramiento integral como una estrategia fuerte y
exitosa de lucha contra la pobreza y la exclusión. La Conferencia de las Naciones
157
Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) emitió una declaración de
naturaleza antropocéntrica y en una perspectiva cualitativa y de sostenibilidad, en
la cual los gobiernos firmantes (incluido Colombia) se comprometen a:
“aplicar el Programa de Hábitat mediante planes de acción locales, nacionales, su-

bregionales y regionales, u otras políticas y programas elaborados y ejecutados en co-
operación con las partes interesadas a todos los niveles y apoyados por la comunidad
internacional, teniendo presente que el ser humano es el centro de interés de las cues-
tiones relativas al desarrollo sostenible, entre ellas la vivienda adecuada para todos y el
desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, y que tiene derecho a llevar una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza” (II Conferencia de las Nacio-
nes Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).
Esta conferencia trazó pautas para el desarrollo de los programas de vi-

vienda adecuada y desarrollo sostenible de asentamientos, cuyos compromisos
deben tener el siguiente alcance:
“garantizar progresivamente el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada,

según lo previsto en los instrumentos internacionales. A ese respecto, reconocemos
que los gobiernos tienen la obligación de lograr que la población pueda conseguir una
vivienda y de proteger y mejorar las viviendas y los vecindarios. Nos comprometemos
a alcanzar el objetivo de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de forma equita-
tiva y sostenible, de manera que todos tengan una vivienda adecuada que sea salubre,
segura, accesible y asequible, y que comprenda servicios, instalaciones y comodidades
básicos, que nadie sea objeto de discriminación en materia de vivienda y seguridad
jurídica de la tenencia” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos
Humanos, 1996).
El artículo 21 de dicha declaración incluye el siguiente llamado, el cual

es, por demás, una declaración de principios:
“constituye un llamamiento mundial para la acción a todos los niveles. Ofrece, en un

marco de objetivos, principios y compromisos, una visión positiva de los asentamientos
humanos sostenibles, en el que todas las personas tengan una vivienda adecuada, un en-
torno salubre y seguro, acceso a los servicios básicos y un empleo productivo libremente
elegido” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).
Con base en ello se define la naturaleza de las acciones que cubren la

provisión de espacios físicos y que se extienden a la creación de condiciones
que garanticen su usufructo en forma permanente, equitativa y segura. La
conferencia avanzó también en la construcción de unos objetivos marco en los
158
cuales se indican los principales aspectos que han de ser tenidos en cuenta para
la construcción de políticas públicas de hábitat, vivienda y suelo.
Entre los principales aspectos desarrollados por dichos objetivos se deben
resaltar las definiciones encaminadas a garantizar la seguridad jurídica de la
tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos; a promover el acceso
de todas las personas al agua potable, al saneamiento y a instalaciones y co-
modidades básicas; a garantizar el establecimiento de sistemas transparentes,
integrales y accesibles para la transferencia de los derechos sobre la tierra y la
seguridad jurídica de la tenencia; a fomentar el acceso amplio y no discrimi-
natorio a servicios de financiación de la vivienda abiertos, eficientes, eficaces
y apropiados para todos; a fomentar métodos y tecnologías de construcción
que estén disponibles localmente y que sean apropiados, asequibles, seguros,
eficientes e inocuos para el medio ambiente; a aumentar la oferta de viviendas
asequibles a través de la diversificación de la oferta, alquiler, propiedad comu-
nal, cooperativa o de otro tipo; a erradicar la discriminación en el acceso a la
vivienda y los servicios básicos por cualquier motivo; a apoyar a la familia en
sus funciones de sustento, educación y crianza, y a promover el suministro de
servicios básicos y sociales para poblaciones altamente vulnerables.
Los insumos para la definición de varias categorías estructurantes de las
políticas públicas de hábitat de las últimas décadas fueron nutridos por los
procesos sociales e institucionales de reconocimiento de nuevas realidades y
necesidades en complejo escenario urbano. En el marco del Hábitat II, encon-
tramos diversas reflexiones sobre los “asentamiento humanos”:
“42. Nos comprometemos a conseguir que los asentamientos humanos sean sostenibles
en un mundo en proceso de urbanización, velando por el desarrollo de sociedades que
hagan uso eficiente de los recursos dentro de los límites de la capacidad de carga de
los ecosistemas y tengan en cuenta el principio de precaución, y ofreciendo a todas las
personas, en particular las que pertenecen a grupos vulnerables y desfavorecidos, las
mismas oportunidades de llevar una vida sana, segura y productiva en armonía con la
naturaleza y su patrimonio cultural y valores espirituales y culturales, y que garanticen
el desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente, contribuyendo así
a la consecución de los objetivos del desarrollo nacional sostenible” (II Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).
La integración de asentamientos humanos sostenibles y el acceso a ser-

vicios básicos e infraestructura son algunos de los más relevantes objetivos
enunciados, así como el fomento de procesos productivos y el mejoramiento de
159
los asentamientos espontáneos y de los barrios urbanos de viviendas improvisadas, como

solución pragmática a la escasez de vivienda en las ciudades.
Otros elementos importantes están relacionados con la promoción de
una estructura de asentamientos geográficamente equilibrada y con el fo-
mento de la interacción de múltiples actores en la búsqueda de alternativas.
Igualmente, es perentorio facilitar el acceso al trabajo, los bienes, los servicios
y los medios de esparcimiento; promover la utilización óptima del terreno
productivo fomentando prácticas más eficientes de ordenación de la tierra
que contemplen integralmente la posible pugna por su utilización con fines
agrícolas, y proteger y mantener el patrimonio histórico, los lugares sagrados
y de importancia cultural e histórica. Por último, es necesario promover la
igualdad de acceso y la plena participación de las personas con discapacidad
en todas las esferas de los asentamientos humanos.
Como parte de la estrategia para garantizar la sostenibilidad de estas
iniciativas, el evento destacó la importancia de la participación como una he-
rramienta indispensable en la toma decisiones, herramienta que, aunque no
es relacionada explícitamente con el mejoramiento de barrios, sí lo afecta in-
directamente por cuanto incide en los esquemas de toma de decisiones relacio-
nados con la planeación y asignación de recursos.
Para la creación de oportunidades para la participación ciudadana en
la adopción de decisiones en el nivel local y en el desarrollo de soluciones
innovadoras para resolver los problemas, los gobiernos se comprometieron a
fomentar el régimen democrático, la autoridad pública y el gobierno respon-
sable, justo y eficaz de los pueblos y ciudades, fortaleciendo al mismo tiempo
la descentralización de la autoridad y los recursos, y asegurando el acceso a la
educación (Hábitat II, 1996).
En el año 2000, las Naciones Unidas convocaron la Cumbre del Milenio,
en la cual los dirigentes de 189 naciones dieron su apoyo a las metas del mile-
nio. Los ocho objetivos de desarrollo del milenio –que van desde la reducción
de la pobreza extrema a la mitad (100 millones de pobres para el año 2015),
hasta la detención de la propagación del VIH/SIDA y la consecución de la
enseñanza primaria universal para el año 2015– constituyen un plan conve-
nido por todas las naciones del mundo y todas las instituciones de desarrollo
más importantes a nivel mundial. Estos objetivos quedaron enunciados de la
siguiente manera:
160
Tabla No. 14. Objetivos del milenio
Objetivos
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2. Lograr la enseñanza primaria mundial.
3. Promover la igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer.
4. Reducir la mortalidad infantil.
5. Mejorar la salud materna.
6. Combatir el VIH/SIDA el paludismo y otras enfermedades.
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
8. Fomentar la asociación mundial para el desarrollo.
Fuente: Elaboración propia con base en Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005
Del libro Invirtiendo en el desarrollo (Naciones Unidas, 2005) se derivan varias

estrategias para combatir la pobreza, y para ello se prescriben algunas acciones
de inversión pública entre las cuales desataca la necesidad de mejorar los barrios de
tugurios e idear alternativas para evitar la formación de algunos nuevos, la creación y
el fortalecimiento de sistemas de salud y educación, de programas de identidad
de género, medioambientales y de innovación científica y tecnológica.
En la perspectiva de construcción del concepto de MIB, son relevantes
algunos de los contenidos de la estrategia de desarrollo urbano: la promoción
del empleo, el mejoramiento de tugurios y la creación de alternativas para evi-
tar la formación de nuevos barrios de tugurios. La pobreza y la exclusión social
fueron dos problemáticas identificadas como susceptibles de transformación a
través de los procesos de mejoramiento y urbanización.
Para el cumplimiento de estos objetivos se estructuró un paquete de in-
versiones orientadas a cubrir políticas, programas, planes y proyectos, en las
siguientes cuatro líneas:
• Aumento de la seguridad de la tenencia de la tierra para los habitantes de

los barrios de tugurios, el mejoramiento de esos barrios y de las viviendas.
• La expansión de la infraestructura y la prestación eficaz de servicios en
toda la ciudad.
• La creación de empleos urbanos mediante el desarrollo económico local.
• El ofrecimiento de alternativas para evitar la formación de barrios de tugurios.
161
Un referente más de la orientación de política pública relacionada con

asentamientos humanos se encuentra en el marco de los retos del gobierno urba-
no, propuesta ésta que amplía el enfoque físico-espacial de las intervenciones
hacia cuatro aspectos considerados como fundamentales en los procesos de
mejoramiento urbano puesto que están relacionados con la sustentabilidad de
los mismos.
El Banco Mundial reconoce que el desarrollo urbano sustentable requiere de
un enfoque más integrado en relación con el entorno físico, las redes de infraestructura,
las finanzas y las actividades institucionales y sociales. Dicha sustentabilidad debe
verse concretada en la garantía de habitabilidad, en tanto se aseguren una
calidad de vida decente e igualdad de oportunidades, productividad y compe-
titividad, gobernabilidad y financiabilidad.
“Cada dimensión implica la existencia de condiciones previas apropiadas en cuanto
a políticas del nivel nacional, incluyendo un ambiente fiscal sano a nivel macro y un
sector financiero sólido, así como la existencia de políticas específicas en el nivel local e
institucional” (Freire y Stren, 2001).
4.2.2. Caracterización conceptual de las experiencias de

mejoramiento barrial a nivel latinoamericano, fomentadas por la
banca multilateral53
“El crecimiento urbano ha traído grandes avances en la productividad económica de

las naciones, aunque al mismo tiempo ha generado –especialmente en los países en
desarrollo– problemas urbanos y sociales de dimensiones extraordinarias. En América
Latina en particular, el crecimiento del empleo y de la infraestructura urbana se ha que-
dado a la zaga del aumento demográfico, creando una brecha que ha sido llenada por
los sectores informales tanto de la economía como de las propias ciudades”
(José Brakarz, 2002).
53
Desde mediados de los años ochenta hasta el año 2000, el Banco Interamericano de Desa-
rrollo había apoyado más de 17 proyectos de mejoramiento barrial, invirtiendo un monto
cercano a los 2.600 millones de dólares. Los aportes referidos a continuación recopilan los
planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desarro-
llo, BID, a finales del año 2000.
162
Sin duda, las agencias internaciones de crédito y fomento han encontrado

en las anteriores declaraciones la necesidad de establecer los enfoques de sus
programas y adecuarlos a esta nueva realidad, donde el tema de mejoramiento
adquiere una nueva dimensión.
Al problema de la informalidad urbana, se ha respondido institucional-
mente desde el Estado, tratando básicamente de integrar lo informal a lo formal
a través de diversas estrategias y múltiples niveles de intervención (desde la
intervención físico-espacial a partir de la construcción de obras de infraestruc-
tura de diversas escalas, hasta la implementación de componentes de desarrollo
social y comunitario, que involucran la noción de capital social como referente
para la acción). Dicho problema se asocia con precarias condiciones de vida, por
cuanto que en estos sectores “informales” se concentran la pobreza, malas con-
diciones ambientales y de riesgos, y marginalidad urbana en general.
En América Latina, los Estados han agenciado la construcción de diversas
estrategias de intervención orientadas a resolver el problema de la urbanización
informal mediante la implementación de Programas Integrados de Mejora-
miento de Barrios, “en los cuales se combina el mejoramiento de infraestructura
de los asentamientos informales con la entrega de servicios sociales” (Brakarz,
2002: 1). En este tipo de experiencias se destacan países como Chile, Colombia,
Brasil y Perú. A juicio de algunos expertos, los programas de mejoramiento, que
han sido definidos como metodología de intervención, han llegado a ser una
herramienta importante para intervenir en aspectos urbanísticos y contribuir a
resolver necesidades de grupos vulnerables de población54.
Los programas de mejoramiento barrial (PMB), en cuanto herramienta
empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas (pobreza ur-
bana, integración física, social y económica de los asentamientos informales
a la ciudad), se han convertido en estrategias efectivas para el mejoramiento
de las condiciones de vida de los habitantes de estos sectores urbanos. El ob-
jetivo fundamental de los programas de PMB es el de “solucionar comple-
tamente los problemas de los asentamientos informales de una determinada
jurisdicción territorial […] definiendo prioridades y focalizando los recursos
54
Las acciones de intervención en materia de mejoramiento barrial han despertado el interés
de las Naciones Unidas y del Banco Mundial, a través del Centro para los Asentamientos
Humanos Hábitat, especialmente con la campaña mundial denominada “Ciudades sin
Asentamientos Informales”.
163
en los hogares de menores ingresos” (Brakarz, 2002: 27)55. Son programas de

urbanización in situ que actúan sobre el problema de la informalidad urbana,
aprovechan lo invertido por los habitantes en la construcción de sus viviendas
y hacen hincapié en la participación de las comunidades para la ejecución de
las obras públicas.
Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú
Líneas Dimensión territorial Dimensión social
Ordenamiento Ordenamiento urbano Cultura ciudadana

del territorio
Medio ambiente Apropiación social de la
Desarrollo social infraestructura
Espacios públicos
y comunitario
de recreación
Aprovechamiento de la oferta
Mejoramiento de Barrios
Vías de comunicación recreativa y cultural
Urbanos Marginales
Servicios públicos Atención a población
Desarrollo de las
capacidades locales Mejoramiento de vivienda vulnerable, salud y educación
Base para infraestructura Generación de empleos e

productiva ingresos
Estrategia de Participación Ciudadana
Estrategia de Fortalecimiento a la Gestión Local
Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2005)
Inicialmente, el Mejoramiento Integral de Barrios estuvo orientado a la provi-

sión de infraestructura y servicios urbanos en los barrios, garantizando condiciones
55
Sin embargo, esto varía, según se trate de programas nacionales o locales. En los primeros,
los recursos se distribuyen regionalmente bajo parámetros de equidad, para disminuir el
desequilibrio regional; en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciación, se pro-
cura el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participación comunitaria
y los incentivos locales inciden mayoritariamente en la orientación de los recursos.
164
mínimas de salubridad, regularizando la tenencia de la tierra. Actualmente, inclu-

yen otros componentes orientados a atender las carencias sociales de grupos vulne-
rables, principalmente niños, ancianos y grupos de mujeres, para contribuir a:
• La integración de la ciudad formal con la informal, igualando el nivel de

servicios entre los barrios “ricos” y los “pobres”, mediante la provisión de
un paquete mínimo de inversiones de infraestructura. Con esto, se preten-
de elevar la calidad de vida de los habitantes en el barrio.
• La provisión de servicios sociales dirigidos a grupos vulnerables, flexibili-
zando y combinando acciones ajustadas a las necesidades de las comuni-
dades; promoviendo la intervención integral para cubrir las necesidades
más urgentes de las poblaciones beneficiadas y la ejecución integrada y
coordinada de los distintos componentes.
• El fomento de la participación de la comunidad en todas las fases de los
proyectos de intervención: diseño, ejecución y mantenimiento de los ser-
vicios (Brakarz, 2002: 27).
Gradualmente, las lógicas y líneas de intervención del Mejoramiento

Integral de Barrios han variado y han pasado de centrarse en la solución de
cuestiones como el saneamiento básico y la tenencia de la tierra, a buscar
el mejoramiento integral de las condiciones de vida de los beneficiarios, el
estímulo a la participación de la comunidad y la mejora en la gestión de los
servicios urbanos. Para ello, se ha promovido la coordinación de un conjunto
integrado de programas sociales que han de mejorar la eficiencia en la presta-
ción de los servicios sociales y aumentar el impacto sobre las poblaciones y los
grupos beneficiarios (Brakarz, 2002: 31).
En muchos casos, la variación en los temas de intervención está relacio-
nada con el carácter multivariable y multisectorial de los problemas a resolver
en materia de calidad de vida en el nivel urbano, y esto demanda la coordi-
nación de las intervenciones desde el Estado, de acuerdo con las orientaciones
de la política internacional, que se preocuapan cada vez más por desarrollar
programas con capacidad de concretar apuestas sostenibles e integradoras,
por lo menos en el plano discursivo. En este sentido, el mejoramiento barrial
en América Latina se ha destacado como herramienta para:
• Luchar contra la pobreza, con acciones dirigidas a un territorio específico, para

reducir desigualdades en infraestructura, proveer servicios para los hogares
165
localizados en asentamientos informales56 y lograr el reasentamiento de pobla-

ción, la mitigación del riesgo ambiental, la regularización de la propiedad y la
prevención de la proliferación de asentamientos informales.
• Ser instrumentos de desarrollo urbano, al posibilitar la realización de obras
en diversas áreas mediante la focalización de la inversión en sectores urbanos
de alta concentración poblacional. El impacto de las inversiones ha de ser
mayor en sectores poblacionales de bajos ingresos. En este sentido, contri-
buyen a resolver los problemas de segregación socioespacial de los barrios
“periféricos”, lo cual posibilita la integración de lo informal a lo formal, a
través de “la expansión de redes de transporte, sistemas viales y de servicios
urbanos como el alumbrado público y la recolección de residuos […] como
resultado final, nos encontramos con valorización de predios aledaños a las
obras construidas, aumento de la seguridad ciudadana y mejoramiento de
los indicadores de salud, entre otros” (Brakarz, 2002: 29).
• Constituirse en elementos importantes de la política de vivienda, como
complemento a las políticas que promueven soluciones habitacionales,
particularmente para aquellos sectores con limitaciones para el acceso al
crédito y a soluciones formales de vivienda (Brakarz, 2002: 28).
4.2.3. Asignación de recursos para mejoramiento barrial

Para la inversión de los recursos se ha procurado la definición de criterios
que permitan orientarlos hacia el beneficio de los sectores poblacionales de
menores ingresos y con mayores carencias en infraestructura y servicios, con
el ánimo de que los recursos per cápita invertidos sean similares entre los
barrios. En algunos de los casos, y dependiendo del agente local, nacional o
internacional que provee los recursos, se han empleado diversos mecanismos
para su asignación. Por ejemplo, con respecto a la asignación de recursos entre
regiones y municipios, para los proyectos financiados por el Banco Interame-
ricano de Desarrollo, BID, la elegibilidad se fundamenta en la horizontalidad
Se realizan inversiones en proyectos para la construcción de infraestructura de salud, sanea-

56
miento básico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderías infantiles y centros
de atención a grupos vulnerables tales como madres cabeza de hogar, jóvenes e infantes.
También se destacan las inversiones en materia de reducción de la vulnerabilidad ambiental
y social en temas como la seguridad ciudadana y la prevención en el uso de drogas.
166
de la distribución asociada a la pobreza relativa de cada región o municipio.

Otro factor importante es el fomento al esfuerzo local en materia de financia-
miento, para hacer posible la expansión de los recursos disponibles para los
programas y atender una mayor cantidad de beneficiarios. Para lograr estos
objetivos, se ha contado con dos formas de asignación: por concurso y por
aplicación de fórmula matemática.
“En la asignación por fórmula se busca incorporar factores que reflejen la situación de la región
o el municipio en materia de indicadores de pobreza (como el porcentaje de la población
con necesidades básicas insatisfechas) y en relación con las demás regiones o municipios.
Mediante la utilización de la fórmula se establece el monto asignado a cada región o depar-
tamento, quedando por definir la selección de los barrios específicos. Esta selección puede
realizarse usando criterios de pobreza y déficit de infraestructura” (Brakarz, 2002: 46)
La fórmula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de

Bolivia para la asignación de fondos entre los nueve departamentos del país
pondera la población más carente de cada departamento por la población del
país con NBI y compara esta proporción con el porcentaje de la población
nacional que vive en el departamento. La formula es la siguiente:
CDi = {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} / {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]}
Donde:
CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento)
PNBi = población del departamento i con NBI
PNBIi = población total del país con NBI
PDi = población total del departamento i
NBI = Necesidades Básicas Insatisfechas.
En el caso de las localidades, ante la escasez de recursos financieros, se

establecen otros criterios, preferiblemente técnicos, para la asignación de los
recursos y la priorización de los barrios a ser intervenidos. Así pues, se aplica
un criterio en el que la pobreza relativa y la “eficiencia de la inversión” predo-
minan en la decisión. Entre los indicadores más empleados para la determina-
ción de población vulnerable se encuentran los siguientes:
• Porcentaje de población de madres cabeza de hogar.
167
• Proporción de viviendas precarias con altos índices de hacinamiento.

• Nivel de ingreso promedio de los hogares.
• Los indicadores de NBI (los cuales esta difícilmente desagregados a nivel
territorial barrial, por ejemplo).
4.2.4. Criterios, componentes y logros del Mejoramiento Integral

de Barrios en América Latina
El criterio de eficiencia corresponde al número de familias beneficiadas por
unidad de inversión. En este caso se priorizan las unidades barriales con ma-
yor concentración poblacional, cuyo costo de inversión por unidad permita
atender la mayor cantidad de población. Estos criterios permiten diseñar un
sistema de puntaje para la selección de los barrios o, en general, de las unida-
des a intervenir, y estimar la cuantía de los recursos a invertir. Por otra parte,
la focalización debe efectuarse según consideraciones de carácter social, am-
biental, político, económico y cultural.
168
Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB
Criterios para la financiación de MIB Aspectos relacionados con la inversión en MIB
Focalización social, sometida a condiciones Construcción de obras de infraestructura de servicios,

socioeconómicas de los hogares residentes en destinados a mejorar las condiciones de vida de la
los barrios. población beneficiada, incluyendo infraestructura
sanitaria, agua potable, disposición de aguas servidas,
desagües pluviales, vías, alumbrado público.
Factores ambientales, para no afectar Servicios complementarios a la inversión física

negativamente el medio ambiente y promover para atención de grupos vulnerables. Este
su conservación o la mitigación del riesgo. aspecto incluye infraestructura social como
Favorecen también la determinación de guarderías infantiles, puestos de salud, escuelas,
medidas en barrios para su reasentamiento o centros sociales y programas sociales en los
para que los asentamientos ocupen lugares de que se abordan temas de capacitación laboral,
conservación ambiental, cultural o artística. rehabilitación, prevención de enfermedades,
control de natalidad, apoyo a madres cabeza de
hogar, entre otros.
Viabilidad legal, este criterio busca asegurar Acciones orientadas a la generación de empleo e
la factibilidad de la legalización de propiedad ingresos. “En muchos de estos programas aparecen
y de la inversión pública, garantizando que el acciones orientadas a mejorar el ingreso mediante
proceso se agencie en zonas de litigio. la capacitación de mano de obra y el fomento a
las pequeñas y medianas empresas y comercios.
Entre las acciones más destacadas podemos
contar: capacitación especializada, becas para
cursos profesionales específicos, asistencia técnica
a profesionales autónomos y microempresarios,
apoyo de gestión a micro productores o unidades
productivas, a través de micro crédito y aumento de
la escolaridad con programas de complementación
para adultos, destinados a completar su educación
formal, facilitándoles así el acceso al mercado del
trabajo” (Brakarz, 2002: 36).
Viabilidad urbana, para lograr la Acciones de apoyo a programas orientados a

incorporación del barrio al sistema urbano mejorar su efectividad y asegurar sostenibilidad en
local, en materia de prestación de servicios, el tiempo, incluyendo acciones de prevención a la
accesibilidad y movilidad, entre otros aspectos. urbanización informal, preparación de proyectos
de urbanización, de ingeniería y arquitectura,
Densidad urbana, con el fin de dar prioridad comunicación y difusión de proyectos.
a las áreas más consolidadas, donde la
inversión genera mayor impacto (Brakarz,
2002: 47).
169
Brakarz proporciona una serie de insumos sobre las acciones de mejo-

ramiento integral de barrios que adelantan los países de América Latina, las
cuales se sintetizan en la Tabla No. 16.
Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento

de Barrios en América Latina, 1990-2000
País
Componentes de
los programas Chile Colombia Argentina Brasil Brasil Brasil Bolivia Brasil
PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II
90/95 1995 1996 1995 1996 1998 1998 2000
Infraestructura
Agua potable
Soluciones de
alcantarillado
Drenaje pluvial
Sistema vial
Alumbrado público
Energía eléctrica
Servicios urbanos
Recolección de
basuras
Soluciones de vivienda
Módulos o casetas
sanitarias
Mejoramiento de
viviendas
Reasentamiento
Servicios y equipamientos sociales

Locales y servicios
comunitarios
Plazas públicas,
canchas
deportivas
170
País
Componentes de
Chile Colombia Argentina Brasil Brasil Brasil Bolivia Brasil
los programas
PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II
90/95 1995 1996 1995 1996 1998 1998 2000
Guarderías
infantiles
Servicios
para grupos
vulnerables*
Puestos de salud
Generación de
trabajo e ingresos
Medio ambiente
Arborización y
forestación
Recuperación
y mitigación
ambiental
Desarrollo comunitario
Educación
sanitaria y
ambiental
Promoción de
la organización
comunitaria
(*) Servicios sociales diversos, cuya definición se hace a partir de las necesidades expresadas por la
comunidad.
Siglas
PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile.
MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Protección Social, Colombia.
PROA I y II: Programa de Regularización de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Río
de Janeiro, Brasil.
PROMEVA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.
PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil.
Fuente: Brakarz (2002: 30)
171
Entre los logros más destacados del mejoramiento integral de barrios en

América Latina podemos destacar el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes urbanos, al permitir el acceso a servicios sociales, públicos y de
infraestructura, así como a equipamientos y a espacio público. A nivel insti-
tucional se resalta la sinergia entre los distintos componentes, a partir de las
acciones institucionales efectuadas con un carácter integrador y complemen-
tario, realizado de manera simultánea, lo cual ha causado mayor impacto del
que se podría esperar en la ejecución individual de los mismos.
Otros logros se evidencian en el mejoramiento de las condiciones de se-
guridad pública o ciudadana, la cual está asociada a la “superación del aisla-
miento físico de los asentamientos”, a la instalación de alumbrado público y al
control social ejercido por las comunidades sobre el espacio público, fruto del
mejoramiento de las condiciones físicas y del proceso organizativo. Por otra
parte, la seguridad se relaciona con la oferta de programas de capacitación
laboral, orientado particularmente a la población juvenil, susceptible de caer
en dinámicas de delincuencia y drogadicción.
A nivel urbano se perciben logros relacionados con la integración de las
zonas informales a la ciudad formal, proceso asociado con la ruptura de fronteras
entre los asentamientos pobres y los ricos. Por otra parte, la legalización de
la propiedad introduce aspectos relevantes relativos a la tributación y al esta-
blecimiento de cargas impositivas, como fortalecimiento de la estructura de
mercado del suelo urbano.
El mejoramiento de las condiciones de vivienda y la valorización inmobiliaria,
junto con la construcción de infraestructura urbana, la prestación de servicios
públicos domiciliarios y la legalización de la propiedad, se presentan también
como logros urbanos alcanzados tras la intervención del mejoramiento barrial.
Por estas razones, los programas de mejoramiento barrial forman parte de la
política de vivienda y complementan las acciones de apoyo a su construcción.
Por otro lado, con respecto a la sostenibilidad de las comunidades en las
cuales se realiza mejoramiento integral de barrios en América Latina, se en-
cuentra que dichos procesos aseguran la integración de los servicios a las redes
existentes; convierten las cargas impositivas por la prestación de los servicios
en mecanismo de recuperación de la inversión local; aplican sistemas alterna-
tivos de operación y mantenimiento, y promueven la vinculación de organi-
zaciones sociales y no gubernamentales en la provisión y mantenimiento de
ciertos servicios y cuidado de infraestructura.
172
En la medida en que se garantice que los programas de mejoramiento se

constituirán en instrumentos de política pública y que contribuirán a resolver
el problema de la marginalidad urbana, al ser incorporados como componen-
tes sustanciales de las políticas públicas de vivienda a nivel nacional, regional
o municipal, la sostenibilidad del mejoramiento será mayor, como lo demues-
tra la experiencia acumulada mediante la provisión de subsidios para infraes-
tructura colectiva en barrios pobres.
Otros aspectos relacionados con la sostenibilidad del mejoramiento in-
tegral de barrios son la formulación de políticas complementarias que con-
tribuyen a resolver el problema de la urbanización informal; la importancia
y trascendencia de la participación de los gobiernos locales, regionales y na-
cionales en la formulación y ejecución de los programas de mejoramiento ba-
rrial, y la potenciación de la capacidad técnica de las entidades estatales en la
ejecución de los programas, por cuanto demandan operaciones complejas que
involucran la ejecución simultánea de varios componentes para hacer posible
la integración de las intervenciones físicas y las sociales.
Después de un análisis de los principales aspectos que constituyen los
procesos de mejoramiento integral de barrios en América Latina y de su
construcción conceptual, vale la pena anotar que sus componentes se han
basado en la concepción de las necesidades básicas. En este sentido, las
acciones de mejoramiento han privilegiado la cobertura o la superación de
dichas necesidades, las cuales tienden a ser cada vez más básicas o limita-
das. Por lo tanto, es preciso abordar la noción de básicos vitales requeridos
por una comunidad para subsistir dignamente, más allá de la construcción
de infraestructura.
4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios

desde la última década en el ámbito nacional
Sin duda, los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha cons-
truido el sector institucional colombiano han sido influenciados por los si-
guientes factores:
• La firma de tratados internacionales, en particular de la Declaración de

Estambul de 1996 y de las Metas del Milenio de 2000, que ya han sido
estudiados en este documento.
173
• La Constitución Nacional de 1991, que le otorga a la vivienda el carácter

de un derecho fundamental.
• La Política Urbana Ciudades y Ciudadanía de 1995, que define la vivienda
como un “atributo urbano”, adopta los “acuerdos urbanos” (solidaridad, com-
petitividad, y sustentabilidad ambiental) como base de su ejecución y reconoce
en el programa VIEN (Vivienda y Entorno), integrado a la Red de Solidaridad
Social, una de las iniciativas más importantes para el desarrollo de la política
de vivienda social (Ministerio de Desarrollo Económico, 1995).
• La Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial, que define el alcance y con-
tenido de los planes de ordenamiento territorial vigentes hasta la fecha e
incluye la formulación y aplicación de instrumentos de gestión, financia-
ción y planificación urbana, los cuales garantizan la viabilidad y articula-
ción física, económica y social de las actuaciones urbanísticas.
• Ante los cambios introducidos por la LDT en 1997, el gobierno nacional,
a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
aprobó el documento Optimización de la Política de Desarrollo Urbano, de
conformidad con la política de calidad de vida urbana definida por el PND
para el período 2002-2006.
4.3.1. El diagnóstico de FEDEVIVIENDA

El documento Síntesis de las consultas urbanas en Mejoramiento Integral de Barrios
200257 es, como su nombre lo indica, una síntesis diagnóstica y un conjun-
to de propuestas conceptuales y procedimentales inspiradas en una serie de
experiencias realizadas por FEDEVIVIENDA mediante un proceso de con-
sultas urbanas entre 1997 y 2001. Una de tales experiencias es el piloto del
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de la Comuna 10, Sector Las
Palmas en la ciudad de Neiva (departamento del Huila, Colombia) y evalúa
como exitosa la experiencia del PRIMED (1998) en Medellín. Aunque co-
incide con un enfoque remedial, identifica varios temas que son de interés
57
“Estos documentos son el resultado de la experiencia de las entidades socias locales y de FE-
DEVIVIENDA en el desarrollo del proceso de consultas urbanas realizadas entre 1997 y
2001, por el PGU a través de FEDEVIVIENDA como institución de anclaje regional para
el tema de mejoramiento integral de barrios” (PGU, Coordinación para América Latina y
el Caribe, 2002: 6).
174
para la construcción de un concepto de mejoramiento más integral que los

enfoques sectoriales tradicionales.
Algunos de los principales aportes de la reflexión desarrollada por FE-
DEVIVIENDA están relacionados con la identificación de problemas en la
titulación de tierras;, con el limitado acceso de la población a servicios sociales
y su baja provisión; con la existencia de problemas como el desempleo, la
inseguridad, la delincuencia y la violencia; con las limitaciones en el acceso a
servicios, espacio y transporte público, lo cual, a su vez, dificulta la incorpora-
ción urbanística y económica a la ciudad.
En este sentido, es evidente que las intervenciones siguen siendo pre-
dominantemente sectoriales y que hay múltiples limitaciones institucionales
para el abordaje integral del mejoramiento. En consecuencia, se mantiene
un enfoque netamente urbanístico en el abordaje del problema de vivienda,
puesto que el tema del mejoramiento integral de barrios es aún incipiente y
poco evaluado.
Por demás, se han consolidado fenómenos de exclusión y segregación so-
cial que obligan a desarrollar lecturas y propuestas que vayan más allá de lo fí-
sico-espacial e integren la complejidad de la vida urbana y concreten procesos
de desarrollo comunitario en la producción del hábitat. Así pues, los apoyos
municipales deben encaminarse a fortalecer una visión integral de la ciudad y
a entender las múltiples y variadas interrelaciones que se dan en ella.
El diagnóstico propone adoptar los objetivos que se reseñan en la
Tabla No. 17.
175
Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios
Fedevivienda Pgu-alc Mejoramiento integral de barrios

Reducir niveles de pobreza mejorando la calidad de vida
•
en términos de habitabilidad de la vivienda y el entorno.
Erradicación de
la pobreza Acelerar la consolidación de la ciudad a través de
urbana, • intervenciones físico-territoriales (servicios públicos, vivienda,
Cumplimiento equipamientos sociales, espacio público, transporte, suelo).
buscando la
del derecho
equidad Evaluar las posibilidades de movilizar recursos propios
al hábitat y la
social y de del municipio para el mejoramiento barrial al incorporar
vivienda •
género y una las áreas urbanas mejoradas al régimen catastral, de uso
mejor gestión y pago de servicios.
ambiental
Fortalecer las instituciones a través de la coordinación
•
intersectorial y transferencia de metodologías.
Reconocer los elementos y mecanismos de los procesos de
•
producción de vivienda y ciudad calificados como informales.
Valorar el aporte económico, social y cultural de estos
• procesos para la población involucrada y la ciudad en su
conjunto.
Producción
social de Mejorar la calidad de los resultados de estos procesos
Inclusión social en términos de habitabilidad de la vivienda y el barrio
la ciudad y
vivienda • por medio de la racionalización de sus componentes
(asistencia técnica, crédito, comercialización de
materiales, capacitación de la mano de obra, entre otros).
Reconocer y fortalecer los circuitos económicos
• existentes alrededor de los procesos de construcción y
mejoramiento de las viviendas y el entorno.
Gestión Promoción de la Implementar esquemas de concertación y cogestión
democrática del gobernabilidad • entre la administración municipal, el sector privado y la
territorio local comunidad organizada.
participativa
Mejorar las condiciones de convivencia ciudadana por
• medio de la capacitación y apoyo a la organización de
la comunidad.
Sensibilización de los pobladores para los elementos y
mecanismos que componen los procesos de producción
•
de vivienda y ciudad, así como para los potenciales
económicos, sociales y culturales que estos incluyen.
Fuente: PGU-Coordinación para América Latina y El Caribe (2002)
176
4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento58

El concepto de “mejoramiento” surge en relación con la noción productivista
de “agrupación residencial”, según la cual ésta es un problema social que debe
ser tratado por especialistas a través de soluciones estandarizadas (Aymonino,
1973), y va más allá de los enfoques adoptados por las agencias internacionales
de crédito para desarrollo urbano, los cuales la entienden como un sector similar
a la provisión de bienes y servicios urbanos básicos (Laquian, 1985: 29).
En Colombia su aplicación adquiere un manifiesto énfasis económico,
puesto en evidencia en las consideraciones, definiciones y justificación de las
inversiones públicas en los Planes de Desarrollo nacionales, específicamente
desde “Las Cuatro Estrategias” (1970), donde la vivienda, en general, y la de
interés social, en particular, es percibida como una actividad edificadora que
simultáneamente cumple un papel dinamizador de la economía y promueve
el ahorro interno satisfaciendo la demanda social y de generación de empleo.
Esto explica, además, la naturaleza de los indicadores predominantemente
cuantitativos elegidos por las entidades del sector, para medir los déficits habi-
tacionales en el país. Este enfoque ha trascendido a las políticas habitacionales
públicas del Estado colombiano y durante cerca de medio siglo muestra una
tensión no resuelta entre mercado y demanda. Como consecuencia de ello, la
acción institucional enfrenta en la actualidad un creciente proceso de desre-
gularización, de modo que su incapacidad para resolver en forma satisfactoria
dicho déficit se ha hecho evidente, teniendo en cuenta, eso sí, que su solución
definitiva es improbable (Gilbert, 1998: 279).
Dicha concepción se ha materializado en múltiples modelos (institu-
cionales, primero, y privados, después) de urbanizaciones y agrupaciones
residenciales, muchos de los cuales se caracterizan por la escasa variedad ar-
quitectónica y espacial, y por el fraccionamiento de los tejidos urbanos, lo
cual propicia una creciente exclusión social y una incapacidad para atender la
demanda de sectores populares.
El énfasis de las políticas ha estado, entonces, en la producción de vivien-
das nuevas, antes que en el mejoramiento del stock existente, puesto que el
58
Los aspectos referidos a la definición conceptual del mejoramiento barrial son tomados lite-
ralmente del documento aportado por Pedro Buraglia, profesor de la Universidad Nacional
de Colombia, asesor durante el desarrollo del estudio de consultoría.
177
mejoramiento de barrios es una actividad poco reconocida y apoyada institu-

cionalmente; más bien es desarrollada de manera espontánea por los habitan-
tes. Sin embargo, se pueden contar algunas excepciones, como por ejemplo el
Plan Terrazas del Banco Central Hipotecario en los años ochenta y programas
como Vivienda y Entorno del INURBE, que aún no han sido evaluados.
Si bien, gracias a su empalme con las políticas macroeconómicas y finan-
cieras, estos enfoques aseguran la permanencia del Estado colombiano en el
tema, no garantizan que su acción represente una trasformación sostenible de
la calidad habitacional de las áreas de periferia ni que la acción pública logre
llegar en forma solvente a los sectores más pobres de las poblaciones urbanas.
Por el contrario, como consecuencia de las últimas decisiones del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el énfasis se mantendrá particu-
larmente en la titulación (País de Propietarios) y en la asignación de subsidios
a las familias más vulnerables para la construcción y adquisición de viviendas
nuevas, con la regularización y estandarización de la vivienda de interés social,
VIS, de acuerdo con los Decretos 975 de 200459 y 2060 de 200460.
4.4.1. Una construcción influenciada por enfoques

disciplinares o misionales
La vivienda, en sentido amplio, y el mejoramiento barrial, en sentido estricto,
han sido vistos básicamente a partir de enfoques disciplinares o misionales, que
aunque explican parcialmente su compleja naturaleza, tienden a imponerse en
forma excluyente y a derivar de ello acciones igualmente parciales o sectoria-
les. A continuación se presenta una “taxonomía” inicial de estas ideas.
4.4.2. Miradas “políticas y sociológicas”

Desde esta perspectiva, la vivienda es entendida como un derecho fundamen-
tal y, consecuentemente, se hace énfasis en su adquisición o mejoramiento
para garantizarlo. En este sentido, son de vital importancia la legalidad y
59
Fija los topes a la VIS subsidiable así: Tipo 1, hasta 50 SMLMV; Tipo 2, superiores a 50 y
hasta 70 SMLMV; Tipo 3, superiores a 70 y hasta 100 SMLMV, y Tipo 4, superiores a 100
y hasta 135 SMLMV .
60
Fija el tamaño de los lotes para vivienda subsidiable en 35m2.
178
reconocimiento de derechos; el derecho a una vivienda digna; el ejercicio de

los derechos fundamentales; la incidencia de la cultura, el género y los mo-
dos de vida locales en el diseño y uso del espacio; los ciclos de vida de las
comunidades; la participación y el empoderamiento local, etc. La mayoría de
estos aspectos están considerados en las conferencias internacionales apoyadas
y promovidas por las Naciones Unidas.
Según el Instituto de Administración Pública de Nueva York, IPA, las
declaraciones de Vancouver fueron marcadas por un idealismo que aún per-
manece en los gobiernos signatarios. Sin embargo, desde Hábitat I, las expec-
tativas de mejoramiento de los asentamientos humanos no son tan grandes,
ya que los problemas no sólo han permanecido, sino que se han multiplicado,
casi triplicado, en tamaño y naturaleza.
Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat
Política nacional Descentralización Participación ciudadana
Propiedad pública Acción colectiva Transacciones - mercado
Vivienda/ alojamiento Ambiente humano Asentamiento sostenible
Planeación integral Diseño Urbano Equidad y transparencia
La gráfica indica el derrotero que han seguido los grandes temas de las
agendas de hábitat. En un análisis de la evolución del tema, María del Pilar
Pérez afirma que:
“Una construcción sustentable pasa necesariamente por la construcción de las vivien-
das para sus gentes, es decir, por la construcción de los espacios de privacidad (de lo
privado) para sus habitantes, quienes desarrollan su sociabilidad y su ciudadanía en
los ámbitos públicos. De ‘identidades individuales e identidades colectivas’ se cons-
truye necesariamente la ciudad. Ciudades sustentables sin viviendas no existen, pero
sí existen viviendas sin ciudad. Si de la integración y la coexistencia de lo privado y lo
público se hace ciudad, lo público –la posibilidad del ágora es, sin embargo, su atributo
insoslayable–” (ALAI).
179
4.4.3. Derecho a la vivienda y derecho a la ciudad

El derecho a la vivienda, un derecho intrínseco al ciudadano, reconocido en el
documento de Hábitat I en Vancouver 1976 y en muchos documentos de Na-
ciones Unidas, no aparece en el borrador de la Agenda de Hábitat que debía
discutirse en la tercera conferencia preparatoria realizada en Nueva York en
febrero del mismo año. El debate, enfrentando la oposición de Estados Uni-
dos, Japón y Brasil, centró toda la atención de la conferencia en ese derecho.
En la Conferencia de Estambul, subyace la inquietud de si el derecho a la vi-
vienda logra proyectar fehacientemente los puentes de acuerdo a las necesida-
des de un mundo urbanizado (el derecho a la ciudad o al espacio público, por
ejemplo). Estos temas, presentes en documentos y declaraciones de diversas
ONG durante el proceso preparatorio, no estuvieron presentes en los debates
oficiales de Hábitat II, ni tampoco en sus papeles.
4.4.4. Políticas habitacionales y políticas urbanas

En el contexto global de la Agenda de Hábitat –la cual incluye un extenso
capítulo destinado a los “Asentamientos humanos sustentables”–, las políti-
cas habitacionales, que se proponen integradas desde una visión “holística”
en las políticas macroeconómicas, medioambientales y en las imprescindibles
políticas sociales, no quedan vinculadas con el énfasis necesario, ni con la con-
cepción, quizás más compleja, de “políticas urbanas” ni con las del espacio
público. Éste último en particular sigue siendo considerado como el espacio
verde que se sugiere dejar en los planes de ordenamiento urbano y como aque-
llo que “sobra” y que hay que dejar entre vivienda y vivienda.
El argumento sigue siendo el de un tratamiento “sustentable del suelo”,
que tiene más que ver con la “conservación ambiental” que con la “sustentabi-
lidad urbana”. Lo comunitario-barrial no sería tampoco suficiente para el desa-
rrollo de la ciudadanía y la búsqueda de articulaciones con la escala urbana, “el
pasaje del barrio a la ciudad”, resultaría una tarea pendiente (Carta Brasileña por
el Derecho a la Vivienda y a la Ciudad, mayo de 1996). Lo público no sería sujeto
de pensamiento proyectual ni de normas de calidad espacial de manera tan pre-
cisa como la vivienda. Muchos de estos aspectos se asocian efectivamente con la
superación de la pobreza y el problema del desarrollo, intentando determinar las
variables sobre las que debe incidir para tratar de superarla.
180
4.4.5. Miradas “económicas”

En este enfoque, la vivienda es entendida como un sector económico (la cons-
trucción) y las medidas que se desprenden de ello tienen que ver con estrategias
para mantener el mercado inmobiliario abierto mediante el fortalecimiento de
la oferta o la demanda, facilitando el acceso al suelo y el crédito, o introducien-
do regulaciones o procedimientos de liberalización o abaratamiento, aunque se
desconozcan la naturaleza de las dinámicas económicas locales en la generación
de empleo estable y el mejoramiento del ingreso familiar (Gilbert, 1998).
Colombia posee una larga experiencia en este enfoque, que fue conce-
bido por Lauchlin Currie y adoptado por el gobierno nacional con el Plan
de Desarrollo “Las Cuatro Estrategias” en 1970, el cual ve en el sector de la
construcción un potencial dinamizador de la economía como se indicó arriba.
Así mismo, es compartido por las agencias internacionales (BIRF, BID, AID,
etc.) a través, por ejemplo, de programas de lotes con servicios o préstamos
sectoriales para saneamiento básico, agua potable o ampliación de redes de in-
fraestructura y, más recientemente, mediante el subsidio familiar de vivienda
tomado de las experiencias en Chile61.
En este contexto, el mejoramiento de vivienda no cumple un papel pro-
tagónico, ya que lo importante han sido la dinamización y la expansión del
mercado de insumos, suelo, servicios, infraestructura, materiales de construc-
ción y mano de obra, en conjunción con la expansión del sector financiero y
en competencia con los mercados y dinámicas informales. La lógica que más
se acomoda a estas dinámicas y políticas es la producción de vivienda nueva,
concebida bajo una rígida estructura dominada por una oferta de característi-
cas monopólicas y no por la demanda.
No obstante su escaso reconocimiento, el mejoramiento en este enfoque
se enfrenta a nuevos desafíos, dada una nueva e imprevista dimensión: el re-
parto equitativo de cargas y beneficios, lo cual, como está previsto en el POT,
implica un nuevo gravamen en las áreas donde se eleva la edificabilidad o se
introduce un cambio de uso por cuenta del cobro de plusvalías y donde la
política de inversión social se orienta a su recuperación.
61
El subsidio de vivienda es asignado a las familias con ingresos hasta de 4 SMLMV a través
de FONVIVIENDA (recursos del presupuesto nacional) y las cajas de compensación fami-
liar (recursos parafiscales) para los trabajadores afiliados a ellas.
181
4.4.6. Miradas “físico-espaciales”

Las miradas físico-espaciales se orientan simultáneamente a responder a la
racionalidad y las lógicas del mercado inmobiliario colombiano, y a intro-
ducir un concepto de racionalidad en el planeamiento y el diseño, ejercido
en forma vertical y de inspiración esencialmente jurídica y normativa, en
la cual se inscriben las nociones de estructura urbana, zonificación, normas
de planeación y diseño (normas mínimas) que hacen énfasis en aspectos de
normalización, estandarización y funcionalidad. Muchos de estos aspectos se
han consolidado como manuales de modelos estandarizados de producción
de la vivienda o métodos de desarrollo progresivo o autoconstrucción. Esta
mirada es acompañada de enfoques críticos y alternativos que cuestionan la
capacidad y calidad de respuesta al contexto.
A pesar del incipiente desarrollo que aún exhibe el tema del mejoramien-
to integral de barrios (Escallón, 2005), el POT de Bogotá (Decreto 190/04)
adopta una mirada de los enfoque sectoriales del “viviendismo” más amplia
que la tradicional, e incluye, entre otros, la dimensión territorial y urbana, el
concepto de centralidades, la intervención urbanística mediante operaciones
estratégicas y el desarrollo de instrumentos de regulación normativa basados
en la “escala intermedia” (reglamentación de las UPZ); así mismo, adopta el
tratamiento de mejoramiento integral. Un documento pionero es, sin lugar a
dudas, el Manual de normas mínimas del ICT (1972).
4.4.7. Miradas “ambientalistas” y basadas en principios

de sostenibilidad
Esta mirada, inicialmente inspirada en enfoques higienistas del siglo XIX,
fue trasladada al enfoque sectorial de saneamiento básico y posteriormen-
te inscrita bajo el concepto ambientalista de “sostenibilidad”. Está, ade-
más, asociada a los temas de vulnerabilidad, amenaza y riesgo, y a los
aspectos de habitabilidad y confort interior de la vivienda, ampliado en
algunos casos al logro de sostenibilidad económica y social. En la ciudad,
este enfoque inspira la acción de entidades como la DPAE, el DAMA y la
Secretaría de Salud.
182
4.4.8. Miradas “comportamentales”

Aunque con escaso desarrollo en el país, bajo este enfoque se inscriben diversas
teorías, algunas de ellas deterministas y mecánicas, y de diversa orientación
e ideología política, que se proponen entender la relación entre el hombre y
su ambiente, reconociendo que existe al menos interdependencia, regulación
y afectación mutua entre estos factores o sistemas. Esto da origen a diver-
sas estrategias dirigidas ya no al objeto de trabajo, sino más bien al sujeto
(los habitantes urbanos), en cuanto éste tiene la capacidad de transformarse
e interactuar con su entorno. De ellos se derivan temas como control social,
seguridad pública, personalización, etc. Los estudios pioneros se le atribuyen a
Jane Jacobs, en su texto clásico de consulta Muerte y vida de las grandes ciudades
americanas (Jacobs, 1961).
183
Capítulo V
Las experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006
5.1. Caracterización conceptual del MIB desde

las experiencias precedentes
Es importante señalar que las iniciativas gubernamentales objeto de esta conside-
ración y desarrollas a nivel distrital desde 1972 hasta la fecha no han sido definidas
como de mejoramiento integral de barrios; son acciones que se enmarcan dentro
de la noción de desarrollo y mejoramiento urbano. Sólo hasta el año 2000 en la
política distrital del hábitat se formuló explícitamente el mejoramiento integral
de barrios como algo concreto, teniendo como antecedentes las experiencias ante-
riores, entre las cuales se destaca principalmente el Proyecto “SUR con Bogotá”,
iniciado en 1999. En este sentido, se debe distinguir entre “mejoramiento urbano”
y “mejoramiento barrial” en cuanto son iniciativas para la superación del déficit
acumulado por la ciudad en diversos campos, y que permiten al gobierno distrital
actuar en diversas escalas de intervención, con énfasis y componentes disímiles.
Desde el año de 1972 se han realizado experiencias de intervención en
materia de mejoramiento urbano62, las cuales han orientado su acción a partir
Se hace referencia a este año por la documentación referida; pero esto no significa que no haya
62
habido acciones de mejoramiento barrial previas. Así mismo, las experiencias de MIB fueron
ampliamente caracterizadas en el primer informe de la Consultoría CVP-UNC (agosto 2006).
185
de la identificación de un problema central, de la definición de un objetivo y

una población objeto, y de la construcción de una estrategia de intervención.
Se han definido componentes, líneas y pautas de acción, así como escalas de
intervención. Sin entrar a detallar cada uno de estos aspectos, se intentará una
aproximación a la idea-problema que se pretende abordar a nivel urbano con
las propuestas de mejoramiento; para poder determinar la orientación de la
intervención en términos conceptuales para la ciudad de Bogotá.
En sus dos fases, el Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona
Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB, procuraba la integración de la parte
oriental de la ciudad con la zona urbana a través de la prestación de servicios y
la construcción de infraestructura vial para habitantes urbanos de los estratos
socioeconómicos más bajos. La noción predominante en la intervención era la
de integración urbana, la cual se obtendría mediante la prestación de servicios
(salud y educación principalmente) y la construcción de infraestructura en
general. A la vez, el desarrollo del programa implicaba la definición de escalas
de intervención de carácter zonal y metropolitano. Todo este proceso se so-
portó con la configuración de un subprograma de mejoramiento institucional
orientado hacia las entidades distritales de carácter público con competencia
en las distintas acciones, de tal suerte que se optimizara la labor del Estado en
esta zona de la ciudad.
Hacia 1985, la experiencia agenciada por la ONU en Bogotá63 expresaba
ampliamente la intención de aportar en la construcción de una metodología
de intervención en sectores populares urbanos incidiendo sobre la calidad de
vida de los asentamientos, lo cual suponía una afectación de las áreas habita-
bles y del espacio público mediante la construcción de espacios colectivos y la
prestación de servicios comunitarios. Las acciones se orientaban a fortalecer la
Administración Distrital a través de la planeación, programación, ejecución
y el trabajo bajo principios de descentralización. En síntesis, buscaba la vin-
culación de los sectores populares urbanos a las actividades productivas de la
ciudad mediante tres componentes (el social, el de obras y el institucional),
promoviendo la participación de la comunidad en el marco de la descentrali-
zación. La escala de intervención fue zonal.
63
PNUD (1985). Este programa anotaba con total claridad que no pretendía resolver en
su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia de calidad de vida sufrieran los
habitantes de los sectores populares urbanos.
186
Capít u l o V. L a s experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006
Entre 1996 y 2000, en la ciudad de Bogotá se ejecutó el programa

“Obras con Saldo Pedagógico”, definido como una metodología para fortale-
cer las capacidades colectivas y las redes sociales de la población en los barrios,
a través de la gestión y ejecución de obras a pequeña escala en el espacio públi-
co y, en general, del desarrollo de acciones de mejoramiento al entorno en las
unidades barriales. Las comunidades organizadas accedían a la financiación de
proyectos mediante concurso. Dos componentes destacaban en este proceso:
el social y el de obras.
Entre 1999 y 2006, se agenció el proyecto de mejoramiento barrial
“SUR con Bogotá”, el cual, a través de la aplicación de una lógica de inter-
vención que combinaba distintas escalas (barrial, zonal y local), pretendía
institucionalizar un modelo de intervención en mejoramiento barrial a nivel
distrital en zonas urbanas con barrios en desarrollo progresivo, buscando
su consolidación. Se consideraba que mediante la planeación y la gestión
coordinada entre las entidades distritales y la participación de la comunidad
se potenciarían las capacidades comunitarias y la acción estatal en materia
de mejoramiento. Entre las acciones destacadas se resaltó la construcción de
infraestructura en diversos ámbitos, la legalización de barrios y la prestación
de servicios en general, así como la intención de promover la sostenibilidad
de los procesos conducentes al mejoramiento de la calidad de vida de la
población en condiciones de pobreza, y el desarrollo de acciones institucio-
nales que vincularan a la comunidad con el sector privado, para potenciar
las capacidades de aquella. Después de muchos años, “SUR con Bogotá”
podría ser calificado como una de las experiencias más serias que se hayan
ejecutado en la capital del país.
Entre 1998 y 2000, el programa “Acciones para la Convivencia” tuvo
dos líneas de acción: la arborización en coordinación con el Jardín Botánico
y el diseño del espacio público. Ambas pretendían el fortalecimiento y la ca-
pacitación de las organizaciones comunitarias, al propiciar espacios para la
planificación de la ciudad, realizar diagnósticos participativos y buscar que las
comunidades incidieran en las determinaciones sobre lo público, y contribu-
yeran a la administración de los recursos colectivos.
Durante este mismo período, se desarrolló el Programa de Desmarginaliza-
ción, que fue definido por el gobierno distrital como una estrategia de intervención
social, masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la pobla-
ción de estratos 1 y 2. A través de la ejecución de obras con carácter participativo
187
en unidades barriales64, locales e incluso zonales, se promovió la ampliación de

infraestructura en materia vial y de servicios públicos; la recreación y el deporte; la
construcción y mejoramiento de infraestructura educativa, de salud y en general
el bienestar social, así como acciones en zonas de riesgo y gestión comunitaria e
intersectorial. La generación de capacidades en la comunidad transitaba por un
cambio conceptual en el que los habitantes urbanos de los “barrios deficientes”,
generalmente pertenecientes a estratos 1 y 2, eran concebidos no como receptores,
sino como gestores de la política. El programa se desarrolló en 4 fases.
Entre 1998 y 2001 se ejecutó el Programa de Desarrollo Institucional
y Comunitario de Ciudad Bolívar65, financiado con recursos de cooperación
internacional y del gobierno nacional. Como objetivo se trazó la mejora de
las condiciones de vida de los núcleos más desfavorecidos de la localidad de
Ciudad Bolívar, haciendo énfasis en la creación de oportunidades para mujeres
y jóvenes, y en el suministro de servicios básicos. Con ello se pretendía contri-
buir al fortalecimiento de la descentralización y al mejoramiento de la calidad
de vida de las poblaciones vulnerables a nivel urbano.
Hacia el año 2000, en el marco de la formulación del primer POT (cfr.
Informe Consultoría CVP-UNC, 2006) para la ciudad de Bogotá, se definió
el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, como un compo-
nente estructurante de la política de vivienda del Distrito Capital, del hábitat
y la seguridad humana. El PMIB buscaba contribuir a solucionar la pobreza
urbana mediante el mejoramiento del entorno y de la capacidad social de la
población asentada en áreas de desarrollo incompleto. Para ello, construyeron
dos estrategias de intervención definidas en torno a la participación y la coor-
dinación institucional y de gestión local. Dicho proceso debería contribuir a la
sostenibilidad de las actuaciones y de los recursos invertidos por las entidades
distritales en aras de la consolidación del territorio; el mejoramiento de las
condiciones sociales; la creación de condiciones para la participación y la orga-
nización social en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, y en los barrios
de origen ilegal o de desarrollo incompleto.
64
Los barrios para la intervención eran seleccionados según criterios de insuficiencia en los
campos de intervención formulados para el programa.
65
Esta experiencia se generó a través de 4 subprogramas: pequeña y mediana empresa; forta-
lecimiento y coordinación interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos sociales,
y apoyo y promoción de la mujer y de los jóvenes.
188
Con respecto a la consolidación urbana, el Proyecto de Servicios Urbanos

del Banco Mundial pretendía dar continuidad a la intervención de la Ad-
ministración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de
la ciudad por medio de planes físicos, de gestión social y asistencia técnica;
movilidad, vivienda, servicios públicos, saneamiento ambiental; espacio pú-
blico, planeación. Además buscaba garantizar la sostenibilidad de las acciones
institucionales del Estado a través de tres ejes principales: movilidad, mejora-
miento integral de barrios y fortalecimiento institucional.
Finalmente, el ejercicio que se construyó en torno al Programa ““Obras
con Participación Ciudadana”” entre los años 2003 y 2008 fue concebido como
parte del PMIB, y fue desarrollado en 26 UPZ caracterizadas como de mejo-
ramiento. Uno de sus principales objetivos fue el de fortalecer las capacidades
colectivas y las redes sociales de los habitantes urbanos en distintos barrios,
mediante la gestión y la ejecución compartida de obras en zonas de mejora-
miento. La idea de mejorar las capacidades de gestión de las comunidades y la
articulación social de base, se asociaba con la superación de las condiciones de
desarrollo incompleto y el mejoramiento de la calidad de vida66.
Vale la pena destacar que Bogotá no es la única ciudad que ha venido afrontando acciones
66
tendientes a propiciar el mejoramiento barrial en Colombia. Diversos gobiernos de la ciudad

de Medellín han desarrollado también un conjunto de experiencias, entre las que se destacan
Moravia y PRIMED. La experiencia en Moravia, a pesar de ser referida como de mejoramien-
to, es definida como de rehabilitación física de vivienda construida con normas urbanísticas
deficientes. En esta experiencia se ordenan tres componentes: el social, el de obras y el ins-
titucional. En esencia, se buscaba la consolidación de lo informal bajo los parámetros de la
ciudad formal. Moravia se volvió importante para la ciudad, por cuanto se elaboró una visión
regional definida en los Planes de Desarrollo urbano-regionales, los cuales determinaban la
construcción de una vía de carácter regional, que contribuiría al desarrollo económico. Por su
parte, el programa PRIMED, desarrollado entre 1992 y 1996, abordaba problemas físicos y
sociales de la ciudad. Los asentamientos subnormales eran asociados a bajos niveles de calidad
de vida, insalubridad, drogadicción, violencia e inseguridad. Estos aspectos se combinaban
con la desconfianza de las comunidades hacia las entidades gubernamentales. Otro proble-
ma que debía afrontar el programa era la configuración de asentamientos en zonas de alto
riesgo, la cual habría de ser combatida con el fortalecimiento de los procesos de participación
ciudadana. A parte de esto, dos objetivos eran trascendentes: unificar la ciudad mediante la
integración de los barrios subnormales y propiciar el mejoramiento de la calidad de vida de
los pobladores. Lo social y lo institucional, al igual que la intervención física mediante obras
de infraestructura, fueron absolutamente claros en este programa.
189
Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una
parte, la búsqueda en la construcción de diversos modelos de intervención que
conceptualmente apuntan a la superación de la pobreza y al mejoramiento de
la calidad de vida mediante la realización de obras físicas en general, las cua-
les, agenciadas en diversos ámbitos, dan cuenta del mejoramiento barrial. Sin
embargo, a pesar del discurso de superación de la pobreza, el énfasis principal,
más allá del mejoramiento de la calidad de vida, es el la integración urbana y
la complementación del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental
para acceder a mejores condiciones de existencia. El predominio de lo físico
pareciera ser una de las características de este modelo.
En segundo lugar, se destacan los modelos que han pretendido cons-
tituirse en experiencias replicables a través de la institucionalización en la
política pública distrital, incorporando de manera explícita el componente de
lo social. A este respecto, la participación, la gestión local y las acciones de
fortalecimiento de redes sociales son las líneas básicas sobre las que se funda
la intervención. La combinación de escalas barriales, locales y zonales, con la
proyección metropolitana de muchas de estas experiencias ha logrado, depen-
diendo del problema a resolver, articular los diversos niveles de intervención y
asociar el proceso no sólo con la satisfacción de necesidades materiales de vida,
sino también con la construcción de capacidades sociales.
Finalmente, sobresalen las acciones de intervención construidas como
herramienta pedagógica para el fortalecimiento de la capacidad social y co-
munitaria de interlocución con el Estado, en la que la intervención física es un
pretexto para el conocimiento y administración de lo público, en un ejercicio
que potencialmente apunta hacia la construcción de ciudadanía plena. El Pro-
yecto “SUR con Bogotá”, por ejemplo, no sólo apuntó en esta dirección, sino
que, además, vinculó de distintas maneras a la empresa privada, siendo una de
las pocas experiencias que incursionó en este tipo de cooperación.
5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de

logros, dificultades y aprendizajes en diversas
experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006
A partir de la revisión y del análisis de las experiencias de mejoramiento urbano
desarrolladas por la Caja de Vivienda Popular y otras instituciones del Distrito
durante los últimos diez años, se propone un mapeo general de logros, dificultades
190
y aprendizajes, ordenados para cada uno de los componentes de mejoramiento

integral de barrios definidos para la intervención. Si bien en su conjunto no son
experiencias definidas conceptualmente como de mejoramiento, sí son acciones
institucionales que han incidido en el mejoramiento de las condiciones materiales
y sociales de vida de las comunidades urbanas “intervenidas”. Este ejercicio per-
mite evidenciar coincidencias y diferencias en cada uno de estos aspectos, con el
objetivo de armonizarlos para la construcción de un concepto de mejoramiento
integral de barrios, con el ánimo de orientar la acción institucional del Estado en
esta materia. A continuación se relacionan de manera muy general algunos de los
logros, aprendizajes y dificultades expuestos explícitamente en los documentos
consultados sobre las distintas experiencias entre 1972 y 2006.
5.2.1. Logros y aprendizajes

Componente social
En este aspecto, cabe destacar como logro la participación comunitaria, en cuanto
se ha constituido en estrategia e instrumento para la realización de diagnósticos
y ejercicios de planeación del desarrollo urbano. Estos procesos han logrado vin-
cular organizaciones sociales comunitarias pertenecientes a los diferentes barrios
donde se han desarrollado diversas experiencias. A juicio de algunas organiza-
ciones participantes de los procesos, se ha logrado que las comunidades “[…]
participen activamente en el proceso de diagnóstico, diseño, ejecución y segui-
miento de proyectos, ampliando sus habilidades y destrezas para la planeación,
concertación toma de decisiones y contratación con entidades estatales […]”67.
En consecuencia, las comunidades han empezado a hacer un reconocimiento a
la permanencia de los diferentes programas o proyectos de mejoramiento en las
zonas urbanas marginales, y esto incide en el fortalecimiento de las organizacio-
nes comunitarias a través de ejercicios de diagnóstico, planeación, ejecución y
seguimiento de las obras de infraestructura.
67
Los aprendizajes, logros y dificultades se establecieron con base en revisión documental,
entrevistas y talleres realizados con funcionarios vinculados laboralmente a algunos de los
programas de mejoramiento urbano y barrial. De esta manera, algunas de las afirmaciones
referidas entre comillas, corresponden a versiones aportadas por los funcionarios entrevis-
tados o a percepciones de la comunidad recopiladas durante la realización de talleres en
UPZ de mejoramiento.
191
En materia de aprendizaje, se puede anotar que al tratar de replicar la expe-

riencia debe tomarse en cuenta la participación de los pobladores en los organismos
técnicos, de control y fiscalización de las obras, así como en la planeación del pro-
ceso, llegando incluso a potenciar la participación de la comunidad en la formula-
ción del proyecto. Igualmente se deben considerar las condiciones “objetivas” del
contexto en el que se pretende replicar la experiencia. Es importante evaluar los
resultados de las capacitaciones desde el punto de vista del impacto producido por
las mismas y su relación con los ejes estratégicos de los programas de mejoramien-
to. Por otra parte, en la planificación se debe garantizar la participación de todos los
actores involucrados y/o afectados positivamente por la construcción de obras físi-
cas, considerando el contexto de sus dinámicas sociales comunitarias y brindándoles
acompañamiento social. También se deberían determinar frecuencias y responsabi-
lidades de monitoreo tanto por parte de la comunidad como de las entidades.
Con respecto a la acción institucional, es fundamental lograr un procedi-
miento acorde entre las diferentes entidades competentes, para la adquisición
de predios, el desarrollo de obras y la prestación de servicios. Igualmente, para
la afectación de zonas de verdes y comunales, con el fin de evitar una serie de
consecuencias negativas tales como el sobrecosto de lotes, la obstaculización
de los procesos de gestión y ejecución de las obras, la mala información, etc.
En cuanto a otros programas que han estado vinculados operativa y con-
ceptualmente a las acciones de mejoramiento, como sucedió con el Programa de
Convivencia en el caso de “SUR con Bogotá”68, las comunidades sugerían la crea-
ción de líneas de base que permitieran identificar, por ejemplo, distintos tipos
de violencia y su incidencia en los barrios, así como otras variables e indicadores
relacionados con la convivencia, procurando, además, la construcción de sistemas
de recolección y procesamiento de datos, de tal suerte que durante y después de la
intervención se pudiera medir el impacto de las acciones de mejoramiento.
Componente de obras e infraestructura

El principal logro del componente de obras a lo largo de las diferentes expe-
riencias radica en la apropiación por parte de la comunidad de los proyectos
68
En el programa “SUR con Bogotá”, la convivencia fue una línea de acción. Se diseñó el pro-
grama de “SUR de Convivencia” como una segunda fase que se ha pospuesto por demoras
por parte del Distrito en la gestión de los recursos.
192
o programas a través de la infraestructura que se construye, así como el desa-

rrollo de acciones de preservación ambiental por medio de la construcción de
obras o equipamientos.
Con relación a los aprendizajes, la planificación y la ejecución de obras de
espacio público deberían incluir el estudio de las dinámicas y conflictos socia-
les de los barrios, con el fin de no promover discordias entre las comunidades a
partir de la aprobación misma de los proyectos. Sería útil oficializar un manual
de especificaciones técnicas del mobiliario urbano para zonas verdes que fuera
empleado por todas las entidades del Distrito, e implementar la operación de
comités de parque, que no estuvieran sujetos a las lógicas contractuales, sino
a las dinámicas barriales y zonales, dependiendo del carácter de la obra que se
fuera a desarrollar. Con respecto a la construcción de obras de infraestructu-
ra, y en general de la intervención de mejoramiento, es de vital importancia
combinar las escalas de intervención, teniendo el barrio como epicentro y
unidad en materia local, para paulatinamente ir aumentándolas, en virtud del
impacto que se quiera lograr, del carácter de la obra que se quiera construir y
del problema que se pretenda resolver.
Componente institucional
En esta materia se destaca ampliamente la intervención de las entidades distri-
tales en la formulación y negociación de los proyectos de inversión de manera
directa con las comunidades, con la puesta en práctica de relaciones ajenas al
clientelismo propio de las decisiones políticas. Con ello se logró establecer di-
námicas favorables para la acción estatal en materia de formulación de planes
o proyectos de inversión para la ejecución de recursos públicos. Dentro de la
experiencia, sobresale la participación de la comunidad como algo novedoso
en Colombia: algunos programas fueron sometidos a un proceso de consulta
con la comunidad, y se generaron espacios de negociación para resolver ten-
siones y conflictos. El éxito en la apropiación de los proyectos por parte de la
comunidad ha dependido del esfuerzo institucional por comprender la impor-
tancia de la participación.
En materia de aprendizaje sobresale la construcción de escenarios de par-
ticipación ciudadana, lo cual permitió que los líderes más representativos de
los barrios conocieran las políticas distritales e hizo posible completar la in-
formación sobre las demandas comunitarias; establecer relaciones simultáneas
193
con otras entidades y construir mecanismos para la coordinación interinsti-

tucional. Cuanto más amplios sean los criterios democráticos tanto mayores
serán la vinculación de la población y la integración y eficiencia de las enti-
dades públicas. Por ello, es necesario encontrar mecanismos de participación
efectiva que desborden los esquemas verticales o autoritarios y promuevan la
participación democrática. Desde el punto de vista de lo institucional, las ex-
periencias han hecho evidente la necesidad de crear un sistema de monitoreo
y seguimiento a las acciones de convivencia.
En el caso del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, adscrito
a la Caja de Vivienda Popular, se creó una unidad de gestión, a la cual le fue
asignada la responsabilidad de garantizar la armonía de la acción institucio-
nal en las diversas zonas en las que el programa se estuviera ejecutando. Sin
embargo, esta unidad carecía de capacidad de gestión real, por cuanto que su
poder de decisión se encontraba limitado y circunscrito a la voluntad de los
gerentes y directivas de las empresas distritales, y a las prioridades de cada
entidad. Como aprendizaje en esta materia de destaca la creación misma de la
unidad de gestión, si bien es preciso que tenga mayor capacidad de decisión,
de suerte que se logre eficiencia en la acción estatal, regulación y optimización
de recursos financieros e institucionales empeñados en las distintas obras, y
sostenibilidad de las acciones en los barrios y localidades. Para poder optimi-
zar la acción del Estado, se debería garantizar una coordinación institucional
previa a la priorización, proposición y ejecución de cualquier tipo de obra en
la ciudad; así mismo, sería necesario definir plenamente las responsabilidades
de cada entidad e insistir en la coordinación interinstitucional.
5.2.2. Dificultades
Componente social
Con relación a lo social, se hace evidente la discrepancia entre la cantidad de orga-
nizaciones comunitarias capacitadas para la formulación de proyectos y la cantidad
de organizaciones cuyos proyectos fueron financiados. Este desequilibrio derivó
en conflictos entre algunas comunidades por el acceso a recursos, y consecuente-
mente, algunas obras, antes que promover el fortalecimiento de la organización y
la cohesión barrial, potenciaron conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos
comunitarios (cierta zona fue intervenida y otra no; un proyecto fue “priorizado y
194
otro no”). Por otro lado, a pesar de las capacitaciones agenciadas por los gobiernos
distritales en algunos campos, las comunidades barriales reclaman mayor acom-
pañamiento y formación en planeación (involucrando el barrio como unidad socio
espacial básica) y desarrollo organizacional. Estas carencias dificultan en grado
sumo la participación cualificada de las comunidades organizadas en los diversos
escenarios convocados por los programas de mejoramiento.
La multiplicidad de intereses de las comunidades sus líderes ha limitado
en algunos casos la participación real y activa de las organizaciones, e incluso
se puede apreciar una cierta tendencia a obstruir el papel potencial de las
comunidades, al atar las lógicas de los proyectos de mejoramiento a dinámi-
cas de clientelismo y “politiquería”. Además, los espacios de participación y
organización comunitaria son diseñados e implementados principalmente por
“adultos” y no se involucra a los jóvenes, que se resisten “a pensar y operar con
los mismos parámetros de aquellos”.

En este aspecto, se han levantado cada vez más barreras, a veces infranquea-
bles, para la solución de las necesidades barriales con relación a las lógicas de
planeación y construcción de infraestructura zonal y metropolitana. Igual-
mente, a pesar de los logros obtenidos con relación al compromiso de algu-
nas comunidades en el cuidado de las obras y su entorno, todavía persisten
muchos problemas con respecto al cuidado del espacio público, fruto de la
“indiferencia de la población” y la falta de responsabilidad ciudadana.
En virtud de la dinámica de construcción social del espacio en la ciudad de
Bogotá, muchas rondas de quebradas fueron ocupadas, sin que a la fecha la ciu-
dad hubiera podido resolver este problema. En algunas UPZ de mejoramiento
que presentan esta característica, la prohibición de construcción en rondas de
quebrada y la imposibilidad de inversión pública para la resolución de necesida-
des han generado situaciones de inconformidad en muchas comunidades.
A pesar de la larga trayectoria de procesos de intervención urbana en torno al me-
joramiento, sea barrial o urbano, la experiencia no ha sido suficientemente evalua-
da por las instituciones públicas. Aún en la actualidad se siguen desarrollando
195
procesos sin mecanismos de evaluación, seguimiento o sistematización. Esta

carencia se refleja igualmente en la falta de información sobre el impacto real
derivado de las acciones de mejoramiento en el Distrito, así como sobre los
beneficios tanto para las autoridades como para las comunidades.
Pese a la nutrida participación institucional, la apropiación del sentido
global de los escenarios de participación y de las experiencias de mejoramiento
es débil entre la comunidad y entre los funcionarios directivos, asesores, ad-
ministrativos y profesionales de las distintas entidades a nivel distrital. A ello
se suman la superposición de competencias institucionales y la duplicidad de
funciones y acciones de intervención, que en muchas ocasiones han hecho más
difícil la definición, ejecución y seguimiento de las intervenciones. La rigidez
de procesos y procedimientos administrativos y operativos en las diversas en-
tidades distritales, así como la falta de coherencia al interior de las mismas en
materia de planeación, ha sido un obstáculo para la consolidación y la produc-
ción de resultados de trabajo en equipo. Este aspecto es sumamente complejo,
si se parte de la base que las entidades distritales no deberían competir entre
sí, porque hacen parte de un aparato institucional que debería orientar su
acción hacia un solo objetivo.
Otro aspecto que no ha podido ser superado es el de las interferencias
políticas con las actividades concretas de los programas y proyectos de me-
joramiento. Ha habido casos en los que, pese al establecimiento de acuerdos
con la comunidad en cuanto al tipo y priorización de obras a realizar, la in-
tervención de “políticos” incide negativamente en la ejecución de las obras, y
en consecuencia, la credibilidad de la acción institucional se ha visto afectada.
Por otra parte, los programas y proyectos de mejoramiento (a pesar de su im-
portancia) ocupan un nivel bajo en la jerarquía de la administración distrital.
Esto, sumado a la falta de continuidad en los diferentes períodos de gobierno,
no sólo propicia el despido de funcionarios –lo cual altera el desarrollo de
acciones concretas, la pérdida de memoria institucional e, incluso, el traslado
entre diversas dependencias de la responsabilidad del mejoramiento–, sino
que también afecta negativamente el potencial que podría desatarse y la cre-
dibilidad institucional ante la comunidad.
196
Tabla No. 18. Énfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios
por componente en Bogotá, 1972-2007
Componentes de los PIDUZOB I PIDUZOB II PNUD OSP Sur con Acciones para Desmarginalizacion Prog. Desarr. PMIB Servios OPC Programa
Programas Bogotá la convivencia Institucional y Urbanos Sur de
Comunitario CB. Convivencia
1972/79 1984/94 1985 1996/2000 1997/2006 1998/2000 1998/2001 1998/2001 2000/2010 2003/06 2003/08 2004
Infraestructura
Sistemas de Acueducto                        
y Agua Potable
Capít u l o V. L a s
Soluciones de                        
Alcantarillado
Alcantarillado                        
Sistema Vial                        
– Movilidad –
Accesibilidad
Vías Peatonales                        
experiencias de
197
Alumbrado Publico                        
MIB
Energía Eléctrica                        
en
Lotes con Servicios                        

Soluciones de vivienda
Mejoramiento de                        
Viviendas
Reasentamiento                        
Servicios y equipamientos sociales 
Centros Escolares                        
Centros Comunales                        
Bogotá, 1972-2006
Plazas publicas,                        
canchas deportivas
Guarderías Infantiles                        
Servicios para grupos                        
vulnerables (*)
Puestos de salud                        
Componentes de los PIDUZOB I PIDUZOB II PNUD OSP Sur con Acciones para Desmarginalizacion Prog. Desarr. PMIB Servios OPC Programa
Programas Bogotá la convivencia Institucional y Urbanos Sur de
Comunitario CB. Convivencia
1972/79 1984/94 1985 1996/2000 1997/2006 1998/2000 1998/2001 1998/2001 2000/2010 2003/06 2003/08 2004
Pobreza
Generación de                        
trabajos e ingresos
Atención en Zonas de                        
Riesgo
Fortalecimiento institucional
Programas                        
interinstitucionales
y Coordinación
institucional
Medio ambiente
Arborización y                        
forestación
Recuperación y                        
mitigación del Riesgo
198
Desarrolllo comunitario
Planeación Participativa                        
Formación y promoción                        
de la organización
Comunitaria
Participación de la                        
Comunidad
Seguridad y                        
Convivencia
Arte y Cultura Joven                        
Comunicación                        
Comunitaria
Apoyo a la Mujer y los                        
Jóvenes
Violencia Intrafamiliar                        
Manejo y Resolución                        
de Conflictos
Fuente: Elaboración propia (2007)
Los bandazos dados por diversas administraciones distritales en esta ma-

teria, en lugar de permitir la evaluación de los aprendizajes, logros y difi-
cultades de las diversas dinámicas de intervención, llevan a que se tomen
decisiones que reversan determinaciones anteriores o desconocen absoluta-
mente los avances y la experiencia ganados en las administraciones anteriores.
Recientemente, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios fue reco-
nocido como un escenario de trabajo importante para la ciudad; para darle el
lugar que se merece, fue trasladado con un grado mayor de autonomía a la
para entonces recién creada Secretaría Distrital del Hábitat, en un contexto
de reforma administrativa distrital que posibilitaría una continuidad mayor
de las acciones de mejoramiento en la ciudad. Para el año 2008, al iniciar la
nueva administración, fue reversada la decisión, y el programa volvió a estar
en manos de la Caja de Vivienda Popular, con sólo dos componentes: regulari-
zación y legalización de barrios, y obras menores de espacio público, que antes
se llamaba “Obras con participación ciudadana”.
5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá,

1972-2006
A continuación se presenta la caracterización de diversas experiencias de mejora-
miento urbano y barrial desarrolladas en la ciudad de Bogotá entre 1972 y 2006,
teniendo en cuenta las siguientes variables: nombre, año de ejecución y caracte-
rización de la experiencia; criterios de intervención, objetivos generales y especí-
ficos, líneas de acción, zonas y escalas de intervención; grupos meta; demandas
y expectativas que pretendían resolver; indicadores, responsables comunitarios o
institucionales, impacto esperado, logros, dificultades y aprendizajes69.
En orden de exposición, las experiencias relacionadas son las siguientes:
• Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E.,

PIDUZOB Fase I, 1972.
69
Sin embargo, en la documentación consultada no se cuenta información disponible para la
caracterización de todas las experiencias. Se exponen, entonces, las variables disponibles en
los documentos.
199
• Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E.,

PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad
Bolívar, 1983.
• Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los
Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985.
• Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2000.
• Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá”, 1998-
2006.
• Acciones para la Convivencia, 1998-2000.
• Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001.
• Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario Ciudad Bolívar,
1998-2001.
• Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000-2007.
• Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, 2003-2006.
• “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2008.
• Programa “SUR de Convivencia”, 2006-2007.
5.3.1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de

Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972
El Programa de Mejoramiento Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona
Oriental de Bogotá, PIDUZOB, focalizó su intervención en un sector de Bogo-
tá que en 1972 contaba con 635.000 habitantes, de los cuales más de 350.000
habitaban las zonas menos desarrolladas de la ciudad en núcleos cuyo origen
había sido caracterizado como de urbanización clandestina, construyendo “tu-
gurios” en terrenos invadidos a propiedad privada (Mapa No. 4).
En materia de estratificación, los habitantes pertenecían a los estratos
más bajos, la mayoría eran emigrantes de sectores rurales, con alta participa-
ción porcentual de jóvenes. Se decía que esta población había sido la menos
beneficiada con los servicios urbanos de la ciudad. El programa contemplaba
el mejoramiento y la dotación de equipamientos y servicios públicos.
El principal criterio de intervención vino dado por el objetivo general del
programa, el cual pretendía desarrollar una acción prioritaria en un sector donde
existía la necesidad de efectuar operaciones amplias de integración urbana, entre
las que se contaban el mejoramiento de servicios públicos, de equipamiento ha-
bitacional y la integración vial, con una visión metropolitana. Específicamente
200
PIDUZOB pretendía facilitar la aprobación de un conjunto o “paquete” de

proyectos integrados de mejoramiento múltiple, cuya ejecución se posibilitara
mediante financiamiento crediticio obtenido con el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID70.
Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar
Fuente: Escallón (2005)
El PIDUZOB estableció 5 grandes subzonas de intervención dentro de la

zona oriental: agregados del sur; sur; suroriental; oriental y canteras del norte.
Con esta subdivisión se proponía llegar directamente al oriente de la ciudad,
afectando positivamente los estratos poblacionales más bajos de Bogotá. Para
70
Había, con todo, una serie de objetivos específicos que variaban de acuerdo con cada uno
de los subprogramas propuestos para esta experiencia.
201
agenciar la intervención se estableció una serie de criterios relacionados con los

siguientes aspectos: identificación de las zonas con mayor densidad de población
y bajos recursos económicos; identificación de las necesidades de salud de las
comunidades; precisión de las facilidades de acceso y condiciones de aislamiento
de las zonas; potencialidad de intervención de las comunidades con menores
ingresos y carencias socioeconómicas, de modo que se pudieran focalizar comu-
nidades con niveles socioeconómicos medios y bajos.
El enfoque del programa varió de acuerdo con cada uno de los subpro-
gramas y las acciones que desarrolló, oscilando entre lo barrial, lo zonal y lo
metropolitano. Bajo estos criterios se adelantaron obras como la construcción
de la vía de los cerros orientales y de pavimentación de barrios cuyas vías no
estaban en condiciones adecuadas.
El programa definió sus líneas de acción en relación directa con los
subprogramas que se desarrollaron, como sigue:
Para el subprograma de pavimentación y complementación de vías, se
tuvieron en cuenta algunos criterios de intervención como la selección de las
vías a partir de su identificación como rutas de transporte urbano estableci-
das71. Además de esto, las zonas intervenidas y las obras desarrolladas de-
berían satisfacer los siguientes requerimientos: alta densidad de habitación
(más de 70 viviendas por hectárea); conectar barrios entre sí o que sirvieran
de acceso a barrios aislados; existencia de razones técnicas para su realización;
beneficio de las obras para los habitantes de ingresos bajos y medios. Una de
las obras propuestas y ejecutadas fue la construcción de la vía longitudinal
de oriente, con características de vía-parque, de tal suerte que sirviera como
factor de integración de la zona oriental a la ciudad.
Para el subprograma de salud se definió la construcción o equipamiento de
las siguientes obras posibles: Hospital General del Norte, clínicas materno-in-
fantiles, centros de salud; Hospital de Traumatología y Rehabilitación Franklin
Delano Roosevelt; Unidad de Servicios Generales y Consulta Externa del Ins-
tituto Colombiano del Sistema Nervioso, y Clínica Monserrat. Igualmente se
privilegiaba el mantenimiento de las obras existentes y del equipo.
71
Por otro lado, se desarrollaron dos clases de pavimento para las obras: flexible o asfáltico,
y rígido o de concreto. Cada una de estas clases de pavimento varía de acuerdo con el tipo
de tráfico que deben soportar: tráfico medio, pesado y muy pesado.
202
En materia de equipamientos colectivos se afectaron centros comunales.

Se propuso, entonces, la construcción de tres centros, dotados para la pres-
tación de servicios asistenciales, servicios de capacitación, recreación y otros
complementarios al hogar.
El subprograma relacionado con el componente habitacional definió como
principal obra la provisión de soluciones habitacionales a través de la construc-
ción de nuevas viviendas y del mejoramiento, ampliación y rehabilitación de
otras. Estas acciones debían ser complementadas con el desarrollo de obras de
alcantarillado y manejo de aguas servidas, para lo cual se propuso la construc-
ción de canales limitantes de aguas lluvias en las estribaciones de los cerros al
oriente de la ciudad y la construcción de colectores, interceptores y canales.
En materia de prestación de servicios públicos, el proyecto proponía
“abarcar las inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de ener-
gía eléctrica de los habitantes de la zona oriental durante los cuatro años de
1972 a 1975” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 287), sin definir precisamen-
te las obras a ejecutar.
Con el subprograma de educación se buscó reestructurar el Centro de
Especialización y Actualización para la Educación; capacitar a nivel de post-
grado a profesionales de la educación; actualizar a los profesores de enseñanza
primaria y secundaria; implantar un nuevo método pedagógico para los ni-
veles de primaria y secundaria; atender a 4.364 alumnos que aun no recibían
educación primaria; a 5.076 alumnos de primaria en mejores condiciones físi-
cas y pedagógicas, y a 15.552 alumnos que no recibían educación secundaria.
Finalmente se propuso impulsar la descentralización del sistema educacional.
Otro subprograma importante fue el de mejoramiento institucional cuyo
principal objetivo fue formular y formalizar un nuevo sistema de Administración
Distrital a partir de la experiencia de intervención en la zona oriental de Bogotá.
La ejecución de los subprogramas en PIDUZOB se realizó a partir del
concurso de las diversas entidades metropolitanas, las cuales asumieron, se-
gún su carácter, la responsabilidad, así:
• Para el subprograma de salud: Ministerio de Salud Pública y Corporación

Proveedora de Instituciones de Asistencia Social, CORPAL.
• Con respecto a los centros comunales: Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, DAPD, Lotería de Bogotá y Departamento Admi-
nistrativo de Bienestar Familiar.
203
• En materia habitacional: Caja de Vivienda Popular y DAPD.

• Subprograma de educación: Secretaría de Educación Distrital y DAPD.
• En materia vial: DAPD, Secretaría de Obras Públicas e Instituto de Desa-
rrollo Urbano, IDU.
• Con respecto a obras de acueducto y alcantarillado: Empresa de Acueduc-
to y Alcantarillado de Bogotá.
• Para las obras de electrificación: Empresa de Energía de Bogotá.
• Para el mejoramiento institucional: DAPD.
El PIDUZOB realizó una inversión aproximada de $1.900.000.000

(US$85.000000 aproximadamente) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 18)
para llevar a cabo los diferentes subprogramas. Si bien con el programa se
proyectaba lograr que la zona oriental se integrara a la ciudad en lo referente
al mejoramiento de servicios públicos, equipamiento habitacional e infraes-
tructura vial, se establecieron metas particulares para los diversos proyectos
de inversión, por componente así:
• Pavimentación rígida y flexible de vías de acceso y obras complementarias.

(Pavimentación).
• 2 hospitales generales de 500 camas cada uno. (Salud).
• 1 hospital pediátrico. (Salud).
• 3 centros comunales. (Centros comunales).
• Construcción de 1.480 nuevas viviendas. (Habitacional).
• Mejoramiento y ampliación de 820 viviendas. (Habitacional).
• Provisión de 2.000 soluciones habitacionales. (Habitacional).
• Obras del sistema general de alcantarillado. (Alcantarillado).
• Inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de energía eléctri-
ca de los habitantes de la zona durante 4 años. (Energía).
• Construcción, dotación y equipamiento de 12 concentraciones escolares
de primaria, 6 colegios de enseñanza media y 1 edificio para el Centro de
Especialización y Actualización para la Educación. (Educación).
• Construcción del sistema vial principal de la zona al oriental. (Sistema vial).
• Implantación de una nueva metodología pedagógica. (Educación).
• Realización de programas de capacitación docente para maestros y profe-
sores. (Educación).
204
• Reorganización del Centro de Especialización y Actualización para la Edu-

cación de la Secretaría de Educación. (Educación).
• Elaboración de un sistema integrado de planeación distrital. (Mejoramien-
to institucional).
• Adecuación del nuevo sistema a las normas jurídicas que regulan el funciona-
miento de los organismos y entidades estatales. (Mejoramiento institucional).
• Elaboración del diagrama de la estructura administrativa, manual e ins-
tructivo de organización y procedimientos administrativos, contables, de
auditoría, de caja y de cartera, con sus correspondientes rutinas adminis-
trativas para cada organismo distrital, y adaptación a las entidades des-
centralizadas a que así lo requirieran. (Mejoramiento institucional).
Para hacer seguimiento de las experiencias del subprograma de Mejora-

miento institucional, se planteó la comprobación, evaluación y crítica integral
de los diseños propuestos, además de una comparación final con los objetivos
diseñados, dada la probabilidad de plantear ajustes y recomendaciones duran-
te la ejecución del programa.
5.3.2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona

Oriental de Bogotá, PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de
Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983-1994
Concebido como la segunda fase del PIDUZOB, este programa amplió el
campo de acción a algunos sectores de Ciudad Bolívar y fue implementado a
partir de 1983 bajo el nombre de “Proyecto de Desarrollo Integrado de Ciu-
dad Bolívar” (Decreto 890 de 1984)72.
Las obras que realizó el proyecto estaban divididas en siete programas, así:
• Construcción, rectificación y pavimentación de vías.

• Ejecución de obras de infraestructura de acueducto y alcantarillado.
• Desarrollo y rehabilitación de barrios urbanos. Definición de 11.000 lotes
con servicios, administración de 9.600 créditos para ayuda al desarrollo
72
“Por el cual se definen las acciones administrativas tendientes a dirigir, coordinar y
ejecutar el Proyecto Ciudad Bolívar previsto en el Acuerdo 11 de 1983 del Honorable
Concejo Distrital”.
205
progresivo de vivienda, construcción y administración de dos centros de

materiales como apoyo al proceso de construcción progresivo.
• Construcción y dotación de establecimientos y servicios para la salud.
• Construcción y dotación de centros de servicios comunitarios.
• Construcción y dotación de establecimientos educativos.
• Definición y planes complementarios:
• Definición de las características socioeconómicas de la población objetivo.
Los ejes propuestos involucraron, además, acciones orientadas al orde-

namiento físico de la zona del proyecto, desarrollo de programas y proyectos
de desarrollo económico y social, y de programas y proyectos de recreación.
Así mismo se demandó la formulación de una estrategia para la legalización
masiva de barrios y el adelanto de estudios de suelos. La zona de intervención
estuvo constituida por cerca de 11.000ha., para lo cual se estimó la población
atendida en aproximadamente 1.000.000 de habitantes.
La ejecución del proyecto fue coordinada desde la Unidad Administrati-
va Especial creada para tal fin, la cual también se encargaba de fijar los crite-
rios y metodologías y de definir las variables necesarias para medir y evaluar
el impacto de la ejecución de los diversos subprogramas en el área circundante
a la zona intervenida. La evaluación del impacto era considerada primordial
para poder hacer redefiniciones en los componentes, previendo la planeación
permanente de cobertura de los servicios públicos requeridos por la zona. El
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, tenía la mi-
sión de evaluar la ejecución del proyecto y de dar las pautas para definir las
prioridades en la construcción de las obras presupuestadas desde el inicio de
la programación del proyecto, obras que serían ejecutadas por el Instituto de
Desarrollo Urbano, IDU; la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-
gotá, y la Caja de Vivienda Popular, y entregadas a la Procuraduría de Bienes
de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito.
En esta segunda fase, el programa fue financiado mediante recursos pro-
venientes de un empréstito externo suscrito con el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID; aportes locales de la Administración Distrital central, y re-
cursos propios de las entidades descentralizadas, por un total cercano a los
115 millones de dólares. La inversión por componentes representó el 43,2%
en infraestructura, el 21,7% en equipamientos; el 5,2% en centros comunales
y el 29,1% en programas de vivienda.
206
Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II
Componente Porcentaje de recursos invertidos

Infraestructura vial y de servicios 43,2 %
Equipamientos de salud y educación 21,7%
Centros comunales 5,2 %
Programa de vivienda 29,1%
Institucional y de educación S.I.
TOTAL 100%
Fuente: Mesa VIS (agosto de 2004)
5.3.3. Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la

Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos, 1985
El apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de los Países de
América Latina, enfocado hacia la erradicación de la pobreza, contó con un fuerte
impulso luego de la realización de la Asamblea General de países miembros a
mediados de los años ochenta. A partir de allí se fijaron objetivos encaminados al
diseño de estrategias para el trabajo conjunto entre los Estados de la región, “con
miras a eliminar ese flagelo que agobia a vastos sectores de la población latinoame-
ricana” y al apoyo de las “iniciativas de los gobiernos para luchar contra los proble-
mas mencionados” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985). En este marco de
propuestas se inserta el Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de
la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos.
Elevar la calidad de vida de los ciudadanos y mantener una estrecha
relación entre los ciudadanos y el gobierno73, fueron los principales objetivos
planteados desde las instituciones y concretados en este proyecto:
“En ese diálogo juega un papel esencial la apertura de las instituciones hacia la comunidad:
73
superando la concepción de un aparato burocrático encerrado en recintos de difícil acceso y

orientado por una tecnocracia desconectada de la realidad, se trata de romper ese aislamien-
to físico y social, mediante una activa presencia de la administración en las zonas, no sólo
durante la construcción de las obras físicas, sino durante su concepción y programación y,
posteriormente, durante su funcionamiento” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).
207
“Un aspecto sobresaliente del proyecto que se comenta es el énfasis otorgado al inter-
cambio de los esfuerzos de las entidades distritales y de las comunidades de los barrios
sobre las acciones concretas, no sólo por la convicción de que así se optimiza el uso de
los escasos recursos financieros de que se dispone, sino porque esta integración hace
posible ese diálogo constructivo que debe presidir las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).
Este proyecto fue ejemplificante en el Distrito, en la medida en que logró

el desarrollo de acciones poco costosas, con alto impacto local. Con respecto
al impacto se decía que:
“El proyecto no pretende, durante su período de ejecución, modificar de manera con-
siderable las condiciones de vida y en particular la cobertura de servicios de asenta-
mientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas
de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y
articulación de recursos. En otros términos, el proyecto se propone aunar los esfuerzos
de la comunidad y de las instituciones, mediante la aplicación de una metodología
específica que permita sentar precedentes en distintos campos de acción, para su poste-
rior extensión a diversos programas y asentamientos populares de la ciudad” (Alcaldía
Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).
Con respecto a las entidades distritales se pretendían varias cosas, entre

ellas: contribuir al fortalecimiento de la gestión de la Administración Distrital
en las instancias de planeación, programación, ejecución y funcionamiento de
acciones referidas a la escala zonal y establecer precedentes de organización
administrativa, de ejecución de proyectos de inversión y de funcionamiento
de programas y de prestación de servicios, conforme a la política descentralizada
del gobierno distrital.
Con relación a las comunidades, el programa propuso fomentar el desarrollo
de las actividades propias de las comunidades populares en la construcción de su
espacio habitable y en la producción de bienes y servicios. Así mismo, promovía la
vinculación de la población a la construcción del espacio público y el equipamiento
colectivo, y a la prestación de servicios comunitarios. Finalmente, buscaba esta-
blecer la posibilidad de relacionar la dinámica comunitaria con la institucional a
partir de la demostración de la implementación de formas de coparticipación entre
las entidades y la comunidad, para la realización de acciones y eventos tendientes
a construir ciudad y promover el ejercicio de la vida ciudadana.
Este programa no pretendía modificar o transformar de manera directa
las estructuras urbanas; lo que buscaba era impulsar procesos que trasformaran
208
paulatinamente las estructuras de la ciudad a través de la intervención conscien-

te de las comunidades, las cuales, a su vez, debían lograr una mejor coordinación
de sus esfuerzos. Para ello se propusieron tres acciones focalizadas:
• La producción integrada de infraestructura, espacio público y equipamien-

to comunal a escala zonal. La financiación de estas obras estaría a cargo de
las entidades distritales competentes.
• La prestación coordinada de servicios básicos en las zonas, financiada con
el presupuesto ordinario de las entidades competentes.
• El desarrollo de acciones semilla, tendientes a demostrar la coparticipación
entidades-comunidad en la ejecución de proyectos y programas que inci-
dieran en actividades productivas, financiadas con recursos del proyecto.
La estrategia de este programa estuvo enfocada al manejo de espacio y

tiempo para coordinar acciones de entidades y comunidades sobre proyectos
específicos, teniendo en cuenta que no se trataba de integrar instituciones y co-
munidades, sino de integrar acciones a partir de programas definidos. Tampoco
se pretendía construir un gran marco de cooperación, sino encontrar y definir
puntos de encuentro para la acción institucional. Como criterios de intervención
para el desarrollo de la estrategia se plantearon los siguientes aspectos: simul-
taneidad de las acciones en el tiempo; convergencia en el espacio; coordinación
interinstitucional; movilidad de los servicios y funciones de las instituciones ha-
cia las localidades, bajo el principio de descentralización, y promoción de la
apropiación de los programas por parte de las instituciones y las comunidades.
Al comienzo, el proyecto actuó sobre los asentamientos populares denomi-
nados como de origen espontáneo, sobre todo al noroccidente de la ciudad y es-
pecialmente en la localidad de Suba, donde se presentaban múltiples contrastes,
puesto que en un mismo territorio se concentraban distintos estratos socioeco-
nómicos, que contrastaban con los asentamientos urbanos de población de altos
ingresos en barrios como El Rincón y Tibabuyes. Esta zona se había caracteri-
zado, además, por la alta densidad de barrios populares de origen informal, por
el predominio de mínimas normas urbanísticas, por el desarrollo progresivo de
unidades habitacionales, y por un acelerado proceso de crecimiento.
El desarrollo de esta experiencia implicó en la práctica el reconocimiento
por parte del gobierno distrital de los desequilibrios sociales y económicos
derivados del desarrollo urbano y de la concentración del ingreso. Al mismo
209
tiempo, fue se hizo necesario asumir la dimensión del problema urbano, en-
tendiendo el mejoramiento como un tema prioritario en la agenda pública de
gobierno. Varios diagnósticos apuntaban en la misma dirección:
“[…] esta expansión demográfica no ha corrido a la par con el desarrollo social y
urbanístico. La ‘nueva ciudad’ no ha generado espacios acordes con sus nuevas di-
mensiones y usos; los únicos espacios públicos con verdadero carácter de tales eran,
hasta la intervención del proyecto, la antigua plaza del pueblo y sus vías de acceso;
tradicionalmente toda el área se encuentra desvertebrada internamente y conectada
con el resto de la ciudad por medio de vías excesivamente congestionadas. Se está así
en presencia de una zona heterogénea, que incluye algunos de los asentamientos más
pobres de la ciudad y que no han sido objeto de particular atención” (Alcaldía Mayor
de Bogotá-PNUD, 1985).
El proyecto se desarrollaba en torno al concepto de “gérmenes de ciu-

dad”, que proponía un esquema de integración de acciones entre la comuni-
dad y las instituciones para el mejoramiento de los asentamientos populares.
El esquema de trabajo propuesto se adelantaba en dos frentes de trabajo: el de
la construcción del espacio físico y la articulación de los procesos de gestión,
ejecución y apropiación de los espacios por parte de la comunidad.
La materialización de las acciones suponía la definición de líneas de tra-
bajo precisadas según los requerimientos de infraestructura en la zona de in-
tervención. Dependiendo de estos aspectos, se adelantaban obras de creación,
recuperación o enriquecimiento de espacios urbanos. Adicionalmente, para
cada proyecto se estudiaba y desarrollaba la estructura urbana en tres grandes
grupos: componente físico, de servicios y económico.
En cuanto al componente físico, se busca apoyar a la administración
distrital, favoreciendo la coordinación de las diferentes entidades para que
en conjunto con la comunidad centralizaran los esfuerzos, materializando los
equipamientos de manera completa y efectiva. En materia de infraestructura
vial y de transporte, se planteaba un esquema que permitiera la integración
física entre barrios y equipamientos comunitarios, y que además facilitara el
acceso del servicio de transporte público a los habitantes del sector interveni-
do. En general, se desarrollaba una intervención que integrara equipamientos,
red vial y espacio público, favoreciendo de esta manera el mejoramiento de los
barrios y el desarrollo de actividades propias de la comunidad.
Desde el componente de servicios se hacia referencia tanto a servicios
públicos como a servicios sociales. Se hizo énfasis en los que se relacionaban
210
con la atención de la población más vulnerable, especialmente en la atención

al menor, y en los programas de salud pública.
Frente al componente económico, el proyecto se planteaba en dos direc-
ciones: la primera, para potenciar a la comunidad como ente productivo, y la
segunda, para acercar los bienes y servicios que ésta requiriera. En el primer
componente se implementaron apoyos a las actividades microempresariales de
carácter grupal; al diseño y promoción de sistemas de contratación de obras
con la comunidad, y al montaje de pequeños sistemas de producción agrícola
urbana a través de la tecnología hidropónica. En el segundo componente, se
planteó el acercamiento de las centrales de abastecimiento a la zona y la crea-
ción de esquemas de distribución que prestaran un servicio más eficiente y, por
ende, menos costoso para el consumidor.
5.3.4. Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2001

El Programa Obras con Saldo Pedagógico, OSP, surgió en 1996 por iniciativa
del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, DAACD,
con miras a establecer una metodología para el fortalecimiento de las redes
sociales en los barrios, mediante la gestión y la ejecución compartida de obras
de espacio público a pequeña escala, principalmente en zonas de la ciudad con
tratamiento de mejoramiento integral. Fue un programa desarrollado en el
marco del mejoramiento barrial. Funcionaba a partir de un concurso abierto a
todas las organizaciones sociales y comunitarias interesadas en realizar proyec-
tos para la construcción o rehabilitación de espacios públicos a escala barrial,
en barrios definidos como de desarrollo incompleto. El principal objetivo del
programa era mejorar y fortalecer las relaciones establecidas dentro de las co-
munidades por medio de la construcción o mejoramiento de espacios públicos
en sus barrios74.
Así mismo, el programa buscaba incrementar la capacidad de las orga-
nizaciones en temas como la planeación, ejecución y control en la ejecución
de obras de infraestructura a pequeña escala, procurando de esta manera la
sostenibilidad de la intervención de mejoramiento a partir de la corresponsabi-
lidad de la comunidad en su mantenimiento y cuidado. También se procuraba
74
Algunos de los aspectos generales referidos en este aparte fueron consultados en http://
habitat.aq.upm.es/dubai/00/bp545.html. Consultada en septiembre de 2006.
211
mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbanísticas de los

barrios mediante el desarrollo de proyectos de pequeña escala con alta partici-
pación ciudadana; incorporar mecanismos técnicos, administrativos y financie-
ros que aseguraran la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos de iniciativa
comunitaria. Los proyectos concursantes estaban orientados principalmente a
la construcción y mejoramiento de parques, vías peatonales, pequeñas plazas,
centros comunitarios y obras para el mejoramiento de fachadas, arborización
y jardinería. Entre 1996 y 1999 se financiaron 566 proyectos, entre los que se
cuentan la rehabilitación de 332 zonas recreativas y deportivas; la construcción
de 123 andenes y caminos peatonales, y la construcción y mejoramiento de 104
salones comunales.
En términos generales, las Obras con Saldo Pedagógico estuvieron ca-
racterizadas por cuatro criterios principales para su aprobación y ejecución:
planeación a escala zonal, en concordancia con la planeación de los sistemas
estructurantes de la ciudad; participación comunitaria; presupuesto admi-
nistrado por las organizaciones comunitarias, y una asignación presupuestal
aproximada de US$30.000 por obra. Adicionalmente, los criterios para selec-
cionar los proyectos ganadores se basaron en la evaluación del nivel de organi-
zación y participación de la comunidad, así como en la calidad y sostenibilidad
del proyecto.
La aplicación de estos criterios buscó el fortalecimiento de las relaciones
productivas al interior de las comunidades y la apropiación del entorno físico
por parte de los habitantes. En ese sentido, cumplió un papel importante la
creación del taller de participación, en el cual fueron las propias comunidades
las que seleccionaron los proyectos que, a su juicio, debían recibir el financia-
miento de manera prioritaria. Bajo esta metodología se identificaron 35 zonas
en la ciudad, a cada una de las cuales le fue asignado un director de proyecto;
35 trabajadores para el área social y 6 coordinadores; y 44 preparadores para
el área técnica. Se dispuso igualmente una coordinación administrativa com-
puesta por 2 secretarías, 1 auxiliar administrativo y 1 ingeniero a cargo del
sistema de información geográfica. Adicionalmente, el DAACD contrató la
consultoría técnica y social para la supervisión de las obras en ejecución. Los
recursos destinados a OSP provenían directamente del Distrito a través del
DAACD. En enero de 2001 los programas Acciones para la Convivencia y
Obras con Saldo Pedagógico, desarrollados por el DAACD, fueron fusionados
en el programa Ecobarrios.
212
Durante el tiempo en que se desarrolló el OSP, el DAACD capacitó a

874 organizaciones comunitarias (la gran mayoría de ellas Juntas de Acción
Comunal) en la formulación de proyectos sociales participativos, y capacitó a
566 comunidades en la construcción y gerencia de las obras. Mediante este
mismo procedimiento fortaleció los procesos de planeación participativa en
Bogotá y promovió el sentido de pertenencia del espacio público y de las zonas
comunitarias por parte de las comunidades. Además potenció en las comu-
nidades el sentido de planeación participativa a escala zonal en concordancia
con la planeación de los sistemas estructurantes de la ciudad y la noción de la
administración del presupuesto en la ejecución de las obras. Esta experiencia
representaba de cierta manera la consolidación de una metodología de ejecu-
ción de obras públicas que fue aplicada con buenos resultados en todo tipo de
obras de mejoramiento a escala barrial, a partir de la confluencia de la comu-
nidad y de las entidades públicas. Este ejercicio dio, pues lugar a experiencias
de planeación territorial urbana de escala intermedia, en la cual se articulaba
la planeación urbano general con las demandas locales.
5.3.5. Proyecto de Mejoramiento de Barrios “SUR con Bogotá”,

1997-2007
El Proyecto de Mejoramiento de Barrios “SUR75 con Bogotá” fue una expe-
riencia de mejoramiento integral de barrios propuesta por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, y la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá de Bogotá, EAAB, para aportar en la legalización de
barrios. Para el año 1997, la intervención se concentraba en el mejoramiento
sostenible de la calidad de vida de población en condiciones de pobreza y la
coordinación de acciones institucionales, comunitarias y de carácter privado
en este propósito en la zona del Tintal.
Como objetivo principal, el proyecto buscaba la institucionalización a nivel
distrital de un modelo replicable de mejoramiento integral en zonas con barrios
en desarrollo progresivo a través de la planeación, la gestión coordinada y la par-
ticipación comunitaria organizada. En términos generales, se proponía desarro-
llar procesos sostenibles de mejoramiento de la calidad de vida apropiados por
las comunidades seleccionadas aledañas al parque Entrenubes. Específicamente
75
Iniciales de las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.
213
buscaba diversos aspectos, según el componente: en materia social, se proponía

consolidar procesos sociales sostenibles, para lograr la construcción de capaci-
dades de gestión entre los habitantes urbanos para la solución de sus problemas
y la ejecución de sus proyectos. Con respecto a las obras de infraestructura, el
proyecto pretendía mejorar las condiciones ambientales y urbanas del sector a
intervenir, estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento de
obras. En materia institucional, apuntaba a diseñar e implementar mecanismos
de coordinación interinstitucional que aseguraran la replicabilidad del proyecto
en otras zonas de Bogotá. Un componente importante incorporado en la pro-
puesta se relacionaba con el tema de convivencia, de modo que el trabajo se
orientaba hacia población infantil y juvenil entre los 6 y 24 años de edad76.
El proyecto estaba dirigido a 83.000 habitantes de estratos 1 y 2 en 41
barrios aledaños al parque Entrenubes en las localidades de San Cristóbal,
Usme y Rafael Uribe Uribe, en tres zonas específicas: Bolonia (localidad de
Usme); Ladrilleras (localidades de Rafael Uribe Uribe y Usme) y Vía Oriente
(localidades San Cristóbal y Usme).
La intervención se desarrolló hasta el año 2006, en tres fases, a saber: logro
y consolidación de la cooperación internacional, año 2000; ejecución de obras en
las zonas de intervención, a partir del año 2002, y una fase de transición entre el
Proyecto “SUR con Bogotá” y el Programa “SUR de Convivencia”, hacia el año
2005. A partir de 2006, luego de su finalización, se esperaba la continuación de
la propuesta en el marco del Proyecto “SUR de Convivencia”.
Entre los criterios principales para la precisión de intervención se definie-
ron los siguientes: selección de una población en condiciones socioeconómicas
propias de los estratos 1 y 2 y ubicación de comunidades en las que existieran
procesos organizativos, garantizando de esta manera la disposición de la co-
munidad hacia el proyecto.
76
Es necesario precisar que en “SUR con Bogotá” no se trabajó con un enfoque sectorial
ni poblacional. A la población juvenil se llegó con dos programas: gestión del conflicto
escolar, realizado en coordinación con la Cámara de Comercio de Bogotá, y el Golombiao,
realizado en conjunto con Colombia Joven. También se conformaron comisiones de convi-
vencia y seguridad en la zona Vía a Oriente como parte de la Red Social Vía Oriente y en
la zona Ladrilleras. A través de la Fundación para la Reconciliación se ejecutó un proyecto
orientado a los conflictos comunitarios, aunque en la práctica se enfocó a los conflictos
personales y familiares.
214
El principal enfoque que se le imprimió al proyecto fue el de promover

la cooperación internacional y el fortalecimiento de la capacidad de gestión
del desarrollo a nivel local, por medio de la elaboración de metodologías par-
ticipativas de trabajo, la facilidad en la toma de decisiones por parte tanto de
la comunidad como de las instituciones; la generación de herramientas para
la negociación y la concertación de proyectos; la producción y socialización
de información así como la implementación de mecanismos de seguimiento y
control que apoyaran, articularan y volvieran eficientes los procesos de parti-
cipación, organización, ejecución y administración de la iniciativa.
Construido con la metodología del marco lógico para el proyecto, se for-
mularon una serie de supuestos que debían cumplirse para garantizar el éxito
del mismo. Entre ellos encontramos los siguientes: no habría una disminución
crítica de los recursos de inversión pública distrital destinados al mejoramiento
barrial; tampoco se afectaría críticamente la capacidad económica de la pobla-
ción meta; la inmigración de desplazados a la zona de intervención no aumen-
taría substancialmente, de tal manera que no se aumentaría la población meta;
no existirían interferencias políticas en la planificación y ejecución del proyecto.
Adicionalmente, los comités interinstitucionales funcionarían regularmente y
las entidades ejecutoras del Distrito aplicarían estándares de atención adecuados
para garantizar la replicabilidad de la propuesta en otras partes de la ciudad.
Finalmente, la firma del convenio internacional se efectuaría en el año 2000. Al-
gunos de estos presupuestos no se cumplieron, lo cual retrasó en grado sumo la
iniciación del proyecto y afectó la planeación presupuestal hecha al comienzo.
Para el desarrollo del proyecto se propuso una serie de principios entre
los que destacaban la solidaridad y el respeto; la productividad enfocada a las
metas propuestas; la transparencia interna y externa; la articulación en busca
de complementariedades; el compromiso con los objetivos del proyecto, y el
conocimiento de la ciudad. El proyecto definió sus líneas de acción en relación
directa con tres componentes: el social, el de obras y el de fortalecimiento ins-
titucional. Cada uno de ellos estaba compuesto, a su vez, por ejes de trabajo.
El componente social incluía trabajo en torno a la planeación participativa; el
fortalecimiento de la organización comunitaria y la convivencia y la seguridad
ciudadana. En materia de obras, se consideraban el manejo de aguas; la acce-
sibilidad; la protección ambiental; el equipamiento comunitario y la vivienda.
En materia institucional, se abordaban la planeación y gestión del proyecto; la
coordinación Interinstitucional y la gestión de la planeación local.
215
Atendiendo a cada uno de los componentes, en materia de impacto a

nivel institucional, el proyecto aspiraba a garantizar la replicabilidad del pro-
yecto, a lograr la institucionalización de un modelo innovador de gestión y de
una metodología replicable de mejoramiento barrial integrado que garantizara
la participación de las comunidades. Así mismo se buscaba una intervención
coordinada entre las diversas entidades distritales y locales, y la integralidad
entre las dinámicas sociales, los procesos físicos y la sostenibilidad de las me-
didas realizadas. Se pretendía también que las comunidades fueran capaces de
gestionar y solucionar sus problemas y apoyar la replicabilidad del proyecto.
Las diferentes responsabilidades fueron asumidas por el proyecto, tra-
tando de garantizar la coordinación con otras entidades, según la labor espe-
cífica a realizar. Entre las responsabilidades generales podemos identificar la
definición y negociación de los compromisos presupuestales para cada línea,
de acuerdo con los presupuestos financieros de cada entidad77; la definición
y viabilización de proyectos específicos en materia de titulación de predios y
reubicación de población78; la coordinación técnica con relación a las metodo-
logías de intervención del componente social79; el apoyo a la estructuración
del proyecto Parque Entrenubes80; la revisión de borradores de acuerdos entre
las entidades y la comunidad, así como la definición y elaboración de los pro-
cedimientos para el manejo del Fondo de Disposición.81
El Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá” as-
cendía a un costo estimado de $73.542.119 millones, de los cuales el 81,06%
fue aportado por entidades distritales; el 2,03% por las Alcaldías Locales; el
4,26% por la comunidad y el 12,54% restante por la cooperación financiera
alemana a través del KfW. Para el proceso se formularon algunos indicadores
de monitoreo, seguimiento y evaluación, y sus respectivas fuentes de verifica-
ción, a partir de cada componente y de sus objetivos específicos82.
77
Las entidades comprometidas en este aspecto eran EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, Pro-
yecto SUR.
78
En este aspecto se comprometió la labor de la CVP y el PSUR.
79
Se involucró el DAACD, junto con el PSUR.
80
Esta responsabilidad estuvo en manos del DAPD, al DAMA y al PSUR.
81
En esta materia, la responsabilidad fue asumida por el DAACD, la Secretaría de Hacienda
y el PSB.
82
El monto inicial estimado era de 47 mil millones de pesos aproximadamente. Al final se
ejecutó una cifra cercana a los 105 mil millones de pesos.
216
Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto “SUR con Bogotá”
Indicadores Fuentes de verificación

• Relación entre ingresos y gastos por habitante del gobierno se o DANE, DNP.
mantiene en equilibrio en los próximos 10 años. o Inversión del proyecto.
o Acta de reuniones.
• % de familias con Índice de Condiciones de Vida (ICV) elevado.
o Planes de trabajo.
• % de familias con las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). o Planes zonales.
• Percepción de la inseguridad. o Observación.
o Encuesta de victimización.
• Permanencia y consolidación de mecanismos de o Actas de verificación.
coordinación y concertación entre comunidades, entidades o Documentos de las entidades.
distritales y Proyecto “SUR con Bogotá”. o Acuerdo Concejo Distrital.
• 5 años después de la puesta en servicio, las obras se encuentran o Presupuesto del Concejo.
en buen estado y son mantenidas adecuadamente.
• Existe una instancia distrital de coordinación de la política de
mejoramiento barrial que involucra planeación, gestión y par-
ticipación organizada.
217
Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificación por componente,
Proyecto “SUR con Bogotá”
Componente social Componente de obras Componente institucional

Pobreza
Indicador Fuente de verificación Indicador Fuente de verificación Indicador Fuente de Verificación

Creación y consolidación DAACD, Proyecto SUR con Disminución paulatina Datos de la secretaría de Estándares de atención Acuerdos con entidades.
de una organización de Bogotá de la tasa de morbilidad Salud. Cobertura de 90 negociados con las
2º nivel por cada zona entre los habitantes de % de la población con entidades locales
la zona. las redes de acueducto y y distritales para la
alcantarillado optimización de procesos
-Datos de la EAAB. y costos
Aumento en 50 % de DAACD, Proyecto SUR con Mejoramiento del grado Encuesta Proyecto SUR. Estándares de atención Presupuestos
proyectos aprobados Bogotá de movilidad en las zonas; Secretaría de Tránsito y negociados con las Datos de Secretaría de
en relación con el reducción del tiempo de transporte entidades locales Hacienda
número de proyectos desplazamiento dentro de y distritales para la
presentados la zona y de la zona hacia optimización de procesos
218
el centro y costos
80 % de grupos de DAACD, Proyecto SUR con Espacio público Registros IDU-IDRD Desarrollo de mecanismos Convenios y acuerdos.
mantenimiento de obra Bogotá Veeduría Distrital conformado y mejorado. Defensoría del espacio de gestión de
conformados y público : Datos Proyecto intervenciones asociadas
capacitados Sur. a la cooperación y
técnicamente para solidaridad entre las

cumplir esa misión entidades
Mayor autonomía DAACD, Proyecto SUR, Aumento de la seguridad Censo del Proyecto. Reconocimiento de la Entrevistas,
en la gestión técnica entrevistas, registro de de tenencia de vivienda metodología de Documentos entidades.
y financiera de los atención , observaciones intervención del
proyectos proyecto por parte de las
entidades
50 % de las viviendas
de la zona con títulos de
propiedad y mejoradas
por iniciativa propia.

Componente social Componente de obras Componente institucional
Indicador Fuente de verificación Indicador Fuente de verificación Indicador Fuente de Verificación
Las organizaciones se DAACD - Planes zonales Reducción de la Georeferenciación del
han apropiado de las contaminación y del entorno, DAMA
prácticas de planeación deterioro del medio Registros del DAMA
participativa; existe un ambiente; zonas de (canteras y Chircales).
50 % de Planes zonales canteras y chircales
formulados y normalizadas.
gestionados por la
comunidad
Se han formado DAACD - Proyecto SUR Existen manuales de Documentos entidades.

nuevos liderazgos en con Bogotá mantenimiento por obra
las organizaciones entregada
comunitarias integrando
mujeres y jóvenes
Soluciones para los Organizaciones sociales. -
experiencias de
casos de violencia y Registros del Proyecto
219
conflictos SUR
MIB
en
Reducción de los casos Organizaciones sociales -

de violencia intrafamiliar Estadísticas policía
y callejera
Bogotá, 1972-2006
Los logros, dificultades y aprendizajes de este proyecto se presentan de

acuerdo con los tres componentes que conforman esta experiencia.
Componente social
En esta experiencia se puede destacar el reconocimiento de la permanencia
de la comunidad en la zona, gracias a que se establecieron cinco puntos de
información en las tres zonas de intervención, lo cual permitió una presencia
constante y el contacto directo con la población. A juicio de los funcionarios
y de la comunidad, esto derivó en la generación de confianza y credibilidad
con respecto al proyecto y estimuló la participación de la comunidad, lo cual
contribuyó significativamente a la generación de una base social importante
en el desarrollo de la intervención.
En esta materia, el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias
fue trascendental. La interacción entre las organizaciones, la comunidad y el
Proyecto SUR contribuyó a cambios comportamentales en las organizaciones
comunitarias, y en consecuencia se generaron iniciativas positivas encaminadas
hacia la integración y la cooperación entre ellas, la democratización interna y
la renovación del liderazgo. Se estimuló también la participación de la mujer,
concentrando los esfuerzos en las madres cabeza de hogar, y se propiciaron
rupturas en materia de participación en espacios que eran tradicionalmente
identificados “como de hombres”.
En cuanto al aprendizaje ganado con la experiencia, se hizo evidente
la necesidad de vincular a la comunidad desde el proceso mismo de la cons-
trucción de diseños, así como en los procesos de planeación y ejecución de las
obras, para poder asegurar la aceptación de los proyectos y garantizar la apro-
piación de las obras y la sostenibilidad de las acciones de mejoramiento.
A pesar de los logros y aprendizajes, las comunidades no se sentían lo
suficientemente informadas con respecto a los proyectos globales que pudiera
desarrollar el Proyecto “SUR con Bogotá”; en efecto, faltó mayor orientación.
Por otra parte, la discrepancia de intereses entre los líderes dificultó la partici-
pación real y activa de las organizaciones.
En materia de capacitación, independientemente de la incorporación te-
mática de la planeación en los talleres de formación, las comunidades expre-
saban inconformidad. A partir de los cambios ocurridos a través de los años
durante la realización del proyecto, las organizaciones comunitarias definían
220
nuevas prioridades y demandas no contempladas explícitamente en la pro-

puesta original del proyecto.
Además, en el diseño de los espacios de participación, estos estaban diri-
gidos solamente hacia la población adulta de las distintas zonas de interven-
ción, lo cual generaba la apatía entre los jóvenes83.

En este componente hay que destacar dos aspectos: la preservación ambiental
y el mejoramiento de vivienda. En la iniciativa de protección del parque En-
trenubes se involucraron diversas entidades distritales y locales, y se lograron
la construcción y el establecimiento de controles del alinderamiento y amo-
jonamiento, así como la formulación de una serie de normas para regular el
papel de las comunidades con respecto a la protección del entorno. También se
promovieron campañas y actividades de educación ambiental, lo cual incidió
positivamente en la construcción de estrategias para regular y limitar el cre-
cimiento urbanístico hacia los cerros. Todo esto contribuyó a la generación de
conciencia social en la población con respecto a la importancia de preservar el
parque para poder mejorar la calidad de vida de los habitantes.
El desarrollo de obras de infraestructura de acueducto, alcantarillado y
mejoramiento vial incidió positivamente en el estímulo de la iniciativa parti-
cular para el mejoramiento de vivienda. Así entonces, muchas familias opta-
ron por invertir recursos propios en el mejoramiento de sus viviendas en tanto
el Distrito afectaba el espacio público y se ocupaba de aspectos de urbanismo
de beneficio general.
Como aprendizaje se valoró la incorporación de una dimensión ambiental
en las obras de urbanismo e infraestructura, con la participación de varias insti-
tuciones públicas distritales. Igualmente, se llegó a la conclusión de que para la
ejecución de las obras es de vital importancia la gestión de recursos de coopera-
ción internacional, por cuanto que los proyectos se hacen viables. La experiencia
también dejó como aprendizaje la necesidad de organizar un manual de espe-
cificaciones técnicas –que ha de ser aplicado por todas las entidades distritales–
para la intervención en zonas verdes y la construcción de mobiliario.
83
Sin embargo, en el tema de convivencia, en los eventos masivos y en las proyectos del Fon-
do de Desarrollo Comunitario, hubo nutrida participación de los jóvenes.
221
A pesar de los logros en materia de sensibilización de la comunidad con

respecto al cuidado del espacio público, la indiferencia hacia el cuidado de las
obras es pertinaz.
Otro obstáculo para el mejoramiento de algunos sectores es que el creci-
miento poblacional y urbano, y los bajos ingresos de la población favorecen el
establecimiento de asentamientos poblacionales en las rondas de quebrada. Y
esto se configura como una dificultad porque no existen mecanismos legales
que posibiliten la inversión de recursos públicos en esas zonas y porque no hay
disponibilidad institucional en materia política y financiera para la reubica-
ción de la población. Esta situación redunda en la inconformidad y frustración
de las comunidades que esperaban una solución a su problema84.
En esta materia se logró a lo largo de los años, la apropiación del proyecto por
parte de las diversas entidades distritales, gracias a que el enfoque conceptual
de la intervención se basó en la coordinación y la concertación entre ellas y las
empresas privadas. La participación de las comunidades y la articulación entre
lo social y lo técnico, por su parte, dieron legitimidad al proyecto y generaron
sentido de pertenencia y cooperación en la comunidad. En consecuencia, ésta
desarrolló una mayor confianza hacia el Estado, pues eran evidentes la interven-
ción concertada entre las diversas entidades distritales y la disposición creciente
a crear oportunidades de participación y a asignar recursos de contrapartida.
Entre los aprendizajes se cuentan la creación de una unidad de gestión
cuya misión era buscar incidencia en la definición de los estándares de aten-
ción, para garantizar la equidad en la distribución de los beneficios y la sos-
tenibilidad del proceso de mejoramiento urbano. Igualmente se aprendió que
era necesario gestionar recursos adicionales de otras entidades o programas
complementarios, para disminuir los costos de contrapartida aportados por
las comunidades.
Por otra parte, se hizo evidente la necesidad de definir una política de
subsidio para el mejoramiento de vivienda, así como la estructuración de una
84
Se avanzó en el reasentamiento de familias con la EAAB en las quebradas La Nutria,
Verejones, Bolonia, Santa Librada, La Hoya del Ramo; por el contrario, Codensa no se
comprometió con estas acciones.
222
política que permita la legalización de predios y a la vez posibilite el control de

la urbanización ilegal con carácter policivo y sancionatorio. Esta normatividad
se aplicaría mediante la coordinación entre la Caja de Vivienda Popular y la
Subsecretaría de Control y Vivienda85. La política de control de urbanización
en determinados espacios implicaría la definición de proyectos de reubicación
de las familias asentadas en zonas de ronda y la construcción de mecanismos
para evitar la invasión y la compra-venta ilegal de lotes en rondas de quebrada
y zonas de alto riesgo.
Entre las dificultades resalta ampliamente el retraso de casi dos años en
la firma del convenio intergubernamental de cooperación financiera, lo cual
incidió negativamente en el proyecto y puso en riesgo su continuidad86. Por
otro lado, a pesar de la cooperación institucional, se siguió presentando la
superposición de sus competencias, lo cual obstaculizaba la definición, la eje-
cución y el seguimiento de las intervenciones.
Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá”
1997 (enero a diciembre). Presentación de la idea y gestión de recursos institucionales.
1998 (primer semestre). Formulación y estructuración del proyecto, estudio de factibilidad, engranaje
institucional.
1999 (enero a diciembre). Consolidación del proyecto, conformación del Comité Interinstitucional
Parque Entrenubes, estructuración de la unidad de gestión, articulación y planeación estratégica
(DAACD-KfW), preinversión de los recursos distritales en la zona de intervención. En ese momento se
hace revisión y ajuste de objetivos y de estructuración de componentes. Se le da mayor fuerza a los
aspectos de medio ambiente y vivienda.
85
Los aprendizajes referidos en este aparte se propusieron durante los procesos de evaluación
y seguimiento del proyecto SUR con Bogotá, mucho antes de que se hubiera reestructura-
do la Secretaría del Hábitat.
86
No obstante, la demora en la firma del PSB no fue demasiado notoria porque entre tanto
las entidades comprometidas ejecutaron las obras (por ejemplo, cuando se firmó el con-
venio ya estaba construido y funcionando el colegio San Cayetano). Este retraso puso en
evidencia que el Distrito no tenía cómo recibir recursos de cooperación con carácter de
donación, pero sí tenía bien definidos la normatividad y los mecanismos para empréstitos.
223
1999-2007. Fase de ejecución que inicia con diagnóstico, inventarios y compra de predios por parte
del Distrito, acercamiento a la comunidad y divulgación del proyecto. En el primer semestre de 2000
se firma el convenio con el KfW para concretar el aporte de recursos. En noviembre de ese año se
solicita apoyo financiero a la cooperación alemana para la ejecución de un programa de convivencia
empleando la metodología del programa “Acciones para la Convivencia”, posteriormente se define que
debe ser con la metodología PSB.
2002. La Alcaldía Mayor asigna a la Caja de Vivienda Popular la labor de coordinación del Programa
de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB.
2003. El PSB pasa del DAACD a la CVP.
2004 (enero). Decisión administrativa de fusionar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios

PMIB con el Proyecto “SUR con Bogotá”.
5.3.6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000

“Acciones para la Convivencia”, APC, fue un programa orientado hacia la
capacitación y fortalecimiento de organizaciones comunitarias a partir de la
ejecución de proyectos culturales y productivos de pequeña escala, las cuales
serían financiadas luego de la participación en un concurso ordenado para tal
fin87. Fue implementado a través del DAACD entre los años 1998 y 2000, y
comprendía 8 fases: convocatoria; inscripción; alistamiento logístico; capaci-
tación; priorización comunitaria; financiación de los proyectos; contratación
entre organizaciones comunitarias e instituciones distritales, y seguimiento y
supervisión de los proyectos financiados.
El objetivo principal era el de ofrecer a la comunidad un espacio para
promover su participación en la planeación urbana, de modo que pudiera
planear la forma de resolver sus necesidades a partir de la elaboración de diag-
nósticos participativos, tomara decisiones sobre lo público y administrara re-
cursos del Estado.
Específicamente se buscaba involucrar a los habitantes de Bogotá, a la
empresa privada y a la pública en la reconstrucción de la ciudad, fomentando
la participación activa de la comunidad a través de su aporte en capacidad
87
La zona de intervención no se precisa dentro de la información consultada, se desarrollaron
pequeños proyectos en las 20 localidades del Distrito. Así mismo, hubo un convenio con
el Jardín Botánico para la vinculación de personas al proceso como mano de obra en los
proyectos de arborización urbana.
224
de gestión, creatividad y trabajo. Igualmente se pretendía apoyar el diseño e

implementación de proyectos formulados por parte de las comunidades ba-
rriales del Distrito, fortaleciendo la capacidad de autogestión de los ciudada-
nos a través de la capacitación y la asesoría para la formulación y ejecución
de proyectos comunitarios. Todo esto redundaría en la generación de espacios
de convivencia y confianza para que la comunidad planeara diversos caminos
para la satisfacción de sus necesidades básicas.
Las organizaciones barriales, los grupos de vecinos y adultos mayores, los
clubes de jardinería, las Juntas de Acción Comunal, las bandas de rock y rap,
las asociaciones de madres comunitarias, entre muchas otras agrupaciones,
fueron los beneficiarios de las acciones del programa en todas las localidades
del Distrito Capital. El proyecto APC fue una herramienta con la que se tra-
bajó en todos los estratos sociales y se dio mayor participación a casi el 80%
de la población de los estratos 1, 2 y 3. La inversión total del proyecto fue de
$3.248.000.000.
En APC, a diferencia de otras experiencias, no se aplicaron criterios de
selección para la capacitación de las organizaciones, pero sí se definieron lí-
neas de acción en ámbitos tales como: arte y cultura; jóvenes, seguridad y
convivencia; desarrollo comunitario barrial; comunicación comunitaria; re-
creación y deporte; salud preventiva; prevención de emergencias; arborización
y jardinería, y administración y mantenimiento del espacio público. Para la
selección y financiación de los proyectos, en cambio, sí se definieron criterios
y se impuso un tope máximo para ser financiado88. La inversión promedio en
cada proyecto fue de $5.800.000, cifra que contemplaba un aporte cercano al
15% del total por parte de la comunidad. La contrapartida de la comunidad
estaba representada en mano de obra, préstamo de salones, pago de servicios
y gastos administrativos.
En materia de impacto se esperaba que el programa contribuyera a ele-
var el nivel de conocimiento y estímulo al trabajo participativo en las comu-
nidades donde se desarrollaban las acciones.
88
Los criterios para la selección y financiación de los proyectos eran los siguientes: alto res-
paldo de la comunidad desde su formulación; factibilidad desde el punto de vista social,
ambiental, legal, financiero, económico y administrativo; generación de convivencia a tra-
vés de la propuesta; alto impacto del proyecto y sostenibilidad en el tiempo.
225
Como logros de la experiencia en diversos informes se destacan los aportes

recibidos para el diseño, formulación y ejecución de proyectos, así como el hecho
de que las organizaciones reconocieron el efecto positivo de las capacitaciones
recibidas. Esto trajo como consecuencia un mejoramiento de las relaciones entre
la comunidad y las instituciones distritales involucradas en los proyectos.
En cuanto a los aprendizajes, se resaltaba la necesidad de evaluar las
dinámicas de capacitación agenciadas por las entidades en la comunidad, a la
luz del aporte efectuado a las lógicas y dinámicas productivas desarrolladas
por ésta. Al igual que en otras experiencias, se insinuaba la necesidad de ha-
cer un estudio previo a los ejercicios de planificación y ejecución de obras de
espacio público, sobre los conflictos sociales en los barrios, de tal suerte que la
financiación de proyectos no se convirtiera en un elemento de discordia.
Con respecto a la convocatoria, financiación y acompañamiento de las orga-
nizaciones involucradas en las dinámicas institucionales, se determinó que se de-
ben evaluar profundamente las necesidades de las organizaciones y comunidades,
establecer sus prioridades y proponer lógicas y procesos de formación que contri-
buyan a la resolución, sin excluir a las personas de menor nivel educativo. Se llegó
a la conclusión de que involucrar más organizaciones y garantizar el sostenimiento
de la población en las dinámicas de capacitación es de vital importancia si se trata
del desarrollo de ejercicios para el fortalecimiento de la convivencia.
Por otra parte, se hizo evidente que es necesario incorporar temáticas
relacionadas con el componente social y comunitario en los temas de capacita-
ción propuestos para la construcción y administración de obras civiles. Según
funcionarios del DACCD, las capacitaciones se focalizaron en la parte técnica,
y no tuvieron suficientemente en cuenta el contexto social y barrial donde se
ejecutaban las obras. Finalmente, se resaltó la pertinencia de crear un sistema
de monitoreo que permitiera medir el impacto y la convivencia.
Con relación a las dificultades, fue evidente la discrepancia existente en-
tre el número de organizaciones comunitarias capacitadas y aquellas cuyos
proyectos fueron financiados. En consecuencia, algunas de las obras apoyadas
financieramente, antes que potenciar el fortalecimiento de la organización y
la cohesión barrial, generaron o agudizaron conflictos y desacuerdos entre los
grupos comunitarios.
Por otro lado, se presentó un alto nivel de deserción durante la capa-
citación. Menos del 50% de las organizaciones inscritas entre 1998 y 2000
terminaron las capacitaciones. Además, no se pudo medir el impacto y la
226
sostenibilidad de los proyectos, porque no se ordenó un sistema de monitoreo,

seguimiento, evaluación y sistematización de la experiencia.
5.3.7. Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001

Este programa se desarrolló como primera prioridad del Plan de Desarrollo
Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C. 1998-
2001 “Por la Bogotá que Queremos”. Fue definido como una estrategia de
intervención social masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de
vida de la población residente en los estratos 1 y 2 de la capital del país.
Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000
Fuente: Escallón, Clemencia (2005).
227
Para alcanzar este propósito se desarrollaron programas de ampliación y me-

joramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos, equipamientos colec-
tivos y sociales; de espacio público e infraestructura deportiva y recreativa.
También se adelantaron obras de mejoramiento y ampliación de infraes-
tructura en zonas de alto riesgo, atendiendo las familias afectadas. En materia
de organización social comunitaria, se llevaron a cabo acciones de promoción
de la gestión comunitaria e institucional, fomentando la inversión local (Al-
caldía Mayor de Bogotá-CVP, 2001).
El principal objetivo de este programa era elevar la calidad de vida
de la población residente en barrios con deficiencias en infraestructura y
servicios sociales a través de la intervención sobre aquellos aspectos que
permitieran superar dichas insuficiencias. Se aspiraba a que la comunidad
se apropiara de la construcción de su propio destino, cambiando el papel
pasivo y receptor de los habitantes por una lógica de gestión del propio
desarrollo, para lo cual era preciso hacer de la comunidad un ente gestor y
garante de su bienestar. “En materia de vivienda el principal reto de la Ad-
ministración Distrital fue cambiar los patrones históricos de crecimiento de
la ciudad, con el propósito de eliminar la urbanización informal y garantizar
que la urbanización formal siguiera los lineamientos de los Planes de Desa-
rrollo y ordenamiento territorial” (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2001).
De allí el nombre del programa: Desmarginalización.
Las acciones se desplegaron a partir de la estructuración de tres compo-
nentes: el social, el físico y el institucional; y para cada uno de ellos se propu-
sieron objetivos particulares.
En el componente social se buscaba promover una mayor participación,
vinculando a las organizaciones formales e informales, y en general a toda la
comunidad que residiera en las zonas de intervención. Así mismo, se preten-
día fortalecer los mecanismos de concertación para la intervención de espacios
públicos, de tal forma que estos se constituyeran en dinamizadores de nuevas
relaciones entre el Estado y la comunidad. Para ello, era necesario estructurar
la intervención en las zonas a partir del conocimiento y comprensión de sus
problemáticas globales y potenciar el intercambio de saberes entre todos los
actores vinculados al programa, dando mayor importancia a las iniciativas que
privilegiaran el interés general sobre el particular.
Con relación al componente físico, los objetivos trazados perseguían la
ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos,
228
así como de colegios, hospitales, centros de salud y jardines sociales. Se inter-

vendría también para ampliación y mejoramiento el espacio público y equipa-
mientos colectivos de carácter recreativo y deportivo. Con relación a las zonas
de alto riesgo, se desarrollarían acciones de mitigación ambiental y del riesgo,
de reubicación de familias y de mejoramiento de fachadas.
Los objetivos específicos del componente institucional, por su parte,
estuvieron asociados a la promoción de la gestión comunitaria e institu-
cional; al fomento a la inversión local y la generación de estrategias que
garantizaran el cumplimiento de los compromisos asumidos entre la Admi-
nistración Distrital y local, la comunidad y el sector privado. Con base en
estos componentes, se ordenaron líneas de acción de gran envergadura. En
esta materia destacaron: desmarginalización; interacción social; ciudad a
escala humana; movilidad; urbanismo y servicios; seguridad y convivencia y
finalmente eficiencia institucional.
Para la intervención de las zonas se propusieron criterios de selección,
definidos a partir de la viabilidad técnica89 y social de los proyectos propuestos
para cada zona de la ciudad y que estuvieran relacionados, particularmente,
con el manejo de aguas, las condiciones de riesgo, la factibilidad para la cons-
trucción y mejoramiento vial. Muchos de estos aspectos debían ser resueltos
para la eventual legalización de ciertos asentamientos barriales.
Para su ejecución, el programa fue dividido en tres fases, buscando incidir
en 12 localidades periféricas de la ciudad, subdividas, a su vez, en 97 zonas. La
división en fases obedeció a criterios técnicos de intervención y a las posibili-
dades de realización de obras, las cuales casi siempre fueron propuestas por la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Los criterios de selección
para las zonas de la primera fase se presentan en la Tabla No. 23
La viabilidad técnica sería definida, según el proyecto, por la EAAB, UPES, IDU y DAPD.
89
229
Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización. Primera Fase
Variable Precondición
Presencia de servicios básicos Criterio de legalizable.
domiciliarios regularizados.
Alta proporción del área construida Estudios de preinversión de
sobre la loteada. pavimento, de alcantarillado de aguas
negras y lluvias, como de acueducto.
Fácil acceso vial. Organización comunitaria.
Ubicación estratégica. Concepto de riesgo mitigable.
Alta consolidación de la vivienda.
Presencia de zonas de cesión para
parques.
Baja cobertura en servicios de jardines Alta presencia de establecimientos
infantiles, educación y salud. comerciales e industriales.
Las zonas correspondientes a la segunda fase de intervención fueron cla-

sificadas bajos tres tipologías, dependiendo del grado de su problemática en
materia de manejo de aguas lluvias como residuales.
Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención en segunda
fase. Desmarginalización
Grado Características
A Problemas inferiores al 20%
B Problemas inferiores al 50%
C Problemas superiores al 50%
Para la segunda fase, los criterios dispuestos fueron los siguientes:
• Que la zona propuesta correspondiera a población de estratos 1 y 2.

• Que existiera viabilidad técnica para la intervención, respetando las zonas
de afectación.
230
• Que se cumplieran las normas urbanas vigentes90.

• No superar el área máxima establecida de 40 hectáreas.
• Que el esfuerzo económico de la localidad posibilitara la inclusión de las
obras en la programación general y que las obras designadas fueran pro-
puestas en orden de prioridad por las Juntas Administradoras y las Alcal-
días Locales.
• Que en caso de construcción o mejoramiento de zonas verdes, las localida-
des contaran con áreas de cesión plenamente identificadas.
Para la tercera fase fueron definidas 13 zonas adicionales, con un área

parcial de 403ha., de modo que se intervinieron en total 59 zonas. Los crite-
rios siguieron siendo los mismos para la intervención que los propuestos en las
dos fases anteriores. La selección de proyectos comunitarios para ser financia-
dos se realizaba según criterios asociados a los ejes del Plan de Desarrollo y a
las variables consideradas en la selección de las zonas.
Durante el desarrollo de las tres fases se atendieron 311 barrios, con un
área aproximada de 1.548 hectáreas y una población estimada de 472.504
habitantes de estratos 1 y 2. Los sectores seleccionados contaban con deficien-
cias en acueducto, alcantarillado, vías y parques, al igual que en servicios de
educación, salud y bienestar social. Además, demandaban mejoramiento del
entorno y del espacio público barrial.
El Programa de Desmarginalización coordinó las actuaciones de la Ad-
ministración Distrital a través de 12 entidades sectoriales y de las adminis-
traciones locales, aunando las acciones provenientes de las organizaciones
comunitarias y del sector privado. El comité social creado para tal fin definió
las acciones requeridas para el acompañamiento social a las comunidades be-
neficiarias de las obras e hizo énfasis en el fortalecimiento de la capacidad de
organización y participación de la comunidad. También se creó un espacio
denominado “Taller Urbano”, perteneciente al componente físico, cuya res-
ponsabilidad era la evaluación del impacto de las obras de espacio público y
la coordinación para la construcción de los “Escenarios de Excelencia”, donde
se contemplaban las variables técnicas y sociales de manera tal que las obras
fueran viables y sostenibles. Se dispusieron 6 gerencias zonales encargadas del
Entre las que se contaban las relacionadas con legalización, cercanía del perímetro de servicios,
90
regulación del valor especulativo de la tierra, relación entre área loteada vs. área construida.
231
seguimiento a la ejecución de las obras, lo cual se constituyó en una instancia

de interacción directa con las comunidades, los contratistas ejecutores de las
obras y los representantes de las entidades distritales.
En materia de impacto, se esperaba que el programa involucrara a las
comunidades en la realización de 1.500 proyectos productivos que beneficia-
rían directa e indirectamente a 7.500 personas; además de ello, se pretendía
vincular a 20 empresas privadas y 150 organizaciones comunitarias en activi-
dades de promoción de la organización social, para potenciar la autogestión y
dinamizar la vida barrial.
Con relación a las zonas de alto riesgo se proponía la reubicación de
2.000 familias que habitaban 30 hectáreas definidas como de alto riesgo de-
bido a factores naturales y de afectación de obras. Para contribuir a la valori-
zación de los predios –lo cual redundaría en una mejor situación fiscal para el
Distrito–, se propuso la legalización de 450 barrios subnormales y la creación
de entornos saludables. Esto, a su vez, junto con el trabajo social, incidiría
positivamente en la sostenibilidad de las obras de mejoramiento. En general
se pensaba que las acciones de desmarginalización ayudarían a motivar a las
comunidades para que se apropiaran de la construcción de su destino, logran-
do la inclusión de los habitantes más pobres a la ciudad y el mejoramiento de
su calidad de vida.
Con el propósito de fortalecer el seguimiento comunitario e institucio-
nal de los proyectos del programa, la Veeduría Distrital y el Departamento
Administrativo de Acción Comunal Distrital ejecutaron una propuesta de in-
tervención orientada a potenciar la apropiación ciudadana para la vigilancia
y control de los proyectos que se desarrollaran en cada zona de intervención.
Los grupos de veedores apoyaban su gestión en los instrumentos y medios
contemplados por la ley91.
Los principales logros y avances de este programa se hacen evidentes
en la inversión de cerca de 934 mil millones de pesos en las 12 localidades
periféricas de Bogotá. Las obras de mayor impacto se llevaron a cabo en
22 zonas de intervención (198 barrios), donde se adelantaron obras de
acueducto y alcantarillado, pavimentación de vías locales, arborización y
construcción y mejoramiento de parques de barrio, hospitales y jardines
91
Se contemplaba, por ejemplo, la presentación de informes de la Veeduría, el empleo de
medios y recursos jurídicos y la creación de Centros de Información Ciudadana.
232
sociales. En algunas zonas solamente se adelantaron obras de acueducto

y alcantarillado, las cuales permitieron, en el corto plazo, la ejecución de
otras obras complementarias.
En cuanto a infraestructura de equipamiento social educativo, en el
mismo plazo se construyeron 29 colegios operados bajo el esquema de
concesión, lo cual redundó en una mejora de la calidad de la educación en
la ciudad. Así mismo se adecuaron y reconstruyeron colegios existentes y,
consecuentemente, se logró una ampliación en 95.000 cupos. También se
firmó un convenio entre el Distrito, el ICBF y las cajas de compensación
familiar para administrar jardines infantiles, con el fin de atender a una
población de infantes menores de 6 años en 11 establecimientos. En ma-
teria de salud se amplió la cobertura en 1.321 camas y se construyeron 3
hospitales de primer nivel. Por otra parte, se completó el diseño de obras
de alcantarillado en 700 barrios, y con ello se cubrió la carencia que en
este sentido se presentaba en Bogotá.
Mientras se desarrollaban las obras de infraestructura, se consolidaron
procesos comunitarios en población de bajos ingresos, se apoyaron más de
700 proyectos productivos que involucran directamente a las comunidades
beneficiadas, y se fortalecieron los procesos de integración social, participación
comunitaria y control social. Las acciones de desmarginalización fueron com-
plementadas con las adelantadas en el programa “Obras con Saldo Pedagógi-
co”, en los Escenarios de Excelencia y en las Veedurías Ciudadanas.
El mayor éxito de la Administración Distrital con esta experiencia fue
que se logró acabar con las intervenciones erráticas de las diferentes entidades
del Distrito y de las administraciones locales, con un trabajo ordenado, co-
ordinado y sincronizado. En el Programa de Desmarginalización, el Distrito
concentró cerca del 13,5% de los recursos de inversión disponibles para el
período 1998-2001, bajo la tutela directa del ejecutivo distrital, quien lo con-
virtió en su programa bandera.
Entre las principales dificultades del programa se cuenta la imposibilidad
de atender por igual y de manera simultánea a toda la población pobre de la
ciudad, lo cual, por una parte, generó situaciones de desequilibrio difíciles de
manejar entre las comunidades, y por otra, planteó un particular desafío a las
instituciones distritales. Otro aspecto que no ha podido ser superado, es la
interferencia política en las diversas actividades de los programas.
233
5.3.8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de

Ciudad Bolívar, DIC-CB, 1998-200192
Este programa surgió a partir de la firma del Convenio de Cooperación Técni-
ca y Financiera entre la Unión Europea y el gobierno de Colombia, en el marco
del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”, durante la adminis-
tración de Enrique Peñalosa. Tuvo como finalidad mejorar las condiciones de
vida de los núcleos poblacionales desfavorecidos de Ciudad Bolívar, haciendo
énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes, e impul-
sando el suministro de servicios básicos a la población. En términos generales,
se buscaba contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población vulnerable, para lo cual
eran necesarios la coordinación institucional, el apoyo a la pequeña empresa,
el desarrollo de acciones de mejoramiento de vivienda, y el apoyo a la mujer
cabeza de hogar y a los jóvenes. El programa definió sus líneas de acción en
relación directa con los objetivos específicos93.
Las competencias y responsabilidades institucionales a nivel distrital para
la ejecución del programa se distribuyeron de la siguiente manera:
• La Secretaría de Gobierno debía apoyar, por una parte, a la Unidad de

Gestión –creada para la ejecución del proyecto– en la coordinación inte-
rinstitucional de las entidades del Distrito, desarrollando las actividades
de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentra-
lización administrativa, para lo cual tenía que proveer el soporte institu-
cional requerido en cada objetivo específico. Por otra parte, debía apoyar
a la Unidad Coordinadora de Prevención Integral, UCPI, y a la Secretaría
General en la promoción social de los jóvenes.
• La Secretaría de Hacienda debía apoyar, a solicitud de la Unidad de Gestión,
la gestión presupuestal del Programa DIC-CB y realizar el seguimiento para
el desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales.
92
Decreto 1191 de 1997. Secretaría General de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C., diciembre de 1997. Registro Distrital No. 1561.
93
Consecuentemente, se formularon cuatro líneas de acción así: apoyo a la pequeña empresa y a
los microempresarios; mejoramiento de la vivienda para grupos sociales de renta baja; apoyo
a la promoción de la mujer y los jóvenes, y fortalecimiento y coordinación institucional.
234
• El Departamento Administrativo de Acción Comunal, DAAC, tenía la

responsabilidad de apoyar la operación del Fondo de Crédito Productivo,
ofreciendo a las comunidades organizadas las garantías necesarias para el de-
sarrollo y el fortalecimiento de pequeñas empresas constituidas por el Pro-
grama DIC-CB a partir de recursos de cooperación de la Unión Europea.
• El Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, debía asig-
nar y promover programas de desarrollo de la mujer y el mejoramiento de
las Casas Vecinales.
• El Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD, coordinaría
las acciones para la planificación, construcción y adecuación de polidepor-
tivos, centros culturales y zonas de recreación que estuvieran a su cargo en
las áreas de influencia del programa DIC-CB.
• La Secretaría General, a través de la Unidad Coordinadora de Prevención
Integral, UCPI, enfatizaría su acción en proyectos relacionados con el apo-
yo a la promoción de los jóvenes.
• La Caja de Vivienda Popular, CVP, o quien hiciera sus veces (pues se pen-
saba liquidarla), debía apoyar la operación del Fondo de Crédito y ofrecer
garantías para el mejoramiento de vivienda.
• La Alcaldía Local de Ciudad Bolívar debía apoyar la ejecución –espe-
cialmente de las obras de mejoramiento barrial, de acuerdo con el Plan
Operativo Anual–, integrando las acciones del programa en su Plan de
Desarrollo Local y asignando recursos de contrapartida a través del Fondo
de Desarrollo Local.
• El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, debería
verificar la inclusión del Programa DIC-CB en el Banco de Proyectos de
cada entidad distrital participante, y asignar los recursos de contrapartida
en el presupuesto anual del Distrito Capital, para poder garantizar la con-
tinuidad de las acciones hasta la finalización de la propuesta. Igualmente
debía contribuir a la agilización de los trámites de legalización urbanística
de los barrios de Ciudad Bolívar, para garantizar la ejecución de los recur-
sos públicos y de cooperación, y la titulación de las viviendas en las zonas
de intervención.
Todas las entidades, sin excepción, debían ofrecer el soporte institucional

necesario y asignar los recursos de contrapartida necesarios y el personal re-
querido para el desarrollo del programa.
235
5.3.9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, 2000

El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, fue planteado en el
marco de la formulación y construcción del Plan de Ordenamiento Territorial
de Bogotá, POT, en el año 2000. El POT contemplaba el subprograma de
mejoramiento integral como parte integrante del programa estructurante de
vivienda que desarrollaba los lineamientos definidos en la política de hábitat
y seguridad humana del Distrito, la cual fue formulada por el Comité de Há-
bitat de la Capital de la República. El planteamiento del PMIB se construyó
teniendo como base los diferentes programas y experiencias que sobre el tema
habían ejecutado gobiernos anteriores.
Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios.

Áreas de intervención del Programa, de acuerdo al P.O.T.
26 upz tipo 1 ó de mejoramiento Integral ----------------------------------14 priorizadas
Durante el período comprendido entre 2001 y 2004, cuando se ejecutó

el Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, la estrate-
gia de mejoramiento integral de barrios fue implementada a través del pro-
grama “Mejoremos el Barrio y la Casa”. En la formulación y ejecución del
Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra
la Pobreza y la Exclusión”, 2004-2008, el Programa de Mejoramiento Inte-
gral de Barrios desarrolló la construcción de una dimensión urbano-regional
236
y de reconciliación, y fue concebido como uno de los medios para cumplir el

objetivo de Gestión Pública Humana. Hasta el año 2006, el programa fue
implementado a través de tres dimensiones: territorial-obras, desarrollo social
y fortalecimiento institucional. Las tres tenían como común denominador las
estrategias de participación ciudadana y fortalecimiento local (Alcaldía Mayor
de Bogotá-CVP, s.f.). Las líneas de acción propuestas en este programa fueron:
ordenamiento territorial; movilidad y servicios públicos; disminución de la
vulnerabilidad sísmica y reasentamiento; prevención y control de la urbaniza-
ción ilegal (ver Gráfico No. 9).
Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá
Líneas I. Dimensión II. Dimensión social
Ordenamiento y legalización Cultura ciudadana

1. Ordenamiento
y convivencia
Medio ambiente
Apropiación social de la
2. Movilidad y servicios públicos Reasentamiento
infraestructura
Movilidad Atención a población
3. Disminución de la vulnerabilidad
sísmica y reasentamiento Servicios públicos vulnerable en salud,
educación, reasentamiento y
4. Prevención y control a la Espacio público mejoramiento de vivienda.
urbanización ilegal y asentamientos
Aprovechamiento de la oferta
Mejoramiento de Vivienda educativa y cultural
III. Estrategia de Participación Ciudadana
IV. Estrategia de Fortalecimiento de la Gestión Local
Tomado de: http://www.cvp.gov.co/programas_pmib2.asp#mecanismos. Consulta de agosto de 2006
El PMIB se proponía contribuir a la disminución de los elevados niveles de

pobreza, exclusión, desatención de derechos ciudadanos y baja calidad de vida de gran
número de habitantes de la ciudad, situados en las Unidades de Planeamiento
Zonal, UPZ, de tipo residencial con urbanización incompleta, priorizadas en
237
el POT para ser objeto de mejoramiento integral. En ese sentido, el programa

tenía como principal objetivo:
“orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecua-
ción requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda
que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de
la ciudad. Lo anterior, para corregir las deficiencias físicas, ambientales y le-
gales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus
habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la
ciudad” (Decreto 619 de 200, artículo 286).
Los objetivos específicos eran, en su orden, los siguientes: generar capital
social; atender población vulnerable; fortalecer la organización comunitaria;
facilitar la provisión de infraestructura y equipamientos de soporte de escala in-
termedia en zonas de desarrollo incompleto; construir colectivamente normas
urbanísticas bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabilidad, seguridad y
productividad urbana. Promover la inclusión y la generación de capital social;
aumentar la capacidad de gestión colectiva y de gobernabilidad social sobre el
territorio; incrementar la productividad y aprovechamiento de los recursos de
inversión mediante su articulación sectorial y su beneficio social; aumentar las
formas de la organización y articulación de los actores sociales en torno a asun-
tos territoriales de escala zonal (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2006).
Así mismo, el programa pretendía contribuir en la consolidación de un
proceso de urbanización regulado por la norma con base en los acuerdos colec-
tivos; controlar el impacto sobre la estructura ecológica principal, y consolidar
los sistemas de infraestructura urbana.
La metodología aplicada para el desarrollo de la iniciativa estaba funda-
mentada en la formulación de la una política prioritaria para el Distrito Capi-
tal y para la nación, la cual habría de crear una unidad especial dependiente de
la Alcaldía Mayor que coordinara las acciones de mejoramiento definidas por
la reglamentación y delegara la responsabilidad y competencia de las acciones
concretas de mejoramiento en las entidades competentes.
238
Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003
Localidad UPZ
Población
No. Nombre No. Nombre
Usaquén 9 Verbenal 25.624

1
  11 San Cristóbal Norte 13.481
2 Chapinero 89 San Isidro-Patios 9.455
3 Santafé 96 Lourdes 25.447
32 San Blas 32.746
San Cristóbal
4   50 La Gloria 22.660
 
51 Los Libertadores 26.463
52 La Flora 24.116
Usme
56 Danubio 21.926
 
5   57 Gran Yomasa 72.405
 
58 Comuneros 38.084
 
59 Alfonso López 36.245
Bosa 84 Bosa Occidental 82.949

7
  85 Bosa Central 72.144
Kennedy 81 Gran Britalia 21.197

8
  82 Patio Bonito 74.541
Suba 28 El Rincón 53.924

11
  71 Tibabuyes 61.286
53 Marco Fidel Suárez 15.463
Rafael Uribe Uribe
18   54 Marruecos 16.343
 
55 Diana Turbay 39.533
66 San Francisco 17.105
Ciudad Bolívar  67 Lucero 88.815
 
19 68 El Tesoro 29.216
 
  69 Ismael Perdomo 62.949
70 Jerusalén 33.996
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004: 38)
239
Las zonas de intervención se caracterizaban por estar ubicadas en la pe-

riferia de la ciudad y por sus notables deficiencias urbanísticas, producto del
“crecimiento urbano no planificado”. Las 26 UPZ susceptibles de mejora-
miento definidas por el POT sumaban cerca de 6.400 hectáreas, en las que se
ordenaban barrios de origen informal, con un total aproximado de 375.000
predios generados mediante procesos ilegales de urbanización y desarrollos
progresivos (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2004).
De acuerdo con lo planteado inicialmente en el POT, con el PMIB se
pretendía beneficiar a 2.240.295 habitantes pertenecientes a los estratos 1 y
2; entre ellos aproximadamente 1.971.584 eran definidos como de atención
prioritaria, ordenados en 547.662 hogares.
Los criterios de intervención propuestos para el desarrollo de la expe-
riencia fueron incorporados a partir de las diversas prácticas de mejoramiento
agenciadas por distintos gobiernos distritales y consideraban la intervención
en zonas periféricas de la ciudad; la optimización de los recursos públicos;
la determinación de la viabilidad técnica para la construcción de redes de
servicios públicos, y la evaluación de las condiciones de favorabilidad física y
financiera de los proyectos.
Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral de barrios.
(1999-2005)
10.000.000.000
9.000.000.000
8.000.000.000
7.000.000.000
6.000.000.000
5.000.000.000
4.000.000.000
01 - U saquén
03 - S antafé
3.000.000.000 04 - S an C ristóbal
05 - U sm e
2.000.000.000 07 - B osa
08 - K ennedy
11 - S uba
1.000.000.000 18 - R afael U .U .
19 - C iudad B olívar
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
240
5.3.10. Caja de Vivienda Popular -Proyecto de Coordinación del

Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2003
Mediante el Decreto 124 del 9 de abril de 2002, la Caja de Vivienda Popular, CVP,
fue encargada de la coordinación y promoción a nivel de las entidades distritales
de las acciones, mecanismos y recursos disponibles para la ejecución del PMIB. En
consecuencia, la CVP formuló un Proyecto de Coordinación del Programa de Me-
joramiento Integral de Barrios, PMIB, a partir de una estructura conformada por
dos dimensiones (la territorial y la social) y dos estrategias (participación ciudada-
na y coordinación institucional y gestión local). El proyecto estaba orientado a la
coordinación de los mecanismos de intervención a escala zonal, bajo el supuesto de
que estos permitirían articular el modelo de ciudad con las especificidades de los
barrios y los componentes intermedios de la estructura urbana.
Así pues, se esperaba que la CVP contribuyera a la solución de la pobreza
urbana mediante el mejoramiento del entorno y el fortalecimiento de las capa-
cidades sociales de la población asentada en áreas de desarrollo incompleto. A
partir de esta experiencia se construyó una metodología para la planificación y
la dotación de servicios urbanos en las UPZ priorizadas, con base en la actuación
coordinada y la responsabilidad compartida entre la Administración Distrital y
las localidades, los actores privados y las organizaciones comunitarias.
El objetivo general era garantizar la integridad y sostenibilidad de las
actuaciones y recursos tanto de las entidades distritales y locales, como de las
organizaciones privadas y comunitarias, a través de la estructuración, articu-
lación y seguimiento de intervenciones dirigidas a la consolidación territorial,
al mejoramiento de las condiciones sociales y a la generación de escenarios
y oportunidades para la participación y la organización social en las UPZ
tipo 1, en las que algunas localidades habían sido declaradas en emergencia
social. Las acciones demandaron la construcción de espacios de coordinación
interinstitucional pública, distrital y local, en los que se pudieran materializar
procesos de planeación, gestión y actuación concertada, involucrando la par-
ticipación comunitaria y el fortalecimiento de la ciudadanía.
Para este período se definieron como objetivos básicos los siguientes:
• Definir e implementar esquemas de coordinación intersectorial e interinstitu-

cional que facilitaran la intervención integral y la generación de las “condicio-
nes administrativas, financieras y presupuestales para la ejecución, monitoreo
y evaluación de los programas y proyectos de mejoramiento barrial”.
241
• Facilitar las condiciones para la provisión e integración de infraestructura

física y equipamientos de escala intermedia en las UPZ de mejoramiento
integral, articulando atributos físicos y sociales (corredores viales, servicios
públicos, colegios, espacios públicos, y parques entre otros).
• Construir colectivamente acuerdos de convivencia ciudadana, normas ur-
banísticas y ambientales, bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabili-
dad, productividad y seguridad humana.
• Fortalecer las formas de participación y acción ciudadana, organización,
planeación y actuación social de los ciudadanos entorno a asuntos de su
propio desarrollo.
La acción institucional de la CVP se estructuró, entonces, en torno a los

tres componentes precisados anteriormente: territorial-obras; desarrollo social
y fortalecimiento institucional. En lo concerniente al componente territorial y
de obras, las acciones tendían a facilitar las condiciones para la provisión e in-
tegración de infraestructura física y equipamientos de escala intermedia en las
UPZ de mejoramiento, con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales
y urbanas, estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento
de las obras. Las líneas de acción específicas para este componente fueron las
de ordenamiento urbano; manejo de aguas; accesibilidad; protección ambien-
tal y mitigación de riesgos; equipamiento comunitario y vivienda.
El componente de desarrollo social buscaba consolidar procesos sociales
que permitieran el surgimiento de comunidades con la capacidad de asumir y
gestionar la solución de sus problemas y la ejecución de proyectos. Las líneas
de acción específicas para este componente fueron la planeación participativa;
el fortalecimiento de la organización comunitaria; la convivencia y seguridad
ciudadana, y la productividad.
El componente de fortalecimiento institucional estaba orientado al dise-
ño e implementación de mecanismos para la planeación, la gestión y la coor-
dinación interinstitucional mediante el desarrollo de la planeación y gestión;
del monitoreo e impacto; del fortalecimiento administrativo y financiero; de
la coordinación interinstitucional y de la gestión de la planeación local.
Para la ejecución del programa se conformó una Unidad de Gestión Coor-
dinadora del PMIB, la cual se relacionaba con las instancias, autoridades y enti-
dades distritales locales y las comunidades de las UPZ. A nivel distrital, a través
de comités interinstitucionales técnicos y sociales, se desarrollaron estrategias de
242
planeación y coordinación de proyectos y acciones estructurantes94, en concierto

con la población de las zonas objeto de intervención. La gestión de los proyectos
y la articulación integral de los procesos y los actores institucionales y sociales
se basaban en los principios de participación y descentralización, y por ello, los
equipos de trabajo estaban orientados a la gestión local y participativa.
En ese sentido, a nivel local, cada una de las 10 localidades contaba con un
equipo conformado por profesionales técnicos y sociales cuya responsabilidad era
participar en los Consejos Locales de Gobierno, en los Consejos de Política Social
y en los Comités Locales de Emergencia, e impulsar los Núcleos de Participación
Ciudadana, NPC, derivados de la estrategia de participación propia del PMIB.
Estos equipos de trabajo coordinaban acciones de desarrollo con los alcaldes
locales y las Juntas Administradoras Locales, JAL, con el ánimo de mejorar los
niveles de gobernabilidad y facilitar espacios de gestión para las organizaciones
comunitarias. A su vez, los equipos zonales establecían un trabajo directo con
los líderes de las organizaciones propias de cada UPZ, a través de una metodo-
logía que involucraba la construcción de pactos, la caracterización y validación
de las condiciones de desarrollo, y la formulación, gestión y control de planes
zonales propuestos por las comunidades en los Núcleos de Participación.
El impacto esperado con respecto al PMIB era que la ciudad contara con
un modelo de gestión para adelantar un conjunto de acciones integrales de
mejoramiento con responsabilidades compartidas y que a la vez garantizara
la adecuada coordinación interinstitucional y la participación de la comuni-
dad organizada en cada una de las UPZ (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP,
2004). También se aspiraba a contribuir, con el apoyo a la construcción de
redes sociales vecinales, a la recuperación y consolidación de la ciudad y a que
la población accediera a servicios. A mediano plazo, se pretendía que con el
fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana las zonas in-
tervenidas tuvieran condiciones suficientes para la generación de un hábitat
sostenible en términos ambientales, sociales y políticos.
En las entidades distritales se consideraba que el bienestar de la mayoría de
las localidades demandaba relaciones de convivencia, seguridad y participación
ciudadana que propiciaran el respeto a la vida, a las diferencias y a los bienes
colectivos; precisaba la generación de zonas y barrios con normas urbanísticas y
94
Esta característica se ha quedado en la mera formulación y no ha podido ser precisada ni
conceptual ni metodológicamente.
243
ambientales que garantizaran el uso formal y sostenible del suelo y los ecosiste-
mas. Además, era necesaria la construcción de un medio ambiente que preser-
vara ríos, quebradas y humedales, para armonizar la ciudad natural y la ciudad
construida. La disposición de un sistema de movilidad urbana brindaría a los
habitantes medios democráticos, económicos y sostenibles para movilizarse.
El acceso a los servicios públicos, por su parte, garantizaría a la población
una subsistencia digna y sana. En este sentido, se pensaba en garantizar sis-
temas de acceso a salud, educación, recreación y cultura, que aseguraran a los
habitantes el bienestar, la equidad y el pleno desarrollo humano.
La disponibilidad de espacios públicos propiciaría la integración social, el
encuentro y la identidad ciudadana. La construcción de un sistema de equipa-
miento facilitaría la prestación de servicios colectivos y la articulación de las
demandas sociales con la oferta del Distrito.
En materia de vivienda, se pensaba que las comunidades requerían apoyo
para el desarrollo de técnicas apropiadas de construcción, además de la ade-
cuación y el mejoramiento de sus viviendas. Con respecto a población vulnera-
ble, se requería el desarrollo de sistemas de atención y prestación de servicios
que permitieran atender dignamente a niños, jóvenes, ancianos, mujeres y
personas con limitaciones físicas.
En materia de seguimiento y evaluación se diseñaron indicadores para
la evaluación del desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Ba-
rrios, los cuales fueron construidos en virtud de subcomponentes definidos así:
planeación y legalización; acueducto, alcantarillado sanitario y alcantarillado
pluvial; accesibilidad; reasentamientos; medio ambiente y mejoramiento de
vivienda (CVP, 2005). Para el seguimiento y monitoreo del programa, se creó
el Sistema Único de Información y Monitoreo, SUMI, fundado en los indica-
dores de evaluación referidos anteriormente.
5.3.11. Proyectos de Servicios Urbanos para Bogota, PSUB. Primera

fase, 2003-2006; Segunda fase, 2006 a la fecha
El PSUB fue un proyecto creado con el fin de dar continuidad y afianzar la con-
tribución de la Administración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los
habitantes de la ciudad, por medio de planes físicos, de gestión social y de asisten-
cia técnica, mediante la intervención sectorial en los campos de la movilidad, de
la vivienda, del agua y el saneamiento, del espacio público, del medio ambiente,
244
de la planeación y de la sostenibilidad fiscal del Distrito. En la primera fase, el

horizonte del proyecto fue de 4 años y 6 meses, entre 2003 y 2006.
El PSUB buscaba incentivar la participación comunitaria en los proce-
sos de mejoramiento integral de barrios; ampliar la cobertura del sistema de
transporte masivo Transmilenio y de su sistema complementario; consolidar el
empleo de medios de transporte no motorizado; mejorar el medio ambiente;
diseñar y aplicar políticas de vivienda, reasentamiento, desarrollo regional y
optimización tributaria. Finalmente, pretendía el fortalecimiento de la fun-
ción planeadora del sector de servicios urbanos.
El proyecto se desarrolló así: durante la primera fase se realizaron in-
tervenciones en 14 de las 26 UPZ priorizadas, ubicadas en 7 localidades (ver
Tabla No. 27). Durante la segunda fase se trabajó en las 12 UPZ restantes,
ubicadas en 7 localidades.
Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB.
Primera y segunda fases
Primera fase Segunda fase

No. No.
No. Localidad UPZ No. Localidad UPZ
UPZ UPZ
1 Usaquén 9 Verbenal 1 Usaquén 11 San Cristóbal Norte
2 Chapinero 89 San Isidro Patios 4 San Cristóbal 50 La Gloria
3 Santa Fe 96 Lourdes 56 Danubio
4 San Cristóbal 32 San Blas 5 Usme 58 Comuneros
52 La Flora 59 Alfonso López
5 Usme
57 Gran Yomasa 8 Kennedy 81 Gran Britalia
84 Bosa Occidental 7 Bosa 85 Bosa Central
7 Bosa
11 Suba 28 El Rincón
71 Tibabuyes 18 53 Marco Fidel Suárez
Rafael Uribe Uribe
11 Suba 54 Marruecos
19 Ciudad Bolívar 66 San Francisco
8 Kenedy 82 Patio Bonito
18 Rafael Uribe Uribe 55 Diana Turbay
67 Lucero
68 El Tesoro
19 Ciudad Bolívar
69 Ismael Perdomo
70 Jerusalén
Fuente: CVP
245
Los objetivos del proyecto se desarrollaron en tres componentes, a saber: mo-

vilidad95, mejoramiento integral de barrios96, y fortalecimiento institucional97.
En la primera fase, el PSUB pretendía, específicamente, la legalización de
barrios en 14 UPZ definidas para esta etapa; el mejoramiento de la movilidad
y la accesibilidad de los barrios; el incremento de las conexiones de acueducto
y alcantarillado; el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de riesgo; la
construcción de parques y el reforzamiento estructural de colegios; la rees-
tructuración ambiental y la mitigación de riesgos por inundación y remoción
en masa de las viviendas y sectores que lo requirieran; y el mejoramiento de
viviendas y la titulación de predios. Para el desarrollo del programa se pro-
pusieron líneas de acción relacionadas con movilidad, mejoramiento integral
de barrios; y fortalecimiento institucional. En cada uno de ellos, se propuso la
construcción de una serie de obras98.
95
Buscaba mejorar la movilidad de la ciudad en términos de accesibilidad al sistema de
transporte público, seguridad, cobertura y nivel de servicio. Cuatro subcomponentes ha-
cían parte del componente de movilidad: troncales; servicios alimentadores; transporte no
motorizado y administración del tránsito.
96
Su objetivo era el de contribuir a elevar la calidad de vida de familias de estratos 1 y 2 por
medio de mejoras en el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de agua y sanea-
miento, transporte, vivienda, espacio público, condiciones ambientales y otros servicios
complementarios. Los subcomponentes del mejoramiento integral de barrios eran: pla-
neación y legalización; acueducto y alcantarillado; accesibilidad; reasentamiento; espacio
público y equipamientos; medio ambiente y mejoramiento de vivienda.
97
Con relación a este aspecto se buscaban fortalecer y mejorar la sostenibilidad y capacidad
de planeación del esquema institucional de tal suerte que proveyera los principales servicios
urbanos. Los subcomponentes del fortalecimiento institucional eran: asistencia técnica al
IDU; fortalecimiento institucional a la CVP; asistencia técnica al DAMA; asistencia técni-
ca al DAPD y asistencia técnica a la SHD.
98
En materia de movilidad, el programa estaba orientado a acciones de mejoramiento del
transporte público y su integración al sistema de transporte masivo Transmilenio, del
transporte no motorizado y de la administración del tránsito. Concretamente se propu-
sieron las siguientes obras: construcción de la Troncal de Suba del sistema Transmilenio;
construcción de vías para rutas alimentadoras del sistema de interconexión; construcción y
promoción de la red de ciclo-rutas; reducción de la sobreoferta y reorganización del trans-
porte público; realización de programas de educación y prevención vial y otras acciones
para disminuir la accidentalidad en Bogotá, y fortalecimiento del control del tránsito.
246
Para el programa se diseñó una estrategia de intervención tendiente a cau-

sar un impacto efectivo y significativo en la pobreza y las condiciones de inequi-
dad. El componente de mejoramiento integral de barrios esperaba beneficiar
cerca de 1.200.000 habitantes de estratos 1 y 2 de la ciudad. Los recursos asig-
nados para la construcción de rutas alimentadoras se consideraban socialmente
efectivos, dado que en el sistema Transmilenio, el 40% del total de los pasajeros
transportados provenían de las rutas alimentadoras, y de ellos, cerca del 60%
eran ciudadanos de estratos 1 y 2. El desarrollo de las metas perseguidas en los
componentes de movilidad y mejoramiento integral de barrios era clave para
integrar la población más necesitada del Distrito Capital, reducir su estado de
exclusión y brindarles más oportunidades, participación y desarrollo.
En la primera fase el proyecto fue ejecutado directamente por el Institu-
to de Desarrollo Urbano, IDU; el Departamento Administrativo del Medio
Ambiente, DAMA; el Departamento Administrativo de Planeación Distrital,
DAPD; la Caja de Vivienda Popular, CVP; la Secretaría de Tránsito y Trans-
porte, STT-Fondatt, y la Secretaría de Hacienda Distrital, SHD.
La ejecución y la utilización de los recursos de financiamiento prove-
nientes del Banco Mundial estuvieron a cargo del la Administración Distrital
a través de la Secretaría de Hacienda Distrital, la cual cumplió la función de
unidad coordinadora del proyecto. Mediante el Decreto 682 de 2001, se crea-
ron dos comités encargados de considerar los aspectos sectoriales del proyecto:
el Comité de Movilidad y Espacio Público, conformado por la Secretaría de
En lo referente a mejoramiento integral de barrios se adelantarían las siguientes acciones:

estudios urbanísticos y normativas para UPZ objeto del PMIB; redes locales de acueducto;
construcción y rehabilitación vial a nivel de las UPZ; reasentamiento de hogares; procesos
de información, participación y gestión social a la comunidad; restauración ambiental en
áreas vulnerables de la estructura ecológica principal; mejoramiento de viviendas.
Los objetivos ligados al fortalecimiento institucional se lograrían mediante el fortalecimiento
del IDU en sus sistemas misionales de información; el fortalecimiento de la Caja de Vivienda
Popular para la coordinación y desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Ba-
rrios. También serían necesarias la asistencia técnica al DAPD en la realización de estudios
de política en la temas de movilidad, política habitacional y política regional de desarrollo,
y la asistencia técnica a la SHD para la realización de consultorías que permitieran el forta-
lecimiento de la gestión de ingresos del Distrito Capital. Del mismo modo, se debía apoyar
al DAMA para la realización de proyectos de evaluación de la gestión de la contaminación y
observatorio del hábitat y el ajuste al programa de control de emisiones en fuentes móviles.
247
Tránsito y Transporte, el DAPD, el IDU, el Jardín Botánico y Transmilenio;

y el Comité de Gestión Urbana y Habitacional, compuesto por el DAPD, el
DAMA, la CVP, la Corporación La Candelaria, Metrovivienda y Renovación
Urbana. El esquema de funcionamiento se presenta en el Gráfico No. 11.
Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora

del Proyecto Servicios Urbanos, PSUB
BIRF
SHD
Despacho del
Secretario de
Hacienda Entidades ejecutoras
UCP del Distrito Capital
Gerencia Director
Especialista financiero
Área financiera IDU
Especialista contable STT
DAMA
Especialista externo en adquisiciones
DAPD
Área técnica Especialista en seguimiento CVP
SHD
Especialista en planeación y desarrollo
Área administrativa Asistente administrativo
Fuente: Proyecto CVP (2003)
En su primera fase, el costo de inversión del Proyecto de Servicios Urba-

nos, PSUB (Proyecto CVP, 2003) ascendió a 272 millones de dólares, ejecuta-
dos durante aproximadamente 4 años y medio. De ellos, 100 millones fueron
financiados con el crédito BIRF7162-0-CO, suscrito con el Banco Mundial.
El aporte del Distrito fue del 62% del valor total de recursos. El costo total
del proyecto fue de 271,67 millones de dólares y la comisión del préstamo
ascendió a 1 millón de dólares. El costo de inversión total (sin comisión) por
componente y subcomponente se muestra en la Tabla No. 13. En la Tabla No.
27 se presenta la síntesis de la inversión del proyecto por componente. Hasta
marzo de 2006, se habían invertido aproximadamente 334.828 millones de
248
dólares, distribuidos en sus tres componentes (movilidad, mejoramiento inte-

gral de barrios, fortalecimiento institucional).
Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes
Total
% Base
Componente-subcomponente En miles de
costo
Us dólares
A1-(Construcción de la Troncal Suba) 93.422 40,41%
A2-(Construcción de rutas alimentadoras cuencas Américas,
37.088 16,04%
Caracas y Suba)
A3-(Infraestructura para el transporte no motorizado) 12.994 5,62%
A4-(Educación y prevención de la accidentalidad vial) 10.059 4,35%
TOTAL A (MOVILIDAD) 153.563
B1-(Estudios urbanísticos y normativas para UPZ objeto del
516 0,22%
PMIB)
B2-(Redes locales acueducto) 27.785 12,02%
B3-(Construcción y rehabilitación vial UPZ) 24.216 10,47%
B4-(Reasentamiento de hogares) 9.050 3,91%
B5-(Procesos de información, participación y gestión social a la
1.533 0,66%
comunidad)
B6-(Restauración ambiental en áreas vulnerables de la estructura
1.052 0,46%
ecológica principal)
B7-(Mejoramiento de viviendas) 341 0,15%
TOTAL B (MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS) 64.493
C1-(Sistema de administración de activos II fase) 1.868 0,81%
C2-(Asesoría técnica, financiera y social al programa de
1.612 0,70%
mejoramiento integral de barrios)
C3-(Valoración de la problemática de la contaminación atmosférica y
1.283 0,55%
fortalecimiento institucional para su control en el Distrito)
C4-(Evaluación general de la puesta en marcha del sistema) 3.406 1,47%
C5.1-(Construcción de diagnósticos básicos de los impuestos
3.736 1,62%
(vehículos, predial, ICA)
C5.2-(Consultorías equipo UC) 1.241 0,54%
TOTAL C (FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL) 13.146
TOTAL COSTO BASE 231.202 100,00%
Contingencia precio 24.697 10,68%
Contingencia física 15.770 6,82%
Costo Total Proyecto 271.669 117,50%
Comisión de financiamiento 1.000 0.43%
TOTAL 272.669 117,93%
Fuente: Proyecto CVP (2003)
249
Discriminada la información de inversión por componente, se estableció

que en este proyecto, el 56,05% de los recursos se destinaron a la construc-
ción de obras. Del total de la inversión en esta materia, el 95,61% se destinó
a obras de accesibilidad. La adquisición de predios tuvo una alta participa-
ción porcentual en el gasto, aproximándose al 29% del total de recursos del
componente. El alto peso dado a la inversión en infraestructura vial incidió
necesariamente en la poca representatividad de las inversiones relacionadas
con espacio público, equipamientos y mejoramiento barrial, así como de las
inversiones en capacitación de la comunidad contempladas en el componente
de fortalecimiento organizativo.
Otro gasto importante lo representa la inversión en accesibilidad y con-
sultorías, en la cual el gasto asciende al 58,28%. El 33,59% se destinó a gastos
derivados del reasentamiento de familias; y el 3,57% a gastos de consultoría
en materia de mejoramiento de vivienda.
Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente y

categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría
Subcomponente Categoría Total % Participación

Planeación y legalización Consultorías 1.279.614 1,47%
Obras 0 0,00%
Acueducto y alcantarillado
Consultorías 0 0,00%
Obras 46.804.657 53,59%
Accesibilidad
Consultorías 4.098.564 4,69%
Consultorías no financiadas 3.730.890 4,27%
Reasentamiento
Predios no financiados 25.611.054 29,32%
Bienes 12.977 0,01%
Espacio público y equipamientos Obras 2.146.566 2,46%
Consultorías 259.904 0,30%
Bienes 0 0,00%
Obras 0 0,00%
Medio ambiente
Consultorías 276.851 0,32%
Capacitación 0 0,00%
Bienes no Financiados 0 0,00%
Mejoramiento de vivienda
Consultorías no financiadas 3.116.291 3,57%
Total Componente 87.337.368 100,00%
Fuente: SHD (2007)
250
En la asesoría a entidades del Distrito para el desarrollo del componente

de mejoramiento barrial, destaca la alta participación porcentual de las con-
sultorías, las cuales en términos de inversión representaban el 72,27% del
total. Se trata, entonces, de la formulación de estudios de factibilidad, diseños
y asesoramientos a entidades públicas, derivados de espacios empresariales
privados y en menor medida de universidades públicas y privadas. La alta par-
ticipación de espacios privados en la formulación de iniciativas públicas y en la
orientación de políticas que competen al Estado podría derivar en una serie de
cuestionamientos sobre los intereses y necesidades que se pretenden resolver,
cuando la iniciativa deviene de un ámbito privado y no público, sin contar con
el interrogante sobre el aprovechamiento de los estudios, por cuanto la me-
moria institucional, a pesar de las políticas de archivo, es bastante precaria.
Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes y

categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos
Subcomponente Categoría Inversión % Participación

Asistencia técnica al IDU
Capacitación 397.317 2,57%
Bienes 581.132 3,76%
Asistencia técnica a la CVP
Capacitación 7.000 0,05%
Consultoría no financiada 13.657 0,09%
Bienes 339.192 2,20%
Asistencia técnica al DAMA Consultorías 701.990 4,55%
Bienes 49.252 0,32%
Asistencia técnica al DAPD Consultorías 4.391.873 28,45%
Bienes 0 0,00%
Bienes no financiados 39.656 0,26%
Elementos de consumo no
1.840 0,01%
financiados
Asistencia técnica a la SHD Obras 0 0,00%
Consultorías no financiadas 222.328 1,44%
Comisión pagada al PNUD 85.810 0,56%
Total componente 15.436.837 100,00%
Fuente: SHD (2007)
251
Con respecto al componente de fortalecimiento institucional, las enti-

dades involucradas recibieron una inversión equilibrada que promediaba el
20%, destacándose particularmente el DAPD, con una inversión del 30%,
y el DAMA, con un aporte cercano al 7% sobre el valor total de los recur-
sos financieros destinados a ello. Este componente recibió recursos de con-
trapartida distrital en un porcentaje cercano al 28%. Con todo, la mayor
parte de los recursos destinados al fortalecimiento institucional provenían
de crédito internacional.
Al igual que en otros componentes, la mayor parte de los recursos
invertidos por subcomponente institucional se destinó al pago de servi-
cios por consultoría, con inversiones equivalentes al 90,28% del total. De
todas las entidades, el DAPD fue el que más ejecutó este tipo de gasto.
Las demás categorías de inversión recibieron pocos recursos, como en el
caso del subcomponente de capacitación, donde la inversión llegó apenas
al 3% del total.
Para la ejecución y seguimiento del Proyecto de Servicios Urbanos se
creó una Unidad Coordinadora y se elaboró un manual de operaciones. El
manual definía que:
“La Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) está encargada de consolidar y pre-
parar el informe de seguimiento financiero y gerencial (FMR), con una periodicidad
trimestral, dentro de los 45 días siguientes a cada terminación de período, […] con
base en los presupuestos, reportes y demás información previamente certificada por
las entidades [...]. Igualmente, la UCP emplea el sistema de administración del pro-
yecto (SAP) para generar sobre esta información primaria los informes requeridos
[...] sirviendo principalmente para: revisar el avance físico y la implementación del
proyecto; revisar el avance financiero y el uso de los fondos; revisar la ejecución real
vs. lo presupuestado y revisar el desarrollo de los procesos de adquisición del PSUB”
(Proyecto CVP, 2003).
El espacio generado por los Comités Sectoriales del Distrito, creados me-
diante el Decreto 682 del 31 de agosto de 2001, fue aprovechado durante la
ejecución del proyecto para el análisis y seguimiento sectorial de los temas que
requerían una mirada transversal. Adicionalmente, los comités tenían la fun-
ción de definir políticas sectoriales, coordinar las actividades de las entidades
y verificar el cumplimiento de las políticas que fueran adoptadas. Los comités
sirvieron como instrumento de coordinación sectorial para la realización de
ajustes y modificaciones al PSUB.
252
5.3.12. “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2008

El Proyecto de “Obras con Participación Ciudadana”, OPC, fue implemen-
tado como parte integrante del PMIB, en las 26 UPZ tipo 1, referidas ante-
riormente. El ajuste de las actividades agenciadas en este proyecto se efectúo
con base en las líneas de acción definidas en los planes zonales de las UPZ y
en las propuestas derivadas de la participación de organizaciones sociales en
escenarios construidos99 para tal fin por los gestores locales.
El OPC se desarrolló en el marco de las actividades presupuestadas para
el fortalecimiento de los servicios urbanos y el Programa “SUR con Bogotá”,
y contó con los correspondientes recursos provenientes de créditos obtenidos
con el Banco Mundial o derivados de la cooperación al desarrollo del gobier-
no de Alemania a través de la KfW. De acuerdo con la propuesta teórica, la
ejecución del OPC pretendía ser un medio para el desarrollo del capital social
y no un fin en sí mismo, en consonancia con la metodología planteada en la
iniciativa “Obras con Saldo Pedagógico”. Desde esta perspectiva, el marco de
acción fue determinado por la gestión y ejecución de obras, de manera com-
partida entre la comunidad y el gobierno distrital100. El OPC pretendía:
“[…] el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias para que sean capaces de
implementar su propios proyectos de desarrollo en el territorio, en asocio con las enti-
dades públicas y privadas, estableciendo para ello relaciones de confianza y cooperación
entre las organizaciones y la Administración Pública […]” (DAPD, CVP, 2006).
El objetivo general de programa era el de mejorar las capacidades de

gestión y la articulación social de las organizaciones de base, mediante la eje-
cución compartida de acciones de mejoramiento del entorno en los barrios de
desarrollo incompleto (CVP, 2005). Específicamente pretendía: incrementar
la capacidad de las organizaciones sociales y comunitarias para la formulación
99
En estos espacios se analizaba la viabilidad y la articulación de las propuestas con pro-
yectos de otras entidades. Se definían prioridades de acuerdo con una matriz de criterios
de selección que evaluaba el impacto de la iniciativa en los componentes social, técnico y
económico del Programa de ““Obras con Participación Ciudadana””. El principal escenario
construido para este fin fueron los Núcleos de Participación Comunitaria.
100
El Departamento de Acción Comunal, después de 2007 IDPAC, mantiene el programa
OPC con cubrimiento en todo el Distrito y con mayor número de obras independiente-
mente del PMIB.
253
y ejecución de obras con participación ciudadana; mejorar las condiciones so-

ciales, ambientales, productivas y urbanísticas de los barrios; incorporar me-
canismos técnicos, administrativos, financieros y sociales que aseguraran la
viabilidad y sostenibilidad de las obras, mediante la participación ciudadana.
En últimas, se trataba de generar una corresponsabilidad de la ciudadanía
hacia lo público.
La puesta en marcha de la iniciativa implicó la definición de una serie de
etapas técnicas que determinaban la viabilidad y financiación de las propuestas
comunitarias. Las etapas iban desde la preselección de la propuesta y la priori-
zación de la obra (que fueron desarrollados entre la comunidad y los gestores
locales) hasta la ejecución y sostenibilidad de las obras (que fueron asignadas
a la comunidad), pasando por la formulación técnica del proyecto (a cargo de
las entidades responsables y de consultores privados) y por la convocatoria
pública y la contratación de las obras (bajo la responsabilidad de entidades
distritales, que desarrollaban dinámicas de capacitación a las comunidades
organizadas, para facilitar su participación en el proceso de contratación).
Las líneas de acción y el tipo de proyectos financiados se enmarcaban en
los siguientes lineamientos:
• Movilidad: andenes, alamedas, escaleras y ciclo-rutas zonales, senderos y

vías peatonales.
• Espacios de recreación: plazoletas, parques de vecinales y de bolsillo e
instalaciones recreativas y deportivas.
• Equipamiento comunal: construcción o adecuación de salones comunales
con licencia.
• Sitios de encuentro: plazoletas, rotondas, zonas duras.
• Medio ambiente: adecuación zonas de la estructura ecológica principal.
• Pintura de fachadas.
Si bien el área de intervención fue definida en las UPZ tipo 1, se dio prio-
ridad a 14 de ellas en 10 de las 20 localidades de la ciudad101.
Usaquén: Verbenal (9); San Cristóbal: San Blas (32); Usme: La Flora (52), Gran Yomasa
101
(57); Rafael Uribe Uribe: Diana Turbay (55); Ciudad Bolívar: El Lucero (67), El Tesoro (68),
Ismael Perdomo (69), Jerusalén (70); Suba: Tibabuyes (71); Kennedy: Patio Bonito (.) Bosa:
(82), Bosa Occidental (84). Chapinero: San Isidro Patios (89), y Santa Fe: Lourdes (96).
254
Los recursos financieros del proyecto provenían, en su mayoría, del crédi-

to otorgado por el Banco Mundial. A través de la financiación, entre los años
2003 y 2006, fueron invertidos en Bogotá cerca de 3.345 millones de pesos.
Adicional a los recursos de crédito internacional, fueron asignadas partidas
de financiación contempladas en los recursos de inversión plurianual del Plan
de Desarrollo 2004-2008. Las localidades favorecidas con mayor inversión en
estos años fueron Usme y Rafael Uribe Uribe (ver Gráfico No. 12).
Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación Ciudadana”,
2003-2005
Fuente: CVP (2006)
5.3.13. Programa “SUR de Convivencia”, 2004-2006

El Programa “SUR de Convivencia” o “Proyecto SUR, Fase II”102, surgió con el
propósito de intervenir aquellas comunidades barriales en las que se ejecutaba el
Proyecto “SUR con Bogotá”, con el fin de fomentar la resolución pacífica de conflic-
tos como una acción complementaria. La resolución de conflictos se fortalecería a
través de la ejecución de obras de impacto físico que procuraran el mejoramiento
102
Este programa iniciaría su fase de ejecución en 2008 o 2009.
255
de las condiciones de convivencia y seguridad de las comunidades. El Programa

“SUR de Convivencia” se enmarcaba en la Estrategia Nacional Integral para la
Convivencia y Seguridad Ciudadana, propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario” del primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
Asociado con el de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, “SUR de
Convivencia” se articulaba con los programas del Plan Distrital de Desarrollo
2004-2008 “Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobre-
za y la Exclusión”. La convivencia se fue convirtiendo en una de las prioridades
del plan distrital, lo cual se hizo manifiesto en la intención de vincular progra-
mas intersectoriales del gobierno distrital con la empresa privada.
Los insumos para el fortalecimiento de las iniciativas de convivencia en Bogo-
tá fueron retomados de los planteamientos contenidos en el componente de convi-
vencia contemplados en el Proyecto “SUR con Bogotá”, en cuanto representaba, a
juicio de entidades como el DAACD, una innovación, pues no hay otro proyecto
que combine obras de mejoramiento urbano, actividades de fortalecimiento insti-
tucional y actividades de convivencia y seguridad en el país (cfr. CVP, s.f.).
Se pretendía que el programa de mejoramiento, además de contribuir
a resolver problemas físico-espaciales, permitiera incidir sobre las dinámicas
de violencia urbana y conflicto social, promoviendo la convivencia como una
acción central del mejoramiento barrial (DNP, CONPES 3326, 2004). En esta
medida, la articulación entre convivencia y mejoramiento se podría convertir
en marco de referencia para la construcción de un modelo de intervención
para el Distrito Capital, al aprovechar las metodologías, potencialidades y
experiencias hechas en la ciudad en este sentido (ZISS, 2004).
Las experiencias contempladas como insumo para ordenar las acciones
de intervención sintetizadas en el Proyecto “SUR con Bogotá” fueron tomas
de proyectos y programas adelantados por gobiernos distritales en distintos
períodos de tiempo, entre ellos: Ecobarrios; el programa Jóvenes Tejedores de
la Sociedad, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT; la experiencia
de las Unidades de Mediación y Conciliación, y las Comisarías de Familia de la
Secretaría de Gobierno de la capital. En el marco de éstas últimas, la Cámara
de Comercio de Bogotá implementó los Centros de Conciliación y Arbitraje.
Construido con la metodología del marco lógico, el principal objetivo del
programa fue buscar a nivel distrital la institucionalización de un modelo repli-
cable de mejoramiento integral de zonas con barrios en desarrollo progresivo
a través de la planeación, la gestión coordinada y la participación organizada
256
de las comunidades urbanas. Se proponía, entonces, mejorar las condiciones de

convivencia a través de la promoción de una cultura del manejo pacífico de con-
flictos, con una inversión simultánea en infraestructura comunitaria.
Los objetivos específicos del programa fueron:
• Facilitar el manejo de conflictos y la reconciliación.
• Mejorar los espacios públicos de alto conflicto social.
• Atender y prevenir la violencia intrafamiliar.
• Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia.
• Proporcionar la información necesaria para la consolidación de un Sistema
de Información en Mejoramiento Integral de Barrios, SUMI, que conten-
ga datos sobre convivencia.
• Fortalecer los programas adelantados por la Alcaldía Mayor en el tema
de convivencia durante los últimos 10 años (Alcaldía Mayor de Bogotá-
KfW, 2002: 35).
Para la implementación se definieron tres fases, variando la zona de in-
tervención, así:
• En la primera fase se intervendrán las mismas zonas en las que se adelantó
el Proyecto “SUR con Bogotá” (San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uri-
be) agregándoles pequeñas áreas de borde.
• En la segunda, la intervención comprenderá las zonas restantes no inter-
venidas de las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.
• En la tercera, las acciones serán trasladas a las localidades de Ciudad Bolí-
var y Bosa.
La población definida como sujeto del proceso presenta características si-
milares en cuanto a su situación socioeconómica y de demandas sociales. Según
la caracterización realizada –que intenta establecer una estrecha relación entre la
situación de convivencia, las condiciones socioeconómicas de alta vulnerabilidad
y la carencia en la prestación y acceso a servicios públicos e infraestructura–, la
población está compuesta por familias de 3 y 4 personas, con ingresos mensuales
entre $300.000 y $500.000, percibido a partir del aporte de uno o dos miembros
de la familia. El 50% de la población a intervenir dispone de un empleo formal,
mientras el 50% restante se dedica a actividades económicas informales. Las zonas
de intervención cuentan además con alta participación porcentual de población
joven. Para la ejecución se proponen los siguientes criterios de intervención:
257
• Asentamiento y composición poblacional de habitantes pertenecientes a

estratos 1 y 2, con necesidades básicas relativamente insatisfechas.
• Ser “zonas con problemas de convivencia y carencias en servicios urbanos (in-
cluyendo acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, calles, caminos, trans-
porte público y recolección de basuras) e infraestructura social (espacio público
y parques, establecimientos educativos, hospitales y centros de salud, centros
comunales y otros equipamientos comunitarios). Estas zonas deberán con-
centrar un número de barrios que permitan intervenciones coordinadas entre
varias instituciones, localidades y comunidades, como se dispone por ejemplo
en las UPZ” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37).
• Ser explícito el compromiso de la comunidad, por cuanto que “sin el com-
promiso de la comunidad no vale la pena intervenir. El compromiso de
la comunidad se manifiesta en la organización comunitaria y en acciones
con fines tendientes a mejorar la convivencia” (Alcaldía Mayor de Bogotá-
KfW, 2002: 37).
• Disponer de contrapartida presupuestales definidas por las Alcaldías Loca-
les, a través de asignaciones realizadas al Fondo de Desarrollo Local.
• Coordinarse con el Programa Ecobarrios, “definiendo intervenciones en
las dimensiones física, económica, social y espiritual en barrios de estrato
1 y 2” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37).
• Coordinarse con el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios.
• Desarrollar acciones de intervención en barrios legalizados o legalizables.
• Existencia de una base de líneas base de información sobre problemas de
convivencia y compromiso comunitario.
• Focalización de las acciones en lugares identificados como inseguros por
parte de la comunidad.
• Inclusión de la población juvenil en procesos de formación y laboralmente
en la ejecución de las obras.
El compromiso de la comunidad se concreta en las distintas etapas de rea-

lización de la propuesta. Se inicia con la caracterización de las problemáticas y
se hacen ejercicios de planeación y ejecución de las obras. A través de talleres y
elaboración de mapas, las comunidades que hicieron parte del Proyecto “SUR con
Bogotá” identificaban problemas de convivencia que deben ser tenidos en cuenta
para el desarrollo de éste y otros proyectos. El programa responderá directamente
a estas demandas gestionado recursos financieros y técnicos, que pudieran simul-
258
táneamente encaminarse a resolver necesidades de convivencia señaladas por las

mismas comunidades.
Los problemas más comunes que la comunidad aspira a que sean re-
sueltos son el consumo de sustancias psicoactivas y la delincuencia (donde
se contemplan la inseguridad, los robos, los asesinatos, etc.). Combatir estos
problemas supone la persecución de sitios de expendio de drogas alucinóge-
nas (“ollas”) y pandillas. Además, se pretende dar una solución al desempleo,
a analfabetismo y a la falta de oportunidades para el ingreso a la educación
superior (Consultoría CVP-KfW, 2006).
A partir de los problemas planteados por la comunidad en los talleres, se
propusieron líneas de acción posibles para lograr su resolución. Surgen, enton-
ces, iniciativas relacionadas con la construcción de mecanismos y estrategias
para la prevención del consumo de drogas y con la sanción social y policiva a
los distribuidores. Se pretende generar espacios para uso del tiempo libre de
los jóvenes, y al mismo tiempo se establecen iniciativas empresariales de em-
pleo para ellos. Se buscan convenios educativos que garanticen el fácil acceso
de la población joven a la educación superior y a escuelas de formación artísti-
ca y deportiva. En materia de violencia intrafamiliar, se propone la realización
de talleres de capacitación a líderes en temas relacionados con la violencia en
general, la sexualidad y el consumo de drogas.
Este programa, al igual que los demás, se ejecuta en tres fases. La primera
supone la preparación conceptual y el diseño de la intervención.103 En la segun-
da, se efectuará la intervención104, y en la tercera, se plantearán los mecanismos
y determinaciones necesarios para salir de la zona intervenida sin generar mayor
traumatismo, y en este sentido, no es posible predeterminar tiempos de duración.
A partir del principio de corresponsabilidad institucional se definieron
cuatro componentes, a saber:
103
Esta etapa podría durar entre 6 y 12 meses, en los cuales se analizaría la situación de convivencia
y violencia de las comunidades, para elaborar un plan de acción, donde se tengan en cuenta las
iniciativas de la comunidad, de las instituciones, de las ONG y de la empresa privada.
104
La segunda etapa podría durar entre uno y dos años. “El Programa de Convivencia no pre-
tende ejecutar acciones, sino facilitar su ejecución a través de un esfuerzo de coordinación,
planeación con la comunidad y las entidades competentes, seguimiento del plan barrial, así
como a través de la evaluación de los resultados de la intervención y de su impacto logrado”
(Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 45).
259
• Mejoramiento del manejo del conflicto105.

• Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto social106.
• Atención y prevención de la violencia intrafamiliar107
• Mejoramiento de la coordinación interinstitucional en materia de con-
vivencia108.
El programa enuncia el impacto esperado a través del efecto de su de-
sarrollo en distintas dimensiones, tratando de establecer el impacto social,
105
Entre los resultados de este componente se esperan los siguientes: 5 investigaciones sobre conflic-
tos en organizaciones y promover su divulgación; 50 cursos de capacitación de Comités de Conci-
liación JAC; apoyo a la creación de programas para el desarrollo de la reconciliación en el contexto
de “Ecobarrios” (programa que ya no está vigente) y de las “Escuelas de Reconciliación y Perdón”
(ESPERE); formación de mediadores escolares; apoyo a la mediación de conflictos en las Unida-
des de Mediación; ampliación de la cobertura y descentralización de las Unidades de Mediación
y Conciliación; apoyo a la conformación de emisoras escolares comunitarias en 10 escuelas de las
localidades intervenidas; talleres sobre construcción de ciudadanía, deberes y derechos ciudada-
nos, “Organizarse para influir y para aprender”; talleres de animación sociocultural; construcción
y mejoramiento de locales comunitarios (por ejemplo clubes juveniles, centros comunitarios);
formación deportiva y promoción de clubes de deporte; construcción y mejoramiento de canchas
de deporte; implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito.
106
En esta materia se busca la construcción de alumbrado público; la construcción o mejoramiento
de parques recreativos y zonas verdes, vías peatonales y alamedas; el desarrollo de obras que
permitan disminuir los conflictos vinculados a la existencia de mercados; paraderos y terminales
de transporte; la calificación y vinculación de la comunidad a las obras físicas y la firma de pactos
de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público.
107
En este aspecto se busca definir y alimentar una línea base de violencia intrafamiliar e incor-
porarla al Sistema Unificado de Información; consolidar una red comunitaria de buen trato,
en articulación con la red institucional; generar procesos de atención y mediación de conflic-
tos intrafamiliares; ampliar cobertura y descentralizar Comités de Atención de Conflictos;
impulsar la formación en habilidades para vivir la vida y el fomento de la resiliencia; fortalecer
las escuelas saludables; equipar y adecuar espacios de formación.
108
Se pretende crear e implementar un sistema de manejo y evaluación del impacto; for-
mar redes comunitarias y entidades involucradas en la aplicación del sistema de manejo
y evaluación; alimentar la política de convivencia distrital con lecciones aprendidas de la
medición de impactos del programa de convivencia; facilitar espacios de reflexión sobre
convivencia ciudadana, a partir de las experiencias del programa.
260
comunitario109 y familiar110. Otras dimensiones en las que se espera impactar

están construidas a partir de la intervención en los ámbitos institucional, eco-
nómico, ambiental111 y político. Se espera que el modelo contribuya a generar
una experiencia importante para la ciudad en materia de convivencia112, para lo
109
El impacto en la comunidad se mediría a partir de los siguientes aspectos: un mejor manejo
de conflictos entre las organizaciones y las JAC mejorará el ambiente de la comunidad; un
mejor manejo de conflictos por parte de los representantes de la comunidad posibilitará una
mayor participación comunitaria; la coordinación entre las organizaciones y las instituciones
distritales permitirá que se aumente la confianza entre la ciudadanía y el gobierno distrital;
mejores espacios públicos representarán mayores espacios para el encuentro de la comunidad;
mejores espacios y mayor alumbrado provocarán la disminución de la violencia; la oferta de
eventos lúdicos y deportivos les permitirá a los jóvenes la ocupación del tiempo libre en activi-
dades alternativas; la relación entre los jóvenes y los adultos se verá afectada favorablemente
en la medida en que los jóvenes sean incluidos en los ejercicios de planeación de actividades
lúdicas y deportivas, y vinculados laboralmente como mano de obra. La comunidad afirmaba
que un mejor ambiente sería propicio para sus negocios y que las mejoras en el espacio públi-
co podrían provocar un mejor espacio para pequeños comerciantes. A nivel comunitario local,
el mejor manejo de conflictos aumentará la coordinación interinstitucional incidiendo en
mayor eficiencia. Además de esto, la legitimidad política de las JAC aumentará tanto cuanto
disminuyan los conflictos a su interior y entre ellas; la coordinación de actividades entre las
organizaciones y las entidades distritales causará mayor eficiencia; la sistematización de la
información sobre violencia intrafamiliar permitirá el desarrollo de acciones más focalizadas;
el apoyo a diferentes iniciativas proporcionará mayor participación de la comunidad.
110
En la familia el impacto se evidenciará a partir de los siguientes aspectos: mejor capacidad
para el manejo de conflictos en la familia, lo cual conlleva relaciones más pacíficas y menor
violencia intrafamiliar; la atención profesional fuera de la familia disminuirá la tensión
psicosocial que en ella se produce; parte de la agresividad juvenil será expresada en los
espacios de lúdica y deporte; la disminución de la violencia en la calle tendrá un efecto
proporcional en la violencia intrafamiliar; menos violencia en la comunidad producirá un
ambiente más propicio para los negocios de familia En materia económica, se pretende que
con la inclusión de los jóvenes en las obras se garanticen mejores ingresos a sus familias.
111
En este aspecto se proyecta la mitigación de riesgos a través de la arborización de parques,
la recuperación de rondas y quebradas, la promoción de la educación ambiental con aseso-
ría técnica para evitar el empleo de materiales nocivos para el ambiente.
112
Se piensa en esta materia que el manejo de conflictos que se de en el programa servirá de
modelo para toda la ciudad. Los efectos del mejoramiento de la convivencia podrán repli-
carse en otras partes de la ciudad. El manejo pacífico de conflictos en barrios pobres puede
verse reflejado en toda la ciudad.
261
cual es preciso hacer el seguimiento del programa según indicadores de segui-

miento y fuentes de verificación.
5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá

A continuación se presenta una síntesis de las experiencias de Mejoramiento
Integral de Barrios desarrolladas durante el período 1998-2006 en la ciudad
de Bogotá. La relación se presenta atendiendo la siguiente estructura: nombre
de la experiencia, año de ejecución, caracterización de la experiencia, criterios
de intervención, objetivos generales y específicos, líneas de acción, zonas de
intervención, escalas, grupos meta, demandas y expectativas, indicadores, res-
ponsables, impacto esperado, y logros, dificultades y aprendizajes.
En orden de exposición, las experiencias relacionadas son las siguientes:
1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E.,
PIDUZOB Fase I, 1972.
2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E.,
PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad
Bolívar, 1983.
3. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los
Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985.
4. Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2000.
5. Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá”,
1997-2007.
6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000.
7. Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001.
8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario, Ciudad Bolívar,
1998-2001.
9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000 a la fecha
10. Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, 2003-2006.
11. Obras con Participación Ciudadana, 2003-2008.
12. Programa “SUR de Convivencia”, 2006 a la fecha.
262
Cuadro general de caracterizacion de experiencias
Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D. E. PIDUZOB Fase I
Ano: 1972 - 1979 (5 años)
Caracterizacion por componente Objetivos Estrategia
Demandas y
Caracterización Criterios de intervención Objetivo general Objetivos específicos Líneas de acción Zonas de intervención Escalas Grupo meta
expectativas
El principal criterio de
intervención fue dado por
El PIDUZOB fue un el objetivo general del
programa orientado programa: pertenecer a las
a la zona oriental de zonas sin desarrollar de la
Bogotá, la cual cuenta zona oriental de Bogotá
con 635,000 habitantes

de los cuales más Sin embargo dentro de
de 350,000 habitan los sub. programas que
635,000 habitantes
las zonas menos conforman el PIDUZOB
de las zonas menos
desarrolladas de la se dieron algunos criterios Realizar una acción
desarrolladas de
ciudad, en núcleos de intervención que prioritaria en un Subprogramas: PIDUZOB estableció 5 La zona oriental de la
la zona oriental de
cuyo origen ha sido de dependían de las obras o el sector donde existe - Salud grandes sub. zonas de ciudad encierra, para
la ciudad, quienes
urbanización clandestina subprograma: la necesidad de - Centros Comunales intervención dentro de ese momento, uno de
viven en núcleos
y en algunos casos - Zonas con mayor efectuar operaciones - Habitacional la zona oriental: los conjuntos citados
experiencias de
Facilitar la aprobación de cuyo origen ha sido
263
de terrenos invadidos densidad de población amplias de integración - Educación - “Agregados del sur”. mas urgidos de la
un conjunto o “paquete” de urbanización
a propiedad privada y bajos recursos urbana, tales como - Pavimentación y - “Sur”. La escala capital por la carencia
de proyectos integrados clandestina y en
en forma de tugurios. económicos. (salud) mejoramiento de complementación - “Sur oriental”. fluctuaba de, o carácter
MIB
de mejoramiento múltiple, algunos casos de

La población antes - Necesidades de salud de servicios públicos, de vías - “Oriental”. entre la escala subnormal de los
para mejoramiento múltiple, terrenos invadidos
en
mencionada pertenecía las comunidades. (salud) equipamiento - Alcantarillado - “Canteras del norte”. zonal, barrial y servicios básicos, así
para ejecución mediante a propiedad privada
a los estratos más bajos - Que sirva a habitantes con habitacional e - Energía Aunque estas metropolitana. como por el precario
financiamiento con crédito en forma de tugurios.
y eran inmigrantes nivel socioeconómico de integración vial - Avenida oriental. sub. zonas son las nivel de ingreso de
externo del BID. la población antes
Obras (con impacto social)

de sectores rurales y ingresos bajos a medio. (que para este - Mejoramiento propuestas también se sectores localizados
mencionada
jóvenes. Esta población (Pavimentación y Vías). caso se torna en institucional plantea la construcción de su población y de
pertenece a los
era la menos beneficiada - Que sea ruta de buses. una intervención de obras de alcance su marginamiento de
estratos más bajos y
con los servicios urbanos (Pavimentación y vías) de carácter urbano. la vida urbana”.
son inmigrantes de
de la ciudad. - Que permita conectar metropolitano).
sectores rurales y
barrios entre sí o sirva de
jóvenes.
Para este población se acceso a barrios aislados.
trazó este programa (Pavimentación y vías)
Bogotá, 1972-2006
de mejoramiento y - Que haya razones

dotaciones, que incluía técnicas para su ejecución
la localización en el área (Pavimentación y vías)
de varios equipamientos - Facilidades de acceso
y servicios. y condiciones de
aislamiento de las
comunidades. (salud)
Fuente: Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá (2006)

Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D. E. PIDUZOB Fase I
Ano: 1972 - 1979 (5 años)
Pobreza
Componente administrativo
Impactos esperados Indicadores
Responsables - funciones y competencias Recursos (en dólares)
Subprograma: El principal impacto esperado fue lograr la integración urbana

- Salud: en cuanto a mejoramiento de servicios públicos, equipamiento
Ministerio de Salud Pública habitacional e integración vial.
Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social CORPAL. Los impactos por cada componente dependiendo de cada
- Centros Comunales: subprograma fueron:
DAPD
Lotería de Bogotá - Realización de programas de capacitación docente para maestros
Departamento Administrativo de Bienestar Familiar. y profesores.
- Habitacional (educación)
CVP - Pavimentación rígida y flexible de vías de acceso y obras
DAPD complementarias.
- Educación: (pavimentación)
Secretaría de Educación - 2 hospitales generales de 500 camas c/u.(salud)
DAPD - 1 hospital pediátrico (salud)
Organismo del Estudio de Educación del Distrito - 3 centros comunales.(centros comunales)
264
Subprograma: - Construcción de 1480 nuevas viviendas.(habitacional)
Para el subproyecto de Mejoramiento
- Pavimentación: - Mejoramiento y ampliación de 820 viviendas.(habitacional)
institucional se planteó una comprobación,
DAPD - Provisión de 2000 soluciones habitacionales.(habitacional)
evaluación y crítica integral de los diseños
Secretaría de Obras Públicas 85 millones Credito BID - Obras del sistema general de Alcantarillado.(alcantarillado)
propuestos, además de una comparación final
IDU - Inversiones necesarias para satisfacerlos requerimientos de
con los objetivos propuestos; y dado el caso
- Salud: energia electrica de los habitantes de la zona durante 4 años.
replantear ajustes y recomendaciones.
Ministerio de Salud Pública (Energía)
Obras (con impacto social)

Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social CORPAL. - Construcción, dotación y equipamiento de doce concentraciones
- Centros Comunales: escolares de primaria, 6 colegios de enseñanza media y 1
DAPD edificio para el Centro de Especialización y actualización para la
Lotería de Bogotá Educación.(educación)
Departamento Administrativo de Bienestar Familiar. - Construcción del sistema vial principal de la zona al oriental.
- Habitacional (sistema vial)
CVP
DAPD
- Alcantarillado:
EAAB
- Energía:
EEB
- Educación:
- Avenida Oriental: DAPD, Consultoría y Sistemas Ltda., Secretaría de Obras
Públicas, IDU.
Componente administrativo
Recursos Impactos esperados Indicadores
Responsables - funciones y competencias
(en dólares)
Subprograma: El principal impacto esperado fue lograr la integración urbana
- Mejoramiento Institucional: en cuanto a mejoramiento de servicios públicos, equipamiento
DAPD habitacional e integración vial.
Los impactos esperados por subprograma fueron:

- Reorganización del centro de especialización, y actualización para
la educación de la
secretaria de Educación.(educación)
- Elaboración de un sistema integrado de planeación
distrital(mejoramiento institucional)
- Adecuación del nuevo sistema de a las normas jurídicas que
regulan el funcionamiento
Institucional
de los organismos y entidades.(mejoramiento institucional)
- Elaboración del diagrama de la estructura administrativa,
manuales e instructivos de organización y procedi mientos
administrativos, contables, de auditoría, de caja y de cartera, con
sus correspondientes rutinas administrativas para cada organismo
distrital y adaptación de los correspondientes a las entidades
descentrañlizadas a que así lo
requieran.(Mejoramiento institucional).
experiencias de
265
MIB

en
Bogotá, 1972-2006
Experiencia: Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E. PIDUZOB Fase II ó Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar 1983
Ano: 1984 - 1994
Pobreza
Caracterización por componente

Responsables
Caracterización Grupo meta Recursos (en dólares) Líneas de acción
1. Definición y planes complementarios La ejecución del proyecto fue coordinada desde la Unidad
1.1 Definición de las características socio económicas Administrativa Especial creada para tal fin, la cual también se
de la población objetivo. encargaba de fijar los criterios, metodologías y variables necesarios
1.2 Programas y proyectos de Desarrollo Económico y para medir y evaluar el impacto de la ejecución de los diversos
Social subprogramas, en el área circundante a la zona intervenida.
1.3 Programas y proyectos de recreación. La evaluación del impacto era considerada primordial para
permitir introducir las redefiniciones de los componentes de los
subprogramas. Se previó la planeación permanente de de cobertura
de los servicios públicos requeridos por la zona programada.
Social
Las obras fueron ejecutadas por el Instituto de Desarrollo Urbano,
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y la Caja de Vivienda
Popular y entregadas a la Procuraduría de Bienes de la Secretaría
de Obras Públicas del Distrito.
La segunda fase de PIDUZOB amplió el campo El Departamento Administrativo de Planeación Distrital tenía la
266
de acción a algunos sectores de Ciudad Bolívar misión de evaluar la ejecución del proyecto y de dar las pautas
y fue implementado a partir de 1983, bajo 11.OOO Habitantes 285 millones para definir las prioridades en la construcción de las obras
la denominación de “Proyecto de desarrollo presupuestadas desde el inicio de la programación del proyecto.
integrado de Ciudad Bolívar. 1. Construcción, rectificación y pavimentación de vías.
2. Ejecución de obras de infraestructura de acueducto
y alcantarillado.
3. Desarrollo y rehabilitación de barrios urbanos.

Definición de 11.000 lotes con servicios,
administración de 9.600 créditos para apoyo al
desarrollo progresivo de vivienda, construcción y
administración de dos centros de materiales como
Obras
apoyo al proceso de construcción progresivo.
4. Construcción y dotación de establecimientos y
servicios para la salud.
5. Construcción y dotación de centros de servicios
comunitarios.
6. Construcción y dotación de establecimientos
educativos.
7. Definición y planes complementarios.

Experiencia: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD
Año: 1985
Caracterización por componente Objetivos Estrategia
Caracterización Criterios de intervención Objetivo general Objetivos específicos Líneas de acción Zonas de intervención Escalas
1. Participación de la población en
El proyecto no pretendía, 1. Fomentar el desarrollo de las las actividades productivas y en los
durante su período de ejecución, actividades propias de las servicios que ofrece la ciudad.
modificar de manera considerable comunidades populares en la 2. Participación directa de los
las condiciones de vida y, en construcción de su espacio habitable habitantes en la construcción de
particular la cobertura de servicios y la producción de bienes y servicios.
Social
espacios habitales, tanto privados
de asentamientos populares, 2. Promover la vinculación de la
como públicos.
sino demostrar, mediante población a la construcción del 3. La realización con fondos del
realizaciones específicas, algunas espacio público y el equipamento Proyecto, de acciones semillas
formas de descentralización, colectivo, así como a la prestación demostrativas de la co -
de coparticipación de entidades de servicios comunitarios. participación, entidades - comunidad.
y comunidad, de concurrencia 3. Demostrar formas de coparticipación Este proyecto intervino a
4. Creación de los “llamados gérmenes
y articulación de recursos. En entre las entidades y la comunidad, través, de lo que eran las
1. Edad y grado de de ciudad”, entendidos como núcleos
otros términos, el Proyecto se para la realización de acciones Alcaldías Zonales, realizando
consolidación del área. de creación de la vida urbana.
propuso con el fin de aunar los y eventos tendientes a crear una caracterización del
Obras
2. Nivel de atención por parte 5. Promoción de los servicios de apoyo
experiencias de
esfuerzos de la comunidad y de elementos de ciudad y promover el grado de consolidación
267
de las entidades estatales a las actividades de los habitantes
las instituciones, mediante la ejercicio de la vida ciudadana. de las comunidades y las La escala que se
en el área. de los asentamientos polares.
aplicación de una metodología Aportar elementos para organizaciones y del grado de maneja parte de
3. Durante el tiempo del
MIB
específica que permita sentar mejorar la calidad de vida atención del Estado así, la lo Zonal, pero esta
convenio Administración 1. Contribuir al fortalecimiento de 1. Articulación, a escala zonal, de
precedentes en distintos campos de los Asentamientos Alcaldía Zonal de Suba (bajo centrada en el
en
Distrital - PNUD, la la gestión de la Administración las acciones de las entidades

de acción, para su posterior Populares Urbanos. grado de consolidación, bajo desarrollo de obras y
integración debe Distrital en las instancias de distritales.
extensión a diversos programas grado de atención); Santa Fe procesos barriales.
materializarse sobre planeación, programación, ejecución
y asentamientos populares de (alto grado de consolidación,
proyectos específicos, sin y funcionamiento de acciones
la ciudad. grado intermedio de atención)
pretender una coordinación referidas a la escala zonal.
y Ciudad Bolívar (bajo grado
amplia a todos los niveles. 2. Establecer precedentes de
El enfoque de este Programa fue de consolidación, alto grado de
organización administrativa, de
novedoso en tanto incoroporó atención).
ejecución de proyectos de inversión
herramientas para el menejo
y de funcionamiento de programas y
institucional con participación
de prestación de servicios, conforme
Institucional
comunitaria, de los proyectos
a la política descentralizada del
y procesos emprendidos
Bogotá, 1972-2006
gobierno distrital.
a partir del mismo. Es un
3. Demostrar formas de coparticipación
momento de iniciación en las
entre las entidades y la comunidad,
propuestas de apoyo a la gestión
para la realización de acciones
comunitaria y la búsqueda de la
y eventos tendientes a crear
corresponsabilidad de los actores
elementos de ciudad y promover el
involucrados en el mejoramiento.
ejercicio de la vida ciudadana.

Experiencia: Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD PNUD
Año: 1985
Pobreza
Estrategia Logros - dificultades - aprendizajes

Demandas y Responsables Impactos esperados
Grupo meta Logros Dificultades Aprendizajes
expectativas
Esta experiencia muestra una práctica innovadora

de Planeación Popular, como elemento en
1. Mejorar las condiciones de el proceso de organización autónoma de las
vida de los habitantes de los comunidades y sectores sociales y por su papel
asentamientos populares, en la ampliación de los movimientos sociales y la
dentro del contexto político. búsqueda de nuevas formas de relación entre la
2. Aunar el trabajo de los comunidad y el Estado.
Las expectativas de las habitantes - comunidades La preocupación por el presupuesto a nivel zonal y
comunidades fueron e individuos - y el de las por las políticas de planeación urbana, contribuye
elaboradas y recogidas entidades públicas. a superar el localismo y el fraccionamiento
en los Talleres Zonales, 3. Abrir las acciones La participación organizativo de la comunidad y favorece tanto el
realizados como institucionales hacia la comunitaria, en los conocimiento acerca del funcionamiento de las
Las instituciones
experiencia piloto de población, coordinando sus Talleres Zonales, fue entidades gubernamentales como la convergencia
responsables de
la comunidad, para la tiempos con los tiempos de considerable, ya que de las fuerzas comunitarias.
268
desarrollar el programa
Población que se ubica planeación y definición las comunidades. vinculó alrededor del 60% La relación comunidad - entidades, bajo
fueron el DAPD, DAACD, No fue posible establecer límites
por debajo de la línea de de presupuestos. 4. Las metodologías y de las organizaciones condiciones de autonomía, contribuye a
DABS, IDRD, IDU, SNS, entre las demandas de nivel zonal
pobreza - Estratos 1 y 2. Nutrición enseñanzas derivadas de la activas, pertenecientes la afirmación de liderazgos dentro de las
Social
Alcaldía Mayor de Bogotá, y las de nivel barrial.
Salud ejecución de las acciones, a 123 de los 201 barrios organizaciones sociales.
Alcaldías Locales de
Educación debían ser interiorizadas y populares comprendidos La socialización de la información sobre
Ciudad Bolívar, Suba y
Recreación asumidas como propias por en estas zonas. programación, aprobación y ejecución del gasto
Santa Fe.
Vivienda las comunidades y entidades, público, contribuye a introducir controles sociales
Respuesta institucional hasta llegar a hacer parte de al funcionamiento de las entidades, a los proyectos
efectiva en el tiempo, las modalidades habituales de inversión y a la prestación de servicios.
con posibilidades de de trabajo de estas últimas. Entre más lejos lleguen los criterios democráticos,
autosostenimiento. 5. Ofrecer los elementos más amplia será la vinculación de la población y
para “crear ciudad” en los mayor la integración y eficiencia de las entidades
asentamientos, articulando públicas. Por ello se deberá
los componentes físicos, establecer, a todos los niveles, mecanismos de
económicos y sociales de la participación efectiva que desborden
misma. los esquemas de participación vertical o autoritaria
y opten por una participación
democrática.
Estrategia Logros - dificultades - aprendizajes
Demandas y Responsables Impactos esperados
Grupo meta Logros Dificultades Aprendizajes
expectativas
1. Abrir las acciones Las entidades distritales El contexto político de ese Esta experiencia muestra una práctica innovadora
institucionales hacia la intervinieron en el proceso momento, donde sectores de Planeación Popular, como elemento en el
población, coordinando sus y en la negociación directa vinculados al narcotráfico proceso de organización autónoma de las
tiempos con los tiempos de con las comunidades, desarrollaron campañas de comunidades y sectores sociales y por su papel
las comunidades. ensayando relaciones asignación de viviendas, en la ampliación de los movimientos sociales y la
2. Examinar en que medida no clientelistas para la deslegitimando los procesos búsqueda de nuevas formas de relación entre la
la tesis del agente externo definición de planes o institucionales. comunidad y el Estado.
como generador e impulsor proyectos de inversión del Pese a la nutrida participación
de nuevas dinámicas, puede gasto público local. institucional, la apropiación del Los Talleres Zonales le permiten a las instituciones:
validarse en la experiencia sentido global de los Talleres por - Dar a conocer a los líderes más representativos
del proyecto. Los Talleres Zonales de parte de las entidades fue débil, sus políticas.
planeación, permitieron debido a: - Completar la información sobre las demandas

reflexionar sobre las 1. La interinidad de los comunitarias.
posibilidades de las funcionarios. - Relación simultánea con otras entidades,
Juntas Administradoras 2. El poco tiempo que medio entre como un mecanismo útil para la coordinación
Zonales y la la citación a los Talleres y su interinstitucional.
Institucional
descentralización que realización.
se esperaba poner en 3. El desfase entre el calendario de
marcha a partir de 1988. los Talleres Zonales y el Código
Fiscal, que generó resistencia
experiencias de
en las entidades para cambiar el
269
anteproyecto.
4. La entidades se presentaron
MIB
con proyectos ya elaborados,

en
limitando la participación y
definición por parte de la
comunidad.
Se observa la tensión entre lo
local y lo metropolitano.

Bogotá, 1972-2006
Experiencia: Obras con Saldo Pedagógico de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD
Año: 1996 - 2000
Pobreza

Criterios de Objetivo Objetivos Zonas de
Caracterización Líneas de acción
intervención general específicos intervención
OSP es un programa de Mejoramiento,
- Convocatoría: invitación pública a las organizaciones
que estuvo liderado por el DAACD, con un
comunitarias barriales de la localidad o de la zona de
enfoque pedagógico alrededor de la gestión
influencia del proyecto, con quienes se integra el NPZ.
de proyectos por parte de organizaciones y
- Capacitación: realización de un ciclo de talleres de
líderes comunitarios. A través de herramietas
formación, sobre formaulación de proyectos sociales
de participación democrática se impulso el
que involucren los temas deorganización social,
fortalecimiento de las capacidades colectivas
diagnóstico, diseño, ejecución, sostenibilidad, contratación,
y las redes sociales de los barrios, mediante - Incrementarla capacidad
administración e interventoría.
la gestión y la ejecución compartida de de las organizaciones en la
- Priorización: definición pública en el NPZ de los proyectos
obras de espacio público de pequeña escala, planeación, ejecución, control
a financiar y ejecutar con base en criterios de viabilidad,
en zonas de la ciudad con tratamiento y sostenibilidad de obras de
de equidad, correponsabiblidad y sostenibilidad
de mejoramiento integral. Algunas mejoramiento del entorno
Los criterios de intervención previamente definidos.
características de este programa fueron: de barrios de desarrollo
estuvieron centrados en una - Contratación: está fase se realizará con las organizaciones
- Planeación a escala zonal. En incompleto.
serie de requisitos para las comunitarias que hayan participado íntegramente de las
concordancia con la planeación de los - Mejorar las condiciones
270
organizaciones comunitarias, Mejorar las capacidades de fases anteriores, siguiendo las normas establecidas por ley
sistemas estructurantes de la ciudad. sociales, ambientales, En la documentación
como la personería jurídica y gestión y la articulación social para la contratación estatal.
- Particpación comunitaria. productivas, y urbanísticas no se encuentra una
contar con la aprobación de de las organizaciones de base - Participación Comuniataria en Obra: en el contrato
- Participaciój administrado por las de los barrios mediante el zona específica, sin
su respectiva JAC. mediante la ejecución compartida se prohibe la utilización de mano de obra ajena a la
Obras
organizaciones comunitarias. desarrollo de proyectos de embargo, este programa
de acciones de mejoramiento del comunidad en un porcentaje determinado, asegurando la
- Presupuesto proemdio por Obra U$ pequeña escala con alta se desarrolló en las 20
Los proyectos financiados entorno de barrios de desarrollo idoneidad técnica.
30,000. participación ciudadana. localidades de Bogotá.
tuvieron como criterio los incompleto. - Ejecución: Según términos defifnidos en el contrato, pero
- Incorporar mecanismos
beneficios que aportaban a se cuenta con la asesoría, seguimiento y control por parte
El enfoque de coordinación entre las técnicos administrativos y
escala, distrital, local, barrial, de la entidad promotora del proyecto.
instituciones y la comunidad fue dado a financieros que aseguren la
veredal. - Interventoría: contatados en los términos definidos por ley.
través de la financiación o contratación de viabilidad y sostenibilidad de
Vela tanto por la calidad técnica como por el adecuado
los diferentes proyectos, los cuales a su vez, los proyectos de iniciativa
manejo administrativo de los recursos y la particpación
se orientaron por los siguientes criterios. comunitaria.
comunitaria.
- Que beneficie a los habitantes de Bogotá.
- Sostenibilidad: siguiente fase a la ejecución, donde debe
- Que beneficie a los habitantes de la
garantizarse el mantenimiento y la utilización adecuada de
localidad.
la población. estos compromisos hacen parte del contato
- Que beneficie a los barrios o veredas más
de administración y mantenimiento entre la comunidad y la
necesitadas de la localidad.
defensoría del espacio público.
- Que beneficie a la comunidad de mi barrio
- Rendición de cuentas: las organizaciones comunitarias
o vereda.
contratadas rinden informe público en el NPZ sobre
resultados del proyecto, dificultades y recomendaciones.

Experiencia: Obras con Saldo Pedagógico de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos PNUD
Año: 1996 - 2000
Estrategia Componente administrativo Impactos esperados Logros - dificultades - aprendizajes
Escalas Grupo meta Responsables Recursos (en dólares) Logros Dificultades Aprendizajes
- Hubo una discrepancia
- La planificación y la ejecución de obras de
considerable entre elnúmero de
espacio público deben incluir el estudio de
organizaciones comunitarias que
las dinámicas y conflictos sociales de los
se capacitaron y aquellas cuyos
barrios, para no abrir discordias entre las
proyectos fueron financiados.
Según las organizaciones comunidades.
- Algunas obras antes que
comunitarias participantes - La primacía de capacitación ante
promover al fortalecimiento de la
se ha logrado que participen financiación para la ejecución de proyectos

organización el cohesinamiento
se ha logrado que “… del DAACD tiene que ser evaluada en
barrial, promovían conflictos y
particpen activamente en relación a estos impactos.
De acuerdo a los objetivos desacuerdos entre diferentes
el proceso de diagnóstico, - Es importante planificar en forma más
planteados los impactos a grupos comunitarios.
diseño, ejecución y participativa con todos los actores
obtener fueron: - Menos del 50 % de las
Organizaciones La principal entidad seguimiento de proyectos, involucrados en la construcción de obras
- Elevar el nivel de organizaciones inscritas en
comunitarias encargada de la ampliando sus habilidades y físicas en el contexto de sus dinámicas
conocimiento y estímulo al los 98 - 2000 terminaron las
Barrial y Zonal. de las 20 implantación de Obras destrezas para la planeación, sociales comunitarias y darles un cierto
Obras
trabajo participativo en APC. capacitaciones.
localidades de con Saldo Pedagógico concertación toma de acompañamiento social.
experiencias de
- Fortaler de las - Según funcionarios del DACCD
271
Bogotá. fue el DAACD. decisiones y contratación - Crear un sistema de monitoreo de impacto
organizaciones y generar las capacitaciones fueron muy
con entidades estatales”. y la convivencia.
sentido de pertenencia. focalizadas en la parte técnica
MIB
En las capacitaciones de - es importante evaluar los resultados de las

pero no tomaron en cuenta lo
OSP, aproximadamente 61% capacitaciones desde el punto de vista del
en
suficientemente el contexto
de las y los participantes impacto producido por las mismas.
social y barrial de las obras.
pertenecían a los estratos - es necesario ofrecer un programas
- El impacto esperado frente
1 y 2, y cerca de 86% a los donde la gente a causa de su menor
a la sostenibilidad de las
estratos 1 al 3. nivel educativo no deserten o no se
organizaciones y proyectos
sientan sistemáticamente exlcuidos de
capacitados no ha sido
un programa para la convivencia, ya
observado y evaluado hasta
que constituyen un grupo poblacional
ahora, de una manera
particularmente vulnerable.
sistemática.

Bogotá, 1972-2006
Experiencia: Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá” de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos
Año: 1997- 2006 (9 años)
Pobreza

Componente
Criterios de Objetivos Líneas de Indicadores
Caracterización Objetivo general Zonas Escalas Grupo meta administrativo
intervención específicos acción
Experiencia de Mejoramiento Integral Consolidar - Planeación - Definición y negociación de los - DAACD.
de Barrios propuesta por el DAPD y la procesos sociales Participativa. compromisos presupuestales - Proyecto Sur con
EAAB para aportar en la legalización sostenibles, - Fortalecimiento para cada línea de acuerdo a los Bogotá.
de barrios. Se concentra en el lograr de la presupuestos de cada entidad como: - Veeduría Distrital.
“Institucionalización
mejoramiento sostenible de la calidad comunidades organización 83.000 EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, - Proyecto Sur con
a nivel distrital
de vida de población en condiciones de capaces de comunitaria. Macro zona habitantes de PSUR. Bogotá, entrevista,
de un modelo
pobreza, y la coordinación de acciones asumir y - Convivencia y - Definición y Viabilización de proyectos registro de atención,
Social
replicable de del Proyecto: estratos 1 y 2; 41
institucionales, comunitarias y de gestionar la Seguridad. “41 barrios barrios aledaños específicos en materia de titulación y observación.
mejoramiento
carácter privado en este propósito. solución de sus de tres zonas al Parque Entre reubicación: CVP, PSUR. - 50 % de Planes
integral en zonas
problemas y la aledañas nubes en las - Coordinación técnica con relación a zonales formulados
con barrios
Hasta el momento se han ejecución de sus al Parque localidades de las metodologías de intervención del y gestionados por la
en desarrollo
implementado tres fases: proyectos. Entrenubes San Cristóbal, componente social : DAACD, PSUR. comunidad.
progresivo a
a. Cooperación internacional. (2000) (Bolonia – Barrial y Usme y Rafael
Condiciones través de una Mejorar las - Manejo de - Definición y negociación de los - Datos de la Secretaría de
b. Ejecución de obras en las zonas de Localidad Zonal. Uribe Uribe; El
socio planeación y condiciones aguas. compromisos presupuestales Salud.
intervención. (2002) de Usme, Proyecto en
272
–económicas gestión coordinada ambientales y - Accesibilidad. para cada línea de acuerdo a los - Datos de la EAAB.
c. Fase de transición entre el Proyecto Ladrilleras su línea de
propias de y la participación urbanas - Protección presupuestos de cada entidad - Encuesta Proyecto Sur.
SUR con Bogotá y el Programa SUR –Localidad de convivencia,
los estratos comunitaria estableciendo ambiental. como: EAAB, IDU, SED, IDRD, - STT.
de convivencia. (2005) Rafael Uribe tiene a los niños
1 y 2. Donde organizada” sistemas - Equipamiento DABS, PSUR. - Registros IDU.
d. Tercera fase de implementación del y Vía Oriente, y jóvenes entre
ya existan adecuados Comunitario. - Apoyo a la estructuración del proyecto - IDRD.
Proyecto SUR de Convivencia. (2006) Localidad San los 6 y 24 años
procesos
Obras
- Objetivo centrado de operación y - Vivienda. Parque Entre Nubes: DAPD, DAMA, - Defensoría del Espacio
Cristóbal). de edad como
organizativos en la gestión. mantenimiento. PSUR. Público.

El Proyecto busca promover la grupo meta.
que garanticen - Mejoramiento - Definición y Viabilización de proyectos - Censo del Proyecto.
cooperación internacional y el
la disposición de de barrios específicos en materia de titulación y - Georefenrenciación del
fortalecimiento de la capacidad de
la comunidad. subnormales. reubicación: CVP, PSUR. entorno, DAMA.
gestión del desarrollo a nivel local,
- Desarrollo - Registros DAMA.
por medio de la elaboración de
un modelo - Documentos Entidades.
metodologías partipativas de trabajo,
sostenible y
facilitar la toma de decisiones, Diseñar e - Planeación - Revisión de borradores del acuerdo - Acuerdos con Entidades.
replicable de
generación de herramientas para implementar y gestión del desamparado, definición y elaboración - Actas de reuniones.
Mejoramiento
la negociación y concertación de mecanismos de proyecto. de los procedimientos para el manejo - Presupuestos
Integral de
proyectos, producción y socialización coordinación - Coordinación del Fondo de Disposición: DAACD, S institucionales.
Barrios.
de informaciones así como la interinstitucional Interinstitucional. de H, PSUR - Datos de la Secretaría de
implentación de mecanismos de que aseguren - Gestión de la - Definición y negociación de los Hacienda.
seguimiento y control que apoyen,
Institucional
la replicabilidad Planeación compromisos presupuestales para cada - Convenios y Acuerdos.
articulen y tornen eficiente los procesos del proyecto. local. línea de acuerdo a los presupeustos de - Entrevistas.
de particpación, organización, ejecución cada entidad como: EAAB, IDU, SED, - Documentos de
y administración. IDRD, DABS, PSUR. entidades.

Experiencia: Acciones Para la Convivencia
Año: 1998 - 2000
Zonas de
Caracterización Criterios de intervención Objetivo general Objetivos específicos Líneas de acción Escalas Grupo meta
intervención
Los objetivos específicos fueron:
El programa fue implementado a
- involucrar a los habitantes de
través del DAACD, del año 98 al
Bogotá, la empresa privada y
2000, este programa comprendió
pública en la reconstrucción
ocho fases: En APC no se aplicaron criterios
de la ciudad fomentando
- Convocatoria. de selección para la capacitación
la participación activa de la - Arte y cultura.
- Inscripción. de las organizaciones. Los

comunidad a través de su - Jóvenes - seguridad y Las organizaciones
- Alistamiento Logístico. criterios de selección se El objetivo principal era ofrecer
aporte en capacidad de gestión, convivencia. barriales como grupos
- Capacitación. aplicaron para los proyectos un espacio para ejercer la
creativa y de trabajo. - Desarrollo comunitario barrial. de vecinos, de amigos,
- Priorización comunitaria. financiados y estos fueron: planificación ciudadana,
- Apoyar el diseño e - Comunicación comunitaria. adultos mayores, clubes
- Financiación de los proyectos. - Alto respaldo de la comunidad posibilitando que la comunidad
implementación de proyectos - Recreación y deporte. Todas las de jardinería, juntas
- Contratación entre organizaciones desde su formulación. organizada planee, desde la
formulados por parte de - Salud preventiva. localidades del Distrital de acción comunal,
Obras
comunitarias e instituciones - Factibilidad desde el punto elaboración de diagnósticos
las comunidades barriales - Prevención de emergencias. Distrito Capital. bandas de rock y rap,
distritales. de vista social, ambiental, participativos, la forma de resolver
del distrito, fortaleciendo la - Arborización y jardinería. asociaciones de madres
- Seguimiento y supervisión de los legal, financiero, económico y sus necesidades, tome decisiones
experiencias de
capacidad de autogestión de - Administración y comunitarias, etc. En
273
proyectos financiados. El principal administrativo. sobre lo público y administre
los ciudadanos a través de la mantenimiento del espacio todas las localidades del
enfoque dado a Acciones Para - Generación de convivencia a recursos públicos.
capacitación y asesoría para público. distrito.
MIB
Convivencia fue el de hacer través de la propuesta.

la formulación y ejecución de - Prevención de emergencias.
de estas herramientas para la - Alto impacto del proyecto.
en
proyectos comunitarios.
capacitación y el fortalecimiento - Sostenibilidad en el tiempo.
- Generar espacios de
de las organizaciones
convivencia y confianza desde
comunitarias, y no la financiación
los que planean la satisfacción
de los proyectos.
de las necesidades básicas.

Bogotá, 1972-2006
Experiencia: Acciones Para la Convivencia
Año: 1998 - 2000
Pobreza
Recursos Impactos Logros - dificultades - aprendizajes

(en dólares) esperados Logros Dificultades Aprendizajes
Se afirma que las organizaciones comunitarias
salieron más calificadas del proceso de capacitación,
en cuanto a sus habilidades para la formulación,
diseño y ejecución de proyectos. Se considera que
APC han generado nuevos espacios de interacción Hay una discrepacncia considerable entre grupos
en la ciudad, en los cuales predomina la solidaridad y capacitados y proyectos financiados en APC y OSP. Hasta
la confianza. la fecha no se ha llevado a cabo una evaluación de impacto
de las capacitaciones, para ver si se han creado alianzas Se concluye que es importante ofrecer programas donde la
Se ha generado un espacio para que las estratégicas entre organizaciones del mismo barrio o si las gente a causa de su menor nivel educativo no deserten o
comunidades se entiendan, se reconozcan, tomen organizaciones están desarrollando propias actividades en no se sientan sistemáticamente excluidos de un programa
decisiones y emprendan acciones creando su contexto comunitario. para la convivencia, ya que constituye un grupo poblacional
canales de comunicación, entre las organizaciones particularmente vulnerable. Un objetivo debería ser el abriles
comunitarias y las entidades públicas en torno a la Intensidad de capacitaciones (APC / OSP): Si se oportunidades, por ejemplo mediante actividades como la
- Elevar el nivel de conocimiento formulación y ejecución de proyectos. compara el número de organizaciones inscritas para las formación para el trabajo realizadas en el contexto (futuro)
y estímulo al trabajo participativo capacitaciones y el número de quellas que terminaron con programa de convivencia.
Obras
en las comunidades donde se Otro resultado importante de APC se considera todos los módulos de la capacitación, se evidencia una
274
desarrollen las acciones. la línea de diálogo directo que se creo entre las deserción considerable de las organizaciones. Para efectos del Programa de Convivencia se deberían
comunidades y las entidades distritales, durante los crear líneas de base respecto a, por ejemplo, los niveles de
procesos de formulación y ejecución. El enfoque del DAACD en las capacitaciones (más bien diferentes tipos de violencia en los barrios, otros variables
que en el apoyo directo a proyectos comunitarios) se puede e indicadores de convivencia, sistemas de recolección
La mayoría de las organizaciones reconocen el considerar problemático justamente en este sentido: no son de datos, también se deberían determinar frecuencias y
efecto positivo de las capacitaciones en cuanto a su las necesidades de la comunidad o de las organizaciones responsabilidades de monitoreo etc.
capacidad de diseñar, formular y ejecutar proyectos. comunitarias las cuales dan origen a contenido y
También se reconoce el impacto positivo de los metodología de las capacitaciones, sino la percepción de
dos Programas en la relación y la interacción entre los funcionarios públicos sobre las necesidades de las
organizaciones comunitarias y las instituciones organizaciones comunitarias.
distritales involucradas.

Experiencia: Programa de Desmarginalización de Barrios
Año: 1998 - 2001 (4 años)
Caracterización por componente Objetivos Estrategia Componente administrativo
Criterios de Objetivo Objetivos Líneas de Zonas de Grupo Demandas y Recursos
Caracterización Responsables
intervención general específicos acción intervención meta expectativas (en dólares)
El programa de - Promover la más amplia El Programa de
Desmarginalización participación, vinculando Desmarginalización
de Barrios, es a las organizaciones coordinó las actuaciones
Su objetivo central fue
una estrategia de formales e informales, de la administración
el de elevar la calidad
intervención social, así como a toda la distrital, a través de 12
de vida de la población
masiva, integral y Uno o más barrios comunidad que reside entidades sectoriales
residente en barrios
coordinada para mejorar podían conformar en las zonas de y las administraciones
con deficiencias en
la calidad de vida de la una zona de intervención. locales, aunando las
infraestructura y
población residente en intervención del - Fortalecer mecanismos Los principales criterios acciones provenientes
servicios sociales,
los estratos 1 y 2 de la programa, cada de concertación en torno de selección de las de las organizaciones
a través de la
ciudad de Santa Fe de una de estas a las intervenciones en zonas a intervenir se comunitarias y del
intervención sobre
Bogotá. Para alcanzar zonas debía estar los espacios públicos, dieron de acuerdo Población de estratos sector privado.
aquellos aspectos que
este propósito se en localidades de tal forma que con viabilidades socio económicos 1 El comité social,
permitieran superar
desarrollaron programas con población en estos se constituyan Ejes de actuación: sociales y técnicas y 2, con deficiencias por su parte,
dichas insuficiencias
experiencias de
de ampliación de estratos 1 y 2, tener en dinamizadores de Desmarginalización, de intervención, Estratos en acueducto, definió las acciones
275
y dinamizar en
la infraestructura viabilidad técnica nuevas relaciones entre Interacción Social, especialmente en 1 y 2; 311 alacantarillado, vías requeridas para el
la comunidad la
vial, de servicios para la realización el estado y la comunidad. Ciudad a Escala manejo de aguas, barrios; 1548 y parques; al igual acompañamiento social
MIB
apropiación de la
públicos (acueductos, de obras emitida - Estructurar la Humana, Movilidad, condiciones de riesgo hectáreas; queen servicios de a las comunidades
construcción de
en
alcantarillado pluvial por EAAB, UPES, intervención en las zonas Urbanismo y construcción de vías, 472.504 educación, salud, beneficiarias de las 800 millones
su propio destino,
Social
y sanitario), de IDU y DAPD; a partir del conocimiento y Servicios, todas estas necesarias habitantes; 97 bienestar social, obras, enfocando
cambiando el papel
recreación, deporte conformar un área y comprensión de sus Seguridad y para la legalización, zonas, todas el entorno de su las actividades hacia
de la comunidad,
y del sector social de intervención de problemáticas globales. Convivencia dirigida a la población de estratos espacio público el fortalecimiento
de receptora de la
(educación, salud, y por lo menos 20 - Potenciar el intercambio y Eficiencia de menos ingresos 1 2. barrial ( zonas de la capacidad
política a gestora,
bienestar social) así hectáreas. de saberes entre todos Institucional. de estratos 1 y 2 en verdes, andenes, de organización y
aportante y garante de
como de adecuación los actores vinculados al las localidades que plazoletas, fachadas, participación de la
esta. Estos objetivos
de zonas de riesgo y La calidad para programa, así como, las bordean la ciudad, culatas y escaleras). comunidad.
se complementaron
fortalecimiento de la todas las obras iniciativas que privilegien en zonas de entre
con otros más
gestión comunitaria e se tomó como un el interés general sobre 20 y 40 hectáreas de
específicos: procurar
institucional. criterio pero desde el particular. extensión.
que la comunidad
Bogotá, 1972-2006
el punto de vista de
se apropie de su
El enfoque dado a la ejecución de las
destino y mejorar la
este programa se mismas.
coordinación entre
fundamenta en el
instituciones para el
carácter particpativo,
manejo de recursos.
foclaizado, integral y
cofinanciado que se le
dio a esta experiencia.
Criterios de Objetivo Objetivos Líneas de Zonas de Grupo Demandas y Recursos
Caracterización Responsables
intervención general específicos acción intervención meta expectativas (en dólares)
- Ampliación y El taller urbano evalúa
Pobreza
mejoramiento de la el impacto de las obras

infraestructura vial y de espacio público y
de servicios públicos coordina la construcción
(construcción y de los “escenarios de
pavimentación de vías, excelencia” involucrando
escaleras, espacio las variables técnicas
público, parques, y sociales de manera
arborización, etc.) tal que las obras sean
- Ampliación y viables y sostenibles.
mejoramiento de la
infraestructura del
sector social (colegios,
hospitales, centros de
Obras
salud, jardines sociales)
- Ampliación y
mejoramiento del
espacio público y la
infraestructura recreativa
y deportiva.
- Adecuación de zonas
276
de riesgo y atención
a familias afectadas
(mitigación de riesgo
ambiental, reubicación de
familias y mejoramiento
de fachadas)
- Promoción de la Se dispusieron 6
gestión comunitaria e gerencias zonales
institucional. encargadas del
- Fomento a la inversión seguimiento de las
local. obras en ejecución,
- Generar estrategias en una instancia de
que garanticen el interacción directa
cumplimiento de los con las comunidades,
Institucional
compromisos asumidos ejecutores de las obras
entre la administración y representantes de las
distrital y local, la entidades distritales.
comunidad y el sector
privado.

Experiencia: Programa de Desmarginalización de Barrios
Año: 1998 - 2001 (4 años)
Acciones para el seguimiento del programa Logros - dificultades - aprendizajes
Impactos esperados
Indicadores Fuentes de verificación Logros Dificultades
- Involucrar a las comunidades en la En cuanto a la infraestructura del sector social, en el mismo plazo se Es de comprender, que la imposibilidad de
realización de 1.500 proyectos productivos constituyeron 29 colegios operados bajo el esquema de concesión, logrando atender por igual y de manera simultánea
que beneficiarán directa e indirectamente a mejorar la calidad de la educación que se venía impartiendo en en la ciudad. a toda la población, genera forzosamente
7.500 personas; vincular en actividades de Así mismo se han adecuado y reconstruido colegios existentes logrando una situaciones de desequilibrio, a veces
promoción de la organización social a 20 ampliación de 95,000 cupos. difíciles de manejar entre las comunidades,
empresas privadas y 150 organizaciones que le plantean un particular desafío
comunitarias. a las instituciones distritales, pero que
Con el propósito de fortalecer

- Elevar la calidad de vida justamente por ello, exigen ser enfrentadas
Social
el seguimiento comunitario
- Organización comunitaria para promover y superadas, mediante conveniente
e institucional sobre los
procesos autogestionarios. trabajo social basado primordialmente
proyectos del programa
- Dinamizar la vida barrial, canalizando el en información clara y precisa. Los
de Desmarginalización; la Los grupos de veedores
potencial de desarrollo de los habitantes. incrementos de estándares provienen de
veeduría y el Departamento apoyaran su gestión en los
directrices impartidas directamente por el
Administrativo de Acción siguientes instrumentos:
Alcalde Mayor a las entidades ejecutoras
Comunal Distrital ejecutaron - Informes de Veeduría.
- Reubicar 2.000 familias que habitan en 30 El factor determinante del éxito del Programa, y por consiguiente de con respecto a la inversión en el Programa
una propuesta de intervención - Medios Jurídicos
experiencias de
Desmarginalización, sin tomar en cuenta
277
hectáreas de alto riesgo y por afectación orientada a potenciar la - Recursos Jurídicos significativos avances para la solución de la problemática social que se vive, es
de obras. el estado del sistema de alcantarillado de la ciudad. La ciudad sufría un grave que esto resulta en mayores costos y
apropiación ciudadana para - Medios instrumentales
consecuentemente reduce las posibilidades
MIB
- Legalizar 450 barrios subnormales. la vigilancia y control a los - Centros de Información atraso en el mantenimiento, novación y construcción de las grandes redes
- Crear entornos saludables pluviales y sanitarias para la evacuación de aguas. de mejoramiento para otras áreas
proyectos que se desarrollaran Ciudadana
en
- Valorización de los predios carentes. Otro aspecto que no ha podido

en cada zona de intervención.
Hasta la fecha, en las 12 localidades periféricas de Bogotá, se han invertido ser superado es el de las interferencias
$870 mil millones en los estratos más pobres; en 22 de estas zonas (198 políticas con las actividades del Proyecto.
Obras
barrios) se adelantan, principalmente, proyectos de acueductos y alcantarillados, Ha habido casos en que, pese a haberse
pavimentos locales, arborización, construcción y mejoramiento de parques alcanzado acuerdos con la comunidad
de barrio, colegios, hospitales y jardines sociales, mientras que en las 37 en cuanto al tipo y priorización de obras a
restantes se adelantan exclusivamente obras de acueducto y alcantarillados que realizar, intervenciones de políticos resultan
permitirán en el corto plazo la ejecución de las demás obras de infraestructura en que se termina ejecutando otras obras,
complementarias. los que provoca frustraciones y pérdida de
credibilidad para el Proyecto.
Bogotá, 1972-2006
- Sostenibilidad del mejoramiento El mayor éxito de la Administración Distrital ha sido el de acabar con las
- Impacto en el ingreso familiar intervenciones erráticas de diferentes entidades del distrito y de sus localidades,
- Impulsar a las comunidades a que se por un trabajo conjunto, coordinado, sincronizado. Es así como el 13.5% de
apropien en la construcción de su destino los recursos de inversión del distrito se concentran en este Programa para
- Apropiación comunitaria de los espacios el período 1998-2001, en la cual participan la casi totalidad de las entidades
Institucional
públicos • Inclusión de los habitantes más distritales, siendo este el programa prioritario del actual gobierno distrital
pobres a la ciudad

Experiencia: Programa de Desarrollo Instititucional y Comunitario de Ciudad Bolívar 1998 - 2001
Año: 1998 - 2001 (4 años)
Pobreza

Objetivo Objetivos Zonas de Grupo
Caracterización Líneas de acción Responsables - funciones y competencias
general específicos intervención meta
- Apoyo a Secretaría de Gobierno. Apoyar a la Unidad de Gestión, en la coordinación interinstitucional de las entidades del
la pequeña Distrito. . Desarrollar las actividades de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentralización
Este programa surge empresa - administrativa, asignando los recursos de contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido en
Por razones
de un convenio de microempresarios. el objetivo específico. Apoyar a la Unidad Coordinadora de Prevención Integral UCPI, de la Secretaría General, en
de orden
cooperación técnica y - Mejoramiento de el apoyo a la Promoción de los jóvenes, asignando los recursos de contrapartida, el personal experto y el soporte
económico
financiera establecido la vivienda para institucional requerido, todo en el marco del Programa DIC-CB.
y social el
entre la Unión Europea grupos sociales de Mujeres y Departamento Administrativo de Acción Comunal, D.A.A.C. Asignar los recursos de contrapartida, el personal
Programa DIC-
renta baja. jóvenes necesario y el soporte Institucional requerido y apoyar la operación del fondo de crédito y garantías para el desarrollo y
Social
y el Gobierno Nacional, CB, se aplicará
en el marco del Plan de - Apoyo a la fortalecimiento de pequeñas empresas, que el Programa DIC-CB constituirá con recursos de la Unión Europea.
en la localidad
Desarrollo “Por la Bogotá promoción de Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS. Asignar los recursos de contrapartida, el personal necesario
de Ciudad
“. Tuvo como finalidad a) El Fortalecimiento la mujer y los y el soporte institucional requerido con énfasis en programas de apoyo y desarrollo de la mujer y en el Mejoramiento
Bolívar.
mejorar las condiciones institucional, b) El jóvenes. de las Casas Vecinales, en el marco del Programa DIC-CB. Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD.
de vida de los núcleos Apoyo a la Pequeña Coordinar las acciones para planificación, construcción y adecuación de polideportivos, centros culturales y zonas de
Contribuir al recreación que estén a su cargo en el área de influencia del Programa DIC-CB.
más desfavorecidos de Empresa, c) El
fortalecimiento
Ciudad Bolívar haciendo Mejoramiento de - Mejoramiento de Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD. Verificar la inclusión del Programa DIC-CB, en
278
del proceso de
énfasis en la creación la Vivienda de los la vivienda para el Banco de Proyectos de cada entidad distrital participante, relacionada en el artículo séptimo. Asignar los
descentralización
de oportunidades para grupos sociales grupos sociales recursos de contrapartida en el presupuesto anual del Distrito Capital, que garanticen su continuidad de acuerdo
y el
las mujeres y jóvenes, e de renta baja, de renta baja. con el Plan Operativo del programa. Agilizar la legalización urbanística de los barrios de Ciudad Bolívar, para
mejoramiento
impulsar el suministro de d) El Apoyo a la garantizar la ejecución de los fondos y facilitar la titulación de las viviendas en las zonas de intervención.
de la calidad
servicios básicos. Promoción de la Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS. Asignar los recursos de contrapartida, el personal
Obras
de vida,
El programa fie Mujer, e) El Apoyo necesario y el soporte institucional requerido con énfasis en programas de apoyo y desarrollo de la mujer y en
particularmente
implementado a través de a la Promoción el Mejoramiento de las Casas Vecinales, en el marco del Programa DIC-CB.
de la población
cuatro subprogramas: de los Jóvenes, f) Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD. Coordinar las acciones para planificación, construcción
vulnerable.
- Apoyo a la La Coordinación y adecuación de polideportivos, centros culturales y zonas de recreación que estén a su cargo en el área de
pequeña empresa - Interinstitucional. influencia del Programa DIC-CB.
microempresarios. - Fortalecimiento La Secretaría General a través de la Unidad Coordinadora de Prevención Integral UCPI. Asignar los recursos de
- Fortalecimiento Institucional y contrapartida, el personal necesario y el soporte institucional requerido con énfasis en proyectos relacionados con
Institucional y coordinación el Apoyo a la Promoción de los jóvenes.
coordinación institucional. institucional. La Secretaría de Hacienda. Apoyar la gestión presupuestal del Programa DIC-CB, a solicitud de la Unidad de
- Mejoramiento de la Gestión y realizar el seguimiento al desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales.
vivienda para grupos Caja de Vivienda Popular, CVP, o quien haga sus veces. Asignar los recursos de contrapartida, el personal
sociales de renta baja. necesario y el soporte institucional requerido, y apoyar la operación del fondo de crédito y garantía para el
Institucional
- Apoyo a la promoción de mejoramiento de vivienda, que el Programa DIC-C, constituirá con recursos de la Unión Europea.
la mujer y los jóvenes. Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, apoyar al Programa DIC-CB, integrando sus acciones en el Plan de Desarrollo
Local, asignando recursos de contrapartida a través del Fondo de Desarrollo Local, con énfasis en la ejecución de
obras de mejoramiento barrial de acuerdo con el Plan Operativo Anual del programa.

Experiencia: Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB
Año: 2000 - 2009 (10 años)
Objetivos Líneas de Zonas de
Caracterización Objetivo general Grupo meta
específicos acción intervención
El Mejoramiento Integral de 1. Promover la inclusión de la población vulnerable y la generación de Usaquén
Barrios es una estrategía que capital social. UPZ 9. Verbenal
contribuye a la solución de la 2. Aumentar las formas de organización y actuación social de los UPZ 11. San Cristóbal Norte
pobreza urbana mediante el ciudadanos en torno a asuntos territoriales de escala zonal. Suba
mejoramiento del entorno y de UPZ 28. El rincón
las capacidades sociales de la UPZ 71. Tibabuyes
población en áreas de desarrollo San Cristóbal

incompleto. UPZ 32. San Blas
UPZ 50. La Gloria
A su vez, se define como una 1. Planeación participativa. UPZ 51. Los Libertadores
metodología para planear y 2. Fortalecimiento de la organización Usme
Desarrollar procesos de
dotar de servicios urbanos a las comunitaria. UPZ 52. La Flora
mejoramiento integral e
Social
Unidades de Planeamiento Zonal 3. Convivencia y seguridad ciudadanas. UPZ 56. Danubio
inclusión territorial y social
(UPZ) más pobres de Bogotá, 4. Productividad. UPZ 57. Gran Yomasa
de los barrios periféricos de
experiencias de
mediante la actuación coordinada UPZ 58. Comuneros
279
origen ilegal, para que los
y la responsabilidad compartida UPZ 59. Alfonso López
beneficios y servicios que Los barrios
entre la administración distrial, Rafael Uribe Uribe
ofrece la ciudad le lleguen beneficiarios son
MIB
las localidades,actores privados UPZ 53. Marco Fidel

a esta población y mejoren alrededor de 500
y comunidades organizadas. A Suárez
en
las condiciones físicas de ubicados en UPZ.

ella deben articularse los planes UPZ 54. Marruecos
su entorno, su calidad de Organizaciones de
de desarrollo de la ciudad hasta UPZ 55. Diana Turbay
vida, se acceso a derechos base de las UPZ.
el año 2010. Ciudad Bolívar
humanos, su convivencia
y su relación con las UPZ 66. San Francisco.
El PMIB fue establecido por el UPZ 67. El Lucero
instituciones. Así podrán 1. Manejo de aguas.
Plan de Ordenamiento Territorial UPZ 68. El Tesoro
ser barrios más habitables, 2. Accesibiliad.
de Bogotá, POT, formulado el año UPZ 69. Ismael Perdomo
sostenibles y competitivos. 1. Facilitar la provisión de infraestructura y equipamientos de soporte de 3. Protección ambiental y mitigación de
2000 con base en los diversos UPZ 70. Jerusalén
Obras
programas que el Distrito ha escala intermedia en zonas de desarrollo incompleto. riesgo. Kennedy
desarrollado durante las últimas 4. Equipamento comunitario. UPZ 81. Gran Britalia
décadas para atacar los altos 5. Vivienda. UPZ 82. Patio Bonito
Bogotá, 1972-2006
niveles de pobreza, exclusión, Bosa

desatención de derechos 1. Construir colectivamente normas urbanísticas y ambientales bajo
1. Planeación y gestión del Programa UPZ 84. Bosa Occidental.
ciudadanos y baja calidad de criterios de sostenibilidad, productividad y seguridad humana.
2. Monitoreo e impacto. UPZ 85. Bosa Central
vida de grandes sectores de 2. Aumentar la capacidad de gestión y gobernabilidad sobre estos territorios.
3. Fortalecimiento administrativo y financiero. Chapinero
la población, que para ese 3. Incrementar la productividad y el aprovechamiento de los recursos
4. Coordinación interinstitucional. UPZ 89. San Isidro - Patios
Institucional
año sumaban el 37% de los invertidos mediante la articulación de entidades ejecutoras y la
5. Gestión de la planeación local. Santa Fe
habitantes de la ciudad. participación comunitaria.
UPZ 96. Lourdes

Experiencia: Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá
Año: 2003 - 2006
Pobreza
Caracterización por componente Objetivos

Componente
Objetivo Objetivos administrativo
Caracterización Zonas Grupo meta
general específicos
Social
Elevar la calidad de vida de
familias de estratos 1 y 2 por El PSUB, primera fase, es ejecutado
Proyecto creado con el fin de Incentivar la participación medio de mejoras en el acceso, por 6 entidades del orden distrital: IDU,
dar continuidad y afianzar la comunitaria en los procesos de la cobertura y la calidad de los La zona objeto de intervención del DAMA, DAPD, CVP, STT-Fondatt,
contribución de la Administración mejoramiento integral de barrios, servicios de agua y saneamiento, proyecto, en sus dos fases, está SHD.La ejecución y la utilización de los
Distrital en el mejoramiento del ampliar la cobertura del sistema transporte, vivienda, espacio constituida por las 26 UPZ tipo 1 recursos provenientes del BM estuvieron
bienestar de los habitantes y de la de transporte masivo Transmilenio público, condiciones ambientales y priorizadas en el POT. Durante a cargo del la administración distrital,
ciudad, por medio de planes físicos, y de su sistema complementario, otros servicios complementarios. la primera fase se han realizado a través de la SHD, la cual cumple
gestión social y asistencia técnica; consolidar el empleo de medios de El grupo meta, quedó determinado
intervenciones en 14 de las 26 la función de Unidad Coordinadora
280
en sectores de movilidad, vivienda, transporte no motorizado, el control por ser personas de estratos 1 y 2, de
Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) del Proyecto. Hay además dos de los
agua y saneamiento, espacio y mejoramiento del medio ambiente, 14 UPZ tipo 1 en Bogota.
Obras
priorizadas, ubicadas en 7 localidades. comités sectoriales creados mediante
público, ambiental, planeación y el diseño y aplicación de políticas de Durante la segunda fase se realizarán el decreto 682 de 2001, encargados
sostenibilidad fiscal del Distrito. vivienda, reasentamiento, desarrollo intervenciones en las 12 Unidades de de considerar los aspectos sectoriales
El horizonte del Proyecto, en su regional y optimización tributaria, Planeamiento Zonal (UPZ) restantes. del proyecto: El comité de Movilidad y
primera fase, fue de 4 años y seis y el fortalecimiento de la función Espacio Público y el comité de Gestión
meses, comprendidos entre el planeadora del sector de servicios Urbana y Habitacional.

periodo 2003 – 2006 urbanos.
Fortalecer y mejorar la
sostenibilidad y capacidad
de planeación del esquema
institucional que provee los
Institucional
principales servicios urbanos.

Experiencia: Obras con Participación Ciudadana
Año: 2003 - 2008
Recursos Impactos
Objetivo Objetivos Zonas de Grupo Demandas y Indicadores Logros
Caracterización Criterios Líneas de acción Escalas Responsables (en esperados
general específicos intervención meta expectativas
dólares)
1. Incrementar la El Control social:
El proyecto de Obras con
capacidad de las Es necesario
Participación Ciudadana OPC se desarrolla El área de
organizaciones que presente
funciona como parte a través de cinco intervención está
sociales y una propuesta
integrante del PMIB. En líneas de acción, comprendida por Las demandas
comunitarias para El Programa que contenga
él se plantean proyectos orientadas todas 14 de las 26 UPZ están
la formulación y de Obras con y desarrolle los
para las 26 UPZ tipo a la construcción tipo 1, localizadas determinadas

ejecución de obras Participación mecanismos a
1(Residencial con de obras físicas en 10 de las 20 por el tipo de
con participación Ciudadana implementar por
urbanización incompleta), para la comunidad, localidades de convocatoria,
ciudadana. coordina las la organización,
de acuerdo con las líneas donde sea posible Bogotá. en los proyectos 12 proyectos
Social
2. Integrar a la propuestas para promover
de acción definidas en el fortalecimiento preseleccionados contratados
población de la de los NPC la participación
Viabilidad social
el Plan Zonal, contando El objetivo de procesos - Usaquén: para 2005 se en 2003
periferia al tejido (Núcleos de Las metas comunitaria y
con la participación general del organizativos de las Verbenal 9 encuentran 9 proyectos
residencial de la Participación contempladas ciudadana en
de organizaciones programa es el mismas. - San Cristóbal: las siguientes contratados
ciudad formal. Ciudadana), a son: la veeduría
sociales, cumpliendo con de mejorar las 1. Movilidad: San Blas 32 demandas: en 2004
través de los - Periodo 2003 – y control de
requisitos específicos, capacidades - Andenes, Alamedas, - Usme: La V4611
experiencias de
gestores de las 2006 la ejecución,
281
en la proposición de de gestión y Escaleras, Ciclo Flora 52, Gran - Escaleras proyectos en
Localidades, 55 Obras con tanto de la
proyectos o iniciativas que la articulación Rutas, Zonales, Yomasa 57 - Vías Peatonales 2005
Personas los cuales con Participación obra como del
luego son recopilados y social de las Senderos, - Rafael Uribe: - Mejoramiento
MIB
1. Mejorar las de base en criterios Ciudadana y proyecto social

revisados por los gestores organizaciones Peatonales, Vías Diana Turbay de Salones
condiciones Barrial y estratos 1 de selección Fortalecer 300 participativo
locales. Este proyecto sociales de Peatonales. 55. Comunales
en
sociales, Zonal. y 2, de 14 predefinidos, Organizaciones. propuesto.

tiene como antecedentes base mediante 2. Encuentro: - Ciudad Bolívar: - Adecuación
ambientales, UPZ tipo 1 identifican y - Periodo 2004 – Sostenibilidad:
los programas, Obras la ejecución - Plazoletas, El lucero 67, de zona de
en Bogota. consolidan 2008 Aseguramiento
Obras
con Saldo Pedagógico y compartida de productivas y Plazuelas, Rotondas, El tesoro protección
urbanísticas de los proyectos 295 Obras con de la
Ecobarrios, hace parte del acciones de Zonas Duras, Salones 68, Ismael ambiental
Viabilidad Técnica
barrios. elegibles con Participación preservación y
Compromiso con la CVP mejoramiento Comunales. Perdomo 69, - Adoquinamiento
niveles de Ciudadana y disfrute colectivo
y del Plan de Desarrollo del entorno 3. Medio Ambiente: Jerusalén 70 de vías
factibilidad Fortalecer 295 del bien por
Bogotá Sin Indiferencia de barrios 1. Incorporar - Adecuación de - Suba: peatonales No se
técnica, Organizaciones parte de los
2004 - 2008, en el Eje de de desarrollo mecanismos zonas de la estructura Tibabuyes 71 - Adecuación de encontró
legal social, beneficiarios y
Reconciliación. incompleto técnicos, ecológica principal. - Kennedy: Patio Parques información.
institucional y usuarios.
administrativos, 4. Recreación: Bonito - Construcción
económica.
OPC desarrolla una financieros y - Parques de Barrio - Bosa: 82, Bosa de puentes
- Constitución
metodología para el sociales que y Bolsillo (Zonas Occidental 84 peatonales
Bogotá, 1972-2006
La gestión de del comité de

fortalecimiento de las aseguren la Residuales) e - Chapinero: San - Corredores
tales proyectos sostenibilidad.
capacidades colectivas y viabilidad y Instalaciones Recreo - Isidro Patios 89 peatonales.
financiera.
se realiza ante el - Diseño
Institucional
las redes sociales de los sostenibilidad de Deportivas. - Santa Fe:
DAACD. participativo
barrios mediante la gestión las Obras con 5. Espacio Público: Lourdes 96.
del manual de
y la ejecución compartida Participación - Pintura de
Mantenimiento
de obras en las zonas de Ciudadana. Fachadas.
Viabilidad Legal o Jurídica; Viabilidad

y buen uso de
mejoramiento integral.
la obra.

Experiencia: Programa SUR de Convivencia
Año: 2004
Pobreza
Caracterización por componente Objetivos Componente administrativo Acciones para el seguimiento del programa
Criterios Objetivo Responsables - funciones y
Caracterización Objetivos específicos Indicadores
de intervención general competencias
1. Mejoramiento del manejo del conflicto: El propósito 1. Mejoramiento del manejo del 1. Objetivo Superior
de este objetivo es promover y extender iniciativas para la conflicto a. % del presupuesto distrital dedicado a este tipo de programas en el Plan
difusión de mecanismos alternativos para la transformación DAACD, SdG, CCB, Alcaldías Locales, de Desarrollo.
pacífica de conflictos entre organizaciones comunitarias Comunidad, KfW, SDE. b. % de planes zonales que utilizan este modelo de intervención.
y habitantes, a través del equipamento y capacitación de 2. Atender y prevenir la violencia 2. Objetivo General
instituciones existentes y organizaciones sociales que intrafamiliar a. Reducción de los actos violentos en los barrios, UPZ y otras localidades
deseen participar como mediadores comunitarios. SdG, SDS, CCB, KfW. de intervención.
Los principales criterios para b. Mayor conocimiento y uso de técnicas alternativas de manejo de
la intervención del Programa conflictos en las comunidades.
SUR de Convivencia, en c. Existencia de estructuras auto sostenibles en las comunidades para el
cuanto las características de manejo de conflictos.
Superior
la población y las elementos 3. Mejoramiento del manejo del conflicto
- Institucionalización
que orienten la relación a. Documentación de los conflictos más importantes al nivel barrial
a nivel distrital de un
Social
entre las comunidades y la b. X número de ciudadanos, niños y jóvenes formados en el manejo de la
modelo replicable
institución son: mediación de conflictos.
de mejoramiento
- Población de estratos 1 y 2 c. Existencia de x número de centros para el mejoramiento de conflictos.
integral de zonas con
- Zonas con problemas de d. X iniciativas lúdicas local y barriales apoyadas.
282
barrios en desarrollo
convivencia y carencia e. Menos violencia social, menos maltrato, aumento de conocimiento y
progresivo a través
en servicios urbanos e prácticas en el manejo de conflictos.
de la planeación y
La gestión de este infraestructura social. 4. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar
gestión coordinada
proyecto inició en - Compromiso de la a. Aumento de número de casos de denuncias por violencia intrafamiliar y
y la participación
2004, surge con el comunidad. casos atendidos.
organizada.
propós - Contrapartida de la Alcaldía b. Incremento de acciones de prevención y atención.
General
Local
- Mejorar las condiciones c. X espacios (CdF, Escuelas Saludables) adecuados

- Coordinación con el d. Disminución de la violencia intrafamiliar.
de convivencia a
Programa Ecobarrios.
través de la promoción
- Coordinación con el 1. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel 1. Mejoramiento de los espacios 1. Mejoramiento de los espacios públicos con alto conflicto social
de una cultura de
Programa de Mejoramiento de conflicto social: Apoyar proyectos existentes para el públicos con alto conflicto social a. Construcción y/o recuperación de x metros y unidades de espacio público.
manejo pacífico de
Integral de Barrios. mejoramiento del espacio público. KfW, DAACD, CCB, SdG, OTRAS, b. Calificación y vinculación de mano de obra de x jóvenes del sector.
conflictos e inversiones
- Barrios legalizados o 2. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar: Apoyar PRIVADOS. c. X pactos de convivencia para el uso y el mantenimiento del espacio público.
en infraestructura
legalizables. proyectos existentes que ejecuten actividades para d. De impacto: espacios públicos más seguros, amables, controlados y usados.
Obras
comunitaria.
- Confianza entre la mejorar la situación de violencia intrafamiliar y que ofrecen
comunidad y la institución. atención a las víctimas de las misma. Sobre todo si se trata
- Lugares identificados como de reforzar iniciativas y redes existentes de la comunidad
inseguros. contra la violencia intrafamiliar.
1. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia 1. Mejorar la coordinación 1. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia.
de convivencia: La creación de un sistema de monitoreo interinstitucional en materia de a. Sistema de indicadores para el monitoreo del impacto del Programa de
y evaluación de impacto del Programa de Convivencia convivencia. Convivencia
conducirá a una comunicación e intercambio sistemáticos DAACD, SdG, SDS, SDE, CCB, OTROS b. Coordinación y continuidad del tema de la Convivencia, con mediación
Institucional
sobre experiencias y lecciones aprendidadas entre las 2. Administración y Gestión de impacto.
organizaciones participantes del programa. DAACD, KfW

Experiencia: Programa SUR de Convivencia
Año: 2004
Estrategia
Líneas de acción Zonas de intervención Escalas Grupo meta
1. Mejoramiento del manejo del conflicto 1. Distrital: Desarrollo de un sistema de monitoreo y 1. Manejo de conflictos y reconcialización:
- 5 investigaciones sobre conflictos en organizaciones y promover su evaluación de intervenciones para el mejoramiento de - Líderes comunitarios
divulgación. la convivencia, como “modelo” para otras instituciones - Personas que hayan sufrido directamente la
- 50 cursos de capacitación de Comités de Conciliación JAC. distritales; incluir otros actores que tienen que ver violencia.
- Apoyo a la creación de programas para el desarrollo de la reconciliación con los conflictos, como la SDE, policía comunitaria, - Vecinos
en el contexto de defensa civil. - Niños y jóvenes
“Ecobarrios” y las “Escuelas de Reconciliación y Perdón (ESPERE).” 2. Local/Zonal: Extensión de actividades y 2. Atención y prevención de la violencia
- Formación de Mediadores Escolares equipamento para la medición de conflictos. intrafamiliar
- Apoyo a la mediación de conflictos en las Unidades de Mediación. 3. Barrial/Comunitario: Mejoramiento de zonas - Víctimas de la violencia intrafamiliar, (niños
- Ampliación de la cobertura y descentralización de las Unidades de verdes, vías peatonales en espacios percibidos como maltratados, mujeres golpeadas, hijas violadas).
Mediación y Conciliación. de riesgo para las comunidades. - Estudiantes, (niños y jóvenes).
- Talleres sobre construcción de ciudadanía, deberes y derechos 4. Individual: Educación, concientización y atención
ciudadanos, desarrollado en el para casos de maltrato familiar.
contexto del programa “Organizarse para influir y para aprender”
- Talleres de animación socio – cultural.
experiencias de
1. Primera Fase: La zona de intervención es la misma
283
- Construcción / mejoramiento de locales comunitarios, por ejemplo clubes del Proyecto SUR con Bogotá: San Cristóbal, Usme
juveniles, centros comunitarios. y Rafael Uribe Uribe, agregando pequeñas áreas
Social
- Formación deportiva y promoción de clubes de deporte.
MIB
de los bordes.
- Construcción / mejoramiento de canchas de deporte.
en
- Implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito.

2. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto
social
- Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público.
3. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar
- Definir y alimentar una línea base de violencia intrafamiliar e incorporarla
al sistema unificado de información.
- Consolidar una Red Comunitaria de Buen Trato, en articulación con la
red institucional.
- Atención y mediación de conflictos intrafamiliares.
- Ampliar cobertura y descentralizar CdF.
Bogotá, 1972-2006
- Formación en temas habilidades para vivir la vida y fomento de la

resiliencia.
- Fortalecimiento de escuelas saludables.
- Equipamento y adecuación de espacios de formación.
Estrategia
Líneas de acción Zonas de intervención Escalas Grupo meta
1. Mejoramiento del manejo del conflicto 1. Local/Zonal: Extensión de actividades y 1. Mejoramiento de espacios públicos:
- Apoyo a la conformación de emisoras escolares comunitarias en 10 equipamento para la medición de conflictos. - Todos los miembros de la comunidad.
Pobreza
escuelas de las localidades intervenidas. 2. Barrial/Comunitario: Mejoramiento de zonas - Especialmente, niños y jóvenes
- Construcción / mejoramiento de locales comunitarios, por ejemplo clubes verdes, vías peatonales en espacios percibidos como
juveniles, centros comunitarios. de riesgo para las comunidades.
- Construcción / mejoramiento de canchas de deporte.
- Implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito.
2. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de
conflicto social
- Construcción de alumbrado público.
Obras
- Construcción o mejoramiento de parques recreativos y zonas verdes.
- Construcción o mejoramiento de vías peatonales y alamedas.
- Construcción o mejoramiento de escaleras.
- Obras que permitan generar los conflictos vinculados a la existencia de
mercados, paraderos y terminales de transporte.
- Calificación y vinculación de la comunidad a las obras físicas. 2. Segunda Fase: La intervención comprende las
- Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público. zonas restantes de San Cristóbal, Usme y Rafael
3. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar Uribe Uribe, donde haya población de estratos 1 y 2.
- Equipamento y adecuación de espacios de formación. 3. Tercera Fase: La zona de intervención está dirigida
a Ciudad Bolívar y Bosa.
1. Mejoramiento del manejo del conflicto 1. Distrital: Desarrollo de un sistema de monitoreo y 1. Coordinación interinstitucional
2. Mejoramiento de los espacios públicos con alto nivel de conflicto evaluación de intervenciones para el mejoramiento de - Funcionarios y empleados, (SdG, SDS, SDE,
284
social la convivencia, como “modelo” para otras instituciones DAACD, UCPI, IDRD; IDCT, ICBF, Alcaldías
- Pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público. distritales; incluir otros actores que tienen que ver Locales, CCB, ONGs.)
3. Atender y prevenir la violencia intrafamiliar con los conflictos, como la SDE, policía comunitaria,
- Consolidar una Red Comunitaria de Buen Trato, en articulación con la defensa civil.
red institucional
4. Mejorar la coordinación interinstitucional en materia de convivencia.
- Crear e implementar un sistema de M & E de impacto.
Institucional
- Formar a las redes comunitarias y a las entidades involucradas en la
aplicación del sistema de M & E.
- Alimentar la política de Convivencia distritral con lecciones aprendidas
de la medición de impactos del Programa de Convivencia.
- Facilitar espacios de reflexión sobre convivencia ciudadana, a partir de
las experiencias del Programa.

Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto
El crecimiento urbano ilegal data de mediados del siglo XX, cuando proliferaron urbanizaciones piratas al
margen de las disposiciones urbanísticas de localización, adecuación de tierras, realización de obras de
infraestructura y aprobación de planos.113 Los asentamientos localizados en lugares inadecuados, dis-
tantes de la ciudad existente y en terrenos no aptos para urbanizar, configuraron territorios marginados,
caracterizados por la precariedad de servicios públicos y espacios colectivos.
En los años 80 y 90, se rebosa la tendencia de localización de los barrios informales en la periferia.
Tienen origen los sectores en alto riesgo por invasión de las partes altas de la ciudad y las zonas
inundables de los ríos.
A comienzos del siglo XXI, en Bogota, los desarrollos informales e incompletos son de tal magnitud que
los avances logrados por programas implementados por la administración distrital en diferentes épocas,
han sido insuficientes para facilitar una mayor y mejor articulación del tejido residencial ubicado en la
periferia a la ciudad formal. Persiste el desequilibrio de estas áreas con relación al resto de la ciudad.
La atención de la administración distrital cuenta con un balance de enormes esfuerzos, altos nive-
les de gestión y apropiación de importantes recursos en el desarrollo de programas y proyectos
localizados en las periferias de la ciudad.
La primera acción se realizo en 1972, con la implementación del Programa Integrado de Desarrollo
Urbano para la Zona Oriental de Bogota-PIDUZOB. Con nueve subprogramas sectoriales compro-
metió US$ 86,1 millones y tuvo como área de intervención el borde oriental de la ciudad.
Posteriormente en 1983 se impulso el Programa de Desarrollo Integrado Ciudad Bolívar, estruc-

turado en siete subprogramas sectoriales con un costo de US$115 millones.
El Programa de Desmarginalización de Barrios (1998-2001) se propuso solucionar masivamente las de-

ficiencias de infraestructura y servicios sociales de barrios de estratos 1 y 2. Intervino el entorno público
combinando esfuerzos para que los habitantes de los barrios se convirtieran en garante de las acciones
realizadas, superando el papel de receptores de la gestión estatal. Ejecuto cerca de 1.8 billones de pe-
sos constantes de 1998 (US$ 900millones). Intervinieron doce entidades sectoriales, las localidades, la
comunidad y el sector privado, remediando necesidades de acueducto, alcantarillado, sanitario y pluvial,
vías, andenes, sardineles, parques, zonas verdes, colegios, hospitales, hogares de bienestar social. El
programa actúo en 46 zonas, 311 barrios y 1.548 hectáreas.
Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar-DIC-CB (1998-2001).114 Se

desarrollo mediante cooperación técnica y financiera entre la Unión Europea y el Gobierno Nacio-
nal, con énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes de los núcleos mas
desfavorecidos de Ciudad Bolívar. Actuaron cuatro subprogramas: fortalecimiento institucional;
113
Plan de Ordenamiento Territorial – POT. Documento Técnico de Soporte. Bogotá, p.72
114
BKR-Fernández y Asociados International, Auditores y Consultores. Auditoria Final de
Cierre Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar DIC-CB.
Convenio Col/b7/3010/93/117. Bogotá. 2001.
285
apoyo a la pequeña empresa, microempresarios; mejoramiento de vivienda para grupos sociales

de renta baja; apoyo a las mujer y a los jóvenes.
La Unión Europea aporto, en calidad de donación 6.471.150 euros y el Gobierno Nacional 2.596.154
euros, pero solo se ejecuto el 51,5% de lo presupuestado. La baja ejecución resulto de fallas en
la etapa de planificación. El subprograma de mejoramiento de vivienda, oriento sus acciones al
otorgamiento de créditos para la legalización y escrituración de predios, pero se evidencio en el
momento de aplicar los recursos que parte de la población objetivo no era sujeto de crédito.
El Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá (1998-2005)115 se ejecuto a través de una
unidad de Gestión adscrita a la Caja de Vivienda Popular-CVP,116 con cooperación financiera del
gobierno alemán por medio del banco, Kreditansult für Wiederaufbau, KfW.
Concentra actividades en 41 barrios aledaños al Parque Entrenubes, en las localidades de San

Cristóbal, Usme y Rafael Uribe (SUR)117. Incluye alrededor de 15.000 viviendas con un promedio
de 5.7 personas por vivienda y una población meta de 85.000 habitantes de la zona.
Tiene tres componentes: mejoramiento de la infraestructura de servicios, social y comunitaria

(manejo de aguas, accesibilidad, protección ambiental y mitigación de riesgos, equipamiento co-
munitario, asesoría técnica a la titilación de vivienda); el fortalecimiento de la capacidad de orga-
nización para la autogestión de las comunidades (planeación participativa, fortalecimiento de la
organización comunitaria, convivencia y seguridad ciudadana, productividad) y el fortalecimiento
institucional de los actores públicos y privados de las zonas y de la localidad (planeación y gestión
del proyecto, coordinación interinstitucional y apoyo a la gestión local).
115
DAAC-KFW-SUM Consult Wiesbaden – Alemania. Proyecto de Mejoramiento de Barrios
SUR con Bogotá. Propuesta actualizada de intervención. Bogotá. 2001.
116
La Unidad de Gestión tiene por función la coordinación interinstitucional, el desarrollo de
instrumentos y procesos relacionados con la planificación participativa, la organización y
participación de la comunidad, la gestión de recursos del aporte financiero y de contrapar-
tida, el monitoreo y el seguimiento del Proyecto. Las entidades Distritales que participan
son DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardín Botánico, Secre-
taria de Educación, Secretaria de Salud y alcaldías locales de San Cristóbal, Usme, Rafael
Uribe Uribe. También intervienen organizaciones comunitarias y entidades no guberna-
mentales nacionales e internacionales.
117
Los 41 barrios están integrados a las UPZ de Gran Yomasa, Danubio Azul, Diana Turbay,
Libertadores y La Flora. El Parque Entrenubes es una zona de protección ambiental defini-
da por el POT 2000.
286
El presupuesto total del Proyecto son $92.500 millones. La contribución del gobierno de Alemania
(Fondo de Disposición) es de aproximadamente $18.300 millones, el Distrito118 aporta la diferencia
junto con la contribución de las comunidades en mano de obra calculada en $3.100 millones y
aportes de algunas entidades no gubernamentales, nacionales e internacionales.
El Proyecto Sur con Bogota declaro el año 2004 como de transición al programa SUR de Convivencia
y prepara su intervención en la localidad de Ciudad Bolívar. Se contempla la Fase III como la de imple-
mentación del Programa Sur de Convivencia (a partir del año 2005) ene l marco del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios aplicando la metodología acreditada de intervención del Proyecto.
El Plan de Ordenamiento Territorial para Bogota D.C. establece en el año 2000 el programa de
Vivienda de interés Social, y define el subprograma de Mejoramiento Integral119.
El Programa Mejoremos el Barrio y la Casa (2001-2004) es la respuesta para la implementación

del mejoramiento integral previsto en el POT. Su propósito es desarrollar en 14 UPZ acciones en
barrios legalizados y en proceso de consolidación. Construye infraestructura de servicios básicos
y vías de acceso, promueve el reasentamiento de familias residentes en zonas de alto riesgo no
mitigable y en rondas de cuerpos de agua. Controla la urbanización ilegal a través de un sistema
integrado de control urbanístico de gestión interinstitucional, mediante el cual como medida pre-
ventiva capacita e informa a la comunidad sobre la normatividad arquitectónica y urbanística. En
esta fase (2002-2004), el presupuesto total fue de $230.359 millones120.
Fuente: SDH (2005: 35-36)
118
DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardín Botánico, Secretaria de
Educación, Secretaria de Salud y alcaldías locales de San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe.
119
El Articulo 18 de la Ley 388 de 1997, establece que las actuaciones previstas en el POT
serán ejecutadas en los correspondientes periodos de las administraciones distritales, con
base en el plan de intervenciones definido en el plan de desarrollo.
120
Contaron con asignación presupuestal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogo-
tá – EAAB, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, la Caja de Vivienda Popular – CVP, el
Departamento Administrativo de Prevención y Atención de Emergencias – DPAE, el Depar-
tamento Administrativo de Planeación Distrital – DAPD, el Jardín Botánico y la Secretaria
de Educación – SED. Otras instituciones que complementaron el PMIB son el Departamento
Administrativo de Medio Ambiente - DAMA, el Instituto Distrital para la Recreación y el
Deporte – IDRD y el Departamento Administrativo de Acción Comunal – DAACD.
287
Capítulo VI
La pa r t i c i pa c i ó n c i u d a d a n a e n a l g u n a s d e l a s
experiencias de MIB en Bogotá
6.1. La Participación como estrategia integral de las

acciones de mejoramiento y los sistemas de monitoreo,
evaluación y control
La participación es un proceso y una relación social que puede ser orientada y
dirigida por distintos actores y se da en referencia a intereses igualmente dis-
tintos. En su sentido más básico la participación corresponde a hacerse parte
de, acción que puede darse de manera individual como en el caso de la parti-
cipación en las dinámicas electorales o de forma colectiva, como en el caso de
la participación comunitaria.
En la dinámica del sistema político, la participación está referida a los
mecanismos, capacidades e incidencia de las comunidades y de sus integran-
tes, en los escenarios de definición y orientación de las políticas del estado.
Dicha participación puede darse a través de la delegación, base de la demo-
cracia representativa, o de la dinámica de acciones directas denominadas
como democracia participativa, que en el caso de Bogotá, se han restringido
a acciones de información sin capacidad real de definición e incidencia por
parte de la población.
289
“La participación tienen un origen popular en tanto “(…) resultado de experiencias popu-
lares adelantadas en todo el mundo, por iniciativa fundamental de las organizaciones de
base, de gente común y corriente del campo y de las ciudades, que tienen como objetivo
la búsqueda de alternativas a la solución de su problemática. (…) La OIT considera la
participación en si misma como una necesidad básica de la comunidad, la cual debe ser in-
cluida como consideración crítica en toda estrategia de desarrollo.” (CAMPOS, 2005: 5)
El quiebre en el modelo de organización del territorio, económico y socio

– político, que se dio en el tránsito hacia la década del 90, generó también
un cambio en la concepción teórico – práctica de la participación. Principal-
mente en América Latina, las instituciones del estado recogieron la diversidad
de prácticas sociales, comunitarias y populares que afloraron durante las tres
décadas anteriores, vinculadas en su mayoría a proyectos emancipatorios y
transformadores del orden existente. Es así, como los procesos orientados al
mejoramiento de las condiciones de vida de los más vulnerables dentro de las
ciudades, entre los cuales se encuentra el mejoramiento integral de barrios,
asumieron la inclusión de la dimensión de participación y fortalecimiento co-
munitario como ejes centrales de las intervenciones.
Sin embargo, en el marco del mejoramiento integral de barrios, la parti-
cipación emerge antes de la década del 90, respondiendo a las dinámicas ins-
titucionales de la época. A mediados de los años setenta la ciudad contaba con
un naciente departamento administrativo que cumplía funciones de planea-
ción urbana, dentro de ellas la coordinación de los programas y planes para el
mejoramiento. Este departamento, cumplió también funciones de evaluación
y control a las cuales fueron integrados algunos ciudadanos en el marco de la
experiencia de mejoramiento barrial – PIDUZOB.
Durante ésta década la participación fue promovida desde las nacientes
alcaldías locales, las cuales buscaron entre otras cosas, dar vida a la desconcen-
tración orientada desde la administración distrital.
“Mediante la desconcentración puede promoverse el desarrollo de la comunidad, propi-

ciando su participación en decisiones públicas, y facilitar su derecho de representación
ante cuerpos colegiados, según el volumen de población nivel de barrio, Alcaldía Menor
y Alcaldía Mayor” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 82).
Con todo, la inserción “activa” de la comunidad no fue posible sino hasta

la década de los ochenta. Posteriormente, durante la década de los noventa la
noción de la participación fue cualificada por la institución.
290
Cap ít ulo V I. L a pa r t i c i pa c i ó n c i u d a d a n a e n a l g u n a s d e l a s e x p e r i e n c i a s d e MIB en Bogotá
En el Programa de Desmarginalización de Barrios, que hacía parte del

Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”, se definía la participación
comunitaria como
“[...] un proceso de interacción entre distintos actores, que al compartir una situación
determinada, tienen la oportunidad de encontrarse para conocerla, analizarla y tradu-
cirla en acciones colectivas, contribuyendo así a la construcción de mejores relaciones
de convivencia” (DAAC, 1999).
Años más tarde, en la segunda administración de Antanas Mockus, con

su Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, la partici-
pación se define como:
“la forma a través de la cual el ciudadano, de manera organizada o individual, intervie-
ne efectivamente en la producción de información, la toma decisiones, la ejecución y
control de la gestión pública” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003).
Dichas definiciones ubican a la participación en relación con los procesos

de convivencia y de control de la gestión pública, concepción que se ha man-
tenido, a pesar de algunas variantes, hasta la actualidad.
La apertura de escenarios como los Encuentros Ciudadanos y los Núcleos
de Participación Ciudadana, también a finales de la década de los noventa, fue
de vital importancia en la realización de los objetivos e intenciones expuestas
por las administraciones en el tema de la participación. Estos espacios han
sido decisivos para que los ciudadanos, ante las necesidades y requerimientos
del territorio que habitan, logren mantener referentes colectivos de encuentro
para la comunicación y la interacción con las instituciones, en la búsqueda de
armonización de objetivos de corto y mediano plazos.
Algunos de los logros alcanzados por los procesos de inclusión de la co-
munidad a través de las líneas de participación promovidas institucionalmente
son, por ejemplo, la creación de un ambiente de mayor participación ciudada-
na en los asuntos públicos; la información y las veedurías, que han potenciado
la inclusión de las comunidades en la administración y la interlocución entre
ésta y las instituciones.
En cuanto a las limitaciones se evidencian básicamente dos: la primera
es la concepción fragmentada que se traduce en la designación de momentos
específicos para la participación al interior de las acciones, programas y pro-
yectos; la segunda es la práctica parcial de la participación, pues en muchas
291
ocasiones ésta se reduce al acceso a información y se niega la posibilidad real

para que la comunidad decida sobre su futuro y cuente con los recursos para
llevar realizar sus propuestas.
Estos aspectos generales identificados en la dinámica de la participación
se reproducen al interior de los procesos de mejoramiento integral de barrios,
en los cuales la participación va ligada a la planeación y la gestión de los
programas, proyectos y actividades de mejoramiento. En la planeación, la
participación está referida a la capacidad de la comunidad para leer su entorno
e identificar los puntos críticos que deben ser atendidos por los programas,
mientras en la gestión se promueve la organización y competencia comunita-
ria por los recursos disponibles para cada proyecto.
La evaluación y el seguimiento son momentos del mejoramiento barrial,
en los que la participación de la comunidad se reduce. La lógica lineal de dichos
procesos deviene en una participación negativa, en la medida en que son las
instituciones, acompañadas por pequeños grupos de veedores, las que deben dar
cuenta de la evaluación. En consecuencia, el proceso participativo se pierde y so-
lamente algunos “interesados” logran reconocer sus distintas etapas y alcanzan a
apropiarse de elementos identitarios con las acciones de intervención.
6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de

algunas experiencias
“Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asen-
tamientos Populares Urbanos”, “Obras con Saldo Pedagógico”, el Proyec-
to “SUR con Bogotá” y el “Programa de Mejoramiento Integral de Barrios
PMIB”, de la Caja de Vivienda Popular, son las experiencias de mejoramiento
barrial que más importancia han dado a la participación, no solamente como
herramienta para la inclusión de la comunidad, sino como estrategia central
para el logro de los objetivos planteados. A continuación se exponen los prin-
cipales elementos y aportes de dichas iniciativas.
6.2.1. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de

Vida en Asentamientos Populares Urbanos
La participación en los programas de mejoramiento integral de barrios es in-
cluida a través de la integración del componente social, proceso que cuenta
292
con la experiencia de “Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad

de Vida en Asentamientos Populares Urbanos” como su primer referente. En-
marcado en un contexto internacional de redefinición del papel del Estado y
de la democracia representativa, este proyecto se basó en la idea de articular
las dinámicas de participación y organización de las comunidades al mejo-
ramiento de sus condiciones de vida, para con esto concretar propuestas de
descentralización y participación democrática, las cuales serían institucionali-
zadas y consagradas constitucionalmente años después.
La problemática atendida por el programa fue la “[...] separación entre
la comunidad y el Estado y frente a las distancias crecientes entre las mayorías
urbanas y los centros de decisión de poder; se invoca la necesidad de nuevas
prácticas de la democracia para que ésta sea una realidad cotidiana” (Alcaldía
Mayor de Bogotá, 1998: 33). Desde esta perspectiva se plantea por primera
vez una visión integral del mejoramiento, al caracterizar la intervención no
solamente desde el componente físico, sino también, y principalmente en este
caso, desde las problemáticas de participación social.
En esta experiencia, el componente social no integró el eje de desarrollo
comunitario, sino que se orientó exclusivamente al eje de participación comu-
nitaria en el sentido de que se propuso fortalecer la gestión de la Administra-
ción Distrital y la planeación de las organizaciones.
“El proyecto no pretende, durante su período de ejecución, modificar de manera consi-

derable las condiciones de vida y, en particular, la cobertura de servicios en los asenta-
mientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas
de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y
articulación de recursos” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 33).
El documento De habitantes a ciudadanos (Alcaldía mayor de Bogotá-

PNUD, 1998), que sistematizó la experiencia del programa, afirma que el
ejercicio de planeación se habría desarrollado a través de talleres locales de
planeación en los que se buscaba la armonización de dos modelos: el de la
“planeación popular” y el de la “planeación institucional”.
“Por planeación participativa urbana se entiende una práctica institucional mediante la

cual los ciudadanos intervienen en la elaboración de los planes, programas o proyectos
de carácter gubernamental. [...] A diferencia de la anterior, la planeación popular es
generalmente de carácter extrainstitucional. La iniciativa en este caso no parte del Es-
tado, sino de organismos sociales autónomos que se proponen acciones para participar
293
en la construcción de lo urbano, en la orientación del gasto público, en la definición de

elementos de consumo colectivo o en la apropiación del territorio” (Alcaldía Mayor de
Bogotá-PNUD, 1998: 34).
El papel institucional se concentró en posibilitar el encuentro de las ini-

ciativas populares, institucionales y privadas, orientadas a resolver las necesi-
dades de los habitantes de estas zonas. La intención fundamental del proyecto
fue evidenciar la necesidad de transformar las formas clásicas de participación,
de planeación y de intervención estatal, las cuales encontrarían en la conju-
gación de actores, intereses y recursos, en escenarios descentralizados y bajo
lógicas de acción democráticas, una vía segura para construir ciudad desde la
inclusión y la participación activa de sus habitantes.
Es necesario resaltar que en este proceso se apuntaron elementos impor-
tantes que fueron olvidados posteriormente. Por ejemplo, la definición de la
población a intervenir como un sujeto activo –organizaciones populares autó-
nomas– y no simplemente como objeto a cualificar, y la necesidad de articular
las dinámicas propias de las comunidades con los requerimientos instituciona-
les sin pretensiones homogeneizantes.
6.2.2. “Obras con Saldo Pedagógico”

Este programa fue una experiencia encabezada por el gobierno de Antanas
Mockus, quien concretó el discurso de la participación en experiencias pe-
dagógicas en las cuales la realización de obras permitiera a los miembros de
las comunidad tomar conciencia del manejo de recursos públicos, fortalecer
la cultura política y elevar el grado de apropiación de la ciudad. Su obje-
tivo fue brindar herramientas prácticas a la comunidad para la gestión de
proyectos, permitiéndole el acercamiento a escenarios de planeación de su
propio futuro.
El enfoque del fortalecimiento de las organizaciones estuvo centrado en la
capacitación para concursar por los recursos públicos. Con esto, se marcó una ten-
dencia, aún vigente, a entender la participación desde la lógica de la gestión.
6.2.3. Proyecto “SUR con Bogotá”

El Proyecto “SUR con Bogotá” definió la participación en un sentido bastante
similar al del proyecto del PNUD desarrollado una década atrás. En este caso,
294
el énfasis fue hecho en la participación para la gestión, incluyendo la capaci-

tación, la organización y la movilización como acciones que debían derivar de
un proceso integral y complejo de participación:
“La participación integra de manera activa a las comunidades y a los funcionarios en la
discusión y definición de los proyectos y propuestas de intervención para que corres-
pondan a sus necesidades y para fomentar el sentido de pertenencia e identidad que
garantice sostenibilidad de procesos y obras. [...] La capacitación pretende aumentar la
capacidad de autogestión de la comunidad a través del fortalecimiento de los líderes
zonales, enfatizando en la cualificación y en la democratización interna de las organiza-
ciones. La organización y la movilización motivan la participación de la comunidad orga-
nizada y la creación de redes sociales, para la participación en procesos de planeación,
ejecución y control social de obras y programas sociales”.
En síntesis, encontramos que los elementos transversales a las tres expe-

riencias y que caracterizan el enfoque de la participación en los programas de
mejoramiento barrial en Colombia, durante la última década, son:
• El fortalecimiento de las organizaciones comunitarias a través de procesos

de formación para la gestión.
• La creación de una cultura ciudadana de transparencia y de manejo de lo
público a través de programas con énfasis pedagógico, tales como “Obras
con Saldo Pedagógico”.
• El mejoramiento de las relaciones entre el Estado y las comunidades, para
el aumento de la legitimidad y gobernabilidad institucional tanto en el
nivel central, como en el local, el zonal y el barrial.
• La incorporación directa de las comunidades en los procesos de mejora-
miento integral de barrios, como garantes de su propio destino y actores
principales del miramiento de sus condiciones de vida.
6.2.4. La noción de participación en el MIB

Desde la perspectiva de análisis de las orientaciones dadas por las adminis-
traciones distritales a partir de 1990, se encontró que las administraciones
de Antanas Mockus y la de Luis Eduardo Garzón alcanzaron un importante
desarrollo conceptual y práctico del componente participativo en los procesos
de mejoramiento integral de barrios.
295
Durante el segundo período de Antanas Mockus, con su Plan de De-

sarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, se propuso la creación
de los Nodos de Participación Ciudadana121 como parte de la estrategia del
mejoramiento integral de barrios implementada a través del Programa “Me-
joremos el Barrio y la Casa”:
“[...] los nodos se configuran como espacios de ‘gestión concertada’, que, más que lugares
físicos, son lugares de gestión donde se armonizan intereses, se mantienen espacios de infor-
mación y comunicación y se toman decisiones” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1997: 32).
Durante la administración de Luis Eduardo Garzón, con su Plan de De-

sarrollo “Bogotá sin Indiferencia”, la participación en el mejoramiento inte-
gral de barrios atendió a la propuesta de Ciudadanía Activa, la cual contempló
un enfoque de politización (en sentido amplio) de la sociedad.
“En el eje social, la participación implica fundamentalmente fortalecer la participación
autónoma de las personas y comunidades en el uso de los servicios, y la participación
comunitaria en la definición, seguimiento y evaluación de la política social con criterios
de corresponsabilidad, así como fomentar la participación social, política, económica y
cultural de las mujeres en la instancias de decisión local, distrital, nacional e interna-
cional, y de las poblaciones a quienes históricamente se les han vulnerado sus derechos”
(Dirección de Participación Ciudadana, 2005).
La Caja de Vivienda Popular logró sintetizar las propuestas de los progra-

mas y las políticas distritales frente a participación enunciándola como
“[...] ligada al ejercicio de la gestión pública, que dé unos espacios permanentes de
gobernabilidad participativa desde un ejercicio continuo de ciudadanía y una práctica
cotidiana del ejercicio del poder. Esta participación permite reconocer y aceptar la di-
versidad de procesos que se generan al interior de cada territorio, lo cual exige, entre
otros elementos, la ampliación y construcción de espacios para la participación en la
toma de decisiones, el fortalecimiento de la cultura política y ciudadana de sociedad
civil, y la transformación de la cultura institucional de la Administración Distrital a una
administración pública más horizontal, democrática e incluyente. Con estas líneas de
pensamiento de acción es necesario potenciar, multiplicar los espacios que permitan el
desarrollo y arraigo de estos elementos. Es aquí donde cobran importancia los Núcleos
de Participación Ciudadana” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).
121
Los Nodos fueron apenas una formulación teórica de una consultoría contratada por la
CVP; lo que sí llegó a realizarse fueron los Núcleos de Participación Ciudadana, NPC.
296
El recorrido por la noción de participación existente en las experiencias

de mejoramiento integral de barrios nos permite afirmar que se tuvieron los
siguientes logros:
• La integración de la participación como eje central del mejoramiento, en-

tendiendo que su ejercicio incide directamente en la calidad de vida de las
comunidades.
• La ampliación de los escenarios de participación, en los cuales se han for-
talecido el sentido de identidad de los habitantes con sus comunidades y
territorios, a través de la construcción colectiva de lo público y el mejora-
miento de sus problemáticas.
• La ampliación de los mecanismos de planeación, con los cuales las comu-
nidades han podido apropiarse de herramientas para el uso de recursos
públicos y la proyección de su futuro.
A la luz del análisis comparativo de las propuestas centrales del proyecto

del PNUD en 1985 y las del Proyecto “SUR con Bogotá”, se hizo evidente la
dificultad de los programas por mantener en el tiempo las propuestas, escena-
rios y acciones de participación.
Tanto en el primer programa como en el segundo, el objetivo general giró
en torno a la consolidación de una experiencia de mejoramiento que fuera insti-
tucionalizable y replicable en la ciudad. La propuesta incluyó el fortalecimiento
de la capacidad de gestión de las comunidades como clave para el modelo desea-
ble de administración distrital; sin embargo, la lógica de proyecto es débil, ante
una problemática que merece atención y desarrollo desde la política pública,
por cuanto cada vez que se da inicio a una experiencia, se tiene la idea de estar
proponiendo metodologías novedosas, nunca antes implantadas.
Otra dificultad de la noción de participación es que con el tiempo ésta
se ha ubicado como eje de los procesos de mejoramiento y ha adquirido pau-
latinamente la connotación de criterio o requisito para la gestión de las obras
físicas, lo cual plantea un interrogante frente a los propósitos del mejora-
miento integral, ya que el cumplimiento de la intervención, como tarea del
Estado, pone como condición la participación de la comunidad en escenarios
propuestos desde la administración distrital. Esto, a su vez, tiende a anular los
escenarios de participación comunitaria naturales y preexistentes a los proce-
sos de intervención.
297
“La participación en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucionalizada.

[...] Institucionalizada en la medida en que los escenarios y espacios de participación
que se consideran legítimos son sólo aquellos que la institucionalidad ha creado o co-
optado; no se reconocen las dinámicas sociales que se gestan independientemente de la
institucionalidad” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).
Por último, se caracterizó el enfoque de la participación a partir de la

propuesta de trabajo para la política pública en el Distrito:
“[...] la participación en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucio-
nalizada. Funcional en tanto los espacios y escenarios de participación son utilizados
por la institucionalidad para legitimar las decisiones tomadas por ella” (Dirección de
Participación Ciudadana, 2005).
El enfoque funcional de la participación ha sesgado las posibilidades de

decisión efectiva de la comunidad, ya que se limita a dar a conocer ciertos as-
pectos necesarios para el desarrollo de los programas, sin exponer el conjunto
de elementos que integran el modelo de ciudad; por lo tanto, los procesos
tienden a finalizar en el momento en que termina la intervención.
“Pareciera existir un acuerdo y aceptación general sobre la necesidad de la participación como
estrategia para la solución de los conflictos sociales y el mejoramiento del nivel de vida de las
mayorías del país. Sin embargo, cada cual interpreta la participación y limita su alcance de
acuerdo con su poder y sus intereses sociales, políticos y económicos” (Campos, 2005: 7).
La pseudoparticipación apareció como una de las principales limitaciones

a la participación efectiva de las comunidades y la ciudadanía durante la última
década, en el sentido de que la Administración Distrital y las distintas entidades
encargadas de ejecutar los procesos de mejoramiento integral no lograron supe-
rar el carácter informativo de los espacios de participación y no pudieron incidir
en los presupuestos y en las decisiones políticas en las distintas escalas.
“Los enfoques a los que se convoca a afectados e interesados, en el marco de condicio-
nes en que pocos actores han establecido previamente las normas y los límites de la
interacción, constituyen escenarios o situaciones de pseudoparticipación o de mínima
participación, aunque los involucrados pueden generar la ilusión de participación, dado
que discuten términos y actúan como si la interacción fuera realmente democrática. En
estas situaciones, los límites de la participación ya han sido dados o creados previamente
según la óptica y el interés de pocos; por ejemplo, hay discusiones promovidas por ex-
pertos, después de que estos han decidido cuáles son los temas relevantes que se han de
tratar y han establecido los límites de la discusión” (Salazar y Silva, 2001: 59).
298
6.2.5. Pedagogías para el manejo de lo “público”

De estas experiencias, el Distrito pasó a una dinámica de financiación de
proyectos y acciones concretas, orientadas a la implementación de pedago-
gías del uso del espacio y de los recursos públicos. Tanto “Obras con Saldo
Pedagógico” como “Acciones para la Convivencia” hicieron parte de los ade-
lantos y apuestas para el mejoramiento que en la década de los noventa in-
novaron en los procedimientos de trabajo con la comunidad e incluyeron de
forma mucho más estructurada los momentos de evaluación y seguimiento
de las acciones.
La lógica con la que se venía pensando y construyendo la participación
de la comunidad en las acciones de mejoramiento tomó un rumbo marcado
por amplios procesos de formación en elaboración y gestión de proyectos, los
cuales terminaron en la competencia por los recursos. El fortalecimiento de
las organizaciones fue vinculado a la capacitación de sus líderes, a la cantidad
de obras financiadas, y a la participación reducida en el momento de ejecución
de los proyectos donde una cantidad de habitantes de las comunidades era
empleada en la construcción de las obras.
En cuanto experiencia pedagógica, la evaluación, el seguimiento y el
control tomaron relevancia y fueron articulados a las propuestas de veedu-
ría ciudadana hechas desde la administración. Tales escenarios debían velar
por el cumplimiento de los objetivos del proyecto financiado, de sus metas
y de los cronogramas planteados, y garantizar el buen estado de las obras
(DAAC-DADEP).
Estas acciones fueron desarrolladas en el marco del fortalecimiento de la
descentralización y democratización de la gestión y ejecución de recursos pú-
blicos a través de la participación ciudadana. Dichas experiencias incluyeron
criterios como la sostenibilidad y la transferencia de recursos a las comunida-
des; así mismo, se perfilaron definiciones más concretas de la participación
ciudadana y su papel en las acciones institucionales. Sin embargo, el acumu-
lado resultante de las experiencias fue mínimo, ya que la sistematización de
los insumos en cuanto a logros en la formación y el seguimiento mismo al
cuidado y uso de las obras, al no tener responsables directos, desapareció en el
momento del cierre de las obras o a la terminación del proyecto.
299
6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana

en el marco del MIB
La comprensión del papel que debían desarrollar los procesos de participa-
ción, de seguridad y convivencia al interior de los programas de mejoramiento
integral de barrios estuvo estrechamente relacionada con la realidad de una
ciudad caracterizada por la confluencia de procesos formales e informales de
urbanización. En este marco se desarrollan por lo menos tres escenarios de
construcción y concertación del modelo de ciudad, los cuales mantienen la-
tentes enfoques y desarrollos prácticos de la participación, la seguridad y la
convivencia ciudadana.
El primer escenario es de imposición de las políticas nacionales y distritales,
las cuales se hacen manifiestas a través de las autoridades de diferentes niveles
que hacen uso de la fuerza pública como mecanismo coercitivo para imprimir
obligatoriedad a la ley. Aquí la participación de la comunidad es mínima y
está restringida a los escenarios representativos; la concepción de seguridad,
por su parte, está ligada al resguardo de las instituciones del Estado.
El segundo escenario es el de la intervención directa de los habitantes en el
territorio, en la búsqueda de la resolución de sus necesidades básicas a través
de procesos de autogestión que no cuentan con la aprobación de las auto-
ridades y normas distritales. Estos procesos han estado basados en la plena
participación de la comunidad, aunque en principio ésta no puede ser recono-
cida como legal, de modo que pierde su legitimidad frente al ordenamiento
político-administrativo del Distrito. La seguridad se desarrolla como práctica
necesaria para la supervivencia del proceso al interior de la comunidad.
El tercer escenario es el de ampliación del margen de concertación del modelo,
fruto de las transformaciones sociales dadas hacia finales de la década de los
ochenta y que están consignadas en la Constitución de 1991. Tanto la noción
de participación como la de seguridad son renovadas por el nuevo régimen
constitucional, en el siguiente sentido:
“A la luz de la Constitución Política de 1991, la participación ciudadana es abordada
desde tres dimensiones que permiten entender la importancia de la misma para conso-
lidar la democracia del país. En primer lugar, la participación es uno de los principios
fundamentales de nuestra Carta Política (Art.1), orientador del quehacer del Estado
Social de Derecho. La participación es también un fin esencial del Estado Colombiano
(Art. 2), que lo obliga a garantizar su efectividad. Por último, la participación está
consagrada en nuestra Constitución como un derecho fundamental (Art. 40), el Estado
300
está obligado, en consecuencia, a garantizarle a los ciudadanos y a las ciudadanas su

ejercicio” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).
La participación se inscribe en la concepción de ciudadanía entendida

como el “ejercicio de los derechos y deberes y la participación de los individuos
en la vida pública”, manifiestas en el marco de la democracia participativa a
través de prácticas de planeación y control social.
Respecto a la seguridad y la convivencia, la ampliación del concepto de “or-
den público” en el Artículo 213 de la Constitución Política significó un trata-
miento en doble vía, que establece la seguridad como requisito de la convivencia
ciudadana y amplía la clásica concepción de la seguridad institucional o nacional.
Actualmente, en la ciudad se consolidan cada vez con mayor fuerza pro-
cesos de mediación, concertación y participación ciudadana que intentan su-
perar los escenarios de imposición y de intervención directa como prácticas
aún vigentes, ya que las políticas macroestructurales del modelo siguen impo-
niéndose por encima de los procesos sociales y políticos de las comunidades, y
de la situación de pobreza y desatención de las necesidades de sus habitantes.
A ello se suman los efectos de la violencia política y social que motivan la
irrupción de prácticas autónomas.
Estos escenarios, entendidos como prácticas de construcción de la ciudad,
han definido en distintos niveles la intervención de los programas de mejora-
miento, los cuales han transitado paulatinamente desde el enfoque físico de la
intervención –mejoramiento urbano– hacia la inclusión del enfoque social y, con
éste, del desarrollo comunitario, la participación, la seguridad y la convivencia.
Éstas últimas emergieron hacia finales del siglo XX y lograron posicionarse con
mayor claridad y fuerza durante lo transcurrido del presente siglo, como con-
secuencia de los cambios en el enfoque de abordaje, comprensión y realización
de la seguridad, ahora entendido desde la impronta de la seguridad ciudadana
como pilar de construcción armónica de las relaciones sociales y bien público.
6.3.1. La seguridad y la convivencia en el marco de los Programas de

Mejoramiento Integral de Barrios
Cualquier intervención pública orientada al mejoramiento de la calidad de
vida tiene que considerar los temas de inseguridad y el irrespeto a las normas
de convivencia, ya que tanto la seguridad como la convivencia se constituyen
301
en condiciones para el libre ejercicio de los derechos, deberes y libertades ciu-

dadanas, así como para que los habitantes puedan gozar de condiciones de
bienestar y tranquilidad.
En este sentido, la inseguridad no puede ser entendida como el simple
hecho de que se cometa un delito en un lugar determinado. Cuando se habla de
ella, se deben considerar otros factores que generan sensación de inseguridad en
las ciudades. Deben incluirse, por tanto, el temor de los ciudadanos –generado,
entre otras, por aspectos como la impunidad y la falta de solidaridad– y la sen-
sación de intranquilidad –que se percibe como consecuencia de la falta de aseo,
de espacio público (o por su mal estado), por el ruido, la indigencia, la agresión
y el crimen que se suceden al mismo tiempo y en el mismo lugar–.
“La inseguridad desmejora la calidad de vida de los ciudadanos, obstruye los procesos
de socialización, promueve la desconfianza, disminuye la solidaridad y aumenta la vio-
lencia urbana. Todo esto como consecuencia de la situación de orden público y de la
existencia de nuevas modalidades de delincuencia que generan una mayor sensación de
inseguridad en la gente, lo cual se refleja aún más en Bogotá como consecuencia de su
densa población” (Secretaría de Gobierno, 2000).
Esta mirada integral de la problemática de seguridad y convivencia reco-

gió la caracterización hecha desde el Distrito y los programas de mejoramien-
to. El documento CONPES 3305 de 2004 reconoció en el Programa “SUR de
Convivencia” parte de la estrategia nacional para la convivencia y la seguridad
ciudadana122 contenida en el Plan de Desarrollo Nacional “Hacia un Estado
Comunitario”, donde estos temas se constituyen como un objetivo de la se-
guridad democrática en aras de la protección y la promoción de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario.
La estrategia de convivencia y la seguridad ciudadana, así como el pro-
grama formulado posteriormente para su ejecución, se basaron en la preven-
ción de la violencia, la autorregulación y la conciliación de la comunidad, y
tuvieron como objetivo la promoción de un cambio en la forma como son
abordados, por medio de políticas concretas diseñadas con la colaboración y
122
Algunas acciones formuladas en esta estrategia proponen la realización de prácticas enmar-
cadas según los siguientes lineamientos: buen ciudadano, sistema nacional de información,
política para la convivencia, respeto a la vida, un país sin secuestro, el ciudadano y la justi-
cia, y la articulación de la seguridad privada con la fuerza pública, particularmente con la
Policía Nacional en los centros urbanos.
302
la participación de la Policía Nacional, las autoridades municipales, el sector

productivo y la comunidad. Sus prioridades eran las siguientes:
• Consolidar planes de seguridad en los principales centros urbanos y co-

ordinar acciones para mejorar la convivencia ciudadana tanto en sitios
críticos como en aquellos susceptibles de serlo.
• Generar y recuperar en los centros urbanos a un ciudadano que haga de la
observancia de las normas, de la convivencia y del respeto al prójimo una
actividad diaria; un ciudadano tolerante, que concibe su bienestar a partir
del bienestar de los demás, que resuelve sus conflictos sin hacer uso de la
violencia y que tiene como misión construir una sociedad segura y en paz.
• Apoyar a las entidades territoriales en el mantenimiento de sistemas de
recolección y seguimiento de indicadores de delincuencia, con el fin de
diseñar y adoptar medidas acordes a la dimensión de la seguridad local.
• Impulsar el proceso de transformación de la Policía Nacional y comple-
mentarlo con sofisticados sistemas de seguimiento del delito y con la im-
plementación del concepto de “policía comunitaria”, de vital importancia
para su relación con el ciudadano.
• Acercar la comunidad a sus instituciones, recuperar la confianza en los
organismos judiciales del país por medio de su fortalecimiento, al mismo
tiempo que se promueven formas comunitarias de resolución de desave-
nencias y conflictos como complemento a la gestión de la administración
de justicia del Estado.
• Promover la articulación del servicio de las empresas privadas de segu-
ridad con la labor policial y con la búsqueda de mejores condiciones de
tranquilidad en los centros urbanos.
La convivencia fue vista como una condición para conseguir “el desarro-
llo pleno del potencial humano”123. Y en el Plan de Desarrollo de la segunda
administración de Mockus (2000-2004) cobró mayor trascendencia; en él su
123
En otros documentos la convivencia es definida como “un mecanismo de autorregulación
individual y social, que exige por parte de los ciudadanos una cierta armonía entre el res-
peto a la ley, las propias convicciones morales y las tradiciones y convenciones culturales”.
También se concibe como el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compar-
tidas, que generan sentido de pertenencia y respeto del patrimonio común y el reconoci-
miento de los deberes y derechos ciudadanos.
303
principal objetivo era prevenir y solucionar comportamientos que lesionen

el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promuevan la paz, la
solidaridad, el respeto y la vida en comunidad124.
En el año 2002, el programa de convivencia se constituyó como res-
puesta al incremento de las expresiones de violencia y conflicto entre indivi-
duos tanto en el ámbito público como en el privado, y como una manera de
conjurar el divorcio existente entre ley, moral y cultura. En este contexto, se
formularon acciones de resolución y reconciliación de conflictos en el marco
de programas habitacionales, específicamente en aquellos de mejoramiento barrial.
Esto explicaría por qué en los programas de mejoramiento se empezaron a in-
corporar acciones asociadas a la convivencia y la seguridad, y como criterio de
intervención se estableció que las acciones que se desarrollaran deberían dar
continuidad a procesos iniciados anteriormente, garantizando de esta manera
el cumplimiento de normas de convivencia, de tránsito y seguridad, de urba-
nismo y de medio ambiente.
Las actividades de prevención y atención a niños y jóvenes entre 6 y 24
años, la búsqueda de integración y el ejercicio de la solidaridad comunitaria
hicieron parte de las líneas de acción dispuestas en materia de convivencia
de acuerdo con los criterios antes mencionados. Se pensaba que con estas
acciones se podría contribuir a superar las carencias que los habitantes de los
sectores más vulnerables habían sufrido en sus procesos de socialización, pues
se partía del supuesto de que la violencia estaba asociada con factores de la
trayectoria social de las personas a nivel comunitario y familiar. Así mismo,
se podría potenciar la identificación de las personas con sus barrios, al desa-
rrollar en ellas perspectivas de permanencia en la zona. Por otra parte, ofertas
deportivas, culturales, comunitarias y medio ambientales ayudarían a reducir
los riesgos de exposición a la violencia de los niños y jóvenes, y les permitirían
tener otras opciones de desarrollo.
Con relación a las prioridades para la inclusión de la seguridad y la conviven-
cia en los procesos de mejoramiento integral se deben resaltar las siguientes:
• Cultura ciudadana, con la cual se procuraba aumentar el cumplimiento

voluntario de norma, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y de
124
Algunos de estos aspectos fueron acogidos por la administración distrital en el Acuerdo 06
de 1998.
304
promover la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, forta-

leciendo la comunicación y la solidaridad de los ciudadanos en armonía
con la ley. La cultura ciudadana fue concebida como un medio para la
autorregulación interpersonal y como fundamento democrático para que
el ciudadano, con base en la observancia de las normas y leyes, compren-
diera el beneficio de la política, materializara principios de convivencia,
promoviera el desarme y los modos de vida saludables.
• Productividad, con la cual se buscaba incrementar la generación sosteni-
ble de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad-región, a través de la
acción conjunta entre lo público y lo privado.
• Justicia social, con la cual se pretendía mejorar el acceso de las personas
en situación de alta vulnerabilidad, al afecto y a condiciones mínimas de
nutrición, salud, educación, habitación, con criterios de responsabilidad
compartida e imparcialidad.
Al igual que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, otras

instancias de la Administración Distrital desarrollaron acciones para la con-
vivencia. Así, la Secretaría de Gobierno del Distrito, desde el año 2002, tuvo
como misión explícita la promoción de la convivencia y la protección a la per-
sona. Para ello, se desarrollaron proyectos como el de jóvenes involucrados en
asuntos de violencia, a través de la Dirección de Seguridad Ciudadana.
Para la Secretaría de Gobierno, la convivencia trasciende la relación co-
tidiana entre ciudadanos de un determinado territorio, y se basa en el respeto
y la tolerancia, al mismo tiempo que es afectada por la posibilidad de que las
personas gocen o disfruten de derechos, deberes, riqueza, educación, identi-
dad y un medio ambiente sano y en el cual el Estado atienda amenazas de
diversa índole.
La inclusión del eje de seguridad y convivencia en el mejoramiento inte-
gral tuvo como objetivo atender a las problemáticas de violencia, homicidios,
suicidios, accidentes de tránsito y conflicto sociales –barriales y vecinales–, de
acuerdo con la categorización hecha por el Sistema Unificado de Información
sobre Violencia y Delincuencia, SUIVD, gracias a la cual la problemática de
la seguridad fue sistematizada. Sin embargo, desde el inicio mismo se plantea
una dificultad por cuanto que la caracterización incluye una amplia gama de
problemas y niveles, de modo que el impacto de las acciones se ve reducido y
se pierde el sentido global que se debía lograrse.
305
6.3.2. ¿Convivencia y mejoramiento de la calidad de vida?

Si bien es cierto que las diferentes experiencias de mejoramiento integral bus-
caban, de una u otra forma, el mejoramiento de la calidad de vida de las co-
munidades partícipes, las condiciones, contextos e intenciones del desarrollo
de la convivencia y seguridad todavía deben ser cualificados y tejidos en clave
de las necesidades de los requerimientos de la población en sus territorios.
En todos los programas de mejoramiento barrial, la seguridad y la convi-
vencia se convirtieron en importantes ejes de reflexión y sensibilización de las
comunidades en las que se emprendieron los procesos de mejoramiento. Sin
embargo, su concreción se dio a través de la suma de acciones y actividades
que no generaron una noción de largo alcance.
Las acciones futuras deben entender la convivencia y seguridad como
partes integrales en el mejoramiento de la calidad de vida y asumirla como la
raíz que debe ir más allá de su propia concepción y tiempo. De su concepción,
ya que la seguridad no sólo está relacionada con los índices de violencia, sino
que también influye en la posibilidad de acceder a un empleo, de tener un am-
biente digno y de convivir tranquilamente. De su tiempo, porque las acciones
realizadas deben tener una estructura de proceso –relacionada con las pautas
sobre formación y capacitación– y reconocer la importancia de sostener unas
buenas relaciones.
6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y

evaluación participativa existentes con la comunidad
en algunas experiencias de MIB
Los procesos de participación comunitaria y de evaluación de las experiencias
de MIB han sido desarrollados a partir de estrategias que han variado en el
tiempo, dependiendo de los proyectos a través de los cuales se han imple-
mentado las acciones de mejoramiento. Estos han transitado desde precarios
mecanismos para la sistematización y evaluación de los programas, con una
bajísima o nula participación comunitaria, a mediados de los años ochenta,
hacia el desarrollo de sistemas complejos de evaluación de indicadores y ma-
yores niveles de participación comunitaria, a mediados de la década de los
noventa, cuando ésta se convierte en un componente transversal y estratégico
de todas las acciones.
306
A continuación se presenta una síntesis de las pautas y líneas de acción

establecidas en materia de participación, convivencia y seguridad ciudadanas
en el Mejoramiento Integral de Barrios.
Participación
• Enfoque de derechos. La participación ciudadana debe ser garantizada como
un derecho, y a la vez debe potenciar el cumplimiento de los derechos
económicos, políticos, sociales y culturales de los ciudadanos.
• Calidad de vida. La participación debe ser un instrumento para el mejora-
miento de la calidad de vida.
• Sostenibilidad. La participación debe ser un proceso que no dependa de los
programas, para poder garantizar la sostenibilidad.
• Autonomía. Los escenarios naturales y autónomos de participación ciudadana
deben ser integrados a la política, mas no cooptados por los programas.
Seguridad y convivencia
• Enfoque de derechos. La seguridad y la convivencia deben ser asumidas como
criterios para el cumplimiento de los derechos.
• Calidad de vida. La seguridad y la convivencia deben garantizar escenarios
dignos para el desarrollo comunitario, integrando múltiples estrategias
que no sólo se centren en la disminución de los indicadores de violencia.
• Participación ciudadana para la seguridad y la convivencia. Los escenarios de
participación deben fortalecer la identidad de la comunidad con su terri-
torio y una visión integral de hábitat en la que el papel de seguridad y la
convivencia sea central.
6.4.1. Núcleos de Participación Ciudadana y los múltiples escenarios

de participación en el Distrito
Para la realización de dichas pautas y líneas de trabajo, se desarrollaron varios
espacios de encuentro y participación, entre los cuales se destaca el trabajo del
Distrito Capital a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios,
PMIB, de la Caja de Vivienda Popular, en la construcción de escenarios de
participación zonal, denominados “Núcleos de Participación Ciudadana”:
307
“El PMIB pretende contribuir, a través de la conformación y consolidación de los Nú-

cleos, a la construcción de una cultura política, sustentada en una participación ciu-
dadana, capaz de organizar los intereses zonales en una perspectiva de desarrollo, que
involucre procesos de interpretación, análisis y comprensión de la realidad. Los ciuda-
danos y las ciudadanas, desde sus potencialidades y debilidades, deben comprometer-
se junto con las instituciones en la transformación de su realidad. Desde esta óptica,
los NPC no pretenden suplantar o institucionalizar los procesos y dinámicas de par-
ticipación que desarrollan los ciudadanos y organizaciones en las distintas localidades
y zonas de la ciudad. Por el contrario, deben ser considerados como un potenciador
de procesos de organización social y política autónomos, de movilización ciudadana
por sus derechos, en una perspectiva de construcción real del Estado Social de De-
recho y una nueva institucionalidad y gobernabilidad más democráticas. Los NPC
deben ser espacios de formación y reflexión permanente, en los que se trabaje sobre
las prácticas de gestión de los recursos públicos, sustentadas en intereses colectivos y
universales. En esta medida deben estar atravesados por estrategias pedagógicas críti-
cas, que apunten a la transformación consiente y racional de las prácticas clientelares
y patrimonialistas sobre los recursos públicos tan comunes en la vida pública y en la
cotidianidad de la vida comunitaria. Debe, además, aportar a la construcción de un
sentido de democracia que supere la concepción práctica que la restringe a un simple
ejercicio de gestión política y avance hacia un sentido de democracia que incorpore
valores como la solidaridad, la cooperación y la justicia. Estos deben constituirse en
fundamento de nuevas prácticas sociales y políticas de los habitantes de la ciudad.
Teniendo en cuenta lo planteado, los NPC son, ante todo, procesos de participación
para la creación de un marco de sostenibilidad solidaria, gobernabilidad y productivi-
dad y la construcción de múltiples redes” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005).
Los NPC –la principal propuesta para la participación de las comunida-

des ubicadas en las UPZ catalogadas de tipo 1– fueron creados a partir de los
Nodos de Participación Ciudadana. Aunque sus aportes han sido pertinentes
en las dinámicas de interacción entre las instituciones y las organizaciones
que se involucran en los procesos de mejoramiento, se debe tener en cuenta
que las políticas para la participación han sobrecargado el escenario distrital
de espacios y mecanismos que muchas veces repiten funciones y objetivos, y
dificultan la coordinación interinstitucional y el acceso de las comunidades
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005).
Las dinámicas políticas siguen siendo impulsadas por los líderes de las
organizaciones que atienden al llamado de los programas; por lo tanto, se
pierde la noción de proceso desde la cual debe construirse la participación ciu-
dadana. Por otra parte, la articulación de la comunidad se realiza alrededor de
acciones dentro de los programas y no desde el análisis y la reflexión sobre el
308
modelo de ciudad; a esto se suma el que la caracterización de la problemática

en sus líneas estructurales se haga por fuera de las comunidades, a las que se
hace partícipes en el diagnóstico de sus problemas en un estadio avanzado de
la implementación de los programas.
Otros escenarios que fueron importantes se crearon en torno a la nece-
sidad de formar y fortalecer las organizaciones comunitarias. Esta formación
y este fortalecimiento fueron desarrollados mucho antes que los NPC y se
llevaron a cabo a través de estrategias con las que se pretendía armonizar los
procesos de planeación de la comunidad y de las organizaciones con las pro-
puestas de las entidades, las cuales se inscribieron en el contexto de las apues-
tas regionales impulsadas por el PNUD para la erradicación de la pobreza
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 12).
La crisis institucional por la que atravesaba el Distrito fue determinante
en este contesto, pues reinaba una incapacidad para responder efectivamente
a las demandas de una ciudad que crecía aceleradamente y necesitaba una
estructura administrativa moderna que, por una parte, pudiera integrar las
dinámicas propias de las comunidades y habitantes que no contaban con ma-
yor experiencia en la interlocución con el Estado, y, por otra, que articulara las
exigencias regionales y nacionales del momento.
La Administración Distrital desarrolló el programa del PNUD como una
estrategia con la cual pretendía incorporar a las comunidades y hacerlas par-
tícipes de las definiciones del Distrito, a través de talleres zonales en los que
la planeación popular se articuló con la planeación institucional, dando así
origen a la “planeación participativa”. En ese momento aparecen los primeros
escenarios de concertación entre las instituciones y la comunidad llamados
Encuentros Comunidad-Entidades, ECE:
“En el diseño de este proceso el núcleo del taller zonal fueron los Encuentros Comuni-
dad-Entidades, ECE, para ‘concertar’. Las expectativas de los líderes y pobladores que
se vincularon a esta experiencia se dirigieron a esos encuentros en los que se ofrecía la
ocasión de presentar las demandas y sustentarlas ante los funcionarios encargados de
la planeación de inversiones o, al menos, de elaborar proyectos de presupuesto para los
servicios públicos sociales” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 38).
Estos escenarios lograron concretar varias propuesta de intervención y

participación comunitaria en la elaboración de presupuestos para los servi-
cios públicos sociales. Sin embargo, el tema de la evaluación, seguimiento y
309
control de los programas, proyectos y planes seguía por fuera del alcance de
la participación, ya que ésta siempre estaba referida, casi exclusivamente, a
la planeación y a la gestión.
En consecuencia, la evaluación, el seguimiento y el control de las ac-
ciones de mejoramiento fueron nulos125, tanto más cuanto que los escenarios
zonales se desintegraron antes de abordar tales etapas; además, las institucio-
nes no respondieron integralmente a la dinámica debido a factores como el
cambio de alcaldía o la incapacidad de los funcionarios encargados de asistir
estos espacios para tomar decisiones.
La propuesta metodológica del Proyecto “SUR con Bogotá” fue más
completa y precisa en la definición de procedimientos, actividades y actores.
Aunque la participación comunitaria seguía supeditada a las orientaciones
técnicas, apareció desde el inicio del proyecto y esto le dio un sentido más
coherente con la transversalidad de la estrategia.
Elementos como la linealidad del proceso que se debe desarrollar para
ejecutar los proyectos de mejoramiento barrial; la dependencia de la parti-
cipación de los lineamientos dados por los programas, y el enfoque limitado
por la noción de “proyecto” deben ser objeto de reflexión crítica para la cons-
trucción de una propuesta metodológica que incorpore la conceptualización,
en la medida en que es necesario entender la problemática de mejoramiento
integral de barrios como un componente estructurante de la política pública
urbana. La construcción de un modelo de ciudad, antes que buscar integrar lo
informal a partir de supuestos desarrollados en escenarios ajenos a las comu-
nidades, debe reconocer la experiencia tanto de la comunidad como de la ins-
titución, y a partir de allí transformar las condiciones para que la comunidad
sea sujeto y no objeto de intervención.
Como avances en este proceso podemos destacar la apertura de escena-
rios de participación (Núcleos de Participación Ciudadana, NPC), la realiza-
ción de diagnósticos participativos y el énfasis puesto en el fortalecimiento de
125
“Alcance previsto y limitaciones de los talleres zonales realizados. 9. Seguimiento a la defi-
nición de los proyectos: organización de la comunidad. Sin información sobre el desenlace
de los talleres zonales. Se disolvieron instancias de coordinación con entidades o talleres
zonales. No hubo seguimiento del proyecto ni de la discusión en el Consejo” (Alcaldía
Mayor de Bogotá, 1998: 49).
310
las organizaciones comunitarias a través de estrategias como la formación para

la gestión y el manejo de recursos públicos126.
Como dificultades se identificaron tres elementos, que deben ser recono-
cidos por los actores –comunitarios, institucionales y organizaciones privadas
(empresas, ONG, entre otras)– en un sentido positivo, para encontrar puntos
de partida que desemboquen en las transformaciones necesarias de las accio-
nes de mejoramiento en el plano más operativo. Dichos elementos son:
• La tensión entre el enfoque de pedagogías para la participación y la apertura y

consolidación de mecanismos para la participación y decisión comunitaria.
• La tensión entre las dinámicas del componente social centradas en la par-
ticipación y las del componente físico, donde tiende a predominar la com-
petencia por los recursos.
• La tensión entre el enfoque estadístico de la seguridad y la convivencia y
el enfoque integral.
A continuación se analiza cada una de estas tensiones.
Pedagogías para la participación - mecanismos de participación

y decisión
Como ya se ha señalado, a mediados de la década de los noventa, las acciones
de mejoramiento partieron de un enfoque que privilegió las acciones de “pe-
dagogías para la participación” (ver PNUD, 1985; OSP, 1996 y 2000; APC,
1998 y 2000). Éstas fueron desarrolladas desde la lógica de ejercicios para
acercar la comunidad y las organizaciones a procesos de gestión y ejecución de
recursos públicos.
La intención de formar a los ciudadanos para el ejercicio de sus deberes y
derechos respondía, a su vez, a los objetivos de la política distrital relacionados
con la participación ciudadana y comunitaria. Sin embargo, tales propuestas
no alcanzaron a incidir en las dinámicas de participación de los habitantes de
126
Los NPC constituyeron un avance en términos cuantitativos y de cobertura; pero en cuan-
to a la calidad de la participación fueron, más bien, un retroceso en relación con el PSB. Un
ejemplo de ello es la Red Social Vía Oriente, constituida en la zona Vía Oriente del PSB,
que aún sigue funcionando, mientras los 26 NPC desaparecieron.
311
las comunidades con las cuales se buscaba garantizar la continuidad y la sos-

tenibilidad de las acciones de mejoramiento.
La ruptura temporal que se dio entre una y otra acción de mejoramien-
to, la limitación para evaluar los impactos de tales procesos y la dependencia
de los procesos comunitarios de los ritmos y objetivos de las propuestas ins-
titucionales han dado cuenta de falencias que deben ser superadas, para que
las iniciativas, proyectos y escenarios de la comunidad sean sostenibles.
Las pedagogías y propuestas de formación comunitaria se han desarrolla-
do en momentos fragmentados y de manera lineal, sin ninguna articulación
entre ellos. Es así como, por ejemplo, en “Obras con Saldo Pedagógico”, el
número de beneficiarios del programa se va reduciendo a medida que se van
abordando los diferentes estadios de su desarrollo, de modo que sólo unos
pocos logran permanecer durante todas las etapas. Si bien este tipo de pro-
puestas ha hecho aportes en la cualificación de organizaciones y líderes, la
canalización de estos liderazgos hacia objetivos estructurantes de ciudad ha
sido casi inexistente.
Otra dificultad de este enfoque está ligada a la fragmentación de los mo-
mentos de intervención y tiene que ver con la inexistencia de articulaciones
reales entre la formación y los escenarios de participación y definición política.
Hasta el surgimiento de los NPC, las organizaciones e individuos que fueron
beneficiarios de estos programas se hacían partícipes de acciones muy especí-
ficas, sin intervención real en tales procesos en lo que se refiere a la planeación
y construcción de políticas para la ciudad.
En este punto es importante resaltar que los Núcleos de Participación Ciu-
dadana son la experiencia más consolidada con la que se contaba, desde el PMIB
hasta principios del año 2007, antes de que el programa pasara a la SDHT.
“Son espacios de interlocución y consulta entre entidades y organizaciones sociales, que

permiten, en primera instancia, recoger las expectativas sociales e informar sobre los
avances del programa y que se espera que a medida en que avance el programa sirvan
para priorizar y construir planes integrales de mejoramiento para cada UPZ” (Secretaría
de Gobierno).
La noción de territorio que se elaboró a partir de las UPZ es un logro

significativo en una ciudad que permite el intercambio fluido entre las escalas
de su construcción y los espacios políticos de participación y definición que
se dan en su interior. A su vez, el reconocimiento del Estado por parte de las
312
comunidades, el cual se venía dando de manera fragmentada, tiene en los Nú-

cleos una oportunidad para hacerse integral, para vincular de manera efectiva
las prácticas de los habitantes que hacen el territorio y de quienes, en últimas,
depende el que todas las acciones orientadas desde la institución adquieran
niveles de afianzamiento e identidad que garanticen la sostenibilidad y la pro-
ductividad de las inversiones e intervenciones.
En este sentido, se hace necesario que las acciones de mejoramiento con-
tengan una proyección integral que derive en la articulación de las propuestas
pedagógicas con la construcción de mecanismos de participación y decisión
de los habitantes de las comunidades. Las pautas para que la participación
ciudadana pase a un estadio tangible y más comprometido deben trascender,
entonces, las acciones de corto plazo, para ir tejiendo y fortaleciendo Planes de
Desarrollo Zonal que den paso a un ejercicio de la política, coherente con los
contenidos territoriales que atraviesan la ciudad.
“Cuando el concepto de territorio se construye a partir de las territorialidades que lo
definen, éste se define como proceso y construcción, y, en tal sentido, se le reconocen
como cualidades constituyentes: la heterogeneidad, la simultaneidad, el movimiento,
la variación y el conflicto” (Echeverría, 2000: 19).
En conclusión, el mejoramiento integral de barrios, desde un enfoque de

desarrollo integral, es decir, desde un enfoque que integre los ámbitos vitales
del ser humano –socioeconómico, sociocultural, ambiental territorial y políti-
co– y la superación de las necesidades que en cada uno de estos se presentan,
debe permitir el paso de las pedagogías para la participación y la retórica
de la participación ciudadana a un plano más concreto y comprometido por
parte de los actores comunitarios e institucionales. En este sentido, los NPC
son los escenarios más avanzados para que esto sea viable y, por lo tanto, los
mecanismos y las propuestas metodológicas deben estar encaminados a su
mantenimiento y fortalecimiento.
Participación en lo social - competencia en lo físico

“Por lo general se piensa que en el proceso de constitución del territorio, lo que se
establece y se consolida sólo sucede en la esfera física y material, mas ello ocurre tan-
to en el ámbito de su morfología, materialidad y especialidad, como en otros ámbitos
desde los que se establece y codifica el territorio, memoria e imaginario; vivencias y vida
cotidiana, y organización e institucionalidad social, política, legislativa y normativa.
313
[...] En ese proceso de territorialización, el espacio sufre variaciones de sentido en el

tiempo, lo cual puede tomar milenios, décadas, o años, o por el contrario, puede ser
veloz, como en las transformaciones por los impactos abruptos derivados de inter-
venciones planificadas o accidentales, o por la aparición de actores con alta capaci-
dad de controlar lógicas preexistentes. Aquellas constituyen un sistema de códigos
que le otorgan su propio sentido. En ello, el espacio, en cuanto territorio, es tan
estable o inestable como lo sean los ejercicios de territorialidad que le dan origen, lo
cual es totalmente distinto cuando el espacio se concibe exclusivamente como hecho
geométrico” (Echeverría, 2000: 25)
La segunda tensión es la que existe entre los principios e ideales sociales

que se promueven a través de las dinámicas de participación de la comunidad
en escenarios como los NPC y los criterios que orientan la asignación de re-
cursos para el desarrollo de las propuestas y las obras, los cuales, la mayoría
de las veces, dependen de la competencia por la financiación de proyectos,
competencia a la que se ven abocados los habitantes de las comunidades,
que son los que nutren los escenarios de participación. La preponderancia del
componente físico sobre el social en el MIB ha derivado, entre otras cosas, en
que los escenarios de participación social casi siempre estén sujetos a la lógica
de la búsqueda de recursos por parte de las organizaciones comunitarias, de
modo que las más preparadas o con un mayor recorrido son las que se perfilan
para acceder a tales rubros.
Proyectos como “Obras con Saldo Pedagógico” y “Obras con Parti-
cipación Ciudadana” muestran la forma en que la participación se plan-
tea a partir de escenarios donde la comunidad se capacita en torno a la
presentación de proyectos para realizar obras de infraestructura para su
barrio o UPZ, lo cual resulta importante. Sin embargo, es evidente que
la participación se promueve en una franja de impacto perimetral donde
se desarrolla la obra, y el resultado es que con la finalización de la obra se
acaba también la participación.
Es importante dar un giro a esta situación y transitar hacia la eliminación
de los concursos por recursos en los programas de mejoramiento integral. En
consonancia con la caracterización de la problemática de estos territorios y
de sus comunidades, es importante fortalecer la unidad de las organizacio-
nes, líderes y demás actores que intervienen en ella, con el fin de consolidar
procesos de mediano y largo plazos, tendientes a mejorar las condiciones de
vida de los habitantes. Tales desarrollos no son posibles si lo que se pretende
es simplemente hacer participar a la comunidad a través de la competencia;
314
por el contrario, con estas dinámicas se reproducen procesos de exclusión,

porque quienes se mantienen activos en los escenarios de participación suelen
ser quienes han obtenido recursos.
Estrategias como la comunicación y la formación son fundamentales y
deben atravesar la totalidad de la estructura participativa y encontrarse a lo
largo de los diferentes momentos que componen el proceso de participación
en el mejoramiento integral de barrios, con el fin de darle sentido integral a
los criterios y pautas planteados para el eje de participación (i.e., la solida-
ridad, la autonomía de las comunidades, la construcción de tejido social, el
fortalecimiento de las organizaciones, entre otros). En algunos casos, tales
criterios desaparecen cuando se entra en la lógica de la competencia por los
recursos; en efecto, en este estadio son otros los valores que guían la acción:
la ganancia individual (o de organizaciones), el afán de protagonismo, la falta
de unidad, etc.
La participación comunitaria debe, entonces, transitar hacia un mayor
reconocimiento, por parte tanto de las instituciones como de las comunidades,
de todos los ámbitos que integran el MIB: Así mismo, la asignación de recur-
sos debe acercarse cada vez con mayor fuerza a las propuestas hechas desde la
comunidad como unidad; es decir, desde los acuerdos que ésta pueda desarro-
llar a su interior sobre la organización de sus prioridades y la destinación de
los recursos disponibles.
Seguridad y convivencia: entre el control estadístico y el

mejoramiento del bienestar y la calidad de vida en las comunidades
La noción de seguridad y convivencia apareció recientemente en los procesos
de mejoramiento integral de barrios, teniendo en el Proyecto “SUR con Bogo-
tá”, principalmente en la línea de Convivencia, sus referente más importante.
Sin embargo, es claro que esta definición, más que una propuesta novedosa,
es una síntesis de las definiciones dadas por entidades distritales tales como
la Secretaría de Gobierno, el antiguo DAACD y la Secretaría de Salud. La
seguridad es entendida como un elemento esencial del desarrollo humano y
la vida en comunidad; los hechos que atentan contra el bienestar de ésta son
hechos que denotan inseguridad e intranquilidad para los ciudadanos y por
315
ello deben ser prevenidos y atacados en consonancia con la defensa de la ley y

el espacio público127.
Los principales aportes a este respecto han sido de la Secretaría de Go-
bierno, que mediante el Sistema Unificado de Información de Violencia y
Delincuencia, SUIVD, desarrolló un sistema de control estadístico de cuatro
indicadores, a través de los cuales se hace el seguimiento de la situación de
seguridad y convivencia en cada localidad. Los cuatro indicadores que maneja
el SUIVD son: homicidio, suicidio, muerte violenta por atraco y muerte acci-
dental. Con todo, es importante ampliar la mirada y buscar la resignificación
de la seguridad y la convivencia, ya que su determinación de acuerdo con el
comportamiento de indicadores reduce su concepción a un enfoque centrado
en el control y la acción policiva ante hechos extremos, y se ignoran otras
causas y factores que inciden profundamente en la situación de convivencia de
cualquier comunidad.
La acción integral de las instituciones ha estado centrada en ejercicios
pedagógicos y de control, los cuales deben ser complementados desde una
perspectiva de derecho teniendo en cuenta que la seguridad y la convivencia
hacen parte integral del mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar
de las comunidades. En un sentido más estricto, así como la participación, así
mismo la seguridad y la convivencia deben verse traducidas en construcciones
comunitarias integrales que trasciendan los cortos plazos o los tiempos limita-
dos de los programas, para afianzar el aprendizaje de no agresión al congéne-
re; el aprender a comunicarse; el aprender a interactuar; el aprender a decidir
en grupo; el aprender a cuidarse; el aprender a cuidar el entorno, y el aprender
a valorar el saber social.
“Aunque el ser humano posee una tendencia natural a convivir con los otros, la convi-
vencia social es construida, no se da naturalmente. Si queremos tener nuevas formas de
convivencia social que garanticen la protección de la vida, los derechos humanos y la
felicidad, debemos construirlas. La convivencia se aprende, se construye y se enseña. Es
tarea de toda la vida de una persona y de una sociedad” (Bernardo, 1992).
127
En el PSB y en el PMIB la línea de convivencia fue independiente de los programas y orien-
taciones de otras entidades distritales por diferencias conceptuales y metodológicas. En el
estudio de factibilidad de “SUR de Convivencia”, primó el objetivo de institucionalización
y en consecuencia, el enfoque de seguridad ciudadana ganó mayor relevancia.
316
Otras nociones de la seguridad que deben ser tenidas en cuenta como

complemento necesario y constitutivo del mejoramiento integral, son:
• La seguridad jurídica, a la cual todos los individuos deben tener acceso, ya

que regula la conducta del ser humano en un sentido positivo.
• La seguridad de los ciudadanos para que sus derechos sean respetados, que
no sean abusados en nombre de la ley, la autoridad o por grupos al margen
de la ley.
• La relación directa de la convivencia con el hábitat, en el sentido de que
cada individuo pueda acceder a una vivienda digna y desarrollarse como
ser humano en comunidad.
• La seguridad dada por la posibilidad de interacción social y desarrollo co-
lectivo a través de la existencia de espacios adecuados para tal fin.
• La seguridad como la oportuna prevención y protección ante posibles ries-
gos y desastres.
• La seguridad como la posibilidad de cada persona para acceder a condicio-
nes de vida digna y estable que le permitan conservarse saludable.
La seguridad y la convivencia no se deben trabajar como temas aislados

o para modificar indicadores, sino en función de la consolidación de comuni-
dades organizadas capaces de gestionar sus conflictos, aprendiendo de ellos y
reconociendo a los múltiples actores que integran el territorio.
317
Capítulo VII
Aproximación a la demanda del MIB
7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde

algunos aspectos institucionales en Bogotá 128
El rápido crecimiento de Bogotá se ha debido tanto a factores normales del
crecimiento vegetativo de su población como a migraciones desde diversas re-
giones del país. Esto está generando un agotamiento del suelo urbano urbani-
zable dentro del perímetro de la ciudad y, por tanto, el factor de especulación
económica sobre el valor del mismo se ha visto favorecido.
Se calcula que durante los últimos 10 años (1998-2007) llegaron a Bogo-
tá aproximadamente 87.825 hogares desplazados por la violencia, los cuales
integran un núcleo humano de 351.301 personas. Según datos de la Arqui-
diócesis de Bogotá, el 46,6% de las familias proviene de los departamentos de
Tolima, Meta y Antioquia.
“De acuerdo con el SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Des-
plazamiento (CODHES), entre 2001 y 2006 alrededor de 201.382 personas llegaron
desplazadas a Bogotá, por causa del conflicto armado; es decir 93 personas en promedio
En primera instancia, el ejercicio busca identificar las demandas actuales de mejoramiento ba-
128
rrial, después de recabar, verificar y complementar las demandas de mejoramiento barrial de-
tectadas por los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios y “SUR de Convivencia”.
319
diario, que integran aproximadamente 23 hogares. El acumulado de personas que han

llegado desplazadas a Bogotá entre 1985 y 2006 asciende a 624.286 personas. Esta
cifra representa el 16% del número total de personas desplazadas en Colombia en el
mismo período (3.940.164)” (CODHES, 2007: 43).
La tabla que aparece a continuación muestra las cifras recopiladas por el

SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento,
CODHES, por la Arquidiócesis de Bogotá, así como las cifras del Registro
Único de Población Desplazada, RUDP, de Acción Social. Este último señala
que “los gobiernos nacional y distrital reconocen que entre 1999 y octubre
31 de 2006, el Distrito Capital ha recibido 128.387 personas desplazadas
(34.118 hogares)” (CODHES, 2007: 45). Las divergencias en la cifras se debe
a las distintas metodologías empleadas129 para su recolección.
129
SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. COD-
HES, captura la información a partir de las iglesias y parroquias, y la maneja de ma-
nera independiente. “Este sistema de información no constituye un censo de población
registrada, sino eventos denunciados de desplazamiento” (CODHES, 2006: 21). El
Registro Único de Población Desplazada, RUDP, de Acción Social, obliga a que el
desplazado se presente con un certificado de desplazamiento otorgado por las autori-
dades municipales del lugar al que están siendo desplazados. Si no cumplen con este
requisito, no pueden ser reconocidos “oficialmente” como población desplazada. En
sentido estricto, estas cifras no son comparables a nivel metodológico y temporal; pero
son las únicas fuentes periódicas existentes.
320
Capít u l o VII. A p r o x i m a c i ó n a l a d e m a n da d e l MIB
Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que
ha migrado a Bogotá, 1985-2006
Años No. Hogares No. Personas No. Hogares No. Personas

    SISDHES   RUDP de
- CODHES Acción Social
1985-994 19.500 117.000 33 125
1995 5.201 26.455 5 19

1996 10.136 50.680 315 1.184
1997 15.750 78.850 1.127 4.237
1998 13.642 54.570 1.067 4.013
1999 8.286 33.143 655 2.461
2000 10.945 43.780 1.142 4.293
2001 13.380 53.520 3.674 13.813
2002 12.934 51.737 7.247 27.249
2003 3.269 13.074 5.078 19.094
2004 7.873 31.491 5.246 19.724
2005 9.794 39.176 6.493 24.414
2006 7.703 30.810 7.455 28.030
Total 138.412 624.286 39.536 148.656
Fuentes: Arquidiócesis de Bogotá; SISDHES-CODHES (2007); RUDP de Acción Social (2007)
Por otro lado, de acuerdo con los datos arrojados por el censo del DANE
para el año 2005, Bogotá cuenta con 6.840.116 habitantes, 1.948.968 ho-
gares, 1.713.147 viviendas, 360.513 unidades económicas y 3.971 unidades
agrícolas (DANE, 2006). Esto representa el 75% de la población total del
departamento de Cundinamarca incluyendo a Bogotá (9.120.153 personas) y
el 16% del país (42.888.592 personas) (DANE, 2006). Para el año 1993, esta
participación era del 74,9% y 14,9% respectivamente.
Este comportamiento ha conllevado un crecimiento del déficit cuanti-
tativo130 y cualitativo de la ciudad y ha ocasionado problemas de marginali-
dad e informalidad de un gran número de hogares. Como ya se mencionó, el
La definición más conocida del déficit cuantitativo es la comparación entre el número de

130
hogares y el número de viviendas. En cuanto al déficit cualitativo, éste se relaciona con la

calidad y tipo de materiales utilizados, la precariedad, el hacinamiento, entre otros factores.
321
déficit de vivienda en Bogotá estimado al año 2007 era de 325.795 unida-

des habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al déficit cuantita-
tivo y 149.896 al déficit cualitativo. De acuerdo con cálculos realizados por
el DANE con base en la Encuesta de Calidad de Vida 2007 para Bogotá, los
indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, para la ciudad son:
Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por
indicadores de NBI en Bogotá, D.C.
Total %
Hogares 1.978.528
Viviendas 1.895.960
Personas 7.035.155 100,0
Personas en viviendas inadecuada 57.603 0,8
Personas en viviendas con servicios inadecuados 15.814 0,2
Personas en hogares con hacinamiento crítico 280.191 4,0
Personas en hogares con inasistencia escolar 46.848 0,7
Personas en hogares con alta dependencia económica 164.359 2,3
Personas pobres por NBI (Una o más NBI) 493.929 7,0
Personas en miseria por NBI (Dos o más NBI) 62.739 0,9
Procesamiento: SDP, Dirección de Información, Cartografía y Estadística
Fuente: DANE-SDP, ECV 2007
La tabla siguiente permite observar los resultados obtenidos en el censo

del año 2005 y compararlos con los del censo del año 2003 en relación al
déficit porcentual de hogares a nivel de la vivienda, tanto en los aspectos de
orden cualitativo como en los de orden cuantitativo. Las cifras, en términos
porcentuales, evidencian una fuerte disminución de los déficits acumulados
por la ciudad.
322
Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional,

cabecera y resto. Censos 1993 y 2005
  Nacional Bogotá
  1993 2005 1993 2005

Hogares en déficit        
Total 53,65 36,21 44,26 19,15
Cabecera 45,30 27,00 44,22 19,09
Resto 78,80 68,25 61,83 48,22
Hogares en déficit cuantitativo        
Total 17,00 12,37 32,88 14,64
Cabecera 20,34 12,56 32,94 14,66
Resto 6,95 11,71 6,39 4,60
Hogares en déficit cualitativo        
Total 36,65 23,84 11,38 4,51
Cabecera 24,96 14,44 11,29 4,43
Resto 71,86 56,54 55,45 43,62
Fuente: DANE (2007). Cálculos Propios
De la tabla se desprende que el 14,64% de los hogares en Bogotá requie-

re la construcción de una vivienda, ya que vive en condición de hacinamiento,
y el 4,51% requiere de ayudas o subsidios para mejorar su vivienda; por lo
tanto, los programas de mejoramiento serían precisos para este porcentaje.
Ahora bien, con el propósito de mirar en detalle la situación poblacional
a nivel de localidades, se presentan las proyecciones elaboradas por el Depar-
tamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, para 2005, a partir
de datos censales de población para Bogotá por localidad entre 1973 y 2005.
323
Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005
Localidades 19731 19852 19933 20053

24 de Octubre 15 de Octubre 24 de Octubre 30 de Junio
Total 2,496,172 4,262,127 5,440,401 6,840,115

Kennedy 195.955 561.710 758.870 951.073
Suba 97.459 334.700 564.658 923.064
Engativa 319.367 530.610 671.360 804.470
Ciudad Bolívar 35.451 326.118 418.609 570.619
Bosa 23.871 122.737 215.816 508.828
Usaquen 71.427 216.320 348.852 425.192
San Cristóbal 177.445 346.001 439.559 407.552
Rafael Uribe 255.454 283.213 379.259 378.164
Fontibon 90.060 166.427 201.610 301.375
Usme 6.394 164.847 200.892 298.992
Puente Aranda 221.769 305.123 282.491 253.638
Barrios Unidos 221.839 199.701 176.552 223.073
Tunjuelito 164.871 85.217 204.367 184.528
Teusaquillo 127.251 132.501 126.125 137.530
Chapinero 90.324 110.235 122.991 122.827
Antonio Nariño 116.283 111.247 98.355 116.828
Santa Fe 118.130 120.694 107.044 109.107
Los Mártires 127.768 113.778 95.541 94.842
La Candelaria 35.047 30.948 27.451 22.621
Sumapaz 5.792
1
CCRP. Proyecciones de población del Distrito Capital y su distribución espacial al año 2010.
2
DANE. Edición de información por localidades de Santafé de Bogotá, Censo 1993.
3
DANE. Colombia. Proceso de conciliación censal, 1985-2005.
Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)
El mayor crecimiento poblacional durante el período intercensal de 12

años se presenta en la localidad en Bosa, con un 8,2%, superior en 6 puntos al
promedio de todas las localidades. Ciudad Kennedy, Engativá y Suba son las
324
localidades con mayor número de habitantes; entre las tres aportan el 39,2%
del total de población de la ciudad.
Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad,

según censos de población
Localidades 1973 1985 1993 2005

24 de Octubre 15 de Octubre 24 de Octubre 30 de Junio
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Kennedy 7.9% 13.2% 13.9% 13.9%
Suba 3.9% 7.9% 10.4% 13.5%
Engativa 12.8% 12.4% 12.3% 11.8%
Ciudad Bolívar 1.4% 7.7% 7.7% 8.3%
Bosa 1.0% 2.9% 4.0% 7.4%
Usaquen 2.9% 5.1% 6.4% 6.2%
San Cristóbal 7.1% 8.1% 8.1% 6.0%
Rafael Uribe 10.2% 6.6% 7.0% 5.5%
Fontibon 3.6% 3.9% 3.7% 4.4%
Usme 0.3% 3.9% 3.7% 4.4%
Puente Aranda 8.9% 7.2% 5.2% 3.7%
Barrios Unidos 8.9% 4.7% 3.2% 3.3%
Tunjuelito 6.6% 2.0% 3.8% 2.7%
Teusaquillo 5.1% 3.1% 2.3% 2.0%
Chapinero 3.6% 2.6% 2.3% 1.8%
Antonio Nariño 4.7% 2.6% 1.8% 1.7%
Santa Fe 4.7% 2.8% 2.0% 1.6%
Los Mártires 5.1 2.7% 1.8% 1.4%
La Candelaria 1.4 0.7% 0.5% 0.3%
Sumapaz 0.1%
325
Las Tablas No. 33 y 34 permiten observar la población de la ciudad de

Bogotá por localidades para el período 1973-2005 en términos de participa-
ción porcentual y tasas de crecimiento intercensal tanto de los valores absolu-
tos como de las participaciones.
En la ciudad de Bogotá hay 1.895.960 viviendas, para un total de
1.978.528 hogares, que agrupan 7.035.155 personas. El promedio de hoga-
res por vivienda es de 1,04, y el de personas por hogar es de 3,55. El déficit
cuantitativo de viviendas asciende a 82.568 (4,2%), ya que el tamaño prome-
dio de un hogar es de 3,55 personas, como se observa en la Tabla No. 35. La
comparación de estas cifras con las obtenidas a partir del censo de 2005 mues-
tra que la situación en la capital es similar a la que se presenta en Medellín
y que tiene un mejor indicador que para Cali, Barranquilla y Bucaramanga
(SDP, 2008: 85).
El promedio de hogares por vivienda para la ciudad de Bogotá es de
1,04. Al discriminar estos resultados por localidad, se observa que en Engati-
vá habitan en promedio, 1,11 hogares por vivienda; en tanto que en las locali-
dades de Usaquén, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe y Sumapaz, el promedio de
hogares por vivienda es de 1,01. Las localidades de Sumapaz, Ciudad Bolívar
y Usme son las que tienen los mayores promedios de personas por hogar, to-
dos por encima de 4 personas, superando así el promedio de la ciudad, que es
de 3,56 personas por hogar. Por el contrario, en Chapinero (con 2,43 personas
por hogar), La Candelaria (con 2,83 personas por hogar) y Teusaquillo (con
2,87 personas por hogar) es donde los hogares se conforman por el menor
número de personas (SDP, 2008: 85).
La Tabla No. 36 da cuenta de la distribución de hogares por indicadores de
NBI, según localidades para la ciudad de Bogotá, de acuerdo con la Encuesta de
Calidad de Vida del año 2007. En ella se encontró que el 5% de los hogares bo-
gotanos se considera en pobreza por NBI y el 0,5% en condiciones de miseria.
De acuerdo con los factores que determinan el NBI, el 0,7% de los hogares bo-
gotanos habita viviendas cuyas condiciones son inadecuadas; el 0,2% no cuenta
con servicios públicos adecuados; el 2,6% vive en condiciones de hacinamiento
crítico; en el 0,5% hay inasistencia escolar, y en el 1,6% hay condiciones de alta
dependencia económica (SDP, 2008: 85) (Ver Mapas 1 y 2).
326
Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares
por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas,
hogares y personas, según localidad
Localidad Viviendas Hogares Personas Hogares por Personas

Vivienda por Hogar
Total % Total % Total % Promedio Promedio

Total Bogotá 1.895.960 100.0 1.978.528 100.0 7.035.155 100.0 1.04 3.56
Usaquén 136.320 7.2 137.979 7.0 430.156 6.1 1.01 3.12
Chapinero 49.592 2.6 50.351 2.5 122.507 1.7 1.02 2.43
Santafé 29.173 1.5 30.274 1.5 96.241 1.4 1.04 3.18
San Cristóbal 103.138 5.4 108.331 5.5 404.350 5.7 1.05 3.73
Usme 75.070 4.0 77.292 3.9 314.431 4.5 1.03 4.07
Tunjuelito 49.666 2.6 50.302 2.5 182.532 2.6 1.01 3.63
Bosa 129.811 6.8 137.351 6.9 546.809 7.8 1.06 3.98
Kennedy 255.644 13.5 263.661 13.3 979.914 13.9 1.03 3.72
Fontibón 88.488 4.7 91.798 4.6 317.179 4.5 1.04 3.46
Engativa 217.035 11.4 241.964 12.2 824.337 11.7 1.11 3.41
Suba 282.609 14.9 287.783 14.5 981.613 14.0 1.02 3.41
Barrios Unidos 62.712 3.3 68.494 3.5 230.066 3.3 1.09 3.36
Teusaquillo 47.270 2.5 48.537 2.5 139.298 2.0 1.03 2.87
Los Mártires 25.410 1.3 26.893 1.4 94.944 1.3 1.06 3.53
Antonio Nariño 29.651 1.6 30.499 1.5 119.565 1.7 1.03 3.92
Puente Aranda 68.913 3.6 70.670 3.6 250.715 3.6 1.03 3.55
La Candelaria 7.648 0.4 7.820 0.4 22.115 0.3 1.02 2.83
Rafael Uribe 100.985 5.3 101.815 5.1 378.780 5.4 1.01 3.72
Uribe
Ciudad Bolívar 135.481 7.1 145.353 7.3 593.937 8.4 1.07 4.09
Sumapaz 1.343 0.1 1.362 0.1 5.667 0.1 1.01 4.16
Total Bogotá 1.894.616 100.0 1.977.166 100.0 7.029.488 100.0 1.04 3.56
sin Sumapaz
327
Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C.
Localidades Hogares Hogares con Hogares con Hogares con Hogares con Hogares Hogares Hogares en
vivienda servicios hacinamiento inasistencia con alta pobres por NBI miseria por
Pobreza
inadecauda inadecuados critico escolar dependencia (Una o mas NBI (Dos o

economica NBI) mas NBI)
Total Total % Total % Total % Total % Total % Total % Total %
Total Bogota 1.978.528 13.832 0.7 4.635 0.2 52.154 2.6 8.934 0.5 30.824 1.6 98.276 5.0 10.679 0.5
Usaquen 137.979 5 0.0 115 0.1 2.240 1.6 10 0.0 630 0.5 2.889 2.1 111 0.1
Chapinero 50.351 125 0.2 117 0.2 444 0.9 58 0.1 160 0.3 828 1.6 75 0.1
Santa Fe 30.274 587 1.9 224 0.7 1.568 5.2 251 0.8 958 3.2 2.774 9.2 760 2.5
San Cristobal 108.331 1.087 1.0 452 0.4 3.882 3.6 741 0.7 2.932 2.7 7.966 7.4 962 0.9
Usme 77.292 1.252 1.6 342 0.4 3.575 4.6 289 0.4 2.358 3.1 7.006 9.1 810 1.0
Tunjuelito 50.302 481 1.0 0 0.0 1.882 3.7 45 0.1 832 1.7 3.100 6.2 139 0.3
Bosa 137.351 1.170 0.9 622 0.5 6.049 4.4 646 0.5 2.571 1.9 10.424 7.6 418 0.3
Kennedy 263.661 1.649 0.6 603 0.2 4.812 1.8 1.026 0.4 4.834 1.8 11.277 4.3 1.647 0.6
328
Fontibon 91.798 0 0.0 286 0.3 1.061 1.2 214 0.2 778 0.8 2.339 2.5 0 0.0
Engativa 241.964 293 0.1 0 0.0 3.573 1.5 1.184 0.5 1.736 0.7 6.617 2.7 170 0.1
Suba 287.783 908 0.3 440 0.2 3.882 1.3 1.011 0.4 2.274 0.8 8.141 2.8 374 0.1
Barrios Unidos 68.494 309 0.5 0 0.0 1.347 2.0 298 0.4 470 0.7 2.424 3.5 0 0.0
Teusaquillo 48.537 0 0.0 71 0.1 89 0.2 0 0.0 70 0.1 230 0.5 0 0.0
Los Martires 26.893 142 0.5 20 0.1 497 1.8 112 0.4 218 0.8 969 3.6 20 0.1
Antonio Nariño 30.499 23 0.1 77 0.3 611 2.0 103 0.3 240 0.8 1.041 3.4 13 0.1
Puente Aranda 70.670 41 0.1 0 0.0 868 1.2 271 0.4 505 0.7 1.535 2.2 151 0.2
La Candelaria 7.820 9 0.1 26 0.3 285 3.6 17 0.2 112 1.4 412 5.3 38 0.5
Rafael Uribe Uribe 101.815 959 0.9 282 0.3 4.307 4.2 111 0.1 2.449 2.4 7.753 7.6 355 0.3
Ciudad Bolivar 145.353 4.736 3.3 958 0.7 11.070 7.6 2.542 1.7 6.535 4.5 20.260 13.9 4.595 3.2
Sumapaz 1.362 55 4.0 0 0.0 112 8.2 3 0.2 162 11.9 290 21.3 41 3.0
Total Bogotá sin 1.977.166 13.776 0.7 4.635 0.2 52.042 2.6 8.931 0.5 30.663 1.6 97.986 5.0 10.638 0.5
Sumapaz

Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI
329
Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI
330
7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de

demandas de mejoramiento según los Planes Zonales
y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular
Con base en el formato unificado de los Planes Zonales, suministrados por la
Caja de Vivienda Popular, CVP, en el año 2006 para 23 de las 26 UPZ con
tratamiento de mejoramiento integral131, se procedió a hacer un análisis del
componente técnico, con el fin de determinar la demanda de mejoramiento
físico y compararla con las acciones prioritarias definidas generalmente en los
decretos reglamentarios de las UPZ de mejoramiento.
El componente técnico comprende seis líneas de acción, cada una de las
cuales contiene varios temas que para los fines de este análisis se han definido
como servicios demandados:
• Ordenamiento y legalización. Comprende el estado de avance en la im-

plementación y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, estado
de avance en la normatividad y legalización urbanística de barrios.
• Servicios públicos. Comprende la verificación del acceso a servicios de
acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado pú-
blico y aseo.
• Movilidad. Comprende las vías vehiculares, vías peatonales (senderos, es-
caleras, puentes peatonales, andenes, alamedas), ciclo-rutas y transporte.
• Equipamientos. Comprende los servicios sociales de educación, salud,
recreación y esparcimiento (parques y zonas verdes, escenarios culturales),
seguridad y equipamientos comunitarios.
• Medio ambiente. Comprende la gestión del riesgo, la recuperación de
cuerpos de agua, corredores ecológicos, recuperación paisajística y sanea-
miento ambiental.
131
El tratamiento de mejoramiento integral hace referencia a partes de la ciudad que, como
consecuencia de su origen informal no planificado, carecen de malla vial, infraestructura
de servicios públicos, zonas para estacionamiento, espacios recreativos, equipamientos de
salud, educación, etc., y, por lo tanto, requieren de acciones dirigidas a complementar
su urbanismo y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Las UPZ de Mejoramiento
Integral hacen parte de este tipo de tratamiento establecido por el Plan de Ordenamiento
Territorial de la ciudad desde el año 2000.
331
• Vivienda. Comprende la titulación predial, el mejoramiento de vivienda

y el reasentamiento de hogares.
El análisis efectuado consistió en enumerar para UPZ, los temas (o servi-

cios) necesitados, según los Planes Zonales. En algunos casos, las necesidades
específicas ya han sido expresadas en proyectos concretos que están siendo
gestionados en las instancias pertinentes.
Es importante aclarar que la información de base no está trabajada de
manera transversal, esto quiere decir que no hay una correspondencia por lí-
nea de acción en todas las UPZ, de modo que la comparación entre las partes
no es siempre tan clara. Así mismo se precisa que en el documento no está
clara la definición de los servicios ni del estado de avance, por lo cual en ciertos
casos hay requerimientos que se entrecruzan con temas sociales.
En la Tabla No. 37 se presenta la demanda por línea de acción y por
servicio según los Planes Zonales impulsados desde la CVP. Se observa que
el 25% de la demanda está orientada al mejoramiento o construcción de
equipamientos; el 20% al aumento en la cobertura de servicios públicos;
el 18% al mejoramiento y aumento de las redes de movilidad, vehicular
y peatonal, y al mejoramiento de las condiciones ambientales; el 15% a
la vivienda, y el 3% al ordenamiento y legalización. Esto es indicativo de
las prioridades que expresan las comunidades, bien sea de manera sentida
o inducida, y se hace manifiesta la preferencia de las acciones de mejora-
miento del entorno urbano por encima de las acciones de tipo legal o físico
para el mejoramiento de las viviendas. Analizando la información por líneas
de acción, la demanda más alta es la de construcción o mejoramiento de
vías vehiculares (8,3%); seguida por ampliación y mejoramiento de redes de
acueducto (6,3%); construcción y mejoramiento de parques y zonas verdes
(6,3%), y titulación predial (6,3%).
332
Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes Zonales CVP.
Bogotá D. C., 2006
Linea de Demanda Demanda

Servicio % %
acción por servicio por línea
Ordenamiento Ficha normativa 1 0,5% 7 3,4%
y legalización Normatividad de cerros 1 0,5%  
Legalización urbanística 5 2,4%  
Servicios Teléfono 3 1,5% 42 20,5%
públicos Alumbrado público 4 2,0%  
 
Aseo 5 2,4%  
 
Alcantarillado sanitario 8 3,9%  
 
  Alcantarillado pluvial 9 4,4%  
  Acueducto 13 6,3%  
Movilidad Transporte público 5 2,4% 37 18,0%
  Vías peatonales 15 7,3%  
 
Vías vehiculares 17 8,3%  
Equipamiento Seguridad 4 2,0% 52 25,4%
  Salud 6 2,9%  
 
Escenarios culturales 8 3,9%  
 
Educación 9 4,4%  
 
  Equipamientos comunitarios 12 5,9%  
Parques y zonas verdes 13 6,3%  
Medio Corredores ecológicos 4 2,0% 36 17,6%
ambiente Recuperación paisajística 7 3,4%  
  Saneamiento ambiental 7 3,4%  
  Gestión del riesgo 8 3,9%  
Recuperación cuerpos de agua 10 4,9%
Vivienda Reasentamiento hogares 7 3,4% 31 15,1%
  Mejoramiento vivienda 11 5,4%  
  Titulación predial 13 6,3%  
Total   205 100,0% 119 100,0%
Fuente: CVP(Julio de 2006)
La Tabla No. 38 presenta la relación entre las líneas de acción y el tipo de

servicio esperado según la demanda. Los servicios tales como implementación
y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, avance en la normatividad
específica (el caso de los cerros), acceso a telefonía, recuperación de corredores
333
ecológicos, alumbrado público e infraestructura de seguridad son los que menor

demanda tienen, con el 8,5% del total, mientras que los servicios esperados en
cuanto a vivienda (mejoramiento de la vivienda, titulación predial y redes de
acueducto), acceso a equipamientos comunitarios, parques y zonas verdes, así
como vías peatonales y vehiculares, suman el 45,8%.
Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
a
s
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pa
Le
Re
Re
pe
ui
Eq
cu
Re
Fuente: CVP
Este tipo de proyectos se corresponde con aquellos de mayor impacto a

corto plazo y mayor receptividad por parte de las comunidades. En esa medi-
da, la demanda es inducida o no orientada a que la comunidad identifique los
problemas de fondo. Igualmente busca que ésta contribuya a la formulación
de proyectos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida.
334
Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006
Linea de acción Servicio Demanda por servicio %

Ordenamiento y legalización Ficha normativa 1 0,5%
Ordenamiento y legalización Normatividad de cerros 1 0,5%
Servicios públicos Teléfono 3 1,5%
Medio ambiente Corredores ecológicos 4 2,0%
Servicios públicos Alumbrado público 4 2,0%
Equipamiento Seguridad 4 2,0%
Ordenamiento y legalización Legalización urbanística 5 2,4%
Movilidad Transporte público 5 2,4%
Servicios públicos Aseo 5 2,4%
Equipamiento Salud 6 2,9%
Vivienda Reasentamiento hogares 7 3,4%
Medio ambiente Recuperación paisajística 7 3,4%
Medio ambiente Saneamiento ambiental 7 3,4%
Medio ambiente Gestión del riesgo 8 3,9%
Servicios públicos Alcantarillado sanitario 8 3,9%
Equipamiento Escenarios culturales 8 3,9%
Servicios públicos Alcantarillado pluvial 9 4,4%
Equipamiento Educación 9 4,4%
Medio ambiente Recuperación cuerpos de agua 10 4,9%
Vivienda Mejoramiento vivienda 11 5,4%
Equipamiento Equipamientos comunitarios 12 5,9%
Vivienda Titulación predial 13 6,3%
Servicios públicos Acueducto 13 6,3%
Equipamiento Parques y zonas verdes 13 6,3%
Movilidad Vías peatonales 15 7,3%
Movilidad Vías vehiculares 17 8,3%
Total   205 100,0%
Fuente: CVP (Julio de 2006)
Con respecto a la revisión de cada UPZ de mejoramiento, la mayor de-

manda fue presentada por la UPZ Verbenal (8,3%) de la localidad Usaquén,
seguida de la UPZ Marruecos (7,8%), y la UPZ San Cristóbal Norte (7,3%)
de las localidades de Rafael Uribe Uribe y Usaquén respectivamente. El menor
335
número de demandas fue establecido por la UPZ San Francisco (1,5%) y UPZ
Ismael Perdomo (1,5%), ambas de la localidad de Ciudad Bolívar. Estos datos
se observan en la tabla siguiente:
Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá, D. C., 2006
Upz de mejoramiento Demanda por servicio %

1 66 San Francisco 3 1,5%
2 69 Ismael Perdomo 3 1,5%
3 67 El Lucero 4 2,0%
4 70 Jerusalén 4 2,0%
5 96 Lourdes 5 2,4%
6 32 San Blas 7 3,4%
7 68 El Tesoro 7 3,4%
8 55 Diana Turbay 7 3,4%
9 50 La Gloria 8 3,9%
10 51 Los Libertadores 8 3,9%
11 58 Comuneros 8 3,9%
12 53 Marco Fidel Suárez 8 3,9%
13 81 Gran Britalia 8 3,9%
14 81 Patio Bonito 9 4,4%
15 85 Bosa Central 9 4,4%
16 59 Alfonso López 11 5,4%
17 56 Danubio 11 5,4%
18 84 Bosa Occidental 11 5,4%
19 52 La Flora 13 6,3%
20 57 Gran Yomasa 13 6,3%
21 11 San Cristóbal Norte 15 7,3%
22 54 Marruecos 16 7,8%
23 9 Verbenal 17 8,3%
Total 205 100%
Fuente: CVP
336
7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento

Zonal, UPZ de mejoramiento integral y las demandas
señaladas por el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, DAPD
En los decretos reglamentarios de cada una de las UPZ de mejoramiento in-
tegral se incluye un capítulo que trata el tema de la gestión del suelo. Allí se
enumeran las acciones prioritarias y los proyectos a desarrollar cada UPZ. A
partir de esa información se elaboró un segundo análisis que complementa el
estudio de la demanda determinada a partir de los planes zonales de la CVP.
En este análisis se refieren los proyectos prioritarios, relacionados con el mejo-
ramiento físico, de acuerdo con las siguientes líneas de acción.
• Servicios públicos.
• Accesibilidad.
• Equipamientos.
• Condiciones ambientales.
• Condiciones individuales de la unidad de vivienda (dirigida a la atención a
través del programa de mejoramiento de vivienda).
Las UPZ de las cuales se tuvo información corresponden a las que cuentan
con un decreto reglamentario132. En la siguiente tabla se relaciona la demanda
de servicios, representada en número de proyectos formulados mediante la
reglamentación expedida por el DAPD.
132
Las Unidades de Planeamiento Zonal con tratamiento de mejoramiento integral reglamen-
tadas, y que fundamentan la relación de demandas en materia de mejoramiento urbano
son las siguientes: UPZ No. 9, Verbenal; UPZ No. 11, San Cristóbal; UPZ No. 28, El
Rincón; UPZ No. 32, San Blas; UPZ No. 50, La Gloria; UPZ No. 51, Los Libertadores;
UPZ No. 52, La Flora; UPZ No. 53, Marco Fidel Suárez; UPZ No. 54, Marruecos; UPZ
No. 55, Diana Turbay; UPZ No. 56, Danubio; UPZ No. 57, Gran Yomasa; UPZ No.
58, Comuneros; UPZ No. 59, Alfonso López; UPZ No. 66, San Francisco; UPZ No. 67,
Lucero; UPZ No. 68, Tesoro; UPZ No. 69, Ismael Perdomo; UPZ No. 70 Jerusalén; UPZ
No. 71, Tibabuyes; UPZ No. 81, Gran Britalia; UPZ No. 82, Patio Bonito; UPZ No. 84,
Bosa Occidental; UPZ No. 85, Bosa Central, y UPZ No. 86, El Porvenir. En la página web
http://sdp.gov.co/www/section-2354.jsp#2969, de la Secretaría Distrital de Planeación,
SDP, están disponibles los planos de estructura, usos y plusvalía de cada una de las UPZ de
mejoramiento integral reglamentadas.
337
Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD
Linea de acción Demanda de servicios %

1 Ordenamiento y legalización 20 7%
2 Vivienda 40 14%
3 Medio ambiente 65 23%
4 Movilidad 37 13%
5 Servicios públicos 46 16%
6 Equipamiento 76 27%
  Total 284 100%

Fuente: DAPD (2006)
En la Tabla No. 41 llama la atención la gran cantidad de proyectos

formulados en relación con el componente de protección ambiental y miti-
gación de riesgo, y que no son considerados como prioritarios por las comu-
nidades, si se atiende a las cifras deducidas de los Planes Zonales analizados
en el aparte anterior. Por otra parte, los proyectos relacionados con el com-
ponente de vivienda consisten, principalmente, en reasentamiento de hoga-
res y titulación predial. En la reglamentación no se consideran prioritarios
los proyectos para mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y sis-
morresistencia de las viviendas.
338
Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ de
mejoramiento integral, 2007
Linea de acción Servicio Demanda %

Ordenamiento y legalización Ficha normativa 1 0,4
Ordenamiento y legalización Normatividad de cerros 0 0,0
Servicios públicos Teléfono 0 0,0
Medio ambiente Corredores ecológicos 4 1,4
Servicios públicos Alumbrado público 0 0,0
Equipamiento Seguridad 0 0,0
Ordenamiento y legalización Legalización urbanística 19 6,7
Movilidad Transporte público 2 0,7
Servicios públicos Aseo 0 0,0
Equipamiento Salud 15 5,3
Vivienda Reasentamiento hogares 19 6,7
Medio ambiente Recuperación paisajística 14 4,9
Medio ambiente Saneamiento ambiental 14 4,9
Medio ambiente Gestión del riesgo 18 6,3
Servicios públicos Alcantarillado sanitario 15 5,3
Equipamiento Escenarios culturales 8 2,8
Servicios públicos Alcantarillado pluvial 18 6,3
Equipamiento Educación 18 6,3
Medio ambiente Recuperación cuerpos de agua 15 5,3
Vivienda Mejoramiento vivienda 2 0,7
Equipamiento Equipamientos comunitarios 16 5,6
Vivienda Titulación predial 19 6,7
Servicios públicos Acueducto 13 4,6
Equipamiento Parques y zonas verdes 19 6,7
Movilidad Vías peatonales 16 5,6
Movilidad Vías vehiculares 19 6,7
Total   284 100,0
Fuente: Reglamentación Fichas UPZ MI. Cálculos propios (2007)
Como se observa en el Gráfico No. 15 y en la tabla resumen de proyectos

prioritarios propuestos en la reglamentación de las UPZ, elaborada por el DDA-
PD, un 30% de la oferta está orientado al mejoramiento de las condiciones am-
bientales y mitigación de riesgos, seguido por un 27% a obras de mejoramiento o
construcción de nuevos equipamientos, un 16% a la cobertura en servicios públi-
cos, un 14% a la línea correspondiente a las condiciones individuales de la vivien-
da, y un 13% a la consolidación de las redes de movilidad vehicular y peatonal.
339
Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ

DEMANDA POR SERVICIOS REGLAMENTACION UPZ
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
Vías vehiculares
Parques y zonas verdes
Reasentamiento hogares
Legalización urbanística
Titulación predial
Alcantarillado pluvial
Educación
Gestión riesgo
Vías peatonales
Equipo comunitarios
Alcantarillado sanitario
Salud
Recuper cuerpos de agua
Recuperación paisajística
Saneamiento ambiental
Acueducto
Escenarios culturales
Corredores ecológicos
Transporte público
Mejoramiento vivienda
Ficha normativa
Fuente: DAPD (2006)
Más allá de la cantidad de obras, lo relevante de la reglamentación a la

que se hace referencia en este aparte es el tipo de obras formuladas, en tér-
minos de escala e impacto. En su mayoría, estas obras son de escala zonal y
tienden a consolidar el modelo de ordenamiento a escala urbana definido en
el POT. Los proyectos para el mejoramiento de la movilidad, por ejemplo,
consisten en la construcción o adecuación de corredores de movilidad local,
tendientes a conectar las zonas de periferia con el tejido urbano consolidado.
7.4. Una primera aproximación a la valoración

económica de la demanda por mejoramiento barrial
Para el año 2006, la población que habitaba las UPZ de mejoramiento integral133
ascendía a 1.018.113 habitantes, lo cual constituye el 15% de la población to-
tal de la ciudad. Esta es quizá la población que concentra el mayor número
133
En algunos documentos de trabajo preparados por la CVP, la cifra de población en las UPZ
de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto. Esto se debe a que se consultan
fuentes diferentes.
340
de deficiencias en infraestructura y al mismo tiempo es la población objeto del

Programa de Mejoramiento Integral, liderado hasta ese año por la CVP y que
durante el año 2007 estuvo a cargo de la Secretaría Distrital del Hábitat.
Las UPZ de mejoramiento integral que albergan mayor número de
personas son Patio Bonito, Lucero, Bosa Occidental, Bosa Central, Ismael
Perdomo, Tibabuyes y Gran Yomasa, de las localidades de Kennedy, Ciudad
Bolívar, Bosa, Suba y Usme, como se observa en la tabla siguiente.
Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006
Localidad Upz Área No. No.

% Pob 2005 %
No. Nombre No. Nombre (Ha.) barrios lotes
1 Chapinero 89 San Isidro-Patios 136 6 2.539 0,79% 9.455 0,14%
San Cristóbal
2 Usaquén 11 144 25 3.620 1,13% 13.481 0,20%
Norte
Marco Fidel
3 Rafael Uribe U. 53 75 17 4.152 1,30% 15.463 0,23%
Suárez
4 Rafael Uribe U. 54 Marruecos 70 42 4.389 1,37% 16.343 0,24%
5 Ciudad Bolívar 66 San Francisco 114 10 4.593 1,44% 17.105 0,25%
6 Kennedy 81 Gran Britalia 116 14 5.692 1,78% 21.197 0,31%
7 Usme 56 Danubio 97 19 5.888 1,84% 21.926 0,32%
8 San Cristóbal 50 La Gloria 149 23 6.084 1,90% 22.660 0,33%
9 Usme 52 La Flora 132 15 6.476 2,03% 24.116 0,35%
10 Santafé 96 Lourdes 47 24 6.833 2,14% 25.447 0,37%
11 Usaquén 9 Verbenal 158 38 6.879 2,15% 25.624 0,37%
12 San Cristóbal 51 Los Libertadores 200 29 7.106 2,22% 26.463 0,39%
13 Ciudad Bolívar 68 El Tesoro 130 37 7.845 2,45% 29.216 0,43%
14 San Cristóbal 32 San Blas 240 37 8.719 2,73% 32.746 0,48%
15 Ciudad Bolívar 70 Jerusalén 139 4 9.129 2,86% 33.996 0,50%
16 Usme 59 Alfonso López 128 27 9.733 3,04% 36.245 0,53%
17 Usme 58 Comuneros 181 40 10.226 3,20% 38.084 0,56%
18 Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay 152 24 10.616 3,32% 39.533 0,58%
19 Usme 57 Gran Yomasa 196 61 11.351 3,55% 72.405 1,06%
20 Suba 28 El Rincón 276 63 14.480 4,53% 53.924 0,79%
21 Suba 71 Tibabuyes 192 24 16.457 5,15% 61.286 0,89%
22 Ciudad Bolívar 69 Ismael Perdomo 212 42 16.903 5,29% 62.949 0,92%
23 Bosa 85 Bosa Central 346 74 19.373 6,06% 72.144 1,05%
24 Bosa 84 Bosa Occidental 286 141 22.273 6,97% 82.949 1,21%
25 Ciudad Bolívar 67 Lucero 361 55 23.849 7,46% 88.815 1,29%
26 Kennedy 82 Patio Bonito 266 39 74.541 23,31% 74.541 1,09%
  Total upz     4.543 930 319.746 100% 1.018.113 15%
Fuente: DAPD (2007)
341
De toda la población que habita las áreas sujetas a mejoramiento inte-

gral, aquellas ubicadas en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal y
Usme concentran un mayor porcentaje de personas en condición de pobreza
y miseria. La localidad de Kennedy, aunque presenta un menor porcentaje de
población en estas dos condiciones, en números reales muestra tener una can-
tidad de población similar a la de la localidad de Ciudad Bolívar en condición
de pobreza y a la de la localidad de San Cristóbal en condición de miseria. La
localidad de Santafé,tiene altos niveles de pobreza y de miseria, que deben ser
atendidos por otros programas de la ciudad.
Como se observa en la Tabla No. 43, el inventario priorizado para inter-
vención a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de las UPZ
que se encuentran en situación de ilegalidad y precariedad en Bogotá, asciende
a 547 barrios y 663.078 habitantes (aproximadamente 200.000 hogares).
Tabla No. 43. UPZ priorizadas
Localidad Upz Área No. No. Pob

% %
Prioridad Nombre No. Nombre (ha.) Barrios Lotes 2005
1 Ciudad Bolívar 67 Lucero 361 55 23.849 7,46% 88.815 1,29%
2 Ciudad Bolívar 69 Ismael Perdomo 212 42 16.903 5,29% 62.949 0,92%
3 Usme 57 Gran Yomasa 196 61 11.351 3,55% 72.405 1,06%
4 Usme 52 La Flora 132 15 6.476 2,03% 24.116 0,35%
5 Kennedy 82 Patio Bonito 266 39 74.541 23,31% 74.541 1,09%
6 Suba 71 Tibabuyes 192 24 16.457 5,15% 61.286 0,89%
San Isidro-
7 Chapinero 89 136 6 2.539 0,79% 9.455 0,14%
Patios
8 Ciudad Bolívar 68 El Tesoro 130 37 7.845 2,45% 29.216 0,43%
9 Santafé 96 Lourdes 47 24 6.833 2,14% 25.447 0,37%
10 Bosa 84 Bosa Occidental 286 141 22.273 6,97% 82.949 1,21%
11 Usaquén 9 Verbenal 158 38 6.879 2,15% 25.624 0,37%
12 San Cristóbal 32 San Blas 240 37 8.719 2,73% 32.746 0,48%
13 Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay 152 24 10.616 3,32% 39.533 0,58%
14 Ciudad Bolívar 70 Jerusalén 139 4 9.129 2,86% 33.996 0,50%
  Total upz     2.647 547 224.410 70% 663.078 10%
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá - CVP (2006)
342
Los criterios de priorización utilizados por la CVP hasta ese momento

habían sido los siguientes: modelo de ordenamiento establecido por el POT,
población vulnerable inscrita en el SISBEN, población beneficiada, superficie
en ilegalidad, continuidad intervenciones, y alto riesgo.
Las intervenciones realizadas por las entidades distritales, por su parte,
han estado concentradas primordialmente en la reglamentación urbanística
(SDP), en dotación de servicios públicos (EEB, EAAB, Gas Natural, ETB,
etc.), en materia de accesibilidad (IDU), y en el impulso a los núcleos de par-
ticipación ciudadana (CVP), como se aprecia en la tabla siguiente.
Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia

de Mejoramiento Integral en algunas UPZ
Reglamentación
Reasentamiento
público vecinal
Mejoramiento
Accesibilidad
Participación
Legalización
de vivienda
urbanística
Núcleos de
ciudadana
Titulación
Servicios
públicos
Espacio
UPZ
Lucero X X X
Ismael Perdomo X X X
Gran Yomasa X X
La Flora X X X
Patio Bonito X X X X
Tibabuyes X X
San Isidro Patios X X X
El Tesoro X X X
Lourdes X X X
Bosa Occidental X X X X
Verbenal X X X
San Blas X X X
Diana Turbay X X X X
Jerusalén X X X
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá - CVP (2006)
Para determinar un valor de la intervención, es necesario contar con un

inventario de las carencias a nivel barrial y de UPZ, en aspectos como lega-
lización, reglamentación urbanística, titulación, viviendas a reasentar, acce-
sibilidad a dichos barrios, carencia de servicios públicos, espacios públicos,
343
estado de habitabilidad de las viviendas, con el fin de calcular los recursos

necesarios para mejorarlas o eliminarlas, y los costos unitarios de cada tipo
de intervenciones.
De acuerdo con las cifras disponibles en la CVP para el Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios para el período 2004-2008 se cuenta con
los siguientes presupuestos:
Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006
Ítem 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Consolidar e instrumentar las 26
UPZ al año 20081* 517.3 720.4 710.5 741.5 959.0 3.648.7
Fortalecer a 300 organizaciones
y/o redes sociales 1.491.1 2.005.1 1.633.3 1.729.0 2.160.7 8.017.2
Estructurar y acompañar la ejecución
de 26 proyectos estructurantes de 406.8 741.7 736.3 753.2 1.033.0 3.671.1
Diseño e implementación del
sistema de seguimiento y 575.3 637.6 627.4 659.1 755.5 3.255.9
evaluación de resultados
Promoción y construcción de
pactos y acuerdos de convivencia 480.1 507.6 499.7 524.4 645.4 2.637.3
Total 3.450.6 4.612.4 4.207.2 4.405.3 5.554.6 22.230.1
* A agosto de 2008 aun falta por reglamentar la UPZ No. 89, San Isidro-Patios en la localidad de Chapinero.
Fuente: CVP (2006)
Las fuentes de recursos para financiar el PMIB provienen del Banco

Mundial, del Banco de Reconstrucción Alemán, KfW, del presupuesto del
Distrito y otras fuentes, así:
Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006
Año 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Banco Mundial 2.028.2 2.286.9 1.936.0 0 0 6.251.1
Banco Alemán, KfW 496.8 419.7 419.7 419.7 0 1.755.8
Presupuesto Distrito 825.5 1.905.9 1.851.5 1.311.7 0 5.994.6
Por gestionar 0 0 0 2.674.0 5.554.8 8.228.6
Total 3.450.6 4.612.4 4.207.2 4.405.3 5.554.6 22.230.1
Fuente: CVP (2006)
344
En la Secretaría Distrital de Planeación están disponibles los estudios de

26 UPZ de mejoramiento integral (25 ya aprobados y 1 en proceso de revi-
sión), los cuales permitirán hacer una valoración un poco más detallada del
costo total de la demanda por mejoramiento barrial.
Considerando solamente el componente de mejoramiento de vivienda,
para justificar la intervención prioritaria de los barrios de origen informal,
dadas las condiciones precarias de habitabilidad y edificabilidad, y debido al
alto nivel de riesgo por vulnerabilidad ante desastres naturales y, por tanto,
de pérdida de vidas y del patrimonio de las familias de las zonas identificadas,
se establecieron los siguientes criterios: Hogares ubicados en estratos 1 y 2,
Hogares ubicados dentro de las 14 UPZ priorizadas de mejoramiento integral
identificadas en el POT de la ciudad, Hogares que cuenten con el título de
propiedad de la vivienda a mejorar, Hogares que habitan viviendas consolida-
das hasta la placa del primer piso, siempre y cuando las familias acepten que
el desarrollo de ésta será máximo de 2 pisos con una cubierta liviana
Según estimaciones de la Caja de Vivienda Popular, el costo aproximado
del mejoramiento de una vivienda según los criterios anteriores estaría entre
10 y 12 millones de pesos del año 2006. La tabla No. 47 (siguiente página)
refleja las viviendas que han de ser atendidas, 232.866.
Ahora bien, haciendo una estimación del costo de mejorar el inventario
total de viviendas, se obtienen los siguientes datos generales:
Viviendas sujetas a intervenir en el PMIB 270.000 (aprox.)

Costo mejoramiento estructural y de habitabilidad $10.000.000 a $12.000.000 c/u
Costo total $3.240.000.000.000
SFV Nacional (11,5 SMMLV de 2006) $1.266.840.000.000
Microcrédito a hogares, subsidios locales, aportes hogares $1.973.160.000.000
345
Tabla No. 47. Cálculo de los hogares objeto de atención para el componente Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones físicas en el Distrito
Capital, divididos por localidad
Pobreza
Mejoramiento de vivienda en sus condiciones físicas*
No. Localidad No. barrios de origen

No. predios No. predios de No. predios No. predios No. predios de
informal legalizados de
aprox. vivienda que son lotes de un piso dos pisos
estratos 1 y 2
1 Usaquén 84 10,978 7,685 1,537 3,842 2,305
2 Chapinero 22 1,784 1,606 321 803 482
3 Santafé 25 16,232 14,609 730 8,765 5,113
4 San Cristóbal 140 27,671 22,137 4,427 11,068 6,641
5 Usme 161 39,714 35,743 7,149 17,871 10,723
346
7 Bosa 199 32,048 25,638 5,128 12,819 7,692
8 Kennedy 126 31,888 28,699 5,740 14,350 8,610
11 Suba 187 11,887 10,698 2,140 5,349 3,209

18 Rafael Uribe U. 82 22,233 17,786 3,557 8,893 5,336
19 C. Bolívar 170 75,850 68,265 13,653 34,133 20,480
Total   1,196 270,285 232,866 44,382 118,415 70,903

* Esta información sólo está disponible para el año 2002 y no está actualizada.
Fuente: DAPD (2002)
El costo de los mejoramientos de las viviendas puede ser financiado

parcialmente con recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda
del gobierno nacional134, el cual asciende a 11,5 SMMLV ($4.692.000 con
el valor del salario mínimo mensual de 2006). El valor restante podría ser
asumido por el hogar (a través de una línea de microcrédito y/o aportes en
dinero o trabajo) o con subsidios del gobierno local u otra fuente de recursos
interna o externa. Para congelar el crecimiento de la ilegalidad de las urba-
nizaciones, se requeriría un programa de construcción de viviendas (asesoría
en sitio propio) para los nuevos hogares, con el ánimo de evitar que se asien-
ten de manera precaria.
De acuerdo con proyecciones establecidas por la CVP, la meta de la ciu-
dad es adelantar 10.000 acciones de mejoramiento de las condiciones físicas y
de titularidad a viviendas durante el período 2004-2008.
Las viviendas que están ubicadas en zona de alto riesgo no mitigable
hacen parte del Programa de Reubicación y Reasentamiento del Distrito,
y no del de mejoramiento. Este programa es desarrollado conjuntamente
entre la CVP y la DPAE.
Por fuera pesar de esta valoración preliminar quedan los costos asocia-
dos a los procesos de participación ciudadana y planeación participativa del
desarrollo, por cuanto las variables contempladas en las fichas normativas
difícilmente permiten observar estos aspectos. Tampoco han sido contem-
plados los costos asociados a programas de convivencia y seguridad ciuda-
dana ni las implicaciones financieras de programas ligados a componentes
medioambientales, educativos o que involucren la producción como un as-
pecto central de la acción institucional.
134
Decreto 975 de marzo de 2004. Este subsidio se aplica si la vivienda presenta al menos una
de las siguientes deficiencias: (i) deficiencia en la estructura principal, cimientos, muros o
cubierta; (ii) carencia o vetustez de redes secundarías y acometidas domiciliarias de acue-
ducto y alcantarillado; (iii) carencia o vetustez de baños y/o cocina; (iv) existencia de pisos
en tierra o en materiales inapropiados; (v) construcción en materiales provisionales tales
como latas, tela asfáltica y madera de desecho, y (vi) hacinamiento crítico.
347
Capítulo VIII
Una p r o p u e s ta c o n c e p t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o
i n t e g ra l d e b a r r i o s
8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en

materia de mejoramiento integral de barrios
Como hemos anotado en apartes anteriores, el Plan de Ordenamiento Territo-
rial de Bogotá, POT, define el mejoramiento integral como:
“aquel que rige las actuaciones de planeamiento para la regularización de los asenta-
mientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura
de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas en el Modelo de Ordena-
miento Territorial”.
Dice, además, que en su acción debe
“orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el

espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen
ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas,
ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que
sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad”.
En este contexto, el PMIB es una estrategia de inclusión de los habitan-

tes de zonas de desarrollo incompleto a la calidad de vida urbana, al posibilitar
349
que los grupos excluidos se integren representativamente en las instituciones

y al incrementar el control y la participación popular en la gestión de la ad-
ministración pública. Sobre esta base se definen los componentes y líneas de
acción del PMIB a nivel distrital135.
Por otra parte, la propuesta inicial de política pública para el hábitat en
el Distrito Capital considera el PMIB (e incluye el reconocimiento de vivien-
da136) como un aspecto fundamental para incidir sobre el espacio urbano y
atacar muchas de las dificultades identificadas históricamente137. En ese sen-
tido, anota que el PMIB:
135
Dichos aspectos han sido expuestos ampliamente en el Primer y Segundo Informe de la
Consultoría. Para mayor profundidad, remitirse a ellos.
136
“[…] tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cum-
plimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad
en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y per-
manente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno
de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano
de una forma más eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de producción que incide,
directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá igual-
mente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo
asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de
habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscaran mecanismos de acceso a recur-
sos de micro crédito, se promoverán acciones tendientes hacer las normas más accesibles
y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de
reducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos
de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal
que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2005).
137
“Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de
acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera
de los parámetros urbanísticos produciendo un altísimo déficit tanto en la cobertura como en la
calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, cali-
dad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del
territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación
en la ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente
la calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos
más pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para
resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2005).
350
Capítulo VIII. U n a p r o p u e s ta c o n c e p t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s
“busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el Fortalecimiento de la Des-

centralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social
y comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de
habitabilidad así como el fortalecimiento institucional” (DAPD, 2005).
Según esta conceptualización, el PMIB deberá desarrollar tres compo-

nentes, para su realización así:
• Componente físico. Se entenderá como componente de mejoramiento en lo

físico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio publico urbano y la
vivienda, que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciu-
dad: servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público
y transporte, y que deban realizarse a través de la articulación, graduación y
orden en los procesos. Comprende: redes locales de acueducto y alcantarillado
de aguas negras y lluvias, circuitos viales de acceso a barrios, reasentamiento
de población, ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y áreas de ronda
en las UPZ objeto del programa, espacio público y equipamientos, medio
ambiente, mejoramiento de vivienda, legalización, y titulación
• Componente de desarrollo social. El propósito de este componente es
generar en las organizaciones capacidades para gestionar procesos de de-
sarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial, contando con la par-
ticipación de las instituciones del Distrito. Este componente contribuirá
al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye
el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones, la
consolidación y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, el for-
talecimiento de su capacidad de negociación, el fortalecimiento de una
propuesta sostenible; siempre y cuando refuerce el proceso autogestiona-
rio de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas de planeación
participativa, organización social, seguridad y convivencia, proyectos pro-
ductivos, cumplimiento de la norma y prevención.
• Componente de fortalecimiento local. Éste es entendido como el
componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortaleci-
miento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitu-
cional y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan
realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de pro-
gramas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentraliza-
ción y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la política
351
habitacional busca aprovechar el inventario inmobiliario existente para

una nueva oferta de vivienda que contribuya a la solución de las fami-
lias más pobres.
Como objetivo, el PMIB se propone:

“Desarrollar acciones y proyectos para mitigar y recuperar las zonas de alto riesgo,
integrándolas al sistema urbano del espacio público; completar y configurar el espa-
cio público de los asentamientos, generando espacios de encuentro, fortalecimiento
del tejido social e, integrándolo al sistema urbano del espacio público; completar y
configurar la malla vial y de accesos en los asentamientos, integrándolos al sistema
vial y de transporte urbano; completar la red de servicios públicos domiciliarios,
integrándolos al sistema urbano de servicios; mejorar y dotar la infraestructura y
equipamiento social y comunitario existente en los asentamientos, consolidándolos
como centros zonales e integrándolos al sistema urbano y promover el mejoramien-
to de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a
condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condi-
ciones de habitabilidad de las viviendas” (DAPD, 2005).
En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos lo

siguientes aspectos:
• La Caja de Vivienda Popular ejercerá la coordinación del programa.

• El Distrito desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social
y la territorial.
• El Distrito prestará, prioritariamente, asistencia técnica permanente a las
viviendas ubicadas en las UPZ objeto del programa de mejoramiento in-
tegral, para adelantar procesos de reforzamiento estructural como etapa
previa al reconocimiento por parte de la Curaduría Urbana.
• El mejoramiento de entorno debe garantizar la ejecución de acciones que
permitan la conformación del entorno básico a través de la articulación
gradual y ordenada de los elementos y procesos urbanos.
• Las acciones de mitigación deberán generar y recuperar espacio público
para el asentamiento.
• Se dará prioridad a las acciones que permitan consolidar la red peatonal y
de ciclo-rutas mejorando la accesibilidad a las zonas y a los equipamientos
sociales y comunitarios.
• Se dará prioridad a las acciones que permitan la continuidad y cobertura
de los servicios.
352
• Se dará prioridad al mejoramiento y la dotación de los equipamientos

existentes orientándose a la ampliación de coberturas.
• Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Programa de Mejoramiento
Integral se regirán por el tratamiento de mejoramiento integral descrito
en el POT. Los usos y normativa urbana particular para cada UPZ se desa-
rrollarán en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos
de regularización y legalización establecidos en el POT.
• En las zonas de aplicación del tratamiento de mejoramiento integral y se-
gún las definiciones de la estructura urbana de la UPZ se adelantarán los
procesos de regularización y legalización.
Como estrategias propone:
• El Distrito implementará el Programa de Reconocimiento de Vivienda

como el principal instrumento para la reducción de la vulnerabilidad de
las viviendas ante eventos naturales.
• Estrategia de participación ciudadana se busca aumentar la capacidad de ges-
tión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio.
• Estrategia de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local.
• El Distrito promoverá acciones tendientes a hacer las normas urbanas más
accesibles a los ciudadanos y lograr el cumplimiento de las mismas.
• El Distrito promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el
fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamien-
to, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad.
• El Distrito buscará facilitar el acceso de la población a recursos de subsidio
nacional para mejoramiento.
• Se construirá la línea de base de intervención del Programa de Mejora-
miento Integral y se elaborarán los indicadores de gestión que permitan
efectuar el seguimiento y evaluación del mismo.
• Se sistematizará la experiencia del Programa de Desmarginalización y del
Programa Mejoremos el Barrio y la Casa, en sus componentes y zonas de
actuación para continuar el desarrollo de los proyectos y programas, bajo
los lineamientos del Programa de Mejoramiento Integral.
353
8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de

barrios: hacia una propuesta conceptual de mejoramiento
Como se vio en apartes anteriores, en distintos momentos de la historia ur-
bana, la política de mejoramiento integral de barrios ha buscado incidir en la
resolución de distintos problemas. Por una parte, ha pretendido la integración
de la ciudad informal a la formal, haciendo énfasis en programas y proyectos
con cierto tipo de variables, para privilegiar la mayoría de las veces el ámbi-
to físico-espacial sobre otras dimensiones vitales de la vida social. En otras
ocasiones ha intentado resolver el problema de la pobreza urbana, afectando
variables de orden social y económico.
Sin embargo, con base en los análisis de los logros y dificultades de las di-
ferentes experiencias, pareciera que a lo largo del tiempo los ejercicios de pla-
neación urbana y ordenamiento territorial de la ciudad han ido abandonando
algunos de los aprendizajes obtenidos en la ciudad a través del mejoramiento
integral, el cual ha de ser entendido como una herramienta para resolver ne-
cesidades materiales e incluso políticas de la comunidad, y procurar la reali-
zación plena del concepto de ciudadanía; en ningún caso se ha de pensar que
el mejoramiento integral de barrios debe asumir la responsabilidad total de
regular y ordenar el crecimiento urbano.
Desde esta perspectiva, el mejoramiento debería contribuir a resolver
una serie de necesidades, mediante la identificación y el diseño de satisfactores
que se ajusten a un concepto de bienestar construido desde una perspectiva
integral. Para entender mejor esta idea, precisemos la noción de necesidad y la
manera de entender su satisfacción138.
De acuerdo con Manfred Max-Neef, todo ser humano, indistintamente de
su cultura, enfrenta necesidades finitas, las cuales no varían en el tiempo. Dichas
necesidades pueden tener un carácter axiológico en cuanto se asocian a aspec-
tos esenciales de la existencia humana, a saber: subsistencia, protección, afec-
to, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad. También
pueden ser del orden existencial o estar asociadas a los modos de experiencia
colectiva de una sociedad, en las que el ser humano tiene la necesidad de tener,
ser, hacer y estar. Así las cosas, conceptualmente existe no sólo una separación
138
Esta construcción conceptual sobre las necesidades se fundamenta teóricamente en los
planteamientos expuestos y desarrollados por Manfred Max-Neef en diversos textos.
354
tajante en el enfoque economicista predominante en las políticas del desarrollo

urbano que privilegian lo físico-espacial, sino también una diferenciación que
permite distinguir entre necesidad, satisfactor y bien económico.
Ahora bien, tanto las necesidades axiológicas como las existenciales inte-
ractúan entre sí. Su satisfacción garantiza el bienestar, pero, a la vez, permite
definir los satisfactores posibles; es decir, los medios para satisfacerlas. En este
sentido, los satisfactores “son [...] lo que varía en el contexto cultural. Son el
aspecto histórico de las necesidades” (Alguacil, 1998: 51ss).
Los satisfactores posibles para una necesidad dependen, entre muchas
otras cosas, del desarrollo científico y tecnológico, de la cultura, del orde-
namiento sociopolítico de una comunidad nacional y de su gobierno. Según
Max-Neef, se pueden proponer satisfactores violadores o destructores –los
cuales, al ser aplicados, terminan afectando otra necesidad de manera ne-
gativa–; pseudo satisfactores –que podrían potenciar una falsa sensación de
satisfacción con respecto a una necesidad determinada–-; inhibidores –que
conducirían a dar una satisfacción excesiva a una cierta carencia, dificultando
seriamente la posibilidad de satisfacer otra necesidad–; singulares –orientados
a satisfacer una sola necesidad, siendo neutros en relación con la satisfacción
de otras–, y sinérgicos –que satisfacen una necesidad particular y a la vez po-
tencian la satisfacción de otras carencias–. De acuerdo con esta clasificación se
puede establecer el papel de los bienes económicos, que son los que finalmente
permiten satisfacer las necesidades, en las distintas sociedades: en la actual,
por ejemplo, la consecución de bienes materiales y de orden económico pa-
reciera un fin en sí mismo, que prima sobre la noción de bienestar (Alguacil,
1998). Los satisfactores varían, entonces, según la cultura, la historia, las re-
laciones de poder y la disponibilidad de recursos económicos y de territorio en
el que se asienta la sociedad.
Retomando el planteamiento de que el mejoramiento integral de barrios
es complementario a otro tipo de acciones gubernamentales, podemos afirmar
que no se trata de que a través de el se asuma la resolución plena de las nece-
sidades existenciales y axiológicas, pero sí de tener un referente que permita
establecer de manera integral los parámetros que orienten la acción estatal a
partir de la definición de unos básicos vitales que, desde la perspectiva del de-
sarrollo a escala humana, contribuyan a solventar aspectos axiológicos y exis-
tenciales de los habitantes de la ciudad asentados en sectores marginales, de
desarrollo incompleto, segregados socioespacialmente, o, en últimas, pobres.
355
Los básicos vitales serían definidos, entonces, como el conjunto de nece-

sidades intermedias que demandan una persona y una comunidad para existir
dignamente, proveerse y dotarse de capacidades que les posibiliten su repro-
ducción social, material, cultural, espiritual y estética, en un territorio deter-
minado. No serían definidos en virtud del poder adquisitivo del usuario de los
programas estatales, sino en virtud de su condición humana como de ciuda-
dano. Esta concepción supone una perspectiva humanista para la orientación
de la acción estatal y para el establecimiento de parámetros para el mercado y
la acción de los particulares.
En este sentido, lo integral de la acción gubernamental desplegada a
través del mejoramiento integral de barrios estaría definido por una construc-
ción conceptual que permita vincular la proyección de satisfactores que con-
tribuyan a resolver necesidades existenciales y axiológicas, a nivel individual y
colectivo, público y privado.
356
Gráfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores
Necesidades Necesidades según categorías existenciales

Según
categorías SER TENER HACER RELACIONES
Axiológicas
Salud física, salud mental, equilibrio, Alimentos, cobijo, trabajo. Alimentos, procrear, descansar, Entorno vital, marco social.
Capítulo VIII. U n a
Subsistencia sentido del humor, adaptabilidad. trabajar.

Asistencia, adaptabilidad, autonomía, Sistemas de seguros, Cooperar, prevenir, ocuparse de Espacio vital, entorno social,
equilibrio, solidaridad ahorros, seguridad social, curar, ayudar. vivienda.
Protección sistemas sanitarios,
derechos de familia,
trabajo.
Autoestima, decisión, generosidad, Amistades, relaciones Hacer el amor, acariciar, expresar Vida privada, intimidad, hogar
357
Afecto receptividad, pasión, sensualidad, sentido familiares, relaciones con emociones, compartir, ocuparse espacios de unión entre
del humor, tolerancia, solidaridad, respeto. la naturaleza. de cultivar, apreciar. personas.
Conciencia crítica, receptividad, Literatura, maestros, Investigar, estudiar, experimentar, Marcos de interacción
curiosidad, asombro, disciplina, intuición, método, políticas meditar, analizar, educar. formativa, escuelas,
Comprensión racionalidad. educativas, políticas de universidades, grupos,
comunicación. comunidades, familia.
Adaptabilidad, receptividad, solidaridad, Derechos, Afiliarse, cooperar, proponer, Marcos de relaciones
disposición, decisión, dedicación, responsabilidades, compartir, disentir, obedecer, participativas, partidos,
Participación respeto, pasión, sentido del humor. deberes, privilegios, relacionarse, estar de acuerdo, asociaciones, iglesias,
trabajo. expresar opiniones. comunidades, barrios, familia.
p r o p u e s ta c o n c e p t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s
Necesidades Necesidades según categorías existenciales
Según
categorías SER TENER HACER RELACIONES
Pobreza
Axiológicas
Pasión, decisión, intuición, imaginación, Habilidades, oficios, Trabajar, inventar, construir, Marcos productivos y
audacia, racionalidad, inventiva, método, trabajo. diseñar, componer, interpretar. de aprovechamiento de
Creación autonomía, curiosidad. información, seminarios, grupos
culturales, espacios para la
expresión, libertad temporal.
Curiosidad, sentido del humor, Juegos, espectáculos, Divagar, abstraerse, soñar, Privacidad, intimidad,
receptividad, imaginación, temeridad, clubes, fiestas, paz añorar, fantasear, evocar, espacios de encuentro,
Recreo tranquilidad, sensualidad. mental. relajarse, divertirse, jugar. tiempo libre, ambientes,
paisajes.
Sentimiento de pertenencia, consistencia, Símbolos, lenguajes, Comprometerse, integrarse, Ritmos sociales, marcos
358
diferenciación, autoestima, afirmación. religión, hábitos, enfrentarse, decidir, conocerse a de la vida diaria, ámbitos
costumbres de referencia, uno mismo, reconocerse a uno de pertenencia, etapas de
Identidad sexualidad, valores, mismo, realizarse, crecer. madurez.
normas, memoria
histórica, trabajo.
Autonomía, autoestima, decisión, pasión, Igualdad de derechos Discrepar, elegir, ser diferente Plasticidad espacio-temporal.
afirmación, amplitud de miras, audacia, de, asumir riesgos, desarrollar
Libertad rebeldía, tolerancia. conciencia, comprometerse,
desobedecer.
Fuente: Max-Neef (1986: 42ss)
Así pues, el mejoramiento integral de barrios podría ser definido como

un modelo de intervención estatal orientado a realizar los derechos ciudada-
nos de los habitantes urbanos, mediante el desarrollo de acciones sostenidas
en el tiempo que contribuyan a complementar la construcción de ciudad, en
áreas con alta vulnerabilidad social y física, desde una perspectiva integral en
cuanto se afectan distintas dimensiones simultáneamente (tanto del plano in-
dividual como del colectivo) relacionadas con el bienestar humano. Con base
en las relaciones básicas existentes entre la comunidad y su territorio, se busca
mejorar unas condiciones materiales y sociales en términos de calidad de vida
para población de estratos socioeconómicos 1 y 2, haciendo a la población
partícipe de la gestión de su propio bienestar y generando su reconocimiento
e integración de manera productiva en el modelo de ciudad formal.
El mejoramiento integral de barrios pretende garantizar básicos vitales
para los habitantes urbanos residentes en unidades barriales caracterizadas
con críticos niveles de pobreza, excluidas de la prestación y acceso a los servi-
cios urbanos, pero también para aquellos cuyos asentamientos han sido carac-
terizados como de desarrollo incompleto.
La unidad de intervención definida para un proceso de mejoramiento es el
barrio, pero también se contemplan la UPZ y la localidad como dimensiones
urbanas válidas, en función de la necesidad que se pretenda satisfacer. Como
sujetos del proceso se definen los habitantes urbanos, caracterizados como de
estratos 1 y 2, los cuales deben participar en la intervención, en cuanto que
son sujetos activos y propositivos, para poder incidir en la determinación de su
futuro en los planos político, económico, ambiental, cultural y social.
El mejoramiento definido así se convierte en un modelo de intervención
orientado a reducir la pobreza urbana, en la medida en que complementa el
desarrollo en áreas de alta vulnerabilidad, teniendo en cuenta las relaciones
básicas existentes entre la comunidad y su territorio. Es integral porque se
afectan distintas dimensiones del individuo (derechos civiles y políticos, dere-
cho a la vida digna y derecho a ser ciudadano y a la igualdad) y de lo colectivo
(derechos económicos, sociales y culturales, derechos del medio ambiente y
derechos de los pueblos) de manera simultánea.
El enfoque propuesto implica la construcción de sostenibilidad de un
modo tal que no sólo abarque el ámbito de la intervención física, sino que le
apueste a parámetros de sostenibilidad financiera, ambiental y política de los
modelos de intervención y de los mecanismos de participación, así como de
359
las apuestas por la construcción de sujetos gestores de su propio desarrollo

mediante la generación de múltiples capacidades al afectar ámbitos básicos
vitales para el bienestar de la población. Los ámbitos básicos definidos para ser
intervenidos serían los siguientes:
• Socioeconómico. Buscaría garantizar la producción y reproducción indivi-

dual y colectiva de la comunidad.
• Ambiental territorial. Generaría procesos de identidad en torno al territo-
rio, potenciando la construcción de un sentido de hábitat entre la comu-
nidad y la institucionalidad.
• Cultural. Se orientaría a estimular la construcción de vínculos, interacciones
y redes sociales, así como de convivencia y seguridad ciudadana.
• Político. Promovería la formación y la capacitación de la comunidad, en el mar-
co de la descentralización y de los procesos organizativos de la comunidad. Ade-
más, estimularía la formulación de política pública y la acción institucional.
Los ámbitos definidos y su interrelación se presentan en el siguiente gráfico.
Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización

del Mejoramiento Integral de Barrios, MIB
Socio Ambiental
Económico Territorial
MIB
SER HUMANO
CALIDAD DE
VIDA
Político - Socio
Institucional Cultural
360
El mejoramiento integral de barrios, ordenado como programa para la ac-

ción institucional del gobierno, tendría como objetivo principal la erradicación de
la pobreza y la incorporación de la “informalidad urbana” a la ciudad, mediante la
institucionalización de modelos de intervención y el desarrollo de acciones soste-
nibles en el tiempo, garantizando la intervención en ámbitos vitales para el mejo-
ramiento de la calidad de vida y el bienestar de la población, en los planos físico,
social, económico, político, cultural y ambiental. De manera específica, buscaría:
• Contribuir a la formulación de política pública en materia de hábitat, con-

siderando particularmente el MIB como una estrategia esencial de inter-
vención a nivel urbano, para la superación de la pobreza y el mejoramiento
de la convivencia y la seguridad ciudadanas.
• La definición en el mediano plazo de los mecanismos operativos y de las
responsabilidades políticas a nivel distrital de las herramientas pertinentes
para la ejecución del PMIB.
• Lograr una actuación institucional que trascienda la intervención sectorial
y gane en visión de integralidad, haciendo eficiente la intervención y am-
pliando el impacto de la misma en las comunidades urbanas.
• Potenciar las capacidades de las comunidades urbanas, para la gestión co-
lectiva de su futuro.
• El logro y el mantenimiento en el tiempo, de condiciones aceptables de
habitabilidad para cada asentamiento intervenido o priorizado.
• La superación de factores existentes de conflicto social, inestabilidad, ex-
clusión y segregación socioespacial.
• La igualdad y apertura de oportunidades para el estímulo a la producción
y el mejor acceso a empleo y servicios.
• La promoción de estilos de vida que favorezcan la convivencia social y la
integración de las comunidades urbanas.
• El fortalecimiento de los lazos de coordinación e integración entre las ins-
tituciones y las comunidades objetivo.
Para el logro de algunos de estos aspectos, es de vital importancia la vin-

culación de la comunidad, que ya no será concebida como el objeto sobre el que
se interviene, sino como parte activa, no sólo para la ejecución de las obras de
infraestructura, sino también para la formulación, ejecución, seguimiento y eva-
luación de una propuesta de intervención en materia de mejoramiento barrial. En
361
consecuencia, los habitantes urbanos caracterizados como de estratos socioeconó-

micos 1 y 2 y los grupos vulnerables de población (particularmente jóvenes, ma-
dres cabeza familia, discapacitados, personas mayores y niños) serían los sujetos
con los cuales el Estado y el sector privado intervienen la ciudad.
8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes,

estrategias y líneas de acción
A partir del enfoque propuesto, el gobierno local, regional y nacional debería
formular un Programa de Mejoramiento Integral de Barrios que posibilitara el
desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo, procurando integralidad en la
construcción de los componentes, ámbitos y/o áreas de intervención. Cada uno
de los ámbitos de intervención propuestos deberá garantizar el fortalecimiento
de la capacidad adquisitiva de la población sujeto y construir una estructura de
oportunidades para el acceso y disponibilidad de servicios en un sentido amplio,
desde la perspectiva de los derechos económicos, sociales y culturales. Los ámbi-
tos como sus objetivos serían los siguientes:
• Ámbito político-institucional. Busca promover la participación política de la

comunidad y el fortalecimiento de la democracia en el marco de los procesos de
descentralización y organización social, fomentando, además, la formulación de
política pública, bajo criterios de integralidad, y la ejecución eficiente del Progra-
ma de Mejoramiento Integral de Barrios y su financiación. Así mismo, deberá
garantizar la gestión de recursos financieros para la ejecución del programa.
• Ámbito socioeconómico y sociocultural. Deberá garantizar la producción
y la reproducción de la comunidad; promover el fortalecimiento y tejido de
relaciones y vínculos sociales, haciendo énfasis en la convivencia y la seguridad
ciudadana, e incidiendo en el comportamiento ético de los ciudadanos.
• Ámbito ambiental-territorial. Deberá promover procesos de identidad
territorial y de conservación ambiental, y la construcción de un sentido de
hábitat entre la institucionalidad distrital y la comunidad.
Para la realización del enfoque propuesto se plantea el siguiente diseño

operativo por componentes:
• Componente de desarrollo comunitario. El objetivo primordial de este

componente es fortalecer y potenciar las capacidades y competencias de
362
las comunidades barriales-urbanas, en los que hace referencia a los ámbi-

tos político, cultural, ambiental, económico y político.
• Componente físico-espacial. Buscará garantizar la construcción de infra-
estructura y equipamientos colectivos (de diversas escalas), que posibiliten
el mejoramiento de la calidad de vida, la relación de la comunidad y de ésta
con el territorio urbano, configurando un hábitat digno para la población.
• Componente político-institucional. Buscará garantizar la participación de
la comunidad en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos, así
como en la definición de la inversión, teniendo como fundamento la integrali-
dad de la intervención, concebida como la afectación de los ámbitos esenciales
para garantizar calidad de vida, respetando la diversidad sociocultural y espa-
cial de la ciudad y de la región, y los principios de descentralización política y
administrativa. Además procurará promover la ejecución eficiente del progra-
ma de mejoramiento, desarrollando las estrategias pertinentes de coordinación
interinstitucional, comunicación, financiamiento, etc. (ver gráfico siguiente).
Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa de

Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB
363
Las líneas y las pautas de acción propuestas serán las siguientes:
Servicios sociales
• Servicios urbanos
o Recolección de desechos sólidos.
o Mantenimiento de las obras realizadas (calles, drenajes, plazas y
jardines).
• Servicios y equipamiento social
o Servicios destinados a tratar problemas especiales o satisfacer necesida-
des de los grupos específicos.
o Equipamientos sociales y comunitarios.
o Generación de empleo e ingresos.
• Seguridad Humana
o Prevención de acciones que atenten contra la integridad personal y
comunitaria.
Infraestructura urbana
• Obras de infraestructura
o Paquete mínimo para procurar beneficios y equidad en las obras, esta-
bleciendo una calidad de urbanización mínima y parámetros de costos
similares para todos barrios beneficiados por el programa.
o Se incluye usualmente:
• Mitigación de riesgo.
• Sistema de abastecimiento de agua potable.
• Sistemas de disposición de aguas servidas.
• Desagüe pluvial.
• Obras de vialidad.
• Electrificación.
• Alumbrado público.
• Áreas verdes de esparcimiento y deportes.
• Vivienda
o Regularización de la propiedad.
o Provisión de vivienda.
o Reasentamiento de población.
o Mejoramiento de viviendas existentes.
364
Desarrollo comunitario
• Pautas socioeconómicas
o Participación de la comunidad en actividades, proyectos e iniciativas
productivas. Apoyo a las iniciativas productivas de la comunidad.
o Acceso de la comunidad a los servicios públicos, de recreación y movi-
lidad que ofrece la ciudad.
o Sostenibilidad de las propuestas productivas.
• Pautas socioculturales
o Fortalecimiento del sentido de pertenencia de las personas hacia su
comunidad, barrio y/o territorio.
o Apoyo a las expresiones artísticas o culturales propias de la comunidad.
o Fortalecimiento o creación de redes sociales al interior de las comuni-
dades y sus organizaciones.
o Fomento de la memoria histórica de la comunidad y sus miembros.
• Pautas territoriales-ambientales
o Apropiación del territorio por parte de las comunidades.
o Fortalecimiento y cuidado del medio ambiente.
o Mitigación de riesgos geológicos y prevención de emergencias.
o Tejido de ciudad, respetando la heterogeneidad originada en la auto-
producción de vivienda y en la construcción social del territorio.
• Pautas educativas y de formación
o Construcción de capacitaciones acordes con las necesidades expresadas
con la comunidad, en cuidado medioambiental, productividad, acceso
e incorporación a los servicios urbanos, sentido de pertenencia, ge-
neración y fortalecimiento de capital social, utilidad de la memoria
histórica y construcción de referentes de identidad territorial.
o Procesos de formación acordes con las capacitaciones propias de cada com-
ponente: político-institucional, físico-espacial; socioeconómico y cultural.
• Pautas político institucionales
o Participación comunitaria.
o Fomento al ejercicio de ciudadanía (construcción desde de la noción de
derechos) por parte de las comunidades.
o Ampliación de escenarios y mecanismos de participación en las co-
munidades.
o Planeación de la intervención institucional.
o Legalización de predios
365
Las acciones de apoyo a la ejecución de los programas están orientadas a me-

jorar su efectividad y a asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Según el caso, in-
cluyen acciones de prevención en los asentamientos informales, de fortalecimiento
institucional de las entidades ejecutoras, de preparación de proyectos de urbaniza-
ción, de ingeniería y arquitectura, de comunicación y difusión de los proyectos.
8.4. Estrategias
Cinco estrategias básicas se proponen para el logro de los objetivos propuestos:
• Planeación y coordinación interinstitucional. Orientada a garantizar

la formulación de planes de mejoramiento integral que involucren a los
directivos de las entidades distritales, cuya competencia y responsabilidad
han de ser consideradas en el programa de mejoramiento.
• Gestión y financiamiento. Deberá permitir la adquisición de recursos
financieros para el fortalecimiento del programa, bien sea a nivel nacional
o internacional.
• Participación comunitaria y construcción de sujetos. Orientada al
fortalecimiento de los escenarios de participación, unificados entre entida-
des distritales y la gestión de los planes de mejoramiento, con el esfuerzo
mancomunado de los diversos actores “urbanos”. Además deberá promo-
ver la generación de capacidades comunitarias, para que los habitantes
urbanos se constituyan en los gestores de su propio desarrollo.
• Comunicación. Deberá promover la construcción de mensajes que permitan,
más allá del posicionamiento del programa o la difusión de las iniciativas de
intervención, establecer un diálogo entre el modelo de ciudad y la autopro-
ducción de vivienda, para lograr un cambio cultural en la población.
• Seguimiento y evaluación. Se debe ajustar las dinámicas de interven-
ción, recopilar experiencias de manera racional y evaluar el impacto de las
acciones estatales promovidas a partir del programa.
8.5. Escalas de intervención

Las acciones posibles de intervención demandan para su diseño y ejecución la
definición de unidades espaciales de intervención que deben ser precisadas en
virtud tanto del ordenamiento sociocultural de los espacios urbano-regionales,
366
como de las políticas definidas en los planes de ordenamiento territorial, bajo

la consideración de las escalas de planificación definidas y de las microunidades
espaciales vitales para las comunidades. Así mismo, deberán ser considerados
los ordenamientos político-administrativos que permiten la operativización de
las decisiones. De cierta manera, la escala de intervención está determinada
por la necesidad que se quiere resolver y, en esta medida, por la magnitud y el
impacto del proyecto que se quiere ejecutar.
En el siguiente cuadro se resumen las escalas de actuación, las acciones y
competencias del Programa Mejoramiento Integral de Barrios, las cuales han
de ser ajustadas para lograr un mayor impacto.
Tabla No. 48. Escalas de intervención
Zonal
Escalas de intervención Regional Metropolitana Local Barrial
UPZ
Acciones por componentes del PMIB
Desarrollo social y comunitario X X
Desarrollo físico-espacial e
X X X
infraestructura
Desarrollo institucional X X X
367
Reflexión final
Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por

u n p r o y e c t o e s t rat é g i c o d e MIB
Luego del recorrido propuesto por las diversas experiencias de mejoramiento

integral de barrios y por sus definiciones conceptuales, se pueden resaltar va-
rios aspectos.
Por una parte, el mejoramiento integral de barrios es una experiencia de
intervención estatal en el espacio urbano, asociada al combate de la pobre-
za y orientada hacia el mejoramiento de la calidad de vida, que se enfrenta
fundamentalmente con el reto de comprender la construcción del territorio
en espacios urbanos como el de Bogotá, D.C. En este sentido, en la ciudad,
como lo expresamos en el primer capítulo, se encuentra una serie de dinámi-
cas relacionadas con el contexto regional, nacional e internacional, las cuales,
independientemente de la voluntad de los gobiernos, se configuran como di-
námicas objetivas a las que se debe responder promoviendo el concurso de la
ciudadanía en general, y del sector privado, en particular.
Es necesario reconocer que las acciones de mejoramiento, indistintamen-
te de las entidades que las ejecuten, no son nuevas en el tiempo y no respon-
den a problemas coyunturales de corto aliento.
La migración poblacional fruto de la atracción de la ciudad, el conflicto ar-
mado interno, los procesos de autoproducción de vivienda y la carencia en las
condiciones materiales de vida de grandes sectores de la población se constituyen
en variables que contribuyen a definir y caracterizar la importancia estratégica de
369
los PMIB para los espacios urbanos, y su proyección en el tiempo, en tanto per-
sistan problemas que demandan la intervención estatal. Entender estos procesos
significa comprender, por una parte, las lógicas que promueven la denominada
“informalidad”, y por otra, como lo ha reconocido el Banco Interamericano de
Desarrollo, que la autoproducción de espacios habitados, más que una dificultad,
puede llegar a ser una opción para la resolución de problemas habitacionales y de
necesidades básicas insatisfechas. Significa reconocer que si bien en materia polí-
tica el mejoramiento integral de barrios se ha ido configurando con un carácter
correctivo –por cuanto pretende integrar lo informal a lo formal–, también es una
acción complementaria de las políticas de vivienda social, que contribuyen a la
estructuración del espacio urbano.
En Latinoamérica, específicamente en Colombia, los programas de me-
joramiento integral de barrios han demostrado ser aplicables a contextos par-
ticulares, orientados casi de manera “natural” hacia asentamientos urbanos
caracterizados como “informales”, subnormales o de desarrollo incompleto.
Han sido implementados como estrategia para el combate de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida, han incidido en los asentamientos urba-
nos en los que se concentra la pobreza y la población de bajos ingresos, lo cual,
en el caso de Bogotá, ha significado que la atención se concentra en población
de los estratos 1 y 2.
Las experiencias dan cuenta de una serie de discusiones importantes
relacionadas con el papel de las entidades estatales de carácter distrital en el
mejoramiento integral de barrios, en la sostenibilidad de las acciones en un
contexto urbano regional como el del Distrito Capital, en la focalización para
la inversión de recursos y en la escala de la intervención.
Si bien se han encontrado dificultades tales como la discontinuidad de
las acciones de mejoramiento, consecuencia de la incidencia de los gobiernos
locales y de dinámicas clientelares, y de las carencias en materia de política
pública del Distrito Capital, se ha hecho un avance representado en la for-
mulación de lineamientos generales que posibilitan la construcción de una
política de hábitat para el Distrito Capital, propuesta en el año 2005 y conte-
nida en el documento titulado Hacia una política de hábitat y seguridad humana
(Alcaldía Mayor de Bogotá-DAPD, 2005).
La complejidad del problema urbano asociado a múltiples factores –en-
tre los que podemos contar la pobreza, el ejercicio de la violencia cotidiana, el
maltrato familiar, la carencia de oportunidades para la satisfacción de necesida-
370
Reflexión final
des y el déficit acumulado de múltiples carencias– ha contribuido a que en la

formulación de los diversos programas y proyectos de mejoramiento se piense
siempre en el desarrollo de acciones multisectoriales e integrales, la mayoría de
las veces desarrolladas a través de tres componentes (social, obras e institucional)
y sintetizadas en la actuación simultánea y a veces coordinada de las entidades
distritales. Sin embargo, casi siempre la noción de integral se refiere a la actua-
ción de diversas entidades que compiten o se complementan, y no se contempla
la afectación de diversos ámbitos vitales.
En este sentido, nuestra propuesta es que se deben considerar al menos
cuatro dimensiones:
• La dimensión socioeconómica, que se relaciona con las condiciones objeti-

vas y subjetivas para la reproducción y la producción de la comunidad.
• La dimensión cultural, en la que se abordan aspectos asociados a la identidad,
la construcción y la generación de vínculos, interacciones y redes sociales, así
como la construcción de parámetros de convivencia y seguridad ciudadana.
• La dimensión política, que contribuye a la formulación de lineamientos
de política pública, y a determinar la orientación de la acción institucional
para garantizar su sostenibilidad en el tiempo, más allá de los períodos de
gobierno. Además, debe promover la participación ciudadana, la cons-
trucción de sujetos y el fortalecimiento de la democracia y de la descentra-
lización política y administrativa.
• La dimensión ambiental-territorial, cuya orientación deberá promover la
generación de procesos de identidad en torno al territorio y la construc-
ción de un sentido de hábitat entre la comunidad y la institucionalidad.
Los programas de mejoramiento barrial, si bien se circunscriben a un

espacio limitado de la ciudad, enfrentan problemas diversos que por su com-
plejidad demandan el desarrollo de acciones multisectoriales desde la insti-
tucionalidad estatal y el concurso del sector privado, con el compromiso de
la ciudad en su conjunto. Las acciones desarrolladas han sido sostenidas en el
tiempo y esto ha incidido de manera progresiva en las condiciones materiales,
sociales, culturales, políticas y económicas de los habitantes urbanos.
Uno de los principales logros del mejoramiento es la comprensión de lo
barrial como una dimensión básica del espacio urbano, en cuanto constituye
y posibilita la construcción de lazos socioespaciales, en torno a los cuales se ha
371
reproducido el espacio urbano a partir de la relación entre la autoproducción

de vivienda y la urbanización formal y planificada.
A pesar de haber sido identificada de diversas maneras, la unidad barrial
aparece cada vez menos dentro de las prioridades de inversión, planificación y
formulación de política, indicadores y estadísticas urbanos.
Según datos de Planeación Distrital, la ciudad cuenta con 1.378 asenta-
mientos de origen clandestino, que ocupan 6.376 hectáreas y 368.065 predios.
De ellos, faltan por legalizar 118 asentamientos con un área de 528 hectáreas
y 29.651 predios. La población se calcula en cerca de 1.400.000 habitantes,
cifra que, comparada con las proyecciones de población realizadas por el POT
para 1999 (6.322.702 habitantes), corresponde al 22,1% de la población del
Distrito. Considerar este aspecto, significa también involucrar a la comunidad
“sujeto” del proceso de mejoramiento de manera directa en la definición de su
futuro, en la gestión de lo público y en la construcción de ciudad, más allá del
control social formal a la construcción de infraestructura.
La participación de la comunidad, por su parte, debe trascender su arti-
culación con escenarios ligados exclusivamente a las obras de infraestructura
y debe potenciar el fortalecimiento de la democracia con la construcción de
sujetos del proceso de desarrollo, abandonando la idea de población “objeto”
beneficiaria de proyectos. En este sentido, más que en una estrategia de inter-
vención, la participación comunitaria se constituye en la piedra angular sobre
la que se construye el futuro de la comunidad y de la ciudad.
Para ajustar el concepto de mejoramiento integral de barrios a las
condiciones particulares de la ciudad, en este caso Bogotá, presentamos
ocho hipótesis:
• Existen énfasis distintos en la orientación del modelo de intervención

en materia de mejoramiento. Este modelo está condicionado por el
modelo de ciudad.
• Hay una dicotomía entre lo que está al centro de la intervención (lo social
vs. lo físico-espacial), no en términos teóricos, ni en la caracterización del
PMIB, sino en la intervención misma de mejoramiento que se adelanta en
la ciudad desde las distintas instituciones.
• A pesar de la intención reciente de formular una política pública en ma-
teria de hábitat y vivienda para la ciudad, que oriente y articule la acción
institucional, la importancia de la intervención en este sentido no ha sido
372
Reflexión final
fundamental ni trascendente, ya que se hace énfasis en la producción de

vivienda nueva y no se da el reconocimiento preciso al MIB.
• Cada entidad tiene su propia aplicación de la concepción de desarrollo y
su propia agenda, lo cual dificulta la intervención interinstitucional para
el MIB, pues se duplican esfuerzos y se construyen miradas aisladas.
• A pesar de que el mejoramiento barrial tiene como fundamento la lucha
contra la pobreza, la promoción de la ciudadanía y el mejoramiento de la
calidad de vida, en la intervención prevalece un determinante físico que no
logra dimensionar el papel y la importancia de lo social.
• En la práctica se sigue desarrollando la concepción de objeto sobre el que se
interviene y no de población sujeto de su propio desarrollo.
• Existen dificultades para la realización del principio de descentralización.
Ésta es necesaria para potenciar el programa y para promover una parti-
cipación efectiva y real de la comunidad en los procesos de planeación del
desarrollo urbano y de formulación de políticas públicas.
• El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios no tiene la jerarquía
institucional que merece dentro de la política y la estructura político-ad-
ministrativa del Distrito Capital.
A partir de estas hipótesis, se proponen las siguientes reflexiones finales

que ejemplifican algunas acciones de “desarrollo urbano” a través de procesos
de mejoramiento barrial y de vivienda como alternativa para mitigar los atra-
sos acumulados y pagar parte de la deuda social contraída con la población de
más bajos ingresos, la cual ha autoproducido la ciudad y ha caracterizado un
hábitat popular más allá de la globalización.
• En primer lugar, es importante poner el tema del mejoramiento integral

de barrios, MIB, en su justo lugar, no solamente denotando su carácter
estratégico, en el cual se ha insistido bastante, sino planteando que su
continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano
colombiano son imprescindibles, dado el constante crecimiento urbano y
la no resolución definitiva de los déficit acumulados139.
139
“los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo
uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de
desarrollo” (Brakarz, 2002: 89).
373
• A pesar de que en varios aspectos la acción institucional sobre el me-

joramiento se ha reforzado, la problemática no ha desparecido, debido,
en primer lugar, a los déficit cualitativo y cuantitativo acumulados; en
segundo lugar, al agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el
incremento de su costo y un acceso aún más reducido para los sectores de
menos ingresos140; en tercer lugar, al crecimiento de la población urbana,
que no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las
grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de
los pequeñas asentamientos humanos.
• Junto a la pobreza generalizada, la degradación del medio natural y la in-
sostenibilidad son parte de los problemas más graves que enfrentan nues-
tras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discurso
y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas
para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es
una tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de PMIB. Esta
perspectiva de la sostenibilidad, en sus dimensiones ambiental y producti-
va, requiere más que voluntad política, pues es necesario implementar un
cambio de hábitos en la sociedad.
• La centralidad de la acción misma del MIB debe ser repensada. Si bien
la complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar,
en la actualidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los
distintos servicios públicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocu-
pación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos
domiciliarios, la mayoría de redes dependían de las instancias públicas
atadas a los requisitos de legalización de asentamientos para poder inver-
tir; hoy, la mayoría de redes y empresas de servicios están completamente
privatizados y el afán de abrir nuevos mercados ha hecho que los escena-
rios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los
proveedores privados. Esto ha hecho que la cobertura de servicios públicos
domiciliarios se incremente notablemente, y en consecuencia, la dificul-
tad para los habitantes se ha centrado más en el tema de la calidad y las
140
Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo
costo que compitiese con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los
resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta
iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde el año 1999.
374
Reflexión final
tarifas que en el tema del acceso. Los diseños de MIB deben dar paso a las
transformaciones del contexto y atender de mejor manera las necesidades
y dificultades de la población. En un territorio informal y precario, pero
con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción puede
referirse a las asesorías frente al uso de estos servicios, a la generación de
intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estra-
tos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para
el manejo de las redes de servicios.
• Otro aspecto fundamental para la construcción y consolidación de lo ur-
bano es la convivencia, que se ha venido posicionando como una política
institucional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia. Sin
embargo, se corre el riesgo de que se quede en la intención de regulación y
se olvide la visión del desarrollo. La convivencia, al igual que el de la partici-
pación, se ha convertido en un componente casi obligado para las experien-
cias del MIB a partir de la experiencia del Proyecto “SUR con Bogotá”.
• Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posición y una
decisión por parte de quienes diseñan el PMIB es el referente a las esca-
las de intervención; ésta debe ser comprendida administrativa, histórica
y culturalmente en su dimensión territorial. La insistencia del PMIB en
el barrio como espacio para la implementación del mejoramiento no es
un capricho, mucho menos una manifestación anacrónica141. Es necesario
buscar una determinación de las escalas y combinaciones de herramientas
de planeación e intervención para generar equilibrio entre las necesida-
des administrativas –para las cuales es más fácil el manejo a partir de la
dimensión de las localidades y las UPZ– y las características propias de
la construcción comunitaria –para las cuales el barrio es la unidad que
trasciende hacia la dimensión cultural y de identidad–.
• El nuevo suelo urbano que disponga la ciudad se establecerá en dos
posibles escenarios. El primero es el crecimiento fuera del perímetro
141
Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado la dimensión
zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El
hecho de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de
orden administrativo, de distribución presupuestal y para el diseño de las intervenciones
en general. Estos aspectos hacen dudar a muchos de la vigencia de lo barrial como escala
de referencia.
375
urbano en los municipios circunvecinos de la Sabana de Bogotá, lo cual

podrá revivir las dificultades y dramas de un inadecuado proceso de
urbanización no controlado y con enormes problemas de planeación.
Para evitar esta situación, es necesario garantizar la configuración de
un modelo de ordenamiento territorial compartido que contemple los
municipios inmediatos a Bogotá y la región. Bogotá no puede darse el
lujo de repetir la historia, pero debe ser consciente de que sigue siendo
la principal receptora de población por la importancia que representa
y por las condiciones y capacidades instaladas, y de que esta recepción
se dará independientemente de que tenga que localizarse o no dentro
del perímetro urbano. En el segundo escenario, la producción de nue-
vo suelo urbano se centrará en áreas ya servidas, con infraestructuras
adecuadas, bien localizadas y ya incorporadas al desarrollo urbano de
la ciudad. Muchas de estas áreas corresponden a zonas intervenidas a
partir de acciones de mejoramiento urbano. Si bien es cierto que aquí se
refleja la clara articulación territorial del MIB a la ciudad y al modelo
propuesto por vías del mercado, también es cierto que si no hay previ-
sión y planeación frente a la construcción futura del territorio desde la
lógica global de la ciudad, estas áreas serán transformadas en los proce-
sos de urbanización dirigidos a poblaciones diferentes a las que se pre-
tendió beneficiar en principio. Esto, a su vez, podrá producir procesos
de expulsión, nuevas lógicas de segregación socioespacial y problema
más graves de urbanización no planificada.
• Desde la realidad que develan ambos escenarios, el mejoramiento integral
de barrios es más que una acción coyuntural y asistencial; es una acción
estratégica para la ciudad que requiere planeación y posicionamiento ade-
cuados, relacionados con la lógica general de la ciudad y su proyección.
Dicho de otra manera, es necesario concebir el MIB como una acción
fundamental dentro del marco del modelo de ciudad y darle el lugar apro-
piado en la estructura jerárquica del Distrito para que pueda cumplir con
la labor tan importante de la cual es responsable.
• Se evidencia la necesidad de construir nuevas metodologías que permi-
tan establecer un diálogo fraterno y real entre la mirada urbana de las
instituciones y la mirada de la ciudad construida por las comunidades
en materia de necesidades, deseos y aspiraciones, para poder concertar la
formulación de planes y la construcción de estrategias de intervención. En
376
Reflexión final
esta discusión, hay que comprender que el punto final no lo constituyen

ni la construcción ni la validación y ni el resultado del indicador, sino la
construcción y posicionamiento de una línea base que parte de la noción
de calidad de vida de la población.
• Se debe considerar la necesidad de deslindar la relación mecánica que se
establece entre la evaluación de las demandas de vivienda y la valoración
del MIB, por cuanto de éste último hacen parte una serie de variables
que hasta la fecha difícilmente se conciben de manera articulada y me-
nos aún se ejecutan integralmente como parte de un todo. Así pues, es
necesario comprender que existen ámbitos públicos –asociados en prin-
cipio a los espacios colectivos– y privados –asociados a la vivienda–, y
que estos tienen una estrecha relación con la construcción de patrones
de ciudadanía, donde la convivencia y la salud de los habitantes se vin-
culan con el mejoramiento barrial y con las condiciones de bienestar, en
la medida en que la “casa” es el lugar donde se forjan los valores y diná-
micas socioculturales que se reproducen en los espacios colectivos. Por
otra parte, la vivienda en cuanto espacio privado demanda dinámicas
de mejoramiento estructural, exigidas por una población considerable a
nivel urbano. En este sentido, la intervención en MIB deberá compren-
der, deslindar e incidir sobre estas dos dimensiones de la vida urbana, la
pública y la privada, adelantando acciones pertinentes para ambas. No
obstante, esto no significa que todas las acciones deban ser responsabili-
dad de la entidad que coordina o ejecuta el PMIB; lo que significa es que
ellas demandan el concurso del gobierno distrital y de las instituciones
del Distrito. La intervención construida desde esta noción, podría abar-
car los siguientes ámbitos142:
142
Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipología barrial construida por la CVP
en un esfuerzo previo.
377
Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad

de las zonas de intervención
Grado de consolidación para evaluar

Ámbitos de intervención priorización
Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4

Salud (saneamiento básico, ventilación, etc.)
Convivencia
Lo privado
vivienda
Mejoramiento estructural
Producción, empleo y trabajo
Acceso
Mejoramiento de vivienda en general
Salud (recolección de residuos,
saneamiento otros servicios)
Sistema de espacialidad pública

Educación
Medio ambiente
Lo público
Accesibilidad y movilidad
Socio cultural
Socio económico
Uso del tiempo libre
Convivencia y seguridad
Una dificultad para poder abordar estas dimensiones es la disponibilidad

de información. No se tienen datos cuantificados por UPZ y se dispone de in-
formación dispersa y copiosa por localidad. Además de esto, la escala barrial,
no aparece como algo fundamental, a pesar de la importancia que tiene en la
configuración urbana.
En ese sentido, es crucial potenciar lo ya acumulado: las tipologías ba-
rriales dispuestas por la CVP en sus diversas elaboraciones, para posibilitar la
construcción de una zonificación ajustada a las necesidades de la comunidad y
no a las demandas de la planeación urbana regional. Al mismo tiempo, se debe
permitir el diálogo con la escala zonal, construida desde la noción de UPZ. No
sólo es necesario reconocer la escala barrial, sino que es ineludible invertir la ló-
gica de lectura que va de la localidad al barrio, para darle un lugar como unidad
378
Reflexión final
sociocultural fundamental en la ciudad. Se podría disponer igualmente de la

información sobre la topología de zonas subnormales y elegibilidad, recopilada
por el ICT y por el INURBE.
El planteamiento de hace unos años del Banco Mundial y del Centro
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, según el cual la
estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es
la eliminación de los asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco
viable si no se cambia el enfoque desde el cual se enfrenta la problemática y si
no se priorizan los recursos necesarios para ello, pues va a persistir la incapa-
cidad de las ciudades para satisfacer la totalidad de las demandas de hábitat y
vivienda, las deficiencias en la provisión de empleo y, en general, las necesida-
des sociales, económicas y culturales de la población en países con problemas
estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y
privados para su atención.
Una afirmación de este tipo pone nuevamente el MIB como una alterna-
tiva crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, su enfoque
debe dar prioridad a la atención de los intereses y necesidades de la población,
por encima de los aspectos definidos desde el interés del sistema económico.
Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a los criterios de ordenamiento
del modelo de ciudad y de productividad; lo que significa es que la población y
su bienestar deben ser el centro de la intervención, o de lo contrario los efectos
podrán revertirse muy prontamente, pues para la sostenibilidad de cualquier
tipo de intervención e iniciativa urbana es fundamental contar con la aproba-
ción de la población, de sus redes sociales y de sus formas organizativas.
Es necesario, entonces, definir una mirada política y estructural sobre
el MIB, que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo para el
PMIB, entendido como elemento articulador de la política de hábitat con én-
fasis en lo habitacional y el entorno digno, con acciones de orden cuantitativo
y cualitativo.
En consecuencia, temas como la construcción de VIS, el mejoramiento
de la vivienda, la utilización y distribución del suelo urbano, la titulación, y
el reasentamiento, entre otros, no pueden estar desarticulados de las acciones
del MIB. Posicionar y materializar esta visión es uno de los retos más impor-
tantes para el PMIB. El territorio y la comunidad son uno solo; por lo tanto,
las acciones que se ejerzan sobre él y la cooperación con sus comunidades no
pueden depender del interés de cada actor institucional por separado, sino
379
que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada; deben,

pues, ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad.
Los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad han mutado tam-
bién. La descentralización y la cultura laboral propia del ámbito burocrático,
sumadas a la privatización y a la entrega en manos de consultores de muchas de
las funciones públicas, debilitan la estructura y la capacidad de sistematización
de escenarios como el PMIB que aún no se encuentran posicionados y prioriza-
dos desde el gobierno distrital. Este hecho exige la labor de dar cuenta del acu-
mulado existente frente a MIB y garantizar la continuidad de los acumulados y
trayectorias, para evitar la pérdida de la memoria institucional y de los procesos
ya validados por prácticas probadas, ajustadas y consensuadas.
El desarrollo de los 19 planes maestros propuestos en la ciudad de Bo-
gotá afecta también la ejecución de la planeación en la ciudad. Por lo tanto,
las propuestas y proyecciones con respecto al PMIB deben tener en cuenta lo
planteado en ellos y diseñar las intervenciones de manera diferenciada, depen-
diendo de los criterios ya estructurados, de las prioridades definidas y necesi-
dades existentes en cada zona. Sin duda, es necesario ahondar en la relación
que las acciones del MIB guardan con la aplicación de estos 19 planes.
La reestructuración administrativa que hoy afronta la ciudad es un pro-
ceso muy importante que permitirá la redefinición de funciones, estructu-
ras administrativas, cargos y procesos de toma de decisiones en general. Es
fundamental que dentro de la nueva lógica administrativa, el MIB tenga un
lugar destacado como proceso relevante para la ciudad, entendido desde la
perspectiva de la coordinación de diversos tipos de acción en una estrategia
integral que cuente con la cobertura de una política pública clara y con la
infraestructura y la jerarquía pública necesarias. Esta figuración del tema de
MIB en la nueva estructura administrativa de la ciudad sería un indicador del
mayor alcance adquirido para esta problemática.
Ahora bien, el MIB ha venido ganando presencia en las políticas nacio-
nales; su delimitación como un programa específico del Plan de Desarrollo del
actual gobierno devela un mayor interés por la problemática. Sin embargo,
es necesario que el enfoque trascienda lo referente a obras e infraestructura y
asuma una dinámica integral para su desarrollo. Es de vital importancia po-
sicionar el MIB como una clara expresión de la política pública en materia de
hábitat, dirigida a sectores de población de bajos ingresos y como estrategia
para la superación de la pobreza. En nuestra opinión, el agotamiento del suelo
380
Reflexión final
urbano disponible para urbanizar143 es un escenario que en menos de cinco

años será parte de nuestro presente; por ello, la ciudad debe contemplar y
anticipar desde ahora escenarios de mediano y de largo plazos en función de
la ocupación del suelo urbano.
Las acciones de mejoramiento integral de barrios en la ciudad deben
estar articuladas bajo un programa estratégico claro de mediano y largo al-
cance, que supere el carácter coyuntural establecido por la lógica de proyecto
y fortalezca un operador institucional que adelante acciones directas relativas
al MIB y coordine acciones con las demás instituciones distritales compro-
metidas. Esto implica que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios
sea posicionado en la estructura orgánica de la ciudad. Una opción para ello
sería transformar la Caja de Vivienda Popular en la entidad operadora del
PMIB, reorganizando los proyectos que actualmente adelanta, trayendo a su
interior otros llevados a cabo por otras entidades distritales relacionadas con
el mejoramiento barrial, y construyendo una verdadera coordinación con las
instituciones responsables. La CVP se constituiría, entonces, como la Unidad
Distrital para el Mejoramiento Integral de Barrios “MIBarrio”.
Hay todavía dos elementos en los que es necesario profundizar. En pri-
mer lugar, la construcción sólida y consensuada de un marco lógico compartido
con todas las instituciones y entidades involucradas en el PMIB; solamente
así el concepto y la operativización planteados tendrán un desarrollo concreto
a partir de una perspectiva estratégica. En segundo lugar, la utilización de
indicadores propios del sistema con el cual ya cuenta la CVP con las modifi-
caciones que sean necesarias.
143
Para finales del año 2006, según fuentes oficiales, la ciudad de Bogotá cuenta con 3.300
hectáreas de suelo urbanizable disponibles. De estas, una quinta parte se destinará a cesio-
nes para vías, afectaciones, infraestructura y equipamiento, y espacio público. Las 2.600
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ción, que oscila entre 400 a 500 hectáreas por año.
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Pobreza urbana y
se terminó de imprimir en el
mes de septiembre de 2009,
en los talleres de Kimpres,
Bogotá, D.C., Colombia.

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Pobreza urbana y

Carlos Alberto Torres Tovar

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Capítulo I. Ciudad, globalización y modelo de ciudad 33

Capítulo II. El MIB en las políticas internacionales, nacionales y distritales 63

Capítulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios 121

Capítulo IV. El concepto de MIB: aproximación desde la formulación de políticas

Capítulo V. Las experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 185

Capitulo VI. La participación ciudadana en algunas de las experiencias de MIB

Capítulo VII. Aproximación a la demanda del MIB 319

Reflexión final. Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por un proyecto

Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000 38

Tabla No. 1. Planeación estratégica 50

Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo 59

Carlos Alberto Torres Tovar

Bogotá (2007-2008). Estudio de caracterización y análisis de alternativas

John Jairo Rincón García

Johanna Eloisa Vargas Moreno

Informalidad”. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemática urbana,

En el segundo semestre del año 2006, gracias a un acuerdo de cooperación

Con la preocupación de aportar al fortalecimiento institucional, la Maes-

para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenían la

Colombia y sus grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat,

trucción de memoria institucional, a las acciones de Estado y de gobierno, un in-

Colombia y la Maestría de Hábitat, atendiendo a la misión de la universidad, se

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento

Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de

mejoramiento urbano, acciones que se efectuaban a nivel de infraestructura e equipamientos. La

Desde esta perspectiva, a nivel internacional en diversos países se han de-

importantes en materia de iniciativas, recursos y acciones concretas para la cons-

fragmentación institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia

Con relación a la construcción de infraestructura, muchas acciones se

¿Cómo coordinar, entonces, acciones de mejoramiento de la infraestruc-

las acciones de intervención sobre el territorio y la vivienda, procurando ga-

Acerca de los contenidos del libro

2006. La construcción del trabajo implicó un ejercicio de múltiples elaboracio-

1.1. Consideraciones iniciales

Bien entrado el siglo XX, como consecuencia de varios procesos de trans-

Para el año 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que

• Servicios al mercado de capitales. Este proceso implica la modernización

• Servicios culturales y al visitante. Fruto de las políticas agenciadas a nivel

Esta primacía nacional se refleja en una serie de indicadores que muestran

Al mismo tiempo, según las estadísticas oficiales del Departamento Ad-

“[Por una parte] estar propensa a la primacía de la región en el ordenamiento nacional,

De manera simultánea, la ciudad se va ubicando en la cúspide de la jerarquía

Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000

Fuente: Decreto Distrital 815 de 1999 6 .

1.2. Ciudad y globalización

a la producción y puntos generadores de innovación. La ciudad se define por

Venezuela y el Pacífico. Esta iniciativa se materializa en el denominado Plan

Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico

Por otra parte en Colombia, ciudades como Cartagena, Barranquilla y Santa

social. Según cifras referidas por la Organización No Gubernamental Viva la

1.2.2. Los mundos coexistentes a nivel urbano

las lógicas de relación se configuran a partir de la creatividad, la inspiración y

por la filiación parental y no por la capacidad y la competencia de la persona.

proyecto, me integro a la red, genero entusiasmo y compromiso. Se transfor-

competencia de la ciudad comercial, con la cooperación de la red implícita

En este sentido, en el mundo urbano coexisten muchas de estas dimen-

1.3. Planeación para un modelo de ciudad global

complejidad de la vida urbana. Uno de los aspectos fundamentales de dicha

En los años noventa la gestión urbana se convirtió en el enfoque privi-

1.3.1. Principales elementos de enfoque en el modelo

Tercer Mundo. Dichos aspectos fueron: a. movimiento de un enfoque controlador