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informales y territorio
Ensayos en torno a la construcción
de sociedad, territorio y ciudad
Fernando Negret Fernández Mercedes Castillo de Herrera Nieves Lucely Hernández Luis Carlos Jiménez Mantilla
Carlos Roberto Peña Barrera Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Andrés Guarín Cobos Carlos Alberto Torres Tovar
John Jairo Rincón García Donka Atanassova Iakimova David Millán Orozco Martha Liliana Peña Rodríguez
Luis Fernando Fique Pinto Henry Enrique García Solano
NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S
Procesos urbanos
informales y territorio
E n s ayo s en torno a la construcción de
sociedad, territorio y ciudad
Procesos urbanos
informales y territorio
E n s ayo s en torno a la construcción de
sociedad, territorio y ciudad
Grupo de investigación
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
FAC U LTA D D E A RT E S
Universidad Nacional de Colombia Esta publicación surge como un producto académico del
Sede Bogotá primer año (2007-2008) del Plan de Acción del grupo de
Facultad de Artes investigación: Procesos urbanos en hábitat, vivienda e
Maestría en Hábitat informalidad, el cual fue seleccionado y financiado como
parte de la Convocatoria Nacional de Investigación 2007
Rector
Reconocimiento a Grupos de Investigación 2007, consolidados
Moises Wasserman Lerner
y clasificados en categoría A por Colciencias, auspiciada por la
Vicerrector Sede Bogotá
Julio Esteban Colmenares Montañez Vicerrectoría de Investigación y la División de Investigación
Bogotá –DIB– de la Universidad Nacional de Colombia.
Directora DIB Bogotá
Ellie Anne Duque Hyman
Decano Grupo de investigación
Jaime Franky Rodríguez Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
Vicedecano de Programas Curriculares Código Colciencias COL0046649
Pablo Abril Contreras puhvi_farbog@unal.edu.co
Vicedecano de Investigación
Luis Carlos Colón Llamas Líder del grupo de investigación
Secretario Académico Arquitecto CARLOS ALBERTO TORRES TOVAR, Mg. Urb.
Fredy Chaparro Sanabria Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera Integrantes
Director Centro de Divulgación y Medios Arq. Luis Carlos Jiménez Mantilla
Alfonso Espinosa Parada Arq. Luis Fique Pinto
Directora Instituto de Investigaciones Hábitat, Arq. Fernando Negret Fernández
Ciudad y Territorio Sic. Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
María Clara Vejarano Econ. Mercedes Castillo de Herrera
Coordinador Programa de Maestría en Hábitat Arq. Nieves Lucely Hernández Castro
Álvaro Ibatá Ceballos Arq. David Millán Orozco
Coordinación editorial y académica Soc. Andrés Guarín Cobos
Mercedes Castillo de Herrera T. Social Martha Liliana Peña Rodríguez
Textos Soc. Donka Atanassova Iakimova
Grupo de investigación:
Arq. Jorge Iván Cárdenas Palacios
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
Ing. Cat. y Geo. Carlos Roberto Peña
Imagen carátula
Arq. Solanyi Robles Joya
Mercedes Castillo de Herrera. Medellín 2008
Mtra. Tatiana Godoy Córdoba
Diseño de pauta y cubierta
D. Ind. Henry Enrique García Solano
Marcela Godoy
Mtra. Lorena Luengas
Diseño y diagramación
Polit. Johanna Vargas
Alejandro Medina
Fotografía Maestría en Hábitat. Línea de Investigación:
Grupo de Investigación, Procesos urbanos en hábitat, Estudios en Vivienda
vivienda e informalidad Teléfono (57-1) 316 5000 Ext. 12249
Fotografía portadillas Fax (57-1) 316 5000 Ext. 12249
Carlos Alberto Torres Tovar maeh_fabog@unal.edu.co
Corrección de estilo Dirección: carrera 30 No. 45-03. Edificio de Construcciones,
Claudia Burgos Ángel SINDU Oficina 204, Bogotá, D.C., Colombia
Impresión www.facartes.unal.edu.co/mhabitat
Editorial Kimpres Ltda.
PRIMERA EDICIÓN
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, D.C., diciembre 2009
© Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Artes. Maestría en Hábitat.
© Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
vivienda e informalidad. Procesos urbanos informales y territorio : ensayos en torno a la construcción de
sociedad, territorio y ciudad / Grupo de investigación Procesos urbanos en
ISBN: 978-958-719-259-9 hábitat, vivienda e informalidad ; [director] Carlos Alberto Torres Tovar ;
editora Mercedes Castillo de Herrera. – Bogotá : Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Artes. Maestría en Hábitat, 2009
278 p. : il.
Incluye referencias bibliográficas
ISBN : 978-958-719-259-9
NACIONAL 1. Urbanización - Aspectos sociales 2. Asentamientos urbanos 3.
Antropologia Urbana 4. Participación comunitaria I. Castillo de Herrera,
Mercedes, ed. Torres Tovar, II. Carlos Alberto1965- III. Grupo de Investigación
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
FAC U LTA D D E A RT E S CDD-21 307.76 / 2009
Contenido
Introducción 9
Carlos Alberto Torres Tovar y Mercedes Castillo de Herrera
Autores 269
Introducción
El libro que ponemos hoy a disposición de los lectores es producto del esfuerzo co-
lectivo del grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad,
de la Universidad Nacional de Colombia, que viene reflexionando desde hace más
de una década sobre las transformaciones de las ciudades y los retos que nos plantea
el construir ciudad y territorio a partir de los procesos urbanos informales. Aunque
llevamos un largo recorrido con cerca de siete investigaciones importantes para varias
entidades gubernamentales y contamos con un buen conjunto de ponencias, artícu-
los de investigación, capítulos de libro, tesis de maestría y trabajos de grado, esta es
nuestra primera publicación conjunta en formato de colección de ensayos que, si bien
son ensayos individuales, están unidos por el hilo conductor de los procesos urbanos
informales y sus escenarios de articulación con el territorio en distintas escalas: la
regional, la urbana y la local, y sobre el esquema de seis ejes temáticos, como se verá
más adelante. Se advierte, sin embargo, que los ensayos presentados en esta colección
no ofrecen conclusiones definitivas, sino que, por el contrario, exponen discusiones
actuales que ameritan ser profundizadas y colectivizadas, incluso en escenarios abier-
tos, como ya lo hemos hecho en varias ocasiones. Las reflexiones propuestas en cada
uno de los ensayos son el aporte que entregan sus artífices desde una perspectiva que
pretende ir más allá de la mirada disciplinar sobre los procesos urbanos informales de
hoy y sus relaciones con el territorio. Esperamos que en ese sentido sea interpretada
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Procesos urbanos informales y territorio
esta contribución a los análisis y búsqueda de alternativas del presente y, por qué no,
del futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad.
El grupo de investigación
El grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad inició su
estructuración desde mediados de los años noventa a partir del desarrollo de varios
trabajos relacionados con las líneas de investigación declaradas y realizados por va-
rios de sus integrantes. Desde el año 2000 el grupo de investigación está reconocido
por el Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnología –Colciencias– y actualmente
se encuentra clasificado en la Categoría A, es avalado por la Universidad Nacional
de Colombia y tiene como sede la ciudad de Bogotá.
Las áreas de conocimiento en las que se inscribe su trabajo son las Ciencias
Sociales Aplicadas y el Planeamiento Urbano y Regional, en el marco de los Pro-
gramas Nacionales de Ciencia y Tecnología, de Ciencias del Medio Ambiente y
el Hábitat y de Ciencias Sociales y Humanas. Su principal objetivo consiste en
construir un espacio de reflexión a partir de la revisión, reformulación y resignifi-
cación de conceptos alrededor de la informalidad urbana, el hábitat y la vivienda,
a través de la constatación de la realidad con, hacia y desde la teoría, con miras a
apoyar las políticas públicas y/o llegar a proponer programas que, teniendo como
base el conocimiento de las lógicas de una realidad mal interpretada, se orien-
ten en la búsqueda de la superación de los déficits cualitativos y cuantitativos,
y propendan por elevar la calidad de vida de miles de habitantes de la ciudad
colombiana, particularmente aquella construida de manera informal. Es por ello
que el grupo de investigación se ha previsto como la oportunidad del encuentro
para reflexionar, debatir, recorrer y conocer las actuales transformaciones de las
ciudades a partir de los procesos urbanos informales, con la finalidad de reco-
nocer y comprender la simultaneidad de las transformaciones físico-espaciales,
ambientales, socio-culturales, económicas y socio-económicas, institucionales y
comunitarias, entre otras.
Con todo lo anterior, se pretende que el grupo sirva de pretexto para la gene-
ración de espacios de discusión, de intercambio de ideas, de confrontación de teorías
y prácticas recientes, para el debate urbano a partir de temas relacionados con los
procesos urbanos informales y sus efectos en la transformación de la ciudad. Así
mismo, para el reconocimiento de las vivencias, las experiencias y las propuestas de
solución del entorno urbano informal a partir de sus principales agentes sociales,
propiciando la construcción de redes y alianzas que permitan continuar con la dis-
cusión abierta desde los diferentes escenarios, ya sean éstos locales, institucionales,
organizacionales, gremiales o académicos.
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Introducción
El reto que nos hemos planteado, en parte, es el de posicionar ante los orga-
nismos internacionales, nacionales y las escuelas de pensamiento con más tradición
categorías nuevas frente a otras ya institucionalizadas que, sin embargo, admiten re-
lecturas. Por ello nos proponemos que este grupo de investigación conozca las lógicas
y procesos urbanos de la ciudad informal con tanta profundidad que genere las bases
teóricas para una dinámica de superación de esta realidad a través de propuestas de
intervención acordes con esta condición.
De ahí que las líneas que manejamos sean las de:
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Procesos urbanos informales y territorio
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La información detallada se puede observar en la web:
http://200.25.59.34:8080/gruplac/jsp/visualiza/visualizagr.jsp?nro=00000000002954
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Este aparte se elaboró tomando como base el trabajo efectuado en el año 2007 para la convocatoria
del Seminario Internacional “Procesos urbanos informales”, realizado en la ciudad de Bogotá.
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Introducción
aunque direccionado por los lineamientos de lo formal, tiene su lugar en las diná-
micas de lo informal con vínculos que permiten la conexión y la dependencia de
estas dos formas de desarrollo. Esta actividad es necesaria para generar el equili-
brio, pero no siempre en las mismas condiciones de avance e igualdad.
La informalidad urbana se entiende en relación con el mundo urbano formal,
pero también en relación con otro tipo de tensiones presentes en tal universo, como
lo excluido o lo considerado “ilegal”. Hoy, el debate sobre los procesos urbanos informales
está también finamente asociado al ejercicio de los derechos, la democracia, la distri-
bución equitativa de los beneficios del desarrollo, la cultura urbana y la construcción
de ciudadanía, la calidad de vida y del hábitat, el equilibrio ambiental del planeta, las
dinámicas territoriales y espaciales, la globalización cultural, entre otros.
Pareciera un tema recurrente, y a decir de algunos, suficientemente debatido.
Pero justamente porque esta dinámica de los procesos urbanos informales no es estática
y, por el contrario, avanza y se muestra actualmente como un fenómeno caleidos-
cópico y complejo, se precisa la discusión permanente, la reflexión constante con
referentes más amplios. Ya no solo se debe discutir aquello que trata de los procesos
informales; es necesario discernir sobre lo que implica habitar un planeta urbano
con sus múltiples rostros y maneras de inscribirse en la globalización.
Con esta perspectiva se propone efectuar una lectura de los procesos urbanos
informales a partir de seis ejes temáticos: pobreza, exclusión social y desarrollo;
desplazamiento, migración y reasentamiento; transformación del espacio urbano
informal (arquitecturas, estéticas urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio
ambiente); economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal; políticas pú-
blicas de regularización y mejoramiento; y movimientos sociales, participación co-
munitaria y acción interinstitucional.
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Apartes de Castillo, Mercedes (2006). “El concepto de pobreza: de la marginalidad a la exclu-
sión social”. En el curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las sociedades complejas,
Clacso, Buenos Aires.
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Procesos urbanos informales y territorio
orígenes y cuáles las estrategias de supervivencia a las que recurren los afectados;
posteriormente se llegó al concepto de pobreza como exclusión social.
En la década de los sesenta, el tema de la pobreza se analizó asociado tam-
bién con marginalidad, dando paso a la teoría de la marginalidad, que surgió de las
reflexiones sobre el cambio social propuestas por los defensores del enfoque de la
modernización. Heredera de la perspectiva dualista, trató de explicar la pobreza
urbana y la no integración de los pobres recientemente urbanizados en la vida y la
economía urbana. Pero pasó rápidamente de una noción geográfica y económica a
otra sociológica y psicológica, de ser entendida como la ubicación de viviendas en
los alrededores de las ciudades y en enclaves de pobreza en áreas centrales, a ser en-
tendida como la falta total de influencia de esta población en la toma de decisiones
a cualquier nivel. Pasó de abrir una perspectiva de derechos humanos que se situaba
en las limitaciones de un grupo poblacional, al reconocimiento de un conjunto de
derechos civiles, políticos, económicos y sociales, en oposición a la focalización que
demostraba una fuerte relación entre marginalidad y vida rural.
Finalmente, el análisis se fijó en ciertas características culturales en dirección a
la formación de una subcultura que a la vez que producía formas típicas de identifi-
cación, generaba autoexclusión de formas de relación e interacción legítimas predo-
minantes en la sociedad para llegar al concepto más reciente de exclusión social que
habla de un desempleo de larga duración, de un número cada vez mayor de perso-
nas que no tienen vivienda o ni siquiera alojamiento, de nuevas formas de pobreza
entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, y así, tanto a los grupos marginales como a
los grupos nuevos excluidos del trabajo, del crédito, de los servicios sociales, de la
instrucción, de una vivienda en condiciones de dignidad, etc.
Conceptualmente, esta expresión recoge el concepto de marginalidad, y lo amplía
para abarcar las nuevas formas de exclusión desde diferentes dimensiones: la fragmen-
tación tridimensional de la sociedad generada por la diferenciación étnica, la alteración
de la pirámide poblacional y la pluralidad de formas de convivencia familiar, o como el
impacto de la economía post industrial sobre el empleo, generador tanto de trayectorias
ocupacionales en una diversidad de itinerarios complejos y dilatados en el tiempo, como
de una flexibilización irreversible de los procesos productivos en la economía informal,
desregulación laboral, erosión de derechos laborales y debilitamiento de esquemas de
protección social, o como el déficit de inclusión que pretendía alcanzar el estado de
bienestar y que solo consolida fracturas de ciudadanía, y el carácter segregador de los
mercados (incluido el del bienestar) con una presencia pública muy débil; el mejor ejem-
plo quizás sea el del mercado del suelo urbano y la vivienda.
Es necesario, entonces, continuar explicitando que los procesos urbanos informales
están íntimamente ligados a la superación de la pobreza y la exclusión social, siendo fun-
damental para ello alcanzar una distribución de la riqueza más justa y equitativa.
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Introducción
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Procesos urbanos informales y territorio
su hábitat. Expresión propia que se ha “adquirido” por la réplica incesante de las expe-
riencias positivas en logros de implantación de la “vivienda”; es decir, que la cultura de
constituir formalidad por medio de la informalidad se ha comunicado en el tiempo a
través de una tradición experiencial y en la transmisión oral que ha servido de insumo
para que los asentamientos de origen informal se reproduzcan indistintamente, y que
se repitan unos a otros con las variables propias de las condiciones ambientales del
lugar y la idiosincrasia de los agentes sociales que forjan los procesos. Lo que se inicia
con una simple ubicación de un grupo de espacios medianamente habitables, poco a
poco se transforma en una “estructura ordenada” establecida a partir del conocimiento
previo de la trama urbana formal y de la intuición de la comunidad para aprovechar de
mejor manera las condiciones de localización, tanto geográficas como topográficas.
De este modo, los asentamientos de origen informal no son necesariamente or-
togonales ni rectilíneos, son, a menudo, quebradizos y sinuosos, que pretenden repli-
car modelos urbanos establecidos, con punto de partida, pero que no tienen un punto
de finalización determinado. Es decir, las formas de la “planificación” y el “urbanismo
informal” construyen lógicas aún no reconocidas pero que en la medida de su consoli-
dación son incorporadas a la formalidad en el nombre de la construcción de ciudad.
De igual modo, la ciudad no es homogénea, por el contrario es la sumatoria de
fragmentos territoriales, físico-espaciales, sociales, económicos, culturales y ambien-
tales, entre otros, que se articulan para formar un todo. Si bien ello es así, la ciudad
es una sola, sin embargo en ella predominan dos formas de producirla, la formal que
obedece a los parámetros normativos, basada en la legalidad y en las condiciones que
impone el estatu quo, y por otra, la informal, que genera lógicas permanentes de au-
toproducción de ciudad a través de los habitantes urbanos que por su cuenta y riego
resuelven el hábitat y la vivienda que requieren, sin ningún acompañamiento técnico
y sin que estas soluciones sean las adecuadas y menos aún las deseables.
A pesar de los racionamientos lógicos y de la praxis que acompañan los procesos
urbanos informales, es inevitable, en algunos casos, el impacto ambiental que trae
consigo la implantación de un conjunto físico-espacial caracterizado por la no concu-
rrencia de normativas urbanísticas, el déficit para el acceso y cobertura de servicios
públicos domiciliarios e infraestructura y la utilización de terrenos inadecuados para
construir y urbanizar; aspectos estos, que contribuyen a intervenciones poco adecua-
das de los contextos geográficos para la localización del hábitat y la vivienda.
Sin embargo, los procesos urbanos informales están en permanente evolu-
ción, en continuo progreso, siempre se están desarrollando dinámicas y relaciones
intraurbanas y entre los centros urbanos; siempre hay algo en construcción y algo
a punto de ser modificado, espacios que se subdivididen, relaciones que se amplían
y se fortalecen o, por el contrario, relaciones que se atenúan y se debilitan; las fuer-
zas varían en intensidad y mudan de las entidades que las detentan; la economía,
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Introducción
el mercado, el Estado, las alianzas, la competencia son algunas de las fuerzas que
promueven los procesos urbanos.
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Procesos urbanos informales y territorio
barrios con origen informal, la población de más bajos recursos y con un panorama
heterogéneo, que no tiene otra opción que el del mercado informal del suelo, conti-
núan accediendo a los mecanismos verbales de venta y renta, surgen, así, las nuevas
áreas de formación de asentamientos informales a través de los mecanismos prio-
ritarios de la invasión o la fragmentación del suelo por los llamados urbanizadores
piratas, con lo cual se constituyen los llamados “nuevos barrios ilegales”.
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Introducción
los movimientos sociales a pequeña y mediana escala y, de otro, por los entes gu-
bernamentales y privados. Para explicar las relaciones que se dan en la comunidad,
es necesario identificar los diferentes roles que asumen los participantes del grupo
social en la conformación de los asentamientos de origen informal; dinámicas varias
entre las que figura la del líder que litiga y “comercializa” un lugar y la de los co-
municadores o informadores de los movimientos que se están generando y se están
llevando a cabo en diferentes sectores de las ciudades dentro y fuera de ellas. Tam-
bién está el papel del encargado de organizar y convocar la comunidad, sin dejar
de mencionar aquellos que forjan las relaciones entre los agentes sociales del sector
formal y las agremiaciones que se constituyen como mediadores para posibilitar las
dinámicas que permiten el acceso al suelo y la consecución de las redes de servicios
públicos como primeras acciones de habitabilidad de los asentamientos informales.
No se puede olvidar que los agentes sociales se forjan en las primeras etapas del
proceso, es decir, que la cohesión se genera con la fuerza de la unión de intereses comu-
nes para lograr la consecución y apropiación del lugar y el acceso a una mínima infraes-
tructura. A medida que el asentamiento de origen informal se fortalece, las asociaciones
iniciales comienzan a disiparse, dado que en las posteriores etapas de consolidación pri-
man las necesidades particulares sobre las colectivas, aunque la solidaridad y el apoyo
común se mantienen cuando de afirmar recursos y bienes adquiridos se trata.
En las organizaciones estatales y privadas, se destacan (principalmente en las
últimas) aquellas sin ánimo de lucro, como las organizaciones no gubernamentales
–ONG–, que centran su accionar en el respaldo que ofrecen a las comunidades
presentes en los asentamientos de origen informal. Es decir, que abren la puerta de
diálogo a la “legalidad” y la “formalidad”. Así mismo están presentes los agentes
privados con intereses comerciales que actúan en los procesos de consolidación de
la infraestructura (particularmente las empresas encargadas de suministrar servicios
públicos domiciliarios), las prestadoras de servicios en diferentes áreas y las comer-
cializadoras de materiales y componentes constructivos.
El Estado, entendido como organización, se convierte en un agente social
que, en el inicio del proceso, participa indirectamente en la formulación de políti-
cas públicas y normativas que no contemplan la informalidad; luego su presencia
se hace tangible por medio de las diferentes instituciones adscritas a él para for-
malizar los procedimientos y la facilitar los requerimientos para su legalización.
Sin embargo, cuando la dinámica se ha consolidado con la apropiación del suelo y
la consolidación de las construcciones, asume un papel relevante con las políticas
y normativas que, ya no por ausencia sino por presencia, se convierten en deter-
minantes de la consolidación de los procesos urbanos informales.
La interacción entre movimientos sociales, formas organizativas y de partici-
pación comunitaria con la acción interinstitucional, están presentes durante todo
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Introducción
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Introducción
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Introducción
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diversos y con múltiples interrelaciones; así los hoy usuales escenarios productivos
conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos se cambian por intereses
particulares (por lo general los de la promoción privada inmobiliaria) acomodados
a procesos lineales y premisas solamente técnico-financieras (por lo general los de
la consultoría).
El último artículo, del diseñador industrial Henry García, expone una reflexión
sobre el origen del diseño, bajo el mito de la Bauhaus, y su relación con las formas de
habitar, la calidad habitacional del territorio y el mobiliario del hábitat humano.
En total son once ensayos repartidos, quizás un poco de manera arbitra-
ria, en cinco temáticas, pero todos buscan reflexionar sobre las transformaciones
y cambios que implica la construcción de sociedad tanto en el territorio como
en las ciudades a partir del reconocimiento de los procesos urbanos informales.
Igualmente, todos han sido el fruto de las discusiones acaloradas del grupo, pero
dan cuenta de los trabajos individuales de cada autor. Esperamos que los puntos
de reflexión que ponemos al debate con esta primera colección de ensayos sirvan
para alimentar la discusión y contribuyan a los análisis y búsquedas de alternati-
vas de presente y de futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad
y permitan aportar en la construcción de un proyecto de Nación.
Ciudad Universitaria
Bogotá, D.C., abril de 2009
Referencias bibliográficas
ALBANO, Josephina (1957). “El factor humano en los programas de rehabilitación
de tugurios”. En: Serie: Técnica, No. 2, Bogotá, Colombia.
CASTILLO, Mercedes (2006). “El concepto de pobreza: de la marginalidad a la ex-
clusión social”. En el curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las
sociedades complejas. Buenos Aires: Clacso.
ZICCARDI, Alicia (2006). Notas de introducción a la IV sesión de trabajo en el marco
del curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales. Buenos Aires: Clacso.
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Introducción
Pa r t e I
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Aspectos c o n c e p t ua l e s , m e t o d o l ó g i c o s e
institucionales de la Zonificación Ecológica
E c o n ó m i c a – Z ee – e n B r a s i l
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
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La Amazonía Legal es un territorio de 5’217.423 km² correspondiente a cerca de 61% del
Brasil, integrada por nueve estados del país que ocupan el bioma amazónico. Es una región
institucional de características socio-ambientales aproximadas creada por el gobierno para
fines de planificación.
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Procesos urbanos informales y territorio
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
1. Banco de datos.
2. Mapas de: los sistemas naturales, evaluación cualitativa de la integridad de los
sistemas naturales, las tendencias de ocupación y articulaciones regionales, los
indicadores sociales sintéticos y las unidades institucionales.
3. Relatoría de la evaluación de la situación actual.
4. Escenarios de tendencias y alternativas.
5. Proposición de unidades de intervención.
6. Zonas y propuestas de directrices generales y específicas.
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
2. Resultados
2.1. Situación actual de la ZEE en Brasil
Según el documento de las directrices metodológicas, actualmente hay “proyectos
ejecutados en el 22% del territorio nacional y con proyectos en proceso en cerca de
30%” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 21). Esas cifras muestran que efec-
tivamente ha habido un avance importante y se está haciendo un esfuerzo conside-
rable en la tarea de implementar la ZEE en el ámbito nacional, sin embargo cabe
resaltar que falta aún prácticamente la mitad del territorio del país para completar
la zonificación.
El documento resalta varios aspectos de la situación actual de la ZEE en Bra-
sil, dentro de los cuales se destaca que ya existe una “base técnica e institucio-
nal articulada para suplir la demanda de datos, informaciones y análisis”. Destaca,
igualmente, la existencia de una metodología general o diretrizes metodológicas que
fueron consolidadas a partir de consultas públicas y de la discusión en diversos se-
minarios nacionales y regionales. Sobre esas directrices se menciona que son de ca-
rácter general, respetan las especificidades regionales y son flexibles para incorporar
actualizaciones periódicas.
En relación con los diversos proyectos estaduales y sub-regionales realizados, se
considera en el documento que disponen de informaciones estratégicas que necesitan
ser actualizadas, sistematizadas y compatibilizadas con una visión macro-regional y
nacional. El hecho de ser proyectos realizados con metodologías diversas, no permite
tener una visión integrada y global como es deseable para la planeación del país.
Son varios los proyectos en marcha en el Brasil y el documento menciona la ZEE
de la hoya del río Parnaíba y de la hoya del río São Francisco, la ZEE de áreas priorita-
rias del Arco de Deforestación en la Amazonía, de la Región Integrada de Desarrollo
Económico del Distrito Federal y Entorno –RIDE-DF–, así como la ZEE como instru-
mento del Programa de Revitalización de la Hoya Hidrográfica del Río São Francisco.
También menciona como otro importante proyecto la Macro-zonificación Ecológica
Económica de la Amazonía Legal, que emprendió un esfuerzo de integrar todos los
productos estaduales ya generados en una base de datos con una leyenda única.
La región Centro-Oeste se destaca en el contexto nacional por disponer de di-
versas experiencias de zonificación y regionalizaciones desde hace varias décadas, las
cuales dejaron un conocimiento, particularmente sobre la necesidad de una mayor
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Procesos urbanos informales y territorio
3. Conclusiones
Las siguientes conclusiones expresan la situación encontrada sobre el grado de ela-
boración y discusión de la ZEE en el DF y en los tres estados del Centro-Oeste en
agosto de 2008:
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Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
43
Procesos urbanos informales y territorio
Referencias bibliográficas
ANDRADE, M. C. (1996). “Territorialidades, Desterritorialidades, Novas Territoria-
lidades: Os limites do Poder Nacional e do Poder Local”. En: território-Globali-
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MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. SECRETARIA DE POLÍTICAS PARA O
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ECOLÓGICO-ECONÔMICO (2006). Diretrizes Metodológicas para o Zoneamento
Ecológico-Econômico do Brasil. 3ª ed. Brasília DF: Consórcio ZEE Brasil. Diretrizes
Metodológicas para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil.
MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA. MINISTÉRIO DA AGRICULTURA.
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. MINISTÉRIO DO MEIO
AMBIENTE (2003). Zoneamento Ecológico-Econômico da Região Integrada de De-
senvolvimento do Distrito Federal e Entorno - Fase I. Brasília DF.
GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. SECRETARIA DE ESTADO DE DESEN-
VOLVIMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE. SEDUMA (2008). Progra-
ma Brasília Sustentável. Brasília DF.
44
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
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Ins ostenibilidad y s ostenibilidad en el desarrollo
de la vivienda informal
El hábitat
El hábitat es un sistema en el que las partes reflejan un contexto de totalidad y está sig-
nado, más que por los elementos que lo conforman (individuo, sociedad y lugar), por las
dinámicas que le son propias: interacción entre el individuo y el territorio e interacción
entre el individuo y la comunidad. Se pueden expresar tres grupos de relaciones que for-
man los subsistemas que hacen parte de él: el social, el económico y el ambiental. Como
todo conjunto de sistemas, sus particularidades y desarrollos pueden entenderse desde
los procesos que permiten la presencia o no de dinámicas sostenibles.
El subsistema social involucra a los grupos humanos y a los individuos, a las
acciones que éstos generan entre sí para conformar las redes y las sociedades que han
de garantizar una supervivencia; a través del tiempo y los lugares se construyen las
tradiciones y a partir de las reglas de convivencia se generan las culturas.
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Procesos urbanos informales y territorio
El subsistema económico tiene que ver con las normas que la sociedad misma
establece para poder intercambiar insumos y productos, para posibilitar la existencia
de los grupos y para permitir el disfrute, el consumo y la reproducción de bienes y
servicios que satisfagan a los habitantes en lugares determinados.
El subsistema ambiental está conformado por las relaciones que se generan en la
naturaleza misma y entre ella y el hombre. El sistema ambiental y sus dinámicas esta-
blecen la supervivencia del individuo sobre la tierra, pues de su dimensión y de la forma
como intervenga en el ecosistema del lugar donde se asienta, depende la garantía de
mantener y reproducir recursos para futuras generaciones.
A partir de la confluencia de los tres subsistemas que se materializan en el
lugar, se conforma el cuarto subsistema del hábitat: el constructivo, que es la ex-
presión real del contexto urbano y global5.
Las dinámicas particulares se generan en el objeto construido, van de lo indivi-
dual a lo social; el llamado subsistema constructivo está compuesto, en primer lugar,
por los habitantes, aquellos que hacen posible el habitar; en segundo término, por
la gestión, entendida como la forma de acceder al lugar y a la vivienda; y el tercer
aspecto agrupa los modos constructivos, o técnicas, que con los materiales permiten
mantener la estabilidad y permanencia de una edificación; estos tres elementos cons-
tituyen la identidad de cada vivienda como objeto edificado.
Vivienda informal
La vivienda es un organismo complejo porque resuelve funciones y necesidades
pero, a la vez, genera nuevos requerimientos pues, aunque se encuentre aislada,
está inmersa en una infraestructura de la cual se sirve y a la que al mismo tiempo
nutre con soluciones espaciales y urbanas. La vivienda tiene uso y vida útil, se
mantiene por su propia dinámica y adquiere la propiedad de ser objeto identita-
rio, económico y de poder.
La vivienda como objeto tangible del hábitat construido es un sistema que
establece, refleja y expresa relaciones tanto internas intraespaciales y de servicios,
como externas con otras viviendas y edificaciones. Establece y genera acciones entre
ella misma y sus habitantes, y entre éstos y los vecinos, familiares y la comunidad,
en un diálogo permanente.
5
“La ciudad como territorio diverso y profundamente desigual ... es el escenario más ade-
cuado para la realización de la diversidad y propicia la gestación de distintas formas de
pertenencia grupal, generacional, de género, sociales, políticas, profesionales, etc. ...”
(Echeverría, 2002).
48
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
49
Procesos urbanos informales y territorio
Sostenibilidad
La sostenibilidad se refiere al estudio de los procesos y sistemas físicos (urbanos,
agrícolas e industriales) singulares y heterogéneos sobre los que se organiza la
vida de los hombres. Estos sistemas dependen de los comportamientos de los sis-
temas sociales que los organizan y mantienen, que no solo necesitan ser asumidos
por la población sino que requieren de instituciones que velen por la conservación
de este patrimonio.
La sostenibilidad tiene que ver con lo que debe ser conservado del valor acu-
mulado del capital (sea natural o económico) para producir bienestar a la generación
actual y a las futuras, dentro de una protección del medio ambiente. Se entiende
como la dinámica que permite que los modos productivos se mantengan en un
tiempo y en espacios determinados, bajo las acciones y políticas que establecen sus
actores, es decir, la sociedad y el individuo en un entorno.
Está interrelacionada en gran medida con el concepto de calidad de vida,
que se manifiesta en la construcción del espacio urbano y edilicia, pues de la
manera como se organizan y desarrollan las formas de producción, la sostenibi-
lidad cumplirá con su objetivo de que se pueda mantener la supervivencia del
ser humano en un ecosistema que, relacionado con lo económico, constituye la
plataforma del sistema habitable.
En términos de la vivienda, la sociedad y el individuo deben poseer un me-
dio de producción que les garantice sostenibilidad para poder así acceder a una
solución habitacional que le brinde niveles mínimos de calidad de vida; de esta
manera, a partir del sistema económico dominante y las políticas sociales vigen-
tes se han desarrollado diversos tipos de respuestas a esta necesidad básica: los
formales y los informales.
Los habitantes de la informalidad conforman su hábitat a partir de la autoges-
tión y la auto producción constructiva en un entrono físico determinado, inscrito en
un medio ambiental. Los moradores establecen relaciones directas de accesibilidad
al ubicarse en un lugar y en diferentes etapas de consolidación hacen posible una
permanencia y un crecimiento del barrio y la ciudad.
Las acciones que hacen posible la consolidación de la vivienda informal
se generan en una insostenibilidad expresada en la construcción de la vivienda
en un lugar y en una sostenibilidad que se antoja progresiva a partir de una
gestión activa de sus habitantes mediante un trabajo colectivo para obtener
suelo servido.
La consolidación puede determinarse por la construcción, por cuanto los
materiales son el recurso para edificar la vivienda. De esta manera se establecen
diferentes etapas que dependen de las características de los insumos, que se
50
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
6
Paroy es un término generado por la unión de las palabras de la expresión “para hoy”. En este
documento se utiliza como un término técnico y es usado para designar los materiales cons-
tructivos que tienen la condición de una primera temporalidad.
51
Procesos urbanos informales y territorio
este sentido, las construcciones deben ser perdurables y brindar a las generaciones
venideras las mínimas condiciones de satisfacción de necesidades para que sean asu-
midas como lo que realmente representan: bienes capitales sostenibles.
La insostenibilidad en la implantación
de la vivienda informal
En el desarrollo de la conformación de la ciudad, la informalidad ligada a la insos-
tenibilidad comienza cuando un sitio no normativizado es elegido para ser habitado
con un trazado incipiente, arbitrario y caprichoso, escaso de infraestructura y dota-
ción urbana en el que se privilegia el rendimiento del terreno en un número mayor
de lotes con unas medidas estandarizadas que son consideradas como dimensiones
mínimas para construir una casa de habitación.
Sin embargo, a partir de este nacimiento inconsistente y poco legal del asen-
tamiento informal, cuando comienza a construirse la vivienda con sus primeros
materiales y se hace posible su utilización espacial, se inicia la posibilidad de que
se mantenga y desarrolle un hábitat construido que en concordancia con las etapas
progresivas de crecimiento de la vivienda genera a su alrededor la infraestructura
del barrio, bien sea por construcción comunitaria o por la legalización por parte
del Estado al proveer de servicios y redes de instalaciones y comunicación. Por ello,
a partir de la informalidad de estos asentamientos humanos, se constituye, con la
construcción de las viviendas, la sostenibilidad de los barrios (primero informales y
luego formales) hasta la consolidación de la ciudad que hoy habitamos7.
Los procesos constructivos de la vivienda informal y sus sistemas de relaciones inci-
den en la conformación de su hábitat y expresan condiciones de calidad de vida. Su pro-
7
Este planteamiento surge a partir de la documentación indagada y de experiencias previas,
que sirvieron de referente para el estudio de caso realizado en los años 2003 y 2004 en el ba-
rrio Puerta al Llano en Bogotá. El método empleado fue múltiple y conjugó lo cuantitativo y
cualitativo; se apoyó en una revisión bibliográfica y recurrió al trabajo de campo para obtener
información primaria.
Como información secundaria se tuvieron los datos del Departamento Administrativo Na-
cional de Estadística, DANE, y de trabajos realizados en el barrio, como fueron los de Fede-
vivienda y de la investigación de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional, Ciudad,
hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años 90 (Torres, 2008).
- Las variables desarrolladas en ese trabajo de campo fueron:
- La espacialidad del barrio y las viviendas, la técnica constructiva de las mismas.
- Las características de la tenencia de la vivienda y financiación de la misma.
- El proceso de accesibilidad a la edificación y su sostenibilidad.
- Las características de la vivienda y de los niveles de calidad de vida.
52
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
53
Procesos urbanos informales y territorio
servicios de baño y cocina incluidos; los materiales empleados para los cerramientos
y divisiones provienen del reciclaje y pueden variar desde el plástico, la madera y el
metal sin olvidar las tejas de zinc y de asbesto.
Una vez que se tiene asegurada la tenencia del terreno y el suministro de agua y
energía, comienza la diversificación espacial al aislar el espacio social y el dormitorio,
la cocina y el baño. Este crecimiento progresivo puede durar de uno a cinco años y se
acompaña con la conformación volumétrica de la cuadra, la manzana y el barrio. Es
así como a partir de la apropiación de un lugar y la materialización del espacio para
vivir, la vivienda para el habitante informal se constituye en un proceso sostenible en
el tiempo, proceso que acompaña la organización barrial y su infraestructura.
Cuando la edificación ha alcanzado estos niveles de consolidación se puede ase-
gurar el trámite ante las organizaciones estatales para su reconocimiento y legalización,
tanto del inmueble como del barrio, puesto que para el reconocimiento se debe manifes-
tar ante las entidades públicas el uso del terreno y de la edificación.
54
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
55
Procesos urbanos informales y territorio
El hábitat humano, como problema teórico, surge en paralelo con las formulaciones sobre medio
8
ambiente y desarrollo sostenible; según Cecilia Moreno Jaramillo, el término fue popularizado
a partir del informe de la Comisión Brundtland: Nuestro Futuro Común, que dice: “satisfacer
las necesidades de esta generación sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras,
para cubrir sus propias necesidades”. La autora anota que el hábitat puede ser mirado como una
noción proveniente de la ecología, pero hablar de hábitat humano implica reconocer procesos e
interacciones regidos por la cultura. Relaciones entre vivienda, ambiente y hábitat. MAVDT - UN-
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56
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
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57
Procesos urbanos informales y territorio
58
Pa r t e I I
9
La tierra privada se origina por la incorporación de las formas implantadas en la Colonia,
como son los ejidos, que fueron convertidos en terrenos municipales; las encomiendas, que
fueron traspasadas por compraventas a criollos; los resguardos indígenas, por adjudicación a
sus habitantes en 1870 por las reformas del general Mosquera; los terrenos expropiados sin
61
Procesos urbanos informales y territorio
62
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
12
Las primeras estadísticas utilizadas corresponden al municipio de Bogotá. La Dirección Muni-
cipal de Estadística llevó al día el movimiento de las nuevas construcciones que, según las li-
cencias expedidas por la Secretaría de Obras Públicas Municipales, se iniciaron en la ciudad.
13
El Distrito Especial fue creado en el año de 1954 con la incorporación de seis municipios
vecinos: Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme.
63
Procesos urbanos informales y territorio
14
La distancia poblacional de Fontibón se debía a su constante estímulo de actividades produci-
do, en un primer lugar, por ser población de paso para la conexión principal de la capital con
el río Magdalena en el período colonial, y luego en el período republicano, y en segundo lugar,
por la conexión del ferrocarril hacia el río Magdalena a partir de 1908.
64
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
personas, tan solo el 14,15% era población asentada en la cabecera del municipio, y
en el caso de Usme, el más rural de los municipios, con 4.497 personas, el 96,35%
era población rural para tan solo un un 3,65% de población en su cabecera. En el
caso de Suba con 3.105 habitantes tan solo el 12,27% esta asentado en la cabecera
y un 87,73% era rural; y en el caso de Engativá, que registra el más bajo volumen
de población 1.359 personas el 12,14% se asentaba en la cabecera y el 87,86%
correspondía a población rural.
Cuadro No. 1. Población total urbana y rural para Bogotá y los seis municipios
vecinos de la primera corona
65
Procesos urbanos informales y territorio
15
Zonificación de Bogotá. División adoptada para el Censo Civil de 1938.
66
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
16
Hemos asumido que buena parte de esta tipología correspondía a albergues similares a los
inquilinatos, denominación que no aparece en las estadísticas. El estudio sobre calidad de vida
en los inquilinatos de Bogotá muestra una alta concentración de este tipo en esta zona para la
década de los años noventa (Injaviu, 1998).
67
Procesos urbanos informales y territorio
17
En esta zona se desarrolló la primera operación de reubicación, que llevó a su población a la
urbanización El Centenario, modelo de ciudad jardín del proyecto de saneamiento del deno-
minado Paseo Bolívar, diseñado por el arquitecto austriaco Karl Brunner.
68
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
18
Mediante el Acuerdo 8 de 1939 se crearon 8 rangos con diferencia de valores catastrales entre
1.000 y 40.000 pesos.
69
Procesos urbanos informales y territorio
El Bogotazo afectó unas 52 manzanas del centro. “Es de anotar que los incendios de edificios
19
sobre la carrera 7ª probablemente facilitarán la ampliación de esta vía, pedida desde hace
algún tiempo por modernos urbanistas. Claro que consideramos que este crecimiento no se
concentrará en el centro, sino también en los inmensos terrenos baldíos que la revista Proa,
de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, ha señalado como urbanizables en el occidente y
en norte de Bogotá” (El Tiempo. “Hubo destrucción, pero la ciudad sigue igual”, 1998: 2C).
Hay que tener en cuenta que esto sobrepasaría los barrios ubicados en los extremos de la ciudad,
que hoy son Las Ferias y Puente Aranda en el occidente, Santa Lucía en el sur, Los Laches y Santa
70
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
Inés en el oriente y La Cabrera en el norte, correspondientes, los cuatro primeros, a barrios obreros,
y el último, a la urbanización del más alto estrato de la ciudad del momento
El día 9 de abril de 1948 estaba programada la reunión de la Conferencia Panamericana para
la creación de la Organización de los Estados Americanos (OEA) cuyo impulsor principal fue
Alberto Lleras Camargo.
20
“Por causa del incendio de los carros de tranvías y de la cantidad de escombros que tapan la
carrera 7 entre calle 8 y la calle 22, estas rutas se modificarán y las que iban a la Plaza de
Bolívar tendrán que conformarse con llegar hasta la Plaza de Mercado en la carrera 10.
“Y como los carros del tranvía son menos ahora, consideramos que el gobierno aprovechará
para impulsar los modernos buses de gasolina que, con las vías abiertas, pueden llegar hasta
apartados barrios como Rionegro, Las Ferias o Santa Lucía” (El Tiempo. “Condenados la chicha
y el tranvía”, 1998).
71
Procesos urbanos informales y territorio
La habitación obrera
En relación con la dinámica habitacional, la tipología de habitación obrera apareció por
primera vez mencionada y correspondió a los planos arquitectónicos aprobados por la
Oficina de los Planos Obreros de la Secretaría de Obras Públicas21, labor que terminaría
en la década de los años noventa con el Acuerdo 6 de 1990.
El crecimiento de periferia se caracterizó por su alta dinámica asociada a ejes
regionales y ejes urbanos.
El área más dinámica de la ciudad en términos residenciales (35%) correspon-
dió a la zona de periferia nor-occidental, o zona XI, Baquero - Las Ferias - Estadio
Municipal - Popular Modelo - Gaitán - Gutt - San Fernando - Siete de Agosto; allí se
concentraron los más altos volúmenes de habitación obrera (47%), otras edificaciones
(33%) y apartamentos (25%). La expansión que se realizó sobre el eje de la posterior
21
En 1934 se creó la Oficina de Planificación de Bogotá, adscrita a la Secretaría de Obras Pú-
blicas del Municipio de Bogotá. Allí se creó la Sección de Planos Obreros cuya dirección se le
encargó al arquitecto Karl Brunner. El acto administrativo de esta creación está firmado por
el caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán.
72
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
calle 80, con predominio de barrios obreros en su extremo, y sobre el área de la aveni-
da Caracas de urbanizaciones residenciales, con el nivel de dotación de infraestructura
más bajo, con un cubrimiento de servicios, en su orden, de agua, alcantarillado y luz,
entre el 20 y el 49%. Esta zona poseía un alto nivel de talleres (15%).
En segundo lugar, con un volumen alto residencial (16%), se tuvo la periferia sur-
occidental o zona I, Alquerías de la Fragua - Bravo Páez - Centenario - Claret - Inglés
- Restrepo - Santander - Tres Esquinas, con volúmenes importantes de habitación obrera
(35%), otras habitaciones (10%), apartamentos (6%), mixtas (28%), y un cubrimiento
bajo de servicios públicos que estaba entre el 24 y 60%.
Las dos zonas más dinámicas estaban localizadas en los extremos nor-occidental
y sur-occidental, con ellas se empezó a conformar el estadio de ciudad tentacular y se dio
el tránsito a la ciudad de los conos, que se armó, en este caso, sobre el eje de la posterior
calle 80 y lo que correspondió al cono del Camino a Tunjuelito (avenida Caracas) y el
camino de Montes. Allí se concentraron las dos más altas proporciones de habitación
obrera (47% y 35% respectivamente). En la zona XI, las categoría de otras habitacio-
nes y apartamentos concentraron la mayor proporción (33 y 25%, respectivamente),
mientras que en el caso de la zona I, las otras habitaciones y los apartamentos se hicie-
ron en proporciones bajas (10 y 6%, respectivamente), y la tipología de mixtas estuvo
en las más altas proporciones (28%). Igualmente, las condiciones de servicios públicos
son las más bajas de la ciudad (20-49% y 24-60%, respectivamente).
En tercer lugar, el borde norte intermedio o zona IX, Barro Colorado - La
Merced - Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo, estuvo conformado por áreas
nuevas ocupadas por familias pudientes con las denominadas urbanizaciones sanita-
rias, situación que se reflejó en el volumen de vivienda alto (14,6%), con proporcio-
nes significativas de apartamentos (19%), otras habitaciones (15%), mixtas (11%)
y una proporción baja de habitación obrera (2%). Su nivel de dotación fue medio,
entre el 73 y el 77%.
En cuarto lugar, la periferia norte o zona X, Avenida Chile - Country Club - El
Nogal - El Retiro - Quinta Camacho, fue un eje residencial exclusivo de altas espe-
cificaciones urbanísticas, con un alto volumen de viviendas (11,1%), apartamentos
(15%), otras habitaciones (16%). Tuvo un nivel de dotación de servicios públicos
alto, del 84-85%. Contó con bajas proporciones de bancos, oficinas, comercio y
pequeña industria (7%).
Estas dos zonas (IX y X), pertenecientes al cono norte, entre la carrera 7ª o
carretera central del norte y la avenida Caracas, presentó una similitud en el tipo de
edificación de importancia en otras habitaciones (31%) y apartamentos (34%) con
un 6% de mixtas en la zona IX y con la ausencia total de habitaciones obreras. Esto
deja en claro el comienzo de una segregación socio-espacial por conos que se va a
acentuar con el paso del tiempo sobre este cono norte.
73
Procesos urbanos informales y territorio
74
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
Borde oriental o zona IV, Paseo Bolívar - Las Aguas con un nivel bajo de vivien-
da (1,1%), tuvo una proporción significativa de tipologías de vivienda: habitaciones
(100%), apartamentos (4%) y un nivel bajo de dotación de entre el 58 y 68%.
En décimo lugar el borde sur del centro histórico o zona III Santa Bárba-
ra - San Agustín - La Peña, presentó un nivel bajo de vivienda (0,8%), con una
proporción otras habitaciones (1%) apartamentos (3%), mixtas (11%), bancos,
oficinas, comercio y pequeña industria (10%) y un nivel medio de dotación entre
el 70 y 79%.
Por último, el centro histórico o zona V, La Candelaria - La Catedral - El Príncipe,
presentó un nivel muy bajo de vivienda (0,5%) y unas proporciones de otras habitacio-
nes (1%), mixtas (11%) y otras actividades (17%). Con el nivel más alto de dotación
entre el 86-94%.
Las zonas III y V contiguas en el área central presentaban similitudes con una
baja proporción de viviendas y con importantes unidades de servicios y, finalmente, la
zona IV dada su localización extrema en su costado oriental, presentó una baja pro-
porción en términos habitacionales. Sin embargo concentró el 100% de la tipología
de habitaciones que correspondió a una figura de inquilinato.
En 1952 se presentaron algunas urbanizaciones como barrios obreros loca-
lizados en forma dispersa que dieron la pauta para la expansión de la periferia e
incluyeron los municipios vecinos.
75
Procesos urbanos informales y territorio
22
Vale la pena anotar aquí la lista de ponencias presentadas en el seminario Urbanización y Margi-
nalidad: El proceso de urbanización en América Latina, del arquitecto Gabriel Andrade Lleras;
Urbanización e integración social, del arquitecto Rogelio Salmona; Seminario nacional sobre tugu-
rios, del antropólogo Roberto Pineda, director del Cinva; Migración, urbanización y marginalidad,
del arquitecto Ramiro Cardona, director de Estudios Socio-Demográficos, ACFM; Bogotá y el
problema del desarrollo, del economista Roberto Arenas, director del CID; Política del ICT para
los barrios marginales, del arquitecto Rafael Stevenson, director del Departamento de Planeación
del ICT; Estructura y filosofía de un plan de erradicación de tugurios, del coronel Álvaro Valencia
Tovar; Proyecto de Acuerdo presentado al Honorable Cabildo de Bogotá, del arquitecto Germán
Samper; además, en la plenaria sobre marginalidad participó el arquitecto Humberto Chica, deca-
no de la Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia.
23
Cardona encontró en las invasiones Juan XXIII y Policarpa Salavarrieta que a la pregunta so-
bre el tipo de residencia en que vivió por primera vez cuando llegó a Bogotá, el 74,1% de los
entrevistados respondió que fue en una pieza o inquilinato, haciendo alusión a su localización
en barrios centrales. Invasión a terrenos urbanos, documento en proceso de publicación (Cardona
et al., 1969: 69).
76
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
77
Procesos urbanos informales y territorio
En primer lugar se encuentra que las tres zonas más dinámicas en la actividad
residencial que para 1964 se ofertaban en una cantidad de 8.331unidades, están loca-
lizadas en las zonas periféricas del antiguo municipio de Bogotá en su orden: la zona
XI, Baquero - Las Ferias - Estadio Municipal - Popular Modelo - Gaitán - Gutt - San
Fernando - Siete de Agosto (18,56%), que paralelamente ofertaba un volumen bajo
de oficinas y bodegas (1,41%), almacenes y similares (9,68%) y un alto porcentaje de
educacionales (3 unidades); la zona I, Alquerías de La Fragua- Bravo Páez - Centenario
- Claret - Inglés - Restrepo - Santander - Tres Esquinas - Lucero - Ospina Pérez - Santa
Isabel (15,76%), en la misma forma se ofertaba un mínimo de industrias (1,75%), ofi-
78
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
79
Procesos urbanos informales y territorio
24
Referencia que hizo Alberto Serratosa sobre estudio de Idelfonso Cerdà, dedicado a las densi-
dades de manzanas en el centro histórico de Barcelona en 1870 en el área medieval insalubre.
En el Seminario Exposición de Cerdà, Museo de Arquitectura, Facultad de Artes. Universidad
Nacional, mayo de 1998.
80
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
81
Procesos urbanos informales y territorio
82
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
25
“En la Universidad Nacional nacieron las Juntas de Acción Comunal. Según la Confederación
Nacional de Juntas de Acción Comunal, en Colombia hay cerca de 50.000 organizaciones
de este tipo y 870 asociaciones municipales”. En entrevista a Orlando Fals Borda a raíz de la
entrega de los premios Malinowski, que le concedió la Sociedad de Antropología de Nortea-
mérica y el premio Diskin, concedido por Latinoamerican Studies Asociation –Lasa– al soció-
logo por su trabajo con la metodología Investigación Acción Participación –IAP–. Unimedios
(Barragán y Duarte, 2007: 3-4).
83
Procesos urbanos informales y territorio
26
Buena parte de esta población de inquilinos erradicada fueron a conformar nuevos barrios
clandestinos, uno de ellos La Libertad, en la localidad de Bosa, a 14 kilómetros de su anti-
gua morada.
27
Esta situación empezó a desvirtuarse a raíz del terremoto, en Ciudad de México, del 17 de
septiembre de 1986, en el que se destruyó un significativo stock de vecindades del centro. En
el caso de Bogotá por una operación de renovación urbana que buscaba seguridad alrededor
de la nueva casa presidencial.
84
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
Conclusiones
En la década de los treinta se crearon las bases para el manejo de los barrios popula-
res así como los lineamientos para la producción de la vivienda de interés social bajo
la concepción del Estado benefactor, en el tránsito de la ciudad lineal de comienzos
de siglo a la ciudad de arco, en el que el patrón de barrios obreros se dio en los ex-
85
Procesos urbanos informales y territorio
Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá – Piduzob–, BID. 1972.
28
Un líder comunal comentaba: Obras con Saldo Pedagógico fue el rescate de la credibilidad de la
29
comunidad en las Juntas de Acción Comunal; que habían adquirido experiencia en contratación y
que antes les daba miedo contratar. Además que este tipo de proyectos la plata no se puede perder
porque la comunidad está ahí, con los ojos abiertos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006: 30).
86
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
30
La Asociación Colombiana de Facultades de Medicina convocó a un foro sobre el tema de
marginalidad al final de la década de los sesenta.
31
Aportes con diferentes enfoques pero, en especial, el materialismo histórico y la teoría de la mar-
ginalidad; el primero tuvo su desarrollo en el marco teórico con autores como Emilio Pradilla,
Samuel Jaramillo, Humberto Molina y otros, y el segundo, con autores como Ramiro Cardona,
Jaime Valenzuela y George Vernez, quienes tomaron cierta posición frente a la teoría teniendo
acogida en las oficinas de planificación en el ámbito nacional como distrital y municipal. Los docu-
mentos escritos por John Turner en la década de los años setenta tuvieron una gran acogida en las
universidades y sobre todo en los entes gubernamentales de planeación.
87
Procesos urbanos informales y territorio
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88
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
89
Procesos urbanos informales y territorio
Otras fuentes
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DAD NACIONAL DE COLOMBIA (1969). Alternativas para el desarrollo urbano
de Bogotá, D.E. Estudio dirigido por el economista Lauchlin Currie, Bogotá.
90
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
91
Las m a n za n a s c o r p o r a t i va s m á s a p e t e c i d a s
del D i s t r i t o C a p i ta l
(Heidegger, 1963)
93
Procesos urbanos informales y territorio
Introducción
Hablar de inmuebles corporativos en el Distrito Capital es algo nuevo entre el
común denominador de los ciudadanos (ver imagen 1). Este término se empezó a
acuñar primero y especialmente entre el sector inmobiliario y de finca raíz porque
quienes los ocupan son personas jurídicas o entidades comerciales reconocidas en el
ámbito legal, tanto local como nacional e internacional. En este sentido, referirse
a entidades financieras, ONG, organizaciones distritales y nacionales, firmas con-
sultoras, grandes empresas y similares es sinónimo de edificios inteligentes, altas
especificaciones, seguridad y exclusividad.
Por otra parte, los “mutantes” planes de ordenamiento territorial –POT– han
dispuesto cada vez con más detalle la sectorización de ciertos usos del suelo con base
en los planes de desarrollo nacional y distrital. Para el caso de inmuebles corporati-
vos, el fuerte del asunto es localizarlos solo en ciertas partes de la ciudad, para evitar
que se desarrollen en cualquier parte como lo permitía la antigua ley (Acuerdo 6 de
1990). Estos sitios guardan similares características: vías arterias, lejos de barrios
exclusivamente residenciales y suburbanos (o de expansión), pero cercano a centros
comerciales, hoteles y restaurantes, y no muy lejos de terminales terrestres y de
aeropuertos (para el caso de Bogotá solo uno, El Dorado). Todo este revolucionario
proceso ha provocado que los precios de la tierra suban demasiado y que el metro
cuadrado de construcción en venta y renta solo sea privilegio de pocas personas.
Entretanto, desde el punto de vista económico, han llegado al Distrito Capital
innumerables firmas de finca raíz, que ofrecen productos y servicios nacional e inter-
nacionalmente con el fin de expandirse, fusionarse o comprar otras de su ramo. Esta
inmigración de nuevas personas naturales y jurídicas ha obligado a que se especialicen
los desarrolladores, constructores e inmobiliarios nacionales en nuevas formas y mane-
ras de abordar y dar solución a las necesidades de estos particulares clientes. Entonces
hablar de edificios inteligentes, representación exclusiva de clientes y construcciones
a la medida, es entrar al “mundo” de los grandes negocios y servicios especializados.
En otras palabras, es el punto “blanco” entre el paisaje “negro” de la ciudad: son gran
cantidad de encorbatados; 4X4 con vidrios polarizados y carrocería blindada que van
y vienen a las horas pico; “guachimanes” con perros intimidantes; cámaras que filman
desde la esquina menos pensada; ejecutivas –y no precisamente las busetas– 90-60-
90, que son naturales-postizas; y mucho “fashion” y “gourmet”. Sin embargo, y gra-
cias a Dios, también están los vendedores ambulantes, emboladores, los “todo-rico”
(los que venden desde empanadas hasta chicles a los “encorbatados” y “ejecutivas”) y
muchos pero muchos “rusos”, más conocidos como obreros, que levantan esos gran-
des edificios donde quizá jamás vuelvan a estar después de que ya son negociados
todas las oficinas, consultorios y locales comerciales.
94
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
Editada por el autor con base en una fotografía satelital de Google Earth.
32
Tasa representativa del mercado (TRM) para abril de 2008: $1.796 pesos.
95
Procesos urbanos informales y territorio
Norte; y por el occidente, La Castellana. Son treinta manzanas catastrales las que
conforman esta área, y ocho los parques públicos y sin cerramiento alguno. Se desta-
can varios edificios (principalmente sobre las vías principales o arterias), muchísimos
nuevos proyectos (propiedad horizontal) en planos y en obra (residenciales, corporati-
vos y consultorios), embajadas, jardines infantiles, casas residenciales, hoteles, locales
comerciales, supermercados, funerarias, restaurantes, clínicas, entre otros. Además,
según análisis cartográficos de estratificación socio-económica33, el 95% se clasifica en
el estrato 6 y el restante en el 5.
33
“La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la pobla-
ción de los municipios y distritos del país, a través de las viviendas y su entorno, en estratos o
grupos socioeconómicos diferentes” (DANE: 2009). Estos grupos se clasifican desde el 1, que
es para la población menos favocerida o pobre, hasta el 6, para los “ricos”.
34
Todo este trayecto empezó con el Acuerdo 30 de 1961 (que establece el procedimiento para la
aprobación de los planos relacionados con la lotificación en el área del Distrito y se reglamenta
la habitabilidad de las mismos); luego, con el Acuerdo 65 de 1967 (que señala las normas y el
procedimiento que deben cumplirse para urbanizar terrenos en el área del Distrito Especial de
Bogotá); después con el Acuerdo 7 de 1979 (que define el plan general de desarrollo integrado y
adopta políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá); posterior-
mente el Acuerdo 6 de 1990 (que adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito
Especial de Bogotá); y prácticamente este trabajo de planeamiento se configura en rigor con el
96
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
las unidades de planeamiento zonal –UPZ–, que son de alguna forma planes de or-
denamiento más detallados en áreas que son menores a las localidades pero mayores a
los barrios, las manzanas catastrales, predio a predio, empezaron a ser detalladas en su
uso del suelo y su edificabilidad. Hasta finales de 2007 se han reglamentado 89 UPZ,
entre las que está la UPZ 98 (Chicó-Lago-Refugio). Ésta se reglamentó inicialmente
el 20 de marzo con el Decreto Distrital 75 de 2003. Sin embargo, gran parte de las
disposiciones contenidas en dicha norma fueron modificadas a través de una revisión
hecha por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD–, en la
que participó la ciudadanía. De modo se volvió a reglamentar el 14 de febrero de
2007 cuando se expidió el Decreto Distrital 59 de 2007. En general, lo que se modifi-
có en cuanto a sectores normativos fueron sus límites: delimitación cartográfica hasta
la frontera occidental de la franja de adecuación de la Resolución 463 de 2005 del
Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial35; delimitación de
los sectores 1 y 4 a la altura de la calle 96 con el fin de controlar el comercio empresa-
rial de la carrera 1136; delimitación de los usos del subsector 3-II del costado oriental
de la carrera 15 y de los sectores normativos 4 y 9 en cuanto a bares y discotecas de
la Zona Rosa37; actualización del régimen de usos según un anexo al Decreto 469 de
2003 y el Decreto 159 de 200438. Ahora bien, en cuanto al área objeto de estudio y
en relación con los usos del suelo, se identificó lo siguiente: se agregó un subsector
(el VIII) en el sector I con el fin de no permitir los usos de servicios financieros y ser-
vicios de logística (ver mapa 1), que se ven reflejados de manera general en grandes
proyectos corporativos. En este sentido, lo que se evitó con esta estrategia fueron los
potenciales englobes de predios que están en las manzanas que quedan sobre la au-
Decreto Distrital 619 de 2000 (que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe
de Bogotá, Distrito Capital). Ver DAPD (2008). “Respuestas 2007”. Recuperado el 11 de abril
de 2008. En: www.dapd.gov.co.
35
El DAPD delimitó la reserva forestal del bosque oriental hasta la cota 2.670 msnm según la
Resolución 76 de 1977 y el artículo 399 del Decreto 190 de 2004.
36
El DAPD delimitó con el fin de amortiguar el impacto comercial de la manzana donde está
el supermercado Olímpica sobre el residencial neto.
37
Más que una modificación fue una corrección y reiteración por parte del DAPD, ya que había sido
mal publicada en la cartografía de usos cuando se reglamentó por primera vez esta UPZ.
38
El DAPD incluyó estos nuevos usos en virtud de las necesidades de la comunidad: jardines
infantiles en zonas residenciales, templos existentes para el culto a nivel vecinal, parqueaderos
en altura en los sectores normativos 3 y 4 (carrera 9), embajadas (representaciones diplomá-
ticas, organismos de cooperación internacional y organismos multilaterales con atención al
público existentes; hoteles a escala metropolitana de más de 50 habitaciones; bares en el sub-
sector IV del sector I que corresponde al Parque de la 93; delimitación de un nuevo subsector
sobre la carrera 5 (sector 18) para que no se permita el comercio urbano.
97
Procesos urbanos informales y territorio
topista Norte y las primeras dos manzanas que quedan sobre la avenida calle 100 en
sentido occidente-oriente.
Por otra parte, se restringieron tajantemente usos que antes se permitían:
educativo; cultural; de culto (a escala metropolita y urbana); seguridad ciudada-
na; bienestar social; servicios alimentarios; almacenes, supermercados y centros
comerciales de más de 500 m2 hasta 2.000 m2 de área de ventas39. ¿Por qué ra-
zón? Creo que solo desean en esta zona ciertas personas, es decir, las que viven en
estratos altos y no las del común que se pueden movilizar en casi todo el resto de
la ciudad. Para ponerlo en palabras sencillas, que solo se vean las caras “lindas” y
las buenas “pintas” de la gente “cachetuda”. No obstante, se agregaron los usos
de servicios de alto impacto (a escala urbana: estaciones de servicio de llenado de
combustible y servicio completo únicamente), y locales comerciales con áreas de
venta de hasta 500 m2 (ver nota 39). En este sector no hay una sola estación de
servicio, así que es posible que en corto o mediano plazo aparezca alguna. Y en
cuanto a locales con esa área, seguramente el mismo dinamismo del sector de-
mandará este tipo de comercio. Así que, seguramente, dentro de poco tiempo se
verán restaurantes, minimercados y farmacias.
En cuanto a la edificabilidad casi todo quedó igual, salvo unos mínimos deta-
lles, a saber: reducción del índice máximo de construcción de 5,5 a 5 en el subsector
IA y una clasificación más detallada de los predios (según dos criterios: predios
frente a vías con sección menor a 22 m, y mayor a 22 m) (ver cuadro 2). Los índices
máximos de ocupación, altura máxima permitida en pisos, tipología edificatoria,
dimensión mínima de antejardín en metros, semisótano y subdivisión mínima que-
daron no se modificaron.
39
Por razones de espacio no se colocó todo este cuadro comparativo. Solo uno que relaciona los
usos corporativos o servicios empresariales.
98
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
Cuadro 1: comparativo de usos del suelo anterior y vigente para los subsectores 1I, 1VIII,
2I y 2II de la UPZ 97 (Chicó-Lago-Refugio).
Sector 2:
Sector 1: Residencial con zonas
Servicios empresariales delimitadas
de comercio y servicios
SOS Clasificación
Anterior/ Anterior/ Anterior/
Vigente
Vigente Vigente Vigente
Subsector I Subsector VIII Subsector I Subsector II
Unifamiliar, Bifamiliar C→C C C→C C→C
Vivienda
Multifamiliar C→C C C→P C→P
Casas matrices de
bancos, corporaciones,
Metropolitano
bolsas, fiducia, crédito, P→P
seguros, cooperativas
Servicios Sucursales de bancos,
financieros corporaciones, bolsas,
Urbano crédito, seguros, P→P R→R
cooperativas,
casas de cambio
Zonal Cajeros automáticos P→P C→C
Oficinas especializadas
de: finca raíz,
arrendamientos,
informática, consultoría,
Servicios a
publicidad, mercadeo,
empresas e Urbano
asesoría, auditoría, P→P P R→R
inmobiliarios
contabilidad, bolsas y
agencias de empleo,
laboratorios de revelado
y copias.
Oficinas y agencias
de atención al
cliente: embajadas,
Servicios de
logística
Urbano almacenamiento, P→P →R
mantenimiento, reparación,
celaduría, limpieza,
fumigación, correo
Oficinas especializadas
de: agencias de viajes,
sindicatos, asociaciones
gremiales, profesionales,
Servicios políticas y laborales,
profesionales, consultorios médicos
técnicos
Zonal
y estéticos, centros C→C C C→C
especializados estéticos, veterinarios,
venta de mascotas,
laboratorios médicos y
odontológicos (mecánica
dental)
99
Procesos urbanos informales y territorio
Mapa 1
Editado por el autor con base en la cartografía oficial de Bogotá (DACD: 2006) y la UPZ 97 (DAPD: 2007).
Mapa 2
Editado por el autor con base en la cartografía oficial de Bogotá (DACD: 2006) y la UPZ 97 (DAPD: 2007).
100
Cuadro 2: comparativo de edificabilidad anterior y vigente para los subsectores 1A, 1B, 2A y 2D de la UPZ 97 (Chicó-Lago-Refugio).
Sector 1 Sector 2
Predios
frente a vía Predios frente a Predios frente a vía
Edifica Predios frente a vía con sección
con sección vía con sección con sección mayor
Bilidad mayor a 22 m
Frente Frente menor a Frente menor a 22 m a 22 m Frente
Frente mayor a mayor 22 m Frente mayor a Frente Frente mayor > 25 m
Todos Todos
menor 25 m a 35 m menor o 25 m menor a 25 m y/o Frente y/o área
los los
o igual y/o área y/o área igual a y/o área Frente o igual área mínima ≤ 25 m mínima
Frente > Frente predios predios
a 25 m mínima de mínima de 25 m mínima de > 25 m a 25 m de 1.200 m2 de
Parte II. Formas
25 m > 35 m
1.200 m2 2.500 m2 Todos los Frente ≤ 2.500 m2 Todos los Frente ≤ y/o área 1.200 m2
y/o área y/o área
predios 25 m predios 25 m mínima
mínima de mínima de
de
1.200 m2 2.500 m2
1.200 m2
Índice
mínimo de 0,7 0,6 0,5 0,7 0,7 0,6 0,5 0,7 0,6 0,7 0,7 0,6 0,7 0,6 0,7 0,6 0,7
edificabilidad
101
Índice
máximo de 3,5 4,5 5,5 3,5 3,5 4,5 5 3,5 4 3,5 3,5 4 3 3,5 3 3,5 4
construcción
Altura máxima
permitida en 8 12 13 6 8 12 13 8 10 8 8 10 6 8 6 8 7
pisos
Tipología
Aislada Aislada Aislada Continua Aislada Aislada Aislada Continua
edificatoria
Dimensión
mínima de
5 5 5 5 5 5 5
antejardín
(metros)
de crecimiento y poblamiento urbano
102
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
gente, es materia de expertos. Por eso es importante explicar de forma simple y sen-
cilla lo que allí se ofrece. Los buenos vendedores de finca raíz se “ponen la camiseta”
del común denominador de la personas para hacerlos sentir a gusto en el momento
de presentarles las opciones, y, por supuesto, empiezan usando el término edificios
inteligentes, que implica muchas cosas. Pues bien, el abanico de características en
este triángulo corporativo es el siguiente: vigilancia 7x2440; circuito cerrado de
televisión, que cualquier jefe de seguridad, si sale de la ciudad, lo puede seguir mo-
nitoreando por Internet (Bonilla: 2008); puertas de seguridad; citófonos inalám-
bricos; recepción de lujo; detectores de humo; gabinetes contra incendio; escaleras
de emergencia; tanques de agua; detectores de metales; tarjetas magnéticas para
accesos; salas de juntas comunales; depósitos; garajes cubiertos; parqueadero para
visitantes; planta eléctrica, aire acondicionado; sistema termosifón41; extracción de
monóxido de carbono; iluminación automática; protección acústica; sala de escoltas
(Plaza Inmobiliaria, 2008)42; cuarto para conductores43; “lounge” de negocios (bue-
na comida y cócteles internacionales en un ambiente con mobiliario de descanso,
iluminación tranquila y diseño exclusivo); ductos para cableado de energía, voz y
datos; fachadas “curtain wall”44; aire acondicionado y calefacción; y sistemas enfo-
cados al ahorro de energía eléctrica y agua. Entre otras, estas son las características
más comunes en este sector.
A continuación, se presentan los proyectos que se están vendiendo en sus di-
ferentes etapas de construcción.
40
Que no es otra cosa que hay vigilancia durante 24 horas (todo el día) y 7 días (toda la semana).
41
Sistema pasivo de climatización mediante el cual se aprovechan las cargas de asoleamiento
sobre las fachadas del edificio para inducir flujos de aire que ventilan y disminuyen las tempe-
raturas internas de los espacios (Edificio Logic, 2008).
42
Aunque parezca extraño, este tipo de ambientes o de salas se ven ahora exclusivamente para
este particular oficio de vida o muerte.
43
No es raro ver semejantes “camajanes” de gafas oscuras y corbata sentados al volante mien-
tras esperan a las “altas personalidades”, o fumándose un cigarrillo mientras hablan con el
que atiende el “todo rico”, o coqueteando con las “muchachas del servicio” de las residencias
vecinas. Pues bien, con la aparición de los espacios especializados, parece que las distracciones
se les terminarán, a menos que les guste más solo ver televisión.
44
Este tipo de fachadas son casi o totalmente en vidrio. Para edificios altos, que por seguridad no
usa ventanas, este sistema ofrece protección solar y ventilación gracias a que hay otra “fachada”
de vidrio a más o menos un metro de la exterior, en donde corrientes de aire dirigidas desde
diferentes frentes del proyecto ventilan los diferentes pisos (Cascio S.A.: 2008).
103
Procesos urbanos informales y territorio
Mapa 3
Editado por el autor con base en la cartografía oficial de Bogotá (IDU: 2008).
Después de recorrer y analizar muy bien esta zona, es claro que la punta oriental
(comprendida por la avenida carrera 19, la avenida calle 100 y la diagonal 92 de este
triángulo corporativo) ya está consolidada. No quedan casas por derribar, aunque tal
vez a mediano o largo plazo la presión por aprovechar más esta zona logre que se de-
rriben los antiguos edificios residenciales; algo que no es descabellado en lo absoluto
porque está sucediendo en muchas ciudades del mundo. Allí se pueden ver torres
corporativas más altas (13 pisos) que las que se están construyendo en la zona restante
(ver imagen 12). En este sentido, y ratificando lo antes dicho, seguro que a futuro los
multifamiliares de 4 y 5 pisos, que tienen más de 30 años (y tal vez menos) se volve-
rán torres de 7 pisos, como la norma lo permite, para aprovechar los beneficios de la
norma del suelo y los altos precios con que se venden estos espacios.
El resto de la zona, como se puede ver en el mapa 3, presenta una alta tasa
de desarrollo. En solo 6 de 20 manzanas no se están desarrollando proyectos;
pero esto se explica porque hace muy poco se terminaron varios proyectos tanto
de viviendas como de oficinas, como la torre Compensar (también conocida como
104
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
105
Procesos urbanos informales y territorio
45
Parten de las zonas homogéneas físicas –ZHF–; este procedimiento consiste en determinar
áreas o conjunto de predios con valores de terreno similares (dentro de dichas ZHF). Para esta
actividad se realiza la respectiva investigación económica dentro del área de estudio o en sitios
con características similares a dicha área. Esta investigación se soporta en el estudio y análisis
del mercado inmobiliario del sector de estudio y de sectores comparables.
46
Consiste en determinar áreas o conjunto de predios con características similares en cuanto a la
norma de uso, topografía, vías, servicios públicos y actividad económica (residencial, comer-
cial, industrial, dotacional, recreacional, espacio público, etc.) (DACD: 2008)
47
Consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la información ca-
tastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en
el aspecto económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o
de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Sirve para
mantener actualizado el censo predial de los municipios, por lo tanto sirve de base para la
gestión económica, social y ambiental de los mismos (DACD: 2008).
48
Hay que rellenar los siguientes cuadros con los datos que correspondan: “Dirección del predio”,
“Su predio tiene régimen de propiedad horizontal”, “Clasifique su predio” (para los que no están
inscritos ante Catastro), “área construida” (asumiendo la Propiedad H)orizontal, Y “Categoría
del predio o destino hacendario” (que para este caso es “Financiero”). Todo este mecanismo está
en línea, en: http://impuestos.shd.gov.co/liquidadorPredial/noInscritosCatastro.htm#.
49
Es importante recordar que el DACD trabaja ahora sus avalúos catastrales casi al margen de los
comerciales, o por lo menos eso “pasa” en las zonas donde han hecho actualización catastral. De
106
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
Por otra parte, están los valores comerciales de venta de estos proyectos, ya sean
edificios nuevos o ya consolidados, que en definitiva no varían considerablemente. Según
un muestreo de varios proyectos corporativos, además de oficinas ya terminadas hace
años, para abril de 2008 el promedio del metro cuadrado era de $4´200.000 ($2.338,5
US)50. Este valor se utilizó para calcular el ejemplo anterior. Entonces la diferencia entre
el mercado y el censo catastral es importante ($4´200.000 - $1´288.134, equivalentes
a $2.338,5 US - $717,2 US= $1.621,3 US): $2´911.866, es decir, un 69,63%.
Un ejemplo de pago de impuestos para un edificio real que tiene 1.994 m2
y que se vende en su totalidad en $7.130´000.000 ($3.969,9 US), con los da-
tos actuales de Catastro es el siguiente: debería pagar a Hacienda $106´950.000
($15 por cada $1.000 del valor de venta), equivalentes a un pago de $59.549 US
($0,008 US por cada $0,557 US), pero en realidad el impuesto que deben cancelar
es de $38´528.087 ($21.452,2 US). Una gran diferencia.
Al margen de lo dicho, quienes han ganado en estos últimos 6 años son los
propietarios de esta zona. Si sumáramos todo lo que se ha dejado de recaudar en estas
30 manzanas, seguro que equivaldría a lo que sí tienen que pagar este año los propie-
tarios de viviendas de estratos bajos. Esto, por supuesto, es ilógico, pues los pudientes
deben ser los que subsidien a los pobres, y no al contrario. Y bueno, ¿quiénes pierden?
Además del Catastro, pierden todos y cada uno de los propietarios de viviendas que
en 2007, en la capital, sufrieron esa actualización catastra tan pegada al mercado
inmobiliario; algo realmente injusto pues debería haber un tratamiento diferente y
preferencial para los habitantes de estratos bajos, que son la gran mayoría en Bogotá.
Tal como lo propusieron unos concejales el año pasado para tiendas de barrio, con el
fin de que paguen los tenderos-propietarios tarifas residenciales y no comerciales, para
dejar de ser parte de un gran “centro comercial virtual” (Metrocuadrado: 2007).
Reflexiones y conclusiones
- Aunque este triángulo tan apetecido desde el punto de vista corporativo puede, de
alguna forma, sumarse a la tendencia que en algunas zonas de la ciudad se ve en
cuanto a selectividad entre el mercado laboral global y el informal, como una sepa-
ración cada vez más evidente entre “quienes tienen” y “quienes no tienen” (Balbo/
Cepal: 2003), creo que por el dinamismo puntual de la zona se puede afirmar que
modo que trabajar con un 30% o 40% más al valor catastral para deducir el valor comercial ya
no es regla.
50
Este dato corresponde para oficinas consolidadas, en planos o en construcción pero que se en-
tregarán con acabados. Para obra gris y en planos para entregar en obra gris está en promedio
a $3´800.000.
107
Procesos urbanos informales y territorio
51
Pan con salchichón, (una especie de salami nacional) y colombiana (la gaseosa producida al
interior y que más identifica al colombiano –colombiano toma colombiana) constituye el
almuerzo más común, por lo barato, entre los obreros y trabajadores de la construcción.
108
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
- ¿Qué más sucederá en esta zona? Posiblemente las casas que quedan, que son
potencialmente disponibles, se negociarán para sumarse a esta gran oferta
inmobiliaria. Se buscará negociar más de un lote para realizar englobes que
permitan maximizar los proyectos. Tal vez dentro de unos 5 años se empeza-
rán a derribar los edificios viejos para construir torres más altas y modernas.
El poco comercio de la calle 94 se terminará para transformarse en parte de
torres de edificios corporativos. El aumento de seguridad (policía militar, po-
licía normal y vigilancia privada) se extenderá a más cuadras (ahora se limita
a solo unas cuantas manzanas: las que quedan al noroccidente del triángulo).
Por muchos años, si no siempre, a mediodía en los “todo-ricos” se seguirán
viendo los “encorbatados” junto con los “rusos” comiendo la clásica empa-
nada con gaseosa. Los precios por metro cuadrado seguirán disparados. Tal
vez llegue en renta hasta $60.000 pesos y en venta hasta $6´000.000. Una
barbaridad, pero la gente los paga. Y seguro que cosas cada día más raras
o poco comunes (por lo menos en nuestro país) se anunciarán como “plus”
de estos proyectos. Tal vez sala cunas o “sala para infantes”, “minicinemas”,
“observatorios astronómicos”…
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Procesos urbanos informales y territorio
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Pa r t e I I I
Población y d e s p l aza m i e n t o f o r za d o
C o l o m b ia se cons olida como una s ociedad urbana
113
Procesos urbanos informales y territorio
114
Parte III. Población y desplazamiento forzado
115
Procesos urbanos informales y territorio
Periodo intercensal
1951-1964 1964-1973 1973-1985 1985-1993 1993-2005
Tamaño de mpio.
Menores de 10 mil 11,0 23,0 1,5 -1,2 20,7
de 10 a 30 mil 37,7 27,7 15,7 16,5 8,3
de 30 a 60 mil 39,7 39,9 53,7 20,9 20,7
de 60 a 100 mil 157,0 14,2 10,3 47,6 20,4
de 100 a 500 mil 46,8 19,9 67,7 58,4 30,8
de 500 a 1 millón 78,7 19,2 -9,5 19,7 16,0
> de 1 millón 0,0 130,3 71,7 26,2 40,8
Número de municipios
Periodo intercensal
1964 1964-1973 1973-1985 1985-1993 1993-2005
Tamaño de mpio.
Menores de 10 mil 447 484 479 456 449
de 10 a 30 mil 361 375 406 439 442
de 30 a 60 mil 53 57 81 95 118
de 60 a 100 mil 16 16 20 27 34
de 100 a 500 mil 13 16 25 34 48
de 500 a 1 millón 2 2 2 2 3
> de 1 millón 1 2 3 3 4
Fuente: cálculos propios con datos censales, DANE.
116
Parte III. Población y desplazamiento forzado
54
“El continuo papel predominante de las ciudades de menor tamaño en el crecimiento de
la población urbana ofrece a la vez motivo de tranquilidad y de preocupación. El aspecto
positivo es que las acciones necesarias son, en principio, más fáciles de realizar en ciudades
más pequeñas. Por ejemplo, éstas suelen disponer de mayor flexibilidad en cuanto a la su-
perficie disponible para su expansión y atraen inversiones y poder de decisión. El aspecto
negativo es que, por lo general, las ciudades de menor tamaño tienen más problemas sin
resolver y menos recursos humanos, financieros y técnicos a su disposición. Las ciudades
más pequeñas –especialmente, las que tienen menos de 100.000 habitantes– tienen nota-
bles carencias en materia de vivienda, transporte, agua corriente, eliminación de residuos y
otros servicios” (Unfpa, 2007:10).
117
Procesos urbanos informales y territorio
118
Parte III. Población y desplazamiento forzado
80%
Porcentaje de crecimiento
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Barranquilla
Sincelejo
Montería
Cúcuta
S. Marta
Bogotá
Neiva
Cali
Ibagué
Barra/meja
Yopal
B/manga
Popayán
Medellín
Florencia
B/ventura
V/cencio
Mocoa
Floridablanca
% de crecimiento por inmigración % de crecimiento por vegetativo
vo de los demás componentes del crecimiento urbano muestran que en el país, que correspon-
de a la media matemática, la contribución del crecimiento natural era de un 60%. La parte
restante del crecimiento urbano –aproximadamente 40%– se explica por una combinación de
migración y rezonificación” (Unfpa, 2007: 13).
Se entiende la rezonificación como el hecho de incorporar nuevos territorios a las áreas urba-
nas de la ciudades, generando de esta manera un proceso de expansión urbana y reducción de
los territorios rurales.
119
Procesos urbanos informales y territorio
Cualquiera que sea el origen del crecimiento urbano, como afirma el informe,
éste incluye un gran número de pobres, un crecimiento paralelo de necesidades
infraestructurales y sociales y el requerimiento de bienes y servicios a los que se
tiene derecho. “Una de las principales observaciones del informe es que los pobres
constituirán una gran parte del futuro crecimiento urbano. Este simple hecho ha
sido dejado de lado, a un costo muy alto” (Unfpa, 2007: 3).
La condición de pobreza de la gran mayoría de habitantes urbanos, aunada a
la estructura poblacional, muestra grandes retos por cubrir en los próximos años;
por lo tanto, la condición potencial de la urbanización, como oportunidad para me-
jorar las condiciones de vida de la población, debe ser valorada adecuadamente.
Igualmente, el tema del bono demográfico56, como oportunidad para que
la población joven y adulta joven fortalezca el desarrollo integral de la sociedad,
existente hoy en la sociedad colombiana debe ser aprovechado adecuadamen-
te57. En la perspectiva actual del país, se vislumbra una perdida estratégica de
56
“El perfil demográfico de las ciudades de los países en desarrollo muestra un marcado au-
mento de la población joven, particularmente más causado en la población de los tugurios.
Los éxitos y los fracasos individuales de los jóvenes, a medida que vaya avanzando la ola del
crecimiento urbano, serán decisivos para el futuro desarrollo, porque estos radicales cambios
demográficos, combinados con la persistencia de la pobreza y del desempleo, son fuente de
conflictos en las ciudades de todos los países en desarrollo. No obstante, es infrecuente que
los procesos políticos reflejen las prioridades de los jóvenes, especialmente los centenares de
millones de niños pobres que viven en las ciudades, en condiciones que amenazan su salud, su
seguridad, su educación y sus perspectivas de futuro.
Los jóvenes suelen ser dinámicos, creativos y receptivos al cambio; pero si no reciben atención,
no están escolarizados, no se les orienta y no tienen empleo, su energía puede desviarse hacia
direcciones destructivas y, a menudo, autodestructivas. La inversión en los niños y los jóvenes
urbanos, para ayudarlos a integrarse plenamente en la sociedad, es una cuestión de derechos
humanos y de justicia social; y también es la clave para generar posibles beneficios económicos
y garantizar la seguridad urbana” (Unfpa, 2007: 27).
57
Una de las variables críticas en el tema demográfico se refiere a la estructura por eda-
des de la población; para comprender las dinámicas sociales es imprescindible conocer
la forma en que la población de un país está distribuida por los distintos grupos etá-
reos. El comportamiento de la población en los ámbitos económico, productivo, social
y reproductivo cambia de acuerdo con la etapa del ciclo de vida en la que se encuentra
cada persona. Los cambios en la estructura por edad afectan el desempeño económico
y productivo de un país. Aquellos países que tienen una alta proporción de población
dependiente (personas menores de 15 años y mayores de 65 años) requieren dedicar una
gran parte de su producción a cubrir sus necesidades; los primeros, aún no están prepa-
rados para producir, requieren recursos materiales y sociales que les permitan crecer y
120
Parte III. Población y desplazamiento forzado
esa oportunidad. Estamos en una sociedad que no se preocupa por generar las
condiciones que garanticen una educación de calidad, un empleo calificado y un
conjunto de requerimientos exigidos para que el bono demográfico se convierta
en un factor de impulso al desarrollo real y a la superación de la pobreza.
Si se trasformara la política económica y social vigente, aún puede ser
posible aprovechar en nuestro país el acumulado de población joven y adulta
joven en edad productiva. Condiciones de alto desempleo, gran volumen de de-
serción e inasistencia escolar, imposibilitan al 80% de la población joven a acce-
der a la educación universitaria, y la sobre mortalidad masculina por violencia,
que en este último período (2000-2004) mostró cómo de cada 100 muertos por
violencia en la población en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres,
es hecho dramático para el futuro de una sociedad que hace imposible aprove-
char el bono demográfico.
Otros retos tienen que ver con la superación de la pobreza, por ejemplo, el
establecimiento de condiciones para convertir el envejecimiento de la población
en una oportunidad y no en uno elemento más de conflicto social, el cual no
tendrá solución si en el momento actual no se toma la rienda de la planeación y
la prevención.
La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y opor-
tunidades que de él se desprenden, se plantea como un importante reto para
todos los actores sociales. En su posible construcción hay dos planteamientos
que se deslindan claramente. Una perspectiva es la que se desarrolla con base
en las condiciones actuales, que consolidan un país excluyente, con inmensas
posibilidades para una ínfima minoría e infinitas limitaciones para el grueso de
la población; y la alternativa que se propone como un gran reto es la posibilidad
de construir una sociedad progresista, que vislumbre un país para todos. A esta
última le apostamos.
prepararse adecuadamente y los segundos, ya han salido del mercado laboral productivo
y requieren un sistema de seguridad social eficaz que responda a todas sus necesidades.
Mientras tanto, los países que dentro de su estructura poblacional cuentan con una pro-
porción considerable de población en edad productiva, tienen un potencial importante
que puede impulsar el crecimiento económico, el desarrollo tecnológico y la capacidad de
producción de la sociedad en conjunto, estableciendo así la existencia de un bono demo-
gráfico, como resultado de un proceso de acumulación de varias generaciones en el cual
se logra un acumulado poblacional de carácter estratégico, que puede ser aprovechado de
manera positiva o desperdiciado, y perder así una oportunidad de largo plazo.
121
Procesos urbanos informales y territorio
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122
R e e s t r u c t u ra c i o n e s t e r r i t o r ia l e s d e l o s n u e v o s
p o b l a d o r e s : p o b l a c i ó n d e s p l aza d a
de la localidad de San Cristóbal
Desde la promulgación de la Ley 387 del 18 de julio de 1997, comenzó una nueva
mirada del fenómeno de la violencia política en Colombia, específicamente para que
el Estado reconociera la existencia de víctimas, el artículo No. 1 de esta ley describe
quiénes son considerados como desplazados: “Del desplazado. Es desplazado toda
persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonan-
do su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida,
su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Dere-
cho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”, a quie-
nes se debe proteger, proporcionarles asistencia humanitaria y generar estrategias
para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en
los cambios que trajo consigo la Constitución de 1991 en la cual los derechos son
el eje central alrededor del cual debe girar el aparato estatal; así mismo las miles de
personas que migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de
los estudios por parte de entidades como la Consultoría para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento –Codhes– y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen
en antecedentes para su formulación.
123
Procesos urbanos informales y territorio
Bogotá como centro económico y político del país es una de las principales
ciudades receptoras de población desplazada, según datos de la Secretaría de Go-
bierno existen aproximadamente 31.061 familias desplazadas (120.059 personas).
Codhes, por su parte, registra un total de 259.195 habitantes.
El desplazamiento no es nuevo en Colombia, durante el siglo XIX la tierra jugó un
papel muy importante lo que la convirtió en un botín de guerra, así las tierras de quie-
nes eran derrotados pasaban a ser de quienes vencían. Posteriormente, durante los años
cincuenta, cuando la importancia del negocio del café fue fundamental y los grandes ha-
cendados querían expandir su negocio, patrocinaron a los llamados “pájaros” quienes es-
taban encargados de amedrentar a los pequeños caficultores en la búsqueda de expropiar
sus fincas; esta situación suscitó su migración hacia la ciudad. La violencia actual tiene
como objetivo la expropiación de las tierras más aptas para la agricultura y la expansión
de las zonas de pastoreo para la ganadería, el control de las tierras productoras de coca y
amapola y el control de las zonas donde la nación realizará sus megaproyectos.
En la actualidad el número de personas víctimas del desplazamiento continúa en
ascenso, sin embargo, uno de los problemas más relevantes que se encuentra cuando se
realizan análisis y caracterizaciones es la falta de datos exactos de la población en situa-
ción y condición de desplazamiento. Entre los diferentes sistemas de medición existen
datos que varían unos de otros, por ejemplo en el Sistema de Identificación de Población
Desplazada – Sipod– que para el 31 de octubre de 2006 registraron 1’896.160 perso-
nas mientras que en los datos analizados para el mismo período por Cohdes existían
3’832.527, donde la diferencia es de 1’936.367. Para el período 2000-2006 en el SI-
POD se encontraban registradas 1’796.797 personas y los análisis de Cohdes presenta-
ban 2’049.644, con una diferencia de 252.847 personas (Codhes, 2006: 15), mientras
tanto, las últimas cifras del Departamento Nacional de Estadística –DANE– son de
solo 756.000 personas. Estas diferencias hacen que existan elementos de desconfianza
respecto a las cifras oficiales. Las discusiones sobre la variación de las cifras se centran
exclusivamente en las metodologías utilizadas para la captura de la información, pero
más allá de los enfoques utilizados, lo verdaderamente importante es la evidencia de un
gran número de hombres, mujeres, jóvenes y niños víctimas del desplazamiento que día
a día llevan a cabo procesos de exigibilidad de sus derechos.
Otra explicación se centra en los procedimientos poco claros para incluir a las
personas en los registros oficiales, esto lleva al rechazo de solicitudes, con lo cual a los
afectados se les dificulta el acceso efectivo a los derechos; además, aquellos que no son
incluidos presentan apelaciones y acciones legales que generan congestión en los juz-
gados y que podrían ser resueltas en primera instancia. Los datos exactos son indispen-
sables para la implementación y evaluación de políticas públicas pues sin visualizar los
alcances reales de la crisis humanitaria se vulnera la garantía de los derechos de las per-
sonas y las comunidades. En estudios realizados se estima que un 30% de las solicitudes
124
Parte III. Población y desplazamiento forzado
son rechazadas y que un 20% de las personas desplazadas nunca solicitó ser incluidas
en el Sipod (Codhes, 2006: 15). El problema no es estar incluido en el sistema, es la no
correspondencia entre el número real de desplazados y los fenómenos sociales presentes
en el país, pues en este proceso quedan excluidos de cualquier derecho aquellos que son
desplazados intraurbanos, provenientes de zonas de fumigación y los que han sufrido
varios desplazamientos.
El desarrollo de la política pública requiere para la garantía de los derechos de
la población desplazada las siguientes dimensiones:
125
Procesos urbanos informales y territorio
126
Parte III. Población y desplazamiento forzado
que el de las familias receptoras. Conocer la cantidad de personas por hogar es muy
importante pues la atención debe ser integral.
Las familias que llegan a la ciudad en principio se ubican en la casa de un fami-
liar, las redes familiares son importantes para los recién llegados pues sus familiares
son los que los orientan en la ciudad. Las familias que en al momento de la llegada
viven en arriendo lo hacen porque no tienen un familiar que les dé alojamiento.
Los ingresos mensuales de las familias son bastante bajos, con ellos deben
pagar arriendo, alimentación, en fin, cubrir las necesidades básicas; en promedio
los ingresos por mes están en $24.868, esta situación agrava las condiciones de la
población desplazada en la localidad.
La población desplazada es una población flotante, pero el 40% de las familias
llevan en el territorio más de tres años, lo que constituye en principio un arraigo, las
condiciones de la localidad, el conocimiento que se tiene de ella, las redes sociales
que se construyen hacen que la localidad sea la representación del territorio donde
antes habitaban, aunque nunca lo iguale. Esta apropiación del territorio va tejiendo
procesos organizativos, políticos y sociales de gran importancia, se evidencia que
existe una construcción social del territorio, los nuevos pobladores comienzan a
insertarse en la vida pública de la localidad, inicialmente se integran a las juntas de
acción comunal y las dinamizan mediante propuestas que enfatizan en el mejora-
miento del entorno, la calidad de vida y en la generación de procesos de integración
entre población receptora y desplazada; paralelamente a este proceso se van confor-
mando organizaciones de población desplazada donde se reflexiona sobre el papel
que deben cumplir en las dinámicas de la localidad, siendo actores importantes en
los escenarios locales de participación como son el Comité de Derechos Humanos y
el Comité de Atención a Población Desplazada, instancias que los reconocen como
motivadores de los cambios que deben existir en el territorio.
Las personas desplazadas se convierten en actores políticos claves en la localidad,
no son vistos por la población receptora como competencia sino como complementa-
riedad, comparten el mismo territorio, las mismas necesidades, las mismas expectati-
vas y deben proponer alternativas para todos. Se reconoce que muchos de los pobres
históricos tuvieron su inicio en los procesos de violencia de los años cincuenta, esto
sirve para entender los rasgos del desplazamiento actual, y constituye puntos de en-
tendimiento que les facilita el trabajar conjuntamente, en principio, para la construc-
ción del tejido social y por ende del territorio, con énfasis en soluciones conjuntas. Los
recién llegados no son vistos como “pobres” ni como “desplazados”, son considerados
como habitantes del mismo territorio.
Las transformaciones se evidencian en el trabajo conjunto de los diferentes
actores, los desplazados toman la opción de apropiarse de ese territorio, y por eso
no lo quieren dejar, lo quieren construir y reconstruir, algo importante porque con
127
Procesos urbanos informales y territorio
ello generan nuevos arraigos en las nuevas generaciones que serán los que cosechen
las reestructuraciones, los cambios en el territorio. Los niños y los jóvenes serán los
beneficiarios de los procesos adelantados por sus padres.
El proceso de arraigo es más evidente en las nuevas generaciones porque mu-
chos de los que llegan al territorio son jóvenes menores de 18 años y su proceso de
adaptación es más rápido. El acceso a la educación, la salud, la recreación mejoran
indudablemente su calidad de vida, pero las condiciones económicas son difíciles, los
jóvenes mayores de 18 años no tienen fuentes de ingreso situación que lleva a com-
partir las mismas características de la población receptora. Los procesos de integración
entre jóvenes son menos complejos que los de los mayores, tienen menos temores
y discriminaciones, pero también generan tensiones aunque con el tiempo se van
disminuyendo y concretando en un trabajo conjunto entre receptores y desplazados;
los jóvenes comienzan a ser, al igual que sus padres, sujetos políticos, con criterios y
formas de interpretar el territorio, la actualidad, la política, la convivencia, quieren ser
reconocidos no como un problema sino como parte de la solución de los problemas.
Las reestructuraciones de los nuevos pobladores implican un nivel grande de
integración, conocimiento, reconocimiento y trabajo conjunto en las comunidades
donde se ubican, los nuevos pobladores antes de ser personas demandantes son
personas propositivas, que mediante la organización entre iguales (asociaciones de
desplazados), con la vinculación a las juntas de acción comunal y escenarios de
participación ciudadana, se van constituyendo en actores políticos que van constru-
yendo conjuntamente el territorio y propician procesos de desarrollo indispensables
para poder salir de la condición de pobreza en la que se encuentra y que comparten
con la población receptora.
El territorio es interpretado por los nuevos pobladores como propio, en él se
vive, se construye y se reconstruye, potenciando los procesos de transformación del
mismo en beneficio de todos los que lo ocupan; además, la construcción del terri-
torio va más allá de la propiedad de la tierra, los nuevos pobladores son arrendata-
rios pero son potenciadores y dinamizadores; a la vez trasciende las concepciones
ordenadoras que son disctadas por lo formal, hay una referencia hacia el barrio pero
no se queda solamente en él, las redes sociales permiten generar mecanismos de
intercambio que fortalecen los procesos en el territorio propio y en el de los demás
construyendo un territorio complejo.
El territorio como parte fundamental para el desarrollo, debe ser una cons-
trucción social que determine los principios, las formas de intervenirlo por parte de
los que no son del territorio; el territorio es de quien lo camina, quien lo vive, quien
se recrea en él, quien lo imagina, quien lo construye, quien lo reconstruye, los nue-
vos pobladores en este momento son los que tienen la batuta de la construcción de
un territorio que en principio era ajeno pero ahora es más que propio, es colectivo.
128
Parte III. Población y desplazamiento forzado
Referencias bibliográficas
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CHAVES, Yuri; FALLA, Uva (2004). Realidades y falacias de la reconstrucción del tejido social
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129
Pa r t e I V
E s t r a t e g ia s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u d a d i n f o r m a l
¿E s p o s i b l e pa s a r d e l a c i u da d i n f o r m a l
a l a c i u da d f o r m a l ?
Aproximación a algunos problemas urbanos y a
l a s e s t rat e g ia s d e i n t e rv e n c i ó n e s tata l d e s d e l a
p e r s p e c t i va d e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s , MIB
1. Introducción
Desde hace varias décadas lo urbano, como un espacio delimitado político –adminis-
trativamente–, pero además definido a partir de la especialización del trabajo en una
Nación en términos espaciales y poblacionales, enfrenta una serie de transformaciones
entre las cuales podemos contar la expansión espacial de la mancha urbana, el cre-
cimiento poblacional fruto de emigración rural-urbana, la alta demanda de servicios
y equipamientos sociales y comunitarios, y cada vez más, las medidas asociadas a la
seguridad relacionadas, principalmente, con medidas de orden policial. Estas trans-
formaciones y medidas imponen grandes retos para los gobiernos y las comunidades
133
Procesos urbanos informales y territorio
58
Es importante mencionar que los métodos para definir la condición de pobreza varían, permi-
tiendo la formulación de distintos tipos de variables e índices, a partir de los cuales, aumenta
o disminuye la población pobre.
134
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
59
Solamente para mencionar unos ejemplos tomados del texto Ciudades para todos, editado por
el BID (Brakarz y otros 2002).
135
Procesos urbanos informales y territorio
136
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
con el mercado a través del dinero, así el mercado se erige como el factor que asigna
los recursos. En pocas palabras, es fundamental entender que la informalidad y la
precariedad60 son condiciones multicausales y multidimensionales que requieren de
estrategias integrales que deben superar la escala local y necesariamente implican
iniciativa y voluntad política, además de planes y proyectos específicos que intenten
afectar varias de las causas de su aparición y desarrollo. Junto a la pobreza, entendi-
da como problemática principal de nuestras ciudades, es necesario dar cuenta que la
marginalidad y la informalidad son fruto de los déficits cuantitativos y cualitativos
acumulados en la ciudad, entendida integralmente como un todo.
Frente a estas problemáticas, en el ámbito internacional se han formulado linea-
mientos y directrices que involucran, por una parte, a la banca internacional, particu-
larmente al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Mundial, y recientemente
al Banco Alemán KfW, con la formulación de programas y proyectos de “cooperación”
orientados a la superación de la pobreza y el fortalecimiento de la democracia. Por otra
parte, se cuenta, igualmente, con convenios y pactos internacionales suscritos por Co-
lombia en materia de desarrollo, hábitat, vivienda, y en general en aspectos relacionados
con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población colombiana,
regidos principalmente por los acuerdos suscritos con las Naciones Unidas en la Cumbre
del Milenio y los Encuentros de Hábitat realizados en diversas partes del mundo.
De la misma forma como ocurre con la noción de pobreza, la definición de precariedad puede en-
60
tenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas para medirla. Sin
embargo, a partir de la inclusión de este término en la decimoprimera meta del milenio de la ONU
que plantea la necesidad de “Lograr, para el 2020, una mejora significativa en las condiciones de
vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios”, se entiende como el re-
sultado de la combinación de diversas dimensiones de la vida humana que van desde las condicio-
nes económicas y materiales, hasta los estilos de gobierno y las formas de participación, entre otras.
Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: “Promover sistemas de
buena gobernanza urbana. Establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a todos
los actores, Implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orientadas en favor de
los habitantes más pobres, Estimular las iniciativas de los habitantes de los asentamientos precarios
y reconocer el rol de las mujeres en las mismas. Garantizar la tenencia segura, consolidar los dere-
chos de posesión y regularizar los asentamientos informales. Involucrar inquilinos y propietarios en
la búsqueda de soluciones dando prioridad al interés colectivo, Adoptar un enfoque progresivo en
el mejoramiento de los asentamientos precarios. Conjugar aportes municipales, subsidios cruzados
y contribuciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los
asentamientos precarios, Diseñar y negociar planes de reubicación solamente cuando sea absolu-
tamente necesario. Combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la generación de
empleo y desarrollo económico local. Desarrollar nuevas áreas urbanas a través de la habilitación
de tierras e infraestructura básica”.
137
Procesos urbanos informales y territorio
61
Las reflexiones presentadas bajo este título son tomadas de Brakarz y otros (2002).
62
Desde mediados de los años ochenta y hasta el año 2000, el Banco Interamericano de De-
sarrollo había apoyado más de 17 proyectos de mejoramiento barrial, con la inversión de un
monto cercano a los 2.600 millones de dólares. Los aportes referidos a continuación recopilan
los planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desa-
rrollo –BID–, a finales del año 2002 bajo el título Ciudades para todos. La experiencia reciente en
programas de mejoramiento de barrios (Brakarz y otros, 2002).
138
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
la entrega de servicios sociales” (Brakarz y otros, 2002: 1). En este tipo de expe-
riencias se destacan países como Chile, Colombia, Brasil y Perú entre otros. Estos
programas, definidos como metodología de intervención, han logrado, a juicio
de algunos expertos, ser una herramienta importante para intervenir en aspectos
urbanísticos y al mismo tiempo contribuir a resolver necesidades de grupos vul-
nerables de población63.
Conocidos como Programas de Mejoramiento Barrial –PMB– y como es-
trategia empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas entre
los que se cuentan la pobreza urbana, la integración física, social y económica de
los asentamientos informales a la ciudad, han venido convirtiéndose en estrate-
gias efectivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes
de estos sectores urbanos (Brakarz y otros, 2002: 27). El objetivo fundamental
de los PMB es “solucionar completamente los problemas de los asentamientos
informales de una determinada jurisdicción territorial… definiendo prioridades
y focalizando los recursos en los hogares de menores ingresos (Brakarz y otros,
2002: 44)64. Son programas de urbanización in situ que actúan sobre el problema
de la informalidad urbana, aprovechan lo invertido por los habitantes en la cons-
trucción de sus viviendas y hacen hincapié en la participación de las comunidades
para la ejecución de las obras públicas.
Inicialmente los PMB se orientaron a la provisión de infraestructura y servicios
urbanos en los barrios para garantizar condiciones mínimas de salubridad y regularizar
la tenencia de la tierra. Actualmente los PMB incluyen otros componentes orientados
a atender las carencias sociales de grupos vulnerables, principalmente niños, ancianos
y grupos de mujeres (Brakarz y otros, 2002: 27), además, con esto se contribuye a:
- La integración de la ciudad formal con la informal, al igualar el nivel de servi-
cios entre los barrios “ricos y los pobres”, mediante la provisión de un paquete
mínimo de inversiones de infraestructura y, por ende, se contribuye a elevar el
nivel de calidad de vida en el barrio.
63
Las acciones de intervención en materia de mejoramiento barrial, han despertado el interés de
las Naciones Unidas y el Banco Mundial, a través del Centro para los Asentamientos Huma-
nos –Hábitat–, interés que se ha evidenciado en la campaña mundial denominada “Ciudades
sin asentamientos informales”.
64
Sin embargo esto varia, según se trate de programas nacionales o locales. En los primeros los
recursos se distribuyen regionalmente, bajo parámetros de equidad para disminuir el des-
equilibrio regional y en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciación, se procura
el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participación comunitaria y los
incentivos locales, inciden mayoritariamente en la orientación de los recursos.
139
Procesos urbanos informales y territorio
65
Se realizan inversiones en proyectos para la construcción de infraestructura de salud, sanea-
miento básico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderías infantiles y centros de
atención a grupos vulnerables como madres cabeza de hogar, jóvenes, infantes y, finalmente,
la entrega de títulos de propiedad. También se destacan las inversiones en materia de re-
ducción de la vulnerabilidad ambiental y social en temas como la seguridad ciudadana y la
prevención en el uso de drogas.
140
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
141
Procesos urbanos informales y territorio
con NBI y compara esta proporción con el porcentaje de la población nacional que
vive en el departamento. La formula es la siguiente:
Donde:
CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento)
PNBi = población del departamento i con NBI
PNBIi = población total del país con NBI
PDi = población total del departamento i
NBI = Necesidades Básicas Insatisfechas.
142
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143
Procesos urbanos informales y territorio
País
Componentes de
los programas Chile Colombia Argentina Brasil Brasil Brasil Bolivia Brasil
PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II
90/95 1995 1996 1995 1996 1998 1998 2000
Infraestructura
Agua potable
Soluciones de
alcantarillado
Drenaje pluvial
Sistema vial
Alumbrado público
Energía eléctrica
Servicios urbanos
Recolección de
basuras
Soluciones de vivienda
Módulos o casetas
sanitarias
Mejoramiento de
viviendas
Reasentamiento
144
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País
Componentes de
Chile Colombia Argentina Brasil Brasil Brasil Bolivia Brasil
los programas
PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II
90/95 1995 1996 1995 1996 1998 1998 2000
Servicios
para grupos
vulnerables*
Puestos de salud
Generación de
trabajo e ingresos
Medio ambiente
Arborización y
forestación
Recuperación
y mitigación
ambiental
Regularizacion de propiedades
Ordenamiento del
Suelo
Regularización /
Titulación
Desarrollo comunitario
Educación
sanitaria y
ambiental
Promoción de
la organización
comunitaria
(*) Servicios sociales diversos, cuya definición se hace a partir de las necesidades expresadas por la comunidad.
Siglas
PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile.
MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Protección Social, Colombia.
PROAB I y II: Programa de Regularización de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Río
de Janeiro, Brasil.
PROMEBA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.
PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil.
SMB: Programa de Apoyo al Sector Habitacional, Subprograma de mejoramiento de barrios, Bolivia.
HBB: Programa Habitar Brasil. Gobierno Federal, Brasil.
145
Procesos urbanos informales y territorio
146
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147
Procesos urbanos informales y territorio
En el documento Ciudades Amables (DNP, 2005) se incluye la proyección estratégica que para el
67
país formula el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en el texto Colombia 2019 (ver www.dnp.gov.
co). El documento considera que la estrategia planteada en vivienda debe contemplar cuatro
metas: a) evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios; b) mejorar las condiciones
de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos precarios; c) incrementar la parti-
cipación del sector financiero en la financiación de vivienda; y d) consolidar un sector edificador
eficiente y competitivo”. La meta 2 prevé 804.000 mejoramientos de vivienda en los próximos
14 años, esperando cubrir la totalidad del déficit existente presente y futuro.
148
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
149
Procesos urbanos informales y territorio
150
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
De acuerdo con los datos presentados en el gráfico anterior, más del 12% de
la población de cada una de las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Usme
y Santa Fe tienen insatisfecha al menos una de las necesidades básicas, es decir, se
68
El índice de Necesidades Básicas Insatisfechas atiende a consideraciones de índole física y
social que se determinan a partir de cinco indicadores: vivienda inadecuada, vivienda sin
servicios, alta dependencia económica, inasistencia escolar y hacinamiento. La condición de
pobreza está establecida por la existencia de uno de estos indicadores; dos o más NBI se con-
sideran como situación de miseria (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003).
151
Procesos urbanos informales y territorio
69
La estratificación socio-económica considera los indicadores físicos como manifestaciones de
la pobreza, entre ellos: materiales de las fachadas de las viviendas; tamaño del frente, de las
puertas o ventanas, antejardines, garajes, etc.; características del entorno inmediato (vías de
acceso, andenes y focos de contaminación, entre otros); contexto urbanístico (zona y servicios
públicos). (SHD y DAPD, 2004).
152
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
70
Se hace referencia a este año por la documentación referida. No significa que no se hayan
producido acciones de mejoramiento barrial previamente a estos años en la ciudad de Bogotá.
Así mismo, las experiencias de MIB fueron ampliamente caracterizadas en el primer informe
de la Consultoría CVP-UNC (agosto 2006).
71
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (1985). Acciones integradas para el
mejoramiento de la calidad de vida en los asentamientos populares urbanos Con claridad. Este programa
anotaba que no pretendía resolver en su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia
de calidad de vida sufrieran los habitantes de los sectores populares urbanos.
153
Procesos urbanos informales y territorio
72
Los barrios para la intervención eran seleccionados según criterios de insuficiencia en los cam-
pos de intervención formulados para el programa.
154
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73
Ver caracterización del programa en el primer informe de la Consultoría CVP-UNC (Torres y
otros, 2006).
74
Esta experiencia se generó a través de cuatro sub programas: pequeña y mediana empresa;
fortalecimiento y coordinación interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos socia-
les; apoyo y promoción de la mujer y de los jóvenes.
75
Ver primer informe de la Consultoría CVP-UNC (Torres y otros, 2006).
155
Procesos urbanos informales y territorio
76
Ver primer informe de la Consultoría CVP-UNC (Torres y otros, 2006).
77
Primed: Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Sub-normales de Medellín, 1992-
1996.
156
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una
parte, la búsqueda en la construcción de diversos modelos de intervención que
conceptualmente apuntan a la superación de la pobreza y el mejoramiento de la
calidad de vida mediante la realización de obras físicas en general que, agencia-
das en diversos ámbitos, dieran cuenta del mejoramiento barrial. Sin embargo, a
pesar del discurso de superación de la pobreza, el énfasis principal, más allá del
mejoramiento de la calidad de vida, fue el de la integración urbana y la comple-
mentación del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental para acceder
a mejor calidad de vida. El predominio de lo físico pareciera ser una de las carac-
terísticas de este modelo.
En segundo lugar, se destacan los modelos que pretendieron constituirse
en experiencias replicables a través de la institucionalización mediante la política
pública distrital, pero, además de ello, que incorporaron de manera explícita el
componente de lo social, siendo la participación, la gestión local y las accio-
nes de fortalecimiento de redes sociales las líneas básicas sobre las que fundó la
intervención. La combinación de escalas barriales, locales, zonales y la proyec-
ción metropolitana de muchas de estas experiencias, lograron, dependiendo del
problema que se iba a resolver, combinar las diversas escalas de intervención y
asociar el proceso, no solo con la satisfacción de necesidades materiales de vida,
sino también con la construcción de capacidades sociales. Finalmente, se desta-
can las acciones de intervención construidas como herramienta pedagógica para
el fortalecimiento de la capacidad social y comunitaria de interlocución con el
Estado, en las que, explícitamente, la intervención física fue un pretexto para el
conocimiento y administración de lo público, en un ejercicio que potencialmente
apuntó hacia la construcción de ciudadanía plena.
A continuación se relacionarán de manera general algunos de los logros, di-
ficultades y aprendizajes, presentes en las experiencias de Mejoramiento Integral
de Barrios, en las ciudades de Bogotá y Medellín, entre 1972 y 2006. Dichos
acumulados son expuestos por componente, atendiendo a la discriminación ex-
puesta anteriormente.
157
Logros y aprendizajes por componentes de diversas experiencias de mejoramiento integral de barrios en Bogotá, 1972-2006
Al tratar de replicar la experiencia debe tomarse en cuenta la participación La planificación y la ejecución de obras de espacio público debe incluir el Los escenarios de participación y de planeación zonal posibilitaron entre
de los pobladores tanto en los organismos técnicos, de control y fiscalización estudio de las dinámicas y conflictos sociales de los barrios, para no promover muchas otras cosas:
de las obras, como en la planeación del proceso. Así mismo, las condiciones discordias entre las comunidades. Se debe procurar, además, mayor relación - Dar a conocer a los líderes más representativos las políticas distritales.
“objetivas” del contexto en el que se pretende replicar la experiencia, pues no entre lo social y lo físico. - Completar la información sobre las demandas comunitarias.
todas las ciudades o zonas de la ciudad presentan las mismas características - Construir relaciones simultáneas con otras entidades, como mecanismos
o problemas. La réplica no debe ser mecánica. para la coordinación interinstitucional.
Se debe trascender la noción de capacitación, para orientar el trabajo hacia la Oficializar un manual de especificaciones técnicas del mobiliario urbano para Entre más lejos lleguen los criterios democráticos, más amplia será la
formación de la comunidad en capacidades y competencias, para lograr una zonas verdes que debe ser utilizado por todas las entidades del Distrito e vinculación de la población y mayor la integración y eficiencia de las entidades
mayor visión que implique transitar de la visión de proyecto a la de proceso. implementar la operación de comités de parque no contractual sino zonal. públicas. Por ello se deberá establecer, a todos los niveles, mecanismos de
participación efectiva que desechen los esquemas de participación vertical o
Procesos
La comunidad debe ser concebida como sujeto y no como un objeto que Es importante planificar con la participación de todos los actores involucrados Crear un sistema de monitoreo de impacto y la convivencia.
se interviene. De esta manera se logrará, como lo enuncian muchas de las en la construcción de obras físicas, considerando el contexto de sus dinámicas
experiencias, que se convierta en artífice de su propio desarrollo. sociales y comunitarias y brindándoles acompañamiento social.
Algunas experiencias abordaron el problema de la pobreza, estableciendo Lograr un procedimiento para lograr acuerdos entre las diferentes entidades La Unidad de Gestión debe buscar la forma de incidir en la definición de los
componentes o áreas que incidían sobre lo productivo y lo socio-cultural, más competentes para la aprehensión de zonas verdes y comunales, como algo estándares de atención para poder garantizar la equidad en la distribución de
158
allá de la inversión exclusiva en obras de infraestructura. importante en la construcción de infraestructura. los beneficios y la sostenibilidad del proceso de mejoramiento urbano.
Unificación de los escenarios de participación para no saturar a las Adecuación del espacio urbano a nivel de infraestructura física, movilidad Gestionar recursos adicionales de otras entidades (nacionales e
comunidades y potenciar la participación “real” de las mismas. y accesibilidad, destacándose la red de ciclorrutas y el ordenamiento del internacionales) o programas complementarios para disminuir los costos de
espacio público. las obras para la comunidad.
La comunidad fue motivada a través de capacitaciones para participar Procesos de titulación de predios, normativización de UPZ y promoción de Garantizar una coordinación institucional previa a la priorización de cualquier
en procesos de planeación, ejecución de proyectos, con esto se propició dinámicas de planeación zonal en las que se destacan los planes zonales, tipo de obras en zonas de alto riesgo y que la reglamentación sea definida por
un sentido de pertenencia con la obra construida. También se potenció la formulados con las comunidades organizadas. las entidades.
urbanos informales y territorio
Se destaca el papel de las Unidades de Mediación en materia de convivencia Desarrollo de dinámicas de protección ambiental como la agenciada en el Insistir en la coordinación interinstitucional distrital para la priorización y
y seguridad, en tanto se abordaron temáticas relacionadas con el conflicto en parque Entrenubes. Sin embargo, se debe profundizar más en la incorporación ejecución de proyectos, la formulación de políticas y el reconocimiento de la
diversos ámbitos y se potenció la capacitación de la comunidad en materia de de la dimensión ambiental y territorial en los componentes de trabajo de los jerarquía de las acciones de mejoramiento.
desarme, violencia intrafamiliar, etc. programas y proyectos de mejoramiento.
Promoción de acciones orientadas a incidir en las dinámicas socio-culturales Necesidad de fortalecer la relación con las instancias político-administrativas
de la población, mediante programas de cultura ciudadana, convivencia y en los ámbitos barrial, local y distrital a partir del MIB.
seguridad.
Social Obras Institucional
Abordar el mejoramiento integral de los asentamientos subnormales de la Desarrollo de una red institucional para la prevención de la urbanización ilegal.
ciudad requiere de una estrategia de gestión de largo plazo que involucre
sistemáticamente y de manera permanente herramientas de planeación,
de información, de seguimiento y monitoreo, además de sostenibilidad y
mantenimiento de obras y programas sociales.
Es importante ofrecer programas donde la gente, en virtud de su nivel
educativo, no deserte o se sienta sistemáticamente excluida de un programa.
El objetivo debería ser abrir oportunidades, por ejemplo mediante actividades
como la formación para el trabajo, realizadas en el contexto de futuro.
159
Es necesario considerar equipos de gestión, con funciones de coordinación
pero con capacidad de intervención y contacto directo con los actores públicos
y privados involucrados. Es igualmente importante considerar la cualificación
de los equipos. El conocimiento de procesos o programas similares, la
experiencia técnica en este tipo de proyectos y la sensibilización social son
algunos de los requisitos fundamentales para la conformación de los equipos
involucrados en los proyectos de mejoramiento barrial.
Fuente: TORRES TOVAR, Carlos A. y otros (2006). Estudio de conceptualización para el mejoramiento integral de barrios en Bogotá, D.C. Informe final. Caja de Vivienda
Popular, Cooperación Financiera Oficial con Países en Desarrollo Banca Alemana –KfW–. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
Dificultades por componente, a partir de las diversas experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, 1972-2006
Descontento entre las comunidades generado al relacionar el número Al establecer límites entre las demandas de nivel zonal y las de nivel barrial, La experiencia no ha sido suficientemente evaluada por parte de las
de organizaciones comunitarias capacitadas con respecto al número de se dificulta, en la práctica, la determinación de la escala de intervención con instituciones públicas, muchas de ellas nunca tuvieron definidos mecanismos
organizaciones beneficiarias en la financiación de proyectos. respecto a las necesidades de la comunidad. de evaluación y seguimiento.
Algunas obras, por estar focalizadas en la intervención en una zona, en lugar Aún existen muchos problemas en relación con el cuidado del espacio No existen mecanismos institucionales para la sistematización, control y ajuste
de lograr el fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, promovían público, debido a la “indiferencia de la población” y la falta de responsabilidad de las experiencias asumidos en su conjunto por las entidades distiritales, ni
conflictos y desacuerdos entre los diferentes grupos comunitarios,. ciudadana en su cuidado. para la medición de su impacto.
La escasa proyección de las dinámicas de capacitación dificulta la Se dificulta la realización de obras de infraestructura y de reasentamiento de Pese a la nutrida participación institucional, la apropiación del sentido
participación de la comunidad en las actividades de planeación del desarrollo población en los casos en los que se demanda reubicación o se adelantan global de los escenarios de participación y de los programas o proyectos de
urbano y la interlocución con el Estado, esto se suma a la incidencia de dinámicas de construcción de rondas de quebrada, mejoramiento en general es débil a nivel institucional por lo cual difícilmente se
Procesos
distintos intereses “clientelares”, limitando la participación real y activa de las proyecta entre la comunidad su importancia.
organizaciones comunitarias.
Los espacios de participación y organización comunitaria son diseñados Aún es complejo establecer una profunda relación entre lo social y lo físico, La superposición de competencias institucionales tales como la duplicidad
e implementados por adultos y no son atractivos para los jóvenes que pues esto último predomina la mayoría de las veces. Además se dificulta la de funciones y acciones de intervención, en muchas ocasiones ha dificultado
se resisten a pensar y operar con esos parámetros. Además de esto, generación de dinámicas de participación más allá de la obra misma, cuando aún más la definición, ejecución y el seguimiento de las intervenciones en
las entidades saturan a la comunidad al generar múltiples escenarios de se convocan excepcionalmente a los beneficiarios directos de la obra, es decir, mejoramiento barrial. La mayoría de las veces se compite y esto incide
participación dirigidos a la misma comunidad y el mismo territorio, que los habitantes de una determinada franja en torno al proyecto, definidos a partir negativamente en el desarrollo de los procesos.
160
difícilmente confluyen o se articulan. de un criterio “perimetral”.
Distanciamiento entre la formulación de la política, de los planes y programas y Cuando existe cooperación o financiamiento de la banca internacional, la La rigidez de procesos y procedimientos en las diversas entidades distritales
las necesidades reales de la comunidad. Se parte de la base de una necesidad comunidad suele pensar que el total de la inversión se realiza con recursos así como la falta de coherencia en las mismas en materia de política pública y
“inducida”. Por otro lado, la focalización de la inversión no se compadece con internacionales, sin establecer que más de un 70% de los recursos de planeación, ha dificultado la consolidación y la producción de resultados.
la demanda en materia de necesidades expresada por la comunidad. inversión provienen de recursos públicos del orden distrital o nacional.
Desgaste en los escenarios de participación y poca incidencia de las La presión sobre el uso del suelo y la carencia de suelo urbanizable, Las interferencias generadas por intereses “políticos” con las actividades de
comunidades a la hora de determinar la inversión, con respecto a la magnitud incrementa las dinámicas de urbanización ilegal en zonas de ronda y otras los proyectos y programas se constituyen en una gran dificultad. Ha habido
de la necesidad. partes de la ciudad. casos en que pese a haberse alcanzado acuerdos con la comunidad en
urbanos informales y territorio
Carencia de estrategias de comunicación que trasciendan la noción de Aunque algunas experiencias han demostrado la importancia del mejoramiento
informar a la comunidad. barrial, existen dificultades para desarrollar acciones integrales que trasciendan
la sumatoria de acciones institucionales; para facilitar el desarrollo de las mismas
ganan las jerarquías política y administrativa dentro del Distrito. En la actualidad,
se demanda un compromiso mayor de las autoridades distritales con este tipo de
programas; y más allá de la coordinación inter institucional, se demanda voluntad
política para encaminar los esfuerzos institucionales hacia acciones unificadas
por criterios de intervención y objetivos.
Social Obras Institucional
El desplazamiento de la población hacia centros urbanos, por diversos Apoyo y participación de la banca internacional como de entidades de
motivos, plantea la necesidad de proyectar aún más este tipo de programas, cooperación internacional.
como componentes estratégicos para la ciudad y estrategias efectivas para la
contribuir a la superación de la pobreza.
Aunque existen dinámicas de capacitación y promoción de la participación se La revisión de algunas experiencias de intervención barrial revelan que la
registra deserción de las comunidades de los ciclos de capacitación asignación de recursos presupuestales, la oportunidad en los desembolsos
y la definición precisa del recurso humano requerido, son puntos críticos
en la ejecución de los programas. Este escenario supone que no hay una
comprensión compartida de los problemas asociados al desarrollo urbano
entre las instituciones que intervienen y en consecuencia se trastornan
los procesos de planificación conjunta y acción coordinada. La presencia
de varias entidades con funciones análogas para resolver problemas de
reasentamiento de población impide que la población identifique con certeza a
los interlocutores institucionales (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005a).
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s
El enfoque propuesto para las capacitaciones, se puede considerar Se deben armonizar los diferentes propósitos e intereses de comunidades,
problemático en tanto “no son las necesidades de la comunidad o de las sectores políticos y administrativos, en tanto se constituyen en “cuellos
organizaciones comunitarias las que dan origen al contenido y la metodología de botella” para el desarrollo de las acciones de mejoramiento integral (El
de las capacitaciones, sino la percepción de los funcionarios públicos sobre las mejoramiento integral de barrios…, s. f.)
necesidades de las organizaciones comunitarias, la que orienta los contenidos
161
(SUM Consult – CVP, 2002).
Las obras han sido ejecutadas con base en propuestas de ciertas La complejidad de las relaciones en el sector público reside fundamentalmente en
organizaciones barriales y la aprobación de las JAC, propiciando desacuerdos que cada entidad tiene fraccionadas y jerarquizadas sus acciones de manera tal,
con otros actores de la comunidad. En algunas experiencias, la construcción que se sectorizan aún más sus decisiones e intervenciones. El fraccionamiento
de las obras en lugar de contribuir al fortalecimiento de la organización y la se replica a nivel local en la estructura funcional de las entidades, esto incide en
cohesión barrial, promovían conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos la ejecución de los proyectos asociados al mejoramiento integral, y dificulta la
comunitarios (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.) coordinación de acciones. Para que un proyecto se ejecute, se demanda que sea
conocido en todos los espacios institucionales, de toma de decisión y operativos (El
mejoramiento integral de barrios…, s. f.)
Las comunidades no se sienten suficientemente informadas sobre los Uno de los aspectos importantes en la permanencia y sustentabilidad de
proyectos a realizar en los barrios. Falta orientación en cuanto al desarrollo los programas de mejoramiento integral es la existencia de esquemas de
de los proyectos, en muchas ocasiones, los medios han sido precarios e seguimiento, monitoreo y control de los proyectos, esto posibilita revisar
insuficientes, sumándose este hecho a la falta de recursos didácticos y conjuntamente los indicadores, bien sean estos de resultado o de gestión, de
publicitarios que promuevan la comunicación entre la institucionalidad y la las entidades según acciones de su competencia, paralelo a ello, permiten
comunidad. En muchas ocasiones, la comunidad no es escuchada. definir indicadores propios de la gestión como unidad coordinadora y de apoyo
d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
Es urgente el diseño de una estrategia de comunicación masiva en todas a la ejecución de programas y proyectos de las entidades.
las comunidades de las zonas de intervención, así como dotar los puntos de
información con estructuras y calidad que permitan dar información detallada
sobre los proyectos en curso, preparando material informativo ilustrativo y de
fácil comprensión para la comunidad.
Social Obras Institucional
La participación cualificada de la comunidad, se limita a pesar de los Pese a la existencia de muchos mecanismos de coordinación interinstitucional
escenarios, por las carencias colectivas en planeación del desarrollo y la aún no existe una “cultura” de solidaridad y cooperación entre las instituciones
gestión organizacional. públicas y, por lo general, se han presentado múltiples problemas para poder
llegar a acuerdos de cooperación.
La superposición de competencias institucionales en muchas ocasiones
ha dificultado aún más la definición, ejecución y el seguimiento a las
intervenciones. La rigidez de procesos y procedimientos en las diversas
entidades distritales así como la falta de coherencia de las instituciones
ha dificultado la consolidación y la producción de resultados de trabajo en
equipo. Las instituciones en el nivel local no tienen definidos los mecanismos y
procedimientos para llegar a acuerdos y concretar proyectos.
La imposibilidad de atender por igual y de manera simultánea a toda la Cuando se trata de recursos de cooperación internacional que apoyan los
población, genera forzosamente situaciones de desequilibrio, a veces difíciles programas de mejoramiento, el retraso en la firma de los convenios de
Procesos
de manejar entre las comunidades, que le plantean un particular desafío a las cooperación financiera perjudican el desempeño del proyecto y ponen en
instituciones distritales, pero que justamente por ello, exigen ser enfrentadas riesgo su continuidad. Se demanda el diseño de mecanismos expeditos para
y superadas, mediante conveniente trabajo social basado primordialmente en superar estas dificultades.
información clara y precisa (El mejoramiento integral de barrios…, s. f.)
Una preocupación permanente de la población es la presencia de pandillas No existe una visión integral del desarrollo barrial. Cada entidad se fija en su
juveniles en varios puntos de encuentro en la zona, para lo cual se propone contribución específica y no conoce ni se relaciona con las otras iniciativas
trabajar conjuntamente con la comunidad, las entidades distritales y las que se realizan en el mismo sector, lo cual lleva a una desarticulación de las
162
organizaciones sociales, buscando involucrar a los jóvenes en el proceso de organizaciones que están trabajando en los barrios. Adicionalmente no existe
mejoramiento de los barrios. una instancia para pensar la ciudad o la zona y actuar colectivamente (El
mejoramiento integral de barrios…, s. f.)
Fuente: TORRES TOVAR, Carlos A. y otros (2006). Estudio de conceptualización para el mejoramiento integral de barrios en Bogotá, D.C. Informe final. Caja de Vivienda
Popular, Cooperación Financiera Oficial con Países en Desarrollo Banca Alemana –KfW–. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
urbanos informales y territorio
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
Sin duda los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha construido el sector
78
163
Procesos urbanos informales y territorio
79
Hacia una política de hábitat. Documento de trabajo (DAPD, 2000b).
80
“… tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cumplimiento
del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas
de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y permanente, en especial a los
sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno de sus propósitos promover prác-
ticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano de una forma más eficiente, vinculando
dentro de el toda la cadena de producción que incide, directa o indirectamente, en la construcción
de la vivienda. El Distrito promoverá, igualmente, el mejoramiento de las viviendas existentes
con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en
infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarán meca-
nismos de acceso a recursos de micro crédito, se promoverán acciones tendientes hacer las normas
más accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema
de reducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de
mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se
facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2000b).
81
“Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de
acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera
de los parámetros urbanísticos produciendo altísimo déficit tanto en la cobertura como calidad
de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, calidad am-
biental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio
urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la
ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la
calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos
más pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para
resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2000b).
164
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165
Procesos urbanos informales y territorio
En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos los si-
guientes aspectos:
166
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s d e i n t e rv e n c i ó n e n l a c i u da d i n f o r m a l
167
Procesos urbanos informales y territorio
82
En algunos documentos de trabajo preparados por la Caja de Vivienda Popular –CVP–, la
cifra de población en las UPZ de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto debido
a la diferencia de fuentes.
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No. de
Eje de Servicios demandados proyectos %
inversión regulados Participación
en la ficha
1 Ordenamiento Comprende estado de avance en la implemen- 20 7%
y legalización tación y diseño de la estructura urbana y ficha
normativa, estado de avance en la normatividad
y legalización urbanística de barrios.
2 Vivienda Comprende titulación predial, mejoramiento de 40 14%
vivienda y reasentamiento de hogares.
3 Medio Comprende gestión del riesgo, recuperación de 65 23%
ambiente cuerpos de agua, corredores ecológicos, recupe-
ración paisajística y saneamiento ambiental.
4 Movilidad Comprende vías vehiculares, vías peatonales 37 13%
(senderos, escaleras, puentes peatonales, ande-
nes, alamedas y ciclorrutas y transporte).
5 Servicios Comprende servicios de acueducto, alcantari- 46 16%
públicos llado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado
público, aseo.
6 Equipamientos Comprende educación, salud, parques y zonas 76 27%
verdes, escenarios culturales, seguridad y equi-
pamientos comunitarios.
Total 284 100%
Fuente: Caja de Vivienda Popular; DAPD. Bogotá, 2006.
169
Procesos urbanos informales y territorio
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
Vías vehiculares
Reasentamiento hogares
Legalización urbanística
Titulación predial
Alcantarillado pluvial
Educación
Gestión riesgo
Vías peatonales
Equipo comunitarios
Alcantarillado sanitario
Salud
Recuperación paisajística
Saneamiento ambiental
Acueducto
Escenarios culturales
Corredores ecológicos
Transporte público
Mejoramiento vivienda
Ficha normativa
Fuente: DAPD.
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9,00%
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Procesos urbanos informales y territorio
83
“… los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo
uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desa-
rrollo” (Brakarz, 2002: 89).
172
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urbanizable que implica el incremento de sus costos, y de esa manera, un acceso aún
más reducido para los sectores de menos ingresos84, en tercer lugar, sumado a los dos
anteriores, porque el crecimiento de la población urbana no es controlable y no se
puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor
valoradas que las del campo o las de los pequeños asentamientos humanos.
Por otra parte, junto a la pobreza generalizada, la degradación del medio natural
y la insostenibilidad, son parte de los problemas más graves que enfrentan nuestras
ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discurso y en relación ar-
mónica con la estructuración de alternativas productivas para sostenibilidad de la
población y de los procesos de mejoramiento es otra tarea inaplazable para la ca-
racterización y ejecución de PMIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad, en todas
sus dimensiones –ambiental y productiva–, requiere más que voluntad política, pues
necesita promover e implementar un cambio de hábitos en la sociedad. La centralidad
de la acción misma del MIB debe ser repensada, pues, si bien la complementación
de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado
la configuración de los proveedores de los distintos servicios públicos en la ciudad.
Hace unos años la mayor preocupación para las experiencias de MIB era la provisión
de servicios públicos domiciliarios, la mayoría de redes dependían de las instancias
públicas atadas a los requisitos de legalización de asentamientos para poder invertir,
hoy la mayoría de redes y empresas de servicios están completamente privatizados y
el afán de abrir nuevos mercados ha hecho que los escenarios de los barrios informa-
les se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. Esto ha hecho
que la cobertura de servicios públicos domiciliarios se incremente notablemente, y ha
centrado la dificultad para los habitantes más en relación con la calidad y las tarifas
que con el acceso a ellos. Los diseños de MIB deben dar paso a las transformaciones
del contexto y atender de mejor manera las necesidades y dificultades de la población.
En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios públicos,
el centro de la acción debe referirse, tal vez, a las asesorías relacionadas con el uso de
estos servicios o en la generación de intermediaciones institucionales para la reducción
de tarifas para los estratos más bajos, o en la promoción de empresas comunitarias y
vecinales para el manejo de las redes de servicios, por ejemplo.
Otro aspecto fundamental para la construcción y consolidación de lo urbano
es la convivencia, que se ha venido posicionando como una mirada y política institu-
cional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia propios de la ciudad,
84
Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo
que compita con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados
esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la
agenda urbana es Metrovivienda desde 1999, año en que fue creada.
173
Procesos urbanos informales y territorio
85
Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado las dimensiones
zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El he-
cho de que el mejoramiento se siga planteando a escala barrial implica dificultades de orden
administrativo, en la distribución presupuestal y en el diseño de las intervenciones en general,
aspectos que hacen dudar a muchos de la vigencia de la escala barrial en la actualidad como
escala de referencia.
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Procesos urbanos informales y territorio
vivienda
Mejoramiento estructural
Producción, empleo y trabajo
Acceso
Mejoramiento de vivienda en general
Salud (recolección de residuos,
saneamiento otros servicios)
Accesibilidad y movilidad
Socio-cultural
Socio-económico
Uso del tiempo libre
Convivencia y seguridad
* Implica pensar no solo en la disposición de infraestructura, sino también en el acceso a los servicios
* Criterios para la elegibilidad de zonas de intervención, desde la perspectiva del bienestar
86
Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipología barrial construida por la Caja de
Vivienda Popular –CVP– en un esfuerzo previo.
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Procesos urbanos informales y territorio
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Para 2007, la ciudad de Bogotá contaba con 6.000 hectáreas de suelo urbanizable disponi-
bles. De éstas, mínimamente, una quinta parte se destinará a cesiones para vías, afectaciones,
infraestructura y equipamiento, espacio público. Las hectáreas restantes se consumirán en
menos de diez años dado el promedio de urbanización que oscila entre 400 a 500 ha año.
(Torres y otros, 2007).
179
Procesos urbanos informales y territorio
Referencias bibliográficas
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180
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Otras fuentes
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181
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Caminando u n p l a n e ta i n f o r m a l
Introducción
La presente reflexión, que se enfocará en la ciudad de Cali, parte de tres supuestos
globales básicos, entre tantos otros, asociados al nacimiento y reproducción de la
ciudad informal:
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Procesos urbanos informales y territorio
88
Este concepto fue introducido por el arquitecto Harold Martínez Espinel, quien participó en
la mesa por la ciudad y la vivienda, organizada por el Concejo Municipal de Santiago de Cali,
entre julio y noviembre de 2003.
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Una de las conclusiones que se puede adelantar es que podremos saber mucho
acerca de cómo se produce la ciudad (o las diversas ciudades), pero no suficiente-
mente sobre cómo reorientar sus procesos de producción. En todo caso, si se tienen
algunas tesis alrededor de cómo hacer esto último, se evidencia a diario que es casi
imposible hacerlo, o que se hace muy poco, aunque, por ejemplo, en Cali se haya
integrado un gobierno que prometió dar un vuelco al tema89. La fuerza que tienen
las maneras convencionales de enfrentar el problema de los asentamientos humanos
de desarrollo incompleto en Cali, tiene una enorme inercia frente a la posibilidad de
recomponer integralmente entornos de ciudad informal (Millán Orozco, 2004).
Podemos Cali, es el movimiento político que gobierna la ciudad en el período 2008-2011, en cabeza
89
del médico Jorge Iván Ospina Gómez. El Plan Municipal de Desarrollo, llamado Para vivir la vida
dignamente, incluye el Plan de Recomposición Integral de Zonas Marginales –Prizma– que durante
el primer año de gobierno no presentó una significativa evolución.
185
Procesos urbanos informales y territorio
“Regularmente cuando desde las diferentes experiencias trabajamos para llevar a cabo la em-
presa del desarrollo de nuestros barrios y de nuestros procesos organizativos lo hacemos desde
una perspectiva informal, marginal, sin que medie la posibilidad de un apoyo entre nosotros,
de construir una cadena de expectativas, una cadena de afectos, una cadena de voluntades para
transformar todos esos impulsos colectivos en una acción colectiva” (Villa Valencia, 2008).
Incendio en el asentamiento Nueva Ilusión. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali (octubre 2008)
Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.
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Algunas construcciones son realizadas en riveras de los ríos (diciembre de 2008). Dique (Jarillón) del río Cauca.
Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.
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Procesos urbanos informales y territorio
El alcalde de Cali, Dr. Jorge Iván Ospina G. recorre la zona afectada por la inundación (diciembre de 2008).
Fotografía: Henry Martínez, Oficina de Comunicaciones, Alcaldía de Cali.
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Incendio en asentamiento Nueva Ilusión. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali (octubre de 2008).
Fotografía: David Millán Orozco.
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Los informes sobre pobreza en todo el mundo muestran los efectos paradójicos
del neoliberalismo que hacía aumentar simultánea y exponencialmente la riqueza y
la pobreza, mientras quebraba el espinazo del Estado de Bienestar que tenía como
supuesto la reducción de las desigualdades en épocas de crecimiento económico.
Tal es el caso del VI informe sobre desarrollo exclusión y desarrollo social en
España 2008 (realizado por la Fundación para el Fomento de Estudios Sociales y
Sociología Aplicada –Foessa–), el cual afirma que el crecimiento económico de los
últimos 15 años en España no ha reducido las desigualdades sociales. Hay 8,5 mi-
llones de personas (el 20% de la población) en situación de pobreza relativa (con in-
gresos por debajo de 574 euros mensuales). Otro millón y medio de españoles vive
en “pobreza severa” (con menos de 280 euros al mes) o en situaciones de “exclusión
social”. De esta manera, un 25% de la población de un país en la órbita europea
hace eco de la hecatombe socio-económica mundial que produce un incremento
significativo de la pobreza.
191
Procesos urbanos informales y territorio
Lo sucedido en España nos obliga a hilar más delgado: si hay algo que parece
cierto y sostenible en medio de la incertidumbre es la generación de pobreza; más
cuando se evidencia que es imposible mantener el ritmo del crecimiento económico
de las dos últimas décadas, al punto que el gobierno de Estados Unidos –un país
con más de 31 millones de personas en estado de pobreza– se ha visto obligado a
declarar oficialmente la recesión económica. “Ahora, ante la crisis financiera de la
economía virtual se trasladan los problemas y sus posibles soluciones a la economía
real de los Estados y de los ciudadanos. Se reducen los presupuestos públicos y los
créditos a consumidores y a inversores. Y en Estados Unidos y en Europa presencia-
mos el espectáculo obsceno de las ingentes transferencias que los gobiernos hacen a
las entidades financieras mientras los responsables de las mismas se mantienen o se
retiran con indemnizaciones de decenas e incluso centenares de millones de dólares
o de euros salidos de los bolsillos de los contribuyentes” (Borja, 2008), con lo cual
se evidencia, además, que los gobiernos hacen del Estado moderno un instrumento
para la privatización de las utilidades y la socialización de las pérdidas. Es decir, que
el Estado deja de ser moderno para volver a ser feudal y utiliza los instrumentos de
soporte técnico, tecnológico y científico de la modernidad, que se suponían descu-
biertos o creados para el bienestar de toda la humanidad.
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En Colombia el modelo global se repite tanto en sus principios como en sus efectos.
Sorprende la similitud de los comportamientos de las instituciones públicas y privadas
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Referencias bibliográficas
BORJA, Jordi (2008). “Democracias imperfectas”. En: periódico El País, Madrid, España,
10 de noviembre de 2008.
DELEUZE, Gilles y GUATTARI, Félix (1993). Qué es la filosofía? 5ª ed. Barcelona:
Anagrama.
INNERARITY, Daniel (2008a). “La otra desaceleración”. En: periódico El País, Ma-
drid, España, 16 de septiembre de 2008.
INNERARITY, Daniel (2008b). “El retorno de la incertidumbre”. En: periódico El
País, Madrid, España, 7 de octubre de 2008.
195
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196
Pa r t e V
Diseño y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i t a r ia
Procesos u r b a n o s i n f o r m a l e s , pa r t i c i pa c i ó n
c o m u n i t a r ia y a u t o c o n s t r u c c i ó n d e v i v i e n d a :
l a e x p e r i e n c ia C i n va ( 1 9 5 1 - 1 9 7 4 )
Cabe mencionar que entre 1930 y finales de los años sesenta y setenta el territorio colombiano evi-
90
denció dos fenómenos particulares. El primero denominado como de cuadricefalia urbana supuso
una transición entre la situación de atomización urbana, existente a principios de siglo, y la tendencia
hacia la concentración de población en cuatro ciudades fundamentalmente (Bogotá, Cali, Medellín
y Barranquilla). El segundo fenómeno se viene presentando sin interrupción desde los años sesenta
es el de la primacía urbana de Bogotá, representada no solo por el flujo considerable de población
producto de procesos de migración interna, sino por concentrar una serie de servicios que le otorgan
algunas ventajas comparativas en relación con otras ciudades colombianas.
199
Procesos urbanos informales y territorio
91
De acuerdo con Rocío Murad, la migración rural-urbana en la historia de Colombia se explica
por “… la falta de empleo asalariado, la expansión de la agricultura comercial, la mecani-
zación de cultivos, los conflictos entre la colonización y el latifundio, la atracción de otras
regiones que ofrecen más oportunidades de trabajo remunerado y las mayores facilidades de
servicios de las áreas urbanas…” (Murad, 2003: 44).
200
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El asesinato, en 1948, del caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán, agudizó esta polarización
política que, como se mencionaba, al finalizar la década de los años cincuenta adquirió dimen-
siones de carácter nacional lo que llevó a la insubordinación campesina y a la conformación de
los primeros grupos guerrilleros. Con el apoyo de la Iglesia y el Ejército Nacional, el gobierno
de Laureano Gómez (1950-1954) emprendió en las ciudades una campaña de persecución
política contra la supuesta amenaza del “comunismo internacional” mientras en el campo
conformó grupos paramilitares, conocidos como “Los Chulavitas”.
201
Procesos urbanos informales y territorio
“El partido Conservador llega al poder gracias a una división del Partido Liberal y, ante la
reunificación de éste, intenta continuar con el control del gobierno mediante una amplia
campaña de intimidación y violencia contra sus oponentes. Los liberales organizan un
amplio movimiento de resistencia que culmina con la creación de guerrillas rurales. Esta
pugna se transformó en una lucha por el control de la propiedad. Las migraciones rural-
urbanas se aceleraron a consecuencia de las luchas armadas en el campo y las cabeceras
municipales y las mayores ciudades fueron foco de atracción para estos migrantes” (Mu-
rad, 2003: 28).
Así las cosas, a pesar del crecimiento de la producción y del fortalecimiento del
proceso de industrialización que se evidenció a partir de la década de los años cin-
cuenta, el carácter técnico y monopólico del mismo significó un excedente de mano
de obra no calificada y de origen rural que, luego de una considerable corriente
migratoria y tras la creciente oferta de empleo, se asentó en los centros urbanos sin
que ello implicase una ocupación laboral inmediata. La limitada respuesta de estos
actores ante el uso intensivo del capital y de los avances tecnológicos les obligó a
sumarse a la “masa marginal” urbana conformada por la clase trabajadora informal
auto empleada en múltiples actividades al margen del sector moderno. Tal como
lo señala Weiss (1967) el crecimiento urbano y desarrollo industrial permitieron
no solo la consolidación de la clase media urbana sino el aumento cuantitativo del
proletariado industrial. Debido a que la urbanización en Colombia no vino acompa-
ñada de un desarrollo industrial paralelo, se produjo una variación en la estructura
de clases explicada en parte porque:
“… la industria existente no [absorbía] la mano de obra disponible de las masas migrantes,
impidiendo su asimilación a la vida urbana y condicionando la formación de grandes sectores
de población “marginal” ... El proceso de urbanización y la industrialización crearon las con-
diciones que permitieron el ascenso de una nueva élite ligada a la industria y el comercio, la
consolidación de la clase media urbana, el aumento cuantitativo del proletariado industrial
y la formación de un amplio sector popular ... Estos nuevos sectores coexisten con el prole-
tariado rural, las antiguas clases medias y la oligarquía agro-exportadora, conformando el
sistema de estratificación social, en la sociedad dual” (Weiss, 1967: 29).
202
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
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Tal como lo señala Weiss (1967) y de acuerdo con la clasificación de la Cepal, los sectores popu-
lares en América Latina podían clasificarse en: a) sectores populares sindicalizados, b) sectores
populares no sindicalizados y c) sectores populares en condiciones de marginalidad. Los primeros
comprendían una minoría obrera ligada a la industria arraigada en el medio urbano. Los dos
últimos eran definidos como sectores subempleados o desempleados que vivían en condiciones
de marginalidad económica, social y política. Según la Cepal, el segundo y el tercer grupo, per-
manecían al margen de la estructura política establecida y eran susceptibles de ser movilizados
en favor o en contra del sistema político vigente. Así, el hecho de que estos sectores pudieran
manifestarse a través de ejercicios electorales fuera del marco de las organizaciones tradicionales,
constituía una amenaza para el statu quo establecido, de ahí que fuera necesario ejercer prácticas
de control social a través de la organización comunitaria que permitiera canalizar este potencial
comunitario. Este elemento será abordado más adelante.
94
Al finalizar la década de los años sesenta, “en Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla se concentra
cerca de la mitad del producto interno bruto de la nación y más de los dos tercios de la indus-
tria y registran focos industriales especializados: Barranquilla es sede de una importante actividad
portuaria; Cali es conocida por su actividad agroindustrial (papel y azúcar); Medellín es el mayor
centro cafetero y minero; y dada su condición de Distrito Capital de Colombia, el punto más fuerte
de la economía de Bogotá es el terciario superior” (Murad, 2003).
203
Procesos urbanos informales y territorio
95
Este tipo de déficit considera únicamente las necesidades de vivienda obtenidas mediante la
comparación del número de familias consanguíneas (grupo familiar compuesto por los cón-
yuges y sus hijos y todas aquellas personas que conviven con los primeros, compartiendo los
alimentos y tienen nexos de consanguinidad con estos) con el número de viviendas existentes
en un período determinado.
204
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1964 1973 %
Conceptos
Déficit % Déficit % 1964 - 1973
Total departamentos 362.983 113,2 569.256 98,0 56,8
Cabeceras departamentales 320.702 100,0 590.543 100,0 81,1
Ciudades mayores de 100 mil habitantes 224.428 70,0 428.480 72,1 86,6
Ciudades de 50 mil a 100 mil habitantes 29.609 9,2 42.485 7,3 43,5
Ciudades menores de 50 mil habitantes 66.665 20,8 119.578 20,6 79,4
Fuente: CENAC, 1976.
96
Se carece de información basada en los datos censales correspondientes a los períodos 1938-
1951, sin embargo por abarcar esta investigación la segunda mitad del siglo XX se consideró
el valor de incluir la información correspondiente al período 1964-1974, que resulta igual-
mente representativa.
97
Esta cifra es especialmente representativa para verificar el déficit existente en este período y el
nivel de respuesta estatal ante el mismo, a través de las entidades creadas para tal efecto como
el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, ejercicio que se efectuará en
el segundo numeral de este capítulo.
98
Aunque el fenómeno de primacía urbana se define como la “concentración poblacional con
una supremacía cada vez más fuerte de la ciudad de mayor importancia sobre el resto de la
red urbana, generalmente reflejada en un volumen de población superior al 20% del total del
país” (Murad, 2003: 19), el caso colombiano representa una excepción a nivel latinoamerica-
no al presentar este fenómeno en cuatro ciudades simultáneamente. Sin embargo, esta ten-
dencia cambiaría al finalizar la década de los años setenta, período en el que la concentración
poblacional se dio con un énfasis considerable en Bogotá.
205
Procesos urbanos informales y territorio
99
En Bogotá, por ejemplo, en el período correspondiente a 1958-1970 los espacios entre el
centro y los barrios periféricos surgidos hasta mediados del siglo fueron densamente pobla-
dos y surgió una cantidad considerable de nuevos barrios principalmente hacia las zonas
montañosas al oriente y sur-oriente y hacia las partes bajas inundables del sur, sur-occidente
y nor-occidente. Entre 1960-1972, el crecimiento de Bogotá debido a los barrios populares
disminuyó en un 8% respecto al período anterior mientras que las urbanizaciones construidas
por el Estado aumentaron en un 7% y la construcción de barrios residenciales se mantuvo es-
table. Para 1978 el área desarrollada clandestinamente correspondió al 38,4% del total de la
ciudad habitando allí el 59% de la población de Bogotá, esta situación condujo a la definición
de las normas mínimas de urbanización y servicios como una nueva medida para contrarrestar
206
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207
Procesos urbanos informales y territorio
Bogotá Cali
103
Por su parte, el discurso modernizante fue desarrollado en el marco de estudios e interven-
ciones del Centro de Estudios Internacionales del MIT y alcanzó su máxima utilidad cuando
Estados Unidos, en defensa de sus intereses y en medio de la Guerra Fría, buscaba formas
alternativas de desarrollo diferentes a las propuestas de corte marxista de la época.
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de los derechos sociales (salud, vivienda, educación, recreación) para algunos sectores
sociales en los considerados países subdesarrollados.
De tal suerte que esta noción logró imponerse en los países latinoamericanos
y así el desarrollo obtenido por las naciones del norte se constituyó en su objeti-
vo a mediano y largo plazo. La creación de las Naciones Unidas y el movimiento
ideológico que llamó la atención sobre la suerte de los países subdesarrollados que
constituían el Tercer Mundo, hizo suponer que el modelo occidental de desarrollo
era un buen ejemplo para ser imitado. Así, los países subdesarrollados, con niveles
de ingresos bajos, podrían incrementarlos si recorrían las huellas que unas décadas
antes habían marcado las naciones desarrolladas.
En esta línea de pensamiento, en las primeras décadas del siglo XX, y con más
fuerza en el período posguerra, la idea del subdesarrollo fue circunscrita al discurso
de la modernización y del progreso de las naciones. El paradigma de la moderni-
zación que desde el siglo XIX venía permeando las esferas políticas y económicas
a escala mundial, planteó una tendencia en torno al problema de la vivienda, de
acuerdo con la cual el Estado, la planificación y la construcción de viviendas en serie
se constituían en el mecanismo para solucionar las deficiencias habitacionales y por
este camino para superar el subdesarrollo (Saldarriaga, 1996).
Así, el Estado, como actor central del proceso de industrialización y de produc-
ción de vivienda, debía crear las condiciones necesarias para garantizar un desarrollo
altamente tecnificado en los sectores administrativo y constructivo. De acuerdo con
este pensamiento económico, la intervención planificada del Estado garantizaría la
adecuada asignación de los recursos y el incremento de la productividad.
En el caso colombiano y bajo esta perspectiva de intervención y planifi-
cación, la acción del Estado se vio mediatizada por la fundación de dos insti-
tuciones oficiales de orden nacional, el Banco Central Hipotecario (1932) y el
Instituto de Crédito Territorial (1942), como entes encargados de atender el
déficit habitacional generado por el contundente crecimiento poblacional y for-
mular y realizar proyectos de vivienda para los sectores marginales. Juan Carlos
del Castillo y José Salazar señalan que, sin embargo, con éstos se constituyo una
sucesión relativamente ordenada de proyectos más que una planeación con me-
tas específicas en el mediano y largo plazo, y aparecieron solo esporádicamente
en formulaciones parciales.
“Se trató de proyectos de barrios residenciales de tamaños variables, en los cuales la en-
tidad desarrolló vivienda para algunos sectores pobres de la población, en especial em-
pleados. Eran esos barrios modelo en los cuales las viviendas eran construidas en entornos
amables, funcionales y dotados tanto de las infraestructuras (viales y de servicios públicos)
como de los equipamientos básicos de recreación, educación, salud y bienestar” (Del Cas-
tillo y Salazar, 2001).
209
Procesos urbanos informales y territorio
De acuerdo con del Castillo y Salazar, este esquema de dotación de vivienda ejer-
cida por entidades estatales, no solo fue la expresión de un tipo particular de política
gubernamental, fundamentada en un conjunto de programas sectoriales y el montaje
de los sistemas para financiarlos, sino la constatación de una estrategia limitada para
afrontar los problemas de las ciudades. En la práctica, “el Instituto de Crédito Terri-
torial –ICT– y el Banco Central Hipotecario –BCH–, desde un sesgo ‘viviendista’,
fueron las entidades responsables de la política urbana en Colombia durante un largo
tiempo” (Del Castillo y Salazar, 2001: 132).
104
El establecimiento del Cinva, en 1951, en Bogotá, marcó un hito en este proceso. Es en este
centro en el que se forman muchos de los funcionarios que tuvieron a su cargo diversos planes
y propuestas urbanísticas, arquitectónicas, administrativas y técnicas de vivienda en distintos
países de América Latina.
105
“La red de instituciones, agencias y fuentes de financiamiento para la vivienda estatal, su estudio y el
entrenamiento de expertos establecida entre 1950 y 1970, involucró además del Cinva en Bogotá,
centros tan importantes como el MIT en los Estados Unidos, el Bouwcentrum en Rotterdam y el
D.P.U. en el University College de Londres ... Desde estos centros surgieron muchos de los paradig-
mas orientadores de la acción de vivienda pública en América Latina” (Saldarriaga, 1996: 33).
210
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
106
El arquitecto John Turner, asesor de las Naciones Unidas hacia finales de la década de 1950
y principal inspirador de una nueva visión “americana” para afrontar el déficit de vivienda,
sentó las bases para el replanteamiento del papel del Estado en relación con los asentamien-
tos espontáneos, al considerar excesivamente costosas, tanto las políticas autoritarias de
erradicación tradicionalmente utilizadas por los débiles estados capitalistas, como aquellas
relacionadas con la sustitución de las viviendas, impulsadas por los gobiernos socialistas.
En su defecto, propuso trabajar la trilogía Estado, organismos internacionales de crédito y
comunidad aceptando los principios del “desarrollo progresivo” que practican los migrantes
espontáneos, e incorporando políticas integrales basadas en la promoción del esfuerzo pro-
pio de los habitantes en la búsqueda de soluciones, de suyo mucho más baratas y eficaces
que las tradicionalmente utilizadas por el estado burocrático (Acebedo, 2003: 59-89).
211
Procesos urbanos informales y territorio
212
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Tabla 7. Inversión y soluciones de vivienda urbana a nivel nacional ICT y BCH, 1942-1974
1942-1945(¹) 1.098 -
1946-1950 ² ( )
2.760 -
1951-1955(³) 10.123 701
1956-1960 (4)
19.699 1.462
1961-1965(5) 73.884 537
1966-1970 (6)
54.862 1.132
1971-1974(7) 77.000 1.486
SUBTOTAL 239.426 5.318
Total (unidades construidas ICT y BCH) 244.744
Déficit nacional 1964-1973 (unidades)** 569.256
Diferencia 324.512
* Aunque la actividad principal del BCH consistía en la financiación de viviendas de los estratos medios
de ingreso y en cierta medida de los estratos de bajos ingresos mediante el otorgamiento de préstamos
hipotecarios, en el período de análisis (1942-1974) desempeñó una importante actividad constructiva
directa. Para efectos de comparación, se tienen en cuenta estas cantidades. Debe resaltarse, además, que
el BCH fue un gran auspiciador del sistema de construcción de vivienda conocido como autoconstrucción,
gracias al otorgamiento de créditos a las familias carentes de vivienda.
En este período el Instituto se dedicó exclusivamente a las viviendas populares operando a través de los
(¹)
municipios por medio de concesión de crédito a los mismos. Las realizaciones del Instituto no cubrieron a
los departamentos de Nariño y Magdalena.
Entre 1946 y 1950, los préstamos del ICT para vivienda popular se canalizaron a través de las
(²)
Cooperativas. Hasta 1949 el Instituto había operado como un banco de crédito. A partir de 1950 concibió
y realizó programas de construcción directa e interventoría.
En 1956, la Caja de Crédito Agrario asumió las funciones del ICT en materia de planes de vivienda
(³)
rural en Colombia. Para 1956, el ICT había construido un total de 14.000 viviendas en el sector rural.
(4)
En 1957, el Instituto puso en práctica en Antioquia el primer programa de “erradicación de tugurios”. En
1958 implantó el Programa de Ayuda Mutua Dirigida (la mano de obra fue colocada por los beneficiarios
del programa). En 1959 puso en marcha el Programa de Construcción de Viviendas por Esfuerzo Propio en
modalidades como venta a plazo de lotes y suministro de asistencia técnica y social. La utilización de estos
sistemas hizo que en 1960 se cuadriplicaran el número de viviendas realizadas en 1959.
En 1961 todos los sistemas entraron en operación; el Instituto recibió mayores aportes del Gobierno
(5)
Nacional y de las gestiones de crédito externo. El número de realizaciones para 1961 fue casi igual a las
realizaciones efectuadas en el período 1942-1960. En el período 1960-1963 el Instituto, mediante la
ayuda externa del Banco Interamericano y de la AID, en el marco de la Alianza para el Progreso, efectuó
planes masivos de vivienda; cerca de 73.400 unidades de vivienda se construyeron por este medio.
La situación económica del país entre 1964 y 1965, maltrecha por la recesión económica presentada en
(6)
1963 y posteriormente por la devaluación efectuada en octubre de 1964, y por serias dificultades de tipo
administrativo, explica la disminución presentada en este período. Entre 1968 y 1970 se mantuvieron los
niveles de producción de vivienda.
213
Procesos urbanos informales y territorio
La refinanciación del Instituto lograda en 1972 permitió alcanzar altos niveles de producción de
(7)
vivienda. Sin embargo, la creación del UPAC hizo que la oferta de construcciones para vivienda aumentara
arrastrando consigo los precios de materiales de construcción. Tal fenómeno incidió en el encarecimiento
de la vivienda y en la disminución de la construcción de unidades de vivienda.
**Ver: tabla 3. Déficit cuantitativo de vivienda en Colombia, 1964-1973.
Fuentes: para datos ICT: Informes ICT y CENAC (1975). Inversión y construcciones del Instituto de Crédito
Territorial 1942-1975. Bogotá, Colombia.
Para datos BCH; CENAC (1976). Inversión y crédito del Banco Central Hipotecario 1932-1976. Bogotá, Colombia.
107
En el marco del XII Curso Regular de vivienda, realizado en 1954 por el Cinva, la vivienda
misma o habitación se estudió como un elemento complejo que dispone de forma y significado
y tiene uso y relaciones funcionales con otras instituciones sociales y patrones culturales. Se des-
cribió como una estructura física, hecha o condicionada por el hombre que incluye el área a su
alrededor y los artículos materiales y culturales que allí se encuentran. Ver: (Fals Borda, 1963).
214
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
verdadera existencia del ser humano. Dotar de vivienda a las clases más desfavo-
recidas se constituyó en un intento por reivindicar la condición humana108.
Más que un bien material, la vivienda permitiría a la gente disfrutar de cualida-
des existenciales como la identidad, la seguridad y la oportunidad y en suma se enten-
dería como un instrumento de cambio social. Mientras tanto, el papel del gobierno y
de la planificación debería enfocarse en ofrecer un marco adecuado donde las comuni-
dades pudieran actuar con libertad (Hall, 1996). El cambio social se fundamentaba,
entonces, en la noción según la cual los habitantes, en pleno uso de sus libertades,
controlaban las decisiones más importantes y estaban habilitados para intervenir con
libertad en el diseño, construcción y gestión de sus viviendas, y en la que tanto el
proceso como el resultado estimulaban el bienestar individual y social.
La influencia de estos preceptos en el caso colombiano se manifestó con clari-
dad en el programa de autoconstrucción de vivienda urbana y rural liderado por el
Cinva. Por una parte, la solución del problema de la vivienda y la intervención téc-
nica en esta materia tendría un carácter interprofesional109, y por otra, al reconocer
en las comunidades de base la fuerza necesaria para promover su propio desarrollo,
el Cinva otorgó en sus intervenciones un énfasis exclusivo a la autoayuda y la par-
ticipación de la comunidad sumado a un ejercicio permanente de asistencia técnica
para atender el déficit de vivienda en sectores marginales.
108
En Libertad para construir, John Turner definió la vivienda como un proceso; como una activi-
dad de servicios personales que puede y debe ser provista por el usuario mismo, en oposición
a un producto provisto por entidades institucionalizadas, impersonales, públicas o privadas”
(Turner, 1976: 154).
109
Al respecto señalaba Caroline Ware, quien fuera asesora del Distrito Capital para la definición del
Programa de Acción Comunal, así como de la sección de Servicio Social de la División de Trabajo y
Asuntos Sociales de la Unión Panamericana y profesora del Cinva y de la Escuela de Servicio Social
de la Universidad de Howard: “en la vivienda los aspectos sociales son tan importantes como los
de construcción, los económicos, los sanitarios, etc. Por eso, los esfuerzos no se pueden afrontar
únicamente con ingenieros o arquitectos. Hay que obtener también la participación de técnicos de
otras carreras, y entre ellas las de asistentes o trabajadores sociales” (Ware, 1966).
215
Procesos urbanos informales y territorio
vivienda propia– eran entendidas como “… el fruto del proceso de la acción comunal;
pero no el fin último. Este es el desarrollo de la conciencia de la unión, de la cooperación
y el espíritu de servicio” (Fals Borda, 1960: 55).
En tal sentido la propuesta del Cinva se orientó a hacer uso de la acción comunal
para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su objetivo no era hacer
obras materiales, sino a través de ellas lograr una educación integral de la comunidad.
Para Josephina Albano (1957), la acción comunal buscó educar tanto en el plano moral
como en el material, para que el individuo produjera más para sí mismo y su familia y
progresara en el plano intelectual, moral y religioso; esta integración traería como con-
secuencia una elevación de los niveles de vida material e intelectual, a los cuales tiene
derecho por su misma condición de ser humano. Así, la acción comunal se basaba funda-
mentalmente en un sistema democrático y educativo.
De acuerdo con Jorge Rivera, “la organización de comunidades para el desarrollo
de proyectos conducentes al mejoramiento de las condiciones de vida de los estratos más
bajos de la sociedad, probablemente fue una de las labores más significativas del Cinva.
Desde muy temprano jalonó programas basados en la ayuda mutua para la rehabilita-
ción de barrios…” (Rivera, 2002: 133-136).
Ahora bien, la inclusión de la acción comunal como elemento de desarrollo inte-
gral, acción colectiva, rehabilitación social y en suma como elemento constitutivo no
solo de los programas de gobierno sino de un proyecto nacional de progreso, fue:
“[El] resultado del reconocimiento de la existencia de los valiosos potenciales de la comu-
nidad, de su poder de decisión y de su capacidad de superación y, en consecuencia, puede
constituir una devolución sincera y oportuna de ella de la responsabilidad de plantear y
afrontar conscientemente y racionalmente la solución de sus problemas sentidos. La ga-
rantía de que la Acción Comunal como programa de gobierno no va a frustrar los autén-
ticos intereses de la comunidad, radica en la posibilidad de que la participación colectiva
sea consciente y sanamente inspirada” (Utria, 1960: 17-18).
216
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
217
Procesos urbanos informales y territorio
110
Consejo Interamericano Económico y Social. Reunión a Nivel Ministerial. Informe Final,
Primera Reunión anual del Consejo Interamericano Económico y Social a nivel ministerial,
México del 22 al 27 de octubre de 1962.
111
“Sólo un país latinoamericano, Cuba, no forma parte de la Alianza para el Progreso. No
porque carezca de derechos para ello ya que el pueblo cubano es parte integral de la familia
americana, sino porque su actual gobierno ha querido divorciarse económica y políticamente
de sus hermanos del hemisferio. Cuba podrá ingresar a la Alianza y disfrutar de sus beneficios,
cuando regrese al conglomerado continental representado en la Organización de Estados
Americanos (OEA)” (Alianza para el Progreso, 1980: 1).
218
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
219
Procesos urbanos informales y territorio
Rafael Mora Rubio define el desarrollo progresivo como “…un método de trabajo que tiene mucha
112
similitud con los procedimientos utilizados en otras industrias en cuanto a planteamientos y técni-
ca. Con él se logra ajustar al máximo todos los detalles de diseño y construcción de la unidad que
luego se repetirá por cientos o miles. La significación de este hecho en la producción de viviendas
de interés social, es de importancia fundamental especialmente en aquéllas que deben ser construi-
das mediante la participación activa de los adjudicatarios, como son las viviendas edificadas por el
sistema de autoconstrucción” (Eyheralde, 1963: VII).
220
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
113
En este contexto, debe entenderse por tugurio, aquel albergue de aspecto rústico, de estruc-
tura simple, generalmente levantado por su propietario mismo, con los más variados mate-
riales de desecho sin valor comercial la mayoría de ellos, erigiendo en tierras de propiedad de
terceros o no muy claramente definida, en área no urbanizada, y desprovisto de servicios de
acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y teléfono (ICT y Cinva, 1966: 7).
221
Procesos urbanos informales y territorio
222
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Periodos Autoconstrucción (¹) Acción directa (2) P-3 (3) Ppl (4) Otros (5)
1942-1965 46,6 33,8 6,3 5,4 7,9
1966-1968 35,6 23,9 10,0 13,0 17,5
1969-1970 41,3 26,0 12,0 12,8 7,9
1971-1974* 43,3 ** ** ** **
(¹) Dentro de este sistema se ubicaron las modalidades de esfuerzo propio y ayuda mutua. En la primera, el
ICT vendía a plazos lotes urbanizados dentro de un proyecto completo. Por esfuerzo personal, el beneficiario
bajo la asesoría técnica y social del Instituto, construía su vivienda en un plazo determinado. En la segunda
modalidad, el ICT organizaba a los beneficiarios para trabajar en grupos en la construcción de la vivienda.
(²) El ICT compraba terrenos y contrataba con firmas su urbanización y construcción de viviendas.
(³) En el Plan de Terceras Partes (P-3), el ICT unía sus recursos a esfuerzo y recursos del beneficiario y a
los de una entidad privada para la construcción de viviendas.
( 4 ) Este sistema era parte de la autoconstrucción ya que el beneficiario poseía el lote y recibía del ICT un
crédito vigilado para la construcción de su vivienda.
( 5 ) Incluía la contribución que el ICT hacía bajo la modalidad de préstamos a entidades sin ánimo de lucro
con finalidad de vivienda social.
* En 1970, el Instituto modificó su orientación optando por nuevos sistemas de operación: dotación
de servicios públicos o fondo de redes, mejoramiento de barrios con ayuda del Programa Mundial de
Alimentos, soluciones mínimas de vivienda (generalmente hechas por autoconstrucción), vivienda de
desarrollo progresivo, planes cofinanciados (incluían los P-3), planes de dotaciones comunales, programas
de acción cooperativa integral y planes para el desarrollo de la comunidad.
** Sin cifras.
Fuente: CENAC (1975).
(Cinva, Bogotá). Como funcionario del ICT participó en los primeros proyectos de autoconstruc-
ción y como profesor del Cinva en los cursos internacionales que allí se dictaron.
223
Procesos urbanos informales y territorio
mercado a las familias de más bajos ingresos, con el resultado de la aparición del urba-
nizador pirata115 y de una nueva forma de autoconstrucción, en esta oportunidad con
el esfuerzo personal de los integrantes de las familias que buscaban un sitio para vivir.
Al tratar de corregir la situación en sus efectos, dejando intactas las causas, se cometió
el error de castigar a los urbanizadores piratas con pena de colonias, circunstancias que
aminoró transitoriamente su actividad, originando dos nuevos tipos de solución espon-
tánea: la invasión y el inquilinato” (Machado, 1986: 4).
Al finalizar la década de los años cincuenta, por iniciativa encabezada por el ICT, se
inició la implementación de programas de autoconstrucción dirigida. El decenio 1960-
1970 significó el gran auge de este sistema de construcción de vivienda. Además de las
realizaciones del ICT, recién mencionadas, el Cinva “dictó 7 cursos especializados en su
sede de Bogotá y en las ciudades de Barquisimeto (Venezuela), Tegucigalpa (Honduras)
y Lima (Perú). En esta forma Colombia, no solamente desarrolló una metodología de
trabajo y adelantó unas acción positiva, sino que sirvió de base de entrenamiento para la
autoconstrucción en América Latina” (Machado, 1986: 4).
Así, el sistema de autoconstrucción presentaba dos modalidades:
1. Autoconstrucción con “esfuerzo propio”: en esta modalidad, la familia poseedo-
ra del lote, dependiendo de su nivel de ingresos y recursos económicos, constru-
ye gradualmente su vivienda. “La familia trabaja para sí misma. Esta modalidad
se presenta en los barrios “piratas” y de invasión (terrenos tomados a la fuerza
mediante invasión masiva de familias). Pero también es la forma para continuar
desarrollando las viviendas mínimas entregadas por el Estado en las cuales se
prevé un desarrollo progresivo con “esfuerzo propio” de la misma familia” (Ce-
nac, 1976: 7).
2. “Ayuda mutua”: en esta modalidad varios núcleos de familias se reúnen para
edificar sus viviendas. “Todos trabajan para todos, generalmente nadie sabe
cuál va a ser su vivienda hasta el final. Esta “ayuda mutua” puede ser es-
pontánea ... o puede ser dirigida por alguna entidad ... la cual proporciona
los recursos económicos y la dirección de la obra” (Cenac, 1976: 8).
Ahora bien, entre los beneficios y limitaciones que presentaba la autocons-
trucción frente a otros sistemas de construcción de vivienda deben mencionarse las
siguientes (ver tabla 10):
115
“Se entiende por barrio ‘pirata’ un desarrollo de vivienda, generalmente en zonas periféricas
de la ciudad, en donde se posee título de propiedad del terreno (por compra al propietario)
pero se construye sin los permisos de urbanización de las autoridades municipales. Quienes
venden así los terrenos son denominados urbanizadores “piratas” y son buscados por las auto-
ridades por infringir la ley” (Machado, 1986: 3-4).
224
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Beneficios Limitaciones
116
De acuerdo con Rivera (2002: 157 y ss.), “Ciudad Techo constituyó el más ambicioso proyec-
to concebido hasta entonces en el país. Se trataba de la edificación (por el sistema de ayuda
mutua y con la asesoría del Cinva y el ICT) de 10.000 viviendas en un terreno de 405 hec-
táreas ubicadas en el centro occidente de Bogotá, en los antiguos predios del Aeropuerto de
Techo, que proporcionarían albergue a 80.000 personas…”.
225
Procesos urbanos informales y territorio
117
Creada en 1942 por el Concejo Municipal de Bogotá, la CVP tenía por objeto dotar de vi-
vienda a los empleados y trabajadores vinculados al Distrito Especial de Bogotá. Luego su
labor se extendió a familias de escasos recursos para aminorar el déficit de vivienda y servicios
complementarios en la capital de la República
226
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Tabla 11. Caja de la Vivienda Popular del Distrito. Principales barrios construidos
Ahora bien, en cuanto a los usuarios de la vivienda es claro el papel que des-
empeñaban como autoconstructores y como parte de un proceso (autoconstrucción
por ayuda mutua y esfuerzo propio) que les permitía adquirir este bien gracias a su
trabajo y al acompañamiento institucional. Sin embargo, más allá de este esquema
resulta evidente que previo a la organización de las comunidades para llevar a cabo el
proceso, las entidades de vivienda y la institución gubernamental tomaban decisiones
con respecto al tipo de intervención que se iba a realizar en el sector seleccionado.
Para este efecto se aludió a un esquema de intervención (implementado por el
ICT y la CVP), fundamentado en una propuesta teórica y metodológica, que el Cin-
va ayudó a consolidar y que luego se convirtió en una modalidad concreta de acción,
227
Procesos urbanos informales y territorio
228
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118
Adicional a este objetivo, el servicio social en un proyecto de vivienda se propuso: a) Propor-
cionar a los habitantes medios para un desarrollo integral de la persona humana; b) Dar a los
residentes la oportunidad de cambiar actitudes y mejorar su nivel de instrucción y sanidad;
c) Capacitar a los residentes para una participación activa en la fuerza laboral del país y su
integración en la vida nacional y c) Dar progresivamente a los habitantes la responsabilidad
moral y material en el mantenimiento del proyecto, teniendo en miras su autosuficiencia
futura (Albano, 1957: 11).
229
Procesos urbanos informales y territorio
Acción comunal
119
Gracias a sus estudios de sociología, alcanzó el grado de doctor en Sociología, Ph. D en la
Universidad de Florida (Estados Unidos) en el año 1955. Fundador y decano de la Facultad de
Sociología de la Universidad Nacional de Colombia en 1959. Creador de la IAP –Investiga-
ción Acción Participativa– como enfoque y metodología de investigación. Lideró programas
de acción comunal en sectores rurales –como Chambimbal– y la Vereda de Saucio (Colombia)
entre 1950 y 1952, reproducido en el libro Campesinos de los Andes. Entre 1954 y 1958 Fals
Borda fue colaborador del Cinva “como consultor en asuntos sociales y profesor, especial-
mente en lo referido al programa sobre Vivienda Rural, liderado por el arquitecto argentino
Ernesto Vautier” (Rivera, 2002: 117).
230
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“… aquella que resulta cuando una comunidad se hace cargo de sus propios problemas
y se organiza para resolverlos ella misma, desarrollando sus propios recursos y potencia-
lidades y utilizando los extraños. Por consiguiente, la verdadera acción comunal requiere
de un proceso de educación de la comunidad, para que el acento principal recaiga en la
necesidad de la unión, la cooperación y el espíritu de solidaridad. Debe centrarse el interés
en aquello que una a los miembros de la comunidad, o en lo que ellos tengan de común, y
prescindirse de los factores que los separen. Las obras materiales serán el fruto de este proceso ...
Se trata de ayudar a las comunidades a adaptar sus formas tradicionales de vida a los cam-
bios que aceptan o que se les han impuesto, y de mantener el espíritu comunal durante el
proceso de transformación” (Fals Borda, 1960: 49).
231
Procesos urbanos informales y territorio
232
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colombiano de la segunda mitad del siglo XX, fue el escenario propicio para el esta-
blecimiento del Cinva y la implementación de su esquema.
Finalmente, Orlando Fals Borda señalaba cómo los fines y el éxito de un pro-
grama de acción comunal no solo estaban condicionados por las realizaciones mate-
riales (para el caso, una vivienda para familias de escasos recursos) sino que debían
concretarse en:
“… un mejor nivel de vida para la población proletaria rural y urbana. Mediante el em-
pleo de la catálisis social se están consiguiendo modificar las actitudes, las tradiciones y
las creencias de los miembros de los grupos receptores, en tal forma que al modificarse
las instituciones, el ethos de los grupos está pasando de la pasividad a la actividad, con-
formando un nuevo tipo de sociedad en el medio colombiano” (Fals Borda, 1960: 59).
Conclusiones
El Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano –Cinva–, con su
intervención, logró transformar los hábitos de aquellas comunidades urbanas y ru-
rales en las que participó. Al proponer un esquema de autoconstrucción dirigida de
vivienda, el Cinva formalizó e institucionalizó un cuerpo conceptual y metodológico
que combinó investigación, tecnología y participación de las comunidades. Así, esta
experiencia se sumó a la idea generalizada según la cual la planeación de la ciudad
dependía en gran medida de proyectos de vivienda y prestación de servicios públi-
cos domiciliarios para sectores marginales en situación de carencia.
El énfasis otorgado en la segunda mitad del siglo XX a la provisión de vivienda
para sectores marginales urbanos gracias a iniciativas de autoconstrucción dirigida
y con asesoría técnica, representó el inicio de un tipo de planeación del desarrollo
233
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120
Para Juan Carlos del Castillo, “al finalizar la década del cuarenta se percibe en el ámbito de
la arquitectura colombiana un contacto un poco más permanente con las producciones de la
cultura internacional sobre el problema urbano ... el instrumento que ha creado el urbanismo
europeo, y que tiene un relativo prestigio, es conocido en el ámbito internacional como el
“plan regulador” .... En Colombia, “el Congreso de la República expide en 1947 una ley en
la que por primera vez se aborda el tema del desarrollo urbano. La Ley 88 de 1947 es una ley
muy confusa y ambigua, pero establece por primera vez la obligación de adaptar un “plano
regulador” para un grupo de ciudades en Colombia, como mecanismo para ordenar su futuro
desarrollo” (Del Castillo, 2003: 106).
121
De acuerdo con Juan Carlos del Castillo, el mérito de la intervención de una figura de gran
autoridad internacional como Le Corbusier y su proyecto, considerado como el primero de
características modernas, consiste en que éste “no se ocupa ya de fragmentos de la ciudad o de
alguno de los elementos de su estructura (las vías o los equipamientos, por ejemplo) sino que
incorpora por vez primera una idea integral de ciudad y un proyecto que contempla el plan
regional, el plan metropolitano y el plan urbano” (Del Castillo, 2003: 114-115).
122
Con ocasión de la expedición de la Ley 88 de 1947 “se inician las gestiones para que las tres
ciudades mayores del país, Bogotá, Medellín y Cali, elaboren sus respectivos planes reguladores
bajo la asesoría de un mismo equipo de urbanistas de reconocida trayectoria internacional. Por
estas circunstancias llegan al país la firma de Paul Wiener y José Luis Sert, y para el plan de
Bogotá se vincula también a Le Corbusier” (Del Castillo, 2003: 106).
238
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239
Procesos urbanos informales y territorio
En primer lugar debe señalarse que el discurso que el Cinva promovió y con-
solidó, formó parte de otras iniciativas cuyo resultado principal fue la instituciona-
lización de la acción comunal en el país. Con la sistematización de sus experiencias,
la asesoría que le brindó al ICT y la CVP en su momento, este Centro llamó la aten-
ción sobre la necesidad de generar canales de comunicación entre las comunidades
y las autoridades locales. Este sistema de comunicación se institucionalizó en 1958
a través de las juntas de acción comunal.
En segundo lugar, se mencionó en esta investigación cómo el desarrollo comu-
nitario debía valerse de algunos medios para incluir a las comunidades en procesos
de rehabilitación de barrios y en mayor escala de construcción de ciudad, de modo
tal que las condiciones necesarias para que existiera acción comunal siempre debían
incluir procesos como la autoconstrucción y la ayuda mutua. Sin estrategias de esta
índole ¿cómo se puede explicar la participación comunitaria o en qué se pueden basar
la organización de las comunidades cuando no se les incluye desde un principio en
procesos cuyo resultado garantizaría la satisfacción de algunas de sus necesidades?
Con el cierre del Cinva y el vacío que se ha generado en torno a sus aportes
por ausencia de investigaciones al respecto, han sido desvirtuadas sus propuestas
como alternativas para solucionar el déficit habitacional que aún aqueja a las pobla-
ciones urbanas. Los sistemas de autoconstrucción dirigida de vivienda han perdido
protagonismo en la política estatal de vivienda dando paso a soluciones que en
ninguna medida responden a consideraciones básicas de un mínimo de calidad de
vida habitacional.
Las investigaciones e intervenciones del Cinva dejaron un legado para conside-
rar integralmente el hábitat humano: aspectos como las dimensiones de la vivien-
da, servicios básicos, servicios comunales, organización comunal, acompañamiento
institucional, asesoría técnica y otros, fueron reemplazados por definiciones como el
máximo aprovechamiento de los espacios, normas mínimas y viviendas de interés
social definidos por la lógica del mercado e impuestos para proveer de vivienda a los
sectores de menores ingresos.
Ahora bien, el agotamiento del modelo no solo se debe relacionar con el cierre
del Cinva, o el desestímulo al sistema de autoconstrucción dirigida de vivienda. Es
posible afirmar que el modelo de acción comunal institucionalizado en 1958, bajo
el auspicio del Frente Nacional, estableció las juntas de acción comunal como un
mecanismo para regular el conflicto político que existía entre los partidos políticos
tradicionales (liberal y conservador). Debe recordarse que este pacto político no solo
determinaba alternar el gobierno en la esfera nacional sino también en la escala local.
En este escenario, las juntas de acción comunal se vieron sometidas a prácticas cliente-
listas y fueron utilizadas como instrumentos que permitieron a determinados agentes
políticos –dirigentes locales– acceder e influir en las comunidades desvirtuando su ob-
240
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
241
Procesos urbanos informales y territorio
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242
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
243
Procesos urbanos informales y territorio
Otras fuentes
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agosto, 2007. En:
http://www.cartauniversitaria.unal.edu.co/ediciones/28/03carta.html.
244
El p r o y e c t o u r b a n o - a r q u i t e c t ó n i c o pa r a u n h á b i t a t
e vo lu t i vo d e l a p o b l ac i ó n d e b a j o s i n g r e s o s .
Una reformulación de los problemas por abordar y
d e s u s e s c e n a r i o s d e a c t ua c i ó n
245
Procesos urbanos informales y territorio
El enfoque
Usualmente, el examen que hacen la arquitectura y el urbanismo de las situaciones
y de los problemas por abordar en el proyecto de la VIS se ha centrado en forma
predominante –y así parece natural– en reflexiones acerca de la conformación y
el ordenamiento físico-espacial, morfológico, tipológico y constructivo de los de-
sarrollos123, con lo cual la búsqueda de respuestas adecuadas se ha confinado a la
intervención –plástica, técnica y/o financiera, hay que reconocerlo– en las solas
estructuras físicas, aislada o desarticulada de acciones integrales que la contextualicen
adecuadamente –con el aporte de nuevos sentidos– y, además, la hagan factible.
No ha habido el suficiente interés en el conocimiento de los procesos en los cuales
se configuran estas formas y espacios objeto de la acción disciplinar124. Reconocer
los procesos en los cuales se forman estos productos y sus problemas implica, ante
todo, ver la existencia de agentes que interactúan en forma permanente y cambiante,
que toman las decisiones que en diferentes fases van definiendo sus características,
apoyadas o simplemente legitimadas en las actuaciones profesionales, o al margen
de sus propuestas –parecería indiferente– como puede constatarse con crudeza en
la actual situación.
123
Esto, de hecho, ha marcado, o mejor, ha legitimado el sentido de nuestras políticas públicas
en vivienda en algunas fases de la historia de la intervención estatal en el sector habitacional
(políticas higienistas, de planificación, de producción) y persiste más enfáticamente en las
políticas nacionales vigentes –no por motivaciones conceptuales precisamente– interesadas
casi exclusivamente en configurar y garantizar la producción de nueva vivienda.
124
Lo mismo sucede con otros campos disciplinares (la economía, el derecho, la sociología, por
ejemplo) –que se han enfocado en aspectos económicos o sociales, ocupándose predominante-
mente de problemas como la asequibilidad, la tenencia o el impacto social y cultural de las in-
tervenciones– centrados en las estructuras sociales y casi igualmente desinteresados en los procesos
en los cuales los sectores de población de menores ingresos se aprovisionan de un alojamiento.
246
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
125
Esta comprensión ha permitido desarrollar explicaciones y configurar interpretaciones de la
realidad del sector habitacional lo cual, por su parte, busca contribuir a reconfigurar la re-
flexión específicamente disciplinal aludida al inicio y a redefinir su pertinencia. Este es el
sentido de la propuesta desarrollada en reciente estudio del autor (Fique, 2006).
126
Y de reacción del medio, según la noción ambiental básica que reconoce mutuas acciones y
reacciones entre el medio y la sociedad, en cualquier escala.
127
En Colombia –en forma reconocidamente pionera en Latinoamérica– incluso en la fase nor-
mativa de los procesos, pues, por ejemplo, la Ley de Ordenamiento Territorial, superando la
sola normalización física usual en las normativas previas, se ha ampliado, por ejemplo, a la
definición de instrumentos y procedimientos de gestión del desarrollo urbano y a definir los
principios y procedimientos para el reparto de sus cargas y beneficios, aspectos estos esencia-
les en la interrelación de los agentes en los procesos en los que, con sus acciones productivas,
configuran el desarrollo urbano.
247
Procesos urbanos informales y territorio
Esto sugiere una posibilidad en relación con los procesos que desarrolla la
población de más bajos ingresos para aprovisionarse de alojamiento, en los que
comienza por recurrir a soluciones asequibles, en fases muy precarias (arriendo,
inquilinato). En etapas posteriores se “aventura” en la autogestión de su vivien-
da, comprometiendo mayores y nuevos recursos, los que usualmente son capta-
dos por la oferta informal de suelo y utilizados en procesos espontáneos de desarrollo
progresivo para la construcción de su alojamiento, pero que –avanzando en la
propuesta presentada en este escrito– ofrecen la oportunidad de ser canalizados
y potenciados por una oferta integral originada en la acción pública –en la que
se integren recursos públicos y privados– que en lo esencial lo que debe/puede
aportar es un soporte con características y condiciones adecuadas para que la po-
blación continúe y desarrolle los procesos en los que viene trabajando (sociales,
habitacionales, económicos).
Reconfiguración de nociones
La articulación connatural e indisoluble de los procesos sociales y económicos que
vive la población con los procesos de desarrollo progresivo en los que construye su
alojamiento, nos permiten hablar de un hábitat evolutivo en el que se materializan
y soportan esos procesos.
Caracterizar cada situación en la que el proyecto urbano-arquitectónico debe
intervenir en este hábitat evolutivo implica reconocer al menos dos hechos que interesan
en la definición de los problemas por abordar y en la configuración de propuestas
de solución adecuada.
El desarrollo urbano
Ciudad formal y ciudad informal
Nuestro desarrollo urbano moderno se ha configurado, a la luz de los análisis desa-
rrollados por J. Aprile-Gniset (1992), en el encuentro de los mecanismos espontáneos
del mercado para, por una parte, ocupar y asignar los suelos y, por otra, para producir
el espacio habitable en nuestras ciudades. Los primeros han caracterizado nuestras
formaciones urbanas en lo fundamental por la expansión, la desarticulación urbana y
la segregación socio-espacial, pues se dejan los suelos de baja calidad para la ubicación
de la vivienda de los sectores de más bajos ingresos. Por su parte, los mecanismos
espontáneos en la producción y distribución de espacio construido han configurado,
de un lado, una actividad formal interesada en la producción de una oferta asequible
a las demandas con mayor capacidad económica para su adquisición y, de otro, y en
248
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
128
“Las ciudades son reinventadas todos los días por un gran número de decisiones y esfuer-
zos individuales, familiares y comunitarios descoordinados, y por impulsos impredecibles
que no están sujetos a planes, normas y standards oficiales... El resultado ha sido y es la
co-existencia de dos ciudades paralelas: la de los que pueden pagarla y la de los que no
pueden pagarla... un primer paso es comprender... y apoyar estos procesos mediante los
cuales los grupos de bajos ingresos adquieren, mantienen, mejoran y amplían sus vivien-
das” (Hardoy, 1996: 19-20).
249
Procesos urbanos informales y territorio
formales e informales de sus habitantes, que de otra manera no han podido entrar
en juego en la producción. Sin embargo persiste en sus ineficiencias e ineficacias,
con los usuales problemas ambientales, urbanos y arquitectónicos de seguridad,
de funcionalidad y de habitabilidad, principalmente, que siguen generando la
necesidad de emprender procesos de habilitación urbana y habitacional a todas
luces insostenibles.
Esta visión sugiere, como segunda conclusión, que resulta pertinente –y es
factible en el marco de una decisión política propicia– encontrar puntos de articula-
ción entre las dos formas de producción (como ya se dijo, enmarcadas en operacio-
nes urbanas que permitan ubicarlas en suelos con mejores condiciones), orientadas a
la complementación de recursos y de formas de gestión, con el fin de ampliar la ase-
quibilidad de lo producido y de ubicar claramente en los procesos la participación
asistida de los habitantes en la toma de decisiones, con lo que se obtenga mayor
adecuación del hábitat producido.
Ante esta posibilidad es pertinente precisar y tener en cuenta la naturaleza
del alojamiento producido por los sectores de más bajos ingresos, en la reconfi-
guración de una oferta formal que pretenda articularse “orgánicamente” en los
procesos sociales de construcción de un hábitat evolutivo y potenciarlos al darles
un soporte adecuado.
La producción informal, siempre autogestionaria, en la que la motivación es
obtener, por lo menos inicialmente, un bien de uso y en la que los recursos siem-
pre son escasos, ha venido configurando un hábitat en procesos de desarrollo físico
progresivo que se corresponde con procesos sociales en los que los grupos familiares
evolucionan social y económicamente (vivienda-proceso). Estos procesos se materializan
y soportan en este hábitat evolutivo, pues los constantes cambios sociales y eco-
nómicos, propios de estos procesos se reflejan y apoyan en las transformaciones,
ampliaciones y/o complementaciones con las que los habitantes intervienen cons-
tantemente sus viviendas.
La producción formal, por su parte, es motivada en la obtención de un bien de
cambio, es decir, en la producción de una oferta para comercializarla en el merca-
do, en el cual tradicionalmente/inercialmente se demanda una vivienda completa/
terminada/definitiva (vivienda-producto)129, aún en los grupos de población que
difícilmente pueden adquirirla, y a los que, además, no les resulta adecuada, dadas
sus diversas condiciones y características sociales y económicas y los dinámicos pro-
129
Concebida como producto terminado, es decir, que pretende ofrecer todas las utilidades y espa-
cios usuales en una oferta tradicional, a la que se busca emular con lo que en los años setenta
se llamó su “jibarización”. La vivienda completa se concibe como un producto estático y
cerrado, es decir, definitivo, o, por lo menos, suficiente.
250
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
cesos de cambio que debe albergar su hábitat. La salida para producir una oferta de
esta naturaleza, para esta demanda, ha sido reducir de tamaño y especificaciones
(en un proceso que en los años setenta se calificó de “jibarización”) a la vivienda
completa/definitiva/terminada ofrecida a la población de mayores ingresos, confi-
gurando unas construcciones que muy pronto deben ser intervenidas –incluso hasta
ser prácticamente remplazadas por sus habitantes– dada su inhabilidad para posi-
bilitar eficiente y eficazmente las necesarias transformaciones/complementaciones/
ampliaciones, propias de sus procesos evolutivos. De esta manera, esta población
está adquiriendo un producto que no necesita, o, lo que es lo mismo, compra vo-
lúmenes de construcción que no le sirven, aplicando recursos que debería poder
utilizar solo en su desarrollo.
De la observación de esta situación, como tercera conclusión, se plantea que es
necesario reivindicar la noción de vivienda-proceso130 en la configuración de una oferta ade-
cuada y asequible para los sectores de población de más bajos ingresos, es decir, una oferta
en la que se reconozca que deben albergar habitantes con muy diversas características
“familiares”. Las características y condiciones que conformen una oferta adecuada serán
las que respondan a la dinámica y la diversidad referidas.
De la caracterización presentada en las anteriores consideraciones se conclu-
yen los dos elementos básicos del problema y, por tanto, de las soluciones que
este texto propone abordar decididamente en el proyecto para el hábitat evolutivo
251
Procesos urbanos informales y territorio
Es un hecho que el comportamiento espontáneo del mercado ubica mayoritariamente la oferta VIS
131
en los sectores de demanda del mayor ingreso, dada la competencia de demanda presente en el este
mercado (por un bien escaso: la vivienda subsidiada) y, por otro lado, que las rebajas de costos que
se logran en su producción no se traducen en reducción de los precios.
252
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Asequibilidad Calidad
La población de más bajos ingresos - La adecuación social y ambiental de
(E 1 y 2 y menores) no tiene capaci- la oferta.
dad económica para adquirir la ofer- - Las condiciones de habitabilidad y de
ta usual en el mercado VIS. seguridad tanto en la construcción
inicial como en sus desarrollos.
- El impacto de las altas densidades.
132
Los compromisos planteados por la Conferencia UN-HÁBITAT de Estambul propusieron
como objetivo de la acción pública la consecución de una Vivienda adecuada para tod@s,
con lo que se enfocan en los dos problemas fundamentales del alojamiento de los sectores de
población de más bajos ingresos: la calidad y la asequibilidad. Estos son, en una formulación
general, los problemas que aquí se propone abordar.
253
Procesos urbanos informales y territorio
2. Por tanto, es necesario obtener, dentro de una oferta integral, una FASE
INICIAL:
Asequible Y adecuada
para esta población, en condiciones que - Que ofrezca FLEXIBILIDAD a dife-
no comprometan su capacidad de moviliza- rentes usos (habitacionales, producti-
ción de recursos futuros*, necesarios para vos, de servicios) y a diferentes formas
el desarrollo de la vivienda. y procesos de apropiación, trans-
*Condiciones que pueden obtenerse formación y desarrollo.
con una oferta integral que no se limite a - Con un manejo adecuado de las
la hoy usual producción/adquisición de altas densidades, originadas en los
unos productos inmobiliarios. precios del suelo.
- Que ofrezca solución, además, a
los problemas más relevantes de
los asentamientos y la vivienda de
desarrollo progresivo espontáneo
mediante:
* El logro de la seguridad estructu-
ral del desarrollo total.
* La orientación de las intervenciones
de sus habitantes, de manera que
con ellas se obtengan condiciones
adecuadas de habitabilidad y de
funcionalidad.
* La configuración de espacios colec-
tivos caracterizados y apropiables
para su adecuado desarrollo (supe-
rar la precariedad urbana).
Cabe reiterar que el desarrollo progresivo de la vivienda hace parte integral de procesos de evolu-
133
254
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
En conclusión
El estudio y desarrollo de propuestas para la formulación, definición y diseño de una
oferta habitacional factible, pero asequible y adecuada, implica dar respuesta a una am-
plia gama de situaciones urbanas y de condiciones sociales y económicas de la demanda
y tener en cuenta la conveniencia que, para el desarrollo urbano y para la factibilidad
económica de los proyectos, tiene una adecuada combinación y diversificación. Sin em-
bargo, el mayor reto lo plantea la oferta que se desarrolle para los grupos de po-
blación de más bajos ingresos (la llamada VIP 1 y 2), a la que hemos tenido apenas
acercamientos poco exitosos y que, como se ha dicho, seguramente exige que no sea no
solamente una oferta físico-espacial, sino social y económica, es decir, integral.
Reiterando lo expuesto hasta aquí, los problemas centrales por abordar están da-
dos por dos hechos. Uno, la imposibilidad económica de esta población de adquirir una
vivienda completa, definida y terminada (por lo que debe pensarse en una fase inicial,
pero asequible), y otro, la inconveniencia social y funcional de adquirir esa vivienda
“completa” –en el caso hipotético de que así pudiera ser– pues la diversidad de condi-
ciones de los demandantes y de estados en sus procesos de evolución social y económica
exigen en esa oferta flexibilidad y eficiencia a la hora de permitir/apoyar/orientar los
procesos de adecuación/complementación/transformación que sus habitantes –especial-
mente estos grupos de población– tradicionalmente han realizado en su vivienda134.
se ha dicho no solo se enmarca en sus procesos sociales y económicos sino que, a su vez, los soporta.
Este es el sentido de la noción integradora de hábitat evolutivo que se utiliza aquí.
134
Insistiendo en este aspecto, la observación de la “producción social” espontánea ofrece refe-
rentes valiosos para la evaluación de logros y fracasos en la búsqueda de soluciones a estos
problemas centrales. De hecho la “producción social” espontánea es una práctica que ha per-
mitido el acceso a un alojamiento y ha hecho factibles unos procesos sociales y económicos
de evolución; pero, ¿en qué condiciones?, ¿a qué costos sociales, culturales, económicos y
ambientales se obtiene?, ¿qué ciudad se está construyendo con ella?, ¿qué caracteres sociales
se forman en estos procesos? Los problemas habitacionales allí son primordialmente de orden
cualitativo. La calidad de la ciudad y del ambiente –físico y social– que se construye mediante
esos procesos productivos está en cuestión y su sostenibilidad parece imposible, así que las ac-
ciones públicas deben ineludiblemente enfocarse en este problema. No parece posible, en un
mediano plazo por lo menos, remplazar este patrón productivo, pero lo que sí resulta factible
es que se reconozcan sus logros y se busque aprovechar sus recursos y mejorar sus productos.
En Vivienda social en Colombia. Políticas públicas y habitabilidad en los años noventa (L. Fique,
2006: 179 a 183), se presenta, como elemento para la intervención, una reflexión adicional orien-
tada a valorar las potencialidades de una intervención pública que reconociendo los recursos
materiales y sociales que se movilizan en esta producción, los oriente y aproveche en un mo-
delo reconfigurado de gestión pública/privada/social.
255
Procesos urbanos informales y territorio
El objetivo de la propuesta
256
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Mediante la provisión de un
SOPORTE (1)
Cuyos componentes básicos son:
(1) HABRAKEN, N. J. (1975). “Soportes, una alternativa al alojamiento de masas”. Madrid: Alberto Corazón.
(2) “Si el habitante usuario no conoce la manera más adecuada de hacer las modificaciones, el soporte
corre el riesgo de no ser usado en la realidad”. ROMERO, Gustavo y MESÍAS, Rosendo (2004). La
participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat. México: CYTED.
257
Procesos urbanos informales y territorio
135
Resguardadas en el hecho de que esta pretensión equivocada acerca del valor de la reconfi-
guración de los productos, propia de la labor profesional –que se asume como natural y con
mucho interés e intensidad en los discursos académicos, profesionales, gremiales– distrae de
la pertinencia de abordar, con ópticas renovadas, la transformación de los procesos.
136
Cabe referirse aquí a algunas reflexiones surgidas del juzgamiento del concurso universitario Con-
vive (SCA, ACFA, CNPA, Revista Escala, Metrovivienda, Bogotá, 2006). Las bases del concurso
convocaron a “proponer soluciones realistas” orientadas a mejorar las condiciones de calidad de la
usual oferta de vivienda de interés social producida en el marco del modelo de gestión acuñado por
258
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
259
Procesos urbanos informales y territorio
diseño de un producto que puede llegar a ser adecuado, pero que no por ello resulta
“realista” y, a la vez, a presenciar que, como hemos dicho, los productos realmente
factibles en el modelo vigente tienen cada vez peores condiciones de calidad.
Es necesario desvirtuar el equívoco en cuestión, es decir, reconocer las limita-
dísimas posibilidades que tiene, más ahora, en la solución de los problemas de ca-
lidad y asequibilidad de la vivienda un proyecto urbano-arquitectónico crítico pero
desligado de una gestión y unos procesos productivos renovados. Modelos de gesti-
ón reconfigurados o nuevos pueden darle nuevo sentido a la búsqueda académica y
profesional de solución a los problemas que nos interesan, orientando la concepción
de productos diferentes y dándole factibilidad (“realidad”) a su materialización137.
260
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
138
La noción de calidad se acota, con fines operativos, a la repetidamente aludida aquí, adecua-
ción social y ambiental de la vivienda y su entorno, es decir, se refiere a la correspondencia
de las condiciones y características de la oferta con la diversidad social de los sectores de más
bajos ingresos y con la necesidad, más sentida entre ellos, de tener soporte en un hábitat para
el desarrollo de sus procesos de evolución social y económica, en los diversos estados que
estos procesos presentan. Esta noción incluye pero supera la acostumbrada calidad técnico-
constructiva a la que, en forma explícita y enfática –sin embargo, no en la mayoría de los
casos– reduce su oferta la producción inmobiliaria en el mercado.
139
Con la oferta desarrollada hasta ahora por la promoción privada y, eventualmente, por una
Organización Popular de Vivienda.
261
Procesos urbanos informales y territorio
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ROMERO, Gustavo y MESÍAS, Rosendo (2004). La participación en el diseño urbano y
arquitectónico en la producción social del hábitat. México: Cyted.
262
Weimar, origen de un ejercicio profesional
llamado diseño
Antecedentes
En Europa de finales del siglo XIX, una vez terminado el período del feudalismo,
se produjo un cambio en la estructura social debido a los avances de la técnica y de
la ciencia de la época, que promovieron el inicio del llamado renacer del hombre
moderno, del cual aún se siente un cálido rocío de brisa hullera, secuela de la revo-
lución industrial, hecho que llevó a un nuevo estadio en la manera de trabajar y de
habitar del ser humano140.
El trabajo como actividad de producción social y de acumulación llevó al indi-
viduo a especializarse a través de la división del trabajo en las rudimentarias fábricas
de la época; éstas, a su vez, se localizaron en los centros urbanos por las condiciones
que la ciudad ofrecía para el desarrollo del comercio y de la industria lo que trajo un
desplazamiento de la población rural hacia esos lugares en búsqueda de una mejor
calidad de vida.
Los empresarios vieron oportunidades en los avances en tecnologías, nuevos ma-
teriales, el ofrecimiento de mano de obra, aparición de nuevos procesos de producción
140
Es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad de una cultura, la espacialidad
de una sociedad y de una civilización, donde se constituyen los sujetos sociales que diseñan el
espacio geográfico apropiándoselo, habilitándolo con sus significaciones y prácticas, con sus
sentidos y sensibilidades, con sus gustos y goces (Leff, 2000: 240).
263
Procesos urbanos informales y territorio
Joseph Paxton proyectó el Crystal Palace para albergar la Exposición Universal de 1851, celebrada en Londres. Su
construcción, consistente en una estructura ligera de hierro colado y un cerramiento de cristal, fue pionera en el
campo de la prefabricación, y marcó un hito decisivo en la evolución de la arquitectura moderna.
Fuente: Bridgeman Art Library, London/New York (Microsoft ® Encarta ® 2006. © 1993-2005 Microsoft Corporation).
264
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
Weimar
En Alemania, después de finalizada la Primera Guerra Mundial, en 1919, los cen-
tros urbanos estaban teniendo un aumento en la densidad de población de manera
considerable bajo condiciones de precariedad –sobre todo en los sectores obreros
que conformaban el grupo de población que proporcionaba la mano de obra para
265
Procesos urbanos informales y territorio
141
La palabra Bau-haus etimológicamente deviene de las terminaciones de la legua alemana
Bauen (construir) y haus (casa).
266
P a r t e V. D i s e ñ o y pa r t i c i pa c i ó n c o m u n i ta r i a
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267
Autores
Donka Atanassova Iakimova
dodoa@yahoo.com
271
Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n Bogotá. Hábitat y vivienda
272
Los autores
273
Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n Bogotá. Hábitat y vivienda
del Medio Ambiente y Fondo Nacional del Medio Ambiente del Brasil, en pro-
yectos socio-ambientales regionales y urbanos. Consultor y asesor de planes de
desarrollo urbano, sectorial y regional.
274
Los autores
275
Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n Bogotá. Hábitat y vivienda
276
Procesos urbanos
informales y territorio
E n s ayo s en torno a la construcción de
sociedad, territorio y ciudad
se terminó de imprimir en
el mes de diciembre de 2009,
en los talleres de Editorial Kimpres Ltda.,
Bogotá D.C., Colombia.