Enrique Arriaga Conchas Finanzas Publicas

FINANZAS PBLICAS DE MXICO
ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS
N S T I T U T O
P O L I M
T C N I C O X I C O
A C I O N A L
PRIMERA EDICIN: 1992 PRIMERA REIMPRESIN: 1996 SEGUNDA EDICIN: 2001 D. R. 2001. INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL Direccin de Publicaciones Tresguerras 27, 06040, Mxico, D. F. ISBN: Impreso en Mxico/Printed in Mexico
A Enrique y Luis Enrique mis hijos, a Violeta mi esposa y a Lesvia y Simn (+) mis padres.
AGRADECIMIENTOS
Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y todas sus experiencias. Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, quien me apoy en la realizacin de esta obra en su primera edicin y al doctor Damin Rodrguez Vzquez quien revis dicho material en esa ocasin. Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutirrez, Salvador Roquet Prez (+), Jess Armando Gutirrez Prez, Jos S. Guajardo Chavarra y Mario Pegueros Morales, as como a los licenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustn Montes de Oca Gasca (+) de quienes recib incontables y valiosos apoys o. Asimismo, agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua de quien recib importantes enseanzas en materia de finanzas pbia. lcs En el desarrollo de esta obra cont con la colaboracin de prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidos servidores pblicos. Estas aportaciones se manifestaron en orientaciones, comentarios, revisin y correccin de borradores, elaboracin de algunas partes del texto, entre otras. A riesgo de omitir involuntariamente algn nombre, doy mis disculpas anticipadas, mi agradecimiento personal a Laura
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Cedano Hernndez y Thala Lagunas Aragn por sus valiosas orientaciones; a Guadalupe Cano Garca y Rafael Obregn Castellanos por sus aportes en materia de ingresos; a H. Wenceslao Macedo Snchez por su participacin en lo correspondiente a los impuestos; y a Jos Zamudio Vzquez por su intervencin en materia de presupuesto y gasto. Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y a Alicia Girn Gonzlez, destacadas investigadoras que elaboraron cada una de ellas un captulo del presente texto: finanzas locales y deuda pblica, respectivamente. Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusiva responsabilidad. El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria Bentez Prez, el formato de captura lo realiz Gregorio Hernndez Hernndez a ellos mi agradecimiento. Mxico, D.F., septiembre de 2001
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PRESENTACIN
El presente libro se elabor con el propsito de que sea texto bsico en la materia de finanzas pblicas de la carrera de licenciatura en economa y obra de consulta para quienes deseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos sobre la materia. Su contenido es de recopilacin y comprende dos aspectos: el terico y el prctico, este ltimo se refiere a casos que observan las finanzas pblicas mexicanas. Para disear su estructura se consultaron diversos programas de la materia de finanzas pblicas de distintas escuelas y facultades de economa del pas, as como de otras disciplinas contables y administrativas tratndose de cubrir dichos programas. Espero que este trabajo se constituya en un instrumento til y cumpla su cometido. El autor
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CAPTULO I FINANZAS PBLICAS
CONCEPTO
DE FINANZAS PBLICAS
El trmino finanzas pblicas ha tenido diversas connotaciones de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto obedece principalmente a razones histricas, as como al nivel de desarrollo de cada pas y a la forma de gobierno. Cabe citar que se utilizan como sinnimos: hacienda pblica yp l t c f s a . oia icl
Para Musgrave, hacienda pblica trata del conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que son problemas de asignacin de recursos, de distribucin de renta, de pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigacin de los principios de la economa pblica o, ms exactamente, sobre aquellos aspectos de la poltica econmica que surgen en las operaciones del presupuesto pblico.1 Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos pblicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la realizacin de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el propsito de lograr una mayor estabilidad econmica. Tales ajustes expresa reciben el nombre de poltica fiscal.2 Hicks seala que pueden considerarse como parte integrante de la poltica fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a cabo con el objetivo de apoyar la poltica econmica general. Cita como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a 15
los corrientes que comprenden los impuestos, adems, hace referencia al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior, intereses de crditos, rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno, ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empresas pblicas; por el lado del gasto, cita los de carcter social y las transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas localidades que se desee estimular especialmente.3 Somers afirma que las finanzas pblicas pueden considerarse como un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economa, extendiendo sus efectos a todas las esferas de la produccin y el consumo. Considera los efectos de los gastos, impuestos, emprstitos pblicos y amortizacin.4 Eckstein establece que las finanzas pblicas son el estudio de los efectos de los presupuestos sobre la economa y, en particular, de su influencia en la consecucin del mayor de los objetivos econmicos, a saber, el desarrollo, la estabilidad, la equidad y la eficiencia de la economa.5 Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos como los gastos, concepcin que corresponde desde el punto de vista terico. Cabe citar que en Mxico se identifica al presupuesto como lo relativo a los gastos, porque los ingresos se abordan por separado en la propia Ley de Ingresos.
Una concepcin ms actualizada de las finanzas pblicas dentro de las funciones que el Estado tiene actualmente, que adems de llevar a cabo las relativas a la administracin de justicia, relaciones exteriores, seguridad interna y defensa, tiene bajo su responsabilidad la promocin y rectora del desarrollo econmico, es la de Urquidi que dice:
El mbito de la poltica fiscal es el conjunto de medidas relativas al rgimen tributario, al gasto pblico, al endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y la situacin financiera de las entidades y los organismos autnomos o paraestatales, por medio de las cuales se determinan el monto y la distribucin de la inversin y el consumo pblico como 16
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componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamente, en el monto y la composicin de la inversin y el consumo privado.6
Esta concepcin se ajusta ms a la responsabilidad del Estado en los pases en vas de desarrollo. Siguiendo al mismo autor, se citan los objetivos de la poltica fiscal.
Al respecto, establece que uno de los propsitos fundamentales es crear el ahorro pblico suficiente para hacer frente al volumen de inversin pblica previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento interno y externo, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de la economa privada, por medios ms equitativos y eficaces, los ingresos necesarios para hacer frente a la provisin de los servicios pblicos que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica tambin, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector privado y social en la generacin del ahorro interno, en la inversin y el consumo. Adems, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la distribucin de la riqueza. Sobre el ltimo objetivo se opina que, mediante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propsito sealado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fundamentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas progresivas ayude a disminuir la concentracin del ingreso, a travs del gasto en poltica social, as como de infraestructura econmica se coadyuva a la distribucin.
Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria, se hace necesario la adopcin de medidas de poltica econmica en reas como la monetaria, crediticia, de empleo, de precios y tarifas, agropecuaria, industrial y salarial, entre otras, dentro de un marco de planeacin del desarrollo. Las finanzas pblicas constituyen una herramienta importante en la consecucin de los objetivos y metas de la poltica econmica, pero si no se encuentra debidamente coordinada con los dems instrumentos, no podr participar en forma adecuada.
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Una vez ubicado el concepto de finanzas pblicas, se tratar su campo de accin, que significa describir la dimensin del sector pblico, que en este caso particular, se har referencia a Mxico. MBITO
DE LAS FINANZAS PBLICAS
El artculo 25 constitucional en su tercer prrafo expresa: Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la Nacin.
Con ello se precisa que la economa mexicana est integrada por los sectores antes mencionados. La descripcin del sector pblico se efectuar ms adelante. El sector social est compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, a todas las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. El sector privado en su expresin, denota su naturaleza. Es de inters describir la amplitud del sector pblico en Mxico, a efecto de conocer el mbito de aplicacin de las finanzas pblicas. Al respecto, el sector pblico se conforma por el sector central o sector gobierno y el paraestatal; el primero comprende los tres mbitos de gobierno, a saber: federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cada uno de los niveles citados, su dimensin es de mayor a menor, partiendo de la esfera federal. El presente texto tiene como propsito referirse al mbito del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal debido a que se cuenta con mayor informacin, y porque ste ser tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo.
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La Constitucin Poltica de la Repblica seala los componentes del sector gubernamental. Al respecto, el artculo 49 expresa que: El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En cuanto al sector paraestatal, uno de los sustentos constitucionales es el artculo 28, quinto prrafo, donde se manifiesta que: El Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario, donde, de acuerdo con las leyes, participe por s o con los sectores social y privado.7 Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unin, el que, a su vez, est constituido por dos cmaras: la de Diputados, integrada por los representantes populares, y la de Senadores, conformada por quienes representan a las entidades federativas. El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia, un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de Circuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judicatura Federal. El Poder Ejecutivo est depositado en una sola persona que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien para el desempeo de sus funciones cuenta con la administracin pblica federal. sta, de acuerdo a la Carta Magna, es centralizada, paraestatal y est regulada por la ley orgnica que expide el Congreso; a efecto de distribuir los asuntos del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las secretaras del Estado y departamentos administrativos, esta ley define las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo federal en su funcionamiento.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal expresa que la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, y departamentos 19
administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo federal integran la administracin pblica centralizada. Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Ejecutivo de la Unin contar con las siguientes dependencias: Secretara de Gobernacin Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de la Defensa Nacional Secretara de Marina Secretara de Seguridad Pblica Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de Desarrollo Social Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretara de Energa Secretara de Economa Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo Secretara de Educacin Pblica Secretara de Salud Secretara de Trabajo y Previsin Social Secretara de la Reforma Agraria Secretara de Turismo Consejera Jurdica del Ejecutivo federal
El sector paraestatal se integra por los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. En este apartado se har especial nfasis en describir el sector paraestatal porque a travs de ste es como se aprecia la presencia del Estado en la economa, mediante la produccin de bienes y servicios. Son organismos descentralizados: las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
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Su objetivo es la realizacin de actividades correspondientes a las reas estratgicas o prioritarias, la prestacin de un servicio pblico o social y la obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social.8
Las empresas de participacin estatal mayoritaria se constituyen con fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y son: I. Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica; II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crdito; as como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: a ) Que el Gobierno Federal o una o ms entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de ms del 50% del capital social. Que en la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos representativos de capital social de serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal. Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno.
b )
c )
Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como las asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la Administracin Pblica Federal o servidores pblicos federales que participen en razn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.9
Los fideicomisos pblicos son aquellos que el gobierno federal o alguna de las entidades paraestatales constituyen con el propsito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atribuciones del Estado, para impulsar las reas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgnica anloga a las otras entidades y que tengan comits tcnicos.
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En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico fungir como fideicomitente nico en la administracin pblica centralizada.10 La operacin del sector paraestatal observa mecanismos de control que se pueden ubicar en tres niveles: global, s c o i lei s i u i n l etra nttcoa.
El nivel global se efecta con fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en el artculo 50 que establece: Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la administracin pblica paraestatal con el sistema nacional de planeacin y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluacin, se llevarn a cabo en la forma y trminos que dispongan las leyes, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora y Desarrollo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a los coordinadores de sector. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la entidad normativa de apoyo global en materia de financiamiento; esto en su concepcin amplia significa dictar las normas de recaudacin y control de ingresos que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias, as como los precios y tarifas del sector paraestatal, entre otros. Esta dependencia trata tambin los aspectos de poltica monetaria y crediticia. Asimismo, dicta los lineamientos al sector pblico federal en materia de planeacin, presupuesto, contabilidad y evaluacin, participa en temas de administracin, normas y lineamientos de personal, de informacin estadstica y geogrfica, adquisiciones, almacenes, inventarios, entre otros. La Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo establece las normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedimientos de control de la administracin pblica federal, fija las bases para la realizacin de auditoras; vigila el cumplimiento de las normas
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de control y fiscalizacin; comprueba el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad; contratacin y pago de personal; servicios; obra pblica; adquisiciones y arrendamientos; conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y dems activos y recursos materiales de la administracin pblica federal, organiza y coordina el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, entre otros. El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoriales; sobre el particular el artculo 48 de la citada Ley orgnica manifiesta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervencin, que, conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operacin en las entidades de la administracin pblica paraestatal, el presidente de la Repblica las agrupar por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relacin con la esfera de competencia que sta y otras leyes le atribuyen a las secretaras de Estado y departamentos administrativos. Dicha intervencin se realizar a travs de la dependencia que corresponda segn el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungir como coordinadora del sector respectivo (artculos 49).
Las funciones de coordinadores de sector estn delimitadas por la ley antes citada, para coordinar la programacin y presupuestacin, conocer la operacin, evaluar los resultados y participar en los rganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes. Con el propsito de tener un mayor control, sobre las entidades que permiten la integracin vertical u horizontal al interior del grupo sectorial, la ley prev el agrupamiento por subsectores cuando as convenga, para facilitar su coordinacin y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con rela23
cin a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conocidos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entre el coordinador sectorial (secretara de Estado o departamento administrativo) y la entidad correspondiente.
El tercer nivel de control se ubica en los rganos decisorios o directivos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creacin legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedicin de la Ley Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se reforz por medio de los rganos de gobierno ya que se integran con representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y de otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relacin con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia. Tambin es miembro de los rganos de gobierno el comisario pblico, quien es designado por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. sta evala el desempeo general y por funciones del organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversin, as como en lo referente a ingresos, entre otros. El rgano de gobierno comprende las denominaciones de junta directiva, consejo de administracin, etctera, y le corresponde dictar la poltica de la empresa.
La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autonoma de gestin, ya que se les dota de una organizacin jurdica propia, disminuye las diversas disposiciones particulares que pesaban sobre la empresa, establece las formas de gestin adecuadas para facilitar sus relaciones con el gobierno federal; regula aspectos corporativos internos y precisa el rgimen financiero y administrativo. En lo general, la ley confiere una mayor capacidad de decisin a los rganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos;
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define las responsabilidades a los directivos en forma ms amplia y precisa; y apoya el papel del coordinador sectorial y la preeminencia de los programas sectoriales.11 Los organismos descentralizados son creados por ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo federal, tienen personalidad jurdica y patrimonio propios. Las empresas de participacin estatal mayoritaria obedecen su creacin por disposicin del Ejecutivo federal, que al instrumentarse se constituyen en una sociedad de carcter mercantil y son regidas por la Ley General de Sociedades Mercantiles. En cuanto a la desincorporacin de entidades paraestatales, sta se realiza mediante venta, liquidacin, extincin, fusin y transferencia; sobre el particular se toman en cuenta aspectos de tipo financiero, operativo, comercial, administrativo y legal, as como los lineamientos de poltica econmica referidos al sector paraestatal. En cada caso se consideran los dictmenes emitidos por la Comisin Intersecretarial GastoFinanciamiento, previa identificacin y propuesta de la coordinadora del sector.
En el proceso participa la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal, de disolucin, liquidacin, extincin o enajenacin de la participacin paraestatal; as como de informar a la Cmara de Diputados de las razones y criterios concretos que apoyen la desincorporacin de entidades paraestatales. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tambin es la encargada de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de entidades paraestatales, previo avalo que solicita a alguna sociedad de crdito. A la Secretara de la Contralora General y Desarrollo Administrativo, le corresponde la funcin de vigilar y llevar el seguimiento de los procedimientos que estn sealados en la normatividad para efectuar las diversas etapas de desincorporacin de entidades.12
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IMPORTANCIA
DEL SECTOR PARAESTATAL
La empresa pblica en Mxico ha desempeado un papel relevante en la conduccin de la poltica econmica gubernamental. Por disposicin constitucional, el Estado participa en la totalidad de las ramas de petrleo y dems hidrocarburos, minerales radioactivos y generacin de energa nuclear, adems conjuntamente con los sectores social y privado interviene en otras reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario; como extensin de las funciones de gobierno acta en los campos de la educacin, salud y vivienda, entre otros.
Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1999, el monto de recursos asignados a las entidades de control directo (13) significa el 28.5% del gasto total, esta proporcin no incluye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de control indirecto, con lo que resultara un porcentaje mayor; por su parte, a los ramos administrativos (secretaras y otras dependencias) se les asign el 21.6% del presupuesto total, que comprende tambin los subsidios, transferencias y las aportaciones a seguridad social en el gasto del gobierno federal. El resto corresponde a los poderes Legislativo y Judicial; al Instituto Federal Electoral; los ramos generales entre los que destacan las participaciones a entidades federativas y municipios, deuda pblica, aportaciones federales para entidades federativas y municipios y aportaciones a seguridad social. El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempea un papel muy importante en la economa, aspecto que se refuerza por su peso y reas en que participa. Este sector observ por muchos aos un crecimiento acelerado, que no fue resultado de una poltica delineada, sino que, de manera coyuntural, intervino en ramas productivas que no son estratgicas ni prioritarias; as se tiene que para 1982 exista un universo de mil 155 entidades. A partir del siguiente ao se empez a llevar a cabo el proceso de desincorporacin de entidades, al respecto se consider que muchas haban cumplido sus objetivos que les dieron origen, otras que duplicaban funciones y que se podan 26
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complementar y fusionar, y algunas que tenan mejor asignacin pasando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay que sealar tambin como aspecto relevante en el proceso de reestructuracin, la difcil situacin econmica y de las finanzas pblicas en lo particular. Asimismo es de considerase la poltica econmica neoliberal que se ha instrumentado. En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos descentralizados, 759 empresas de participacin estatal mayoritaria, 75 de participacin estatal minoritaria y 223 fideicomisos pblicos. El proceso de desincorporacin de entidades o redimensionamiento, bajo sus diferentes modalidades (venta, extincin, liquidacin, transferencia y fusin) contina llevndose a cabo, de manera que al primero de marzo de 1999 la administracin pblica federal contaba con 218 entidades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de participacin mayoritaria y 22 fideicomisos pblicos) y de ellas 48 en proceso de desincorporacin.13 Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sector paraestatal, el Ejecutivo federal cre la Comisin Intersecretarial de Desincorporacin, que tiene por objeto la coordinacin y supervisin de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la administracin pblica federal ejerzan en los procesos de desincorporacin, de las propias entidades o de enajenacin de sus activos susceptibles de ser utilizados como unidades econmicas con fines productivos.14 Forman parte de esta Comisin: la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que la presidir, los titulares de las secretaras de Comercio y Fomento Industrial, de Contralora y Desarrollo Administrativo y del Trabajo y Previsin Social y, en cada caso, el titular de la dependencia coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La Comisin contar con un secretario tcnico que ser el titular de la Unidad de Desincorporacin de Entidades Paraestatales de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
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LA
INTERVENCIN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
La intervencin del Estado en la economa tiene su sustento constitucional en los artculos 25, 26, 27 y 28, sin dejar de reconocer que el artculo 131 y los que sealan las facultades al Congreso de la Unin en materia econmica, constituyen parte importante en la que se apoya jurdicamente la accin estatal. A continuacin se analiza parte del artculo 25, que establece en su primer prrafo: Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional..., al respecto Andrea Snchez, desglosa el contenido de los tres conceptos sealados:
Estado, rectora y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se identifica con pas, pero no es la concepcin que recoge la constitucin en el artculo de referencia, tampoco debe confundirse con gobierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado dice es la estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regula las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que la de gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de interrelacin entre las fuerzas sociales y la configuracin jurdica por lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los mecanismos de regulacin jurdicamente establecidos. En cuanto a la rectora, implica disponer de una supremaca de decisin en lo que se refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.15
Al respecto, el citado artculo constitucional seala que la rectora del Estado en el desarrollo nacional es ...para garantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin.
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FINANZAS PBLICAS
De manera que el Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin.16 En tal sentido, las finanzas pblicas en Mxico deben de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en el marco constitucional, actuando a travs de los sectores gobierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la economa. En el sector central se manifiesta por medio de la normalidad fiscal, contribuciones y dems ingresos gubernamentales; as como mediante el gasto en infraestructura econmica (presas, carreteras, etctera) y social (educacin, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sector paraestatal tiene el manejo exclusivo de las reas estratgicas que seala el artculo 28, prrafo quinto de la constitucin, donde el gobierno federal mantendr siempre la propiedad y el control de los organismos que al respecto se establezcan; as, y mediante las empresas de participacin estatal y los fideicomisos, acta en las reas prioritarias. Es por medio de este sector que hace sentir su presencia en el mercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.
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NOTAS
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Musgrave, Richard, Teora de la hacienda pblica, Editorial Aguilar, 1969, p. 13. Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Anlisis econmico de los impuestos y del sector pblico, Buenos Aires, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507. Hicks, rsula K., La financiacin del desarrollo, Barcelona Espaa, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79. Somers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, 1977, p. 15. Eckstein, Otto, Finanzas pblicas, Editorial Unin Tipogrfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2. Urquidi, Vctor L., La poltica fiscal en el desarrollo econmico de la Amrica Latina, Ensayos de Poltica Fiscal, Fondo de Cultura Econmica, 1973, p. 47. Otros preceptos constitucionales que hacen referencia al sector paraestatal son: 25, cuarto prrafo; 27, sexto y sptimo prrafos; 28 cuarto y quinto prrafos; 73, fracciones X, XVII, XXV y XXIX; 90; 93, segundo y tercer prra31
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fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B, fracciones XI, XIII y XIII bis. 8 Secretara de Gobernacin. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; Reformas; artculo 45. Diario Oficial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretara de la Contralora General de la Federacin, Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Federacin del 14 de mayo de 1986. Obra citada, artculo 46.
10 Obra citada, artculo 47. 11 Secretara de la Contralora General de la Federacin, Ley Federal de las Entidades Paraestatales, Presentacin, p. 7. 12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporacin de entidades paraestatales. El caso de Mxico. Secretara de la Contralora General de la Federacin, pp. 16-17. 13 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Unidad de Coordinacin Tcnica y Vocero de la SHCP, Comunicado de Prensa, 1 de marzo de 1999. 14 Secretara de Gobernacin, Acuerdo que crea la Comisin Intersecretarial de Desincorporacin, Diario Oficial de la Federacin del 7 de abril de 1999. 15 Andrade Snchez, Francisco Jos de, La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada por la Rectora y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1985, p. 61. 16 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 25, segundo prrafo.
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CAPTULO II GASTO Y PRESUPUESTO PBLICO
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DEFINICIN
E IMPORTANCIA DEL GASTO PBLICO
En el curso de la historia el gasto pblico ha evolucionado, con excepcin de la Edad Media en la que permaneci prcticamente estancado. En la poca del liberalismo econmico, se canaliz a las funciones tradicionales de gobierno debido a que la actividad estatal estaba muy limitada. A partir del siglo XX y fundamentalmente despus de la crisis de 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya que se orient tambin a satisfacer necesidades sociales y crear infraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observ diversos matices que obedecieron a la situacin prevaleciente en cada pas, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo, los objetivos de poltica econmica que el Estado establece y que est estrechamente ligado a la forma de gobierno y las presiones polticas de los grupos que forman parte de la sociedad. Durante las dcadas de los 80 y 90, en la mayora de los pases, la tendencia del crecimiento del gasto disminuy debido a la aplicacin de la poltica econmica neoliberal.
Para tener una concepcin clara del gasto pblico se citan algunos autores como Retchkiman, quien expresa: se usa para designar los egresos del 35
gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de los individuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni producir una utilidad monetaria.1 Andrea Snchez da una concepcin ms amplia del gasto pblico, manifestando que es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizado mediante un acto de gobierno, para dar satisfaccin a las necesidades comunitarias.2 Una definicin semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de Santilln Lpez, quienes coinciden en afirmar que: en una economa monetaria, el gasto pblico es la cantidad de dinero que el Estado utiliza para el cumplimiento de sus funciones.3 Por su parte el Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal define el gasto pblico como: el conjunto de erogaciones que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en el ejercicio de sus funciones.4 Este glosario, refirindose nicamente al mbito del sector pblico federal, seala que el gasto pblico lo constituyen erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivos o deuda pblica, realizan el Poder Legislativo; el Poder Judicial, la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos; la Procuradura General de la Repblica; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestal directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal; as como la intermediacin financiera.5
La definicin anterior es ms especfica y comprende las erogaciones del sector gobierno o sector central y del paraestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financieros que reciben las entidades no comprendidos en el presupuesto, as como los gastos de estas ltimas efectuadas con sus recursos propios.
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GASTO Y PRESUPUESTO PBLICO
Las finalidades del gasto pblico, de acuerdo con Rosas Figueroa y Santilln Lpez son: de desarrollo econmico; de seguridad y proteccin sociales y de elevacin del nivel de vida.6
En Mxico, en relacin con la finalidad de desarrollo econmico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presupuestales, sino tambin ha establecido una serie de disposiciones jurdicas tendientes a normar la estructura productiva nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeacin y el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado instituciones como el Banco de Crdito Rural y el Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura, entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas entidades como: Petrleos Mexicanos y Comisin Federal de Electricidad. En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos. En el aspecto de poltica social, respecto a seguridad y proteccin, se pueden citar los institutos dependientes de la Secretara de Salud, como son los de Cardiologa, Enfermedades Respiratorias, Nutricin, Neurologa y Neurociruga; el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y la Procuradura Federal del Consumidor. Con relacin al nivel de vida, existe el sistema educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los institutos de educacin superior, los institutos de investigacin, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Nacional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto pblico como Adler lo seala:
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Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben ser complementadas con cambios en el patrn de los gastos pblicos, si el progreso econmico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distribucin de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es una tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los gobiernos deben de enfrentar por motivos polticos, si desean evitar el desperdicio y la destruccin inherentes a las violentas revoluciones polticas y, por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente, la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta.7 Por su parte, Faya Viesca afirma: En un sentido econmico-financiero, los gastos son instrumentos y herramientas de promocin y de cambio y tambin elementos de orientacin de la economa para la consecucin de ciertas polticas previamente determinadas.8
PRESUPUESTO Definicin
Segn W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado por el Ejecutivo, de ingresos y gasto pblicos. De esta manera lo seala como una proyeccin de percepciones y egresos, dentro de un esquema deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que significa decisiones trascendentes en la accin gubernamental.9 Cabe advertir que dicha concepcin comprende nicamente el aspecto referente a la formulacin, sin considerar lo relativo a la aprobacin, facultad que corresponde al Poder Legislativo; as como tambin deja de tomar en cuenta la ejecucin y el control, etapas que corresponden a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluacin, aspecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamentalmente en la del Poder Legislativo. Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsin de gastos y de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio38
nado por el Poder Legislativo, en estas condiciones se torna en un documento jurdico que, al utilizarse como un mecanismo de redistribucin de la renta nacional, afecta sensiblemente la estructura econmica y social de un pas. Tambin es un acto poltico, en cuanto a que se constituye en una emanacin de la soberana popular. En otros trminos el presupuesto es un programa de accin del gobierno expresado en cifras y sancionado por los representantes del pas.10 Gerhard Colm, segn lo citan Flores Solano y Sales Gutirrez, establece que es ...un instrumento en la determinacin, gua y control de las actividades gubernamentales.11 Por lo anterior, el presupuesto es un instrumento de poltica econmica muy importante porque establece la fuente de los recursos presupuestales y la asignacin de los mismos; es decir, a cules miembros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos monetarios y sobre quines van a distribuirse los beneficios, es por eso que, como lo expresa Roberto Anguiano, citando a Gerhard Colm: el presupuesto constituye el centro nervioso de la economa pblica.12 De acuerdo con el Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal, presupuesto es la: Estimacin financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Pblico Federal, necesarios para cumplir con las metas de los programas establecidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo bsico que expresa las decisiones en materia de poltica econmica y de planeacin.13
La definicin anterior, seala la anualidad del presupuesto y conviene aclarar que en nuestro pas, el trmino presupuesto es comn que se identifique con el gasto los ingresos se tratan por separado en la Ley de Ingresos de la Federacin, cabe advertir que desde el punto de vista terico, el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto. En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto de egresos de la federacin es el documento jurdico, contable y de poltica econmica, aprobado por la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin a iniciativa del presi39
dente de la Repblica; en el cual se asigna el gasto pblico, de acuerdo con su naturaleza y cuanta, que deben realizar el sector central y el paraestatal de control directo, en el desempeo de sus funciones en un ejercicio fiscal.14
Principios presupuestarios Con el propsito de coadyuvar al mejor manejo del proceso presupuestario, diversos autores han establecido los principios presupuestarios.
En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, despus de haber llevado a cabo una cuidadosa revisin de los escritos britnicos contemporneos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bosquejo de principios cuyo propsito era el de estimular una mayor atencin a la teora presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran los siguientes:15 1 . En relacin entre el sistema presupuestario y las actividades fiscales de la unidad poltica: a) Universalidad. b) Exclusividad. Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del mecanismo presupuestario: a) Unidad. b) Especificacin. c) Anualidad. d) Exactitud. Formas y tcnicas para la presentacin del contenido del presupuesto: a) Claridad. b) Publicidad.
2 .
3 .
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A continuacin se expresar brevemente su significado. Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concerniente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario. Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar slo asuntos financieros y no la legislacin sustantiva. Unidad: establece que el presupuesto se presente en trminos generales, es decir, que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los gastos y los ingresos netos. Anualidad: seala que los presupuestos se presenten cada ao y que cubran nicamente el ao fiscal. Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben estimarse correctamente, aunque en forma conservadora. Claridad y la publicidad: se explican por s solas.
Por su parte, la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de Planeacin 1988, los siguientes principios presupuestarios, los cuales define como los conceptos fundamentales de validez general a los que se circunscriben las acciones del proceso presupuestario en su conjunto, y que son:
Acuciosidad: actitud a travs de la cual se muestra la relacin precisa que debe existir entre la fijacin de objetivos y metas y el clculo de los recursos necesarios para alcanzarlos. Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso y conciso a fin de facilitar la gestin gubernamental y la comprensin de la opinin pblica.
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Especificacin: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto; en materia de ingresos deben sealarse con precisin las fuentes que los originan y, en el caso de los gastos, las caractersticas de los bienes y servicios que deben adquirirse, sin caer en el excesivo detalle. Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programticas y abstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en determinadas actividades, al margen de los programas gubernamentales que no sean inherentes al mismo. Periodicidad: es la armonizacin de las caractersticas dinmicas de la accin estatal de acuerdo con la realidad del pas y con la naturaleza misma del presupuesto, a fin de adoptar un periodo presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsin, ni tan breve que impida la realizacin de las correspondientes tareas. Programacin: el presupuesto debe considerar todos los elementos que permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias, las acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos que demandan esas acciones. Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusin necesaria a efecto de informar tanto al sector pblico como al privado de las actividades que desarrolla el gobierno. Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector pblico debe ser formulado, aprobado, ejecutado, controlado y evaluado, con plena sujecin a la poltica presupuestaria nica definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo a la ley correspondiente, en un solo mtodo y expresndose uniformemente. Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del gobierno, pero no de manera rgida que niegue todos los fondos extra presupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incidir sobre todas las operaciones, de modo tal, que permitan articular los programas entre s.
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CLASIFICACIONES
PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones del presupuesto en Mxico han evolucionado en la medida en que se ha incrementado y diversificado el gasto pblico; esta situacin reclam un mayor control y claridad, as como mejores elementos para su seguimiento y evaluacin. A continuacin se detalla, con carcter general, la forma en que ha variado la presentacin del presupuesto. En 1928, ao en que se cre la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presupuesto federal adopt una clasificacin que dividi los gastos en seis grandes captulos:16 1 . 2 . 3 . 4 . 5 . 6 . Gastos Elaboraciones Construcciones Adquisiciones Inversiones Cancelaciones de pasivo
Los captulos se dividan en conceptos y stos en partidas. Los captulos de construcciones, inversiones y cancelaciones de pasivo denotaban claramente la clase de erogaciones; en cambio, en los restantes se incluan gastos de diversa naturaleza. En el mismo periodo funcion una clasificacin administrativa tradicional que fue modificada a partir de 1954. Clasificacin administrativa
La clasificacin administrativa o de orden contable tiene como fin establecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos pblicos, as como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la hacien-
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da pblica federal. La clasificacin por ramos y entidades presupuestales o administrativas permite por s sola la estadstica presupuestal, base de los estudios para determinar cules son los gastos indispensables para la reorganizacin o establecimiento de nuevos servicios o actividades, los costos comparativos de funciones o servicios anlogos, y para lograr el mejor empleo de los recursos del erario.17 Tambin se puede expresar que la clasificacin administrativa es una forma de presentacin del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a travs de la presentacin de los gastos conforme a cada una de las dependencias y entidades pblicas determinadas.18
Se entiende por ramo presupuestario el elemento que identifica y clasifica el gasto pblico federal por entidades administrativas del Poder Ejecutivo (secretaras, departamentos de Estado, Presidencia de la Repblica, Procuradura General de la Repblica) poderes Legislativo y Judicial, Ramos Generales de Gasto y organismos pblicos autnomos.19 Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en: ramos administrativos que se identifican con una dependencia, y ramos generales que incumben a los ramos cuya asignacin de recursos no corresponde al gasto directo de las dependencias, sino que son erogaciones globales previstas en el presupuesto, aunque su ejercicio est a cargo de stas, como son el pago del servicio de la deuda, participaciones de ingresos federales, entre otros. Esta clasificacin que tambin se le llama institucional a partir de 1954 se constituye en la presentacin bsica del presupuesto; en esa fecha los gastos federales se distribuyeron en 22 ramos. En 1959, el nmero de ramos aument a 24 y se presentaron modificaciones en la denominacin de tres de stos, derivado de cambios en la estructura orgnica del gobierno federal; de manera que las variaciones en el organigrama del sector central inciden en la presentacin de los ramos.
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En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos y empresas propiedad del gobierno federal, constituyndose el ramo XXV; en 1973 se someten por primera vez a control presupuestal, a travs del ramo mencionado, otras nueve entidades. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se le asigna un ramo por lo que el nmero de stas equivale a igual nmero de ramos.
Las variaciones que se observan en los ramos de las entidades paraestatales, se deben bsicamente a desincorporaciones que ha efectuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al control presupuestal directo. Al respecto, hasta 1988 el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin contempl en uno de sus artculos la facultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuesto otras entidades paraestatales.20 Con posterioridad, los ramos de las entidades paraestatales sujetos a control presupuestal tambin se les denomina clave programtica, la cual se conforma por cinco dgitos, los dos primeros corresponden a la clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dgitos restantes identifican especficamente a la entidad de que se trata, por ejemplo: 06750 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica; los dos primeros dgitos identifican al sector administrativo al que pertenece la entidad, en este caso 06 Hacienda y Crdito Pblico, y los tres ltimos a la entidad especfica dentro de este sector. Respecto de las entidades paraestatales no coordinadoras, sectorialmente sujetas o no a control directo, como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas por una secretara o departamento, razn por la cual sus dos primeros dgitos son 00, como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social y 00770 Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
A partir de 1981 por recomendacin de la Cmara de Diputados se separa en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, el presupuesto correspondiente al gobierno federal (administracin pblica centralizada) del que se le asigna a los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria (administracin pblica paraestatal) cuyos programas estn incluidos en el presupuesto.
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Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ramos generales y clave programtica del sector central y paraestatal de control directo, que constituyen la clasificacin administrativa o institucional.21 . RAMO 01. PODER LEGISLATIVO I . I
I. I I
RAMO 03. PODER JUDICIAL ENTES PBLICOS FEDERALES Ramos: 2 . Instituto Federal Electoral 2 3 . Comisin Nacional de Derechos Humanos 5 RAMOS ADMINISTRATIVOS 0 . Presidencia de la Repblica 2 0 . Gobernacin 4 0 . Relaciones Exteriores 5 0 . Hacienda y Crdito Pblico 6 0 . Defensa Nacional 7 0 . Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y 8 Alimentacin 0 . Comunicaciones y Transportes 9 1 . Economa 0 1 . Educacin Pblica 1 1 . Salud 2 1 . Marina 3 1 . Trabajo y Previsin Social 4 1 . Reforma Agraria 5 1 . Medio Ambiente y Recursos Naturales 6 1 . Procuradura General de la Repblica 7 1 . Energa 8 2 . Desarrollo Social 0 2 . Turismo 1 2 . Contralora y Desarrollo Administrativo 7 3 . Tribunales agrarios 1
I. V
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3 . Tribunal Fiscal de la Federacin 2 3 . Seguridad pblica 6

V .
RAMOS GENERALES 1 . Aportaciones a Seguridad Social 9 2 . Provisiones salariales y econmicas 3 2 . Deuda Pblica 4 2 . Previsiones y aportaciones para los Sistemas de 5 Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adults o 2 . Participaciones a entidades federativas y munici8 pios 2 . Erogaciones para las operaciones y Programas de 9 Saneamiento Financiero 3 . Adeudos de ejercicios fiscales anteriores 0 3 . Aportaciones federales para entidades federativas 3 y municipios 3 . Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorrado4 res y Deudores de la Banca ENTIDADES 00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social 06750 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica 09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 18164 Comisin Federal de Electricidad 18500 Luz y Fuerza del Centro
V. I
Petrleos Mexicanos Consolidado 18572 Petrleos Mexicanos 18575 PEMEX Exploracin y Produccin 18576 PEMEX Refinacin 18577 PEMEX Gas y Petroqumica Bsica PEMEX Petroqumica Consolidado
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18578 Petroqumica Corporativo 18579 Petroqumica Camargo, S.A. de C.V. 18580 Petroqumica Cangrejera, S.A. de C.V 18581 Petroqumica Cosoleacaque, S.A. de C.V. 18582 Petroqumica Escoln, S.A. de C.V. 18584 Petroqumica Tula, S.A. de C.V. 18585 Petroqumica Pajaritos, S.A. de C.V.
CLASIFICACIN
FUNCIONAL
Esta clasificacin agrupa los gastos por funcin y subfuncin de acuerdo con los propsitos a que estn destinados. Su objetivo es presentar una descripcin que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporcin de los gastos pblicos que se destinen a cada tipo de servicio.
La clasificacin funcional engloba datos presupuestarios para indicar la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio pblico. La informacin presupuestaria resumida en esa forma es ms asequible y til para el pblico en general. En los procesos presupuestarios gubernamentales, resulta de suma utilidad para formular, revisar y ejecutar los objetivos generales, y es de inters primordial para su revisin por altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo.22
Seguidamente se expone la evolucin de la clasificacin, la cual se incorpor en el Presupuesto de Egresos de la Federacin en 1954. Desde ese ao y hasta 1979 estuvo vigente una clasificacin que se integraba por grupos que a su vez se subdivida en una serie de subgrupos. En 1976 esta clasificacin dej de utilizarse en la presentacin analtica de claves de cada ramo y en su respectivo resumen; de 1977 a 1979 slo se present en forma resumida en la Exposicin de Motivos del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
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A continuacin se describen los grupos, vigentes en 1976.23 Fomento econmico 10 20 30 Comunicaciones y transportes Fomento y conservacin de recursos naturales renovables Fomento, promocin y reglamentacin industrial y comercial
Inversin y proteccin sociales 40 50 60 70 80 90 Servicios educativos culturales Salubridad, servicios asistenciales y hospitalarios Bienestar y seguridad social Ejrcito, armada y servicios militares Administracin general Deuda pblica
Para mostrar la integracin de los grupos, se presenta como ejemplo el grupo 10, Comunicaciones y transportes: 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Comunicaciones y transportes Carreteras Ferrocarriles Obras martimas Aeropuertos y servicios de navegacin area Correos Telfonos Telecomunicaciones Servicios generales
La clasificacin funcional adoptada a partir de 1980, toma de base cuatro grandes grupos que corresponden al univer49
so de acciones que lleva a cabo el sector pblico federal: actividades pblicas centrales, de orientacin general de la economa, de orientacin sectorial de la economa, y de servicios sociales y urbanos. Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se divide en subfunciones. En Mxico se utiliza la clasificacin funcional en forma combinada con la clasificacin de presupuesto por programas. De acuerdo con el Catlogo de Actividades del Sector Pblico Federal 1988, a continuacin se desglosan los cuatro grupos funcionales: Grupo I. Actividades pblicas centrales Comprende el conjunto de actividades indispensables para la existencia del Estado organizado, pues dependen de stas el cumplimiento de las garantas individuales; el manejo de la poltica interior del pas y la salvaguarda de la integridad nacional. Por su importancia y carcter, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, atribuyen su ejecucin como competencia exclusiva a los tres poderes de la Unin. De esta forma se agrupan actividades legislativas, judiciales y de seguridad pblica, de gobernacin del pas, de representacin de los intereses nacionales con el exterior y de defensa de la soberana y seguridad del territorio nacional. Grupo II. Orientacin general de la economa Abarca el conjunto de actividades que se efectan para formular la planeacin nacional, econmica y social; normar, coordinar, orientar, vigilar y evaluar, en el marco del plan nacional, las polticas que inciden en la evolucin y ubicacin especial de las actividades econmicas y sociales del
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pas, obtener y ordenar la informacin econmica, social, demogrfica y de los recursos fsicos del pas; as como formular la poltica tributaria, crediticia y monetaria; programar, presupuestar y evaluar el empleo de los recursos del sector pblico federal. Grupo III. Orientacin sectorial de la economa Engloba el conjunto de actividades que se realizan para planear, normar, orientar, vigilar, evaluar, formular y poner en prctica las polticas que inciden directamente en un sector econmico, con excepcin de las tributarias, monetarias, de gasto pblico y de ordenacin territorial. Adems, incluye las actividades que se orienten hacia la prestacin de servicios y a su programacin y evaluacin, cuando son realizadas por entidades que consisten en vigilar, conservar y administrar los bienes de propiedad originaria y los que constituyen recursos naturales no renovables y para usos agrcolas y forestales. Grupo IV. Servicios sociales y urbanos Alcanza el conjunto de actividades que se efectan para planear la oferta de servicios urbanos, educativos, culturales, de recreacin, apoyo al deporte, de salud y de asistencia y seguridad social; de preservacin y proteccin de la ecologa y del medio ambiente, as como aquellas que tienen como finalidad programar, normar, orientar, vigilar, evaluar y formular las polticas que inciden directamente en la prestacin de estos servicios, incluye tambin la prestacin de los mismos por entidades paraestatales. Asimismo agrupa las actividades que consisten en la administracin de la posesin de los monumentos, paseos, parques pblicos y los inmuebles propiedad federal destinados a los servicios pblicos.
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Respecto a la integracin de los grupos, se enuncian las funciones de cada uno de ellos.
Clasificacin funcional.24 . Actividades pblicas centrales I 01 Administracin general 02 Justicia y seguridad pblica 03 Defensa y seguridad nacional
I .
Orientacin general de la economa 04 Planeacin econmica y social 05 Poltica financiera, fiscal y crediticia Orientacin sectorial de la economa 06 Fomento y reglamentacin agropecuaria, forestal y agraria 07 Produccin agropecuaria y forestal 08 Fomento y reglamentacin de la pesca 09 Explotacin y reproduccin pesquera 10 Planeacin y control de la industrial paraestatal 11 Energticos y explotacin de recursos no renovabe ls 12 Produccin manufacturera 13 Fomento y reglamentacin de las comunicaciones y transportes 14 Prestacin de los servicios de transportes y comunicaciones 15 Fomento y reglamentacin de la industria y del comercio 16 Regulacin del mercado 17 Fomento y reglamentacin del turismo 18 Operacin turstica.
I. I I
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19 20 21 22 23
Fomento y regulacin de la ciencia y la tecnologa Actividades cientficas y tecnolgicas Servicios financieros, intermediacin financiera no bancaria Promocin del empleo y bienestar del trabajador Otros servicios prestados por entidades paraestatls ae
I. V
Servicios sociales y urbanos 24 Salud 25 Seguridad social 26 Asentamientos humanos 27 Fomento de la educacin 28 Difusin cultural, recreacin y deporte Otros.
De la implantacin de la clasificacin funcional desde 1980 a 1988 no se han registrado cambios significativos en los grupos funcionales, ni en la conceptualizacin de las funciones y subfunciones.
A partir de 1989, se modifica la clasificacin funcional porque se observ que la anterior obedeca a un enfoque jurdico administrativo que cumpla con la perspectiva de ordenador convencional, sin utilidad para la programacin sectorial y global ni con la articulacin con la poltica econmica; en consecuencia, se trata de efectuar la programacin-presupuestacin del sector pblico federal vinculada a las orientaciones de la poltica econmica y social a las previsiones de la planeacin; as como facilitar la consolidacin de los registros de la contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales, como elementos fundamentales.25
Por lo anterior se tienen cambios en la clasificacin funcional y en la apertura programtica, tanto en su nmero como en la denominacin; considerando las experiencias de
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varios aos y a efecto de que no se observen ao con ao, variaciones en la clasificacin programtica. Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasificacin funcional se ordena por tipo de actividad, agrupada en seis funciones que representan la agregacin mxima de las actividades y recursos de la administracin pblica federal, estratificadas de la siguiente manera:26 1 . 2 . 3 . 4 . 5 . 6 . Administracin gubernamental Poltica y planeacin econmica Fomento y regulacin Asistencia social Infraestructura Produccin
01. Administracin gubernamental comprende las acciones relacionadas con la administracin de los recursos del sector pblico federal, administracin pblica, defensa y poderes. 02. Poltica y planeacin econmica y social: incluye acciones de planeacin del sector pblico federal en los niveles global, sectorial y regional. 03. Fomento y regulacin, abarca las acciones relacionadas con la aplicacin los instrumentos de poltica econmica, administrativa y legal. 04. Asistencia social, se refiere a las acciones relacionadas con la prestacin de servicios sociales. 05. Infraestructura, trata de las acciones relacionadas con el desarrollo de la infraestructura productiva y social. 06. Produccin, son las acciones relacionadas con la produccin de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno y externo. Las funciones requieren de una adecuada desagregacin y de acuerdo a la tcnica de presupuesto por programa, se
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identificaron reas de actividad especfica para cada uno de los grupos (funciones) sealadas, dando lugar a 27 subfunciones. Cabe citar, como ya se mencion, que la clasificacin funcional se integra a la del presupuesto por programas. Las funciones se componen de la siguiente manera: Funcin/Subfuncin: 0 . Administracin gubernamental 1 Direccin y apoyo administrativo 02. Poltica y planeacin econmica y social Econmico Sca oil Ecolgica 0 . Fomento y regulacin 3 Gobierno, justicia y defensa Economa Sca oil Ecologa 0 . Asistencia social 4 Servicios educativos Servicios mdicos Servicios culturales, recreacin y deporte Asistencia y seguridad social 0 . Infraestructura 5 Construccin hidrulica y de saneamiento Transporte Electricidad y comunicaciones Eiiis dfco
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Petrleos y petroqumica Otras construcciones 0 . Produccin 6 Agropecuaria, silvcola y pesquera Minera Manufactura Servicios de construccin Electricidad Comercio, restaurantes y hoteles Transporte, almacenamiento y comunicaciones Servicios financieros, seguros y bienes inmuebles Servicios comunales, sociales y personales La clasificacin funcional, ligada a la del presupuesto por programas comprendi a partir de 1997, con el inicio de la reforma al sistema presupuestario, innovaciones que se observarn en el apartado relativo a la Nueva Estructura Programtica. Clasificacin econmica
La clasificacin econmica se utiliza para conocer el efecto del gasto pblico en la actividad econmica del pas, y est constituida con base en los captulos del presupuesto y, segn la naturaleza de la erogacin, por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el gobierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores pblicos y privados.27
Esta clasificacin es un elemento de programacin presupuestaria que permite identificar cada rengln de gasto, segn su naturaleza econmica, corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras
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que los gastos de capital son aquellos que incrementan la capacidad de produccin, como la inversin fsica directa y las inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribucin permite medir la influencia que ejerce el gasto pblico en la economa.28 La clasificacin se incorpor en 1956 y los captulos que indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han tenido algunas modificaciones, como se observar en la clasificacin por objeto del gasto. La presentacin de la clasificacin econmica se tiene a continuacin:29 Gasto corriente De administracin Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Otras erogaciones Servicios de la deuda Itrs ne Comisiones Gastos Costos por coberturas Gasto de capital Inversin fsica Bienes muebles e inmuebles Obras pblicas Otras erogaciones Inversin financiera
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Ayudas, subsidios y transferencias Gasto corriente Cuotas al ISSSTE Etttra sauais Intereses Otros gastos corrientes Apoyo financiero a estados y municipios Ayuda a los sectores social y privado Gasto de capital Etttra sauais Pago de pasivo Otros gastos de capital Inversin fsica Inversin financiera Apoyo financiero a estados y municipios Ayudas a los sectores social y privado Clasificacin por objeto del gasto
La clasificacin por objeto del gasto es un listado que ordena e identifica en forma genrica, homognea y coherente a nivel de grupos agregados en captulos, conceptos y partidas, la demanda gubernamental de recursos: humanos, materiales, tecnolgicos y financieros, provenientes tanto del pas como del exterior; facilita la operacin del presupuesto y precisa la composicin de los gastos necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin.30
Es aquella que identifica los diversos bienes y servicios que las distintas dependencias y entidades pblicas necesitan adquirir para funcionar, tales como servicios personales, arrendamiento de edificios, adquisicin de escritorios, tinta,
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papel y dems materiales necesarios para la operacin, adquisicin de inmuebles, pago de intereses, etctera.31 Por lo tanto, debe entenderse que a esta clasificacin no le compete establecer diferencia en cuanto a la naturaleza corriente o de capital de los objetos de gasto que constituyen la demanda gubernamental. Establecer esta separacin, es funcin de la clasificacin econmica.
La clasificacin por objeto del gasto, proporciona a la econmica el ordenamiento coherente y homogneo de los bienes y servicios que sta tendr que definir de acuerdo a la naturaleza econmica de los mismos, en corrientes y de capital. De esta forma, la clasificacin por objeto del gasto le facilita cumplir con su funcin.
El documento clasificacin por objeto del gasto, citado en el prrafo anterior establece que:
Captulos. Son conjuntos homogneos y ordenados de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere para la consecucin de sus objetivos y metas. Este nivel de agregacin es ms genrico y sirve para realizar el anlisis de la planificacin. Conceptos. Constituyen subconjuntos homogneos, ordenados, producto de la desagregacin de los bienes y servicios, contemplados en cada captulo; para la identificacin de los recursos y su relacin con los objetivos y metas programadas. Partidas. Son elementos que describen a los bienes o servicios de un mismo gnero, requeridos para la consecucin de los programas y metas autorizadas, cuyo nivel de agregacin permite su cuantificacin monetaria y contable.32
De los objetivos que se atribuyen a esta clasificacin, conviene destacar lo siguiente: Medir los agregados del gasto pblico, a efecto de facilitar la planeacin e instrumentacin de las decisiones de poltica econmica y, en particular, de la poltica presupuestal.
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Identificar, de manera homognea, a travs de los conceptos de gasto, los recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metas que se establezcan en la programacin del presupuesto. Facilitar la cuantificacin financiera y contable, por partida de gasto, de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere, para la presupuestacin, ejercicio, control y evaluacin del gasto pblico. Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto pblico; proporcionar agilidad en su aplicacin y, dotar de mayores elementos de informacin para el anlisis presupuestario, financiero y econmico.33 Para ilustrar los captulos que integran la clasificacin por objeto del gasto, a continuacin se muestra la relacin correspondiente: 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales. Ayudas, subsidios y transferencias Bienes muebles e inmuebles Obras pblicas Inversiones financieras y otras erogaciones Participaciones de ingresos federales Deuda pblica
Los captulos 1000, 2000 y 3000 relativos a los servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales, respectivamente sern de naturaleza corriente cuando se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal; y se consideran como de capital cuando se incorporen a obras pblicas por administracin directa, toda vez que implica la ampliacin de la capacidad instalada de ope60
racin o productiva. En este sentido los captulos mencionados tienen una naturaleza bivalente segn el destino de su aplicacin, aunque en la mayora de los casos resulta dentro del gasto corriente. A diferencia de los captulos ya sealados, pueden distinguirse otros, cuya naturaleza es invariablemente de capital, siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (captulo 5000) y obras pblicas (captulo 6000). Ayudas, subsidios y transferencias (captulo 4000) tiene tanto gastos corrientes como de capital, as los conceptos ayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pago de intereses, comisiones y gastos (4400) sern siempre de naturaleza corriente, excepto la partida subsidios para inversin (4205). En tanto que los conceptos transferencias para inversin financiera (4500) y transferencias para amortizacin de pasivos (4600) sern de capital. En el caso de los conceptos transferencias para apoyo de programas (4300) y apoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza econmica se precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto. El captulo inversin financiera y otras erogaciones, su ejercicio requiere aprobacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para cumplir con los objetivos de fomento y regulacin crediticia y monetaria, as como para atender los requerimientos por situaciones de emergencia o contingencia del pas. La inversin financiera ser siempre gasto de cptl aia. Participaciones de ingresos federales (captulo 8000) no es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza econmica, ya que sus caractersticas ligadas a los ingresos federales, como un porcentaje participable que corresponde a los estados y municipios lo determinan las disposiciones fiscales. En el captulo de deuda pblica se considera gasto de capital a la amortizacin, gasto corriente a los intereses y
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comisiones y gastos de la deuda. Por su parte los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), pueden ser de gasto corriente y de gasto de capital, segn los bienes y servicios especficos por los cuales se generen dichos adeudos. A su vez, los captulos se subdividen en conceptos y stos en partidas especficas. A efecto de ilustrar la integracin de los captulos en conceptos se utiliza, a manera de ejemplo el captulo 2000. 2000 2100 2200 2300 2400 2500 2600 2700 2800 2900 Materiales y suministros Materiales tiles de administracin Alimentos y utensilios Materias primas y materiales de produccin Materiales y artculos de construccin Productos qumicos, farmacuticos y de laboratro oi Combustibles, lubricantes y aditivos Vestuario, blancos, prendas de proteccin y artculos deportivos Materiales explosivos y de seguridad pblica Mercancas diversas
Esta clasificacin se introdujo en 1965, y es la que significa la distribucin del presupuesto en el analtico de claves.
Clasificacin econmica en cuenta doble Es el agrupamiento de ingresos y gastos pblicos presentados en forma comparativa en los rubros ms generales con base en la clasificacin econmica.34 Separa los gastos corrientes de los gastos de capital, y al efecto, dentro de los primeros incluye los servicios persona62
les, los materiales y suministros, los servicios generales y otras erogaciones que constituyen el costo directo de administracin, tambin se citan los gastos por servicios de la deuda que son los intereses y comisiones de la deuda pblica, gastos y costos por cobertura; los apoyos financieros; las ayudas, subsidios y transferencias, as como las erogaciones derivadas de ingresos por cuenta de terceros, que corresponden al sector paraestatal. Todos estos gastos tienen la caracterstica de que no significan aumentos en los activos del Estado. En de la cuenta de capital se incluye a la inversin fsica, que comprende esencialmente bienes muebles e inmuebles y obras pblicas y la inversin financiera que incluye las inversiones financieras propiamente dichas al sector paraestatal, otras inversiones y erogaciones recuperables, para el caso de las entidades; as como los subsidios y transferencias de capital. Es decir, que se trata de todos los gastos que se traducen en aumentos de los activos del Estado o de la Nacin. Se excluyen de los rubros de gasto corriente y de capital aunque forman parte de la clasificacin econmica; las participaciones a estados y municipios y la amortizacin de la deuda. La clasificacin en cuenta doble se utiliza en la Exposicin de Motivos del Presupuesto como resumen y en la Cuenta Pblica Federal y permite conocer el ahorro en cuenta corriente y el dficit en cuenta de capital, as como los resultados presupuestarios. Clasificacin sectorial
Forma de presentacin de la estructura del gasto pblico de acuerdo con el propsito para el que se realicen las transacciones de los sectores econmicos. Usualmente se utiliza para medir la asignacin de recursos por parte del gobierno destinada a promover diversas actividades y objetivos en el pas, de acuerdo con los sectores productivos que integran la economa.35 63
Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la econmica; la primera, tiene por objeto medir el impacto econmico sectorial del gasto ejercido por cada entidad de la administracin pblica; es un esquema de anlisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y administrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercer cada entidad, as como su impacto sectorial. La segunda, permite conocer el destino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en la actividad econmica.
La clasificacin se incorpor en 1974 y comprenda seis sectores; de ese ao hasta 1997 el nmero de sectores ha variado; en este ltimo ejercicio fiscal los sectores que comprenden dicha clasificacin son nueve, a saber:36 Clasificacin sectorial econmica del gasto Total gasto programable Desarrollo agropecuario y recursos naturales Medio ambiente Desarrollo social Educacin Salud y seguridad social Laboral Desarrollo regional y urbano Abasto social y nutricin Comunicaciones y transportes Energtico Gobierno Seguridad nacional Procuradura de justicia Administracin y servicios
PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS
El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un documento compuesto de claves con su asignacin mensual y
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anual; es una relacin detallada de las adquisiciones del gobierno federal, por su misma naturaleza no hace nfasis en lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles; en otras palabras, carece de metas, por lo tanto es un instrumento que no coadyuva al establecimiento de la planeacin al no permitir la coordinacin del presupuesto con el plan y los programas de largo y mediano plazo. De esa manera no accede a la evaluacin y el establecimiento de medidas correctivas, ya que se carece del control de los resultados; el presupuesto tradicional slo permite el control contable jurdico. No favorece la consecucin de la modernizacin administrativa porque diluye la responsabilidad del servidor pblico, lo que permite duplicidad de funciones y/o falta de cumplimiento de ellas. En tales circunstancias, el presupuesto resultaba un documento muy amplio y con escasa informacin. Por lo anterior, el Ejecutivo federal tom la decisin de implantar a partir de 1976 en el sector pblico federal, el presupuesto por programas. En ese ao fue denominado Presupuesto con Orientacin Programtica, y a partir de 1977 se llama Presupuesto Programtico. El presupuesto tradicional cumpli su funcin y se enriqueci en la medida en que se le incorporaron diversas clasificaciones, hasta llegar a la introduccin del presupuesto por programas, lo que en aos anteriores no haba sido posible debido a la ausencia de ciertas condiciones: actitud mental favorable a su implantacin, adecuacin en la estructura de los rganos gubernamentales, tcnica contable asequible, personal bsico capacitado, etctera. El presupuesto por programas es una tcnica elaborada y recomendada por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social.
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Esta clasificacin agrupa los gastos segn los programas a realizar y las metas concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. El objetivo de esta clasificacin es vincular los gastos hechos con los resultados que se esperan, expresados en unidades fsicas. La Divisin Fiscal de Naciones Unidas define el presupuesto por programas como:
Un sistema en que presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza, ms bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etctera, no son, naturalmente, sino los medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones que pueden ser carreteras, escuelas, tierras mejoradas, casos tramitados o aprobados, permisos expedidos, informes preparados, etctera. Lo que no queda claro, entre las cosas que el gobierno adquiere y las cosas que realiza.37
El Manual de Presupuesto por Programas y Actividades, preparado por la Subdireccin Fiscal y Financiera del Departamento de Asuntos Sociales de Naciones Unidas sostiene, como complemento del concepto anterior, que el presupuesto por programas y actividades se desarrolla y se presenta a base del trabajo que deba ejecutarse atendiendo a objetivos especficos y de los costos de ejecucin de dicho trabajo. Por otra parte, el trabajo propuesto, su objetivo y costos conexos, se elaboran en funcin de metas a largo plazo, como son las consignadas en los planes de desarrollo econmico.38 El presupuesto por programas y actividades tambin se puede definir como el elemento de la programacin presupuestaria que permite agrupar los gastos segn los programas a realizar y las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. Su objetivo es vincular los gastos con los resultados que se espera lograr, expresado en unidades fsicas.39
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Las categoras programticas se definen a continuacin:40

Funcin. Es un propsito directo establecido por los rganos polticos que debe cumplir el gobierno a travs de la prestacin de servicios pblicos determinados y de la produccin de ciertos bienes, destinados a satisfacer las necesidades de la comunidad. Estos propsitos pueden referirse a la educacin, la salud pblica, la defensa, el fomento econmico, etctera. Programas de funcionamiento o de operacin. Se estima conveniente establecer un conjunto de normas tendientes a unificar la elaboracin y la presentacin de los programas especficos de funcionamiento u operacin. Para lograr esta uniformidad es indispensable definir con precisin qu se entiende por programas de funcionamiento y cules son sus elementos. Programa. Se entiende por programa un instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual establecen objetivos o metas, cuantificables o no (en trminos de un resultado final) que se cumplirn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros a l asignado, con un costo global determinado y cuya ejecucin queda en principio a cargo de una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejemplo, la funcin educacin se puede subdividir en programas de educacin primaria, educacin superior, etctera. Segn el caso, cada uno de los programas podra dividirse en distintos subprogramas. Subprograma. Se denomina subprograma a una divisin de ciertos programas complejos, destinada a facilitar la ejecucin en un campo especfico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplirn mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades de operacin, con los recursos humanos, materiales y financieros asignados, y con un determinado costo. Por ejemplo, dentro del programa de educacin media se pueden establecer los subprogramas de enseanza secundaria comn, enseanza vocacional, enseanza agropecuaria, etctera, todos los cuales son ejecutados por unidades de operacin bien definida.
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Actividad. Si se considera que el cumplimiento de una meta establecida en funcin del producto final, dentro de un programa, o en funcin de productos finales parciales dentro de un subprograma, se realiza mediante ciertas actividades, se entiende por actividad una divisin ms reducida de cada una de las acciones que se lleven a cabo para cumplir las metas de un programa u subprograma de operacin, que consiste en la ejecucin de ciertos procesos o trabajos (por medio de la utilizacin de los recursos humanos, materiales y financieros asignados a la actividad con un costo determinado). Dentro del subprograma de enseanza comercial se pueden establecer las actividades de instruccin, de publicacin de material didctico, de investigacin, etctera. Tareas. La ejecucin de una actividad supone a su vez el cumplimiento de ciertas etapas dentro de un proceso, que se denominan tareas y significan una operacin especfica que forma parte de un proceso que se destina a producir un determinado resultado. Por ejemplo, dentro de la actividad de publicacin de material didctico se pueden establecer las tareas de redaccin de textos, edicin, distribucin, almacenamiento, etctera. Programas de inversin. Al igual que en el caso de programas de operacin o funcionamiento, es posible preparar un conjunto de normas para la presentacin de los programas presupuestarios de inversiones. En el caso de un programa de inversin es necesario definir las distintas partes que lo componen. El programa puede dividirse as en subprogramas, en proyectos, en obras y en trabajos. Programa. Se considera programa, el instrumento por el cual se fijan las metas que se obtendrn mediante la ejecucin de un conjunto integrado de proyectos de inversin. Subprograma. El subprograma corresponde a una divisin de programas complejos que comprende ciertas reas especficas en las que se ejecutarn los proyectos de inversin. Proyecto. Un proyecto es un conjunto de obras a realizar dentro de un programa o subprograma de inversin, para la formacin de bienes de capital constituidos por la unidad productiva capaz de funcionar en forma independiente, como una carretera, un hospital, o una central hdolcrc. iretia 68
Obra. Se entiende por obra, una parte o etapa en la construccin de un bien de capital especfico que forma parte de un proyecto completo, como son un tramo de una carretera, una parte de una central hidroetia ectr. lcrc, tea Trabajo. Se define el trabajo como un esfuerzo sistemtico para ejecutar cada una de las fases del proceso de una obra: el desmonte, la nivelacin, el desbroce y dems operaciones necesarias para la construccin, por ejemplo, de una carretera.
El presupuesto por programas, al ser un instrumento operativo de la planificacin y de ejecucin de los planes del Estado, tiene objetivos de tipo econmico, poltico, social, administrativo y financiero; entre los fundamentales se encuentran los siguientes:
Lograr que la elaboracin del presupuesto se convierta gradualmente en un proceso de programacin del gasto pblico que, obedeciendo a lineamientos provenientes de un plan de desarrollo econmico y social, contemple la problemtica nacional en el largo y mediano plazo, y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metas establecidas. Por lo tanto, los programas a mediano plazo que se establezcan deben ser reflejo anual de las polticas y objetivos nacionales y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionales encomendadas a cada entidad. Pretende que al formular el presupuesto se d principalmente importancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino a las realizaciones que habrn de lograrse con ellas, a los costos unitarios y totales que representarn y a la designacin de los responsables de ejecutarlas. Informar, para efectos de aprobacin, sobre los objetivos que se pretenden alcanzar, los recursos que se utilizarn, las realizaciones en s mismas y los efectos que stos tendrn en el desarrollo de las actividades econmicas y sociales de una regin o del pas en su conjunto. Pretende por ello, dotar de los elementos de juicio suficientes para evaluar los beneficios o repercusiones de un gasto pblico determinado y facilitar, por tanto, la toma de una decisin. 69
Convertir el presupuesto en una herramienta eficaz de administracin que contribuya, durante su ejecucin, al cumplimiento de los programas establecidos mediante reportes peridicos de avances, que permita a los ejecutivos de los distintos niveles, el control y revisin oportuna de los programas en marcha. Modificar el sistema tradicional de control presupuestal que dedica primordialmente atencin a la revisin y autorizacin contable y financiera de los recursos para transformarlo en un sistema de control integral que, adems de manejar los actuales sistemas, hagan especial nfasis en la eficiencia del gasto en cuanto al costo de los programas y a las realizaciones obtenidas. Facilitar la implantacin de un proceso sistemtico de evaluacin de resultados, a travs de la utilizacin de mecanismos e indicadores que permitan la observacin y correccin en su caso, de los avances o desviaciones de las metas fijadas en cada programa o proyecto.
A continuacin se muestran las diferencias entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas:
Elementos de comparacin 1) Finalidad. Presupuesto tradicional Presupuesto por programa
Detalla todas las adqui- Enfatiza lo que se realisiciones del gobierno. zar con los recursos disponibles. Es parte del proceso de planeacin transformar los objetivos generales de los planes y programas en presupuestos operativos anuales. Establece metas de corto plazo en concordancia con los objetivos de largo y mediano plazos.
2) Utilidad para la pla- No facilita la planificacin e impide la coornfcc. iiain dinacin entre las metas de mediano y largo plazo con las del presupuesto. 3) Determinacin de Los objetivos y metas quedan ocultos en el objetivos y metas. detalle de las partidas de gso at. 70
4) Asignacin de recur- Se asignan a unidades ss o. administrativas para realizar gastos segn su ojtv. beio
Se asignan recursos para el cumplimiento de las metas de los programas y dems categoras programticas.
5) Control de ejecucin. Pone nfasis en el con- Enfatiza las realizaciotrol financiero legal. nes de las metas de los programas y hace posible el seguimiento fsico financiero. 6) Evaluacin de grado de eficiencia en la produccin de servicios pblicos. No permite evaluar ni Pone de manifiesto las medir la eficiencia por ineficiencias de la admifalta de control en las n s r c . itain realizaciones y resultds ao. Diluye la responsabilidad por los resultados de la gestin administrativa y acenta la responsabilidad puramente formal. Precisa la responsabilidad al determinar las metas que deben alcanzre as.
7) Determinacin de la responsabilidad en la administracin del presupuesto.
8) Duplicacin de fun- No permite identificar Por la clasificacin comlas atribuciones duplica- binada funcional, insticiones. ds a. tucional, identifica las atribuciones duplicadas. 9) Eliminacin de obs- No coadyuva a la elimi- Favorece una adminisnacin de obstculos tracin gil y moderna. tcls uo. administrativos. 10) Por la forma de pre- Inorgnica, anacrnica, voluminosa y carente de sentacin. elementos de informac. in Debidamente estructurada con relacin a diversos factores y con amplia informacin sobre el gasto. 71
11) Por la naturaleza del Proceso emprico o me- Proceso con base tcniproceso presupuestario. cnico. ca, caractersticas bien definidas.
REFORMA
PRESUPUESTARIA
La reforma presupuestaria iniciada a partir de 1997, se basa principalmente en dos innovaciones. La primera consiste en un replanteamiento integral de la estructura programtica, que significa una nueva clasificacin y desagregacin de programas y actividades del sector pblico. La segunda incorpora nuevos indicadores para evaluar y llevar el seguimiento de los programas y actividades, con el propsito de obtener mayores niveles de eficacia, eficiencia y calidad; lo anterior de acuerdo con el catlogo de Categoras Programticas de la Administracin Pblica Federal.41 En tal sentido en 1988 se llev a cabo el inicio del proceso de programacin y presupuesto por medio de la Nueva Estructura Programtica (NEP) que se constituye en el instrumento a travs del cual se desarrollar de forma gradual la planeacin, programacin y presupuesto con una orientacin ms til para los ejecutores del gasto, las reas normativas y los que llevan actividades de coordinacin. Considerando la reforma presupuestaria el gasto pblico se puede analizar en tres dimensiones: la administrativa, la econmica y la funcional. La dimensin administrativa sirve para identificar al ejecutor directo de los recursos que son el ramo presupuestario, dependencia, entidad paraestatal y unidad responsable; la dimensin econmica facilita conocer de los insumos y los factores de produccin que adquiere el sector pblico para la produccin de bienes y prestacin de servicios, y se integra en nueve captulos del gasto que se desagregan en partidas y conceptos; esto es, por
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objeto del gasto y la dimensin funcional se basa en la NEP que comprende conocer para qu se gasta y lo que se logra. Las dos primeras dimensiones ya se examinaron en apartados anteriores y estn debidamente consolidadas, la tercera es de uso limitado y sujeta a modificaciones de considerac. in Con el propsito de comprender mejor el quehacer cotidiano de las unidades ejecutoras y mostrar la relevancia que deben tener los programas y las actividades que se desarrollan en la elaboracin del proyecto de presupuesto, una de las innovaciones ms relevantes de la reforma al sistema presupuestario se ha llevado a cabo en la dimensin funcional del gasto pblico, al definirse con mayor precisin los programas y actividades que realiza el sector pblico. Asimismo, identifica los resultados o impactos socioeconmicos que se derivan de la aplicacin de las polticas pblicas a travs de los distintos bienes y servicios que se ofrecen. La dimensin funcional se expresa a travs de una estructura programtica. El propsito de esta ltima es ordenar y clasificar las acciones del sector pblico, as como delimitar y relacionar la aplicacin del gasto a esas acciones. La Nueva Estructura Programtica est conformada por un conjunto de categoras y de elementos programticos que sirven, por un lado, para dar orden y direccin al gasto pblico, y por el otro, para definir su mbito de aplicacin.
La categora programtica es la clasificacin que agrupa de manera ordenada el universo de la accin gubernamental y tiene como propsito primordial identificar lo que se va a hacer con los recursos pblicos. De un mayor a menor nivel de agregacin, las categoras programticas que conforman la NEP son: funcin, subfuncin, programa sectorial, programa especial, actividad institucional, proyecto institucional y proyecto de inversin. A cada uno de estos conceptos se asocian recursos presupuestarios, ya que todas las categoras programticas son cuantificables en trminos monetarios. 73
Por su parte, los elementos programticos establecen las caractersticas y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramientas tiles para la planeacin, la programacin y la integracin del presupuesto. Los elementos programticos que contempla la NEP son: misin, propsito institucional, objetivo, indicador estratgico y metas. En otros trminos, los elementos programticos establecen, en primera instancia, la informacin cualitativa y/o fsica de lo que se pretende lograr con los recursos pblicos. En una segunda etapa, la informacin que proporcionan dichos elementos programticos sirve para evaluar los logros alcanzados con los recursos pblicos.
La dimensin administrativa se vincula con la dimensin funcional a travs de delimitar para cada unidad responsable (UR) las categoras y los elementos programticos que les corresponden de acuerdo a las responsabilidades encomendadas. De conformidad con las estructuras orgnicas autorizadas, cada dependencia o entidad est integrada por unidades responsables, que son las reas que ejercen directamente los recursos pblicos. Por tanto, las UR son las que transforman los recursos pblicos en bienes y servicios para alcanzar los objetivos de las polticas pblicas propuestas. Este interfaz de comunicacin que crea la NEP, es precisamente la que facilita que los recursos presupuestarios asignados a las unidades responsables, expresados en trminos de categoras y elementos programticos, puedan tambin ubicarse geogrficamente. Por ello, ahora podr desarrollarse sobre bases ms slidas la regionalizacin del gasto. La regionalizacin corresponde al mbito geogrfico donde se presta un servicio pblico, a donde se lleva un bien cuyo uso da servicio y/o donde se realiza la construccin de infraestructura fsica. En caso de no poder cumplir con las condiciones anteriores, la regionalizacin corresponder al lugar donde se realiza la erogacin pblica para el pago de los factores de produccin.
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La NEP pone tambin nfasis en la informacin cualitativa a travs de los elementos programticos, para lo cual aplica al proceso integral de planeacin, programacin y presupuesto, conceptos de planeacin estratgica tales como la misin institucional de la dependencia y/o de la unidad responsable, o bien el propsito institucional de los programas, de las actividades y de los proyectos, as como sus objetivos, indicadores estratgicos y sus metas respectivas. La NEP promueve que las autoridades presupuestarias estn ms cerca de los ejecutores directos del gasto pblico y de los responsables de actividades sustantivas para la ejecucin de las polticas pblicas. Asimismo permite la correspondencia que se da entre los distintos componentes que conforman la Nueva Estructura Programtica. Entre las categoras programticas existen prelaciones. Las prelaciones sirven para identificar, por un lado, el nivel de agregacin de las categoras y por el otro, el orden jerrquico del quehacer gubernamental. Las relaciones entre las categoras y los elementos programticos vinculan los recursos pblicos con la justificacin de su asignacin en trminos de aproximar un rendimiento medido por indicadores; lo anterior, facilita simplificar el proceso de concertacin, costeo y negociacin del presupuesto y, a la vez, crear un nuevo entorno para motivar a los ejecutores a concentrarse en la generacin de productos y en la prestacin de servicios orientados a la consecucin de los resultados propuestos por las polticas pblicas. Categoras programticas La Nueva Estructura Programtica comprende las siguientes categoras programticas:
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Funcin. La funcin (F) que corresponde a la mxima agregacin de la clasificacin del gasto pblico, representa los campos de accin que el marco jurdico y la sociedad establecen para el sector pblico; es decir, su mbito de competencia. Adems, muestra la direccin estratgica que se da a los recursos pblicos. La NEP contempla 20 funciones, las cuales se determinaron con base en metodologas internacionales de clasificacin de gasto y de acuerdo con las caractersticas del sector pblico federal en Mxico.
De las 20 funciones, 17 engloban de manera especfica al gasto programable, una de las caractersticas bsicas es que este ltimo puede expresarse en la generacin de bienes y servicios, dichas funciones son: de gestin gubernamental que se constituyen en: legislacin, imparticin de justicia, organizacin de procesos electorales, procuracin de justicia, soberana del territorio nacional, gobierno y medio ambiente y recursos naturales; funciones de desarrollo social, que son: educacin, salud, seguridad social, laboral, abasto y asistencia social y desarrollo regional y urbano y las funciones productivas que se conforman como sigue: desarrollo agropecuario, energa, comunicaciones y transportes y otros servicios y actividades econmicas. Por su parte las tres funciones de gasto no programable son: deuda pblica del gobierno federal; participaciones y aportaciones a entidades federativas y municipios; y adeudos de ejercicios fiscales atroe. neirs
Subfuncin. Corresponde a un desglose de la funcin. A travs de esta categora, se establecen campos ms especficos de accin de la administracin pblica federal. La NEP incorpora 44 subfunciones (SF) para identificar con mayor detalle las actividades del sector pblico. De manera ilustrativa se cita la funcin educacin que se desagrega en las funciones: de servicios compartidos, educacin bsica, educacin media superior, educacin superior, educacin de posgrado, educacin para adultos, ciencia y tecnologa y educacin fsica y deporte.
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Programa sectorial. El artculo 22 de la Ley de Planeacin contempla la elaboracin de programas sectoriales (PS) y los define como aquellos que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Su vigencia no rebasa el periodo constitucional de la gestin gubernamental. Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales representan el gran marco de referencia para la planeacin, programacin y presupuesto. La misma Ley de Planeacin contempla la elaboracin de programas ms especficos como los programas regionales, los programas institucionales y programas especiales, los cuales tambin deben ser congruentes con los programas sectoriales.
A travs de los programas sectoriales se presentan las polticas pblicas que habrn de seguir las dependencias y entidades para alcanzar los objetivos del PND. Cuando la dependencia o entidad participe o tenga relacin con ms de un programa sectorial, las actividades institucionales se asociarn con el programa sectorial que tenga mayor impacto o preponderancia. La NEP considera 36 programas sectoriales. De stos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de los cuales estn enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, y tres programas se han asimilado a programas sectoriales para aquellos ejecutores que no participan especficamente en alguno de ellos. El programa sectorial 36 ha sido establecido para identificar al gasto no programable. Es decir, en este programa sectorial, se clasifican los gastos del costo financiero de la deuda, los ADEFAS y las participaciones a entidades federativas y municipios. Como muestra de programas sectoriales del gasto programable se citan el programa de proteccin civil, de prevencin y readaptacin social, nacional de la mujer, nacional de financiamiento del desarrollo, de vivienda y para superar la pobreza.
Programa especial. El programa especial (PE) representa el esfuerzo de concretar los propsitos y lograr los objetivos de los programas sectoriales. El programa especial se crea para cumplir y lograr los objetivos 77
establecidos en las polticas pblicas con un mayor nivel de detalle. El programa especial cumple con los siguientes requisitos: identificar con precisin la problemtica a resolver, la situacin a mejorar y/o el acontecimiento a prever; puntualiza con claridad su propsito institucional; objetivos; y los indicadores estratgicos que se consideren pertinentes para su evaluacin y seguimiento. A su vez, se establecen metas para los indicadores seleccionados y se estima el costo que representa alcanzar tales metas; precisa claramente la poblacin objetivo a atender; y establece las actividades y proyectos a realizar entre otros.
Son 26 programas especiales; 17 programas que estn directamente relacionados con los ramos administrativos, y 8 programas con los ramos generales. De stos ltimos, 3 corresponden a gasto no programable, y existe un programa normal de operacin que se utiliza cuando las dependencias, entidades o unidades responsables llevan a cabo actividades institucionales que no estn asociadas directamente al cumplimiento de un programa especial. De los 17 programas a manera de ejemplo se mencionan: alianza para el campo, empleo temporal, cien ciudades, telefnica rural, educacin, salud y alimentacin, apoyo a deudores y desastres naturales.
Actividad institucional. Las actividades institucionales (AI) representan el conjunto de operaciones o tareas que llevan a cabo las unidades responsables de los recursos pblicos para dar cumplimiento a su misin. En esta categora programtica se refleja de forma concreta la produccin de un bien o a la prestacin de un servicio. Por ello, su denominacin es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unidades ejecutoras responsables de los recursos pblicos.
Como categora programtica, las actividades institucionales corresponden al mximo nivel de desagregacin en la dimensin funcional de la NEP. En la dimensin administrativa, por su parte, la mxima desagregacin es la unidad responsable. Por lo anterior, toda actividad institucional deber es78
tar asociada a una unidad responsable y viceversa. Un programa sectorial as como el especial, estar conformado por un conjunto de actividades institucionales. De la misma manera, los proyectos institucionales y de inversin tendrn actividades institucionales. Las actividades institucionales se han conjuntado en nueve grupos que son: poderes, diseo e implantacin de polticas pblicas y sus estrategias, fomento y promocin de polticas pblicas sectoriales, supervisin y regulacin, prestacin de servicios pblicos, produccin de bienes, control y supervisin gubernamental, actividades de apoyo y actividades generales. Con el propsito de mostrar la integracin de un grupo, se cita al de control y supervisin gubernamental que se conforma de las siguientes actividades institucionales: medir y evaluar la gestin pblica, auditar a la gestin pblica, controlar el patrimonio inmobiliario federal, supervisar la descentralizacin y desconcentracin administrativa, establecer los procesos de adquisiciones, obra pblicas y servicios relacionados.
Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuesta especfica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la produccin de un bien o la prestacin de un servicio. Tambin es una forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecucin de un programa sectorial y/o programa especial. Proyecto de inversin. Los proyectos de inversin (PK) corresponden a todo lo que emprende el sector pblico con el objeto de incrementar sus activos fijos, y cuya ejecucin aumenta y mejora el flujo de productos y servicios. Por lo anterior, estos proyectos tienen que ver directamente con la obra pblica y deben ser sometidos a una evaluacin de costobeneficio.
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Elementos programticos Los elementos programticos de la NEP son:

Misin. La misin (MS) representa el encargo o la consigna que se le ha asignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la razn que justifica su existencia; le da sentido a la organizacin y describe su propsito fundamental. La misin se describe mediante un enunciado breve, o una declaracin, con las siguientes caractersticas: explica la razn de ser de una dependencia, entidad y/o unidad ejecutora de recursos pblicos; muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad con la prestacin de un servicio y/o la produccin de un bien; integra los esfuerzos y compromisos en la organizacin para lograr un objetivo comn; define el campo de especialidad y delimita fronteras de responsabilidad, entre otros aspectos. Propsito institucional. El propsito institucional (PIN) es el equivalente a la misin de las dependencias, entidades y unidades responsables, ya que se constituye en la justificacin conceptual de un programa especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional, y/o de un proyecto de inversin, es decir, de una categora programtica. Muestra el objeto o fin ltimo que estas categoras deben alcanzar.
El propsito institucional se define con el mismo procedimiento que el asentado para la misin. Aun cuando misin y propsito institucional podran considerarse sinnimos, la NEP establece una diferencia en su uso. A travs de la misin se distingue la razn de ser de una organizacin y mediante el propsito institucional se establece la razn de ser de una categora programtica.
Objetivo. Este elemento programtico (OBJ) identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la misin tratndose de una organizacin, o a los propsitos institucionales si se trata de las categoras programticas. Un objetivo se caracteriza por una descripcin cualitativa y explcita de lo que la organi-
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zacin o la categora programtica pretende alcanzar, y deber expresarse de manera concisa y su contenido deber ser preciso. Indicadores estratgicos. Una aportacin sustantiva de la NEP es la incorporacin de indicadores estratgicos (IE). A travs de stos se definen cules son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que sern utilizados para tomar decisiones en materia de asignacin presupuestaria, as como el marco de referencia para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parmetros que permiten medir y evaluar el desempeo con mayor objetividad.
Los indicadores estratgicos tienen los siguientes propsitos: proporcionar informacin objetiva acerca de los resultados de los programas especiales, actividades institucionales, proyectos institucionales y de inversin. Por tanto, permiten evaluar si se estn alcanzando los objetivos planteados; medir la eficiencia, la eficacia, la calidad, la cobertura, el resultado, el impacto, y el costo-efectividad de las tareas gubernamentales con relacin a la consecucin de los objetivos propuestos, entre otros. Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de mortalidad hospitalaria, tasa de crecimiento demogrfico, tasa de desempleo y costo promedio por alumno graduado de secundaria.
Meta del indicador. La meta (MI) se refiere al valor numrico de un indicador, cuya medicin se ha establecido con especificaciones precisas. En un futuro, las negociaciones sobre asignacin de recursos se basarn en la rentabilidad y en la determinacin de estas metas.
USO
DE LAS CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden combinarse entre s y formar verdaderas matrices, lo que permi81
te analizar la poltica presupuestaria y su incidencia en el mbito nacional, de manera que favorece la toma de decisiones y mejor asignacin de recursos. Gonzalo Martner, identifica las siguientes clasificaciones combinadas:42 1 . 2 . 3 . 4 . 5 . 6 . 7 . Econmica-funcional Econmico-institucional Funcional-institucional Institucional-por objeto Por objeto-por programa Funcional-por programa Institucional-por programa
En Mxico, las clasificaciones combinadas que se utilizan son: programtico-sectorial; programtico-institucional; programtico-econmico; econmico-sectorial; administrativafuncional-programtica-econmica y por objeto del gasto, en la clave presupuestaria; mismas que se presentan en los tomos sectoriales del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1999. Por su parte la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1997, presenta la clasificacin econmica-sectorial; econmica-administrativa; econmica-funcional; sectorialprogramtico y programtico-econmico. Por lo anterior se observa que en Mxico ha coexistido la utilizacin de las clasificaciones tradicionales del presupuesto con la del presupuesto por programa y actualmente con la funcional en la Nueva Estructura Programtica; al respecto se tiene la clave presupuestaria que sistematiza la informacin del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasificaciones administrativa-funcional-programtica y econmica que al desagregarse deriva en objeto del gasto, como se observa ms adelante; tambin vincula las asignaciones con la ejecucin del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y consti82
tuye un instrumento de control para el seguimiento y la evaluacin del gasto pblico. La clave presupuestaria se integra de 14 componentes y 31 dgitos. Los componentes y su longitud de registro son:43
Abreviatura: Longitud de Registro A 1 RA UR UE 2 3 2 F 2 S F 2 P S 2 PE 3 A I 3 PY 0G TG GE FF 4 4 1 1 1 14 Componentes 31 Dgitos
Componente: A= Ao. Identifica el ao calendario de vigencia del presupuesto. Se registra el ltimo dgito del ejercicio fiscal al que corresponda la asignacin presupuestaria. Ramo. Registra el ramo administrativo o general en el que se autoriza y/o ejerce el presupuesto (clasificacin administrativa). Unidad Responsable. Establece la unidad administrativa perteneciente a la estructura orgnica bsica de una dependencia responsable de ejercer la asignacin presupuestaria correspondiente. En el caso de las asignaciones relacionadas con los subsidios y/o las transferencias que otorga el gobierno federal a las entidades del sector paraestatal, este componente identifica a la entidad beneficiaria de los recursos. Unidad Ejecutora. Son unidades subordinadas a la unidad responsable en las que se desconcentra una parte del ejercicio presupuestario por estar ubicadas en reas geogrficas distintas a sta. Funcin. Identifica el campo de accin del sector pblico para el cual se aplica la asignacin presupuestaria correspondiente (clasificacin funcional).
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RA=
UR=
UE=
F=
SF=
Subfuncin. Establece un mayor detalle del campo de accin que se especifica en la funcin (clasificacin funcional). Programa Sectorial. Relaciona la asignacin presupuestaria con los programas sectoriales que establece el Plan Nacional de Desarrollo (clasificacin presupuesto por programas). Programa Especial. Identifica a un conjunto de actividades institucionales que se orientan de manera integral a resolver un problema especfico, mejorar una situacin y/o prever un acontecimiento, con el propsito de concretar y alcanzar los objetivos de los programas sectoriales (clasificacin presupuesto por programas). Actividad Institucional. Registra las operaciones que realizan las unidades responsables del ejercicio presupuestario para dar cumplimiento a la misin que tienen encomendada. Proyecto. En el caso de proyectos institucionales, permite registrar propuestas concretas para mejorar una actividad institucional, un producto o la prestacin de un servicio. En el caso de proyectos de inversin identifica las acciones de las unidades responsables que para aumentar y/o mejorar el flujo de productos y/o servicios, incrementan el activo fijo del sector pblico (clasificacin de presupuesto por programa). Objeto del Gasto. Identifica en los distintos niveles de agrupacin (captulo, concepto, partida) los insumos
PS=
PE=
AI=
PY=
OG=
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que adquieren las unidades responsables y/o las unidades ejecutoras para cumplir con la misin que tienen encomendada (clasificacin econmica y por objeto del gasto). TG= Tipo de Gasto. Relaciona la adquisicin de insumos con la naturaleza econmica de las erogaciones. Gasto con destino Especfico. Permite registrar el destino especfico que tienen algunas asignaciones presupuestarias, el cual no se puede identificar a travs de ningn otro componente de la clave presupuestaria. Fuente de Financiamiento. Identifica el origen de los recursos con que se cubre la asignacin presupuestaria respectiva.
GE=
FF=
Con el propsito de identificar el detalle de las operaciones presupuestarias de los componentes tipo de gasto, gasto con destino especfico y fuente de financiamiento, as como la precisin de los proyectos, se aplican las siguientes claves y lineamientos especficos: El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza econmica, como sigue: 1= gasto corriente; 2= gasto de capital; 3= gasto de obra pblica y 4= participaciones, estmulos fiscales y aportaciones en referencia a los ingresos participables. El componente de gasto con destino especfico (GE) indica las asignaciones presupuestarias asociadas a propsitos especficos, de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etiquetado; 1= aportaciones a seguridad social; 2= compensacin garantizada; 3= cuotas a organismos internacionales; 4= gasto de comunicacin social y uso del tiempo oficial; 5= programa de desarrollo social y productivo en regiones de pobreza; 6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales.
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El financiamiento (F) identifica el origen de los recursos, de acuerdo a las siguientes nomenclaturas: 1= recursos fiscales; 2= gasto financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BID-BIRF), as como financiamientos externos y 3= contraparte nacional. Respecto al componente proyecto (PY) se identificar de acuerdo a las siguientes claves: 1= proyecto institucional; k= proyecto de inversin y n= cuando no se identifique el proyecto. Cabe sealar que todas las clasificaciones presupuestarias en mayor o menor grado se encuentran en constante adecuacin para mayor transparencia, racionalidad, eficacia y eficiencia en la asignacin, ejercicio y evaluacin del gasto.
LA
PLANEACIN Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMA
La planeacin econmica se puede definir como la adaptacin de la produccin a las necesidades de la sociedad, ya que la elaboracin de un plan no obedece al deseo de organizar y reglamentar la produccin, sino de adaptarla a su fin, que consiste en la satisfaccin de necesidades sociales, adecuadamente jerarquizadas.44 Al traducirse el plan y los programas debern contener los objetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto. El proceso de planeacin requiere de determinados requisitos como decisin poltica, personal tcnico adecuado, administracin eficiente, sistema de informacin estadstica confiable y oportuna, legislacin especfica y la tcnica de presupuesto que determine el establecimiento de metas, entre otros. En Mxico, con relacin a la tcnica presupuestal, al adoptarse el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones
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se han dado pasos importantes para la planeacin, ya que es el instrumento que viene a posibilitar la realizacin del plan y de los programas. El presupuesto desde este punto de vista es el programa traducido en el ejercicio fiscal. En relacin a lo anterior, la Ley de Planeacin en su artculo 27, establece que:45
Para la ejecucin del Plan y los programas sectoriales, institucionales regionales y especiales, las dependencias y entidades elaboran programas anuales, (programas operativos anuales), que incluirn los aspectos administrativos y de poltica econmica y social correspondientes. Estos programas anuales, que debern ser congruentes entre s, regirn, durante el ao de que se trate, las actividades de la administracin pblica federal en su conjunto y servirn de base para la integracin de los anteproyectos de presupuestos anuales que las propias dependencias y entidades debern elaborar conforme a la legislacin aplicable. Por su parte el artculo 7 seala: El Presidente de la Repblica, al enviar a la Cmara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos, informar del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relacin con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el artculo 27 de esta ley, debern elaborarse para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo.
En forma ms especfica el artculo 40, cita: Los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de las entidades paraestatales no integrados en los proyectos mencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos,... debern ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y los programas. Esta congruencia es posible porque la tcnica programtica contiene en su estructura la meta, elemento de medicin que no forma parte del presupuesto tradicional y que hace
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posible comparar lo programado con lo realizado, permitiendo la evaluacin que combinada con el costo nos lleva a ponderar el grado de avance o resultado fsico financiero, y conocer las causas de las variaciones o grado de cumplimiento. Una vez conocidas las variaciones y sus explicaciones se podr retroalimentar el proceso planeacin-programacinpresupuesto, dando lugar a que se efecten las correcciones necesarias y se tomen las medidas correspondientes; de manera que coadyuva a no perderse en el horizonte que cubra el plan y los programas, en cuanto a sus objetivos y metas respectivos. El instrumento que nos proporciona la evaluacin la conforma la Cuenta Pblica. La relacin de sta, con el plan y los programas, lo manifiesta la ley en su artculo 6., 3er. prrafo, que expresa:
El contenido de las cuentas anuales y de la Hacienda Pblica Federal y del Departamento del Distrito Federal deber relacionarse, en lo conducente, con la informacin a que aluden los dos prrafos que anteceden, (Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales), a fin de permitir a la Cmara de Diputados el anlisis de las cuentas con relacin a los objetivos y prioridades de la Planeacin Nacional .
Sin embargo, an hay mucho que hacer en materia de presupuesto por programas, ya que para su adecuada elaboracin e instrumentacin, se requiere en el sector pblico federal, de personal ms capacitado en esta tcnica presupuestal, que, adems, comprenda la relacin que debe guardar el presupuesto con el proceso de planeacin. Cabe mencionar que con la Nueva Estructura Programtica y la normatividad que a la fecha se ha emitido, el avance registrado sobre la materia es de consideracin. Por su parte, en el mbito de las entidades federativas y de los municipios, la aplicacin del presupuesto por progra88
mas todava se encuentra en forma limitada, ya que en la mayora de los casos se carece de las condiciones necesarias para su implantacin. Cabe advertir, que los planes estatales y municipales de desarrollo, as como los programas con que cuenta la mayora de las entidades federativas y los municipios del pas; su utilidad ser escasa mientras no se instrumente en forma total el presupuesto por programas. Por lo anterior, en el mbito federal debera de intensificarse la capacitacin hacia el personal que se relaciona con la tcnica de presupuesto por programas, para que comprenda debidamente el papel que tiene con el plan y los programas de gobierno. En cuanto a las entidades federativas y los municipios, por medio de convenios entre la federacin y esos mbitos de gobierno, deberan establecerse mecanismos permanentes de asistencia tcnica, que den como resultado la instrumentacin programtica, de tal manera que se obtengan mejores productos de la ejecucin de los planes y programas de gobierno. Al respecto tambin se ha dado mayor comunicacin con propsitos de apoyo tcnico del gobierno federal hacia los gobiernos locales.
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NOTAS
1 2
Retchkiman K., Benjamn, Teora de las finanzas pblicas, tomo I, Editorial UNAM, p. 68. Andrea Snchez, Francisco Jos de, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada por UNAM. Rectora, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 1985, p. 89. Rosas Figueroa, Aniceto y Santilln Lpez, Roberto, Teora general de las finanzas pblicas y el caso de Mxico, Editorial UNAM, 1962, p. 45. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, mayo 1988, p. 187. Obra citada, p. 187. Obra citada, pp. 46-48. Adler, John, El gasto pblico y el desarrollo econmico y social, Revista Comercio Exterior, volumen 24, 11 de noviembre de 1974, p. 1141.
91
5 6 7
Faya Viesca, Jacinto, Finanzas pblicas, Editorial Porra, 1986, p. 62. Retchkiman K., Benjamn, Teora de las finanzas pblicas, tomo I, Editorial UNAM, pp. 291-292.
10 Laufenburger, Henry, Finanzas comparadas, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1951, p. 17. 11 Flores Solano, Jorge Ren y Sales Gutirrez, Carlos, Apuntes de la teora general de las finanzas pblicas, Editado por la Escuela Superior de Economa, IPN, 1972, p. 268. 12 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pblico en Mxico, Editorial UNAM, 1968, p. 16. 13 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, mayo 1988, p. 273. 14 Obra citada, p. 273. 15 Burkhead Jes, El sistema presupuestario gubernamental, Editorial Herrero, S.A., 1966, pp. 110 y 111. 16 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pblico en Mxico, Editorial UNAM, 1968, pp. 17-18. 17 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Instructivo para la Formacin y Aplicacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 1976.
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NOTAS
18 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, mayo 1998, p. 85. 19 Obra citada, p. 285. 20 En el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1988, le correspondi el artculo 10. En el Decreto relativo de 1989, ya no apareci dicha disposicin. 21 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2001. Secretara de Gobernacin. Diario Oficial del 31 de diciembre de 2000. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Catlogo de Ramos, Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal. Subsecretara de Egresos. Unidad de Poltica y Control Presupuestal, septiembre 1998, p. 13. 22 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programa y por Realizaciones, Nueva York, 1966, p. 6. 23 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Instructivo para la Formacin y Aplicacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 1976. 24 Secretara de Programacin y Presupuesto. Catlogo de Actividades del Sector Pblico Federal 1988, pp. 23-30. 25 Secretara de Programacin y Presupuesto. Nuevo Enfoque en la Programacin del Gasto Pblico Federal, 1989. Direccin General de Poltica Presupuestal, pp. 6 y 9.
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26 Obra citada, pp. 14 y 22. 27 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Instructivo para la Formacin y Aplicacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 1976. 28 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 86. 29 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1997. Resultados Generales. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, pp. 301 y 303. 30 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Clasificacin por Objeto del Gasto. Subsecretario de Egresos, septiembre de 1996, p. 5. 31 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 88. 32 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Clasificacin por Objeto del Gasto. Subsecretara de Egresos, p. 8. 33 Obra citada, pp. 8 y 9. 34 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Fe94
BIBLIOGRAFA
deral. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 88. 35 Obra citada, p. 89. 36 Obra citada, p. 89. 37 Naciones Unidas, Presupuesto de Programas y de Ejecucin por Actividades. (E/CN. 12/BRW. 1/2) 1959. 38 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programas y Actividades. (E/CN. 12/BRW. 2/L. 4. 12) julio de 1962. 39 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal, Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 88. 40 Naciones Unidas, Informe del Seminario de Clasificacin y Administracin Presupuestarias en Centroamrica y Panam. San Jos, Costa Rica (E/CN. 12/692) octubre 1963. 41 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Catlogo de Categoras Programticas de la Administracin Pblica Federal. Subsecretara de Egresos, septiembre 1988. 42 Martner Gonzalo, Planeacin y presupuesto por programa, 1985, Editorial Siglo XXI, p. 214. 43 Secretara de Gobernacin. Acuerdo por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin del 20 de abril de 1999.
95
44 Tamayo Lpez Portillo, Jorge, y otros, Bases para la planeacin econmica y social de Mxico, Editorial Siglo XXI, 1986, p. 69. 45 Secretara de Gobernacin. Ley de Planeacin. Diario Oficial de la Federacin, 5 de enero de 1983.
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CAPTULO III NORMATIVIDAD PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
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NORMATIVIDAD El Presupuesto de Egresos de la Federacin est debidamente normado en las disposiciones legales; al respecto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artculo 74, fraccin IV que:
Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: ...examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlos;..., esta facultad de la Cmara est vigente desde 1857 y obedece a la naturaleza popular que se le ha conferido, ya que a la Cmara de Senadores se le asigna la representacin de las entidades de la Federacin.
La fraccin antes citada establece la anualidad del presupuesto de egresos, as como de la Ley de Ingresos de la Federacin, la cual se aprueba primero para enviarla al senado.1 El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficial de la Federacin, a ms tardar el 31 de diciembre de cada ao, para entrar en vigencia a partir del 1. de enero del ao siguiente. La misma fraccin en su segundo prrafo, indica que el Ejecutivo federal har llegar a la cmara la iniciativa de Ley
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de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el 15 de noviembre del ao anterior o, en caso de renovacin del Ejecutivo, hasta el 15 de diciembre. El sptimo prrafo de la fraccin citada, manifiesta que para efectos de ampliacin de plazo de la presentacin de dichos instrumentos, slo se podr efectuar cuando medie solicitud del Ejecutivo federal suficientemente justificada, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. En el tercer prrafo de la fraccin se expresa que no podr haber partidas secretas, en el presupuesto, esta disposicin tiene relacin con el principio presupuestario de caia. lrdd Otra disposicin constitucional que trata del presupuesto, es el artculo 73, fraccin VII, que seala como facultad del Congreso la de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Por su parte, el artculo 126 de la constitucin establece que no podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior; con ello se trata de evitar la imprevisin en el presupuesto y caracteriza la flexibilidad que est comprendida en el principio de universalidad. Esto se explica porque da margen a que se efecten pagos que al no estar incluidos en el presupuesto, pueden efectuarse si una ley posterior lo determina.2 En lo que respecta a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 31 otorga a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, como atribuciones principales en materia de presupuesto y gasto pblico, las siguientes:3
Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administracin pblica paraestatal, hacindolos compatibles con la disponibilidad de recursos, y en atencin a las necesidades y polticas del desarrollo nacional. 100
NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
Formular el programa de gasto pblico federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideracin del presidente de la Repblica. Evaluar y autorizar los programas de inversin pblica de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin nacional, as como de programacin, presupuestacin, contabilidad y evaluacin. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y evaluacin del ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos de egresos. Opinar, previo a su expedicin, sobre los proyectos de normas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y desincorporacin de activos, servicios y ejecucin de obras pblicas de la administracin pblica federal. Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pblica Federal. Otro instrumento importante en materia de presupuesto y gasto pblico lo constituye la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y su reglamento; publicados por primera vez en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembre de 1981, respectivamente, y sus reformas. En esta legislacin se establecen de manera especfica las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre la materia, as como las normas que deben observar las dependencias y entidades de la administracin pblica fdrl eea.
El marco legal se complementa, para renglones ms especficos del Presupuesto de Egresos, con diversas disposiciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: Ley General de Deuda Pblica, Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla101
mento, Ley de Planeacin, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y el Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
PROCESO
PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN
El presupuesto fiscal se elabora, ejecuta y controla a travs de un proceso llamado ciclo presupuestario, que tiene lugar en un periodo determinado y cubre distintas etapas, a saber:4 1 Formulacin . a) Programacin b) Presentacin 2 Discusin y aprobacin . 3 Ejecucin . 4 Contabilidad y control . 5 Evaluacin . Por su parte la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico establece que el proceso de programacin-presupuestacin se constituye de etapas interrelacionadas que forman parte del proceso administrativo en los que se definen los objetivos y metas, as como los recursos que se requieren para alcanzarlos. Constituye la estrategia de accin del corto plazo que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico utiliza para definir competencias, responsabilidades y actividades a realizar, tanto por las entidades globalizadoras como por las coordinadoras de sector y entidades coordinadas sectorialmente en la formulacin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Esta Secretara contempla las etapas del proceso presupuestario como se observa enseguida:5
102
1 . 2 . 3 . 4 .
Formulacin Ejecucin Control Evaluacin
Con fines didcticos se desagrega la etapa de formulacin, en programacin y formulacin y se incluye la de discusin y aprobacin, para quedar como sigue: 1 . 2 . 3 . 4 . 5 . 6 . Programacin Formulacin Discusin y aprobacin Ejecucin Control Evaluacin Anlisis de cada una de las etapas del proceso.
Programacin Al respecto, Martner expresa que en un sistema moderno, la formulacin del presupuesto se inicia con el proceso de programacin presupuestaria. sta da contenidos de corto plazo a las decisiones implcitas en un programa de largo aino let. Por lo general, los programas de desarrollo econmico, de educacin, salud, etctera, comprenden varios aos de ejecucin. En ellos estn determinados los volmenes de inversin y su distribucin por actividades econmicas; los niveles de consumo y su composicin entre bienes y servicios, la construccin de escuelas y hospitales, de puertos, caminos, etctera. Sin embargo, los volmenes de inversin
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y de bienes y servicios de consumo que deben de ser producidos estn naturalmente expresados en trminos agregados o genricos. Para llevarlos a la prctica debe entrarse en el minucioso detalle que requiere la puesta en marcha; sta es la tarea de la programacin presupuestaria. La programacin presupuestaria se realiza anualmente, con el propsito de definir cada uno de los componentes de la actividad gubernamental con el mximo de concrecin. Dentro de los programas de transporte de largo plazo, es preciso concertar metas para un ao en kilmetros de caminos pavimentados, de kilmetros de vas frreas instaladas, de nuevos puertos a construir, de nuevas pistas de aterrizaje y de adquisicin de medios de transporte, etctera. La programacin presupuestaria traduce, pues, las metas de largo plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a travs de programas de trabajo.6 De acuerdo con el Glosario de Trminos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la programacin es el proceso a travs del cual se definen estructuras programticas, metas, tiempos, responsables, instrumentos de accin y recursos necesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano plazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales; los cuales se irn concretando mediante la programacin econmica y social, considerando las limitaciones y posibilidades reales de la economa nacional.7 El documento resultante de la etapa de la programacin es el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro, sectorial y de cada dependencia y entidad. Se le puede definir como el instrumento que permite traducir los lineamientos generales de la planeacin nacional del desarrollo econmico y social del pas, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo (un ao) definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se asignan recursos en funcin de las disponibilidades y nece104
sidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros.8 En este contexto los programas operativos anuales se convierten en la herramienta de los ejecutores del gasto para establecer prioridades y as asignar recursos. Es recomendable que las asignaciones presupuestarias con mayor prioridad sean aquellas que se orienten a ampliar la cobertura de los servicios pblicos, que mejoren la calidad de estos servicios y/o que contribuyan a elevar la eficiencia de los recursos presupuestarios. Los instrumentos bsicos para el desarrollo de los programas operativos anuales son las categoras y elementos programticos de la Nueva Estructura Programtica, implementada a partir de 1997, as como los indicadores estratgicos y sus metas respectivas del Sistema de Evaluacin del Desempeo. El Programa Operativo Anual se constituye fundamentalmente de cuatro partes: I Diagnstico. . I Objetivos, metas y lneas de accin: estrategias de corI . to y mediano plazo. II Poltica de ingreso-gasto. I. I. Ejercicio de programacin-presupuestacin en el nivel V de la estructura programtica.
El diagnstico se refiere al ao en curso y al precedente y comprende la evaluacin de los alcances en los objetivos y metas previstos, as como la identificacin de los principales problemas. En cuanto a los objetivos, metas y lneas de accin, expresa las que se van a realizar para el ao siguiente, esto es, comprende las estrategias de corto plazo y sealamientos para el mediano plazo, se trata de indicar las acciones, as como definir las metas globales en los aspectos centrales de la economa. 105
Por lo que se refiere a la poltica de ingreso-gasto se especifican las acciones para aumentar los ingresos, el uso de transferencias y las previsiones de gasto corriente y de capital. Respecto al ejercicio de programacin-presupuestacin se hace un ensayo con asignacin de recursos en la apertura programtica segn el nivel que comprende cada programa operativo anual (macro, sector a ei s i u i n l . il nttcoa)
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la responsable de normar, coordinar e integrar estos programas considerando la participacin que corresponde a las dependencias y entidades del sector pblico, de acuerdo a la legislacin vigente y a las entidades federativas, segn se trate de los programas operativos regionales. El sustento jurdico de estas acciones se establece en los artculos 7, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. La relacin que debe guardar el presupuesto con los programas anuales est considerado en el artculo 7 y 27 de la Ley de Planeacin. La etapa de la programacin comprende de marzo a septiembre de cada ao e incluye las siguientes acciones: a Concertacin de la estructura programtica. ) sta se realiza entre la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, con el fin de llevar a cabo la revisin, identificacin y sistematizacin del contenido programtico del proyecto de Presupuesto de Egresos. b Envo de lineamientos bsicos y metodologa. ) Al interior de la Subsecretara de Egresos, se distribuyen los lineamientos para la concertacin de la Nueva Es106
tructura Programtica, as como la metodologa que las dependencias y entidades debern observar en la elaboracin de sus programas operativos anuales. Para la concertacin, las dependencias y entidades tomarn en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en el Reglamento Interior as como lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. Su concrecin se deber expresar por medio de las categoras programticas. Dicha concertacin se deber llevar a cabo al interior de las dependencias con la participacin de todas las unidades responsables ejecutoras de gasto. Los segundos, incluyen recomendaciones que se desprenden de las polticas, estrategias y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, en los programas sectoriales y en los programas especiales correspondientes en vigor; as como las propuestas de gasto que hagan las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, las cuales debern observar estrictamente los lineamientos de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria; y ser realistas y susceptibles de realizarse en un entorno de disponibilidades financieras limitadas. La metodologa para la elaboracin de los programas, pretende dar coherencia y uniformidad a la calidad y a la presentacin de la informacin. c Integracin de grupos de trabajo. ) Para llevar a cabo los trabajos detallados de formulacin de programas y presupuestos, se ha creado la prctica administrativa de efectuar reuniones de trabajo entre el personal de la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal; cuya prin107
cipal funcin es garantizar la concordancia entre los programas de cada sector, sus respectivos proyectos de presupuesto y los lineamientos generales de los planes nacional y regional. Han existido Grupos Interinstitucionales de Programacin y Presupuestacin Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relaciones entre las dependencias de apoyo global, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y las entidades que conforman el sector cuyo programa de presupuesto se consideraba. Por ejemplo educacin pblica, salud y otros. Adems, hubo comits que podan formar parte de los anteriores o actuar por s mismos. Una categora de ellos eran los llamados Grupos de Acuerdos Programticos (GAP) que se integraban por dos o ms sectores administrativos, la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La razn de su existencia era que algunos programas tenan como condicin para su ejecucin, que otros programas pertenecientes a un sector diferente se cumplieran previa o simultneamente. Estas decisiones interdependientes, requeran de acuerdos y compromisos mutuos que se obtenan en el seno de estos grupos. Actualmente, los Comits Tcnicos para la Instrumentacin del Plan conocidos por sus siglas como COTEIP constituyen un mecanismo tcnico administrativo de carcter interinstitucional que acta dentro del proceso de planeacin para coordinar de manera congruente las actividades de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de los programas de mediano plazo; programas operativos anuales y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin en el mbito del sector pblico, para asegurar la congruencia entre la planeacin, la programacin y la presupuestacin. Estos comits iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce108
so vigente a partir de la expedicin del Plan Nacional de Desarrollo. Cada uno de los comits se integra por representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, adscritos a las direcciones generales de Programacin y Presupuesto Sectorial y Regional y de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal; Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, y por representantes de las coordinadoras de sector, de las dependencias no coordinadoras y de las entidades de control presupuestario no sectorizado, adscritos a las direcciones generales de Planeacin, Programacin, Presupuesto o reas equivalentes. Estos comits responden al proceso de modernizacin que la administracin pblica lleva a cabo en materia de planeacin-programacin-presupuestacin, con el objeto de adecuar los ordenamientos jurdico-administrativos con la operatividad. Con los comits tcnicos para la instrumentacin del Plan, se aprovecha la experiencia de varios aos, surgida de los grupos de trabajo mencionados (grupos de programacin y presupuesto, grupos interinstitucionales de programacin y presupuestacin sectorial, grupos de acuerdos programticos, etctera); sus funciones, sin embargo, son amplias debido a la existencia de una mayor definicin de tareas establecidas por la Ley de Planeacin. La Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, es uno de los comits ms importantes del sector pblico, su creacin data de los aos setenta; y participan en el mismo las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, la de la Contralora y Desarrollo Administrativo, Comercio y Fomento Industrial, Trabajo y Previsin Social y el gobernador del Banco de Mxico. La racionalidad de su funcionamiento radica en la necesidad de definir el origen de los recursos que
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requiere cada programa y todos los programas en conjunto. El planteamiento muy simplificado sera el siguiente: definidos los objetivos y acciones que la administracin requiere alcanzar para el prximo ao, cuntos recursos se necesitan? de dnde provienen? qu proporcin tendr su origen en recursos ordinarios o propios del gobierno? qu proporcin de ellos requerir financiamiento por la va del endeudamiento? cmo distribuir los recursos crediticios disponibles entre las necesidades de financiamiento de todos los programas del sector pblico federal.9 Este mecanismo, tiene por objeto asegurar la coordinacin, la comunicacin y la efectividad de las acciones durante el proceso de planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin, control y evaluacin de las asignaciones del gasto pblico, se considera una instancia de coordinacin y asesora al Ejecutivo federal para la toma de decisiones en materia de ingreso y gasto pblico. d Propuestas de programas. ) Cuando los grupos de trabajo han quedado integrados, los coordinadores de cada sector debern enviar sus propuestas de programas para el ejercicio siguiente a la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Tales propuestas de programas deben ser formuladas de acuerdo a los lineamientos recibidos y conforme a la metodologa indicada. Como se dijo anteriormente los programas de cada sector habrn de responder al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo. La Subsecretara de Egresos distribuye esas propuestas a las otras Subsecretaras de la Secretara de Hacienda y Cr110
dito Pblico y juntas en grupo de trabajo realizan lo que han denominado anlisis de congruencia intra e intersectorial. Al mismo tiempo otro grupo lleva a cabo la identificacin de los puntos que requieren acuerdos programticos, los somete a acuerdos superiores y los transforma en compromisos definitivos.
Formulacin La etapa de la formulacin dentro del proceso de programacin presupuestaria representa la instancia terminal de la instrumentacin del proceso de planeacin que consiste en dar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejen los planes y programas formulados. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico establece que esta etapa consiste en la interpretacin proveniente de la planeacin y la programacin plasmada en el programa operativo anual para traducirse al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, mediante la aplicacin de instrumentos, normas y procesos para la programacin y presupuesto. Esta misma dependencia expresa que el Presupuesto de Egresos de la Federacin es el documento jurdico, contable y de poltica econmica aprobado por la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, a iniciativa del presidente de la Repblica; en el cual se consigna el gasto pblico, de acuerdo con su naturaleza y cuanta que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeo de sus funciones en un ejercicio fsa. icl El sustento jurdico de esta etapa se encuentra en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, en los artculos 19, 20 y 24.
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Esta etapa se constituye de cuatro fases: 1 ) 2 ) 3 ) 4 ) Formulacin del presupuesto preliminar Determinacin de los rangos de gastos Elaboracin del proyecto de presupuesto. Envo del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a la Cmara de Diputados.
La primera fase de esta accin se denomina presupuesto preliminar y transcurre al interior de la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en la que las Direcciones Generales de Programacin y Presupuesto Sectorial (DGPyPs) junto con la Unidad de Servicio Civil, estiman los requerimientos mnimos de gasto para que las dependencias y entidades de la administracin pblica federal operen el siguiente ejercicio fiscal, a un nivel similar al del ao en curso. Y as, junto con la informacin que proveen en sus respectivos Programa Operativo Anual, preparar las alternativas de techos de gastos para elaborar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Esta primera aproximacin permite obtener una estimacin del nivel agregado del gasto requerido. La segunda fase va en paralelo a la elaboracin de los P As y al interior de la Subsecretara de Egresos (las direcO ciones generales de Programacin y Presupuesto) de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se realiza una estimacin preliminar de los recursos de las dependencias y entidades para el ejercicio fiscal cuyo clculo se da en dos niveles: en el primero, se calcula un nivel mnimo de recursos, de acuerdo a las polticas de racionalidad, austeridad y en un entorno de disponibilidades financieras limitadas y, en el segundo, se estiman los recursos que posibilitan la instrumentacin de las estrategias sectoriales definidas en los POAs.
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Una vez que las dependencias y entidades han formulado sus POAs, los regresan a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que se encarga de analizar y dictaminar su viabilidad a la luz del marco macroeconmico y de finanzas pblicas elaborado por la Direccin General de Poltica de Ingresos, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs del cual se establece la interrelacin entre variables de gasto pblico con las variables econmicas. Con base en este dictamen, la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico procede a asignar los techos financieros sectoriales e institucionales a los que deben sujetarse las dependencias y entidades que conforman la administracin pblica federal para el siguient e e c c of s a . e jrii icl Con la determinacin de los niveles de gasto y los lineamientos programticos presupuestarios, concluye la etapa preliminar, sentando las bases para preparar con carcter definitivo el proyecto de Presupuesto de Egresos. Para lo cual la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico elabora una serie de documentos normativos e instrumentales que contienen los lineamientos y caractersticas que deben seguir para la elaboracin del mismo. Finalmente, envo oficial de los lineamientos presupuestales programticos a cada sector administrativo o entidad incorporada al presupuesto, mediante oficio firmado por el subsecretario de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Para el inicio de actividades en la tercera fase, es indispensable que las dependencias y entidades cuenten con los instrumentos metodolgicos y normativos para la elaboracin de los proyectos de presupuesto. Esto se refiere a los siguientes documentos: Guin metodolgico para la formulacin de la exposicin de motivos. Sirve de gua para que las dependencias y enti113
dades expresen las polticas y estrategias de gasto para el siguiente ejercicio. Catlogo de Categoras Programticas de la Administracin Pblica Federal. Funge como el instrumento estratgico de vinculacin entre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto de Egresos de la Federacin porque facilita el costeo de las polticas pblicas, de los programas gubernamentales y el de las actividades a cargo de las dependencias y entidades del sector pblico. Manual de Programacin y Presupuesto. Considerado como el elemento bsico del proceso, ya que contiene los formatos e instructivos que sirven de base y gua para la formulacin e integracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Catlogo de ramos, dependencias y entidades de la administracin pblica federal. El cual contiene el universo vigente de ramos, dependencias de la administracin pblica centralizada, poderes, rganos autnomos, sectores administrativos y entidades de la administracin pblica paraestatal. Catlogo de unidades responsables; catlogo de estados, municipios y delegaciones del Distrito Federal, as como la relacin de unidades de medida del sector pblico. Clasificador por objeto del gasto. Identifica a travs de los elementos presupuestarios captulo, concepto, y partida, la demanda de bienes y servicios de la administracin pblica fdrl eea. Conforme a los rangos de gasto, lineamientos, manuales y catlogos, las coordinadoras de sector, dependencias y entidades formulan e integran sus proyectos de Presupuesto y elaboran el POA definitivo. Para el apoyo de actividades sobre normatividad y metodologa son asesoradas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en tanto que las coordinadoras de sector, supervisan la aplicacin de la normatividad, adems de corregir y ajustar asignaciones y datos programticos.
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Una vez concluida la formulacin del proyecto, la coordinadora de sector es responsable de la integracin y validacin sectorial para finalmente enviarlo a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que recibe para ajustar, corregir, validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos. Esta misma Secretara en un solo documento incorpora a la presentacin que requiere la Cmara de Diputados, los tomos que contienen el proyecto de Presupuesto, as como los documentos: Criterios Generales de Poltica Econmica y Social, la Exposicin de Motivos, el Apndice Estadstico y el Proyecto de Decreto Aprobatorio. El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin queda terminado para ser sometido a la aprobacin del presidente de la Repblica. Termina as la tercera fase de la formulacin del presupuesto. El periodo de negociacin cubre agosto, septiembre, octubre y, a veces, algunos das de noviembre. En esta cuarta fase, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, se enva a la Cmara de Diputados, a ms tardar el 15 de noviembre de cada ao, de acuerdo al artculo 74 de la constitucin, a excepcin de cuando se inicia el periodo presidencial, en cuyo caso el plazo establecido es hasta el 15 de diciembre. En la Cmara de Diputados la documentacin correspondiente es recibida en la Oficiala Mayor, junto con la de Ley de Ingresos. A su vez, la Oficiala Mayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Presupuesto de Egresos a la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, misma que los da a conocer a los diputados integrantes de la Comisin; para que ellos tengan elementos fundados en sus cuestionamientos que planteen en la comparecencia que hace el secretario de Hacienda y Crdito Pblico, al exponer el proyecto del Presupuesto de Egresos al pleno de la asamblea.
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La documentacin que se somete a la consideracin del Legislativo, se integra por cinco tomos, los cuales son: Exposicin de Motivos, Presupuesto de Egresos del Gobierno Federal, Presupuesto Analtico de Claves, Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Directo y Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Indirecto.
Discusin y aprobacin Una vez que la documentacin relativa al Presupuesto de Egresos es recibida en la Oficiala Mayor de la Cmara de Diputados, en das inmediatos el secretario de Hacienda y Crdito Pblico hace la presentacin del proyecto de Presupuesto, al pleno de la asamblea de la Cmara de Diputados. En esa fecha expone su disertacin fundamentando su presencia en la Cmara, y se da lectura a la Exposicin de Motivos del Presupuesto; en fecha subsiguiente se vuelve a presentar el secretario de Hacienda y Crdito Pblico para escuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientos que hacen los diputados, que proceden de los diferentes partidos polticos presentados en la Cmara. Cabe mencionar que cuando el secretario de Hacienda hace la presentacin del proyecto de Presupuesto de Egresos, ese mismo da, expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos y a las reformas fiscales, lo que ocurre normalmente das despus de la entrega de la documentacin. Estas sesiones son de trascendencia, ya que el tema fundamental es la poltica econmica gubernamental, tomando como eje central el gasto pblico, siendo sta una de las ms interesantes del periodo de sesiones. Una vez que concluye la comparecencia del secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el estudio del presupuesto se contina en la Comisin de Programacin, Presupuesto y
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Cuenta Pblica que est integrada por diputados de los distintos partidos polticos representados en la Cmara; el resultado del anlisis es el proyecto de dictamen, que se somete a consideracin del pleno de la asamblea. La mecnica de la elaboracin de este documento observa el siguiente proceso: se efectan reuniones con grupos de trabajo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, as como de representantes de dependencias y entidades, con el propsito de que los diputados miembros de la comisin planteen sus cuestionamientos y stos sean debidamente aclarados. Asimismo se requiere a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico informacin documental a satisfaccin de los miembros de la comisin sobre los diversos asuntos relativos al presupuesto. Los integrantes de la comisin realizan varias reuniones para analizar la informacin y revisar los papeles de trabajo que se han elaborado con el propsito de integrar el proyecto de dictamen. Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los miembros de la comisin. El dictamen de la comisin es sometido al pleno de la asamblea, por lo general, en los ltimos diez das de diciembre en un debate, y constituye una de las sesiones ms relevantes del ejercicio cameral. Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federacin, se publica en el Diario Oficial de la Federacin en forma de decreto, a ms tardar el da 31 de diciembre, para entrar en vigencia el da 1 de enero del ao siguiente. Como es de observarse, el plazo, de un mes y medio, desde la presentacin del proyecto de Presupuesto de Egresos hasta la publicacin del decreto en el Diario Oficial, resulta insuficiente para analizar uno de los instrumentos ms importantes de poltica econmica y de la gestin gubernamental; porque en forma simultnea hay que analizar, discutir y aprobar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin, as
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como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo enva al Congreso para el trmite correspondiente; adicionalmente se tienen otras iniciativas de leyes y reformas. Se considera conveniente que la Cmara de Diputados cuente con el proyecto de Presupuesto de Egresos, con anticipacin a la fecha establecida, a efecto de disponer de ms tiempo para revisar tan importante documento. Asimismo, la Cmara de Diputados debe disponer de un cuerpo tcnico, amplio y altamente calificado, para analizar y estudiar el proyecto de Presupuesto de Egresos; as como las propuestas de modificaciones que se hagan a dicho instrumento, tomando como base la aplicacin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, en los artculos 21 y 22, que establecen facultades a los diputados para modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos. Esta oficina, tambin se encargara de observar la viabilidad de dichas propuestas, y en su caso, las posibles modificaciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. De igual modo, tendra la responsabilidad de conocer la congruencia del presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los programas de mediano plazo, segn lo establece el artculo 4 de la ley antes citada y el artculo 7 de la Ley de Planeacin.
Ejecucin La ejecucin del presupuesto se inicia a partir del 1. de enero de cada ao, cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestal y con vigencia al ltimo da de diciembre. Cada entidad es responsable de ejercer su propio presupuesto de acuerdo con el calendario de gasto previamente autorizado y tomando en consideracin la normatividad emitida por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Para el ejercicio del presupuesto es de importancia primordial la corresponsabilidad en el gasto pblico que, ini118
ciado en 1980, se fue depurando y profundizando en los aos subsiguientes, consolidndose esta accin que forma parte de la reforma presupuestaria.
Los objetivos que inspiraron a la corresponsabilidad en el gasto pblico fueron: Racionalizar el proceso presupuestario, permitiendo que los ejecutores de gasto pudieran con oportunidad y eficacia realizar las acciones, ejercer y controlar sus propios presupuestos, garantizando el alcance de las metas establecidas. Dar mayor claridad y precisin al manejo del gasto pblico, para facilitar la evaluacin de las acciones de gobierno y de los resultados alcanzados; para retroalimentar el proceso de programacinpresupuestacin.
Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objetivos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberacin (agilizacin) del ejercicio del gasto.
La flexibilidad del gasto consiste en la autonoma de las dependencias y entidades pblicas, para asignar y modificar su gasto en los conceptos y partidas especficas que consideren convenientes en el marco normativo establecido por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La liberacin en el ejercicio del gasto pblico se refiere a la eliminacin total de los trmites administrativos que como una nueva autorizacin, requeran las entidades ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a todos los que participan en el proceso presupuestario, desde la planeacin, programacin, presupuesto, ejercicio y reporte de la Cuenta Pblica en la aplicacin del gasto. Se considera importante para los ejecutores del gasto pblico que se conozca el entorno legal que nos marca el mbito de competencia; partiendo del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada 119
dependencia sealados en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gasto, as como los procedimientos para la aplicacin del presupuesto.
A partir de 1988 y hasta 1997, el Manual de Corresponsabilidad en el Gasto Pblico Federal cambi en denominacin y contenido, por los manuales de Normas y de Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en la Administracin Pblica Centralizada. Considerando que el ejercicio de los recursos pblicos debe realizarse con eficiencia, eficacia y transparencia para dar cumplimiento a las metas, objetivos y disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin a partir del ejercicio fiscal de 1998, fue necesario adecuar el marco normativo presupuestario conforme al Plan Nacional de Desarrollo, al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y al Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal de tal forma, que se hizo pertinente integrar en un solo instrumento (Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal) que regula el proceso presupuestario; a efecto de que las dependencias y entidades de la administracin pblica federal tengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrn de sujetarse y as facilitar la ejecucin de sus presupuestos bajo los siguientes criterios: Implantar un sistema de planeacin, programacin y presupuesto desde una perspectiva estratgica e integral; la Nueva Estructura Programtica; la introduccin de indicadores de desempeo para elevar la calidad del gasto pblico; la desregulacin de la normatividad presupuestaria; la conjuncin de las operaciones de dependencias y entidades mediante el Sistema Integral de Administracin Financiera Federal; optimizacin de las operaciones de tesorera y la concentracin de la informacin presupuestaria, financiera y
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contable en la administracin pblica federal, y eliminar la rigidez de la gestin presupuestaria, sin perder con ello el seguimiento y control de los recursos pblicos para alcanzar los resultados programados y proveer los bienes y servicios pblicos de calidad que demanda la poblacin. Asimismo, se debe avanzar en la simplificacin de procedimientos y fortalecer la autogestin a cambio de compromisos de resultados, a travs de la suscripcin de convenios o bases de desempeo.
Control En esta etapa destaca el Sistema Integral de Informacin de los Ingresos y Gasto Pblico (SII) y el Sistema Integral de Control Presupuestal (SICP). El primero, es un mecanismo utilizado por las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, Contralora y Desarrollo Administrativo y el Banco de Mxico con la finalidad de unificar los requerimientos de informacin de la administracin pblica federal, y de esta forma manejar cifras homogneas. A la par, en agosto de 1988 se crea el Comit Tcnico de Informacin, rgano auxiliar de la Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento, cuyo objetivo es operar el SII para que sean compatibles los requerimientos de informacin que deban rendir las dependencias, rganos desconcentrados, entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilar la operacin del sistema mediante su seguimiento. La informacin comprendida en el SII, debe coincidir con la que se presenta en los diversos foros como: reuniones del Comit Tcnico de Apoyo a la Gestin; Evaluacin de los Convenios de Balance de Operacin Primario y Financiero; los consejos de administracin; los rganos de gobierno y comits de control y auditora.
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Adems, el mecanismo tiene normas y plazos establecidos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplir con los requerimientos de informacin. En trminos generales, deben presentar cifras confiables aun cuando las reportadas en una primera versin tengan un carcter preliminar; asimismo la informacin deber presentarse en los plazos establecidos de conformidad con el decreto aprobatorio, del ao que se trate, del Presupuesto de Egresos de la Federacin en el cual se establece que el plazo de entrega de la informacin, en materia de programacin y presupuesto y de disponibilidades financieras ser como mximo 15 das despus de terminado el mes en curso; ya que de lo contrario significa un atraso y automticamente se elaborar oficio de apercibimiento correspondiente. En el caso del cierre del ejercicio del ao en curso, la informacin debe reportarse a ms tardar el 20 de abril del siguiente ao, de acuerdo a los estados financieros auditados, datos que debern ser congruentes con la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. El segundo, el SICP, es el instrumento que permite registrar, controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autorizan a la administracin pblica centralizada, a los poderes Legislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. Este mecanismo est desarrollado en medios electrnicos en un ambiente de base de datos, e incorpora las normas y procedimientos que rige la programacin, el presupuesto y el ejercicio del gasto pblico. La operacin del SICP se da al interior de la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en el que las direcciones generales de Programacin y Presupuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de incorporar las afectaciones presupuestarias. Y en lo que corresponde a las autorizaciones se darn conforme a las
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atribuciones de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal y de la Unidad de Servicio Civil. Asimismo en el SICP se incorporan todas las modificaciones que se autorizan en la Unidad de Poltica y Control Presupuestal a nivel de clave presupuestaria.
Evaluacin El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye la Cuenta Pblica que es el informe que rinde anualmente el Poder Ejecutivo a la Cmara de Diputados para mostrar resultados de su gestin financiera y los alcances que la accin rectora del Estado ha tenido en el desarrollo econmico y social del pas.10 Tambin se puede definir segn el Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal como: un documento de carcter evaluatorio que contiene informacin contable, financiera, presupuestal, programtica y econmica relativa a la gestin anual del gobierno, con base en las partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cmara de Diputados, a travs de la Comisin Permanente, dentro de los primeros diez das de junio del ao siguiente al que corresponde, en los trminos del artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.11 La Cuenta Pblica Federal es elaborada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en su artculo 31, fraccin XVIII y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, en su artculo 43. Por su parte, el artculo 74, fraccin IV, establece que son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados revisar la
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Cuenta Pblica del ao anterior... que tendr por objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Si del examen que realice la Contadura Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la Ley. La Cuenta Pblica del ao anterior, deber ser presentada a la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, dentro de los diez primeros das del mes de junio. Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo, suficientemente justificada a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar las razones que lo motiven.
En el seno de la Cmara de Diputados se producen tres importantes documentos evaluatorios: dos que son elaborados por la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico de la Cmara de Diputados que se denominan Informe Previo e Informe sobre el Resultado de la Revisin de la Cuenta Pblica, y el tercer documento denominado Dictamen de la Cuenta Pblica, que es elaborado por la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica. Como se observ con anterioridad, la Contadura Mayor de Hacienda efecta su revisin en dos etapas: primero elabora y rinde el Informe Previo a la Cmara de Diputados, a travs de la Comisin de Vigilancia, que a su vez lo remite a la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, a efecto de que sea utilizado como insumo para elaborar el dictamen, y despus presenta el Informe de Resultados.
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El proceso que sigue el Informe Previo es el siguiente: Se elabora con base en las apreciaciones tcnicas y el criterio profesional del personal de la Contadura Mayor de Hacienda a partir de la informacin contenida en la Cuenta Pblica, ms informacin adicional que se solicita a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con fines aclaratorios. El periodo de elaboracin del Informe Previo comprende desde el 10 de junio hasta su entrega el 10 de noviembre de cada ao, durante este lapso, efecta reuniones con la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, con fines de intercambio de punto de vista y con el propsito de la elaboracin del dictamen que esta comisin realiza. La Contadura Mayor de Hacienda efecta el anlisis de la Cuenta Pblica desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo con base en los c i e i ss g i n e : rtro iuets Aspecto normativo y principios de contabilidad aplicados al sector gubernamental Gestin financiera y variaciones presupuestarias Alcance de objetivos y metas Transferencias y subsidios
Respecto al tiempo de entrega del Informe Previo a la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, que es el 10 de noviembre, aunque se cumple con el plazo sealado por la ley, la informacin de dicho documento no se aprovecha en toda su magnitud; porque cuando la comisin recibe el Informe Previo, sta ha avanzado considerablemente en la elaboracin del dictamen. Por lo anterior, sera conveniente que se adelantara la fecha de envo, a efecto de que la utilidad del Informe Previo, en calidad del insumo, sea ms relevante.
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En lo que se refiere a la elaboracin del Informe sobre el Resultado de la Revisin de la Cuenta Pblica, ste se basa en la informacin documental que soporta el contenido de las cuentas pblicas y, adems, se efectan diversos tipos de auditoras como son: la de ingresos, financiera, de sistemas, de obras y legal, entre otras. En este proceso intervienen las diversas reas de la Contadura Mayor de Hacienda y se recurre a investigar las distintas dependencias y entidades del sector pblico federal.
El Informe de Resultados se entrega en la Comisin de Vigilancia y sta lo rinde a la Cmara de Diputados, dentro de los diez primeros das de septiembre del ao siguiente a la recepcin de la cuenta. Con referencia a la entrega del Informe de Resultados, se observa que el periodo de rendicin es demasiado amplio, ya que comprende 20 meses despus que ha concluido el ejercicio fiscal sujeto a revisin; en este caso, se utiliza como documento de consulta por algunos diputados porque, por el tiempo transcurrido, ha disminuido su importancia. En consecuencia, sera positivo acortar el plazo de entrega sealado por la ley, de esta manera dicho informe tendra utilidad para retroalimentar el proceso de programacin-presupuesto, cerrndose el crculo del ciclo presupuestal, permitiendo incorporar, en su caso, las medidas correctivas derivadas de las auditoras practicadas que ordena la Cmara de Diputados y la Contadura Mayor de Hacienda.
Por su parte, la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, elabora el dictamen de la Cuenta Pblica, mismo que tiene el siguiente procedimiento: una vez recibida la Cuenta Pblica se procede a su anlisis y, en su caso, se formulan las preguntas que se envan a los servidores pblicos de la Direccin General de Contabilidad Gubernamental de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el propsito de aclarar y ampliar informacin que forma parte de la Cuenta Pblica. 126
Durante julio a octubre se llevan a cabo reuniones sectoriales a las que concurren por parte del Poder Ejecutivo servidores pblicos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de la coordinadora sectorial correspondiente, as como de las entidades coordinadoras sujetas a anlisis en dicha reunin; por parte de la Cmara de Diputados concurren los miembros de la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, as como integrantes de otras comisiones que tienen relacin con el sector sujeto a estudio; denominndose reuniones de comisiones unidas. Adems de analizarse los sectores programticos, se efectan sesiones que tratan del estudio de las polticas ms importantes (ingreso, gasto, deuda, etctera) efectundose en promedio 14 sesiones que se desarrollan desde junio a octubre. Las reuniones de la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, tienen como propsito ampliar la informacin documental contenida en la Cuenta Pblica; durante el periodo se elaboran los borradores del dictamen, que la Comisin tendr por concluido en la primera quincena de noviembre. Terminado el dictamen se presenta al pleno de la asamblea entre la segunda quincena de noviembre y los primeros das de diciembre.
El debate del dictamen de la Cuenta Pblica es uno de los ms importantes que se efecta en la Cmara de Diputados, alrededor de 14 horas, intervienen diputados representantes de los diversos partidos polticos. Una vez aprobado el dictamen, se da a conocer mediante Decreto sobre la Revisin de la Cuenta Pblica, que es publicado normalmente en el Diario Oficial de enero del ao siguiente.
La Cuenta Pblica se integra de un tomo de Resultados Generales; un apndice estadstico con informacin complementaria de ndole financiera y presupuestal; por lo que se refiere al detalle de la informacin para la evaluacin y fiscalizacin de la gestin de cada dependencia y entidad, forma parte de un Banco de Informacin, cuya consulta puede efectuarse a travs de computadoras. Asimismo se acompaa de informacin sobre el seguimiento a las recomendaciones del Poder Legislativo. 127
Las innovaciones en la Cuenta Pblica se dan por tres motivos:

Por recomendaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, contenidas en los decretos relativos a la revisin de la Cuenta de la Hacienda Pblica. Por sugerencia de la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico de la Cmara de Diputados, presentados en el Informe Previo y en el Informe de Resultados, as como en comunicaciones derivadas de auditoras especficas. Por modificaciones que introduce la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La Cuenta Pblica es por excelencia el instrumento de control y evaluacin de la gestin gubernamental. Por su contenido supera los dems instrumentos evaluatorios. Es un documento eminentemente tcnico; pero por la naturaleza de su informacin se torna en un instrumento de gran relevancia poltica. Por su significado puede contribuir al equilibrio de los poderes de la Unin.
EL
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA
FEDERACIN
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1999 que se somete a la consideracin de la Cmara de Diputados, se conforma con el tomo I, que contiene Exposicin de Motivos e Iniciativa de Decreto; tomo IIA volumen 1 y 2 Administracin Pblica Centralizada, donde se tratan diversos ramos presupuestales, tomo IIB Ramos Generales y tomo IIC Poderes, Instituto Federal Electoral y Tribunales Administrativos; tomo III Presupuesto Analtico de Claves; tomo IV Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo; tomo V
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Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto y Criterios Generales de Poltica Econmica. El tomo I Exposicin de Motivos. Por medio de este documento se hace la presentacin oficial del presupuesto a la Cmara de Diputados, en donde se define la estrategia de desarrollo global en que quedan inscritas las acciones de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal; se expresa la fundamentacin de la poltica de gasto por la cual se pone a consideracin de los legisladores el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Se compone de la Presentacin, Consideraciones Generales (fuentes y usos de los recursos pblicos 1999, y anlisis general del gasto publico); Proyecto de Gasto Programable del Ejecutivo federal (fomento a la inversin y al crecimiento econmico, impulso al bienestar social, fortalecimiento de la democracia del Estado de Derecho y de la soberana nacional, servicios personales del Ejecutivo federal, y avances en el federalismo); Proyecto de Gasto Programable del Poder Legislativo y Judicial, y del Instituto Federal Electoral; Proyecto de Gasto no Programable (participaciones a las entidades federativas y los municipios, costo financiero de la deuda pblica presupuestaria y adeudos de ejercicios fiscales anteriores); Proyecto General de Gasto que comprende proyectos de presupuesto del gasto programable directo del Poder Ejecutivo, de los subsidios y transferencias, aportaciones federales a entidades federativas y municipios y resultado presupuestario del sector pblico; y en la parte final del tomo I se tiene el proyecto de decreto aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1999, que se tratar ms adelante. El tomo II, define la poltica de gasto en el nivel sectorial y presenta la descripcin y cuantificacin de las funciones y subfunciones asignadas a cada una de las dependencias del
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gobierno federal, sealando sus objetivos y metas, as como los responsables de su ejecucin. El contenido incluye: Estrategia Programtica en el que se establece la relacin de la misin de la entidad con los programas sectoriales, programas especiales y objetivos estratgicos respectivos, objetivos y lneas de accin para el ao que se trate. Resumen Programtico-Econmico-Financiero que expone los recursos asignados a cada una de las categoras programticas de la entidad (funcin, subfuncin, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos) por unidad responsable, e identifica el captulo de gasto en el que se aplicarn, conforme a su naturaleza econmica. Presupuesto Econmico, permite conocer la distribucin del presupuesto asignado a la entidad por captulo de gasto conforme a su naturaleza econmica y el Anlisis Programtico que describe la relacin de las asignaciones presupuestarias con las categoras programticas en el mbito de funcin, subfuncin, programa sectorial y actividad institucional, en algunos casos incluye hasta la categora de programa especial y de proyecto, con los elementos programticos (universo de cobertura, indicadores estratgicos y sus metas), asimismo, identifica a las unidades responsables del gasto y a las entidades beneficiarias de las transferencias. Cuando la dependencia destina transferencias, se incorpora un cuadro que contiene el resumen administrativo de ayudas, subsidios y transferencias. El tomo III Presupuesto Analtico de Claves, muestra la desagregacin de las entidades del gobierno federal, en el mbito de Clave Presupuestaria y permite conocer detalladamente el gasto por concepto de servicios personales a nivel puesto plaza o categora plazas del personal permanente y transitorios de las dependencias de la administracin pblica centralizada. Este documento es la base para la calendarizacin y ejercicio del presupuesto anual.
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En el tomo IV referente a los Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo se incorpora para cada uno la Estrategia Programtica Institucional que establece la relacin entre la misin de la entidad y los programas sectoriales, programas especiales y objetivos estratgicos respectivos, as como objetivos y lneas de accin, para el ao de que se trate; cuadro de Flujo de Efectivo, presenta la fuente y uso de recursos autorizados a la entidad; Presupuesto Integral, describe la fuente y uso de recursos autorizados de la entidad, en trminos de movimientos devengables (netos) y su comparacin con los montos asignados a nivel de flujo de efectivo; y por ltimo el Resumen Programtico-Econmico Devengable, que se refiere a los recursos devengables asignados a cada categora programtica de la entidad (las funciones, subfunciones, programas sectoriales y actividades institucionales y en determinados casos de programas especiales y proyecto de la entidad) de conformidad con los captulos de la Clasificacin por Objeto del Gasto en que se aplicarn. Y se presenta los recursos asignados al Gasto no Programable. Respecto al tomo V, en Flujo de Efectivo se despliega la fuente y uso de recursos autorizados de cada uno de los organismos y empresas de Control Presupuestario Indirecto. Cabe mencionar que una vez que el proyecto de decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin ha sido aprobado por la Cmara de Diputados, procede a su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Con ello la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico emite los tomos sectoriales con las modificaciones que en su caso, haya aprobado la Cmara de Diputados. El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999, publicado en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1998, contiene 82 artculos distribuidos en 5 Ttulos: 1) Asignaciones del Presupuesto de Egresos de
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la Federacin; 2) Del Federalismo; 3) De la Ejecucin y Control Presupuestario del Gasto Pblico; 4) De la Disciplina Presupuestaria, y 5) De la Informacin, Evaluacin y Control. A continuacin se comentarn algunos de ellos:
Ttulo 1. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin. El artculo 1 establece que el ejercicio y control del gasto pblico federal y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao 1999, se sujetarn a las disposiciones de este decreto y a las aplicables a la materia. Los artculos 6 al 11 sealan las asignaciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la siguiente manera: El artculo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo. El artculo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial. El artculo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto Feder lE e t r l a lcoa. El artculo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la Repblica y las dependencias del Ejecutivo federal. El artculo 10 seala las erogaciones previstas para los ramos generales. El artculo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las transferencias del gobierno federal. Ttulo 2. Del Federalismo. Indica en el artculo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los diferentes fondos.
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Ttulo 3. De la Ejecucin y Control Presupuestario del Gasto Pblico. Al respecto, el artculo 22 seala: Los titulares de las dependencias as como los rganos del gobierno y los directores generales o sus equivalentes de las entidades, en el ejercicio de su presupuesto aprobado, sern directamente responsables de que se alcancen con oportunidad y eficiencia las metas y acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, as como en las dems disposiciones generales que al efecto emita la Secretara. Asimismo, no debern contraer compromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acordar erogaciones que no permitan el cumplimiento de metas aprobadas para el ao de 1999 El artculo 26 y 28, establecen que las dependencias y entidades debern ajustarse estrictamente a los calendarios de gasto que les apruebe la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Asimismo disponen que la ministracin de fondos a las dependencias y entidades sern autorizadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de acuerdo a los programas y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. En su caso, podr reservarse dicha autorizacin y solicitar a los coordinadores del sector la revocacin de las autorizaciones que hayan otorgado a las entidades coordinadas, en determinados casos como son: cuando no enven la informacin que les sea requerida en relacin con el ejercicio de sus programas y presupuestos; si del anlisis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus programas resulte que no cumplen con las metas de los programas aprobados o se detecten desviaciones en su ejecucin y constituyan distracciones en los recursos asignados a los mismos; no les remitan la cuenta comprobada a ms tardar el da 15 del mes siguiente al del ejercicio de dichos recursos, lo que motivar la inmediata suspensin de las subsecuentes ministraciones de fondos que por el mismo concepto se hubieran autorizado, as como el reintegro de lo que se haya suministrado; entre otros. El artculo 31, establece disposiciones sobre los recursos provenientes del crdito externo, en las que las dependencias y entidades para ejercer dichos recursos es necesario que se encuentren previstos en sus respectivos presupuestos autorizados, y se cuente con la aprobacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 133
El artculo 38, prev reducciones a los montos de los presupuestos aprobados, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminucin de los ingresos presupuestales; as como normas que debern observarse en los casos de ajustes y reducciones. Cabe citar que cuando la reduccin de los ingresos presupuestarios sea superior en 10.0%, el Ejecutivo federal, adems de adoptar las medidas para el ajuste a que hubiera lugar, informar de inmediato a la Cmara de Diputados lo correspondiente. Ttulo 4. De la Disciplina Presupuestaria. Por su parte el artculo 42, dentro de las Disposiciones de Racionalidad y Austeridad, seala que: Las oficialas mayores y sus equivalentes en las entidades, debern vigilar que las erogaciones de gasto corriente se apeguen a sus presupuestos aprobados. Para ello, debern adoptar medidas para fomentar el ahorro por concepto de energa elctrica; combustibles; telfonos; agua potable; materiales de impresin y fotocopiado; inventarios; ocupacin de espacios fsicos; as como otros renglones de gasto corriente; las cuales se debern someter a la consideracin de los titulares y rganos de gobierno, respectivamente. Estas medidas debern promover la preservacin y proteccin del medio ambiente y establecer a los responsables de su instrumentacin. Ttulo 5. De la Informacin, Evaluacin y Control. En sus artculos 76 al 82 trata las disposiciones en materia de informacin en el que, el Ejecutivo por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, deber reportar trimestralmente a la Cmara sobre la ejecucin del presupuesto, y la situacin econmica y las finanzas pblicas del ejercicio; tambin se refieren al papel que desempean en el control y evaluacin, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo y los rganos de control de las dependencias y entidades.
ANLISIS
DEL GASTO DEL GOBIERNO FEDERAL POR CAPTULOS
Se elabor un cuadro del gasto del gobierno federal por captulos, en virtud de que es la agrupacin que facilita ms
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el anlisis para un periodo largo, ya que otras clasificaciones han tenido variaciones significativas, presentando dificultades para su agrupamiento (cuadro 1). Dentro de esta estructura porcentual se observa que en el captulo de servicios personales, ha descendido su participacin de 19.2% en 1970 a 6.9% en 1988, ello se explica por los ajustes presupuestales, derivados de la insuficiencia de ingresos propios y de incremento del servicio de la deuda. La disminucin coadyuv en la contraccin del mercado al afectar la demanda interna, esto se acenta si se considera la baja del poder adquisitivo. En 1990 tiene recuperacin al alcanzar 12.6% y tiende a la baja para llegar en 1997 a 8.6%, ao en que mejoraron los indicadores macroeconmicos, pero el bienestar no trasciende an a toda la poblacin. Las erogaciones en materiales y suministros y servicios generales han bajado considerablemente de 1.5% en 1970 a 0.5% en 1988 y de 4.3% a 1.4% en los mismos aos, respectivamente. Lo que ha afectado a la demanda, incidiendo en la produccin nacional y en el mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles propiedad del gobierno federal, as como en el monto de artculos y elementos de apoyo para el desempeo de las funciones. En 1990 tienden a su mejora, para llegar en 1997 a 1.1% en materiales y suministros y a 3.3% en servicios generales. Ayudas, subsidios y transferencias han observado un comportamiento errtico, tendiente a disminuir. Ello obedece a la racionalidad de estos apoyos fiscales, que se canalizan a las empresas propiedad del gobierno federal y a los sectores social y privado, comportamiento observado hasta 1998. En 1990 la participacin fue de 37.4% ocasionado principalmente por las participaciones a estados y municipios, estmulos fiscales y subsidios a travs de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y la Secretara de Educacin Pblica.
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En 1995 fue de 50.1% destacando las participaciones a estados y municipios, las aportaciones para Educacin Bsica en los estados y los subsidios a travs de la Secretara de Educacin Pblica, y la Secretara de Agricultura. Para 1997 con 41.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educacin Bsica en los estados, los subsidios canalizados por las Secretaras de Educacin Pblica, de Comunicaciones, de Salud y de Agricultura. Cabe citar que en ese ao las participaciones de ingresos federales, se separan y se tratan en captulos aparte (8000). La participacin de la inversin pblica mediante los captulos de bienes muebles e inmuebles, obras pblicas e inversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido notoriamente, porque de 1.2% lleg a 0.2%, de 9.6% a 1.1% y de 12.7% a 0.2%, respectivamente, disminuyendo la capitalizacin del pas por parte del sector pblico. Lo anterior es resultado del incremento de la participacin del captulo de deuda pblica. Bienes muebles e inmuebles en 1990, 1995 y 1997 revirti su tendencia; obras pblicas observ una notable recuperacin, al llegar en 1997 a 4.0%, e inversiones financieras y otras erogaciones observ una tendencia al alza con 0.8% en 1997. Erogaciones extraordinarias, captulo de escasa relevancia durante el periodo 1970 a 1995; en el cuadro citado, en 1997, se le conoce con el nombre de Participaciones de Ingresos Federales con el 16.8 por ciento. Por ltimo, el captulo de deuda pblica ha crecido notablemente de 17.4% en 1970 a 70.4% en 1988, afectando el margen de maniobra del gobierno federal para atender las necesidades de la colectividad, y como promotor del desarrollo, a partir de 1990 el captulo de deuda pblica se reduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23.0%, lo anterior como resultado de renegociaciones.
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CUADRO 1 Estructura porcentual del gasto del gobierno federal por captulos 1980 1. 34 06 . 11 . 5. 11 09 . 1. 06 18 . 09 . 1. 96 2. 40 4. 48 15 . 06 . 03 . 4. 30 02 . 02 . 03 . 09 . 03 . 4. 10 71 . 43 . 40 . 40 . 30 . 20 . 02 . 4. 30 15 . 06 . 03 . 08 . 08 . 03 . 20 . 05 . 01 . 4. 90 4. 42 3. 37 3. 90 3. 74 3. 70 3. 95 17 . 13 . 12 . 15 . 10 . 10 . 14 . 14 . 12 . 08 . 09 . 11 . 10 . 06 . 06 . 05 . 09 . 27 . 1. 86 1. 37 1. 10 1. 30 1. 20 70 . 80 . 69 . 1 . 1 . 86 26 08 . 12 . 40 . 11 . 33 . 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1995 1997
Cnets ocpo: 1. 63 09 . 40 . 4. 36 07 . 84 . 1. 40 03 . 1. 18
1970 1975
Ttls oae:
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1000 Servicios personales 1 . 92
2000 Materiales y suministros
15 .
3000 Servicios generales
43 .
4000 Ayudas, subsidios y transferencias
3. 34
2. 1. 3. 5. 4. 00 91 74 01 15 03 . 14 . 02 . 01 . 02 . 11 . 02 . 02 . 06 . 25 . _ _ 05 . 06 . 36 . 06 . 07 . 40 . 08 . 02 1 . . 68 6. 7. 4. 2. 2. 80 04 28 88 30
5000 Bienes muebles e inmuebles
12 .
6000 Obras pblicas
96 .
7000 Inversiones financie27 ras y otras erogaciones1 1 .
8000 Participaciones de ingresos federales2
07 .
9000 Deuda pblica
1. 74
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Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y Secretara de Programacin y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pblica Federal. 1 En 1996 en el captulo se incorpor y otras erogaciones. 2 Durante el periodo 1970-1995 se denomin erogaciones extraordinarias. A partir de 1996, se denomina al captulo 8000 Participaciones de ingresos federales.
NOTAS
De la anualidad del presupuesto, tambin hace referencia al artculo 127 Constitucional. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 73, 74 y 126. Seleccin de las fracciones correspondientes. Martner, Gonzalo, Planificacin y Presupuesto por Programas, Editorial Siglo XXI, 1995, p. 40. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, p. 276. Martner, Gonzalo, obra citada, p. 40. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada, p. 281. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada, p. 280.
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3 4
6 7
Pichardo Pagaza, Ignacio, Introduccin a la administracin pblica de Mxico, tomo 2, 1984, Editorial INAPCONACYT, pp. 64-66.
10 Secretara de Programacin y Presupuesto, Qu es la Cuenta Pblica, serie Organismos y Programas No. 1, noviembre 1979, p. 5. 11 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada, p. 117.
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CAPTULO IV EL INGRESO PBLICO
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DESCRIPCIN
GENERAL DEL INGRESO PBLICO
El ingreso pblico es de vital importancia para la gestin gubernamental al ser la fuente de recursos que va a financiar el gasto para la ejecucin del plan y de los programas. El ingreso pblico se constituye de los recursos que recauda el sector central y de los que proceden del sector paraestatal; en un sentido ms amplio y siguiendo el criterio de la Ley de Ingresos de la Federacin, tambin pueden considerarse como tal los que tienen como origen el endeudamiento o emprstito. La evolucin del ingreso pblico es concomitante con el desenvolvimiento del gasto pblico y esto es consecuente con el papel del Estado ante la sociedad. De manera que histricamente el origen y volumen de los ingresos pblicos no siempre han sido los mismos. En la actualidad, las fuentes de ingresos se han diversificado y los volmenes requeridos cada vez son mayores para poder enfrentar las crecientes demandas de la poblacin y de esta manera el Estado pueda cumplir con sus responsabilidades de favorecer el desarrollo mediante la creacin de obras de infraestructura y gastos en pltc sca. oia oil
143
En Mxico, el manejo de la poltica de ingresos pblicos, de acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, le corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de Coordinacin Fiscal dependiente de la Subsecretara de Ingresos, que trata la poltica fiscal y aduanera; lo referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas son atribuciones que ejerce a travs de las direcciones generales de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal, y de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de Servicios Pblicos. Por su parte, la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, disea la poltica de crdito pblico mediante la Direccin General de Crdito Pblico, que en esta materia se coordina con la Direccin General de Planeacin Hacendaria.
CLASIFICACIN
DEL INGRESO PBLICO
Los ingresos se pueden clasificar en dos grandes grupos: ingresos propios u ordinarios e ingresos ajenos o extraordinarios. En los primeros se considera los que provienen de las fuentes normales del Estado, que son percibidos en forma regular y, los segundos, tratan de ingresos que se reciben de manera irregular y que se identifican con el financiamiento, el endeudamiento o el emprstito. Por su parte, desde el punto de vista econmico, los ingresos ordinarios se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capital. Los ingresos corrientes comprenden aqullos propios de la actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Los ingresos de capital son los que provienen de la realizacin del patrimonio estatal, como son las ventas por remate de activos fsicos.
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EL INGRESO PBLICO
Los ingresos tributarios denominados tambin impuestos, son aquellos que tienen como caractersticas su coercitividad, prestacin unilateral y generalidad, se dividen en impuestos directos o al ingreso, e impuestos indirectos, denominados tambin al consumo, a las ventas o al gasto. Los ingresos no tributarios son aquellos que no tienen el carcter de coercitivos y, adems, son bilaterales, es decir, existe contraprestacin; se cubre un determinado pago y se recibe a cambio un bien o un servicio, en tales casos se citan los derechos, productos y determinados aprovechamientos; pueden tambin incluirse las contribuciones de mejoras, ya que en ellos existe la contraprestacin.
LOS
IMPUESTOS
Los impuestos se les conoce tambin con el nombre de tributos y tasas. Segn Eherberg:1
Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y dems entidades de derechos pblico, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo, en forma y cuanta determinadas unilateralmente y sin contraprestacin especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas. El modelo del Cdigo de Tributacin para Amrica Latina, en su artculo 13, dice que: Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de un poder imperioso, exige con el objeto de obtener sus recursos para el cumplimiento de sus fines. De acuerdo con las definiciones anteriores las caractersticas de los impuestos son: a ) Es una prestacin en dinero o en especie, y no tiene contraprestacin directa. Lo que significa que el individuo, al efectuar el pago del impuesto, no recibe de inmediato un bien o un servicio, por lo que la relacin que se da, fluye en un solo sentido, del individuo al Estado. 145
b )
Se establece unilateralmente por el Estado. Es decir, el impuesto lo fija nicamente el Estado atendiendo a determinadas reglas. La imposicin es de aplicacin general. Es de carcter coactivo. El incumplimiento en el pago del impuesto, significa la violacin a la ley; si no se paga voluntariamente, se puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo. El destino de la prestacin es para satisfacer necesidades colectivas. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para financiar el gasto pblico, slo se destina a un fin especfico cuando la legislacin tributaria as lo establece.
c )
d )
Elementos de los impuestos A continuacin se citan los elementos fundamentales que forman parte de los impuestos, tales como el sujeto, objeto, cuota, fuente, entre otros. Respecto al sujeto, el Cdigo Fiscal de la Federacin cita al sujeto pasivo que tambin se le denomina causante o contribuyente, al respecto al artculo 12 del Cdigo vigente hasta 1982 expresa que:
Sujeto pasivo de un crdito fiscal es la persona fsica o moral, mexicana o extranjera que, de acuerdo con las leyes, est obligada al pago de una prestacin determinada al fisco federal. Al sujeto pasivo se le denomina causante o contribuyente.2
Flores Zavala identifica al sujeto activo y al sujeto pasivo; denomina sujeto activo a la Federacin, las entidades locales y los municipios porque tienen el derecho de exigir el pago de los tributos, manifiesta que son sujetos pasivos la persona fsica o moral; y la Federacin, los estados y los municipios cuando su actividad no corresponde a sus funciones propias de derecho pblico, lo que significa desarrollar actividades
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EL INGRESO PBLICO
iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particulares; por lo que el sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligacin de pagar el impuesto.3 El Cdigo Fiscal de la Federacin vigente a partir de 1982, en su artculo primero expresa el carcter pasivo de la Federacin (sector central y sector paraestatal federal) al quedar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyes lo sealen expresamente.4 Por su parte el Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente en 1999 establece que son sujetos del impuesto; las personas fsicas y las morales que estn obligadas a contribuir para los gastos pblicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Hace la excepcin en el caso de los estados extranjeros, cuando existe reciprocidad, los cuales no estn obligados a pagar impuestos, excluye de este tratamiento a las entidades o agencias pertenecientes a dichos estados.5 Objeto del impuesto es el hecho generador del crdito fiscal. Se ha expresado que el objeto normalmente da el nombre a la contribucin respectiva. Conviene establecer el significado de crdito fiscal, sobre el particular, el artculo 4 del Cdigo Fiscal de la Federacin dc: ie
Son crditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores pblicos o de los particulares, as como aquellos a los que las leyes les den ese carcter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta aea. jn
La cuota o tasa es el monto del impuesto, que comnmente se expresa en porcentaje, el que es pagado por unidad base.
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Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera general de los siguientes tipos: cuota fija, este tipo de cuota existe cuando se seala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por unidad tributaria. Cuota proporcional, cuando se seala un porcentaje fijo independientemente del valor de la base. Cuota progresiva cuando se incrementa y la base tambin. Cuota regresiva, es la que decrece cuando la base aumenta. Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el impuesto. Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina el impuesto. Tarifa es la relacin de unidades y de cuotas o tasas correspondientes, para un determinado objeto tributario o para un nmero de objetos que pertenecen a la misma categora.
Clasificacin de los impuestos Existen varias clasificaciones de los impuestos, que en el presente estudio se analizarn, con base en la incidencia que stos tienen sobre las personas y segn sus cuotas.
Desde el punto de vista de la incidencia, los impuestos se dividen en directos e indirectos; los primeros son aquellos que gravan el ingreso, la riqueza, el capital o el patrimonio y que afectan en forma directa al sujeto del impuesto por lo que es muy raro que se presente el fenmeno de la traslacin, en este caso el impacto del impuesto y su incidencia son inseparables. Los impuestos indirectos son aquellos que recaen sobre los gastos de produccin y consumo, de manera que se da en los casos de compra-venta y se trasladan, mediante el mecanismo de los precios al consumidor final, estos ltimos tambin se les conoce como impuestos al gasto; y se subdividen en multifsicos y monofsicos, los primeros gravan todas las etapas del proceso compra-venta, y los 148
EL INGRESO PBLICO
ltimos slo son afectados en una sola etapa del proceso. Los impuestos multifsicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las ventas y el impuesto al valor agregado. Dentro de los impuestos directos en Mxico, se puede citar, el impuesto sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al valor agregado y al impuesto especial sobre produccin y servicios. Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y cuotas porcentuales, que a su vez se subdividen en proporcionales, progresivas, y regresivas, mismas que conceptualmente ya se vieron con anterioridad. Puede decirse que existen, adems, las cuotas de derrama, pero han cado en desuso, ya que obedecen a estructuras y procedimientos impositivos poco desarrollados, razn por la cual no se incluyen dentro de la clasificacin. Estas cuotas, segn lo expresa Ernesto Flores Zavala, son aquellas que para fijar se determina en primer lugar, la cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, despus se distribuye entre los sujetos, teniendo en cuenta la base imponible y por ltimo, con estos datos, se calcula la cuota que corresponde a cada unidad fiscal.6
Principios de la imposicin La estructura tributaria obedece a determinados principios, al respecto se analizarn los citados por Sommers, en virtud de que son los que ms se encuentran en los sistemas impositivos.7
a ) Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este principio los que poseen ms ingreso y riqueza pagan mayor cantidad de impuesto, independientemente de los beneficios que reciba del gasto de estos fondos. El principio de la capacidad de pago consiste en disminuir la concentracin del ingreso y de la riqueza, con el propsito de coadyuvar a igualar su distribucin. Como ejemplo se puede citar en Mxico el impuesto sobre la renta y las tasas establecidas en la adquisicin de artculos de lujo o de consumo suntuario.
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b )
Principio de beneficio. Este principio establece que los individuos y los negocios pagan el impuesto de acuerdo con los beneficios que reciben de los gastos gubernamentales. La determinacin de los beneficios es difcil, ya que los ingresos provenientes de la imposicin son de aplicacin general; en el caso de una relacin bilateral de pago y beneficio recibido, sea un bien o un servicio, se estara hablando de un derecho, o de un precio. En virtud de que el principio del beneficio slo puede ser distinguido con claridad cuando el rendimiento de un impuesto se destina a financiar un servicio concreto para el contribuyente. Principio del crdito por ingreso ganado. La idea de este principio es que aquellos que obtuvieron sus ingresos como resultado de su fuerza de trabajo, recibieran un tratamiento favorable con relacin a aquellos que lo obtienen de otras fuentes, como son los que provienen de dividendos, intereses y herencias. En el caso de Mxico se puede citar el impuesto sobre utilidades excedentes aplicado en 1972 y las diversas tarifas que contiene el impuesto sobre la renta, que se rigen por gravar ms cuando la fuente del ingreso no es la fuerza de trabajo. Principio de la ocupacin plena. Establece que los impuestos pueden estar formulados con objeto de estimular la produccin y el empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capacidad de pago, el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso. Al respecto, Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distribuidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de estimular el consumo, al forzar la distribucin de las ganancias entre los accionistas; los depsitos bancarios que se han gravado algunas veces como un mtodo para estimular el gasto, entre otros. Principio de la conveniencia. En este caso los impuestos se establecen con el fin de recaudar lo ms posible con la menor dificultad. Sobre el particular, el autor citado, pone como ejemplo los impuestos sobre herencias; ya que la persona que gan el dinero no est presente para objetar el impuesto, as como a los impuestos incorporados al precio, que l denomina impuestos ocultos, en virtud de que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y, por lo tanto, lo que el pblico no conoce no le duele. Como un
c )
d )
e )
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EL INGRESO PBLICO
ejemplo de este principio se citan las bases especiales de tributacin que se utilizaron en Mxico hasta en 1989, al aplicar el impuesto sobre la renta a grupos no organizados y que por la naturaleza de su actividad y la falta de elementos indispensables para cumplir sus obligaciones fiscales normales, el Estado llev a cabo estos convenios con los representantes de las organizaciones de las actividades productivas difciles de captar, como es el caso de los transportistas.
En una economa en proceso de desarrollo, la poltica tributaria representa un papel importante porque se utiliza como instrumento para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos que el Estado ha determinado; en tales condiciones los principios que deben servir de base a la estructura tributaria son:8
a ) b ) c ) d ) e ) a ) Principio de suficiencia Principio de equidad Principio de flexibilidad Principio de conveniencia econmica Principio de eficiencia en la administracin El principio de suficiencia se refiere a que los impuestos, junto con otros ingresos ordinarios cumplan el objetivo de cubrir los gastos originados por la prestacin de los servicios pblicos. La suficiencia debe entenderse no slo referida a los gastos corrientes que ocasiona la prestacin de los servicios, sino tambin a los gastos de capital que sea necesario realizar. Este criterio debe distinguirse de la regla clsica del equilibrio presupuestario ya que, en la prctica, el hecho de que se equilibre o no el presupuesto estar en funcin de los objetivos exigidos por otras polticas. El sistema tributario ser tanto ms suficiente cuanto mayor generalidad tengan las bases y los dems elementos de los impuestos que los integran. El principio de equidad tiende a cumplir la funcin extrafiscal de los impuestos, de contribuir a una redistribucin de la renta y de la riqueza que sea ms aceptable socialmente. La equidad presenta dos vertientes: la horizontal y la vertical. Por equidad horizontal se entiende el tratamiento igual a los sujetos que se encuentran en 151
b )
anloga situacin, o si se prefiere, que tengan igual capacidad de pago. En cambio, la equidad vertical exige el tratamiento adecuado de los sujetos en situacin desigual. c ) El principio de flexibilidad se refiere a la capacidad del sistema tributario de captar las variedades de los ingresos de la comunidad, de manera que si stos aumentan o disminuyen se incremente o reduzca la recaudacin en igual o mayor proporcin. Para lograr la flexibilidad necesaria es indispensable gravar los artculos que tienen una demanda con elevada elasticidad al ingreso y, sobre todo, aplicar una tarifa progresiva en los impuestos al ingreso de las personas fsicas y morales. Esta progresividad tambin es un requisito indispensable para lograr el principio de equidad que se mencion anteriormente. d ) El principio de conveniencia econmica significa que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrn sobre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y emprender actividades que llevan implcitos riesgos y que sean necesarias para el progreso econmico del pas. Como los impuestos en s significan una sustraccin en la corriente del producto y del ingreso nacionales, debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los incentivos econmicos y que impida el establecimiento de nuevas fuentes de ocupacin y de ingreso. En ocasiones conviene recurrir al subsidio y a la exencin, con objeto de aligerar la carga fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. Tambin es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesariamente el consumo, sobre todo el popular. Este principio tiende a lograr una asignacin eficiente de los recursos, por lo que en este caso la actuacin del sistema tributario puede ser discriminatoria (no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutralidad. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar estmulos a la elusin y evasin, principalmente de las personas de mayores ingresos, al tener acceso a instrumentos financieros para eludir de manera efectiva el pago de los impuestos. El principio de eficiencia en la administracin significa que el manejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr
e )
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los objetivos buscados, porque al ser aplicada, la mejor de las leyes puede desvirtuarse y producir un efecto totalmente contrario al que se persigue. Por lo general, existe demasiada preocupacin por el qu hacer y muy poca atencin al cmo hacer, lo que provoca que se descuiden aspectos importantes de la administracin tributaria. La estructura impositiva debe permitir una administracin razonablemente eficaz, con una mnima utilizacin de recursos en su cumplimiento y su cobro. Tambin la sencillez del sistema es de gran importancia, as como el que los impuestos se extiendan a todos los sujetos pasivos, y se evite la defraudacin.
Incidencia y efectos econmicos de los impuestos De acuerdo con Sommers, cuando se establece un impuesto hay que tener clara la distincin entre la incidencia y sus efectos econmicos; al respecto seala que la incidencia se da cuando se determina en quin descansa el pago del impuesto; se relaciona con el causante, o sea, el sujeto del impuesto y los efectos econmicos corresponden a la forma en que el tributo afecta a la economa, es decir, al consumo, a la inversin, al ahorro, al trabajo, entre otros factores.9 Impacto, traslacin e incidencia Se puede definir el impacto de un impuesto como el punto donde la ley impone la exaccin. De manera que el criterio vlido para la determinacin del impacto debe encontrarse en la ley fiscal misma, que seala quines son sujetos del impuesto. Esta situacin excluye a las personas que actan como retenedores, su papel consiste en entregar al Estado el impuesto pagado por el causante, tal es el caso de la
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retencin al efectuarse una compra-venta por parte del vendedor en la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) o de los impuestos especiales sobre la produccin y servicios o en el caso del patrn que retiene el impuesto sobre la renta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo, o de los bancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir los intereses de los inversionistas. La traslacin de un impuesto es el proceso por medio del cual se forza a otra persona a pagarlo, o bien, como lo expresa Groves, se puede explicar que se efecta por medio de un cambio en los precios.10 El impuesto puede ser trasladado una o varias veces, parcial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la traslacin: protraslacin (hacia delante) y retrotraslacin (hacia atrs).11 Protraslacin es la traslacin del impuesto que se hace al cobrar ms por los bienes y servicios, tal es el caso del IVA que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae en el comprador final, en este caso es el vendedor el que traslada el impuesto hacia delante. Por su parte, la retrotraslacin se da cuando existe una reduccin del precio de la materia prima adquirida por quien la transforma; o bien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos por los bienes y servicios, por lo que el mecanismo lo lleva a cabo el comprador.12 La incidencia de un impuesto es el ltimo lugar donde descansa el impuesto, lo que significa que se efecta despus que han sido consideradas todas las posibilidades de talc. rsain Efectos econmicos de los impuestos La imposicin significa una traslacin de ingresos del contribuyente al gobierno, sin que exista una contraprestacin
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directa, por lo que afecta su nivel de ingreso y volumen de riqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en el ahorro, consumo e inversin dependiendo del tipo de impuesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Es por ello que, al disear el sistema tributario se deben observar los principios de la imposicin, a efecto de que al recaudarse se cubra el principio de suficiencia; que los impuestos, ms los otros ingresos ordinarios, sean de un monto que permita cubrir los gastos de los bienes y servicios pblicos, y que, a la vez, se considere el principio de conveniencia econmica, referente a que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrn sobre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar, disponibilidad al consumo, entre otros. El efecto econmico inmediato de los impuestos directos e indirectos es de naturaleza distinta, por lo que a continuacin se hacen algunos sealamientos generales; los impuestos directos o al ingreso, como el impuesto sobre los sueldos y salarios, implica una reduccin al ingreso del trabajador que se refleja en disminucin de la demanda; el impuesto sobre los rendimientos en ttulos de valor coadyuva a aumentar la tasa de inters y disminuye la compra de dichos ttulos de valor, con lo que se afecta a las inversiones que contienen cierto riesgo; los impuestos sobre los ingresos de la empresa cuando son altos afectan negativamente la produccin y deseo de invertir, disminuye los ahorros, incidiendo en reduccin de capital, pugna por la no concentracin del ingreso y no afecta sensiblemente el consumo. Por su parte los impuestos indirectos o al gasto expresado, en trminos generales reducen el consumo; as como la produccin, al existir menos ventas; la formacin de capital, al captar las empresas menos ingresos por sus transacciones, y afecta los ingresos de las clases sociales. En resumen, en cuanto al consumo, los impuestos indirectos afectan ms sensiblemente al poder de compras que los
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directos. Esta descripcin vara cuando se trata de diversos niveles de ingresos, tipo de productos, necesidades a satisfacer, naturaleza del mercado, as como tratamientos diferenciales, como la exencin del pago del impuesto, entre otros. Es por ello que la imposicin representa un papel muy importante en el estmulo o desestmulo de actividades productivas dependiendo del tratamiento fiscal a que est sujeto.
LOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
En Mxico se citan como ingresos no tributarios, los derechos, productos y aprovechamientos. El Cdigo Fiscal de la Federacin define a los derechos como:
...las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio pblico de la Nacin, as como por percibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u rganos desconcentrados cuando, en este ltimo caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. Tambin son derechos las contribuciones a cargo de los organismos pblicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.13
Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social, las contribuciones tendrn la naturaleza de aportaciones de seguridad social. Los productos se definen en el mismo Cdigo, en su artculo 3 sealando que son las contraprestaciones que recibe el Estado en sus funciones de derecho privado, as como el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes de dominio privado. Los aprovechamientos tambin se encuentran definidos en el artculo sealado en el prrafo anterior, especificando que son los ingresos que percibe el Estado por funciones de
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EL INGRESO PBLICO
derecho pblico distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. Una descripcin amplia de los ingresos no tributarios se observar en el captulo siguiente.
PRECIOS
Y TARIFAS DEL SECTOR PBLICO
Los ingresos percibidos de precios y tarifas por la venta de bienes y servicios producidos por organismos y empresas propiedad del gobierno federal, constituyen una fuente importante de financiamiento del gasto pblico. Estos ingresos, en las finanzas pblicas participan cuando menos de dos maneras: la primera al cubrir los gastos de las entidades que los generan, y la segunda a travs del pago de los impuestos al gobierno federal. La poltica de precios y tarifas, a partir de 1983 ha registrado gran dinamismo, ya que se ha instrumentado de manera que trate de cubrir los costos de los bienes y servicios producidos, a excepcin de aquellos que tienen una definida y trascendente funcin social en beneficio de los grupos de bajos ingresos. De esta manera se han ajustado en forma gradual, para sanear las finanzas de las entidades a efecto de que sean ms autosuficientes y dependan cada vez menos de las transferencias del gobierno federal y del endeudamiento. Las entidades perciben sus ingresos principalmente de las siguientes fuentes: venta de bienes y servicios; ingresos diversos, como son: productos financieros, intereses cobrados a clientes, rendimiento por inversiones temporales y de cartera y arrendamiento de bienes muebles y equipo, entre otros. Subsidios y transferencias para gasto corriente o de capital otorgados por el gobierno federal y de endeudamiento.
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Cabe citar que los ingresos de los institutos de Seguridad Social provienen de las aportaciones o cuotas, segn los establece la ley. Existen tambin ingresos de capital derivados de la venta de activos fsicos o financieros, y de operaciones ajenas, como son: retenciones de impuestos, cuotas provenientes del fondo de ahorro y depsitos en garanta. La captacin de estos recursos se registra en ingresos por cuenta de terceros y recuperables.
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NOTAS
Eherberg, Boesler, Principios de Hacienda, Editorial Gustavo Gili S.A., 1944, p. 159. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cdigo Fiscal de la Federacin. Diario Oficial de la Federacin del 30 de diciembre de 1966. Flores Zavala, Ernesto, Elemento de finanzas pblicas, Editorial Porra, S.A., 1985, captulo IV, p. 53. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cdigo Fiscal de la Federacin, Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1981 y reformas. Obra citada, artculo 1. Flores Zavala, Ernesto, Elementos de Finanzas Pblicas Mexicanas, Editorial Porra, S.A., 1985, p. 112. Sommers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, pp. 152-157.
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159
Sevilla Segura, Jos Vctor, Apuntes de teora general de la imposicin, Fundacin Getulio Vargas, EIAP 1976, Ro de Janeiro, Brasil. Sommers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, p. 168.
10 Groves, Harold, Finanzas pblicas, Editorial Trillas, 1965, p. 161. 11 Sommers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, p. 172. 12 Groves, Harold M., Finanzas pblicas, Editorial Trillas, 1965, p. 162. 13 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cdigo Fiscal de la Federacin, Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1981 y reformas, artculo 2, fraccin IV.
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CAPTULO V DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
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DESCRIPCIN
DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS
La Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999, enumera en el artculo 1, los impuestos y la estimacin de los montos correspondientes que se espera recaudar durante este ao; a continuacin se describirn los principales impuestos citados, sus caractersticas y su evolucin.
Ley del Impuesto Sobre la Renta El Impuesto Sobre la Renta (ISR) es un impuesto al ingreso por lo que no es transferible, sino de tributacin directa. En Mxico su antecedente ms remoto es la ley del 20 de junio de 1921, que estableci el gravamen conocido como impuesto del centenario, ste no fue de carcter permanente, sino transitorio, ya que slo tuvo un mes de vigencia, pagadero por una sola vez; grav los ingresos del comercio o de la industria, de la profesin laboral, del trabajo a sueldo o salario, sobre de la colocacin de dineros y valores. La base del impuesto fueron los ingresos o ganancias correspondientes a agosto de 1921. El pago del impuesto se efectu a travs de estampillas de centenario. Las distintas
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actividades que fueron gravadas, las denomin esta ley, cedular a la tasa del gravamen, segn los renglones que constituyen el ingreso en cada caso, se les llam categoras. La ley del 21 de febrero de 1924, se denomin Ley para la recaudacin de los impuestos establecidos en la Ley de Ingresos vigente sobre sueldos, salarios, honorarios, emolumentos y utilidades de las sociedades y empresas. Esta disposicin define la implantacin del impuesto en Mxico, por haber sido de carcter permanente. Su pago se efectu en estampillas y se estableci la obligacin de formular declaraciones de ingresos en formatos aprobados por la secretara; tambin se fij la obligacin de retener y enterar el impuesto a los asalariados, dndose la oportunidad de presentar reclamaciones en casos de inconformidad contra los dictmenes, asimismo se implantaron sanciones y la prescripcin para el cobro de impuestos y multas por parte del Estado en un lapso de cinco aos. Para adecuar a las necesidades la Ley del Impuesto Sobre la Renta del 18 de marzo de 1925, contempl dos reglamentos: el del 22 de abril de 1925, y el del 18 de febrero de 1935. Su vigencia fue hasta diciembre de 1941. Durante este lapso se publicaron otras leyes relativas como son: Ley del Impuesto Extraordinario sobre Ingresos, 31 de julio de 1931; Ley del Impuesto Sobre Ausentismo, 14 de febrero de 1934; Ley del Impuesto Sobre Exportacin de Capitales, 29 de agosto de 1946, y Ley del Impuesto Sobre la Renta sobre el Superprovecho, 27 de diciembre de 1939. Esta ltima fue de carcter cedular, agrup las distintas actividades gravables en 7 cdulas a saber: comercio, industria, agricultura, imposicin de capitales, explotacin del subsuelo o concesiones otorgadas por el Estado, sueldos y honorarios de profesionistas. Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) del 31 de diciembre de 1941. Esta ley tambin agrup en cdulas a los diver164
DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
sos tipos de contribuyentes, as se constituyeron 6: comercio, industria, agricultura, intereses, premios, regalas, explotacin de juegos de azar; arrendamiento de negociaciones comerciales, industriales, agrcolas, y otras actividades similares. Explotacin de concesiones otorgadas por el gobierno federal a estados y municipios, sueldos y honorarios a quienes ejerciten una profesin, oficio, deporte o espectculo. Ley del 30 de diciembre de 1953, se dividi en 9 cdulas, con una estructura similar a la de 1924, a saber: comercio; industria; agricultura, ganadera y pesca; remuneracin al trabajo personal; honorarios de profesionales, artesanos y artistas; imposicin de capitales; ganancias distribuibles; arrendamiento, subarrendamiento y regalas entre particulares; enajenacin de concesiones y regalas relacionadas con stos. Del mismo modo, la estructura de la ley contempla tasas complementarias; la de utilidades excedentes, la de ingresos acumulados, y la complementaria del 11% sobre percepciones por concepto de remuneraciones al trabajo personal. El establecimiento de esta ley es importante ya que se le incorporan todos los preceptos de carcter normativo que en forma indebida se encontraban en el reglamento, a su vez, las normas de carcter reglamentario contenidas en la ley pasaron a formar parte del reglamento. La LISR del 30 de diciembre de 1964 estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1980; durante su vigencia se public la disposicin sobre la tasa complementaria sobre utilidades brutas extraordinarias el 30 de diciembre de 1976, derogada el 1 de enero de 1979. Esta nueva ley agrupa las disposiciones por materias y deja atrs el rgimen cedular, propicia un rgimen global en los ingresos de las personas fsicas, cuando excedan en determinada cantidad en un ao de calendario. Esta ley es de 4 ttulos a saber: ttulo primero, que contiene disposiciones preliminares; ttulo segundo, al impuesto al in165
greso global de las empresas; ttulo tercero, al impuesto al ingreso global de las personas fsicas, y ttulo cuarto referente al impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades cvls iie. El ttulo primero, disposiciones preliminares, trata del objeto, especificando que el impuesto grava los ingresos en efectivo, en especie o crdito que modifiquen el patrimonio del contribuyente proviniendo del producto o rendimiento del capital, del trabajo o de la combinacin de ambos. Tambin seala los impuestos, el domicilio, las exenciones, las declaraciones y la forma de pago. El ttulo segundo, impuesto al ingreso global de las empresas, grava los que se deriven de actividades comerciales, industriales, agrcolas, ganaderas o de pesca; que en la ley anterior comprendan las cdulas primera, segunda y tercera. Establece 2 grupos de causantes: mayores y menores, sealando el tratamiento a cada uno de ellos. El ttulo tercero se refiere al ingreso de las personas fsicas y se constituye en tres captulos: el impuesto al producto del trabajo, el impuesto sobre productos y rendimientos del capital y el impuesto al ingreso global de las personas fsicas, en cada caso seala el sujeto, objeto, base gravable, deducciones, tarifa, etctera. El ttulo cuarto que trata del impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades civiles, establece que cuando perciban productos o rendimientos de capital, causarn impuestos sobre las mismas bases, tasas y tarifas contenidas en la ley. Una reforma importante a la ley fue la contenida en el Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978, que introduce modificaciones sustanciales al ttulo tercero que trata del ingreso de las personas fsicas, comprendiendo 12 captulos en lugar de 3, a saber: un captulo de disposiciones generales, nueve sobre los distintos tipos de ingresos, uno que se
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refiere a los requisitos de las deducciones y el ltimo que trata de la declaracin anual.
La LISR publicada en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980 comprende 6 ttulos, a saber: . I I I . II I. I. V V . V. I Disposiciones generales De las sociedades mercantiles De las personas morales con fines no lucrativos De las personas fsicas De los rendimientos en el extranjero, con ingresos provenientes de riqueza ubicada en territorio nacional De los estmulos fiscales
Esta ley derog la del ISR del 30 de diciembre de 1964, y la Ley Federal del Impuesto Sobre Loteras, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos del 30 de diciembre de 1947. Para 1991, la ley se integra con 7 captulos vigentes, que a continuacin se desglosan: Ttulo I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el de sujetos del impuesto; el de establecimiento permanente; establecimiento que no se considera permanente; ingresos atribuibles al establecimiento permanente; sociedades mercantiles, acciones y accionistas; intereses y fideicomisos. Ttulo II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata del clculo del impuesto, declaraciones en periodo de liquidacin, pagos provisionales, ejercicio de liquidacin, presentacin obligatoria de la declaracin, entre otros. En su captulo I, de los ingresos, se refiere a los ingresos acumulables, a los conceptos que no se consideran ingreso, establecimiento de extranjeros, dividendos percibidos, momento en que se percibe el ingreso, enajenacin o prestacin de servicios, contratos de obra, ganancias de capital, indemnizaciones; enajenacin de terrenos, determinacin de la ganancia por enajenacin de acciones, entre otros. El captulo II, de las deducciones, en su seccin I se refiere a las deducciones en general, la seccin II del costo (derogada) y la seccin III de las inversiones. El captulo II-A, de las instituciones de 167
crdito, de seguros y de fianzas, de los almacenes generales de depsito y de las sociedades de inversin de capitales, se modific en disposicin publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. El captulo III, de las prdidas, se refiere al concepto y los diversos tipos de prdidas y su tratamiento. El captulo IV, de las sociedades mercantiles controladoras, toca su definicin y tratamiento. Captulo V, de las obligaciones de las personas morales y el captulo VI, de las facultades de las autoridades fiscales. Ttulo II-A del rgimen simplificado de las personas morales: este ttulo se incorpor para 1991, y es de aplicacin obligatoria en agricultura, ganadera, pesca, silvicultura, y autotransporte. Ttulo III de las personas morales con fines no lucrativos y de las sociedades de inversin comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990, fue modificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990, denominndose ahora de las personas morales no contribuyentes, comprende, entre otras, a las personas morales con fines no lucrativos, a las sociedades y asociaciones civiles, las sociedades cooperativas, las sociedades de inversin y las personas morales no contribuyentes, comprende, entre otras, las personas morales distintas de las comprendidas a las sociedades mercantiles y su tratamiento, as como sindicatos, obreros y partidos polticos.1 Ttulo IV de las personas fsicas: en las disposiciones generales, se refiere a los sujetos del impuesto, el tratamiento a determinados ingresos y los ingresos excedentes. En sus 12 captulos trata de los diversos ingresos y la aplicacin del impuesto, as se tiene el captulo I, de los ingresos por salarios y en general por la prestacin de un servicio personal subordinado, el captulo II, de los ingresos por honorarios y en general por la prestacin de un servicio personal independiente; el captulo III, de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles; el captulo IV, de los ingresos por enajenacin de bienes; el captulo V, de los ingresos por adquisicin de bienes; el captulo VI, de los ingresos por actividades empresariales; en donde se adiciona la seccin II en 1990, que contiene reglas para la aplicacin del rgimen simplificado para las personas que dejaron de participar al rgimen de causantes menores y de bases especiales de tributacin; el captulo VII, de los ingresos por dividendos y en general 168
por las ganancias distribuidas por sociedades mercantiles; el captulo VIII, de los ingresos por intereses; el captulo IX, de los ingresos por obtencin de premios; el captulo X, de los dems ingresos que obtengan las personas fsicas; el captulo XI, de los requisitos de las deducciones y el captulo XII, de la declaracin anual. Ttulo V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de fuentes de riqueza ubicada en territorio nacional. Ttulo VI de los estmulos fiscales: se refiere a las disposiciones que sobre la materia ha establecido la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Ttulo VII del sistema tradicional del impuesto sobre la renta a las actividades empresariales: fue derogado en disposicin publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1988. Ttulo VIII del mecanismo de transicin del impuesto sobre la renta a las actividades empresariales: este ttulo se cre con el artculo tercero del decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales de la LISR, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1989, cuya vigencia parcial est contemplada del 1 de enero de 1989, al 31 de diciembre de 1990. Cabe observar que, la imposicin a sociedades mercantiles favoreci ampliamente la inversin en los ejercicios de 1987 y 1988, al ampliar el margen de deducciones tanto en pagos provisionales como en la declaracin anual; ya que por citar un caso, se permiti la deduccin inmediata de las inversiones o la deduccin actualizada en la depreciacin normal, lo cual trajo consigo que muchas empresas o sociedades se declararon con prdida fiscal o con saldos a favor. En los aos subsecuentes las reformas fueron tendientes a delimitar las deducciones procurando incrementar el ingreso gravable. Se menciona que hasta 1990, es cuando se introduce la actualizacin de contribuciones y multas a favor del fisco, para los casos de extemporaneidad en el pago de impuestos. Asimismo para hacer ms equitativo el sistema tributario, se eliminaron las bases especiales de tributacin (1990) y se delimit el rgimen de 169
contribuyentes menores, crendose la seccin II del rgimen simplificado a las actividades empresariales. Con relacin a personas fsicas destaca en 1991, que gozarn del subsidio que prev el artculo 80-A, con el propsito de reducir el impuesto a su cargo.
Las reformas ms importantes a la LISR en el ejercicio fiscal de 1992, son con el objeto de perfeccionar la estructura de este gravamen, fortalecer las disposiciones relativas al control del cumplimiento de las obligaciones y adoptar las medidas convenientes para la incorporacin de Mxico en el contexto internacional.
En tal sentido, las reformas ms relevantes son las siguientes: Fecha lmite de pagos provisionales el da 17 del mes del calendario en que se deba efectuar el pago respectivo. Reconocimiento en la legislacin fiscal mexicana de la figura de la escisin y en particular en la LISR aparece la disposicin para la determinacin de los pagos provisionales de las sociedades escindidas y seala que se deber tomar el coeficiente de utilidad que vena utilizando la sociedad esciendente en el momento de la escisin. Se permite la deduccin de recargos causados por contribuciones no cubiertas en tiempo. Se limitan los gastos destinados al hospedaje cuando se eroguen en el extranjero; asimismo se regulan los gastos e inversiones en los comedores de las empresas, hasta por un monto de un salario mnimo general diario de la zona econmica del contribuyente, por cada trabajador que haga uso de los mismos y por cada da en que se preste el servicio. Solamente sern deducibles los gastos e inversiones en flotillas de automviles utilitarios cumpliendo con los requisitos establecidos en el artculo 46-II de la LISR. El uso o goce temporal de automviles, slo ser deducible cuando se refiera a viticos. 170
La participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas ser deducible en la parte que resulte de restar a la misma las deducciones relacionadas con la prestacin de servicios personales subordinados que hayan sido ingresos del trabajador por el que no se pag impuesto en los trminos de la LISR en el ejercicio en que se pague. Deduccin anual por depreciacin del 20% para activos fijos destinados a restaurantes y de un 100% para mquinas de comprobacin fiscal. Las actividades empresariales de las personas fsicas se modifican en el tratamiento de la utilidad fiscal y en la determinacin del impuesto, que significa en tratamiento individual de no acumulacin a la utilidad empresarial y de la aplicacin de una tasa fija del 35% en lugar de la tarifa; tanto en pagos provisionales como en la declaracin anual. Se delimita el capital afecto a las actividades empresariales de las personas fsicas y se crea la cuenta de utilidades fiscales (CUFEN). Se da una deduccin personal, relativa al transporte escolar cuando sea legalmente obligatorio. Se establece la base fija para aquellas personas fsicas residentes en el extranjero que presten en el pas servicios personales independientes. A partir de estas reformas (1994) se establecen las Reducciones Impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo. La poltica tributaria, parte fundamental de la poltica econmica, ha estado orientada a consolidar el proceso de estabilizacin y cambio estructural, a fortalecer las finanzas pblicas, a combatir la evasin y elusin fiscales, a elevar la recaudacin y a simplificar la aplicacin de las disposiciones impositivas. Las iniciativas enviadas por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo buscan estimular una mayor inversin, mejorar la competitividad de las empresas, promover la conservacin del medio ambiente y distribuir en forma equitativa la carga fiscal a favor de los trabajadores de menores ingresos. 171
Cabe sealar que por segundo ao consecutivo, no se somete a consideracin del Congreso de la Unin, la iniciativa de Ley que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, permitiendo con esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales aplicables a los contribuyentes. Lo anterior significa que, para el ejercicio fiscal de 1994, no hay miscelnea fiscal.
Las reformas ms importantes en el ejercicio fiscal de 1994 son las siguientes:

Reduccin de la tasa del ISR del 35 al 34% para las personas morales y fsicas con actividades empresariales. Incremento de la tasa anual de depreciacin de 20 a 25% para inversiones en vehculos, para aquellas realizadas a partir del 1 del octubre de 1993. Tambin se incrementa del 35 al 50% para instalaciones y equipo destinado a controlar la contaminacin y a las inversiones en equipo destinado a la conversin de combustible pesado a gas natural. Modificacin del mecanismo del crdito fiscal para los asalariados, que consiste en sustituir el crdito fiscal equivalente al 10% del salario mnimo por una tabla de crditos fiscales expresados en montos dependiendo del ingreso del trabajador.
La exposicin de motivos para el ejercicio fiscal de 1995 seala que la iniciativa busca mejorar la capacidad adquisidora de los trabajadores con bajos ingresos; alentar el crecimiento econmico y generar los empleos que la poblacin demanda. Entre las principales reformas a la LISR tenemos las siguientes:
Actualizacin semestral de cantidades que se encuentran contenidos en la LISR en lugar de hacerlo trimestralmente. Para impulsar la pequea y mediana empresa, se ampla el lmite para efectuar pagos provisionales trimestrales de 2.4 millones de nuevos pesos a 4 millones de nuevos pesos. 172
Se ampla de 10 al 15% la deduccin por depreciacin de activos intangibles, y de 50 al 100% en el caso de equipo destinado a la conversin al consumo de gas natural y equipo para prevenir y controlar la contaminacin ambiental. Se incluye la posibilidad de aplicar deduccin inmediata a inversiones nuevas contenidos en la LISR en zonas restringidas como son el Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey, siempre y cuando las personas morales o las personas fsicas con actividades empresariales que en el ejercicio inmediato anterior no hayan excedido sus ingresos de 4 millones de nuevos pesos; el valor de sus activos no exceda de 7.9 millones de nuevos pesos y el nmero de trabajadores no sea superior a 170. Se reforma el artculo 62 de la LISR con nuevos porcentajes en el caso de la determinacin presuntiva de la utilidad fiscal; se incluye tambin a los servicios personales independientes.
Las propuestas de reforma fiscal para el ejercicio de 1996, se presentan en 5 grandes grupos, de acuerdo a los objetivos que busca cumplir: 1 Impulsar un nuevo federalismo fiscal. . 2 Alentar la actividad econmica y promover las exporta. ciones. 3 Avanzar en la simplificacin fiscal y administrativa. . 4 Otorgar mayor seguridad jurdica a los contribuyentes. . 5 Modernizar la administracin tributaria . Por lo que se refiere a la LISR, se analizan las siguientes disposiciones fiscales:
Artculo 51, deduccin inmediata. Las empresas de mediana capacidad administrativa que se ubican en las zonas de influencia del Distrito Federal; Guadalajara y Monterrey podrn aplicar la deduccin inmediata siempre que cumplan con los siguientes requisitos: ingresos hasta 7 millones de pesos, activos hasta 14 millones pesos. 173
Como se puede apreciar, se incrementaron los umbrales de ingresos (5.2 millones) y activos (10.2 millones). Artculo 55, amortizacin de prdidas fiscales. Se autoriza la amortizacin de prdidas fiscales hasta en 10 ejercicios sin restriccin alguna. Artculo 19 y 19 A, enajenacin de acciones. Se cambia la forma de determinar el costo fiscal de las acciones considerando ahora a la cuenta de utilidad fiscal neta ya que sta ya incorpora los conceptos que se incluan en su clculo anteriormente.
La exposicin de motivos para el ao fiscal de 1997 seala que como qued plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 19952000, el crecimiento econmico sostenido slo es posible cuando se procuran, alcanzan y preservan los equilibrios macroeconmicos fundamentales. Las principales modificaciones a las disposiciones de la LISR, son los que a continuacin se mencionan:
En el rgimen de consolidacin fiscal, se proponen algunas modificaciones que aclaran su aplicacin. La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingresos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio nacional. Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja imposicin fiscal, congruentes con las nuevas prcticas y los tratados para evitar la doble tributacin vigente en el pas. Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en Mxico, las utilidades de empresas situadas en dichos pases. Establecer la obligacin de reportar toda inversin en los pases mencionados. Se establece pena por delitos relacionados con la presentacin de declaraciones informativas sobre inversiones realizadas, directa o indirec174
tamente en los llamados parasos fiscales (jurisdiccin de baja imposic fsa) in icl.
Para el ejercicio fiscal de 1998, las propuestas del ejecutivo se pueden reunir en las siguientes:
Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurdica para los contribuyentes. Medidas para promover el ahorro a largo plazo. Medidas para combatir la informalidad y la evasin fiscal. Adecuaciones complementarias.
Por lo que se refiere a la LISR, las principales adecuaciones son las siguientes:
Acreditamiento de impuestos. Se establece un procedimiento para determinar la proporcin del impuesto pagado en el extranjero por sociedades que reporten dividendos a residentes en territorio nacional, que ser acreditable para dicho residente mexicano. Jurisdicciones de baja imposicin fiscal. Le otorga seguridad jurdica a los contribuyentes que estn obligados a presentar declaraciones informativas. La informacin de los mismos tendr nicamente efectos fiscls ae. Crditos respaldados. Tratndose de crditos garantizados nicamente se considerarn como tales aquellos cuya garanta consista en efectivo o depsito de efectivo del acreditado o de una parte relacionada. Operaciones financieras derivadas. Se modifica el concepto de fuente de riqueza en territorio nacional para el caso de operaciones financieras derivadas y se incrementa la tasa del impuesto aplicable a residentes extranjeros que residan en una jurisdiccin de baja imposicin fiscal. 175
Promocin del ahorro a largo plazo. Se establece procedimiento a travs del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales constituidas en los trminos de las leyes de seguridad social sean deducibles para los patrones. Rgimen de pequeos contribuyentes. Este rgimen consiste en la realizacin de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalente al 2.5% de los ingresos brutos del contribuyente, disminuido de tres salarios mnimos y es para personas fsicas con actividades empresarae. ils
Principales adecuaciones a la lisr para el ejercicio fiscal de 1999.

Modificacin al rgimen de consolidacin para eliminar prcticas de e u i nf s a . ls icl Cuenta de capital de aportacin individualizada. En este sentido, se establecer que los contribuyentes lleven una cuenta de capital de aportacin por cada socio o accionista. Enajenacin de acciones. Se faculta a la autoridad para que pueda realizar una determinacin preventiva de precios en la enajenacin de acciones. Reduccin de la tasa impositiva para reinversin de utilidades. Rgimen de consolidacin fiscal. Tasa mxima del ISR de personas fsicas 40 por ciento. Gravamen sobre utilidades o dividendos distribuidos a personas fsicas mediante retencin del 5% piramidado. Retencin a ingresos por intereses, 24% sobre los primeros 10 puntos. Anticipos a proveedores. Se permite su deducibilidad. Momento de acumulacin de ingresos tratndose del otorgamiento del uso o goce temporal de bienes. Son acumulables cuando se cobren o 176
sean elegibles las contraprestaciones a favor de quien efecte dicho otorgamiento, o bien cuando se expida el comprobante, lo que ocurra primero.
La LISR en 1999, se encuentra dividida en 8 ttulos, 6 de los cuales se encuentran vigentes, el 7 est derogado y el ttulo 8 est vigente. El ttulo I est destinado a disposiciones generales que se aplican a toda la ley. El ttulo II de las personas morales, se aplica de acuerdo al artculo 5 de la propia ley a las siguientes entidades: sociedades mercantiles; los organismos descentralizados que realicen preponderantemente actividades empresariales; las instituciones de crdito; y las sociedades y asociaciones civiles. El ttulo II A del rgimen simplificado de las personas morales. Se refiere a las que se dediquen exclusivamente a actividades agrcolas, ganaderas, pesqueras o silvcolas, as como al autotransporte terrestre de carga o pasajeros, excepto aquellas que tengan el carcter de controladoras o controladas en los trminos del captulo IV del ttulo II de esta ley. El ttulo III de las personas morales no contribuyentes. En ste se encuentran las disposiciones relativas a aquellas personas morales que por sus caractersticas especficas no pagarn este impuesto, salvo casos especiales. Cabe aclarar que algunas sociedades y asociaciones civiles aqu aparecen. El ttulo IV de las personas fsicas. Se refiere a los ingresos de las personas fsicas y se dividen en 10 captulos: Captulo I. De los ingresos por salarios y en general por la prestacin de un servicio personal subordinado. Captulo II. De los ingresos por honorarios y en general por la prestacin de un servicio personal independiente.
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Captulo III. De los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles. Captulo IV. De los ingresos por enajenacin de bienes. Captulo V. De los ingresos por adquisicin de bienes. Captulo VI. De los ingresos por actividades empresariales, este captulo contiene tres secciones: Seccin I. Del rgimen general a las actividades empresariales. Seccin II. Del rgimen simplificado a las actividades empeails rsrae. Seccin III. Del rgimen de pequeos contribuyentes. Captulo VII. De los ingresos por dividendos y en general por las ganancias distribuidas por personas morales. Captulo VIII. De los ingresos por intereses. Captulo IX. De los ingresos por la obtencin de premios. Captulo X. De los dems ingresos que obtengan las person sf s c s a ia. Existen otros dos captulos: el XI de los requisitos de las deducciones y el captulo XII de la declaracin anual. El Ttulo V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de fuente de riqueza ubicada en territorio nacional. El Ttulo VI de los estmulos fiscales.
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Ley del Impuesto al Activo Esta ley se cre mediante disposicin publicada en el Diario Oficial de fecha 31 de diciembre de 1989, con el nombre de Ley del Impuesto al Activo de las Empresas; a partir del 1 de enero de 1990, se le denomina Ley del Impuesto al Activo. El impuesto se cre con el propsito de complementar el impuesto sobre la renta. Son sujetos, las personas fsicas que realicen actividades empresariales y las personas morales; el objeto es el activo que tengan, cualquiera que sea su ubicacin, y la tasa aplicable es del 2% del activo, el cual se define de acuerdo al artculo 2 de la Ley; a la base se le deduce el valor de las deudas contratadas con empresas residentes en el pas o con establecimientos permanentes ubicados en Mxico de residentes en el extranjero. No son deducibles las deudas contratadas con el sistema financiero o con su intermediacin. No pagarn el Impuesto al Activo quienes no sean contribuyentes del ISR, as como las empresas que componen el sistema financiero. Adems, no se cubrir por el periodo preoperativo ni por los ejercicios de inicio de actividades, el subsiguiente y el de liquidacin. Para 1990 las modificaciones que se dieron fueron con el objeto de facilitar a los contribuyentes su aplicacin, as se tiene que se precis el procedimiento para determinar el valor promedio de las deudas; tambin se incluy la opcin para determinar el impuesto considerando los activos y deudas correspondientes al penltimo ejercicio. Por ltimo, tambin se cambi la mecnica del acreditamiento ya que en 1989 se acreditaba el Impuesto al Activo contra el ISR, y en 1990 el mecanismo es de ISR, sobre el Impuesto al Activo.2 Para 1991 se ampla la base de contribuyentes comprendiendo a los residentes en el extranjero por los inventarios que mantengan en territorio nacional.3
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En ese mismo ao se le da la opcin a las personas morales de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo e I R y enterar el que resulte ms alto. S Las reformas ms importantes a esta Ley por el ejercicio fiscal de 1992, son las siguientes: Para calcular el valor de activos fijos, gastos y cargos diferidos, se precisa que se considerar el nmero de meses en los que el bien haya sido utilizado, nicamente cuando se trate del primer y ltimo ejercicio de utilizacin. Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe considerarse el nmero de meses en los que el bien haya sido propiedad del contribuyente. Tambin se precisa que si se toma la opcin de calcular el impuesto actualizado, el del penltimo ejercicio inmediato anterior, se deber seguir pagando en esa forma por los ejercicios subsecuentes. Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogados por disposicin legal; los que sean destinados a actividades deportivas, cuando dicha utilizacin sea sin fines de lucro y nicamente para los socios o miembros y aquellas que se destinan a la enseanza siempre y cuando quienes la importen cuenten con autorizacin o reconocimiento oficial. Cuando la actividad preponderante consista en el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes de activo, el impuesto se deber pagar incluso en el ejercicio de inicio de actividades y el siguiente. Por lo que se refiere a escisin de sociedades, se establece el procedimiento para calcular el monto de los pagos provisionales y el clculo del impuesto, considerando el que resulte de actualizar el que le hubiera correspondido a la esciendente en el penltimo ejercicio inmediato anterior.
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El supuesto de la escisin no da derecho a la exencin durante el periodo preoperativo, el ejercicio de iniciacin de actividades y el siguiente. Las disposiciones fiscales ms importantes en el ejercicio fiscal de 1994, se enumeran a continuacin: Se propone aumentar de 5 a 10 aos la recuperacin del Impuesto al Activo va devolucin y segn artculo 9 de la Ley. En el ejercicio fiscal de 1995, se realizaron las siguientes modificaciones: Reduccin de la tasa de impuesto en un 10%, es decir, pasa del 2 al 1.8 por ciento. Modificaciones para el ejercicio fiscal de 1997: Para dar mayor certidumbre del impuesto al activo, se precisa que estn sujetos al pago de este impuesto, las personas que otorguen el uso o goce de bienes a contribuyentes del mismo, nicamente por aquellos que sean utilizados en el desarrollo de actividades empresariales. En el caso de fideicomisos y de asociacin en participacin cuando a travs de los mismos se realicen actividades empresariales; el fiduciario o el asociante efectuarn los pagos provisionales. Impuesto al Valor Agregado Los impuestos a las ventas o transacciones, al gasto e indirectos se empezaron a utilizar en Mxico de manera incipiente a travs de las cdulas reales y papel sellado, que tuvieron vigencia durante la poca colonial y la etapa independiente. Posteriormente la Ley del Impuesto del Timbre que estuvo vigente de 1835 a 1947, oper como impuesto sobre las transacciones que funcionaban por medio de la adhesin de estampillas a las facturas o comprobantes de la operacin compraventa.
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A partir de 1948, la Ley del Impuesto del Timbre e Impuestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidos por el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles, con el objeto de facilitar su administracin, otorgar facilidades administrativas a los causantes en el pago del impuesto e incrementar la recaudacin. Este impuesto contempl en su inicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajenacin, posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa especial de 10%, aplicable a productos no necesarios, en 1973 se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974 se incorporan las tasas del 5%, 15% y 30% para automviles y, para 1978, se incluye la tasa del 7 por ciento. La diferenciacin en tasas que fueron incorporadas en forma gradual se debi fundamentalmente al tipo del bien o servicio objeto de compra-venta, existiendo la tasa general de 4%, adems, que contemplaba artculos exentos considerados de consumo popular. La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el impuesto no como general en las ventas, sino de impuestos especiales sobre las ventas. La caracterstica esencial de este impuesto es que gira sobre el importe total de las ventas en cada etapa del proceso productivo; esta forma de imposicin que es acumulativa, se le denomina en forma de cascada. El impuesto dej de aplicarse a partir de su sustitucin por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empez a tener aplicacin en 1980. El IVA ya tena vigencia en varios pases: Francia en 1954; Costa de Marfil en 1960; Marruecos en 1962; Senegal en 1966; Uruguay, Brasil y Dinamarca en 1967; Alemania en 1968; Holanda y Noruega en 1969; Blgica en 1971; Austria y Reino Unido en 1973; Colombia en 1974; Chile y Argentina en 1975; Per en 1976; Espaa en 1979, entre otros. En Mxico, se puede sealar que en 1952 en el artculo 9 de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorpor
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un principio del sistema de impuesto tipo valor agregado, al establecer la causacin del ISR entre el precio de compra y el precio de venta. Antes de la implantacin del IVA, se hizo un intento en 1969, envindose un proyecto de Ley de Impuesto al Valor al Congreso de la Unin pero no fue aceptado; en los aos 1973 y 1976 se ponen nuevamente en marcha los estudios para implantar el IVA. Finalmente en 1978 es aprobado por el Congreso de la Unin para entrar en vigencia a partir de 1980. El valor agregado en su concepto econmico que por definicin es igual al valor (precio) de todos los bienes producidos en un pas en un periodo dado, y se integra por los aumentos de precio que sufren en cada etapa de su ciclo productivo, hasta el consumidor final; de ah que la aplicacin de un impuesto sobre el valor agregado, no produzca efectos acumulativos, pese a su generalidad, dando por resultado una carga igual en funcin del precio de los artculos, independientemente del nmero de etapas en que se geste su valor. En el mbito empresarial este concepto representa la adicin de valor que sufren los bienes por la actividad de esa unidad econmica y que es igual a la suma de los pagos por sueldos y salarios, intereses y utilidades. Es obvio decir que la suma del valor agregado generado por cada una de las empresas, forma el valor agregado de toda la economa. El valor agregado es igual al valor de la produccin de todas las empresas, descontada toda la produccin ya contabilizada, como materias primas y bienes intermedios destinados a producir otras mercancas, mismas que tienen como destino, en un esquema simplificado, el consumo o la inversin. Para una empresa, tambin se puede determinar el valor por este mtodo, deduciendo del valor de la produccin o
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ventas, el de los bienes o servicios que adquiere para su produccin. Estos procedimientos, en principio, sirven para conocer el mtodo de determinacin de la base imponible y se les conoce como mtodos de adicin y de sustraccin. Este ltimo mtodo puede ser: sobre base efectiva, cuando las mercancas o servicios que se deducen son los que fsicamente se incorporan en la produccin de los bienes que se producen o se venden en un periodo dado; o sobre la base financiera, cuando se deducen las mercancas o servicios adquiridos en el mismo lapso al que corresponde la produccin o las ventas, con independencia del periodo en que efectivamente se usen. Por ltimo, dependiendo del tratamiento que se le d a la inversin, el impuesto puede ser: tipo producto, cuando no se permite deducir ningn cargo por este concepto; tipo ingreso, cuando slo se permite deducir la depreciacin de los bienes, o tipo consumo, cuando se deduce por completo el valor de la inversin. Una vez determinada la base del impuesto en el mtodo de sustraccin, la obligacin fiscal puede calcularse aplicndose la tasa al resultado de la sustraccin, ventas menos compras, mtodo que se conoce como base contra base, o por el mtodo de impuesto contra impuesto. Esta forma resulta de aplicar la tasa correspondiente al valor total de las ventas y, de deducir el resultado, es decir, el impuesto que corresponda de aplicar la tasa a las compras. Estos procedimientos para determinar la base y calcular el impuesto, producen efectos diferentes en la economa y tiene sus ventajas y desventajas administrativas. El sistema que ms se ha adoptado en el mundo es el impuesto tipo consumo y es el que Mxico incorpor. Si bien el sistema base contra base es ms sencillo al contribuyente, no encadena las operaciones de los mismos como el de impuesto contra impuesto.
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En conclusin, el IVA se aplica solamente sobre el valor que se le incorpora al producto en cada etapa del proceso produccin-consumo, excluyendo de esta forma la reiteracin de los gravmenes sobre los mismos valores. Las caractersticas generales del IVA en Mxico son: un impuesto a las ventas, por lo que es indirecto, de carcter general que grava todas las etapas, no es acumulativo en virtud de que incluye nicamente el valor que se le incorpora en cada fase del proceso produccin-consumo, tiende a la neutralidad al disminuir el efecto de las diversas etapas o fases del proceso antes sealado, desalienta y dificulta la evasin, entre otras.
La Ley del Impuesto al Valor Agregado se constituye de nueve captulos a saber: captulo I, disposiciones generales; captulo II, de la enajenacin; captulo III, de la prestacin de servicios; captulo IV, del uso o goce temporal de bienes; captulo V, de la importacin de bienes o servicios; captulo VI, de la exportacin de bienes o servicios; captulo VII, de la obligacin de los contribuyentes; captulo VIII, de las facultades de las autoridades, y captulo IX, de las participaciones a las entidades federativas. Para ilustrar mejor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a continuacin se citan algunos artculos. El artculo 1 establece el objeto y el sujeto del impuesto que al respecto dice: Estn obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado establecido en esta ley, las personas fsicas y las morales que, en territorio nacional, realicen actos o actividades siguientes: Actividades que se gravan: . I I I . II I. I. V Enajenen bienes Presten servicios independientes Otorguen el uso o goce temporal de bienes Importen bienes o servicios. 185
La base y las cuotas se encuentran establecidas en los artculos 1 y 2 que expresan: Artculo 1. El Impuesto se calcular aplicando a los valores que seala esta ley, la tasa del 15%. El impuesto al valor agregado en ningn caso se considerar que forma parte de dichos valores. Por lo que se observa que la base lo constituye el valor de cada bien y servicio, y la cuota que seala corresponde a la tasa general. En el artculo 2 se sealan tasas del 0%, para determinados bienes y servicios que se consideren bsicos y los que sirven de apoyo a la actividad agropecuaria; la tasa del 6% aplicable a determinadas actividades que se realizan en las franjas fronterizas y zonas libres, as como medicinas y algunos bienes; la tasa del 20% por la enajenacin e importacin de determinados bienes, la prestacin de algunos servicios independientes, y el uso o goce temporal de ciertos bienes, todos ellos considerados productos no necesarios, adems, se aplica esta cuota cuando se efectan actos o actividades de enajenacin e importacin de algunos bienes y la prestacin parcial de servicios independientes en las franjas fronterizas o zonas libres. Cabe citar que mediante la Ley que Establece, Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones Fiscales para 1989 y 1990, en sus artculos 13 y 18 establece la tasa del 0%, para calcular el IVA por la enajenacin e importacin de productos destinados a la alimentacin y medicinas de patente. En el decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 10 de noviembre de 1991, se exime parcialmente del pago de IVA de manera que las tasas de 15% y 20% se reducen al 10%, esta disposicin es de carcter temporal; por ltimo en el Diario Oficial del 21 de noviembre del mismo ao, mediante decreto se reforma la Ley del Impuesto al Valor Agregado, estableciendo en forma definitiva la tasa del 10 por ciento. Los artculos 9, 15 y 25 establecen exenciones en la enajenacin de algunos bienes, en determinados servicios y ciertas importaciones. La traslacin, que es la caracterstica principal de los impuestos indirectos se observa en el artculo 1 que dice: el contribuyente trasladar dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que 186
adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios. Se entender por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto establecido en esta ley .4 Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se simplifica la legislacin fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes: 1 . 2 . 3 . 4 . 5 . 6 . 7 . 8 . 9 . 1. 0 1. 1 1. 2 Ley federal del impuesto sobre ingresos mercantiles. Ley del impuesto sobre reventas de aceites y grasas lubricantes. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de alfombras, tapetes y tapices. Ley del impuesto sobre despepite de algodn en rama. Ley del impuesto sobre automviles y camiones ensamblados. Decreto por el cual se fija el impuesto que causarn el benzol, toluol, xilol y naftas de alquitrn de hulla. Ley del impuesto a la produccin del cemento. Ley del impuesto sobre cerillos y fsforos. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de artculos electrnicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras. Ley del impuesto sobre llantas y cmaras de hule. Ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio o televisin. Ley del impuesto sobre vehculos propulsados por motores de tipo diesel y por motores acondicionados para uso de gas licuado de petrleo. Ley de compraventa de primera mano de artculos de vidrio y citl rsa. Ley federal del impuesto sobre portes y pasajes. Decreto relativo al impuesto del 10% sobre las entradas brutas de l sf r o a r l s o ercrie. Decreto que establece un impuesto sobre uso de aguas de propiedad nacional en la produccin de fuerza motriz. Ley del impuesto sobre la explotacin forestal. Ley de impuesto y derechos a la explotacin pesquera. Ley del impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentacin. Ley del impuesto sobre produccin e introduccin de energa elctrica. Ley del impuesto sobre el consumo de gasolina. Ley de impuestos de migracin. 187
1. 3 1. 4 1. 5 1. 6 1. 7 1. 8 1. 9 2. 0 2. 1 2. 2
2 . Ley de impuestos al petrleo y sus derivados. 3 2 . Ley que reforma la del impuesto sobre productos del petrleo y 4 sus derivados. 2 . Ley del impuesto sobre fondos petroleros. 5 2 . Decreto que grava con un 15% los productos obtenidos por la 6 refinacin de petrleo extranjero. 2 . Decreto que establece un impuesto especial sobre consumo de al7 godn despepitado, as como el que adquieran los industriales a partir del 1 de septiembre del presente ao, del 20 de junio de 1944. 2 . Artculo 7 de la ley que establece, reforma y adiciona disposicio8 nes relativas a diversos impuestos del 28 de diciembre de 1967, que estableci un impuesto sobre compra-venta de primera mano de artculos de vidrio o cristal. 2 . Ley del impuesto sobre la sal del 30 de diciembre de 1938 y la ley 9 del impuesto sobre la sal del 20 de febrero de 1946. 3 . Ley del impuesto sobre el consumo de energa elctrica. Adems, 0 al entrar en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, quedaron derogadas las disposiciones siguientes: a ) Los impuestos sobre las erogaciones por remuneracin al trabajo personal prestado bajo la direccin y dependencia de un patrn. Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se produzca en territorio nacional respectivamente. Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional.
b ) c )
En 1991, a travs de la adicin del artculo 2-D se exenta de pagar este impuesto por la enajenacin de bienes o prestacin de servicios al pblico en general, siempre que en el ao anterior, los ingresos no hubieran excedido de 300 millones de pesos y los activos no superen de 15 veces el salario mnimo general del rea geogrfica, esto con el fin de estimular a las pequeas actividades productivas.5 Principales modificaciones para el ejercicio fiscal de 1994: Se incluye la exportacin de servicios personales independientes que se aprovechen totalmente en el extranjero por residentes en el extranjero, para que se le aplique la tasa cero por ciento. 188
Se agrega la fraccin VII del artculo 25 para considerar que el oro con un contenido mnimo del 80% de dicho material, se encuentra exento cuando este metal es importado. Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995: Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropnicos; despepite de algodn en rama; sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros. Se incluye en la fraccin IV del artculo 15 a las instituciones educativas de nivel preescolar, para considerarlos exentos. Por lo que se refiere al agua, se pagar el IVA por los actos que se realicen que no den lugar al pago de derechos federales. Se precisa que en caso de inicio de actividades se debern efectuar pagos provisionales trimestrales. Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes: Gravamen de los intereses de los crditos al consumo y de tarjetas de crdito y slo los intereses reales de dichos crditos. En los intereses moratorios, el IVA cambia el momento de su causacin hasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen. Para el ao de 1997: Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisicin de bienes de inversin en los que se admite la deduccin inmediata. La regin fronteriza seguir considerando que se presta el 25% del servicio en territorio nacional, slo si ste se efecta en regiones ubicadas en la franja fronteriza de 20 kilmetros del pas. Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes: Exencin del pago del IVA a los intereses que provengan de crditos con garanta fiduciaria que tengan como fin la adquisicin, ampliacin o reparacin de inmuebles destinados a casa habitacin, en forma congruente a como se realiza con crditos hipotecarios. 189
En las enajenaciones a plazos; el impuesto que corresponda a los intereses se podr diferir al mes en que estos sean exigibles. Para el ejercicio fiscal de 1999 se hicieron las siguientes reformas: Retencin del IVA por parte de las personas morales en los siguientes casos: que adquieran desperdicios industrializables de personas fsicas y de servicios personales independientes o usen o gocen temporalmente bienes de personas fsicas. Se adecuan las disposiciones para que el IVA acreditable se determine exclusivamente con base en la proporcin que represente el valor de los actos grabados con este impuesto, en el valor total de los actos que el contribuyente realice en el ejercicio.
Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios La Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981, comprende disposiciones impositivas en la enajenacin o, en su caso en la importacin de los siguientes bienes: cerveza; vinos de mesa, sidras y rompopes; alcohol, aguardiente y bebidas alcohlicas; gas avin; tabacos labrados; cigarros; cigarros populares sin filtro, puros y otros tabacos labrados y petrolferos. Asimismo trata la imposicin, comisin, mediacin, agencia, representacin, corredura, consignacin y distribucin, con motivo de enajenacin de determinados bienes.6 Esta ley ha observado reformas fiscales desde su implantacin hasta 1999, de manera que algunos impuestos se han reagrupado y otros han cambiado de denominacin, enseguida se citan algunas modificaciones de carcter general.
Reformas para el ejercicio fiscal de 1992: se adecuan algunas tasas para el clculo de este impuesto, reduciendo el monto de las mismas. 190
Para 1997, se aplican las siguientes modificaciones: el acreditamiento del impuesto especial sobre produccin y servicios se puede efectuar slo con respecto al impuesto que corresponda a bienes de la misma cae ls. Se destacan nuevas obligaciones como la relativa al control fsico del volumen producido, envasado o fabricado que se deber llevar a partir de marzo del presente ao. Para cumplir con la expedicin de comprobantes fiscales, se establece la obligacin de que el traslado expreso y por separado del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios correspondiente a la operacin de que se trate, nicamente se pueda efectuar cuando el solicitante acredite que es contribuyente de este impuesto por el bien o servicio por el que se le traslad el impuesto. Respecto a 1998, se establece como requisito para exportar bienes a la tasa del 0% en el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios el estar inscritos en el padrn sectorial de exportadores.
Gasolina y diesel El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolferos que sustituy a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina; fue publicada en el Diario Oficial el da 30 de diciembre de 1980, con vigencia a partir del 1 de enero de 1981.7 El objeto del gravamen es la venta de gasolina. El sujeto lo constituyen las personas fsicas y morales que efectan las citadas actividades. La tasa es del 110% sobre el valor de la operacin que constituye la base gravable; en 1960 la tasa observada era del 50%, por lo que se tiene claramente definido el objetivo recaudatorio de este impuesto. Para 1989 y 1990 se increment la tasa al 122 por ciento.
A partir del 1 de octubre de 1993, las personas que adquieran diesel industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios que Petrleos Mexicanos y 191
sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenacin de estos combustibles. Petrleos Mexicanos deber desglosar en forma expresa y por separado en la factura que expida, el impuesto especial sobre produccin y servicios en la enajenacin de diesel industrial o marino. Se establece un nuevo mecanismo para el clculo de la tasa de las gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural, diesel industrial y diesel marino.
Bebidas alcohlicas El impuesto tiene como precedentes inmediatos, el impuesto sobre la enajenacin de vinos de mesa, sidras y rompopes, as como los vinos generosos denominados aromatizados, quinados, generosos y vermuts y, tambin el impuesto sobre enajenacin de alcohol, aguardiente y bebidas alcohlicas, as como sus concentrados. El primero se estableci mediante reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicado en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981. Su antecedente inmediato es la Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas. El sujeto lo constituyen las personas fsicas y las morales que realizan las actividades sealadas. La tasa de impuesto es del 15% sobre el precio pactado que constituye la base gravable. En 1989 aument la tasa al 95 por ciento. El segundo se estableci mediante la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicado en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981; en que se aplic parcialmente y fue de vigencia total desde el 1 de enero de 1982; fecha en que qued abrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas.
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Es objeto del impuesto la enajenacin e importacin del alcohol aguardiente y bebidas alcohlicas, no comprendidas en el impuesto de vinos de mesa, as como sus concentrados. El sujeto es la persona fsica o moral que efecta los actos antes citados. La tasa impositiva es del 40% sobre el valor de la enajenacin. Estn exentos de este impuesto el aguamiel y productos derivados de su fermentacin; la primera enajenacin de aguardiente regional inclusive cuando sta se efecta al pblico en general, as como el alcohol desnaturalizado y las operaciones que incluyan el alcohol y que realizan Azcar, S.A. de C.V. En 1989 se increment la tasa del impuesto al 50%, que sigui vigente hasta 1990. De ambos antecedentes se origina el Impuesto sobre Bebidas Alcohlicas observando en su evolucin diversas reformas, de las cuales se citan algunas de las ms relevantes.
Para 1992 se deroga la exencin al alcohol desnaturalizado y en su lugar se establece un mecanismo de acreditamiento de este impuesto. Se exenta del pago de este impuesto a la enajenacin de bebidas alcohlicas al pblico en general, cuando se realice al copeo y se consuma en el lugar o establecimiento en que se enajenen, as como la enajenacin de cerveza al pblico en general. Se establece la obligacin de adherir marbetes a los envases que contengan bebidas alcohlicas. En 1995 se reestructura el clculo del impuesto en materia de bebidas alcohlicas con graduacin mayor de 55 GL y al alcohol. Respecto al alcohol desnaturalizado que se enajene al pblico en general para fines antispticos y germicidas se aplicar la tasa del 0 por ciento. Para 1997 respecto de los productores, envasadores o importadores de bebidas alcohlicas, se establece un mecanismo semejante a la adhesin de marbetes, mismo que consiste en precintar los envases o recipientes que contengan dichas bebidas. 193
Se establece en 1998 la obligacin de registrar el equipo de destilacin y los reportes de la produccin obtenida y del inventario existente al inicio de la operacin de destilacin. Para el ejercicio de 1999 se dispone que la utilizacin del marbete o precinto segn sea el caso, se aplicar de manera generalizada. Los fabricantes, productores, envasadores e importadores de bebidas alcohlicas, alcohol y alcohol desnaturalizado, se inscribieran en un padrn de contribuyentes de bebidas alcohlicas. Se establecen las tasas del impuesto que se ubican en 25% con una graduacin alcohlica de hasta 13.5 GL, 30% con graduacin alcohlica de ms de 13.5 y hasta 20 GL; 60% en bebidas alcohlicas con una graduacin de ms de 20 GL; as como sus concentrados, alcohol y alcohol desnaturalizado y tambin la tasa de 60% para bebidas alcohlicas en una graduacin de ms de 55 GL; as como sus concentrados.
Cerveza y bebidas refrescantes Tiene su antecedente en el impuesto sobre la enajenacin de cerveza, su aplicacin fue en dos etapas, vigencia parcial de la ley en 1981 y vigencia total a partir del 1 de enero de 1982 en que se abrog la Ley del Impuesto sobre Produccin y Consumo de Cerveza. El objeto del impuesto es la enajenacin o, en su caso, en la importacin de cerveza. El sujeto son las personas fsicas y las morales que realicen dichos actos. La tasa del impuesto es del 21.5% sobre la base gravable, que lo constituye el valor de la enajenacin o importacin. Con la vigencia del impuesto a partir de 1982, se simplifica su aplicacin, ya que con la ley anterior exista una cuota especfica y otra ad valorem; a partir de 1978 se fue reduciendo la cuota especfica y aumentando su tasa ad valorem, hasta quedar slo sta en 1982. Cabe citar que la reforma con vigencia del 1 de enero de 1989, aument la tasa al 25% misma que contina vigente a 1991.
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Una adecuacin muy importante es la de considerar a las bebidas refrescantes de baja graduacin, de manera que a partir de 1998 se incluyen stas dentro del impuesto, denominndose Cerveza y Bebidas Refrescantes; en que se precisa que la tasa impositiva aplicable a la cerveza y bebidas refrescantes con una graduacin mayor hasta 6 GL deber ser la que corresponda a bebidas alcohlicas de acuerdo a su graduacin. Para 1999 la tasa del impuesto se ubica en 25% para bebidas refrescantes y cerveza con una graduacin de hasta 6 GL.
Tabacos labrados Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenacin e Importacin de Tabacos Labrados que sustituy a la Ley del Impuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de 1962 al 31 de diciembre de 1980. El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, con vigencia del 1 de enero de 1981. El objeto del gravamen es la enajenacin e importacin de cigarros y cigarros populares sin filtro, as como puros y otros tabacos elaborados. Es sujeto de impuesto la persona fsica o moral que realiza dichas actividades. La tasa para cigarros es de 139.3% y para los populares y los dems el 20.9% sobre la base gravable, que lo constituye el precio pactado. Para 1989 y 1990 la tasa se increment a 160 y 25% respectivamente. La existencia de dos tasas coadyuva a la administracin del impuesto, que significa una ventaja con relacin a la legislacin anterior que contemplaba tasas progresivas, segn el precio de fbrica para los artculos producidos en el pas, y para los importados el valor que se tomaba como base era el mismo que se inclua para calcular el impuesto
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general de importacin, sumndole a este ltimo los cargos por derechos, fletes, seguros y otros gastos de importacin. Sobre las tasas, podra argumentarse que es menos equitativa que la ley anterior por la reduccin en las mismas.
La denominacin de tabacos labrados se establece a partir de 1992 y se destaca que en 1995 se fija la tasa del 85% del impuesto a la enajenacin e importacin de cigarros, misma que sigue vigente en 1999. Para ese ao en cigarros populares sin filtro, as como puros y otros tabacos labrados cuyo precio al pblico no exceda la cantidad que establezca el Congreso de la Unin, le corresponde la tasa de 20.9 por ciento.
Impuesto sobre tenencia o uso de vehculos Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981. Esta disposicin abroga la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Automviles, del 28 de diciembre de 1962, en vigencia a partir del 1 de enero de 1963. Es objeto del impuesto la tenencia o uso de vehculos y son sujetos las personas fsicas y las morales que caen en la situacin descrita anteriormente. Para automviles, omnibuses, camiones y tractores no agrcolas tipo quinta rueda, el impuesto ser la cantidad que resulte de aplicar la tasa que comprenda, segn el precio del vehculo (hasta de 100 millones, el 2%, de ms de 100 millones a 175 millones el 5%, y de ms de 175 millones el 8%) por el valor total del vehculo. El tratamiento es diferente para vehculos que no son del ao modelo de aplicacin de la ley. En el caso de vehculos destinados al transporte de ms de 10 pasajeros el importe ser la cantidad que resulte de aplicar el 1.25% al valor total de vehculo.8
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No pagarn el impuesto: los del ao, modelo anterior en 10 aos o ms; los importados temporalmente en los trminos de la legislacin aduanera; los que sean de propiedad de inmigrantes o inmigrados, rentistas; los vehculos de la Federacin, estados, municipios y Distrito Federal que sean utilizados para la prestacin de un servicio pblico de rescate y patrullas, transportes de limpia, pipas de agua, servicios forneos y las ambulancias dependientes de cualquiera de esas entidades o de instituciones de beneficencia autorizados por las leyes de la materia y los vehculos destinados a los cuerpos de bomberos, los automviles, exclusivamente, que estn al servicio de cuerpos diplomticos y consulares extranjeros acreditados ante nuestro pas; los que tengan para su venta los fabricantes, las plantas ensambladores, sus distribuidores y los comerciantes en el ramo de vehculos, siempre que carezcan de placas de circulacin. El impuesto se pagar por ao de calendario durante los 3 primeros meses; cuando se adquieran vehculos nuevos o importados despus de los 3 primeros meses del ao de calendario, calcularn y enterarn el impuesto en las oficinas autorizadas a ms tardar en los 15 das siguientes a aqul en el que se adquiri el vehculo. En el caso de las personas fsicas o morales que enajenan vehculos nuevos o importados al pblico, los asigne a su servicio o al de sus funcionarios o empleados, el impuesto se pagar a ms tardar dentro de los 15 das siguientes a la fecha en que esto se realice. Esta ley tambin contempla las disposiciones aplicables a las aeronaves, embarcaciones, veleros, esqu acutico motorizado, motocicleta acutica, tabla de oleaje con motor y motocicleta.
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, las reformas para el ejercicio de 1992 son:
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Se elimina la exencin a los vehculos con ms de 10 aos de antigedad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan cobrar este gravamen. Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los vehculos destinados al transporte de ms de 10 pasajeros o con un peso de 4 o ms toneladas para el transporte de efectos, dicho factor corresponde al peso bruto vehicular. Para expedir el certificado de matrcula de las aeronaves, se deber comprobar el pago del impuesto respectivo. Reformas para el ejercicio de 1995: Cuando se trate de vehculos del ao, modelo posterior al del ao calendario, se regula dicha situacin, pagando el impuesto correspondiente conforme a la tasa vigente para dicho ao. Se deroga el ajuste para las cuotas que se establece en esta Ley. Las principales reformas para el ejercicio de 1997, se citan a continuac: in Se ajusta la aplicacin de las tasas, para adecuarse a la estructura de la produccin de automviles en el pas. Se precisa que cuando se adquieran vehculos nuevos deber pagarse el impuesto en los 15 das siguientes a su adquisicin, independientemente del periodo del ao en que se adquieran. Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a continuacin se mencionan: El impuesto correspondiente a los automviles nuevos se determinar considerando slo el periodo que abarca desde el mes de adquisicin hasta diciembre del ao en que se adquieran. El blindado de los automviles no se considera como equipo opcional o de lujo y, por ello, no forma parte de la base gravable.
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Nuevas tasas para el fomento de actividades, al respecto se reducen en 50% las que se aplican a los vehculos destinados al transporte de carga y pasajeros. Las reformas para el ejercicio de 1999 son las siguientes: Se introduce una disposicin transitoria que establece una mecnica que permite modificar la categora para el pago de este impuesto, para vehculos ao modelo 1996 y 1997, manteniendo la congruencia con el impuesto a pagar con el resto del parque vehicular. Para calcular el impuesto a pagar cuando se da de alta un vehculo adquirido a crdito, se precisa que se deber excluir de la base gravable a los intereses derivados del crdito.
Impuesto sobre automviles nuevos Esta ley fue publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1979, en vigor a partir del 1 de enero de 1980. El antecedente inmediato del pago de este impuesto con sus diversas tasas se encuentra en la abrogada Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. El objeto del impuesto es la enajenacin de automviles nuevos de produccin nacional que hagan los fabricantes o ensambladores. Se entiende por automvil nuevo el que se enajena por primera vez al consumidor o al distribuidor, asimismo causan impuesto la importacin en definitiva al pas de automviles que correspondan al ao modelo en que se efecte la importacin, o a los 7 aos modelo inmediato a los anteriores. Los automviles a que se refiere esta Ley son los de transporte hasta de 10 pasajeros, los camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100 kilogramos incluyendo los tipo panel, as como los remolques y semirremolques tipo vivienda. Los sujetos del impuesto son las personas fsicas y morales que efecten dichas operaciones.
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Las tasas que se aplican son diferenciales dependiendo del valor de la transaccin comercial, que constituye la base gravable, en el caso de los automviles nacionales se considerar el precio de fbrica de la unidad austera, excluyendo el equipo opcional comn o de lujo. Del precio no se disminuir el monto de descuentos, o rebajas ni bonificaciones. Tratndose de importacin, el impuesto se calcular sobre el valor que se considere para efectos del impuesto general de importacin, adicionado con el monto de este ltimo impuesto y de los dems que se tengan que pagar con motivo de la importacin, a excepcin del IVA. Tratndose de automviles y camiones con capacidad hasta de 10 pasajeros, as como los remolques y semirremolques tipo vivienda, el precio de enajenacin del automvil de que se trate, se le aplicar la siguiente tarifa:
TARIFA Lmite ifro neir M$N 00 .1 25350,000.01 30420,000.01 35490,000.01 451630,000.01 Lmite superior M$N 25350,000.00 30420,000.00 35490,000.00 45630,000.00 En adelante Cuota superior M$N 00 .0 507,000.00 760,500.00 1267,500.00 2788,500.00 porcentaje para aplicarse sobre e lmt ifro l ie neir 2 5 1 0 1 5 1 7
Si el precio del automvil es superior a $70000,000.00 se reducir del monto del impuesto determinado, la cantidad que resulta de aplicar el 7% sobre la diferencia entre el precio de la unidad y $70000,000.00.
Las cantidades que forman los tramos de la tarifa de este artculo, se actualizarn el da 15 de cada mes con el factor que se obtenga de dividir el ndice nacional de precios al consumidor del mes inmediato
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anterior, a aqul en que se efecta la actualizacin entre el mencionado ndice correspondiente al penltimo mes inmediato anterior a esa fecha. Tratndose de camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100 kilogramos incluyendo los de tipo panel, con capacidad mxima de 3 pasajeros, la tasa del 5 por ciento. Cuando se enajenen o importen automviles en la franja fronteriza de 20 kilmetros, paralela a la lnea divisoria internacional del norte del pas, o en las zonas libres de Baja California y parcial de Sonora y Baja California Sur, y en la zona fronteriza sur colindante con Belice, al precio de enajenacin del automvil de que se trate se le aplicar la tarifa antes sealada. El impuesto que resulte en ningn caso ser mayor al 8% del precio mencionado.
Si dentro de los 2 aos contados a partir de la fecha de adquisicin, el adquiriente cambia de residencia o enajena el vehculo a una persona no residente en las franjas o zonas a que se refiere esta fraccin, pagar la diferencia de impuesto que resulte a su cargo, conforme a lo establecido en los prrafos precedentes, mediante declaracin que presentar en las oficinas autorizadas dentro de los 15 das siguientes al de la enajenacin. En el trmino de los 2 aos citados, los automviles de que se trata quedarn sujetos a las mismas restricciones que sean aplicables a los vehculos importados en franquicia, destinados a permanecer definitivamente en las franjas fronterizas y zonas libres del pas, salvo lo previsto en el prrafo siguiente. Tendr responsabilidad solidaria en el pago de la diferencia a que se refiere este prrafo, el tenedor o propietario del vehculo. En ningn caso se exigir fianza para circular fuera de las franjas o zonas a que se refiere esta fraccin y no tendr restriccin alguna para que los estados expidan placas sin la mencin fronteriza. Para los efectos de este artculo, se considerar enajenacin en las zonas fronterizas libres a que se refiere esta
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fraccin, cuando en ellas se hace la entrega de material del automvil y el enajenante y el adquiriente residan en dichas franjas o zonas, e importacin a las citadas franjas y zonas cuando el importador reside en ellas y el automvil sea utilizado o enajenado en las mismas. La ley contempla la exencin en el pago del impuesto cuando los automviles se exporten con carcter definitivo en los trminos de la legislacin aduanera. En el proyecto de ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales en los artculos transitorios, el Ejecutivo Federal ha puesto, en los ltimos aos, a consideracin de la Cmara de Diputados la disminucin de las tasas que seala la ley. Cabe citar que para 1991 se introduce en la tarifa la cuota fija y se conserva el porcentaje.9 Corresponde al ejercicio 1995 ampliar de 7 a 10 aos el pago por el cual se causa el gravamen por la importacin definitiva de automviles a fin de hacerlo congruente con el caso del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos.
Para 1996 se elimina la exclusividad de la Federacin para establecer el impuesto federal sobre automviles nuevos. A peticin de las entidades federativas se restablece la Ley Federal del Impuesto sobre Automviles Nuevos en 1997. Lo anterior en consideracin a que la aplicacin en el mbito local de este impuesto no garantiza uniformidad en el nacional, podra provocar una competencia fiscal entre entidades limtrofes, lo que afectara gravemente la recaudacin en algunas de ellas y eventualmente conducira a la desaparicin de esta fuente de ingreso. En consideracin a lo sealado, se armoniza la base y tasa del impuesto nacional, como las entidades federativas lo solicitaron. Para ello, el restablecimiento del impuesto en el mbito federal se hace manteniendo la administracin en manos de las entidades, mismas que podrn conservar los ingresos correspondientes a este tributo.
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Se establecer a travs de disposiciones transitorias un estmulo fiscal para los aos 1997 y 1998, consistente en permitir una reduccin en el impuesto en un 60 y 30% respectivamente, con objeto de restablecer paulatinamente su aplicacin.
Impuestos al comercio exterior Los Impuestos al Comercio Exterior gravan salidas de productos de produccin nacional hacia el extranjero, as como la entrada de productos extranjeros. A los primeros se les denomina Impuestos a la Exportacin y a los segundos a la Importacin. Los impuestos a las exportaciones tienen el mismo efecto que un gravamen al ingreso, ya que es probable que se retrotrasladen incidiendo en los exportadores, en lugar de ser transferidos a los compradores del exterior. En cambio, los impuestos a la importacin se han comprendido dentro del grupo de la imposicin indirecta o al gasto porque son trasladables a travs del precio al consumidor final. Los Impuestos al Comercio Exterior no tienen un fin exclusivamente fiscal, sino obedecen a propsitos extrafiscales de acuerdo a la poltica de comercio exterior de cada pas. En trminos generales se puede considerar como propsitos extrafiscales: el bienestar econmico, el proteccionista y el desarrollo econmico. La imposicin a la exportacin se utiliza como instrumento de estmulo a la salida de productos nacionales al exterior; por ejemplo, un gravamen alto a los bienes se traduce en reduccin de sus volmenes exportados, ya que al ser retrotrasladables al vendedor, desalienta la produccin y su venta al exterior. Por otro lado si se pacta que el comprador los absorba, constituye un sobreprecio a los bienes, desalentando la demanda. De ah que, para la promocin de las
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exportaciones, el gravamen deba establecerse a un nivel adecuado, independientemente de otras medidas de poltica econmica que conduzcan al fin propuesto. Por su parte los impuestos a las importaciones, adems de su papel de contribuir a la recaudacin mediante un arancel alto a determinados productos, contribuyen a proteger la produccin nacional de esos mismos bienes. En estos impuestos los propsitos extrafiscales estn presentes, aun cuando las transacciones comerciales con el exterior siempre han sido una fuente importante de recursos fiscales, tal como se aprecia actualmente con los ingresos derivados de la exportacin de petrleo. La normatividad de los Impuestos a la Importacin y Exportacin est sujeta a la poltica de comercio exterior, la cual ha variado sustancialmente. Al respecto se tiene que del enfoque tradicional de sustitucin de importaciones para favorecer el proceso de industrializacin con un alto nivel de proteccionismo, se ha cambiado al objetivo de fomentar la eficiencia y competitividad de la planta productiva nacional, y exponer al aparato productivo nacional en forma gradual a la competencia internacional, mediante la apertura de la economa al comercio etro. xeir Con relacin a lo anterior, en los ltimos aos se ha dado la eliminacin de los permisos previos de importacin y la reestructuracin arancelaria, medida que comprende la reduccin de los niveles arancelarios, que significa disminucin en las tasas ad valorem y adems se ha llevado a cabo el aumento de las fracciones liberadas, con la consecuente disminucin de las controladas. Las leyes vigentes de los impuestos generales de importacin y exportacin, fueron aprobadas por el Poder Legislativo en diciembre de 1987 y publicadas en el Diario Oficial el 8 y 12 de febrero de 1988.
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Con la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte se hacen importantes reformas mediante el decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales Relacionadas con el Comercio y las Transacciones Internacionales, con el propsito de adecuar la legislacin aduanera con los pases que integran el tratado de libre comercio. Las reformas fiscales para el ejercicio 1994 son las que a continuacin se citan: Se modifica la base gravable del Impuesto General de Importacin de Libre a Bordo (FOB) a corto-seguro-flete (CIF) con la finalidad de adecuarlo al cdigo de valoracin del acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio que Mxico ha suscrito. Se reforma la Ley Aduanera para precios que tratndose de mercancas que se destinen al rgimen de depsito fiscal ser necesario cumplir en la aduana de despacho con las restricciones o regulaciones no arancelarias aplicables a las importaciones definitivas. Se derogan de la Ley Aduanera los impuestos al comercio exterior adicional de 3% para petrleo crudo, gas natural y sus derivados, y de 2% en las dems exportaciones, as como el impuesto adicional de 10% en exportaciones por va postal; con la finalidad de que los productos nacionales tengan una mayor competitividad en el exterior. Para cumplir con la obligacin de etiquetado, marcado y colocacin de leyenda de informacin comercial de las mercancas a importar, se permite que esta obligacin se efecte durante el tiempo que estas mercancas se encuentren en depsito en la aduana. Por lo que se refiere a cuotas compensatorias se aprueba que las disposiciones aplicables a la causacin y pago de contribuciones se apliquen en forma supletoria a las cuotas compensatorias.
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Las principales reformas para el ejercicio fiscal de 1997, son las siguientes: La Ley Aduanera tiene como objetivos primordiales otorgar mayor seguridad jurdica. Tambin, se precisa que es el Cdigo Fiscal de la Federacin el ordenamiento legal de derecho supletorio en la aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera, se incorpora a la legislacin aduanera algunos conceptos que aparecan mediante reglas de carcter general para mayor seguridad jurdica de los particulares importadores y exportadores, se establece en la Ley Aduanera que las mercancas no pasarn a propiedad del fisco federal hasta que no se haya notificado el acuerdo administrativo correspondiente. Se precisa que si dentro del plazo de 4 meses no es notificada la resolucin correspondiente, se entender que la fraccin arancelaria sealada como aplicable es la correcta; en materia de consultas sobre clasificacin arancelaria. Los importadores y exportadores que realicen sus operaciones por medio de empresas de mensajera, se sealan la no deducibilidad de aquellos pedimentos que utilicen el procedimiento simplificado autorizado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
DESCRIPCIN
DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 1999, lo constituyen los derechos, productos y aprovechamientos. A continuacin se mencionan algunas de sus caractersticas relevantes:
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Derechos La Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1981, vigente a partir del 1 de enero de 1982, deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones administrativas que comprendan decretos, acuerdos, reglamentos y oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos, quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos, las dems no fueron incorporadas a esta disposicin debido a las siguientes razones: eliminacin de derechos considerados de baja recaudacin para el gobierno federal, pugnar una mayor simplificacin administrativa, evitar la inclusin de derechos que tuvieran como finalidad el control o fomento de una actividad, la exclusin de ciertos servicios por ser considerados como obligacin, por parte del Estado de proporcionarlos. De esta manera se logr significativamente, ordenar y sistematizar los diversos conceptos de derecho. Cabe citar que con la publicacin de la Ley, los derechos pasan a convertirse en contribuciones, tal como lo seala el Cdigo Fiscal de la Federacin; en tal sentido se agrupan en el mismo rubro que contiene a los impuestos, aportaciones a seguridad social y contribuciones de mejoras, por lo que se puede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributarios del gobierno federal. Al respecto se exponen los siguientes fundamentos, que son los mismos que corresponden a todo tributo: se establece por medio de ley, que lo recaudado se destine a sufragar los gastos pblicos y que se respete el espritu del principio de proporcionalidad y equidad a que se refiere el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de la Repblica. Se infiere de la legislacin que los derechos son ingresos tributarios, sin embargo, se puede sealar que los tres fundamentos mencionados anteriormente no son privativos de
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los impuestos o tributos y que, adems, hay que considerar la contraprestacin que se da cuando se cobran los derechos, desde este punto de vista se afirma que corresponde al grupo de los ingresos no tributarios. Esta situacin debera estudiarse y determinarse ya que en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal de 1998, los derechos continan clasificndose en el grupo de los ingresos no tributarios. La Ley es un conjunto de disposiciones generales donde se expresan lineamientos aplicables a los dos ttulos de la misma, en los que se fija el monto, la forma, el lugar y la poca de pago de los derechos. El primer ttulo comprende los derechos por la prestacin de servicios en sus funciones de derecho pblico, el cual se ordena en captulos de acuerdo a las diversas secretaras de Estado que prestan servicios por los cuales se efectan los cobros correspondientes. El ttulo segundo se refiere al uso o aprovechamiento de bienes del dominio pblico de la nacin que estn especificados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 27, prrafo cuarto, quinto y octavo y artculo 42 fraccin IV; los cuales se organizan en captulos atendiendo a los diferentes rubros que comprenden los bienes nacionales.10 Cada ao los derechos ms importantes se actualizan en la Ley que modifica Diversas Leyes Fiscales y otros Ordenamientos Federales. Productos Los productos son las contraprestaciones por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado, as como por el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado. De acuerdo con el derecho positivo mexicano el Estado tiene doble personalidad, es decir, en unos casos puede obrar
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como autoridad haciendo uso de su soberana, y en otros, realizar funciones de derecho privado. En este ltimo caso, al igual que los individuos particulares, ejecuta actos civiles fundados en derechos del propio Estado vinculados a sus intereses particulares, por ejemplo, cuando celebra contratos. A mayor abundamiento, cabe sealar que cuando el acto realizado por el Estado no constituye una orden y la relacin jurdica que entraa ese acto sea de naturaleza civil, dicho acto ser de derecho privado. En relacin con el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado, cabe mencionar que en los trminos de la Ley General de Bienes Nacionales, el patrimonio nacional se compone de bienes del dominio pblico de la Federacin, y bienes del dominio privado, establecindose en el artculo 3 del citado ordenamiento cules son los bienes considerados como de dominio privado. Ahora bien, conforme al Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la autoridad competente para el establecimiento de los productos es la Subsecretara de Ingresos de la propia Secretara, toda vez que dentro de sus funciones tiene la de formular la poltica en materia de productos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, con la participacin de las dependencias que correspondan, as como elaborar los proyectos de disposiciones que los establezcan o den las bases para fijarlos. En consecuencia, es la citada Subsecretara de Ingresos quien autoriza las cuotas de los productos solicitados por las diversas dependencias, considerando para el establecimiento de las mismas, el costo de los bienes o servicios prestados y un margen razonable de utilidad. La Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999, cita como productos los ingresos que correspondan a funciones de derecho pblico; los derivados del uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio
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privado: explotacin de tierras y aguas; arrendamiento de tierras, locales y construcciones; enajenacin de bienes sean stos muebles o inmuebles, los intereses de valores, crditos y bonos; las utilidades de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica, de Pronsticos Deportivos para la Asistencia Pblica y otros. Aprovechamientos Los aprovechamientos tambin se especifican en la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999, y se citan de entre ellos a las multas, indemnizaciones, reintegros, aportaciones de los estados, municipios y particulares para el servicio del sistema escolar federalizado, cooperacin de los gobiernos de estados y municipios y de particulares, para alcantarillado, electrificacin, caminos y lneas telegrficas, telefnicas y para otras obras pblicas, 5% de das de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretara de Salud. Asimismo se relacionan las recuperaciones de capital, las aportaciones de contratistas de obras pblicas y los ingresos destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal que provienen de las aportaciones que efecten los gobiernos del Distrito Federal, estatales y municipales, los organismos y entidades pblicas, sociales y las particulares, las de las reservas nacionales forestales y las aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias, entre otros. A partir de 1998, el Cdigo Fiscal de la Federacin permite actualizar el monto de los aprovechamientos. Sin embargo, no es clara la forma de calcular rezagos sobre aprovechamientos en caso de mora.
NOTAS
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Impuesto Sobre la Renta, Unidad de Comunicacin Social, abril de 1990. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios aos. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Impuesto al Activo, Unidad de Comunicacin Social, abril de 1990. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios aos. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Impuesto al Valor Agregado, Unidad de Comunicacin Social, abril de 1990.
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Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios aos. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingresos de la Federacin e Imposicin Indirecta, Unidad de Comunicacin Social, abril de 1990. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios aos. Obras citadas. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingresos de la Federacin e Imposicin Indirecta, Unidad de Comunicacin Social, abril de 1990. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios aos. Obras citadas.
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10 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley Federal de Derechos, Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1981 y reformas.
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CAPTULO VI NORMATIVIDAD DEL INGRESO PBLICO
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DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece claramente la base sobre el cual el Estado tiene la facultad de recaudar. Al respecto, el artculo 31, fraccin IV seala lo siguiente:
Son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Estado y municipios en el que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. El artculo 73, fraccin VII, faculta al Congreso de la Unin:Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.
De manera que en el caso de los ingresos se observa que son las dos cmaras, las que tienen la facultad de decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos. Respecto al Presupuesto de Egresos, es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, su aprobacin, de acuerdo con el artculo 72, inciso H que dice:
La formacin de las Leyes o Decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cmaras, con excepcin de los proyectos que versaren sobre emprstitos, contribuciones..., todos los cuales debern discutirse pri215
mero en la Cmara de Diputados. Esta disposicin es congruente con el artculo 74, fraccin IV que seala: Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados... examinar discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlos.... Por lo anterior, la Ley de Ingresos se discute, modifica en su caso, y se aprueba, primero en la Cmara de Diputados, para despus pasar a la Cmara de Senadores.
Los plazos de entrega de la iniciativa de Ley de Ingresos, a la Cmara de Diputados, lo seala el artculo y fraccin antes citados, en su segundo prrafo, que establece que se presentarn a ms tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre, cuando inicie su encargo el presidente de la Repblica; debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. El sptimo prrafo expresa que: slo no se podr cumplir el plazo de presentacin de la iniciativa de la Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cmara, o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho a informar de las razones que lo motiven. En materia tributaria, el artculo 73 que se refiere a las facultades del Congreso de la Unin, contiene, adems de la fraccin VII que ya se mencion, otras fracciones relacionadas con los impuestos, entre ellas, se citan las siguientes:
Fraccin X: Para legislar en toda la Repblica sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear, para establecer el Banco de Emisin nico... Fraccin XVII: Para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin y sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal. 216
NORMATIVIDAD DEL INGRESO PBLICO
Fraccin XIX: Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos. Fraccin XXV: ...as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin y los Estados y los municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico.
El artculo 27 constitucional establece en el prrafo sexto que la explotacin y el uso de los recursos naturales y bienes propiedad de la nacin, son de su dominio, el cual es inalienable e imprescriptible, y que la explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no se podr realizar sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Cabe citar que este artculo, establece la base para el cobro de derechos. Los artculos constitucionales 20, 21 y 22 establecen las facultades de la autoridad judicial para imponer multas en determinados casos de delitos; estas disposiciones dan base legal para el cobro de algunos aprovechamientos. La constitucin tambin seala que algunos impuestos son privativos de la Federacin, al respecto el artculo 73 fraccin XXIX-A en sus diversos incisos da facultades al Congreso de la Unin para establecer contribuciones, primero, sobre comercio exterior; segundo, sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; tercero, sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; cuarto, sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin, y quinto, especiales sobre: a) energa elctrica; b) produccin y consumo de tabacos labrados; c) gasolina y otros productos derivados de petrleo; d) cerillos
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y fsforos; e) aguamiel y productos de su fermentacin; f) explotacin forestal; g) produccin y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica. Tambin el artculo 117 constitucional trata sobre materia impositiva expresando que:
Los Estados no pueden en ningn caso: III, acuar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado; IV, gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; V, prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera; VI, gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exencin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que acompae la mercanca; VII, expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o, requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad o ya entren producciones semejantes de distinta procedencia...; y IX, gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin autorice. Finalmente, la fraccin I del artculo 118 dice respecto a los estados: Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unin: establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. En relacin con los impuestos al comercio exterior el artculo 131 de la constitucin establece: Es facultad privativa de la Federacin gravar las mercancas que se importen o exporten, o que pasen de trnsito por el territorio nacional...1
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CDIGO FISCAL
DE LA
FEDERACIN
El Cdigo Fiscal de la Federacin seala en su artculo 2 que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos. Respecto de los impuestos establece en su fraccin I: Son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas fsicas y morales que se encuentren en la situacin jurdica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las sealadas en las fracciones II, III y IV de este artculo.2
La fraccin II indica que:Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. La fraccin III con respecto a la contribucin de mejoras, manifiesta que son: las establecidas en Ley a cargo de las personas fsicas y morales que se beneficien de manera directa por obras pblicas. La fraccin IV expresa que:Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la Nacin, as como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u rganos desconcentrados cuando en este ltimo caso, se trata de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. Tambin son derechos las contribuciones a cargo de los organismos pblicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. Respecto a los aprovechamientos el artculo 3 indica que son: Los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho pblico distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. 219
El citado artculo tambin seala lo que se entiende por productos, especificando que son: Las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado as como por el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado.
Conviene expresar que la recaudacin proveniente de todos los ingresos de la Federacin, aun cuando se destinen a un fin especfico, se har por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico o por las oficinas que dicha Secretara autorice; segn lo establece el artculo 4 del Cdigo Fiscal.
ELABORACIN Y APROBACIN DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIN La Ley de Ingresos de la Federacin es el catlogo de ingresos pblicos contributivos y no contributivos, que la Federacin establece en la Ley, cuantificndolos en porcentaje aproximado de lo que se programa percibir en un ejercicio fsa. icl
El ejercicio a que se sujeta y durante el cual est vigente la misma, es del 1 de enero al 31 de diciembre de cada ao. El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene su fundamento legal en la constitucin, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Ley General de Deuda Pblica, en el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y dems disposiciones relativas. Al respecto, en trminos del artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Cmara de Diputados es la Cmara de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin. De conformidad con la fraccin IV del precepto citado, el Ejecutivo federal deber hacer llegar la iniciativa al Congreso, a ms tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo. 220
Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la Iniciativa de la Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo debidamente justificada a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente, a informar de las razones que lo motiven. Por su parte el artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, establece que a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico le corresponde el despacho de diversos asuntos, entre ellos el de estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de Ingresos de la Federacin y del Departamento del Dist i oF d r l rt eea. En cuanto a la Ley General de Deuda Pblica el artculo 10 del ttulo III, relativo a la programacin de la deuda pblica, establece que: El Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unin las iniciativas correspondientes a la ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federacin, deber proponer los montos de endeudamiento neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal del ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unin al aprobar la Ley de Ingresos, podr autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias econmicas extraordinarias que as lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorizacin informar de inmediato al Congreso. Cabe citar que el proceso de preparacin de leyes fiscales y sus modificaciones es cclico y regular, con periodicidad anual a efecto de ubicar la procedencia de los recursos que van a financiar el presupuesto de egresos. Durante los primeros 7 meses del ao se realizan estudios de poltica fiscal que conciernen a diferentes leyes tributarias y a su adecuacin a las condiciones cambiantes de la economa durante el ejercicio fiscal de que se trata; especialmente se estudia la legislacin tributaria con el propsito de mejorar la recaudacin. En esta primera etapa intervienen tres dependencias de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, mismas que a continuacin se citan: 221
La Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal, de acuerdo con el artculo 39, fraccin I del Reglamento Interior de la Secretara, establece que compete a dicha Direccin estudiar y formular la poltica impositiva, incluyendo la de estmulos fiscales para el desarrollo de la economa nacional, en congruencia con la poltica hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en coordinacin con otras unidades administrativas competentes de la Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, as como de otras entidades pblicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. La Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y Prestacin de Servicios segn el artculo 49, fraccin I del Reglamento Interior, la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorizacin del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federacin, en las materias de su competencia. La Procuradura Fiscal de la Federacin de acuerdo con el artculo 10, fraccin II, del Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, dice que compete al Procurador Fiscal de la Federacin, formular la documentacin relativa a los proyectos de iniciativas de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes que el secretario proponga al presidente de la Repblica y de las dems disposiciones de observancia general en las materias competencia de la Secretara, as como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carcter internacional, interviniendo en las negociaciones respectivas. Adems, la fraccin III establece que compete a la Procuradura Fiscal de la Federacin apoyar al secretario en la verificacin de los proyectos a que se refiere la fraccin II anterior, a efecto de que en ellos exista congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; asimismo realizar estudios comparados de los sistemas hacendarios de otros pases para apoyar la modernizacin hacendaria. La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estimaciones de ingresos del gobierno federal, con base en las estadsticas 222
histricas disponibles a la fecha y una metodologa de clculo impuesto por impuesto. Las estimaciones se calculan siempre con posibles reformas a la legislacin fiscal y sin ellas. Dicha estimacin se hace para cada uno de los renglones de ingreso. Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretara, como son: La Direccin General de Planeacin Hacendaria que en el artculo 16, fraccin VIII, del Reglamento Interior, determina que corresponde a dicha Direccin General, entre otras competencias: proponer, para aprobacin superior, las fuentes, montos y objetivos de los programas financieros de las entidades paraestatales, incluidas en la Ley de Ingresos de la Federacin en coordinacin con las unidades administrativas de la Secretara y otras autoridades competentes. La Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal en el citado Reglamento, artculo 39, fraccin IV, dispone que le corresponde a dicha Direccin estudiar y analizar el comportamiento de la economa nacional con el propsito de identificar problemas y proponer alternativas de poltica impositiva; estimar, con la participacin de las unidades administrativas competentes, las metas de recaudacin; presupuestar y evaluar el comportamiento de la recaudacin de los ingresos de la administracin pblica federal centralizada y paraestatal y de los estmulos fiscales, en relacin con los programas a que se refiere la fraccin II de este artculo (participar en la formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administracin Pblica Federal) en las materias de su competencia. Por lo que se refiere a la estimacin del clculo del monto del endeudamiento, bsicamente corresponde a la Direccin General de Crdito Pblico obedecer a las orientaciones de poltica financiera y crediticia del gobierno federal, considerando el monto de los ingresos y de los gastos previstos a travs de las estimaciones presentadas por las diferentes dependencias encargadas de las mismas. A esta misma Direccin General en el artculo 17, las fracciones V, VI y IX del Reglamento Interior, establece que le compete entre otras activi-
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dades, proponer, para aprobacin superior, en coordinacin con la Direccin General de Planeacin Hacendaria, las asignaciones sectoriales de financiamiento y lo concerniente al crdito pblico; asimismo pone a consideracin superior las asignaciones presupuestales en materia de deuda pblica; y en su caso, la autorizacin y registro, en la parte referente a la suscripcin de crditos, del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federacin. Parte del proceso anterior, se lleva a cabo en el seno de la Comisin de Gasto-Financiamiento, que es el rgano de coordinacin entre la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. La tercera etapa comprende octubre y noviembre, en este periodo se realizan la integracin de las iniciativas de leyes, de modificaciones fiscales, junto con las estimaciones de ingresos y endeudamiento interno y externo, atendiendo a los criterios que en materia de poltica fiscal tracen las autoridades hacendarias. La Procuradura Fiscal de la Federacin es la encargada de revisar dicho material y verificar su correcta fundamentacin jurdica, para su envo al Congreso, tal como lo seala el artculo 10, fraccin II del Reglamento Interior de la Secretara. El presidente de la Repblica por conducto del Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, presenta la iniciativa de Ley de Ingresos y reformas fiscales ante la Cmara de Diputados, a ms tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando haya cambio de administracin federal, dicha iniciativa se acompaa del documento Criterios Generales de Poltica Econmica, que se explic al tratar el Presupuesto de Egresos de la Federacin, e incluye la Exposicin de Motivos que sustentan las propuestas de la Ley. La cuarta etapa es la comparecencia del secretario de Hacienda y Crdito Pblico, as como la discusin y aprobacin de la Ley de Ingresos por las dos cmaras y se origina cuando la documentacin relativa es recibida en la Cmara de Diputados a travs de la Oficiala Mayor, que a su vez lo enva a la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico para elaborar el dictamen relativo. 224
En das posteriores, se presenta ante el pleno de la Asamblea el secretario de Hacienda y Crdito Pblico para fundamentar y explicar la Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. En fecha posterior, se presenta el titular de Hacienda y Crdito Pblico para contestar las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos polticos representados en la Cmara. La Comisin de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dictamen relativo. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto con servidores pblicos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, como con los integrantes de la propia comisin, con la finalidad de analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente. Una vez aprobado el dictamen por la mayora de los miembros de la Comisin, es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado. Finalmente se enva a la Cmara de Senadores para su discusin y aprobacin, de manera que se publique en el Diario Oficial de la Federacin a ms tardar el 31 de diciembre de cada ao.
Es conveniente expresar que el tiempo para el anlisis de la iniciativa de la Ley de Ingresos y dems propuestas fiscales es escaso, ya que durante el mismo periodo hay que examinar sobre la misma materia, el proyecto del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, as como las diversas iniciativas y reformas de leyes; por lo que se considera de utilidad se enve la iniciativa con ms anticipacin al Congreso, ya sea en carcter de preliminar o regularizable con el propsito de empezar los estudios tcnicos correspondientes. Tambin se requiere de una oficina tcnica que analice las proposiciones de modificaciones a la Ley de Ingresos que haya lugar cuando se afecte el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Dicha oficina sera la misma que se propuso para analizar el proyecto de Presupuesto de Egresos.
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ESTRUCTURA
DE LA
LEY
DE
INGRESOS
DE LA
FEDERACIN
Para el ao 1999, la Ley de Ingresos contempla 46 artculos. A continuacin se explicarn los ms importantes.3 El artculo 1 contiene un sealamiento de los ingresos provenientes de los conceptos y cantidades estimadas que enseguida se sealan, por fracciones de ley y en el caso de los impuestos y otros ingresos, se hace referencia a nivel del inciso y subinciso. A efecto de tener mejor ilustracin del volumen de ingresos y su origen, se hace la comparacin sobre el total, considerado en trminos porcentuales.
Concepto Participacin Porcentual
I IMPUESTOS 5. 10 1 Impuesto sobre la Renta . 2. 04 2 Impuesto al Activo . 07 . 3 Impuesto al Valor Agregado . 1. 44 4 Impuesto sobre Produccin y . Servicios 1. 07 A Gasolina y diesel . 91 . B Bebidas alcohlicas . 04 . C Cervezas y bebidas refrescantes . 06 . D Tabacos labrados. . 06 . 5 Impuesto sobre Tenencia o Uso de . Vehculos 08 . 6 Impuesto sobre Automviles Nuevos . 03 . 7 Impuesto sobre servicios expresamente . declarados de inters pblico por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la nacin ___ 8 Impuesto a los Rendimientos Petroleros . ___ 9 Impuesto al Comercio Exterior . 27 . A A la importacin ) 27 . B A la exportacin ) 27 . 226
(Continuacin) Concepto 1 .Accesorios 0 I APORTACIONES DE I .

SOCIAL
Participacin Porcentual 09 .
SEGURIDAD
II CONTRIBUCIONES DE MEJORAS I. I. DERECHOS V V CONTRIBUCIONES NO COMPRENDI. DAS EN LAS FRACCIONES PRECEDENTES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUIDACIN O DE PAGO
60 . ___ 89 .
V . PRODUCTOS I V I APROVECHAMIENTOS I. V I .INGRESOS DERIVADOS II

CIAMIENTOS
___ 08 . 61 .
DE FINAN-
I . OTROS INGRESOS X 1 De organismos descentralizados . 2 De empresas de participacin estatal . 3 Financiamiento de organismos descen. tralizados y empresas de participacin ettl saa Ttl oa
78 . 1. 94 1. 94 ___
___ _____ 100.0
El mismo artculo establece que el Ejecutivo federal, a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, informar al Congreso de la Unin, trimestralmente, dentro de los 45 das siguientes al trimestre vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federacin en el ejercicio fiscal de 1999, en relacin con las estimaciones que se sealen en este atcl. ruo El artculo 2 autoriza al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para contratar, ejercer y autorizar crditos, emprstitos y otras formas del ejercicio del crdito pblico, incluso mediante la emisin de valores, en los trminos de la Ley General de 227
Deuda Pblica, por un monto de endeudamiento neto externo que no exceda de 5 mil millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica. De igual forma, se autoriza al Ejecutivo federal un monto de endeudamiento neto interno hasta por 95 mil millones de pesos. En caso de que el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado, el Ejecutivo federal podr emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente en moneda nacional de esa diferencia. Del mismo modo podr contratar endeudamiento interno adicional al autorizado, siempre que los recursos obtenidos se destinen ntegramente a la disminucin de la deuda pblica externa.
Este artculo cita la obligacin del Ejecutivo de informar al Congreso de la Unin a ms tardar el ltimo da de marzo del 2000, de los emprstitos contratados durante 1999 en trminos de lo dispuesto en el artculo 73, fraccin VIII de la constitucin. Tambin se autoriza al Ejecutivo federal, para emitir valores en moneda nacional o contratar crditos, para canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, para contratar crditos o emitir valores en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar el endeudamiento externo. En esta disposicin tambin se autoriza al Distrito Federal a contratar y ejercer crditos por un endeudamiento neto de mil 700 millones de pesos, durante el ejercicio. Dispone que el Ejecutivo federal respecto de estas facultades, dar cuenta trimestralmente al Congreso de la Unin, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, dentro de los 45 das siguientes al trimestre vencido, especificando las caractersticas de las operaciones realizadas. Lo mismo se aplica a los pasivos contingentes que se hubieran asumido con la garanta del gobierno federal. La disposicin que se menciona tiene su fundamento legal en la Ley General de Deuda Pblica, artculo 9, puesta en vigor a partir del 1 de enero de 1977.
228
El artculo 4 se refiere a que Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarn obligados al pago de contribuciones y sus accesorios, de productos y de aprovechamientos, excepto el Impuesto Sobre la Renta, de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las reglas que al efecto expida la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, mismas que se sealan en la Ley de Ingresos. Los enteros que hace Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios son: Derecho sobre la extraccin de petrleo crudo; Derecho Extraordinario sobre la extraccin de petrleo crudo; Derecho adicional sobre extraccin de petrleo; Impuesto a los rendimientos petroleros; Derecho sobre hidrocarburos; Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (gasolina, diesel y gas natural para combustin automotriz); Impuesto al Valor Agregado; Contribuciones causadas por la importacin de mercancas; Impuestos a la exportacin (por petrleo crudo, gas natural y sus derivados); Derechos y aprovechamientos sobre rendimientos excedentes. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico est facultada para variar el monto de los pagos provisionales, diarios y semanales, cuando existan modificaciones en los ingresos de Petrleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios que as lo ameriten. Por su parte el organismo presentar una declaracin a la Secretara de Hacienda en abril, julio y octubre de 1999 y enero de 2000, en la que informar sobre los pagos por contribuciones y los accesorios a su cargo o a cargo de sus organismos subsidiarios, efectuados en el trimestre anterior.
El tratamiento diferencial a Petrleos Mexicanos, en cuanto a la periodicidad de sus pagos, obedece fundamentalmente al importante aporte que hace a la recaudacin y respecto a incluir en este artculo, tanto a los impuestos como a los derechos y aprovechamientos, se explica por el principio impositivo de eficiencia en la administracin que trata, en este caso, de disminuir el costo de la recaudacin. Se establece en el artculo 5 que se autoriza a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que durante 1999,
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mediante disposiciones de carcter general, pueda otorgar facilidades administrativas para el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes que tributen o hayan tributado conforme al Rgimen Simplificado de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. La Secretara queda autorizada para expedir reglas que faciliten el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes cuyas actividades no persiguen fines de lucro, y para autorizar a los contribuyentes que por las caractersticas de su actividad adquieran bienes sin comprobantes, para comprobar dichas adquisiciones ellos mismos, evitando que se dejen de pagar los impuestos generados por dichas operaciones. Lo anterior est relacionado con el principio de eficiencia en la administracin.
El artculo 6 faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que en los casos de prrroga para el pago de crditos fiscales se causarn recargos al 2.0% mensual sobre saldos insolutos, durante el ejercicio fiscal. Dicha tasa podr reducirse segn el comportamiento del ndice Nacional de Precios al Consumidor y la tasa de inters bancaria y de equilibrio, para ello la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico realizar los clculos y publicar la tasa de recargos vigente cada mes en el Diario Oficial de la Federacin. Los artculos 9 y 10 tratan de las reglas para el cobro por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio pblico o por la prestacin de servicios en el ejercicio de las funciones de derecho pblico por los que no se establecen derechos, as como el destino de dichos ingresos y el artculo 11 se refiere al tratamiento de ingresos por productos. Indica el artculo 12 que los ingresos que se recauden por los diversos conceptos que establece esta Ley se concentrarn en la Tesorera de la Federacin, y debern reflejarse, cualquiera que sea su forma y naturaleza, tanto en los registros de la propia Tesorera como en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal.
No se concentrarn en la Tesorera de la Federacin los ingresos provenientes de las aportaciones a seguridad social
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destinadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, los que podrn ser recaudados por las oficinas de los propios institutos y por las instituciones de crdito que autorice la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debiendo cumplirse con los requisitos contables establecidos y reflejarse en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Tampoco se concentrarn en la Tesorera de la Federacin los ingresos provenientes de las aportaciones y de los abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. Quedan sin efectos los convenios en los que se permita que dependencias o entidades de la administracin pblica federal no concentren en la Tesorera de la Federacin las contribuciones o aprovechamientos que cobren.
El artculo 13 expresa que salvo lo establecido en el artculo precedente, se aplicar el rgimen establecido en esta Ley y en las dems leyes de carcter fiscal a los ingresos que por cualquier concepto reciban las entidades de la administracin pblica paraestatal federal que estn sujetas a control presupuestario en los trminos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999. La Ley de Ingresos faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para cancelar por incosteabilidad los crditos cuyo importe al 30 de junio de 1998, hubiera sido inferior o igual al equivalente en moneda nacional a 2 500 unidades de inversin. La cancelacin de dichos crditos por nica vez libera al contribuyente de su pago (artculo 14).
Los artculos 15 y 17 se refieren a los requisitos para la aplicacin por parte del Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de los estmulos fiscales y subsidios. En el caso de que los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal del gobierno federal,
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incrementen sus ingresos como consecuencia de aumentos en la productividad o modificacin en sus precios y tarifas, los recursos as obtenidos sern aplicados, prioritariamente, a reducir el endeudamiento neto del organismo o empresa de que se trate, o a los programas a que se refiere el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999. (Artculo 16). El artculo 22 establece que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico podr condonar total o parcialmente recargos de crditos fiscales derivados de contribuciones, al respecto en este artculo cita los requisitos que debern cumplirse para recibir el citado tratamiento.
Anlisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal En el cuadro 1 se observa que predominan los ingresos corrientes dentro del total y que la aportacin que hacen los ingresos de capital no es significativa. En los ingresos tributarios se destaca la importancia del Impuesto Sobre la Renta que en 1950, aport el 25.1%, para ascender en 1960 a 34.0% y en 1970 a 45.7%; posteriormente a partir de 1980 tiende a descender hasta llegar a 22.1% en 1987 y, en 1988, empieza a recuperarse al llegar a 27.9%. En 1990 participa con el 29.4% que se explica para los ingresos tributarios en general, por el crecimiento econmico del pas, debido a la elasticidad del ingreso de los impuestos, por las reformas fiscales que se efectuaron para ampliar la base gravable y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales; y las acciones realizadas en materia de control y fiscalizacin; en 1995 y 1997 contribuye con el 25.5 y 26.5%, respectivamente. Es conveniente citar que el comportamiento est estrechamente relacionado con la participacin que hacen los ingresos procedentes del petrleo y sus derivados.4
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El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que a partir de 1980 fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado durante 1950, 1960 y 1970, su aportacin no tiene cambios significativos, sin embargo en 1980 llega al 21.3%, para luego descender sin llegar a los niveles de los aos en que estuvo vigente el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. En 1990 se observa un repunte con el 18.2% y en 1997 disminuye su participacin con 15.8%. El descenso se explica principalmente por la aportacin de Petrleos Mexicanos a la recaudacin. El comportamiento del Impuesto sobre Produccin y Servicios de 1950 a 1981 fue con tendencia a la baja, 13.1% a 5.8%, a partir de 1982 asciende a 11.6%, en 1984 llega a 13.2%, para luego descender y aportar en 1997 el 2.2 por ciento. El Impuesto a la Importacin ha tenido una disminucin considerable en la participacin de los ingresos, ya que se adopt la poltica de acudir en menor medida a los aranceles y utilizar las restricciones directas a las importaciones a travs de las cuotas y permisos previos. En los ltimos aos, se han llevado a cabo el proceso de desgravacin arancelaria y el aumento de las fracciones liberadas. Con el Tratado de Libre Comercio su recaudacin sigue conservndose baja. El Impuesto a la Exportacin tuvo importancia en la dcada de los aos cincuenta, perdindola a partir de 1960. En 1980 y 1981 su participacin es considerable, debido a que contabiliz los impuestos por exportacin de petrleo que constituyeron alrededor del 98%, posteriormente al separarse, con fines de anlisis, los impuestos por hidrocarburos, dej de ser significativa la recaudacin del Impuesto a la Exportacin. Cabe citar que los impuestos de Importacin y Exportacin, no obedecen nicamente a fines fiscales, sino tambin a fines extrafiscales, como instrumentos de poltica de comercio exterior, hecho que refleja su comportamiento en la recaudacin.
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CUADRO 1 Estructura porcentual de los ingresos ordinarios del gobierno federal 1970 1980 1981 9. 76 8. 80 4. 57 4. 28 3. 56 3. 06 2. 11 2. 31 2. 31 9. 47 9. 49 6. 31 5. 29 5. 76 5. 58 5. 4. 5. 6. 5. 51 73 35 04 11 2. 2. 2. 2. 2. 53 21 79 94 52 9. 96 9. 99 9. 93 9. 96 9. 82 9. 84 9. 9. 9. 9. 9. 90 92 92 92 95 9. 64 5. 11 2. 65 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1995 1997
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1. 26 1. 26 92 . 13 . 66 . 96 . 24 . 2. 99 04 . 01 . 07 . 04 . 3. 45 49 . 50 . 63 . 1. 22 70 . 18 . 3. 34 62 . 70 . 13 . 10 . 13 . 2. 38 2. 13 02 . 01 . 11 . 79 . 16 . 3. 47 73 . 65 . 51 . 19 . 22 . 28 . 44 . 1. 02 58 . 1. 16 1. 28 1. 32 1. 22 53 . 45 . 42 . 2. 13 1. 87 1. 43 1. 60 1. 78 1. 66 1. 1. 1. 1. 1. 42 52 60 82 51 53 . 25 . 04 - . 15 . 13 . 18 . 35 . 51 . 26 . 39 . 01 . 40 . 43 . 1. 1. 1. 1. 1. 11 12 48 05 29 10 . 08 . 08 . 08 . 05 . 3. 4. 3. 2. 3. 68 07 09 83 55 1. 58 22 . 35 . 31 . 96 . 36 . 3. 57
Cnets ocpo:
1950 1960
Ttls oae:
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
I. Ingresos corrientes
9. 98
9. 89
A. Ingresos tributarios
8. 27
8. 52
Renta
2. 51
3. 40
Ingresos mercantiles
Impuesto al Valor Agregado.1
1. 05
1. 00
Produccin y sriis evco
1. 31
1. 35
Importacin
1. 41
1. 60
Exportacin
1. 54
85 .
Otros impuestos
45 .
32 .
B. Ingresos no tiuais rbtro
1. 71
1. 46
II. Ingresos de capital.
02 .
02 .
Pemex
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Programacin y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pblica Federal. Varios aos. 1 El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue sustituido a partir de 1980 por el Impuesto al Valor Agregado.
El rubro de otros impuestos ha perdido transcendencia en el monto de los ingresos ordinarios hasta 1980. En 1990, se observa un repunte con el 4.0% y en 1997 disminuye siendo de 3.1 por ciento. La contribucin de los impuestos provenientes de las actividades de Petrleos Mexicanos, ha tenido papel relevante en el financiamiento del gasto pblico, observando una tendencia ascendente hasta 1987; al ao siguiente disminuye en alrededor del 10%. Ello obedece a la baja de los volmenes de petrleo exportados y a la contencin de los precios del mercado internacional, as como a la mejora en la recaudacin de los ingresos tributarios. En 1995 y 1997 incrementan su participacin en los ingresos ordinarios, al respecto en el ltimo ao llega 35.7 por ciento. Los ingresos no tributarios, en los primeros aos del periodo que se analiza, fueron disminuyendo en importancia, para recuperarla a partir de 1982, esto se explica por la actualizacin de la normatividad que los regula. Posteriormente su contribucin se afecta por la participacin de los ingresos provenientes de Petrleos Mexicanos, siendo en 1997 de 9.6 por ciento.
235
NOTAS
1 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Artculos 20, 21, 22, 27, 72, 73, 117, 118 y 131. 2 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cdigo Fiscal de la Federacin, Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1981 y reformas. 3 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1998. 4 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Programacin y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pblica Federal. Varios aos.
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CAPTULO VII DEUDA PBLICA
POR
ALICIA GIRN GONZLEZ*
El endeudamiento ha sido una alternativa de financiamiento al desarrollo econmico desde la dcada de los cuarenta hasta finales de los setenta. Se ha utilizado en Mxico como palanca prioritaria en el desenvolvimiento de la economa. Sin embargo, durante el largo periodo de 1982-1989, se convirti en una variable que ha ocasionado el desbordamiento de un crculo pernicioso, con tasas negativas de crecimiento, inflacin e hiperinflacin, baja real de los salarios, desempleo, desinversin, recesin, etctera; estos aos se caracterizan por la transferencia negativa de recursos financieros al exterior. Posteriormente, la deuda del sector pblico ha registrado una importante disminucin como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) sin embargo, la poltica monetaria ocasion el aumento de la deuda externa del siste* Directora del Instituto de investigaciones Econmicas de la UNAM y responsable del proyecto de investigacin Presente y Futuro de los Servicios Financieros, financiado por la Direccin General de Asuntos del Personal Acadmico (DGAPA), UNAM. La autora agradece el poyo de Jos Martn Guerra en la elaboracin de la presente investigacin, as como de Martn Pea, becario de Licenciatura en Economa de la Facultad de Economa y de Roberto Soto, becario de la Maestra en Economa Financiera de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Aragn; todos ellos miembros del proyecto.
ma bancario pblico y privado que dio origen a la crisis financiera de diciembre de 1994, la crisis de los tesobonos. Para finales del siglo XX la deuda del sector privado asciende a 42 859.3 millones de dlares; la del sector pblico a 91 955.4 millones de dlares; la de los bancos a 15 880 millones de dlares, y la del Banco de Mxico a 5969.9 millones de dlares. En total la deuda externa asciende a 156 664.6 millones de dlares. Las dcadas de los ochenta y de los noventa definen un periodo caracterizado por la ausencia de desarrollo y crecimiento econmico sostenidos. En particular, el de los ochenta es un periodo de alternativas y soluciones presentadas por la poltica econmica del Estado para enfrentar el servicio de la deuda externa y resolver su pago; lo es tambin de procesos de transferencia real de recursos, por concepto del servicio de la deuda, por ms de 197 000 millones de dlares, durante 1983 y 1994. Por otra parte, el cambio estructural de la economa inicialmente para satisfacer las demandas del mercado interno, ahora buscan promover la exportacin de bienes al mercado internacional para obtener las divisas necesarias para el pago del servicio de la deuda. No obstante, a finales de 1989 se plantea un camino diferente: a) abatir la transferencia neta de recursos al exterior para que la economa pueda crecer en forma sostenida; b) reducir el valor de la deuda histrica acumulada hasta diciembre de 1988; c) asegurar la obtencin de recursos frescos durante un horizonte suficientemente largo para evitar la incertidumbre que provocan las negociaciones anuales, y d) disminuir el valor real de la deuda, as como la proporcin que sta representa tanto en el PIB como en las exportaciones.1
Haber destinado dicha cantidad disminuyendo el gasto y la inversin del sector pblico contrajo la economa en el marco de un proceso de polticas econmicas de ajuste que han conducido a una situacin 242
DEUDA PBLICA
social y poltica preocupante para el Estado y la sociedad entera. Debido al mal manejo de una poltica de endeudamiento externo sin el apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto de divisas, a finales de la dcada de los ochenta se retorn a la bsqueda de una poltica fiscal ms agresiva, acompaada de un incremento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos financieros del Estado. El resultado fue la renegociacin de la deuda externa de Mxico en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran banca privada y de los organismos financieros internacionales. La bsqueda de nuevas opciones de financiamiento, tanto internas como a travs de operaciones en el mercado de valores acompaada de una liberalizacin financiera y comercial, en torno a la creacin de un bloque econmico de Amrica del Norte, cre expectativas macroeconmicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la liberalizacin de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Sin dejar de lado la preocupacin por la integracin de un mercado comn y el crecimiento de la economa de 1990-1994 con base en el ahorro externo. Mas la deuda externa del sector pblico que logr mejorar el perfil de crecimiento, disminuyendo y amortizando grandes cantidades durante este periodo, as como la reorientacin de los sectores productivos a los empresarios, propici que el sustento del crecimiento fuera determinado por el movimiento de capitales internacionales. La deuda interna logra, de febrero a noviembre de 1994, un incremento inusitado en valores indizados al dlar, los llamados tesobonos (Bonos de Tesorera de la Federacin).
De esta forma, la contratacin de nueva deuda externa la realizaron, fundamentalmente, las empresas del sector privado, las empresas bancarias y el sector pblico por medio de su deuda interna. Si bien factores externos, como la disminucin de los flujos de capital en escala internacional a raz del aumento de las tasas de inters de Estados Unidos desde finales de 1993, ocasion una retirada paulatina de capitales que difcilmente pudieron seguir alimentando la economa mexicana durante el siguiente ao. La necesidad de seguir sosteniendo un dficit en cuenta corriente y de
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dinamizar la economa nacional hizo que el gobierno elevara la contratacin de capitales por medio de los tesobonos. A ello se aunaron el deterioro social y poltico, la disminucin de la confianza y el aumento del riesgo por la alta volatilidad e incertidumbre de los mercados financieros, todo lo cual propici la devaluacin de finales de diciembre y una de las peores crisis econmicas en la historia del Mxico independiente.
Aunque el objetivo de este captulo es el estudio de la deuda externa del sector pblico, es imposible abstraerse del significado que tuvo el costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate denominado Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA) y, por ltimo, la venta de dichos activos por medio del Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB). El costo del rescate, segn cifras del Informe Mackey, fue de 60 000 millones de dlares, pero si se suman los intereses asciende a cerca de 105 000 millones de dlares para finales de 1999.
Por ello, es de gran relevancia el estudio de la deuda externa y las definiciones que se puedan obtener ya que es un instrumento complementario del ahorro interno de un pas y puede ser la llave del dinamismo econmico que se oriente a las actividades productivas. Pero, tambin puede ser un factor de desfinanciamiento y de obstaculizacin al crecimiento, al orientar grandes cantidades de ingresos de un pas al pago del servicio de su deuda externa.
CONCEPTO
Y ORGENES DE LA DEUDA PBLICA
Destacados autores han definido la deuda pblica de diferentes maneras. Para algunos:
...el crdito pblico es as la confianza o solvencia de que goza un Estado u otra corporacin de derecho pblico en cuanto al cumpli244
DEUDA PBLICA
miento de los compromisos pecuniarios por ellos contrados.2 Otros coinciden al sealar que ...el crdito, un acto de confianza, puede ser privado y pblico; el primer caso, se refiere a promesas de pago con las que se comercia entre particulares, siendo el crdito pblico aquel en que interviene el Estado, que entrega instrumentos de pago futuro a inversionistas de todo tipo, tanto institucionales como individuales, por recursos monetarios. Aqu cabra considerar que el crdito pblico es deuda pblica, y que existe otro tipo de endeudamiento gubernamental que no lo es, como las deudas de guerra impuestos por un vencedor, y otros tipos de obligaciones del Estado que carecen del acto voluntario de entregar recursos por parte del prestamista y recibir una promesa de pago, como por ejemplo, sueldos no pagados a empleados pblicos, obligaciones de deudas forzadas, adeudos por obras pblicas, o indemnizaciones de cualquier tipo, emisiones de papel moneda con circulacin compulsoria, pensiones de retiro y cualesquiera otras operaciones financieras que no tengan los elementos esenciales del crdito: recursos y voluntad de entregarlos a cambio de un instrumento crediticio.3
Sommers, en su libro Finanzas Pblicas e Ingreso Nacional, sita a la deuda pblica como el medio del que se sirve el gobierno para preveernos de dinero que en otra forma no tendramos, enmarcando a la deuda como un acto de gobierno de las finanzas gubernamentales.4 El concepto de deuda pblica se ampla en la medida en que los pases se van haciendo cada vez ms interdependientes y se crean en la posguerra las instituciones financieras multilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales. La deuda externa vendra a ser aquel capital disponible que es necesario valorizar e invertir en pases de alta rentabilidad, sean subdesarrollados o desarrollados. El crdito va el Estado se utilizar para lograr un desarrollo adecuado de la economa. La deuda pasar a ser un instrumento de recirculacin del capital en escala internacional que abre un nuevo paso a los cambios estructurales de los pases y de la misma teora de las finanzas pblicas.
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El origen de la deuda externa de Mxico es tan antiguo como el nacimiento del Estado nacional. En la historia moderna del pas, la deuda externa se ha utilizado como un mecanismo de financiamiento del desarrollo del capitalismo. Desde el inicio del siglo XIX los primeros emprstitos otorgados por Inglaterra sirvieron al Estado para facilitar los servicios de la ciudad y despus para construir la infraestructura ferroviaria. La friccin ocasionada por el pago de los crditos contratados con Espaa, Francia e Inglaterra provoc que Francia invadiera Mxico durante el gobierno de Benito Jurez. En el porfiriato, la deuda externa recobr importancia en el establecimiento del capitalismo mexicano. Grandes vas de comunicacin se hicieron gracias al crdito externo. Durante la Revolucin y el periodo de interguerras se suspendieron los prstamos y se renegociaron las deudas del movimiento armado, la deuda contrada a causa de la nacionalizacin de la industria petrolera y las deudas no pagadas. Es a partir de 1940 que Mxico contrata prstamos con las instituciones de crdito internacionales, entre las que se encuentra el Banco de Exportacin e Importacin de Estados Unidos. Una vez terminada la segunda guerra mundial y al crearse los organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, Mxico recibe sus primeros prstamos de estas instituciones y as empieza a participar en el sistema financiero internacional constituido en Bretton Woods. Los bancos privados transnacionales otorgaron prstamos crecientes a Mxico a partir de mediados de los sesenta. Sin embargo, ser a raz de la crisis petrolera y por la necesidad de recircular los llamados petrodlares que Mxico aumentar la contratacin de sus emprstitos con la banca internacional. Para 1982, cerca del 90% de la deuda estaba contratada con dichos bancos. Una vez desatada la crisis financiera de 1982, se establecern diferentes modalidades.
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DEUDA PBLICA
Para hacer frente al pago de su deuda, Mxico inici conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional, un plan de ajuste con tres renegociaciones y de ayuda con crditos frescos. La estrategia, de poltica econmica, para hacer frente a la crisis de liquidez de Mxico en 1982-1988 se caracteriz, en primer lugar, por los acuerdos de estabilizacin para el periodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso comprendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987, firmado por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Internacional; asimismo, en 1988 se instrument el primer Pacto de Solidaridad Econmica. En segundo lugar, por la renegociacin, en tres ocasiones durante dicho periodo, de la deuda con la banca privada internacional. Con la primera, realizada en 1983, por un monto de 23 150 millones de dlares se recalendariz el plazo a 8 aos, con un periodo de gracia de 4. En la segunda, efectuada en 1985, el monto fue de 48,000 millones de dlares incluyendo la anterior renegociacin y los nuevos crditos otorgados a Mxico durante dichos aos, acordndose un plazo de 14 aos para pagar y 7 aos de gracia. La tercera renegociacin fue por un monto de 75 250 millones de dlares, incluyendo la renegociacin anterior, 9 500 millones de la deuda privada, un crdito de 5 000 millones de dlares concedido en 1983, 3 800 millones de dlares otorgados en 1984 y 1 800 millones contratados con el Club de Pars. El plazo fue de 20 aos, con 7 aos de gracia.5 En tercer lugar, durante el periodo se destin puntualmente la cantidad de 51 000 millones de dlares por concepto del servicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa.
Con dicha poltica, la sociedad mexicana experiment un deterioro de su bienestar econmico, manifestado en las elecciones del 6 de julio de 1988. El resultado sera buscar nuevas formas de extincin de la deuda.6
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Posteriormente, una vez saneado el perfil del endeudamiento en el marco del Plan Brady y de las expectativas del Tratado de Libre Comercio, Mxico vuelve a captar grandes cantidades en el mercado internacional. De ser un pas de alto riesgo, llega a captar cerca del 10% de los flujos de capitales privados netos de todas las economas emergentes durante 1994.7 Panorama que al final de dicho ao cambia de manera opuesta. La inestabilidad de los mercados financieros, la incertidumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones de corto plazo, as como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global,8 constituyeron referentes de consideracin para promover una estrategia de rescate financiero que signific el hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los certificados de depsito de la banca comercial mexicana. As, en un contexto de inestabilidad de los mercados financieros, la comunidad financiera internacional configur un paquete de rescate financiero anunciado por el presidente William Clinton, el 31 de enero de 1995, incluyendo lneas de crdito de alrededor de 50 759 millones de dlares, constituido por un crdito del gobierno de Estados Unidos de 20 000 millones de dlares (provenientes del Fondo de Estabilizacin Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 aos. Un crdito contingente de 17 759 millones de dlares del Fondo Monetario Internacional; 10 000 millones de dlares del Banco de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dlares de la banca privada internacional. Cabe mencionar que durante 1995 la disposicin neta fue de slo 23 253 millones de dlares de la lnea de crdito original.
La negociacin del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los mercados financieros, signific para la economa mexicana el replanteamiento de las metas macroeconmicas y de los objetivos de recu248
DEUDA PBLICA
peracin de la economa, al someter a sta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en el primero y segundo trimestres de 1995 la cada en el PIB durante todo 1995, signific 1% y 9.8%, lo cual resulta en una contraccin real de 5.4% el primer semestre. As tambin, por ejemplo, en el sector de la construccin la cada fue de 23.6% en el segundo trimestre. Para el tercer trimestre de 1995 la cada del PIB fue de 8.1%, lo cual prefigura un descenso anual promedio de 6.2 por ciento. Respecto a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente observa una reduccin significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 192 millones de dlares y uno positivo de 441 millones de dlares, para el primero y segundo trimestre de 1995, respectivamente; ubicando el saldo al primer semestre en 751 millones de dlares.9 La cuenta de capital observa un supervit acumulado de 13 912 millones de dlares en 1995 y de 1 719 millones de dlares en el primer semestre de 1996. Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera, el entorno recesivo, una poltica monetaria restrictiva cuyo principal instrumento es la contencin del crdito interno, el repunte inflacionario, la falta de liquidez, el incremento en los mrgenes de intermediacin, el sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la deuda externa de sta, constituyen los factores que explican la grave crisis bancaria que se precipita despus de la devaluacin de diciembre; lo cual acelera el deterioro de los activos bancarios,10 de la cartera crediticia (crditos al consumo, corporativos e hipotecarios) y los niveles de capitalizacin. En este marco de crisis, el rasgo es la ampliacin de la competencia entre intermediarios y un proceso generalizado de racionalizacin del sistema, caracterizado por el ingreso y la ampliacin de la presencia de filiales de intermediarios extranjeros, alianzas estratgicas y fusiones, como opcin para enfrentarse a las condiciones de la nueva competencia y las necesidades de recapitalizacin; amn de la intervencin gerencial de algunos bancos. As por ejemplo, hasta el tercer trimestre de 1995 la intervencin abarca a seis bancos (Unin, Cremi, Obrero, Banpas, Interestatal y Banorte) cuyos quebrantos involucran una cantidad aproximada de 14 600 millones de nuevos pesos (cerca de 2 000 millones de dlares).
El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comerciales, as como las dificultades para constituir reservas preventi249
vas y los problemas de capitalizacin, oblig a la intervencin del gobierno a partir de la constitucin del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA), as como del Programa de Capitalizacin Temporal (PROCAPTE). El FOBAPROA se constituye como una ventanilla de crditos para que los bancos con problemas en su posicin financiera puedan solventar sus obligaciones financieras de corto plazo.11 Por cuanto al PROCAPTE, orientado a la atencin de los bancos con problemas temporales de capitalizacin (ndices inferiores al 8% de sus activos en riesgo) su objetivo ha sido garantizar su solvencia. En este esquema los bancos se obligan a entregar al FOBAPROA obligaciones subordinadas convertibles y no convertibles. Inicialmente el programa de emergencia como respuesta al problema de vencimiento de las obligaciones de corto plazo fue sustituir stas por obligaciones de mayor plazo. Sin embargo, ello signific sustituir deuda pblica interna por deuda pblica externa. As, esta ltima durante 1995 muestra un incremento de 15 087.9 millones de dlares, lo cual se explica en parte por el uso de las lneas de crdito provenientes del paquete de emergencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y la recuperacin de las reservas internacionales. En efecto, los vencimientos de tesobonos, que para 1995 se calculaban en alrededor de 29 206 millones de dlares, al cierre del tercer trimestre el saldo de tesobonos fue de 2566 millones de dlares, en tanto que el nivel de reservas que al cierre de 1994 eran de 6 148 millones de dlares y en enero de 3 483 millones de dlares, muestran un crecimiento cerca de 14699 millones de dlares, a finales del tercer trimestre. La liquidacin, del grueso, de los vencimientos de tesobonos y la recuperacin de las reservas internacionales del nivel, del cierre de 1994 a septiembre de 1995, significa un monto de 35 191 millones de dlares.
250
DEUDA PBLICA
Las erogaciones de la deuda externa de Mxico, que por su monto y por el perfil de vencimientos, as como por los intereses que se pagan y la forma en que se redocumentan y, en particular, por el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de creciente dependencia de recursos externos, se constituyen en uno de los graves obstculos para la recuperacin econmica. Segn se puede observar en el cuadro 6 y grfica 5 el servicio de la deuda externa pblica durante el periodo 1989-1995 representa alrededor de 156 655.5 millones de dlares, cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pblica y privada) al primer semestre de 1996, la cual ronda los 173 000 millones de dlares, segn cifras oficiales. Las estimaciones oficiales del servicio de la deuda externa, para el periodo 1996-2000, significan una cantidad de 89 633 millones de dlares. En este contexto la posibilidad de avanzar en una trayectoria de recuperacin econmica sostenida se torna prcticamente imposible. Slo los intereses de la deuda externa total por ao representan dos veces el valor total de las exportaciones petroleras.12 La deuda externa pblica se torna un anlisis complejo dada la innovacin financiera y la bursatilizacin de la misma desde el inicio de los noventa. Las crisis financieras mexicana, asitica, rusa y brasilea plantean paradigmas dignos de estudio ante la volatilidad y riesgo que presentan las economas emergentes cuya dependencia del exterior no promueve una globalizacin incluyente. Se podra avanzar en el delineamiento de un nuevo periodo a partir de la crisis financiera mexicana de 1994-1995, calificada como la primera crisis financiera del siglo XXI, caracterizado por la bursatilizacin de la deuda externa, la entrada y salida de grandes flujos de capital a las economas emergentes, procesos de desregulacin y liberalizacin financiera, quebrantos, cierres, fusiones y megafusiones de bancos y rigidez en
251
las polticas macroeconmicas donde el equilibrio de las finanzas y el control de la inflacin van a imperar. CLASIFICACIN
DE ACUERDO CON LA CONTRATACIN
Para su claro entendimiento la deuda pblica se clasifica, segn su origen, en externa e interna. Por el plazo de vencimiento, se clasifica en corto y largo plazos. Por el tipo de acreedor externo en deuda contratada con organismos financieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos privados o transnacionales. Algunos autores sealan la forma de emisin en tituladas y no tituladas. Y, por su efecto en la actividad econmica, en tres tipos: 1) deuda lastre, deuda pasiva, deuda activa; 2) deuda reproductora, deuda de peso muerto y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable.13 En este apartado haremos dos observaciones con referencia a la deuda externa del sector pblico. La primera en relacin con la contratacin de la deuda externa por el tipo de acreedor. La segunda en relacin con el plazo de su contratacin. Ambas para el periodo 1980-1998. En el cuadro 1 y en la grfica 1 se observa que para 1984 la deuda externa del sector pblico en su mayora est contratada a travs de prstamos sindicados que corresponden a la deuda no reestructurada. Es decir, la sindicalizacin de bancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antes de 1982 para otorgar cuantiosos crditos a nuestro pas. Estos prstamos sindicados se obtenan en el mercado internacional de capitales con un banco lder y varios bancos que operaban en el mercado de los eurodlares, consolidando el proceso de trasnacionalizacin bancaria. Si bien en 1982 el 90% de la deuda externa de Mxico se haba contratado con dichos bancos, esta deuda va a ser reestructurada varias veces hasta disminuir en ms de la tercera parte para finales de la dcada de los ochenta.
252
CUADRO 1 Saldos de la deuda pblica externa Clasificada por fuentes de financiamiento

1987
81,406.8 7,989.2 0.0 109.0 8,125.5 2,685.6 48,156.9 0.0 0.0 14,340.6 15,107.8 14,583.8 5,591.8 5,051.3 0.0 0.0 4,623.7 4,379.0 3,919.4 5,289.0 0.0 0.0 0.0 92.4 4.4 42,677.9 38,908.6 35,936.6 35,004.5 28,841.7 28,032.7 1.5 3,559.3 6,378.6 4,003.3 4,076.0 4,348.9 5,978.7 6,188.1 9,470.7 10,419.9 10,099.0 14,684.8 15,187.2 15,644.9 16,241.1 91.5 118.6 217.6 110.1 104.8 80.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 109.7 17,447.7 12,782.9 28,275.4 1.5 3,473.7 6,635.7 8,702.8 8,273.0 12,366.9 14,184.6 15,762.9 14,983.0 16,709.2 81,003.2 76,059.0 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4
(Cifras a fin de periodo en millones de dlares*)

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
88,321.2 11,225.6 10,500.0 89.0 3,500.0 69.0 18,793.4 17,948.2 17,886.8 29,209.8 28,316.8 24,429.0 1.5 3,398.1 6,512.4 1.5 3,213.7 5,327.0 0.0 55.0 16,649.1 26,685.7 23,792.9 1.5 2,940.7 6,970.7
1982
1983
1984
1985
1986
1998
1999 jun-99
92,294.5 91,055.4 10,663.1 0.0 52.6 9,629.4 0.0 45.7 17,151.8 16,503.0 27,845.9 31,440.7 24,089.4 23,592.3 1.5 2,426.3 10,063.9 1.5 2,249.7 7,593.1
Total
58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1
75,350.9
85,435.8 100,933.7 98,284.5 15,435.7 14,586.3
Bilaterales1/
7,020.1
7,135.1
3,584.6
4,671.2
5,913.3
Fondo de estabilizacin
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Proveedores
128.7
337.4
247.0
167.2
132.2
Ofis 1/
5,041.4
4,432.3
4,879.4
5,945.5
7,410.9
Bonos pblicos
35,865.4
4,631.0
4,005.1
3,740.5
3,401.5
Deuda reestructurada
0.0
0.0 23,142.9 23,220.5
48,764.9
Bonos de reprivatizacin
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Base de dinero
1990-1992
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
No reestructurada
10,818.6 46,020.4 33,518.9 34,335.2
9,728.1
*/ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodolgicas. 1/ Incluye crditos tradicionales y garantas destinadas para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero, 1989-1992 Fuente: Elaborado por SHCP.
253
GRFICA 1 Deuda pblica externa 1982-1999*

120,000 Millones de dlares 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
DEUDA EXTERNA PBLICA TOTAL Deuda externa pblica total BILATERALES Bltrls iaeae RESTRUCTURADA Restructurada NO restructurada No RESTRUCTURADA
* Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.
Por otro lado, la participacin de los organismos financieros internacionales en el total de la deuda externa fue muy importante para nuestro pas de 1940 hasta 1965, cuando empiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. Los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Eximbank y la AID cobraran fuerza a raz de la crisis mexicana. Los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, duplicarn su participacin en Mxico, siendo su caracterstica la condicionalidad. Es decir, la participacin de sus crditos estar condicionada al programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional en el cambio estructural perseguido en Mxico. En efecto, se dice
254
DEUDA PBLICA
que: los pases que no acepten los lineamientos de poltica econmica derivados de la condicionalidad no reciben los recursos financieros que requieren para hacer frente a su situacin crtica de liquidez. La condicionalidad es una poltica econmica que los pases con problemas de balanza de pagos deben aplicar como medida de ajuste.14 Los organismos bilaterales como el Eximbank, cuya participacin de Estados Unidos (100%) ir ligada a proyectos prioritarios del gobierno federal, la venta de bienes de capital y la supervisin de los prstamos por parte de Estados Unidos y Mxico, sern claves en el otorgamiento de prstamos. Entre otros organismos bilaterales se encuentran el Eximbank de Japn, el cual ha participado activamente en los ltimos aos en Mxico. Con relacin a los plazos, como estrategia de poltica de deuda externa del sector pblico se ha perseguido, a partir de 1983, que la contratacin de los crditos establecidos permanezcan a largo plazo para evitar pagos cuantiosos. Uno de los detonantes significativos de la crisis financiera de agosto de 1982 y diciembre de 1994 han sido las obligaciones de corto plazo; verbigracia, en 1982 haba ms de 20 000 millones de dlares a corto plazo, en tanto que a principios de 1995 las obligaciones externas derivadas de los ttulos de deuda pblica externa (tesobonos) representaban ms de 29 000 millones de dlares. De ah las sucesivas renegociaciones, durante la dcada de los ochenta para modificar el perfil de vencimientos de la deuda externa (vase cuadro 2 y grfica 2).
255
CUADRO 2 Deuda pblica externa por plazo, 1980 - 1998 (Millones de dlares)
Largo Plazo 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 32,322.0 42,206.7 49,548.7 52,778.7 68,994.4 71,626.0 73,956.8 80,845.9 80,223.3 75,434.5 76,614.3 78,260.5 72,288.8 74,501.4 79,082.3 93,737.4 93,293.5 84,260.7 87,897.0 % 95.6% 79.7% 84.2% 84.4% 99.4% 99.4% 98.1% 99.3% 99.0% 99.2% 98.5% 97.8% 95.4% 94.6% 92.6% 92.9% 94.9% 95.4% 95.2% Corto Plazo 1408 ,9. 10,753.9 9355 ,2. 9775 ,7. 383.5 454.1 1341 ,9. 560.9 779.9 624.5 1160 ,5. 1773 ,2. 3464 ,6. 4260 ,4. 6335 ,5. 7163 ,9. 4910 ,9. 4005 ,6. 4375 ,9. % 4.4% 20.3% 15.8% 15.6% 0.6% 0.6% 1.9% 0.7% 1.0% 0.8% 1.5% 2.2% 4.6% 5.4% 7.4% 7.1% 5.1% 4.6% 4.8% Ttl oa 33,812.8 52,960.6 58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1 75,350.9 81,406.8 81,003.2 76,059.0 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4 85,435.8 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
GRFICA 2 Deuda pblica externa por plazo de vencimiento

120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Millones de dlares
Largo Plazo
Corto Plazo
Total
256
DEUDA PBLICA
EVOLUCIN Al observar la evolucin que ha caracterizado a la deuda externa como variable dinamizadora del crecimiento econmico, podemos obtener varias conclusiones. En primer lugar, la deuda externa tuvo un crecimiento cuantioso, particularmente entre 1980 y 1982, si tomamos en cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascenda a ms de 23 000 millones de dlares.15 En segundo lugar, las cifras del endeudamiento externo tienden a estancarse a medida que disminuye el otorgamiento de crditos de la comunidad internacional. Parece que la tnica seguida fue reestructurar la llamada vieja deuda y el otorgamiento de nuevos crditos mediante acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y los organismos financieros internacionales. Por otra parte, la deuda interna que en 1980 representaba 678.4 millones de pesos cobr desde 1985 un papel activo como mecanismo de financiamiento para el gobierno federal. Entre 1986 y 1987 se triplic, ocasionando un fenmeno hiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. As, el crecimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendencia sera a mantenerla estable con la reforma del sistema financiero nacional (vase el cuadro 3 y la grfica 3). Entre los principales instrumentos de endeudamiento interno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certificados de la Tesorera de la Federacin (CETES) Bonos del Desarrollo del Gobierno Federal, Pagar de la Tesorera de la Federacin, Bonos Ajustables del Gobierno Federal y tesobonos, entre otros. El crecimiento y perfil de vencimientos, en la emisin de estos instrumentos, particularmente tesobonos, se constituyeron en el detonante y expresin de la crisis financiera, que desde diciembre de 1994 vuelve a
257
vivir la economa mexicana (vase cuadros 4 y 5, grficas 4 y5 . )

CUADRO 3 Deuda externa e interna del sector pblico, 1980-1998 Aos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Deuda externa (Millones de dlares) 33,813 52,961 58,874 62,556 69,378 72,080 75,351 81,407 81,003 76,059 77,770 79,988 75,755 78,747 85,436 100,934 98,285 88,321 92,295 Deuda interna (Millones de pesos) 678 1,041 2,768 2,718 5,600 10,530 23,756 61,556 108,947 137,300 163,188 149,600 123,099 122,455 164,653 130,407 179,040 259,232 343,017
Fuente: Nacional Financiera. La Economa Mexicana en Cifras. Varios nmeros. Presidencia de la Repblica. Informe Presidencial. Varios nmeros.
258
DEUDA PBLICA
GRFICA 3 Deuda pblica externa e interna

120,000 100,000 400,000 350,000 300,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0
Millones de dlares
Deuda Interna
Deuda Externa
NORMATIVIDAD Es a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a la que compete contratar o negociar el crdito pblico externo. Por lo tanto en el artculo 38, apartado VIII del captulo VI del Reglamento Interior de dicha Secretara se hace referencia a la Ley General de Deuda Pblica.16
Ley General de Deuda Pblica La Ley General de Deuda Pblica entr en vigor el 1 de enero de 1977. Fue planteada dentro de una serie de medidas de reajuste econmico, entre ellas segn el Fondo Monetario Internacional limitar el endeudamiento a 3 000 millones de dlares anuales mientras estuviese vigente el plan de estabilizacin. La ley era el reflejo de la continuidad de la poltica de endeudamiento en el marco de las polticas econmicas: sustitucin de importaciones, desarrollo compartido y alianza para la produccin. Presentaba una rela259
Millones de pesos
260
(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)
1987 61,555.5 108,947.0 0.0 61,555.5 108,947.0 10,842.8 27,504.1 0.0 8,024.9 15,183.7 22.5 22.5 25.2 24.7 20.7 16.5 11.9 25.2 24.6 20.4 15.5 11.0 9,594.1 4,727.7 2,475.0 0.0 0.0 0.0 9.2 10.1 11,848.4 9,606.3 4,564.9 2,221.9 62.7 13.1 0.0 0.0 0.0 0.0 2,456.9 6,325.6 43,822.0 112,267.4 43,682.5 10,999.3 11,364.1 0.0 0.0 0.0 0.0 137,600.7 165,417.4 159,107.4 133,478.0 134,769.3 178,960.3 155,359.9 0.0 0.0 -292.8 -2,229.5 -9,507.4 -10,379.2 -12,314.0 -14,307.2 -24,953.4 137,307.9 163,187.9 149,600.0 123,098.8 122,455.3 164,653.1 130,406.5 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 179,040.0 -13,122.0 192,162.0 0.0 155,157.1 21,709.1 13.1 0.0 10.8 11.7 13.1 1,169.7 6.1 7.3 34,829.9 314.1 1,860.9 6.2 6.6 1997 259,231.9 -14,423.8 273,655.7 0.0 221,943.2 49,735.6 13.2 1,963.7 7.3 7.7 1998 1999 jun-99 343,017.3 361,591.8 -35,239.1 0.0 -81,243.9 378,256.4 442,835.7 0.0 322,625.8 382,978.4 39,978.4 13.2 0.0 15,639.0 8.3 9.2 43,160.8 13.2 0.0 16,683.3 8.1 9.9 147,013.4 156,885.5 130,958.4 128,430.6 167,853.7 132,468.0 11,093.5
CUADRO 4 Saldos de la deuda interna del Gobierno Federal 1982-1999
1982
1983
1984
1985
1986
Deuda neta
2,767.8
3,718.4
5,335.1
9,772.8
23,755.7
Activos financieros 1/
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Deuda bruta
2,767.8
3,718.4
5,335.1
9,772.8
23,755.7
Bonos
606.2
2,065.5
2,668.1
4,300.2
6,751.9
Valores
Gubernamentales
393.5
735.0
739.1
2,334.6
8,107.6
SAR 2/
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Saneamiento
Financiero 3/
1,707.9
847.4
1,609.1
1,630.3
3,930.6
SIEFORES
Otros
60.2
70.5
318.8
1,507.7
4,965.6
Deuda neta/PIB
22.6
17.2
15.6
17.5
23.7
Deuda bruta/PIB
22.6
17.2
15.6
17.5
23.7
*/ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodolgicas.
1/ Incluye los saldos acreedores de la Cuenta General y el Fondo de Contingencia.
2/ Sistema de Ahorro para el Retiro.
3/ Deuda asumida por el gobierno federal.
DEUDA PBLICA
GRFICA 4 Deuda interna neta del Gobierno Federal 1982-1998

450,000
30 25 Porcentaje 20 15 10 5 0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Millones de pesos
400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0
Deuda INTERNA NETA DEUDAinterna neta
Valores GUBERNAMENTALES VALORES gubernamentales
Deuda NETA/PIB DEUDAneta /PIB
cin de continuidad del proceso de acumulacin por la va capitalista y dependiente del exterior. Fue un instrumento indispensable en el mbito de una poltica econmica, sujeta a las pautas fijadas por el Fondo Monetario Internacional en beneficio de la iniciativa privada nacional y del capital extranjero. En la exposicin de motivos que acompa al texto de la ley se manifestaba:
...la poltica de endeudamiento pblico adquiere una relevancia primordial en el manejo de las alianzas nacionales, que obliga al Estado a plantear, en forma cada da ms cuidadosa, la aplicacin nacional del crdito que se requiere.17
Por otro lado, tenda a garantizar las ganancias de las inversiones, al mismo tiempo que la paz social y la solvencia del pas. De fundamental importancia es que el servicio de la deuda pblica se mantenga siempre dentro de la capacidad de pago del sector pblico y del pas en su conjunto.18 En el artculo segundo se define la constitucin de la deuda pblica por las obligaciones de pasivos, directos o contingentes derivados de financiamiento y a cargo de las
261
TOTAL 7,472.1 26,740.4 94.9 0.0 0.0 0.0 0.0 540.6 671.9 495.6 660.8 2,960.3 0.2 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2,817.3 10,339.6 29,166.6 35,389.5 32,586.9 0.0 0.0 0.0 0.0 177.2 0.0 914.8 861.7 3,665.7 0.0 0.0 54,999.2 63,822.5 57,479.7 37,175.2 16,876.6 91.8 2,084.1 573.6 266.6 40.1 0.0 0.0 0.0 8,290.0 91,717.4 29,284.3 0.0 0.0 41,242.3 53,039.3 69,624.4 69,284.1 57,531.4 75,301.4 38,562.0
Fuente: Elaboracin con base en la SHCP.
262
CUADRO 5 Saldos de los valores gubernamentales 1982 - 1998

(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)
1986 8,107.6 27,504.1 43,822.0 112,267.4 147,013.4 156,885.5 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 221,943.2 56,177.2 0.0 45,107.9 1,968.5 41,287.2 0.0 0.0 0.0 67,822.8 0.0 25,940.0 5,217.1 0.0 89,152.5 0.0 81,560.0 0.0 15,569.2 35,661.5 0.0 1998 322,625.8 104,136.5 0.0 143,520.2 0.0 10,631.0 64,338.1 0.0
1982
1983
1984
1985
393.5
735.0
739.1
2,334.6
130,958.4 128,430.6 167,853.7 132,468.0 155,157.1 44,104.4
CETES
393.5
735.0
739.1
2,189.9
PAGAFES
0.0
0.0
0.0
0.0
BONDES
0.0
0.0
0.0
0.0
TESOBONOS
0.0
0.0
0.0
0.0
AJUSTABONOS
0.0
0.0
0.0
0.0
UDIBONOS
0.0
0.0
0.0
0.0
OTROS
0.0
0.0
0.0
144.7
DEUDA PBLICA
siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus dependencias; II. El Departamento del Distrito Federal; III. Los organismos descentralizados; IV. Las empresas de participacin estatal mayoritaria; V. Las instituciones y organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las nacionales de seguros y de fianzas; VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V.
GRFICA 5 Saldos de valores gubernamentales 1982-1998
350,000
Millones de pesos
300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
TOTAL
CETES
BONDES
TESOBONOS
El mismo artculo se refiere al financiamiento: la contratacin de crditos al interior o fuera del pas, emprstitos derivados de la emisin de ttulos, adquisicin de bienes, los pasivos contingentes de ambos y la celebracin del acto jurdico anlogo a ello. El artculo tercero y del captulo II al VII, se sealaban el papel de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en cuanto a la ejecucin de la ley, la aprobacin de los crditos y el cuidado de dichos recursos, en tanto vigilante de la capacidad de pago y de su debido cumplimento; adems, estableca la programacin de la deuda pblica y la contratacin de los prstamos por parte del gobierno federal. Es digno mencionar el artculo cuarto del captulo II, que dice:
263
...Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; emitir valores y contratar emprstitos para fines de inversin pblica productiva, para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal o con propsitos de regulacin monetaria.19
Este artculo es el de mayor trascendencia dado que el refinanciamiento fue su actividad prioritaria. Al contratar nuevos prstamos, obtener fondos y pagar deudas por vencer, el Estado ha mantenido su imagen de solvencia en el exterior. En la medida en que los bancos extranjeros prestan sin exigir la contrapartida de proyectos especficos, Mxico ha usado crecientemente crditos contratados en este mercado para refinanciar sus adeudos externos.20
De esta forma, el monto de los prstamos que bajo el nombre Estados Unidos Mexicanos publica el Borrowing in International Markets del Banco Mundial, ascendi a 9 790 millones de dlares en el periodo 1973-1982. En enero de 1974 destaca el prstamo por 500 millones de dlares (contratado con Kuhn Lab. & Co., First Boston (Europe; DaihichiKangyo Bank LTD; European Banking LTD; y Chase Manhattan Bank; adems, Banco de Londres y Mxico, S. A.; Banco Nacional de Mxico, S. A.; Banco Internacional Mexicano, S. A. y Bancomer, S. A. de Mxico) y otros por 300 millones de dlares (en su mayora de bancos alemanes). En 1976, a dos meses de la devaluacin del peso mexicano y para finalizar el sexenio, se contrataron dos prstamos sindicados cuyo monto fue de 1 200 millones de dlares, dado por mitades a un plazo de 5 a 7 aos (los bancos fueron Algensen Bank Neederland NV; Bank of Montreal, Bank of Nova Scotia Int. Ltd.; Bankers Trust Int. Ltd.; Canadian Imp. Bank of Commerce; Chase Manhattan Ltd.; Chemical Bank Citicorp Int. Group y diez ms). En noviembre de 1977 se registra un prstamo por 1 200 millones de dlares a un plazo de 7 aos, y una sobretasa de 1.75 sobre Libor (con los siguientes bancos: Abu Dhabi Investment Co.; Amsterdam Rotterdam-Bank NT. & S. A.; Bank of Montreal; Bank of Nova Scotia Int. Ltd; Bank of Tokyo; Bank Nationale de Paris; Fuji Int. Finance LTD). En 1979, hay dos prstamos, uno por 500 millones de dlares (dado por la Societ Genrale) y otro por 600 millones 264
DEUDA PBLICA
de dlares (de Westdeutsche Landesbank Girozentrale: Bank. of Tokyo Ltd.; Canadian Import Bank of Commerce Int.; Chase Merchant Banking Group; Citicorp Int. Group; Lloyds Bank Int. Ltd; Morgan Guaranty Trust Col.; Nat. Westminster Bank Group; Royal Bank of Canada London Ltd., y veinte ms). Se contrataron 3 630 millones de dlares entre 1981 y 1982.
El punto de la Ley General de Deuda Pblica correspondiente a la renegociacin de los adeudos adquiri importancia creciente a medida que el servicio de la deuda se hizo ms oneroso y el coeficiente del servicio rebas el 80%, al inicio de los ochenta.21 El captulo VII de la Ley haca referencia a la creacin de la Comisin Asesora de Financiamientos Externos, rgano consultivo y asesor en materia de endeudamiento; integrada por representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que la preside, del Banco de Mxico, de Nacional Financiera, del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, del Banco Nacional del Crdito Rural, del Banco Nacional de Comercio Exterior, de la Sociedad Mexicana de Crdito Industrial, y de Financiera Nacional Azucarera. La Ley de Deuda Pblica vino a enriquecer el acervo mexicano en materia de derecho. Su propsito fue favorecer a la administracin pblica, alcanzar mayor concentracin en las decisiones de crditos por parte del Ejecutivo, asegurar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el pas en relacin con el campo exterior y legislar jurdicamente sobre la necesidad del endeudamiento.
ANLISIS
DE LOS EFECTOS DE LA DEUDA
La deuda externa se ha constituido en una variable fundamental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista
265
en pases subdesarrollados como los de Amrica Latina. En Mxico form parte del complemento del ahorro interno que el Estado ha utilizado para financiar el desenvolvimiento de la economa de los cuarenta hasta la crisis financiera de 1982. Pasando de etapas de estabilizacin econmica, poltica y social, de 1954 a 1976, hasta etapas que permitieron el boom petrolero pero que tambin provocaron la crisis ms grave de nuestra historia, la de 1994-1995; en estos aos, el endeudamiento desempe un papel fundamental en el crecimiento del pas: de tasas del 4 y 5% del PIB se pas a 7 y 8% durante el auge petrolero. La deuda externa fue un mecanismo de crecimiento, durante el periodo estabilizador, el llamado milagro mexicano, pero haberla utilizado para pagar gastos corrientes del gobierno federal ocasion que no fuera de pronta recuperacin el pago por s mismo. Si a ello sumamos la cada del precio del petrleo y el aumento de la tasa de inters en el mbito internacional, como factores externos, el mercado de capitales se contrajo severamente, a principios de la dcada de los ochenta. Adems, el endeudamiento externo no fue utilizado de manera coherente en el marco de una poltica econmica cuyos objetivos debieron privilegiar el desarrollo y el crecimiento sano del pas. Se propici que el endeudamiento financiara una poltica cambiaria en beneficio de sectores econmicos vinculados a actividades especulativas y los grupos de ms altos ingresos. La incertidumbre recurrente, al final de cada sexenio, convergiendo en cada coyuntura, con un entorno internacional desfavorable para Mxico, precipit la llamada crisis de liquidez, en agosto de 1982 y la crisis de los tesobonos de diciembre de 1994. La crisis de liquidez o crisis de endeudamiento sera, a partir de dicho momento, objeto de definicin de la poltica econmica nacional. Superar el pago de la deuda externa
266
DEUDA PBLICA
propici una severa poltica de ajuste acompaada de programas econmicos recesivos, cuyo ajuste estructural ha incidido en el pas, con un deterioro econmico, poltico y social. Los acuerdos firmados por Mxico y el Fondo Monetario Internacional, conjuntamente con las renegociaciones de la deuda externa, seran de 1982 a 1988 los lineamientos a seguir. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyo objetivo primordial fue posponer el pago del principal y de los intereses. En el acuerdo firmado por Mxico y el FMI en abril de 1989 se vislumbraba la disminucin de la deuda externa total. Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma del Tratado de Libre Comercio y despus de haber renegociado en el marco del Plan Brady, los capitales fluyeron gracias a la cada de la tasa de inters en Estados Unidos. Casualmente, sta desempe un papel prioritario desde finales de 1993 hasta mediados de 1995, cuando empieza a subir en el mercado y origina una retirada paulatina de los capitales en los mercados emergentes. Aunado a ello, la problemtica econmico-poltica del ltimo ao del sexenio 1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externo para no incurrir en una devaluacin del tipo de cambio y afectar las posiciones polticas del grupo gobernante.
FORMAS
DE EXTINCIN: LA DCADA DE LOS OCHENTA
Sin lugar a dudas la deuda externa a lo largo de su historia ha representado diferentes alternativas tanto para el pago del servicio de su deuda externa como para evitar crisis estructurales econmicas de mayor profundidad. Si se observan las diferentes alternativas de poltica econmica para enfrentar la insolvencia del pago de la deuda externa po267
dramos adelantar la siguiente conclusin. El momento coyuntural nacional e internacional, as como los entornos econmico, poltico y social son los que definen la estrategia alternativa tomando en cuenta la disposicin de los organismos financieros internacionales: Fondo Monetario Internacional, Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federal de Estados Unidos, cuya participacin es indispensable en todos los paquetes de salvamento. Para entender el proceso de la renegociacin del dbito mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que se dan a partir del 1 de diciembre de 1988. Una vez expuestas por el presidente de la Repblica en esa fecha, las premisas de la necesaria reduccin del dbito se realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexicano con los principales bancos acreedores de los pases que conforman el Grupo de los Siete. Japn accedi a efectuar prstamos y otros pases mostraron disponibilidad para hacerlo, siempre y cuando se firmara una Carta de Intencin. No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apresuraron el Plan Brady, pues se hablaba desde principios de 1988 de la necesidad de reducir el principal de los prstamos, desde que John Reed haba anunciado que los bancos dejaran de prestar para realizar ahorros sustanciales y enfrentar las prdidas. El segundo paso fue la Carta de Intencin, con el componente de la reduccin del servicio de la deuda externa y la ntima relacin de sta con el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, donde especificaban conjuntamente la necesidad de la reduccin para lograr la estabilidad, el crecimiento y la modernidad del pas. Los prstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club de Pars fueron etapas preestablecidas antes del acuerdo con la banca comercial durante 1989.
268
DEUDA PBLICA
El Acuerdo con el Banco Mundial consisti en lo siguiente:

...el financiamiento de proyectos de inversin por un monto total de 1 960 millones de dlares. Los recursos, integrados por tres prstamos de 500 millones de dlares cada uno, y otro prstamo por 460 millones de dlares. Dentro de este paquete, los tres prstamos de 500 millones de dlares sern dirigidos a apoyar el cambio estructural en los sectores industrial, paraestatal, financiero y comercial; mientras que el prstamo de 460 millones de dlares ser destinado para ampliar la capacidad de generacin de energa elctrica. Una porcin de esos recursos se utilizar para apoyar los esquemas de reduccin de deuda con la banca comercial.22
En el Acuerdo con el Club de Pars, Mxico logr un acuerdo multianual que abarca 2 600 millones de dlares, que representan los vencimientos de capital a pagarse del 10 de junio de 1989 hasta el 31 de marzo de 1992, y el 100% de los intereses a pagarse entre el 10 de junio de 1989 y el 31 de marzo de 1990. Asimismo, incluyen el 90% de los intereses por vencer entre el 10 de abril de 1990 y el 31 de marzo de 1991 y el 25 de mayo de 1992.23 La cifra de alivio final que se logr en materia de reduccin de transferencia con este acuerdo, se dio como sigue:
Para 1989, 519 millones de dlares; para 1990, 773 millones de dlares. El acuerdo tambin asegura financiamiento irrestricto para las importaciones que Mxico realice de los pases miembros del Club de Pars, el cual se calcula en un mnimo de 2 000 millones de dlares anuales durante los prximos seis aos.24
En el marco de la asamblea de gobernadores se especificaron los proyectos de desarrollo hidroelctrico, de reestructuracin industrial y de desarrollo forestal en los estados de Durango y Chihuahua. El acuerdo con el comit asesor de la banca comercial fue anunciado por el presidente como la solucin al crecimiento
269
del pas. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeridos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady, enunciados en el inciso anterior y despus de varios encuentros entre los negociadores mexicanos y los representantes de la banca acreedora, el presidente inform a los mexicanos el resultado del acuerdo de renegociacin el 23 de julio de 1989. Dicho acuerdo, cuya modalidad es la reduccin del principal de los intereses, acompaada de nuevos crditos, es el primero en su tipo. En el marco del discurso, el mensaje del Ejecutivo de la Nacin por los medios de comunicacin, procur terminar con uno de los puntos dbiles que marcaban inestabilidad a su Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazas de caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado con el Pacto.
As, el presidente inform: ...el arreglo significa que, sobre la base de 3 mil millones de dlares de deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comerciales del mundo, se lograra una reduccin del 35% del principal, o un abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de inters.25
Tomando en cuenta las tres opciones de reduccin del principal e intereses acompaados de nuevos crditos, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, haciendo mencin al men de opciones presentado por Mxico a los bancos acreedores, present la hoja de trminos, donde especificaba lo siguiente:
Mxico aportar 7 000 millones de dlares de sus propios recursos y de recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y del Banco de Importaciones y Exportaciones de Japn, para colateralizar la emisin de bonos que reduzcan la deuda. Recibir dinero fresco y de reduccin del principal de la deuda entre 2 000 y 3 000 270
DEUDA PBLICA
millones de dlares anuales. El programa incluye el intercambio de deuda por capital (swaps) a mil millones de dlares anuales. Una vez intercambiada la vieja deuda por bonos nuevos, utilizando el 35% de descuento, el descuento tendr una tasa flotante de inters equivalente a 13/16 de un punto porcentual sobre la tasa interbancaria de Londres (Libor) y los bonos de reduccin de principal estarn sujetos a la tasa fija de 6.25 por ciento negociada anteriormente. Los bancos intercambiarn sus prstamos a mediano y largo plazo por bonos a 30 aos emitidos por el gobierno de Mxico hasta en 10 diferentes divisas. Del total del principal y parte del pago de intereses, ser garantizado por el fondo de 7 000 millones de dlares descrito anteriormente, el principal ser colateral en su totalidad y a su madurez por una emisin de obligaciones del Departamento del Tesoro de Estados Unidos que emitir los llamados bonos cero. Los bancos acreedores que prefieran optar por proveer recursos frescos, comprometern un equivalente a 25% de la exposicin crediticia en Mxico a corto y mediano plazo que no sea intercambiado por bonos de reduccin de servicio del principal de la deuda. El 40% de los recursos frescos ser puesto a disposicin de Mxico en un primer desembolso, el ltimo de los cuales se producir en 1992. Los nuevos crditos sern pagaderos a 15 aos, con 7 ms de gracia y estarn sujetos a un inters correspondiente a 13/16 puntos porcentuales sobre Libor.26
Mientras se definan los trminos por los cuales optara la banca acreedora (difcil de convencer) la banca internacional y Estados Unidos optaron por otorgar un prstamo puente de 2 000 millones de dlares para dar confiabilidad al gobierno ante la sociedad civil.27 Haber sintetizado las diferentes fases de la renegociacin con disminucin del principal e intereses, acompaada de nuevos crditos, permiti dar confiabilidad a un plan de ajuste estructural cuyo objetivo ha sido, desde el inicio, lograr la integracin de Mxico a Estados Unidos. Las etapas sealadas slo seran medidas para reducir el sobreendeudamiento, pero no la solucin al dbito externo ni a los problemas de la economa mexicana.
271
El Acuerdo de Renegociacin en el marco del Plan Brady tuvo por objeto disminuir la deuda histrica de 48044 millones de dlares de la siguiente manera:
a ) El 41% de los bancos acreedores de Mxico opt por la reduccin del 35% del total. Ese porcentaje corresponde a la cantidad de 19 698.04 millones, de los cuales se reduce un 35% y corresponde a 6 894.3 millones de dlares. La diferencia da un total de 12 803.72 millones de dlares cuya tasa anual de mercado por concepto de intereses ser de 9.81. La reduccin por concepto de intereses es de 676.56 millones de dlares (es decir, 1 932.87-1 256.31). El 47% restante del total de 48 044 millones de dlares correspondi a la opcin de reducir y estabilizar las tasas de inters. Es decir, de 22 580.68 millones de dlares la tasa de inters pas de 9.8125 a 6.25%. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056.5 millones de dlares durante 5 aos. El 12% de los bancos opt por el otorgamiento de dinero nuevo. De 5 765.28 millones de dlares se otorgar el 25% a Mxico. Esto es la cantidad de 1 441.32 millones de dlares se dar 720.66 millones en 1990; 360.3 en 1991 y 360.33 en 1992. Los intereses del total de 5 765.28 millones de dlares a una tasa de 9.8121 sumarn 565.71 millones de dlares.
b )
c )
Como conclusin se puede afirmar que, la quita de capital a la deuda histrica es de 6 894.3 millones de dlares. Por ahorro de intereses de la primera y segunda opciones son 1 480.99 millones de dlares (676.56 ms 804.43). Durante 1990 habr una disminucin de 2 221.485 millones de ahorro neto por concepto de intereses en 1990. De la primera opcin se pagarn intereses por 1 256.37 y de la segunda se pagarn intereses por 1 411.29 millones de dlares. De la tercera opcin se pagarn intereses por 636.43 millones de dlares. La suma de los intereses ser de 3304.09 millones de dlares, resultado del acuerdo de renegociacin ms los intereses a pagar por ms de 4 mil millones de dlares que causa la deuda que no est en manos de la banca internacional y que no se renegoci.
272
DEUDA PBLICA
Del dinero nuevo a distribuir se pagar a 7 aos de gracia y un plazo de 15 aos. Es decir, 7 206 millones de dlares (5 765 por 1.25). La reduccin total de la deuda fue de 20 500 millones de dlares; esto se explica por la reduccin del principal de la primera opcin por 6 894.3 millones de dlares. Reduccin por swaps, desendeudamiento de empresas pblicas, venta de paraestatales y cambios en el valor del dinero por cerca de 6 000 millones de dlares. Reduccin de las tasas de inters que segn el gobierno mexicano ser de 7 056 millones de dlares entre 1990 y 1994.
Con esta reestructuracin se cre un fondo de garantas cuyo objeto es pagar los intereses de la deuda existente por 18 meses y garantizar el pago del capital adeudado mediante la compra de bonos cupn cero del Tesoro de Estados Unidos. La suma del fondo de garantas es de 7 mil millones de dlares. Mxico participa con 1 300 millones de sus reservas y el resto es otorgado por Japn, Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. De este fondo 3 500 millones de dlares sirven para garantizar los Bonos Cupn Cero a 30 aos para pagar el principal.28 As, la vieja deuda disminuye junto con el total de la deuda externa del sector pblico para dar pie a nuevas formas de financiamiento va el ahorro interno, el mercado de dinero y el mercado burstil. La vuelta al financiamiento multilateral y bilateral ser la tnica de los nuevos crditos proporcionados a Mxico. Nacer la llamada ingeniera financiera para la reestructuracin de pasivos y el saneamiento de las finanzas corporativas del gobierno federal. Se establece el Programa de Intercambio de deuda pblica externa por capital, con el propsito de estimular la inversin nacional y extranjera y lograr una reduccin adicional del saldo de la deuda pblica externa con la banca comercial por 3 500 millones de dlares de valor nominal, en un periodo de tres aos y medio y un descuento superior al 35% logrado en el Paquete Financiero 1989-1992.29
273
EL
PERIODO DE LOS NOVENTA
La negociacin de la deuda externa en el contexto del Plan Brady signific para Mxico el reingreso a los mercados internacionales de capital mediante la emisin de documentos privados y pblicos, as como la incorporacin de la economa mexicana al bloque del norte (con Estados Unidos y Canad) constituyendo rasgos esenciales, en la estrategia de financiamiento, para atraer la inversin extranjera y con ello lograr, por la va del financiamiento externo, la recuperacin econmica con estabilidad de precios. Verbigracia, entre 1989 y 1994 el supervit acumulado de la cuenta de capital de la balanza de pagos asciende a cerca de 105 000 millones de dlares, lo cual expresa la creciente afluencia de recursos externos hacia Mxico. As, durante el lapso que va del segundo semestre de 1989 a la crisis financiera de fines de 1994 se caracteriza por el retorno a los mercados internacionales de capital. La deuda del sector privado, junto con la de la banca comercial y la banca de desarrollo, as como la deuda interna del sector pblico, propician nuevamente una crisis financiera de mayor profundidad y alcance que la de 1982.30 La poltica de endeudamiento externo de estos aos se enmarca en: a) la diversificacin de las fuentes de financiamiento; b) la disminucin del costo financiero, y c) el aprovechamiento del descuento al que se cotizaba la deuda mexicana en los mercados secundarios. En tales condiciones, se pretenda reducir el nivel de endeudamiento (respecto al PIB) as como la modificacin de la estructura de sta (con relacin a los plazos de vencimiento) para reducir su servicio (vase cuadro 7.6). Por ejemplo, en 1986 y 1987 la deuda externa pblica respecto al PIB era de 69.3 y 65.4% respectivamente, para alcanzar durante el periodo 1990-1998, un promedio de 25.4% respecto al PIB.
274
CUADRO 6 Saldos de la deuda pblica externa por plazos 1982-1999

(Cifras a fin de periodo en millones de dlares*)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 jun-99
1982
1983
1984
1985
1986
Deuda pblica externa 81,406.8 80,845.9 560.9 779.9 624.5 1,156.0 1,727.3 3,466.4 4,246.0 80,223.3 75,434.5 76,614.3 78,260.5 72,288.8 74,501.4 81,003.2 76,059.0 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4 85,435.8 100,933.7 79,082.3 6,353.5 93,737.4 7,196.3 98,284.5 93,293.5 4,991.0 88,321.2 84,260.7 4,060.5 92,294.5 87,897.0 4,397.5 91,055.4 86,181.5 4,873.9
bruta
58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1
75,350.9
Largo plazo
49,548.7 52,778.7 68,994.4 71,626.0
73,956.8
Corto plazo
9,325.5
9,777.5
383.5
454.1
1,394.1
Deuda pblica externa 81,406.8 81,003.2 75,492.0 70,843.3 68,006.6 68,060.3 69,362.1 76,889.9 90,316.1 89,746.2 79,295.6 82,222.1 81,713.8
neta
58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1
75,350.9
Porcentajes del PIB:
Deuda pblica externa 69.3 68 1.3 69.3 65.4 42.2 35.7 26.0 0.4 0.4 0.3 0.4 65 41.8 35.6 28.2 24.9 0.5 21.6 65.4 42.2 35.9 28.6 25.4 21.0 20.0 1.0 18.9 18.3 17.3 1.0 16.1 29.8 27.6 2.2 26.8 36.2 33.6 2.6 32.4 26.7 25.3 1.4 24.3 20.2 19.3 0.9 18.1 22.1 21.0 1.1 19.6 19.3 18.3 1.0 17.3
bruta
46.4
41.6
39.2
47.8
Largo plazo
39.1
35.1
39.0
47.5
Corto plazo
7.3
6.5
0.2
0.3
Deuda pblica externa neta
46.4
41.6
39.2
47.8
Fuente: Elaboracin con base en la SHCP.
275
El entorno en que se dan los cambios financieros de la deuda externa de Mxico va acompaado de las transformaciones en el perfil y la organizacin de la produccin, as como de la actividad econmica en general. Sin embargo, ante la crisis manifestada desde fines de 1994, la estrategia de deuda externa evidencia la imposibilidad de mantener la estrategia de deuda pblica y de financiamiento externo con programas de ajuste recurrentes; impidiendo con ello el crecimiento econmico sostenido.
La crisis financiera actual se presenta, en lo fundamental, como una crisis de endeudamiento, desde su gestin, desenvolvimiento y sus efectos. En particular: a) el endeudamiento pblico interno y externo, b) el endeudamiento privado externo, de la banca comercial y de grandes conglomerados, y c) los problemas de endeudamiento de consumidores y empresas con la banca comercial local. Por tanto, la crisis financiera corresponde a las nuevas modalidades del endeudamiento y las innovaciones financieras en un mercado emergente.
Segn se observa en el cuadro 7 y en la grfica 6, la deuda externa total bruta, que incluye a los sectores pblico, privado y bancario, adems de la deuda contratada por el Banco de Mxico con el Fondo Monetario Internacional, pas de 106 743.2 millones de dlares en 1990, a 155 764.6 millones de dlares en junio de 1999. Particularmente, para el mismo periodo la deuda correspondiente a los sectores privado y bancario crecieron significativamente, al pasar el sector privado de 9 039.6 millones de dlares en 1990, a 42 859.3 millones de dlares en 1999. Respecto a la deuda del sector bancario, sta pas de 13 425 millones de dlares en 1990, a 15 880 millones de dlares en 1999. Es decir, la deuda correspondiente al sector privado y bancario representaban en 1990 el 21% de la deuda externa total, en tanto que para 1999 representan el 37.5 por ciento.
276
CUADRO 7 Deuda externa total y amortizaciones 1990-1999 1

(Saldos al final del periodo en millones de dlares*)
1992 116,501.1 75,755.2 15,840.5 18,948.0 5974 ,5. 108,806.2 68,060.3 15,840.5 18,948.0 5974 ,5. 23,678.2 20,383.2 3250 ,9. n d --n d n d -8415 ,4. 8233 ,1. 19,958.2 27,456.1 28,399.7 35,669.4 40,381.7 25,325.3 13,126.8 n d 1996 ,2. 4754 ,9. 3802 ,6. 17,282.2 23,756.0 25,094.0 20,911.0 23,226.0 25,427.6 26,518.3 69,362.1 76,889.9 90,316.1 89,746.2 26,411.8 19,180.0 13,278.8 55,323.4 35,463.0 16,346.0 n d 3544 ,1. 121,139.5 131,271.7 155,027.6 148,616.8 4754 ,9. 3802 ,6. 17,282.2 13,278.8 23,756.0 25,094.0 20,911.0 19,180.0 23,226.0 25,427.6 26,518.2 26,411.8 45,923.2 16,819.0 9075 ,8. 151,125.3 79,295.6 45,923.2 16,819.0 9075 ,8. 51,454.0 33,317.6 14,958.2 n d 3182 ,7. 78,747.4 85,435.8 100,933.7 98,284.5 88,321.2 130,524.8 139,817.6 165,645.1 157,155.1 160,150.9 1993 1994 1995 1996 1997 1998 160,257.4 92,294.5 43,762.0 15,821.0 8399 ,7. 150,185.0 82,222.1 43,762.0 15,821.0 8399 ,7. 44,165.6 23,365.3 19,728.5 n d 1,071.80 1999 155,764.60 91,055.40 42,859.30 15,880 5,969.90 146,423 81,713.80 42,859.30 15,880 5,969.90 25,528.10 12,542 10,976.30 n d 2,009.80
1990
1991
Deuda externa total
106,743.2
117,016.8
Sector pblico
77,770.3
79,987.8
Sector privado
9096 ,3.
12,035.0
Sistema bancario
13,425.0
18,235.0
Banco de Mxico2
6583 ,0.
6790 ,5.
Deuda externa neta total
99,816.2
105,035.6
Sector pblico
70,843.3
68,006.6
Sector privado
9096 ,3.
12,035.0
Sistema bancario
13,425.0
18,235.0
Banco de Mxico2
6583 ,0.
6790 ,5.
Amortizacin de la deuda
externa
50,549.2
13,345.8
Sector pblico3 n d --
48,500.2
10,323.8
Sector privado
2090 ,4.
3020 ,2.
Sistema bancario
n d
Banco de Mxico4
--
nd. No disponible.
Cifras al mes de junio.
Se refiere a los pasivos del Banco de Mxico con el Fondo Monetario Internacional
Incluye operaciones de carcter revolvente
277
Se refiere a las amortizaciones de pasivos del Banco de Mxico con el Fondo Monetario Internacional.
Fuente: Presidencia de la Repblica, IV Informe de Gobierno, 1998.
GRFICA 6 Deuda externa total por sectores 1990-1998*

millones de dlares
175,000 150,000 125,000 100,000 75,000 50,000 25,000 0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
SECTOR PBLICO Sector pblico BANCO DE MXICO Banco de Mxico
SECTOR PRIVADO Sector privado DEUDA EXTERNA TOTAL Deuda externa total
SISTEMA BANCARIO Sistema bancario
* Los valores p ara 1998 son hasta e l mes de junio.
Cabe aadir, adems, que existe un descenso relativo de la deuda pblica externa, que representaba en 1990 el 72.9% y en 1998 representa el 58.4% como proporcin de la deuda externa total. En sus orgenes, la crisis financiera se manifiesta a lo largo de 1994 por: el problema de la deuda interna, expresada en las obligaciones derivadas de los vencimientos por la emisin creciente de tesobonos en 1994; el deterioro de la balanza de pagos, expresada en el crecimiento de dficit en cuenta corriente; la cada de los flujos externos representados en la cuenta de capital, as como el descenso de las reservas internacionales. Todo esto en un ambiente de deterioro creciente de la vida poltica y social del pas.31 Los tesobonos, pasaron de cerca de 5 900 millones de dlares en febrero de 1994, a 43.4 millones de dlares en noviembre del mismo ao, lo cual representa un incremento en la participacin relativa de stos en la emisin de valores gubernamentales; pues en febrero representaban el 9.8% respecto a la emisin total de valores, y en noviembre representaban 56.7%. Como primer efecto de la devaluacin y la problemtica financiera precipitada por la modificacin
278
DEUDA PBLICA
de la poltica cambiaria, el 20 de diciembre y el retiro del mercado cambiario el 22 del Banco Central,32 se propici que a fines de diciembre de 1994 los tesobonos representaran 66% del total de la deuda interna.33 Con reservas internacionales de 6 148 millones de dlares al cierre de 1994 y en su nivel ms bajo en enero de 1995 de 3 483 millones de dlares; con un perfil de vencimientos de tesobonos de 29 206 millones de dlares para 1995, particularmente con tenedores extranjeros. La precipitacin de la crisis expresada por la devaluacin y modificacin de la poltica cambiaria se presentara al momento en que la poltica monetaria perdiera eficacia y la estructura, montos y perfil de vencimientos de los instrumentos indizados al tipo de cambio (tesobonos) tornaran explosivo el problema de la deuda interna. As, ante la turbulencia de los mercados financieros y los riesgos de insolvencia, la especificidad de la gestin de la crisis financiera constituye recurrir a una estrategia de deuda pblica externa que se plantea los objetivos de renovar y extender los vencimientos de las obligaciones de corto plazo; principalmente las denominadas en moneda extranjera, y recuperar el acceso a los mercados internacionales de cptl aia. Se dice que la gestin de la deuda en 1995 tiene dos objetivos principales: reducir el volumen de los tesobonos y extender la madurez promedio de la deuda.34 En efecto, se puede afirmar que uno de los elementos fundamentales, en el origen de la crisis, se encuentra en la modificacin de la estructura de la deuda interna del sector pblico, as como en la estrategia de financiamiento interno mediante emisin creciente de obligaciones de corto plazo particularmente en 1994; lo cual fundamenta la mala gestin interna, ante las modificaciones en el contexto externo.
279
La crisis mexicana caracterizada por la crisis de los tesobonos o crisis de la deuda interna, acompaada de una crisis de las carteras vencidas de las empresas, la banca comercial y la banca de desarrollo, ambas se suman a las crisis de los ochenta: deuda externa, crisis bancaria, crisis de bolsa, inestabilidad cambiaria, etc., las cuales expresan parte de los reacomodos del sistema financiero nacional, en el marco de los cambios en los mercados internacionales de capital.35 La inestabilidad de los mercados financieros, la incertidumbre y la dificultad para hacer frente a las obligaciones de corto plazo, as como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global,36 constituyen, referentes de consideracin para promover una estrategia de rescate financiero, que significara hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los Certificados de Depsito de la banca comercial mexicana. La negociacin del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los mercados financieros signific para la economa mexicana un replanteamiento de las metas macroeconmicas y objetivos de recuperacin econmica, al someter a sta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en 1995 la cada en el PIB signific 6.2%, resultado de una contraccin significativa del consumo y la inversin. En lo que se refiere a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente observa una reduccin significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 600 de millones de dlares en 1995 respecto a los 29 700 millones de dlares en 1994. Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera e inestabilidad acentuada durante la crisis asitica de 1998, el entorno recesivo y presiones sobre el mercado petrolero, amn de una poltica monetaria restrictiva cuyo principal instru280
DEUDA PBLICA
mento es la contencin del crdito interno, la falta de liquidez, los amplios mrgenes de intermediacin, el sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la deuda externa de sta, constituyen factores que explican las dificultades de hoy para consolidar la estabilizacin y generar las condiciones de crecimiento econmico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin de sexenio. Inicialmente el programa de emergencia como respuesta al problema de vencimiento de las obligaciones de corto plazo, fue para sustituir stas por obligaciones de largo plazo, es decir, sustituir deuda pblica interna por deuda pblica externa. As, la deuda pblica externa durante el primer semestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millones de dlares, lo cual se explica en parte por el uso de las lneas de crdito provenientes del paquete de emergencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y la recuperacin de las reservas internacionales. En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan y la forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular, el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de creciente dependencia de recursos externos, sta se constituye en uno de los graves obstculos para la recuperacin econmica. El servicio de la deuda externa pblica en el periodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, representan alrededor de 144 622.5 millones de dlares, cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pblica y privada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154159 millones de dlares (vase grfica 7)
281
GRFICA 7 Deuda externa total

160,000 140,000
Deuda externa Total 154,159 Deuda de la Banca Comercial 47,831
millones de dlares
120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0
Otros crditos 97,360
1/
Sector pblico 78,599
Sector privado 18,761
FMI 8,968
2/
*Los valores corresponden al mes de junio de 1998. 1/ Incluye al sector pblico y al sector privado. 2/ Se refiere a la deuda del Banco de Mxico con el FMI.
Para el periodo 1998-2012, las estimaciones oficiales de amortizaciones correspondientes a la deuda pblica externa significan una cantidad de 49 624 millones de dlares, en tanto que al sector privado corresponden 18 510 millones de dlares para el mismo periodo. La carga de la deuda externa privada, de la banca comercial y de los grandes consorcios industriales, parecen configurar uno de los factores de la inestabilidad financiera de los recientes y prximos aos. En este contexto la posibilidad de recuperacin econmica con crecimiento econmico de largo plazo se torna una realidad improbable (vase cuadro 8 y grfica 8). El Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) es un organismo descentralizado de la administracin pblica federal que garantiza los depsitos bancarios de dinero, as como los prstamos y crditos a cargo de las instituciones (pagando el saldo de las obligaciones, hasta por una cantidad equivalente a 400 UDIS por persona, cualquiera que sea el nmero y clase de dichas obligaciones a su favor y a cargo de una misma institucin). Sin embargo, quedan excluidos de la citada proteccin las obligaciones a favor de las entidades financieras; las obligaciones a favor de cual282
CUADRO 8 Programa de amortizacin de la deuda total 1998-2012

(Millones de dlares)
Al 30 de junio de 2001 8,332 11,291 6,166 7,832 3,274 2,689 5,122 2,700 1,668 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 561 2011 285 2012 518 Otros aos 46,112
1998
1998
1999
2000
Total deuda
externa (A+B+C)
154,159
22,056
22,506
13,050
A) Deuda de la 1,686 6,594 4,318 2,276 5 2 2 6 0 0 0 0 2,430 921 1,930 504 120 6,570 4,369 4,774 2,455 2,354 3,644 1,358 0 9,000 5,290 6,704 2,959 2,474 5,002 2,265 875 1,129 315 214 121 3 2,697 2,461 236 0 2 559 553 6 0 2 559 553 6 0 2 282 252 3 0 0 2 516 136 380 0 17,995 28,117 28,117 0 0
Banca Comercial
47,831
10,032
9,708
3,482
B) Otros crditos
97,360
10,980
7,836
6,682
Sector pblico
78,599
7,425
5,175
4,585
Sector privado
18,761
3,555
2,661
2,097
C) FMI 1/
8,968
1,044
4,962
2,885
1/ Tipo de cambio US$/DEG al 30 de junio = 1.3315
Fuente: SHCP, Mexican Economic and Financial Statistics Data Book, 1998.
283
GRFICA 8 Programa de amortizacin de la deuda externa total 1998-2012

120,000 millones de dlares 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 Deuda externa total 108,050 Deuda de la Banca Comercial 29,838
Otros crditos 68,134 Sector p blico 49,624 Sector p rivado 18,510 FMI 8.968
2/
1/
1/ Incluye al sector pblico y al se ctor privado. 2/ Se refiere a la deuda del Banco de Mxico con el FMI.
quier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual pertenezca la institucin de banca mltiple; los pasivos documentados en ttulos negociables, as como los ttulos emitidos al portador; las obligaciones o depsitos a favor de accionistas, miembros del consejo de administracin y funcionarios de los dos primeros niveles jerrquicos de la institucin de que se trate, as como apoderados generales con facultades de administracin y gerentes generales; las operaciones que no se hayan sujetado a disposiciones legales, reglamentarias, administrativas o a las sanas prcticas y usos bancarios, en la que exista mala fe y las relacionadas con operaciones de lavado de dinero. Por su parte, las instituciones debern cubrir al IPAB las cuotas ordinarias y extraordinarias que la Junta de Gobierno de ste establezca (el IPAB prev recabar 1 500 millones de pesos trimestrales por las cuotas de los bancos, de los cuales unos 4 500 millones de pesos se destinarn al saneamiento de la banca). Establecindose que las cuotas ordinarias no podrn ser menores del 4 al millar y las extraordinarias no podrn exceder, en un ao, del 3 al millar, sobre el importe al que asciendan las operaciones pasivas de las instituciones.
284
DEUDA PBLICA
El IPAB podr otorgar apoyos financieros tendientes a proveer la liquidez o el saneamiento de alguna institucin. Tales apoyos podrn otorgarse mediante la suscripcin de acciones y obligaciones subordinadas, asuncin de las obligaciones, otorgamiento de crditos o la adquisicin de bienes de propiedad de las instituciones. Sin embargo, el costo de rescate bancario segn Standard & Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos, equivalente a 81 632 millones de dlares; 20% del PIB; 34 veces el monto del blindaje; casi el total de la deuda neta externa; 2.26 veces la deuda interna neta del pas. La cifra representa tambin 100% del crdito vigente de la banca, 78% del presupuesto del gobierno para este ao. El monto incluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfn, Atlntico, Promex e Inverlat. CONCLUSIONES Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras, presentadas a lo largo de los ltimos 25 aos, por medio de renegociaciones sucesivas y contratacin de nuevos crditos, ms para cumplir con obligaciones que para incrementar la inversin productiva, derivando en un mayor endeudamiento externo, parecen no ser la mejor opcin para configurar condiciones de recuperacin econmica y de crecimiento sostenido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativa para la deuda externa mexicana fueron las tres renegociaciones hasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de los noventa; en la crisis financiera 1994-1995 el prstamo del Fondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Federal sirvi para rescatar los bancos y mejorar paulatinamente el costo del rescate, sin embargo, el problema financiero sigui presente ante el proceso de la entrada y salida de capi285
tales que dependen de la poltica monetaria de Estados Unidos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se plante el blindaje financiero37 como una opcin viable; no obstante, la solucin a la crisis bancaria no ha sido la ms viable y en el marco de un proceso de mercados financieros integrados es difcil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras con costos sociales altos. En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad de configurar una poltica econmica que exponga como prioridad el crecimiento econmico de largo plazo, que no pase por programas de ajuste del tipo de los que se han impulsado durante los ltimos aos. Los procesos de renegociacin y el aparente xito en el regreso al mercado internacional de capitales, despus de la crisis de 1994 y los blindajes financieros recientes, as como el refinanciamiento de la deuda pblica, tanto externa como interna, no han dado una solucin definitiva a la carga que representa, para una economa dependiente de los flujos externos de capital, hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior. Es prioritario, que el modelo de poltica econmica no base sus expectativas en el ahorro externo, smbolo de volatilidad y riesgo en muchas economas subdesarrolladas.
286
NOTAS
1 2
Banco de Mxico, Informe Anual 1989, Mxico, 1990, p. 81. Carvallo Sergio, Finanzas pblicas, Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 1971. Retchkiman Kirk Benjamn, Teora de las finanzas pblicas, tomo I, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987. Sommers Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, 3a. edicin, Mxico, 1970. p. 592. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Deuda Externa Pblica Mexicana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988. Girn Alicia, Momento Econmico nm. 44, Solucin, renegociacin o confrontacin. (La deuda externa en Mxico), Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, marzo-abril 1989, pp. 5-6.
287
287
Girn Alicia, Nuevas Modalidades de Financiamiento y Riesgo Financiero, Comercio Exterior, Banco Nacional de Comercio Exterior, SNC, volumen 45, nm.12, Mxico, diciembre de 1995. A decir del director gerente del FMI, M. Camdessus, la crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del siglo XXI que involucra a un pas en desarrollo y que pone en riesgo sistmico al conjunto del sistema financiero internacional. Vase, Boletn del FMI, 27 de febrero de 1995. Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostrados en aos atrs. Verbigracia en 1994, los saldos negativos en la cuenta corriente son de 6 852 millones de dlares y 7 367 millones de dlares para el primer y segundo trimestres, respectivamente.
10 Girn Alicia, Calidad de activos de la banca comercial del bloque de Amrica del Norte, en Antonio Gutirrez P. y Celso Garrido N, Transiciones financieras y TLC. Canad, Mxico y EEUU, Ariel-Economa, Mxico, 1994. pp. 195-212. En este material se hace referencia al debilitamiento de la calidad de los activos y ms prstamos incobrables, a medida que la desaceleracin de la economa mexicana se haca persistente. 11 Al cierre de junio de 1995 los recursos comprometidos con la banca comercial, bajo el esquema del FOBAPROA representaban 21 478 millones de nuevos pesos y 1 517 millones de dlares. 12 Girn Alicia, Innovacin financiera y deuda externa en la globalizacin de la economa mundial: Principales dimen288
NOTAS
siones en el umbral del siglo XXI, Coleccin Jess Silva Herzog, Miguel ngel Porra, Mxico, 1999, p. 225. 13 Retchkiman, obra citada, p. 255. 14 C. Leriche y E. Quintana, El programa de ajuste en Mxico: su lgica e impacto, UAM-Azcapotzalco, Mxico, volumen V, nm. 13, 1984, p. 65. 15 Gurra Jos A, La poltica de deuda externa de Mxico, 19821990, en Carlos Bazdresch, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y Nora Lustig (comp.) Mxico Auge, Crisis y Ajuste, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1992, pp. 291-322. 16 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin, 17 de enero de 1989. 17 Nacional Financiera, Iniciativa de Ley de Deuda Pblica. El Mercado de Valores, ao XXXVI, nm. 52, 27 de diciembre de 1976, p. 1031. 18 Nacional Financiera, Ley General de Deuda Pblica. El Mercado de Valores, ao XXXVII, nm. 2, 10 de enero de 1977, pp. 25-29. 19 Obra citada. 20 Documents of the borrowing in international capital markets, EC-181 Suplementos, varios nmeros, Washington, D. C. 21 De 1982 a 1990 se realizaron cuatro renegociaciones pblicas. Sin embargo, desde 1977 y hasta antes de la
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crisis, fue muy comn que se contrataran prstamos a bajo inters para pagar prstamos anteriores. La sobreliquidez del sistema permiti el manejo de dinero barato. Vase S.C. Gwynne, Venta de dinero, Editorial Edivisin, Mxico, 1989, p. 264. 22 Agenda de Mxico, Informacin bsica sobre Mxico, Enero de 1990. 23 Obra citada. 24 Obra citada. 25 Exclsior, 24 de julio de 1989. 26 Exclsior, 4 septiembre de 1989. 27 Obra citada. 28 Presidencia de la Repblica, Reanudar el Crecimiento, Imperativo Social (Discursos pronunciados en ocasin de la firma del contrato del paquete financiero) Direccin General de Comunicacin Social, Palacio Nacional, 4 de febrero de 1990. 29 Nacional Financiera, El Mercado de Valores, nm. 8, 15 de abril de 1990. 30 Gurra Trevio, J. ngel, Corrientes de capital. El caso de Mxico, en Ricardo Ffrench y Stephany Griffith-Jones, (compiladores). Las nuevas corrientes financieras hacia la Amrica Latina. Fuentes, efectos y polticas, Fondo de Cultura Econmica, Lecturas nm. 81, Mxico, 1995. pp. 253-293.
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NOTAS
31 Una exposicin detallada de los antecedentes mediatos de la crisis financiera, se tiene en Girn, Alicia y Guerra, Jos Martn, Del nuevo endeudamiento al programa de emergencia, en el marco de una economa global. Momento Econmico, nm. 78, IIEC-UNAM, Mxico, marzoabril, 1995. 32 Tan solo entre el 20 y el 21 de diciembre de 1994, la cada en las reservas fue de 4 000 millones de dlares. 33 Vase Evolution of the mexican peso crisis, en International Capital Markets, Developments, Prospects, and Policy Issues, FMI, Washington, D. C., August 1995, pp. 53-69. 34 Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Estudios Econmicos de la OCDE 1994-1995, Mxico, Mxico, noviembre de 1995, p. 55. 35 Culpeper, Roy, La reanudacin de las corrientes privadas de capital hacia la Amrica Latina: El papel de los inversionistas norteamericanos, en French-Davis, Ricardo y Griffith-Jones, Stephany (compiladores) et al., pp. 13-66. 36 A decir del director gerente del FMI M. Camdessus, la crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del siglo XXI que involucra a un pas en desarrollo y que pone en riesgo sistmico al conjunto del sistema financiero internacional, Boletn del FMI, 27 de febrero de 1995. 37 El blindaje financiero tiene como propsito evitar episodios traumticos de cambio sexenal, el cual equivale
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a ganar una posicin cmoda para el pago de obligaciones externas de los sectores privado y pblico en el 2000 y 2001. Por medio del programa, Mxico tendr acceso a un fondo de 16 900 millones de dlares de organismos financieros internacionales y a una lista de crdito para casos de crisis, de 6 800 millones de dlares, de parte de Estados Unidos y Canad. Sumando un total de 23 700 millones de dlares. La lnea de crdito contratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de 3.8% con vencimiento a 4 aos, en tanto que el Banco de Mxico e Interamericano de Desarrollo est ligeramente por abajo de 7% y stos son prstamos de largo plazo, entre 12 y 15 aos.
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CAPTULO VIII FINANZAS LOCALES
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POR
MARCELA ASTUDILLO MOYA*
INTRODUCCIN El estudio de las finanzas locales en Mxico debe considerar en primer trmino el significado del federalismo, pues la organizacin federal determina la necesidad de una distribucin de competencias entre los tres mbitos gubernamentales que la conforman: federacin, estados y municipios; una de esas competencias es la de proporcionar los ingresos necesarios para financiar los gastos que originan las funciones a su cargo.
Desde un punto de vista poltico, Kenneth Wheare defini el federalismo como el mtodo para que, tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales estn, cada uno dentro de su esfera, coordinados e independientes, lo que determina la necesidad de que la autonoma de los diferentes mbitos de gobierno est protegida constitucionalmente, dando a cada uno un campo explcito de responsabilidad y autoridad.
Obviamente, el federalismo es un sistema dinmico que tiene ciertos elementos esenciales, entre los cuales se pue* Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM. 295
den mencionar: constitucin escrita y rgida; instituciones gubernamentales independientes; sistema para la resolucin de los conflictos de competencias y descentralizacin. La descentralizacin, es tan importante que se ha dicho, llega a ser la prueba de la existencia del federalismo, nicamente deben permanecer centralizadas aquellas atribuciones que garanticen la unidad del Estado.
Por relacin descentralizada se entiende a la delegacin de funciones en rganos que guardan personalidad propia y autnoma, no sujetos a la jerarqua de la autoridad central.1
LA
PROBLEMTICA FISCAL EN UN ESTADO FEDERAL
Como se seal anteriormente, en los pases con constituciones federales, cada unidad gubernamental tiene facultades para determinar su nivel de gasto y para establecer sus propias disposiciones en materia tributaria; lo cual hace mucho ms difcil lograr una estructura adecuada de las finanzas pblicas; ya que cada uno de los niveles gubernamentales tiene como base de su ingreso a la misma poblacin, que tambin es la beneficiaria de los servicios pblicos; generndose una serie de problemas como son:
a ) La imposicin mltiple, que puede darse tanto porque los tributos correspondientes a los diversos mbitos de gobierno recaigan sobre la misma fuente, como porque unidades del mismo nivel gubernamental graven con sus impuestos bienes o actividades fuera de sus fronteras, obligando al causante a enfrentarse a una gran diversidad de leyes y procedimientos fiscales, al tener que presentar dos declaraciones y someterse a dos procesos de comprobacin paralelos. Adems, cuando cada jurisdiccin determina su tasa independientemente de las otras, es muy probable que la suma d lugar a una imposicin excesiva para el contribuyente,
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FINANZAS LOCALES
b )
c )
con consecuencias econmicas muy serias. Por otro lado, es casi imposible evitar cierta duplicacin administrativa porque desde el punto de vista de la Nacin como un todo, producir una duplicacin del costo de la administracin tributaria. Preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal. Otra peculiaridad del sistema federal, que podra calificarse como tendencia general, es la enorme preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal imposicin, gastos pblicos y emprstitos dejando a la hacienda local ingresos raquticos por la absorcin del gobierno federal de las mejores fuentes; lo que da lugar a uno de los problemas fundamentales de la divisin de actividades y recursos entre los distintos mbitos gubernamentales, o sea, la falta de correspondencia entre las funciones asignadas a cada mbito y las fuentes de recursos para cada uno, originada bsicamente porque hay una diferencia sustancial entre los criterios que determinan la divisin ptima de funciones y por tanto de gastos, y los que sirven para lograr el empleo adecuado de los impuestos por los diferentes planos gubernamentales. Falta de correlacin entre las funciones asignadas y su capacidad para financiarlas, en las diversas unidades a un mismo nivel, entre estados y municipios. Es un hecho, sobre todo en los pases subdesarrollados, que las diversas localidades componentes de un pas difieran enormemente tanto en su tamao superficie, densidad de poblacin, etctera como en su nivel de desarrollo; ambas situaciones inciden de una manera muy importante en la problemtica de la hacienda local.
La dimensin desigual de las localidades da lugar a diferencias en la capacidad de administracin tributaria entre las localidades y, as, es posible que una zona con escasa poblacin pueda administrar fcilmente un impuesto predial; pero a su vez, resultar muy difcil que pueda manejar un gravamen al ingreso personal, por ejemplo. Todo lo cual deriva en una mayor desigualdad, porque la capacidad recaudatoria de los impuestos vara, y no necesariamente coinciden las necesidades de la localidad con la productividad de los impuestos que tiene capacidad para administrar.
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Asimismo la heterogeneidad en la tasa de desarrollo de las diferentes regiones puede originar consecuencias muy negativas por la distribucin desigual de la capacidad tributaria, en relacin con las necesidades de recursos para satisfacer sus requerimientos; las zonas ms pobres tendrn mayores dificultades para cubrir la demanda de los servicios pblicos, la disyuntiva es proporcionar el mismo nivel de servicios que las zonas desarrolladas, pero cobrando impuestos ms altos, o bien, disminuir la calidad de los servicios para tener la misma carga impositiva que en las localidades econmicamente ms poderosas,2 cualquiera de las dos opciones tendern a acentuar las desigualdades regionales, sobre todo si se toma en cuenta que precisamente en las regiones atrasadas necesitan ms recursos para solventar la demanda de gastos sociales. A todo esto habra que agregar dos elementos ms, tal como lo seala J. Due3 la imposicin excesiva con relacin a los beneficios, incidir en una concentracin de las empresas en las localidades ms desarrolladas bsqueda de mayores beneficios en relacin con la carga fiscal. El otro aspecto se refiere a la imposibilidad de cumplir con el elemental principio tributario de dar igual tratamiento a quienes estn en condiciones similares. Reflexiones de esta ndole han llevado a numerosos autores A. Prest, J. Due, W. Gerloff y otros a sealar la necesidad de que el gobierno federal subvencione a otros mbitos gubernamentales; pero el problema radica en que los subsidios son la puerta por donde se escapa la cualidad intrnseca del federalismo, que es la independencia de los estados.4
d ) Posibilidad de que los diferentes mbitos gubernamentales tomen medidas opuestas de poltica fiscal. Otro de los problemas que se generan en los estados federales al hacer uso, tanto en la Federacin como en las entidades federativas, de la capacidad que tie-
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FINANZAS LOCALES
nen para manejar su propia poltica fiscal, es la posibilidad de poner en prctica medidas opuestas, cuyos efectos se contrarresten mutuamente. A este problema J. Due lo ha llamado caprichosa poltica fiscal, o efecto perversidad para W. Oates. Por ejemplo, puede ocurrir en una situacin inflacionaria que mientras el gobierno federal tenga implementada una poltica de austeridad en el gasto, las entidades federativas incrementen sus programas de obras pblicas.
Todas estas dificultades que surgen de la divisin de las actividades gubernamentales, entre varios mbitos de gobierno dan lugar a uno de los problemas de mayor importancia en un pas federal: las relaciones fiscales intergubernamentales.
Por cierto, estas relaciones abarcan dos campos: a ) Vertical, si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las haciendas de los distintos niveles gubernamentales federacin, estados y municipios. Horizontal, cuando se trata de las relaciones entre haciendas de un mismo nivel estados o municipios entre s.
b )
La relacin fiscal vertical est relacionada con la satisfaccin de los requerimientos de los servicios pblicos de todos los habitantes de la Nacin, y la relacin horizontal se orienta bsicamente a evitar el desplazamiento de riqueza de las zonas pobres a las ms ricas. Es conveniente aclarar que el anlisis de estas interrelaciones entre las haciendas locales, constituye el campo de estudio del federalismo fiscal que es slo una parte de la problemtica de la hacienda local, la cual adems abarca las cuestiones internas de las haciendas.
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LA
HACIENDA LOCAL EN UN ESTADO FEDERAL
Se ha visto que un estado federal implica la divisin de actividades entre varios mbitos gubernamentales, de modo que en el espacio nacional existen diferentes centros de decisin en materia de gastos y de ingresos pblicos. Ante esta situacin, es necesario resolver los problemas de las relaciones fiscales intergubernamentales planteados en el apartado anterior. Desde luego que para dar respuesta a esta cuestin, se tiene en cuenta que la estructura fiscal de un pas determinado es el resultado de su historia poltica y social y, a ella obedece su estructura fiscal, por lo tanto, el problema se enfocar a cmo deberan ser estas relaciones en un pas fdrl eea. Los principios de las haciendas locales Es oportuno hacer referencia en primer trmino a aquellos principios en los que debera basarse la hacienda local, para despus examinar los criterios adecuados en las relaciones que se establezcan entre los diversos mbitos de gobierno. De esta manera, si el problema es cmo instrumentar la poltica fiscal de una hacienda estatal, es necesario determinar los criterios que deben estar presentes para instrumentar la poltica fiscal de las unidades estatales de gobierno, cuyo contenido, obviamente, deber involucrar no slo a la forma de obtener recursos sino tambin a los gastos, ya que ambos son parte de un todo. Para Richard Musgrave y Mitchell Polinsky, entre esos principios destaca, en primer trmino, el de la diversidad, o sea que cada una de las haciendas locales debe tener un programa de servicios pblicos que responda a sus propias
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FINANZAS LOCALES
necesidades. Reconocer la realidad social y econmica de una comunidad significa valorar factores tales como el nmero de habitantes, composicin considerando las corrientes migratorias y su probable evolucin; el nivel de ingreso de la poblacin y el esfuerzo fiscal real de la jurisdiccin. Todos estos elementos hacen inoperante someter a un modelo uniforme a todas las haciendas estatales. Otro factor que debe ponderarse en una hacienda estatal, es que su estructura tributaria no haga aumentar innecesariamente al gasto pblico. En otros trminos, debe ser eficiente; lo cual se logra cuando los costos de administracin e inspeccin tributaria requieren una cantidad mnima de recursos. Otro aspecto tan importante como los anteriores, y que debe tomarse en cuenta para estructurar la hacienda local, es la racionalidad en la toma de decisiones pblicas. Se trata de lograr equidad entre la carga impositiva y los beneficios recibidos, lo cual presupone el pleno conocimiento de la incidencia del sistema tributario y del programa de gasto pblico. Precisamente, uno de los problemas que suele presentarse en una federacin cuando existen subvenciones para los niveles locales de gobierno, es que se pierde de vista el costo real de los servicios pblicos, porque no hay una correlacin directa entre los impuestos y los beneficios que se reciben, es el mismo caso cuando el financiamiento se hace con base en deuda pblica. Para una localidad, recurrir a estos medios de financiamiento puede representar menor costo real aunque para toda la nacin ser, a corto o a largo plazo, una carga financiera que deber cubrirse lo que propiciar que los residentes traten de obtener la mayor cantidad de servicios pblicos que sea posible y no se preocupen por comparar beneficios con costos para lograr, por esta va, una correcta seleccin de los programas ms convenientes.
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Los principios anteriores nos sirven para estructurar la hacienda local; pero, queda el planteamiento sobre cmo debe integrarse sta con el sistema fiscal del plano federal de gobierno. En el fondo, la solucin de este problema depender de la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservar la autonoma financiera del mbito estatal de gobierno.
Distribucin del gasto pblico Existe un consenso absoluto entre los tratadistas acerca de la forma de abordar este tema; primero habr que resolver el problema del gasto pblico, es decir, debe empezarse por delimitar las funciones de cada nivel de gobierno, a las cuales hay que adaptar la distribucin de los ingresos. Al respecto la opinin tambin es unnime: debe descentralizarse5 porque lo importante para los ciudadanos es poder decidir sobre los servicios que los diferentes niveles gubernamentales les pueden prestar, la centralizacin por parte del gobierno federal, prcticamente significara la destruccin de la autonoma local. Pero las opiniones divergen en cuanto a los criterios ms convenientes para efectuar la divisin del gasto entre la federacin y los estados. En un tiempo se dijo que las funciones pblicas deban distribuirse de tal forma que cada mbito gubernamental cumpliera satisfactoriamente las necesidades de igual urgencia. El obstculo para la observancia de este principio estuvo en la subjetividad para medir la urgencia de una funcin determinada y, sobre todo, saber cul nivel gubernamental la resolvera. Posteriormente se consider, que en la distribucin de funciones deberan tomarse en cuenta, adems de los aspectos polticos, criterios econmicos y administrativos.
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FINANZAS LOCALES
De acuerdo con A. Prest, una de las normas para dividir el gasto entre las dos esferas de accin, es el de la rentabilidad econmica. Las economas de escala pueden limitar la competencia de las autoridades locales; por ejemplo, en los casos de las obras de electrificacin, construccin de presas y aeropuertos, slo el nivel federal podr realizar obras de tales dimensiones. Otro factor que influye en la distribucin de funciones entre niveles gubernamentales, es el de la eficacia administrativa. Cuando se requiere gran flexibilidad de maniobras, por ejemplo, la pavimentacin de calles, debe estar a cargo de los gobiernos estatales, y de esta manera se evitan las graves consecuencias de la burocratizacin. Desde un punto de vista poltico, se dice que debe dividirse el gasto segn los deseos de las personas directamente afectadas, siempre que no se interfiera con los intereses de la sociedad en su conjunto. Los gobiernos estatales, por su contacto directo con la poblacin permiten a las autoridades conocer las circunstancias y necesidades en los casos particulares y estn en mejores condiciones de proveer ciertos bienes y servicios pblicos que demandan los residentes lcls oae. J. Due aade a los criterios anteriores, el de la necesidad de uniformar polticas, cuando se requieran de este tipo, porque la resolucin que se tome en una zona afectar a las otras, en estos casos la actividad debe desarrollarse por el gobierno federal, por ejemplo: el comercio exterior. Al contrario, si no hay necesidad de unificar patrones, entonces deber desarrollarse por los gobiernos estatales, como es el caso de colocacin de drenaje, alumbrado pblico, y otras actividades que son de inters solamente local. En realidad, el problema de la descentralizacin del gasto es muy complejo, por el tipo de factores a considerar: costo del
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servicio en funcin de su naturaleza; del nmero de habitantes; del tamao de la jurisdiccin; las diferencias en ingresos de los pobladores y de las regiones; interdependencia entre las diferentes localidades, en fin, una serie de aspectos que han hecho de esta cuestin un problema de coordinacin entre el gobierno federal y los estatales.
Distribucin del ingreso pblico Por lo que toca a los ingresos, desde un punto de vista poltico, se afirma que lo ms conveniente para la hacienda local es financiar sus actividades con recursos propios; esto implicara recurrir esencialmente a lo siguiente: a) impuestos locales o propios los gravmenes establecidos y usufructuados por la entidad federativa de acuerdo con los preceptos constitucionales o bien, b) ingresos patrimoniales, que incluyen pagos por rentas y plusvala, derivados de activos financieros y fsicos de propiedad pblica, entradas de las empresas estatales y derechos o pagos que se exigen por la prestacin de servicios pblicos como agua, drenaje y licencias; aunque en mayor medida a los impuestos locales, debido a que, por lo general, para los gobiernos estatales tienen relativamente poca importancia los ingresos patrimoniales. Es conveniente aclarar que para calificar a un impuesto como propio o autnomo, es preciso que cada mbito gubernamental pueda decidir independientemente de los otros niveles, el objeto, la base y el tipo impositivo; esto quiere decir que un impuesto fijado por el gobierno federal, no podr considerarse autnomo; aunque la totalidad de su recaudacin sea para la entidad federativa. Por el contrario, si el Estado decide libremente los tipos de impuesto que se aplicarn en su territorio, podr decirse
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FINANZAS LOCALES
que se trata de un ingreso autnomo, a pesar de que su recaudacin est encomendada al gobierno federal. Ayudan a ubicar estos conceptos las tres soberanas propuestas por W. Gerloff y F. Neumark6 que se basan en la distincin del objeto, producto y administracin del impuesto: un nivel de gobierno tendr la soberana de objeto cuando la legislacin lo faculte para gravar alguna situacin o hecho jurdico por ejemplo, el ingreso, la riqueza, la traslacin de domino o la venta de bienes; la soberana sobre las sumas recaudadas corresponde a quienes reciben los rendimientos originados por el gravamen. Es bastante comn que los recursos provenientes de ciertos impuestos sean repartidos entre varios planos de gobierno. Finalmente, la soberana administrativa la tendr el mbito de gobierno que se responsabilice de recaudar y controlar el impuesto; tambin en este caso puede quedar separada de cualquiera de las otras dos soberanas y adems dividida entre varias jurisdicciones polticas. Podr decirse que la autonoma fiscal de las haciendas estatales es ficcin, cuando su sistema impositivo obedezca a normas establecidas por la hacienda central, aunque el producto y la administracin de los impuestos estn en manos de aquellos niveles hacendarios. Ahora bien, volviendo a los problemas que puede generar un sistema de ingresos basado en impuestos propios, destacan graves dificultades para lograr una eficiente administracin tributaria y adems ciertos efectos econmicos adversos. Por otra parte, todo indica que los gravmenes ms productivos son mejor manejados por el gobierno federal; por lo que las haciendas estatales difcilmente pueden cubrir sus necesidades estableciendo su propio ordenamiento fiscal, entonces el problema es encontrar otras alternativas para obtener los ingresos pblicos en el mbito local, y en este caso las opciones estarn representadas por algn tipo
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de participacin en los ingresos centrales o de subvenciones de la hacienda central.
SISTEMAS
DE RELACIONES IMPOSITIVAS INTERGUBERNAMENTALES
En la obtencin de los recursos que requieren las diferentes unidades de gobierno, juegan un papel muy importante los ingresos provenientes de la hacienda federal, lo cual significa, en ltima instancia, que ambos niveles tendrn que recurrir a un solo conjunto de figuras impositivas, por lo que necesariamente se establecer una serie de relaciones entre los impuestos federales y los estatales. A estas relaciones y a su clasificacin se han referido numerosos autores. Se tomar el esquema de Luis del Arco y Luis de Flix,7 quienes consideran la existencia de dos sistemas bsicos de distribucin de ingresos entre el gobierno federal y las entidades federativas, el de separacin y el concurrente. En este ltimo puede darse una extensa gama de situaciones; pero en cualquiera de los casos es conveniente subrayar, que se trata de ingresos no autnomos o sea, de impuestos en los que el objeto, la base, o bien la tasa, tiene su origen en un nivel distinto de hacienda, que por lo general es el federal.
Sistema de separacin La divisin o separacin de fuentes es una forma de relacin fiscal interjurisdiccional, que consiste esencialmente en el reparto de los diferentes impuestos entre el gobierno federal y las entidades federativas. Cada corporacin se procura, de acuerdo con su posicin, la totalidad de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, de esta
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FINANZAS LOCALES
manera, cada unidad gubernamental tendr sus propias fuentes de ingresos que no podrn utilizar otros niveles de gobierno. Fundamentalmente, los argumentos a favor de la separacin giran en torno a aspectos administrativos y polticos. Este sistema evita el derroche y la duplicacin administrativa que genera la superposicin de gravmenes y, adems, para los contribuyentes tiene la ventaja de que atena el riesgo de cargas tributarias excesivas. Por otra parte, una vez efectuada la divisin de fuentes tributarias, permite cierto grado de proteccin de las haciendas estatales ante la tendencia expansiva de los poderes federales. Sin embargo, el sistema de separacin no es una solucin a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales, sealados en el apartado anterior. No ser practicable si los ingresos que produce son insuficientes para cubrir las necesidades del nivel gubernamental de que se trata, porque lo har dependiente del sistema impositivo total; como tampoco ser til si recauda ms de los ingresos necesarios. Cualquiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades de ocurrir, sobre todo en los pases subdesarrollados donde existen grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las diferentes regiones del pas.
Sistema concurrente La alternativa a la separacin de fuentes impositivas es permitir que tanto la Federacin como los estados miembros utilicen las mismas figuras tributarias. Es decir, igual que en el caso de la separacin, existe un conjunto definido y determinado de figuras impositivas, que son utilizadas por ambos niveles. Esto puede hacerlo, a su vez, de muy diversas
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formas que no son excluyentes, sino que normalmente se presentan sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales que combinan diferentes opciones. La utilizacin conjunta de las fuentes impositivas por los dos niveles, puede ser con absoluta independencia, no importando que el mismo impuesto se exija por el otro nivel, o bien de forma coordinada.
Sin coordinacin Si cada mbito de gobierno establece y regula sus propios impuestos, independientemente de los otros, se producir una situacin que denominan los tratadistas de jungla fiscal; la cual seguramente dar lugar al empleo mltiple de cientos de gravmenes por diversas jurisdicciones. Por lo tanto, el pas en su conjunto tendr una estructura impositiva menos eficaz que en el caso contrario. De forma coordinada En los ltimos tiempos ha habido una tendencia en muchos pases, hacia la coordinacin impositiva Federacin-estados, situacin que obedece a que, por este mecanismo, se posibilita tanto para la autoridad receptora como para los contribuyentes, un ahorro en dinero y molestias. Es en este campo donde se observan las mayores ventajas de la coordinacin frente a los otros sistemas, pues permite la disminucin del costo de la recaudacin del impuesto, en el cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon los empleados encargados de la recaudacin; as como el personal de las empresas y de los individuos que efectuaron el pago de los impuestos. Adems, cuando se trata de numero308
FINANZAS LOCALES
sos gravmenes, resulta un elemento importante del costo de recaudacin, la impresin de declaraciones y el llenado de formas. Pero, tambin existen fuertes obstculos a cualquier progreso importante en el sentido de la coordinacin; uno de ellos se refiere a las grandes divergencias en las estructuras fiscales de los estados, que con mucha dificultad pueden ser superadas, por razones constitucionales o de otro tipo. Otro problema que en ocasiones se constituye en una barrera insuperable, es la necesidad, para la existencia de un estado federal, de reconocer la autonoma local. Desde luego, no existe un solo sistema de coordinacin, sino que vara en funcin de los objetivos que pretenda alcanzar el pas que los establezca. Entre otros, se pueden citar tres grupos:8
a ) b ) c ) Impuestos independientes con regulacin uniforme. Impuestos relacionados, entre los que destacan el sistema de deducciones y los crditos de impuesto a compensaciones. Imposicin nica, son los casos de los impuestos compartidos del sistema de recargos, de la participacin en los impuestos y de los subsidios. En cualquier caso, pueden servir para cumplir con algunos de los siguientes objetivos:9 1 ) Impedir que uno de los niveles gubernamentales interfiera en la estructura fiscal del otro, por medio de la asignacin de fuentes de ingresos definidas para cada nivel. Evitar a los contribuyentes que paguen ms de un impuesto sobre una misma fuente de ingresos o tipo de propiedad. Gravar equivalentemente la actividad econmica, de tal manera que el sistema impositivo no afecte en forma negativa esta actividad.
2 ) 3 )
Independientemente de los objetivos que se persigan, para que un sistema de coordinacin sea adecuado, debe
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tenerse en cuenta en su estructuracin que la eficiencia administrativa de las diversas jurisdicciones polticas en la recaudacin fiscal vara segn el tipo de impuesto; adems, los gravmenes que utilice cada nivel deben ser perfectamente adaptables a su propia economa. Por ltimo, es necesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera al libre movimiento de artculos y servicios a travs del pas.
REPARTO
CONSTITUCIONAL EN
MXICO
En los apartados anteriores, se ha planteado el problema de la distribucin de ingresos entre la Federacin y los estados miembros, desde un punto de vista fundamentalmente terico. En este sentido, el estudio ha sido normativo; aqu, se deplazar el centro de atencin hacia la manera en que efectivamente estn repartidas en Mxico las distintas figuras tributarias entre los niveles de hacienda.
Facultades de la Federacin La delimitacin formal de las competencias de la Federacin y los estados se efecta por la constitucin federal. Los poderes impositivos gubernamentales que se distinguen son: a La Federacin tiene competencia fiscal ilimitada al esta) blecer que el Congreso tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos pblicos (artculo 73, fraccin VII). Con esta disposicin, la Federacin lo mismo puede establecer un gravamen a las ventas que al patrimonio, u otro cualquiera que considere necesario para cubrir sus gastos.
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FINANZAS LOCALES
b La Federacin tiene poderes enumerados, es decir, pue) de establecer gravmenes en forma exclusiva a las siguientes fuentes: Comercio exterior. El aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos 4 y 5 del artculo 27.10 Instituciones de crdito y sociedades de seguros. Servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin. Asimismo, puede establecer contribuciones especiales sobe r: Energa elctrica. Produccin y consumo de tabacos labrados. Gasolina y otros productos derivados del petrleo. Cerillos y fsforos. Aguamiel y productos de su fermentacin. Explotacin forestal, y Produccin y consumo de cerveza.
Del rendimiento de estas contribuciones especiales, los estados recibirn participacin. En el caso del impuesto sobre energa elctrica, la constitucin seala que las legislaturas locales fijarn el porcentaje de participacin que corresponda a los municipios (artculo 73, fraccin XXIX). c Para algunos juristas, la Federacin tiene poderes fisca) les implcitos, cuando la constitucin en su artculo 73 fraccin X, confiere competencia al Congreso para legislar en toda la repblica sobre:
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Hidrocarburos. Minera. Industria cinematogrfica. Comercio. Juego con apuestas y sorteos. Servicios de banca y crdito. Energa elctrica y nuclear.
Estos tratadistas argumentan que, como los impuestos se establecen a travs de leyes, al tener la Federacin competencia legislativa exclusiva, tambin la tiene tributaria, aunque no se seale as expresamente;11 sin embargo, para otros autores esta fraccin otorga facultades legislativas nicamente en su aspecto sustantivo pero no en materia tributaria. En esta discusin debe tenerse en cuenta que el problema se presenta en tres renglones: industria cinematogrfica, comercio y juego con apuestas y sorteos; ya que los restantes estn enumerados tambin en la fraccin XXIX del artculo 73. Independientemente de las argumentaciones jurdicas, en los hechos, ninguno de estos impuestos es utilizado exclusivamente por los estados, sino que la Federacin los grava en forma exclusiva, o bien concurrentemente con los estados. Por lo que respecta a la industria cinematogrfica, durante los ltimos sesenta aos la Federacin no ha gravado esta fuente. A partir de 1941 se empez a cobrar derechos de supervisin cinematogrfica, cuyo monto de lo recaudado ha sido mnimo. El impuesto al comercio se ha utilizado concurrentemente por la federacin y los estados, siendo una de las fuentes ms productivas de los impuestos federales. El ltimo de los impuestos sealados, que estn a discusin, es el de loteras, rifas, sorteos y juegos permitidos, con poca importancia desde el punto de vista del monto de lo recaudado.
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FINANZAS LOCALES
Facultades de los estados d Los estados tienen poderes reservados, es decir, gozan ) de competencia tributaria en todas aquellas materias que la constitucin no haya entregado al gobierno federal o bien, que no les estn prohibidas expresamente. De acuerdo con el artculo 124, estn reservadas a los estados las facultades que no estn concedidas expresamente a los funcionarios federales. e Los estados tienen prohibido, segn el artculo 117, frac) ciones IV, V y VI, imponer gravmenes sobre las siguient sf e t s e une: El trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio, es decir, el peaje y la alcabala. La entrada y salida de su territorio de mercanca nacional o extranjera. La circulacin y el consumo de efectos nacionales o extranjeros, cuando se haga a travs de aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos, o exija documentacin que acompae a la mercanca en s tst. u rnio Asimismo, las fracciones III y VII del artculo 117, prohben a los estados: Emitir estampillas y papel sellado, los cuales, por interpretacin se entendi podran ser usados por la Federacin para recaudar impuestos. Tener leyes fiscales que importen diferencias o requisitos por razones de procedencia de la mercanca, con la que se busca evitar restricciones al comercio. Esta prohibicin no se hace extensiva a la
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Federacin, la cual en ciertos impuestos establece tarifas diferenciales segn la procedencia, como es el caso de la abrogada Ley del Impuesto sobre Aguamiel y Productos de su Fermentacin. f Los estados tienen facultades impositivas controladas por ) el rgano legislativo federal, en los casos siguientes: La produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama debe gravarse por los estados, en la forma y con las cuotas que autorice el Congreso de la Unin (artculo 117, fraccin IX). Con esto se pretenda, segn algunos tratadistas, lograr uniformidad en el cobro del gravamen. Los estados no pueden establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer gravmenes o derechos sobre importaciones o exportaciones, sin el consentimiento expreso del Congreso de la Unin (artculo 118, fraccin I). En este supuesto, prcticamente se trata de una fuente exclusiva de la Federacin, ya que jams ha existido la autorizacin del Congreso para que sea utilizada por estado alguno.
RESULTADOS
DEL REPARTO CONSTITUCIONAL
DE LAS FUENTES TRIBUTARIAS
En los hechos, este sistema constitucional ha favorecido por una parte, la imposicin mltiple y, por otra, la carencia de ingresos propios de los estados. Parte de esta problemtica se ilustra con las cifras del cuadro 1, en el cual se observan los impuestos que por una u otra razn son administrados y controlados exclusivamente por la Federacin, han significado durante los ltimos 65
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FINANZAS LOCALES
aos una proporcin importante de los ingresos federales (en el sexenio 1929-1934 representaron el 91.5%). A partir de los 50 (en el periodo 1953-1958 significaron el 65.6% y en el de 1988-1994 fue de 39.8%) han perdido capacidad recaudatoria; pero esto no ha representado para los gobiernos locales la posibilidad de financiarse con impuestos propios, pues los gravmenes que en la actualidad son ms productivos, son utilizados en forma concurrente por la Federacin y los estados, quedando el control y administracin de estas exacciones, bajo la jurisdiccin de aqulla. Tal es el caso del impuesto sobre la renta, que en el sexenio 19881994, constituy en promedio el 43.1% de los ingresos impositivos federales. CUADRO 1 Contribucin de los impuestos correspondientes a la Federacin al total de los ingresos tributarios (porcentajes)
Concepto
Impuestos exclusivos por disposicin consttcoa iuinl - Impuestos exclusivos segn interpretacin - Impuestos con participacin por disposicin constitucional Ttl oa 1. 49 9. 15 93 . 6. 56 1. 07 3. 98 17 . 1. 11 1. 28 7. 49 4. 52 1. 63
1929-1934
Sexenios 1953-1958
1988-1994
Fuente: Retchkiman, K., Benjamn; Astudillo Marcela y otros, Evolucin de los Ingresos de la Federacin 1929-1980, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, 1983. 1988-1994: Elaboracin de la autora. 315
LA
SOLUCIN AL PROBLEMA DE LA LIMITACIN DE CAMPOS IMPOSITIVOS
Ante la carencia de una delimitacin constitucional de competencias impositivas entre la Federacin y los estados, surgi una diversidad de sistemas de gravmenes que obstaculiz al crecimiento econmico del pas. Por esto, durante muchas dcadas se ha planteado a travs de diversos mecanismos, la necesidad de un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales, que permitiera un modelo fiscal estructurado de tal manera que dejara de representar un problema al desarrollo del comercio y de la industria, y, a su vez, tuviera la productividad mxima posible. Los mecanismos utilizados han sido de diversa ndole, los cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de funcionarios o causantes y los ordenamientos legales. En los eventos nacionales participan funcionarios responsables de cuestiones fiscales en los diversos mbitos de gobierno, o representantes de contribuyentes de ciertas organizaciones nacionales; se han efectuado tres tipos: las convenciones nacionales fiscales realizadas en los aos de 1925, 1933 y 1947 las convenciones nacionales de causantes de 1947, 1948 y 1950 y las reuniones anuales de tesoreros efectuadas desde 1973 a partir de 1979 se denominaron reuniones nacionales de funcionarios fiscales. Por lo que respecta a los ordenamientos legales, destacan: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, de 1948; la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados de 1953; y, La Ley de Coordinacin Fiscal de 1980.12
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FINANZAS LOCALES
Ley de Coordinacin Fiscal de 1980 Este ordenamiento, al igual que los otros mecanismos, opta por un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales basado en la imposicin nica a cargo de la Federacin. Este sistema de coordinacin se fundamenta en la entrega de participaciones condicionadas a que los estados suspendan o eliminen determinados impuestos. Prcticamente es la respuesta al problema del reparto desigual de las participaciones. El objeto de esta ley se expresa en el artculo primero, en los trminos siguientes:
Coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los de los estados, municipios y Distrito Federal; establecer la participacin que corresponde a sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal y dar las bases de su organizacin y funcionamiento.
Con esta disposicin, por primera vez, se determina el monto de las participaciones con base en el total de los ingresos tributarios de la Federacin, y no como ocurra anteriormente porque slo se consideraban algunos impuestos. As, a partir de 1980, se toman como participables a todos los impuestos federales, y, por otra parte, los diferentes procedimientos de participacin se renen en uno, denominado Sistema Nacional de Coordinacin, con lo cual se agiliza en cierta manera la determinacin del monto y la entrega de las participaciones correspondientes a los estados, de los diversos gravmenes y en general se simplifica al rgimen tributario mexicano, pues hasta 1987 se haban suspendido 364 impuestos locales y 32 federales; sin embargo, el problema del reparto desigual de las participaciones contina, pues de acuerdo con el cuadro 2 en 1996,
317
cinco entidades recibieron el 43.32% del total de las participaciones Distrito Federal, Mxico, Veracruz, Jalisco y Tabasco; mientras que los restantes 27 estados obtuvieron el 56.68%. De stos, a cinco estados Baja California Sur, Colima, Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala les correspondi el 4.02 por ciento. La ley seala en su artculo 10, que los estados pueden o no adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin, en este ltimo caso seguirn percibiendo las participaciones en los impuestos especiales consignados en el inciso 5 de la fraccin XXIX, del artculo 73 constitucional; pero resulta que al entrar en vigor el Impuesto al Valor Agregado, la Federacin derog varios de dichos impuestos con lo que los estados no coordinados prcticamente no recibirn ingresos por tal concepto. De acuerdo con esta ley, los estados contraen la obligacin de entregar a sus municipios, como mnimo, el 20% de las participaciones federales que obtengan, con lo cual se suprime la relacin directa entre la Federacin y los municipios. Adems, las participaciones tienen las siguientes caractersticas: son inembargables; no pueden afectarse a fines especiales; ni estn sujetas a retencin excepto para el pago de deuda contrada por las entidades y que estn registradas en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y, los estados no podrn otorgar estmulos en relacin con este tipo de ingresos.
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FINANZAS LOCALES
CUADRO 2 Entidades destacadas segn el monto de las participaciones obtenidas 1996 (porcentajes) Cinco estados con mayor asignacin
Distrito Federal Mxico Veracruz Jlso aic Tabasco Ttl oa 13.92 11.44 79 .0 53 .2 47 .4 43.32
Cinco estados con menor asignacin

Baja California Sur Colima Nyrt aai Quintana Roo Tlaxcala Ttl oa 06 .1 07 .0 08 .1 08 .7 10 .3 40 .2
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
La adhesin de los estados al Sistema Nacional de Coordinacin, deber hacerse por medio de convenios con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, aprobados por la legislatura correspondiente. En la prctica, estos convenios incluyeron varios anexos hasta cinco con algunos estados referentes a diversas materias, entre ellas destaca el acuerdo para tomar 1979 como ao base para calcular los porcentajes de participaciones federales a las entidades federativas, por la suspensin de impuestos estatales; en otro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las actividades agropecuarias, pesca y alimentos bsicos. Los convenios celebrados con los estados productores de petrleo tienen un anexo ms para que las participaciones estn en proporcin a la produccin de este energtico en cada estado. As, mediante estos anexos se acuerdan situaciones especficas, con lo que se hacen las adaptaciones necesarias en la administracin tributaria.
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Por lo que respecta a la colaboracin administrativa de los estados con la Federacin, prcticamente se contina con la tendencia registrada desde 1973, cuando se celebraron los convenios para la administracin y cobro del impuesto sobre ingresos mercantiles, y para administrar el impuesto al ingreso global de las empresas a cargo de los causantes menores. En la Ley de Coordinacin se contempla la realizacin por parte del estado de las funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudacin, fiscalizacin y en general de administracin de impuestos federales. De acuerdo con lo anterior, el estado se convierte en un agente recaudador del gobierno federal, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conservar la facultad de fijar a las entidades los criterios generales de interpretacin y de aplicacin de las disposiciones fiscales y de las reglas de colaboracin administrativa que sealen los convenios y acuerdos respectivos. Por otra parte, la recaudacin de los impuestos federales puede hacerse por la propia Secretara de Hacienda o por los estados; en este ltimo caso, la entidad concentrar los fondos directamente en dicha Secretara y rendir cuenta pormenorizada de la recaudacin. Otro de los objetivos de esta Ley es constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal, estableciendo tres: a La Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales ) b La Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales ) c El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas ) Pblicas La Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales es una nueva denominacin de las Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales y Funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Al igual que stas, se integra por el secretario
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FINANZAS LOCALES
de Hacienda y por el titular del rgano hacendario de cada entidad; la mayora de sus facultades est encaminada a la organizacin y funcionamiento de los organismos encargados de la coordinacin fiscal mencionados en el prrafo anterior. Por lo que respecta a la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales no registr cambios. Creada por las reuniones nacionales de tesoreros estatales, continu integrada de la misma manera, y conserv sus funciones; nicamente se les adicion la de vigilar la formacin e incremento de los dos fondos de participaciones creados por esta ley, su distribucin entre los estados y las liquidaciones anuales formuladas por la secretara del ramo. El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas, tambin creado con anterioridad, 1973, conserv sus funciones de estudio, asesora y capacitacin. Est integrado por un director general, la asamblea general formada por la reunin nacional de funcionarios fiscales y el consejo directivo funge como tal la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales. Este organismo, con la Ley de Coordinacin, se transform de una asociacin civil en un organismo pblico con personalidad jurdica y patrimonio propios. Con el ordenamiento que se comenta quedaron abrogadas la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, del 29 de diciembre de 1948; la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los estados que celebren Convenios de Coordinacin en Materia del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 28 de diciembre de 1953; y la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los estados del 28 de diciembre de 1953. Las modificaciones a la Ley de Coordinacin Fiscal durante el periodo 1980-1999 prcticamente se refirieron al captulo primero, artculos 2, 2A, 3, 3A, 3B y 4, que definen los impuestos y derechos involucrados, porcentajes, mecanis321
mos y reglas mediante las cuales se determina la distribucin de los recursos fiscales entre los estados, as como la conformacin de los fondos y reservas. Esta evolucin es un reflejo de la negociacin entre los estados y la Federacin para lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales, problema que constituye una de las fallas ms importantes del sistema de participaciones. Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el punto de vista de la integracin de los fondos como de su distribucin. Integracin de los fondos La ley original establece dos fondos: uno, el General de Participaciones, que se constituye con el 13.0% del total de los ingresos impositivos anuales de la Federacin13 ms el porcentaje que represente, en dichos ingresos, la recaudacin en 1978 de los gravmenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. El otro fondo es el Financiero Complementario de Participaciones, integrado con el 0.37% del total anual de los ingresos impositivos de la Federacin. Durante los ltimos 18 aos, pueden distinguirse dos tipos de integracin del Fondo General de Participaciones, cada uno de los cuales ha variado en funcin del por ciento que lo conforma. El primero se caracteriza porque se constituye con base en un porcentaje fijo, y el segundo por contener un elemento dinmico y un porcentaje fijo. La diferencia principal entre estas dos formas de integracin est en que de la segunda manera, el porcentaje de los ingresos totales anuales o recaudacin federal participable, poda aumentar o disminuir, dependiendo del comportamiento que tuviera
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FINANZAS LOCALES
el elemento dinmico, que se refiere a la tasa de crecimiento del IVA, en comparacin con dichos ingresos; mientras que de la primera forma, el por ciento de distribucin de tal recaudacin era un valor constante. Para el ao 1999, en el artculo 2 se establece que este fondo se integrar con el 20% de la recaudacin federal participable, constituida por todos los impuestos, as como por los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. No se incluirn en la recaudacin federal participable:14 a Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la ex) traccin de petrleo. b Los incentivos que se establezcan en los convenios de ) colaboracin administrativa. c El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y sobre ) Automviles Nuevos de los estados que tengan convenio de colaboracin administrativa en esta materia. d La parte de la recaudacin del Impuesto especial sobre ) Produccin y Servicios en que participen las entidades federativas (20% de la recaudacin proveniente de la cerveza y bebidas alcohlicas y 8% de lo recaudado por tabacos labrados). e La recaudacin proveniente de contribuyentes peque) os que los estados incorporen al Registro Federal de Contribuyentes, como resultado de actos de verificacin de las autoridades municipales. f El excedente de los ingresos que obtenga la federacin ) por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtencin de premios a que se refieren los artculos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Adems de este fondo, que ha sido el ms importante y decisivo, desde que entr en vigor la Ley de Coordinacin,
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han existido tambin otros fondos y conceptos por los cuales los estados reciben participaciones. El Fondo Financiero Complementario mencionado anteriormente, se asignaba entre los estados en proporcin inversa a los recursos que reciban del Fondo General y al gasto corriente en educacin primaria y secundaria y en funcin directa de la cantidad de poblacin de cada entidad; con lo cual se buscaba favorecer a los estados ms dbiles desde el punto de vista econmico. Desde 1981 hasta 1989 este Fondo se conforma con el 0.5% de la recaudacin federal participable. A partir de 1984, se adiciona a esta cantidad un 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a las entidades, ms otra cantidad igual con cargo a la Federacin; con ello se pretenda beneficiar a los estados de menor desarrollo relativo. Desaparece en 1990, al integrarse al Fondo General de Participaciones. El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981. Se integr con recursos provenientes del Impuesto general de Exportacin de Petrleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados.15 Dada la inestabilidad de los precios de este energtico en el mercado internacional, en 1987 se le vincul con los ingresos totales anuales, o sea con la recaudacin federal participable que obtiene la Federacin, constituyndose con el 0.42% de sta, de la cual el 30% se destina a todos los estados, y del 70% restante nicamente participan los que se encuentran coordinados en materia de derechos con la Federacin. En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recaudacin federal participable, del cual:16 1 El 0.56% se destina as: . a El 16.8% para formar el Fondo de Fomento Munici) pal (para todos los estados).
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FINANZAS LOCALES
b El 83.2% slo para las entidades coordinadas en de) rechos. 2 El 0.44% restante es slo para las entidades coordinadas . en derechos y se distribuye conforme a los resultados de su participacin en el programa de reordenamiento del comercio urbano. Esta parte se cre en 1994, formando el Fondo para el Reordenamiento del Comercio Urbano. Adicionalmente, a partir de 1991 los estados reciben el 100% de la recaudacin que obtengan por concepto del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, siempre que las entidades se comprometan a adoptar los lineamientos bsicos de la legislacin federal en cuanto a bases, desgravaciones y tasas. Adems perciben el 0.136% de la recaudacin federal participable en los municipios que tengan aduanas fronterizas o martimas y las entidades correspondientes que hayan celebrado convenio con la Federacin para el control y vigilancia de las mercancas extranjeras de paso por las aduanas.17 Estos recursos constituyen el Fondo para la Vigilancia del Comercio Exterior. Adems, les corresponder el 3.17% del derecho adicional sobre la extraccin de petrleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los municipios colindantes con las fronteras o litorales por los que se realice la exportacin de estos productos. Como se observa en el cuadro 3 durante el periodo de 1980-1996 las participaciones federales representaron entre el 15.9% (en 1980) y el 17.3% de los ingresos ordinarios del gobierno federal, lo cual demuestra que a pesar de las modificaciones, en la prctica la situacin no vari significativamente. Por lo que respecta al Fondo Financiero Complementario, que fue el segundo ms importante, tuvo una influencia
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decisiva de 1980 a 1985, ao en que empez a disminuir, hasta desaparecer como tal en 1990. CUADRO 3 Integracin de las participaciones (Miles de millones de pesos de 1980)
Conceptos
Fondo general de participaciones Fondo financiero complementario Fondo de fomento municipal Fondo para la reordenacin del comercio urbano Tenencia Incentivos econmicos Otros* Totales Porcentajes Participaciones pagadas/ingresos ordinarios del gobierno fdrl eea Participaciones pagadas/PIB
1980
8. 42 67 .
1985
112.8 1. 77 44 .
1990
142.9 19 . 29 .
1996
146.0
39 . 35 . 1. 21 31 . 19 . 170.5
82 . 9. 91
31 . 07 . 138.7
33 . 45 . 06 . 156.1
1. 59 26 .
1. 63 28 .
1. 71 30 .
1. 73 25 .
* Incluye: Comercio exterior, extraccin de petrleo y fiscalizacin conjunta. Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
Distribucin de los fondos As como desde 1980 han evolucionado las estructuras de los fondos, tambin la forma de distribucin ha presentado enormes variaciones. En cuanto al Fondo General de Participaciones, su reparto se determin hasta 1990 conforme a las siguientes reglas:
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FINANZAS LOCALES
1 Se deduce el 3% del correspondiente al Fondo Financie. ro Complementario de Participaciones. 2 La entidad recibir anualmente hasta una cantidad igual a . la suma que le hubiere correspondido en el ao inmed a oa t r o . it neir 3 Adems recibir, sobre el incremento anual del Fondo . General, el monto que resulte de aplicar el coeficiente que se obtenga de acuerdo con los clculos porcentuales basados en la recaudacin federal recabada en cada estado y el total de los ingresos tributarios de la federacin. A partir de 1991 se plantea la necesidad de que los datos poblacionales sirvan como criterio para la distribucin de una mayor parte del fondo general, para permitir que algunas entidades alcanzaran mayores participaciones a expensas de los montos percibidos por aquellas entidades con altas participaciones por habitante. Para adecuar la nueva frmula de distribucin de participaciones a las necesidades de los estados y a las opiniones vertidas por las entidades federativas, el fondo se divide en tres partes:18 a El 45.17% en proporcin directa al nmero de habitantes ) que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. Este dato se tomar de la ltima informacin oficial del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) dada a conocer al inicio de cada ejercicio. Segn este criterio no se toman en cuenta factores sociales de la poblacin. b El 45.17% en los trminos del artculo 3 de la Ley de ) Coordinacin Fiscal (en este artculo se seala que en la frmula para calcular el coeficiente de distribucin de esta parte del fondo deben tomarse como base las con327
tribuciones asignables de cada entidad federativa; se eliminan como tales el impuesto predial y los derechos de agua, quedando los impuestos federales sobre automviles nuevos, sobre tenencia o uso de vehculos y especiales sobre produccin y servicios, tales como bebidas alcohlicas, aguas envasadas y petrolferos). Con esta frmula se intenta favorecer la asignacin de recursos hacia los estados en donde se origina la recaudacin; ello significa ms recursos para las entidades que tengan una recaudacin de asignables por arriba de la media y, por ende, un menor coeficiente para los estados que no superen la media nacional. c El 9.66% restante se distribuir en proporcin inversa a ) las participaciones por habitante que tenga cada entidad de la suma de la primera y segunda partes del fondo. Con esto se intenta proporcionar ms recursos financieros a los estados menos favorecidos. La adicin del tercer elemento del fondo tiene el mismo espritu y sigue la misma mecnica de distribucin del extinto Fondo Financiero Complementario. Como se observa, actualmente se toma a la poblacin como elemento de distribucin de las participaciones entre las entidades federativas. En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, hasta 1990 su distribucin tambin sigui la mecnica de distribucin del Fondo Financiero Complementario. El cambio se dio a partir de 1991; as, el coeficiente de distribucin es afectado cada ao por los crecimientos relativos, con respecto al total, de la recaudacin por concepto de impuesto predial y derechos de agua de cada entidad. En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin y el captulo V de la Ley de Coordinacin
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FINANZAS LOCALES
Fiscal. Este Ramo en un principio contaba con cinco fondos, en 1999 se amplan a siete: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que se distribuye en: Fondo para la Infraestructura Social Estatal Fondo para la Infraestructura Social Municipal Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal Fondo de Aportaciones Mltiples, que se distribuye para erogaciones de: Asistencia Social Infraestructura Educativa Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica
Estos recursos que reciben los estados son transferencias condicionadas que estn sujetas a la supervisin del gobierno federal; los estados no pueden decidir sobre su magnitud ni destino. Otros mecanismos de financiamiento del gasto de los estados No obstante que la puesta en vigor de esta Ley ha incrementado los montos de los ingresos que la Federacin canaliza por el sistema de coordinacin hacia los estados lo cual ha sido en detrimento de las reas impositivas locales siguen resultando insuficientes para la atencin de las necesidades estatales de servicios pblicos, por lo que la Federacin contina otorgando recursos a los estados por muy diversos
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medios, como son los convenios nicos de Coordinacin, ahora de Desarrollo Social, utilizados desde 1977, para efectuar transferencias de recursos humanos y financieros de la Federacin a los estados, con el objeto de que stos realicen las obras de infraestructura que pueden ser llevadas a cabo con ms eficiencia por los organismos locales. Se han incorporado a estos convenios, entre otros, el programa integral para el desarrollo rural; el programa de atencin a zonas marginadas y los programas estatales de inversin orientados bsicamente a la educacin primaria y media bsica, agua potable y alcantarillado, vivienda popular, salud, transportes, instalaciones deportivas y crceles. Este tipo de convenios que originan erogaciones tanto de la Federacin como de los estados donde se ejecutan las obras, si bien tienen el inconveniente de que no toman en cuenta la capacidad econmica de los estados, ya que, para beneficiarse de la ayuda federal, stos pueden eliminar gastos destinados a otros servicios pblicos ms importantes, s permiten cierta ingerencia de los ejecutivos estatales en la programacin de sus acciones y, en algunos casos, en la administracin de los recursos, lo que no sucede con los medios provenientes del programa de inversin pblica federal normal, en los cuales los estados nicamente son receptores pasivos. Desde otro punto de vista, en 1996 los estados recibieron en inversin pblica federal, una cantidad muy similar de lo que obtuvieron en ingresos por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, deuda y participaciones. Es importante hacer notar que a esta ltima forma de transferir recursos, es considerada en la tcnica fiscal como una subvencin que tiene el grave inconveniente de hacer depender a los estados de las decisiones unilaterales del gobierno federal, eliminndose la autonoma fiscal estatal.
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FINANZAS LOCALES
PRINCIPALES
RENGLONES DE INGRESOS Y EGRESOS ESTATALES
Los ingresos estatales bsicamente pueden clasificarse en tres grupos: 1 Los impuestos, derechos, productos y aprovechamien) tos, que tienen la caracterstica de ser ingresos propiamente locales, como se observa en el cuadro 4, durante el periodo de 1976 a 1996 han perdido importancia, ya que en 1976 representaron el 56.7%, mientras que en 1996 fue nicamente el 8.4 por ciento. CUADRO 4 Ingresos estatales (porcentajes)
Concepto Impuestos Derechos Productos Aprovechamientos Deuda pblica Priiains atcpcoe Transferencias Ttl oa 1976 3. 41 64 . 11 . 1. 51 72 . 3. 61 100.0 1980 1. 19 36 . 13 . 1. 50 1. 17 5. 65 100.0 1996 26 . 23 . 19 . 16 . 89 . 4. 79 3. 48 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Finanzas Pblicas Estatales y Municipales, l976-1996.
2 Deuda pblica, en realidad se trata de un tipo de ingreso ) que posteriormente tendr que ser cubierto ya sea con ingresos locales o bien con participaciones; a lo largo del periodo de estudio ha variado poco su participacin en el total de ingresos, en 1976 fue el 7.2%; en 1980 el 11.7%, y en 1996 el 8.9 por ciento.
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3 Participaciones, como ya se dijo, son ingresos que la ) Federacin entrega a los estados de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal, su importancia se increment al entrar en vigor la mencionada Ley, as en 1976 representaron el 36.1% del total de los ingresos estatales y, en 1996, el 47.9%. De 1980 a 1996, el crecimiento anual de las participaciones ha sido en promedio de 3.7%. Segn el cuadro 5, hay diferencias significativas entre los estados, el que registr mayor incremento fue Hidalgo con 29.6%; mientras que Nayarit tuvo un decremento de 18.2 por ciento. 4 Transferencias, son recursos provenientes de la Federa) cin que reciben los gobiernos estatales, los cuales nicamente los administran ya que tienen que destinarse a los conceptos previamente aprobados por la Federacin. CUADRO 5 Crecimiento promedio anual de las participaciones 1980-1996 (porcentajes)
Entidad Aguascalientes Bj Clfri aa aiona Bj Clfri Sr aa aiona u Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Dsrt Fdrl itio eea Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo
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Incremento 2. 51 37 . 56 . 59 . 33 . 09 . 30 . 37 . 02 . 33 . 69 . 73 . 2. 96
CUADRO 5 (continuacin)
Entidad Jlso aic Mxico Michoacn Morelos Nyrt aai Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Snla iao Sonora Tabasco Tamaulipas Tacl lxaa Veracruz Yucatn Zacatecas Nacional Incremento 34 . 25 . 72 . 99 . -82 1. 1. 50 1. 81 73 . 1. 39 1. 06 1. 04 42 . 33 . -03 1. 25 . 88 . 32 . 42 . 93 . 37 .
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
Los egresos estatales, tal como se constata en el cuadro 6 se clasifican en cuatro grupos: 1 Gastos administrativos, que incluyen los gastos de los ) poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; de seguridad, salud y educacin pblica, actividades culturales, previsin social y registro pblico; su participacin dentro del total de egresos ha sido de 49.0%, 40.5% y 45.9%, durante los aos de 1976, 1980 y 1996 respectivamente.
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2 Obras pblicas y fomento, entre otros, este gasto se des) tina a la construccin de edificios, caminos, escuelas, hospitales, irrigacin, etctera; su importancia ha fluctuado, ya que en 1976 signific el 17.4% del total de egresos, en 1980 el 24.1%, y en 1996 el 10.5 por ciento. 3 Transferencias, se tratan de subsidios a municipios y a ) instituciones privadas y particulares, as como pensiones, seguros y donaciones; en 1976 represent el 26.2% de los egresos estatales, en 1980 el 25.8%, y en 1996 el 32.4 por ciento. 4 Deuda pblica, la importancia de los egresos por este ) concepto ha tenido una tendencia ligeramente ascendente durante el periodo de estudio, que fue del 7.4%, 9.6% y 11.2% en los aos de 1976, 1980 y 1996 respectivamente. CUADRO 6 Egresos estatales (porcentajes)
Concepto 1976 1980 4. 05 2. 41 2. 58 96 . 100.0 1996 4. 59 1. 05 3. 24 1. 12 100.0
Gastos administrativos 4. 90 Obras pblicas y fomento 1 . 74 Transferencias 2. 62 Deuda pblica 74 . Ttl oa 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales, 1976-1996.
NOTAS
Serra Rojas, Andrs, Los propsitos de la desconcentracin administrativa, Secretara de la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos, 1976, p. 302. Ambas opciones estimulan la evasin fiscal, situacin que puede hacer inoperante a cualquier sistema tributario. Due, John, Anlisis econmico de los impuestos, Editorial El Ateneo, 1980, pp. 397 y 398. Retchkiman, Benjamn, Finanzas pblicas, tomo II, UNAM, 1988, p. 76. Debe entenderse, tal como seala R. Musgrave, que no hay descentralizacin del gasto cuando los gobiernos locales actan nicamente como agentes del gasto federal. Gerloff, W. y F. Neumark, Tratado de finanzas, tomo 1, El Ateneo 1971, p. 462. Arco, Luis del, y Luis de Flix, Relaciones entre los sistemas fiscales existentes en un estado federal, en El Trimes335
tre Fiscal ao 3, nm. 13, abril-junio de 1982, Guadalajara, Jalisco, p. 80. 8 Astudillo, Marcela, Mxico, la distribucin de los ingresos pblicos entre la federacin y los estados, Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, 1989. Sommers, Harold, Finanzas pblicas e ingreso nacional, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 515.
10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma continental y de los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que constituyen depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como metales, metaloides, piedras preciosas, sal de gema, salinas, petrleo, todos los carburos de hidrgeno slido, lquido y gaseoso. As tambin estn incluidas las aguas de los mares territoriales, las aguas marinas interiores, las de las lagunas y esteros, las de los lagos interiores, las de los ros. En los ltimos tres casos, siempre que estn situadas en lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la repblica y un pas vecino. 11 Flores, Ernesto, Finanzas pblicas mexicanas, Mxico, Editorial Porra, S.A., 1980, p. 217. 12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismos se encuentra en Marcela Astudillo, obra citada. 13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobre los impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y 2% sobre exportaciones, correspondientes a los municipios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi336
NOTAS
cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Materiales. En este caso, las participaciones las continuar pagando directamente la Federacin. 14 Cfr. artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal. 15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y, en su caso, del impuesto adicional del 3% sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo y gas natural y sus derivados. 16 Cfr. artculo 2-A, fraccin III de la Ley de Coordinacin Fsa. icl 17 Cfr. artculo 2-A, fraccin 1 de la Ley de Coordinacin Fsa. icl 18 Cfr. artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
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CAPTULO IX ADMINISTRACIN FISCAL
IMPORTANCIA
Y EVOLUCIN
La administracin fiscal referida a la recaudacin, es de suma importancia, ya que de su estado depende en cierta medida el volumen de los ingresos que se recaudan y su costo. En el captulo cuarto se seal, dentro de los principios tributarios, el de la eficiencia en la administracin que implica que la estructura impositiva y sus rganos administrativos ligados a la recaudacin deben coadyuvar, con una mnima utilizacin de recursos, a una captacin suficiente de ingresos, procurando disminuir la evasin y elusin fiscales.
A continuacin se van a describir los antecedentes histricos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, dependencia del Ejecutivo federal, que tiene entre sus atribuciones, las relativas a la administracin fiscal.1 El da 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho Universal, por medio del cual se crea la Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda; aun cuando desde el 25 de octubre de 1821 exista la Junta de Crdito Pblico. En 1824, el Congreso Constituyente otorg a la Hacienda Pblica el tratamiento adecuado a su importancia, expidiendo para ello el 16 de noviembre del mismo ao, el Decreto para el Arreglo de la Administra341
cin de la Hacienda Pblica, en el que se centraliz en la Secretara de Hacienda la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la Nacin, de inspeccionar las casas de moneda y dirigir la administracin general de correos, la colectura de rentas de loteras y la oficina provisional de rezagos.
Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas, se conforman los siguientes departamentos:
Departamento de Cuenta y Razn, antecedentes de la Contadura Mayor de la Federacin. Tesorera General de la Federacin, creada con el propsito de reunir en una dependencia todos los elementos que hicieron posible conocer el estado verdadero de las rentas y gastos de la administracin. Comisara Central de Guerra y Marina, encargada de la formulacin de las cuentas del Ejrcito y la Marina. Contadura Mayor, rgano de control que estuvo bajo la inspeccin de la Cmara de Diputados, teniendo como funcin principal examinar los presupuestos y la memoria que debera presentar anualmente la Scea. ertra
Al transformarse nuestro pas en una Repblica central se expidi el 7 de octubre de 1935, un reglamento que precis la forma en que se manejaran las rentas de los estados, que quedaban desde ese momento sujetos a la administracin y vigilancia de la Secretara de Hacienda. Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, le dan el carcter de Ministerio de Hacienda; y el Decreto del 12 de mayo de 1853, le denomina por vez primera Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En 1857, se cre el Departamento de Impresin de Sellos, antecedente de la actual Direccin General de Talleres de Impresin de Estampillas y Valores.
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ADMINISTRACIN FISCAL
El 6 de agosto de 1867, se dispone que las aduanas martimas y fronterizas, las jefaturas de Hacienda, la administracin principal de rentas del Distrito, la Direccin General de Contribuciones, la Administracin General de Correos y la Casa de Moneda y Ensaye, dependieran nica y exclusivamente en todo lo econmico, directivo y administrativo de esa Secretara. Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre, en 1871, se cre la Administracin General de este Gravamen, con lo que se abandon el sistema de papel sellado, herencia colonial. El 13 de mayo de 1891, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ve incrementadas sus atribuciones en lo relativo a comercio, por lo que se denomina Secretara de Hacienda Crdito Pblico y Comercio; asimismo, sale de su mbito de competencia el sistema de correos y se rescinde el contrato de arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares, con lo que la acuacin de moneda queda a cargo del gobierno. El 23 de mayo de 1910, se cre la Direccin de Contabilidad y Glosa, asignndosele las funciones de registro, glosa y contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el manejo de los fondos, con el propsito fundamental de integrar la Cuenta General de Hacienda Pblica. En 1913, mediante la reforma al Reglamento Interior de la Secretara, se faculta al entonces Departamento de Crdito y Comercio, para el manejo del crdito pblico, constituyndose el antecedente de la actual Direccin General de Crdito Pblico. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, promulgada el 31 de diciembre de 1917, estableci la creacin del Departamento de Contralora, asumiendo las funciones que vena desempeando la Direccin de Contabilidad y Glosa. Asimismo se transfiere de la Secretara lo relativo a comercio, pasando a formar parte de la nueva Secretara de Comercio.
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En 1921, se expidi la Ley del Centenario, antecedente que dio origen en 1924 al Impuesto Sobre la Renta, actualmente el ms importante gravamen del sistema impositivo mexicano. El 1 de septiembre de 1925 se fund el Banco de Mxico, S.A., como banco central, con el propsito de terminar con la anarqua reinante en nuestro pas con respecto a la emisin de billetes. El 1 de enero de 1934, se decret la creacin de la Direccin General de Egresos, indicndose que las atribuciones y facultades para la autorizacin de egresos concedidos a la Tesorera de la Federacin quedaran a cargo de esa Direccin. Con las reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946, quedaron fuera del mbito de competencia de la Secretara, las funciones de control y regulacin relativas a bienes nacionales y contratos de obras pblicas pasando stas a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. En 1958 se efectuaron nuevamente reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, en virtud de las cuales son transferidas las funciones relativas a inversiones y control de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, a las secretaras de la Presidencia y Patrimonio Nacional, respectivamente; un ao ms tarde se cre la Direccin General de Vigilancia de Fondos y Valores. Con la publicacin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el 29 de diciembre de 1976 la presupuestacin del gasto corriente e inversiones, anteriormente competencia de la Secretara de Hacienda, pasa a formar parte de las atribuciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto creada a partir del 1 de enero de 1997. El 1 de septiembre de 1982, mediante decreto publicado en el Diario Oficial, se tom la decisin de nacionalizar el servicio pblico de banca y crdito, retirando la concesin a
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los empresarios privados y hacindose cargo de la prestacin del servicio, la administracin pblica federal. El 29 de diciembre de 1982, se realizan reformas y adiciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en las que se confieren a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico nuevas atribuciones derivadas de la nacionalizacin bancaria y en materia de precios, tarifas y estmulos fiscales. A efecto de cumplir congruentemente con estos ordenamientos la Secretara se reestructur crendose la Subsecretara de la Banca Nacional y la Unidad Tcnica de Precios y Tarifas de la administracin pblica federal. El 30 de diciembre de 1983, mediante decreto por el que se reforma y adiciona la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 31, fracciones IV y XIV, se le confieren a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico atribuciones para administrar la aplicacin de los estmulos fiscales en los casos en que no competan a otra Secretara de Estado, facultndosele adems para realizar la verificacin del cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios, a fin de ejercer la aplicacin de las leyes fiscales cuando los particulares se beneficien sin derecho de un subsidio o estmulo fiscal. Igualmente en lo relativo a representar el inters de la Federacin en controversias fiscales, se deja sin efecto la coordinacin en esta materia de la representacin del Departamento del Distrito Federal. En julio de 1985, con motivo de las medidas de racionalizacin en el gasto pblico, ordenadas por el titular del Ejecutivo federal, por conducto de la Comisin Intersecretarial de Gasto Financiamiento, la Secretara se reestructur organizacionalmente suprimindose la Subsecretara de Inspeccin Fiscal, por lo que las direcciones Generales del Registro Federal de Vehculos y la del Resguardo Aduanal fueron fusionadas con la Direccin General de Aduanas.
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Dentro de esta racionalizacin, se incluy tambin la disminucin del nivel jerrquico de la Direccin General de Laboratorio Central, a Direccin de rea, y la desaparicin de la Direccin General de Poltica Bancaria. Para el ao 1986, como parte del proceso descentralizador-desconcentrador de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y por iniciativa de la ley publicada en el Diario Oficial el 20 de enero, se constituy en organismo pblico descentralizado la Casa de Moneda de Mxico. En agosto de ese mismo ao, y para continuar con las medidas permanentes de racionalizacin de las estructuras y la organizacin administrativa del sector pblico, se adopt la decisin de fusionar la Subsecretara de la Banca Nacional con la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, con lo cual se contribuye a ser ms eficiente el aparato administrativo destinado a la funcin de regulacin del servicio pblico de banca y crdito. A consecuencia de esta medida, las direcciones Generales de Banca Mltiple, de Banca de Desarrollo, y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscripcin de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, mientras que la Unidad Tcnica de Precios y Tarifas se transfiri a la Subsecretara de Ingresos. Por otra parte, la Direccin de Laboratorio Central dependiente de la Direccin General de Servicios y Recursos Materiales, cambi su adscripcin a la Direccin General de Aduanas. Esta reubicacin se realiz considerando la naturaleza de sus funciones, puesto que las demandas de sus servicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera. De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estructura de la Secretara y en el acuerdo por el que se adscriben orgnicamente las unidades administrativas de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, publicado en la misma fe346
cha, se tiene que de la oficina del secretario dependen las direcciones Generales de Comunicacin Social y de Aduanas; de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, las direcciones Generales de Planeacin Hacendara; de Crdito Pblico; de Asuntos Hacendarios Internacionales; de Promocin Fiscal; de Banca de Desarrollo; de Banca Mltiple; de Seguros y Valores y las Delegaciones Regionales de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico.2 Por su parte de la Subsecretara de Ingresos dependen las direcciones Generales de Poltica de Ingresos; de Recaudacin; de Informtica de Ingresos; de Auditora y Revisin Fiscal; de Servicios y Asistencia al Contribuyente; la Coordinacin General con Entidades Federativas; la Unidad Tcnica de Precios y Tarifas de la Administracin Pblica; las coordinaciones de Administracin Fiscal; y las administraciones fiscales federales. En el rea de la Oficiala Mayor se ubican las unidades administrativas de apoyo a las funciones sustantivas de la Secretara. Asimismo forman parte de la Secretara; la Procuradura Fiscal de la Federacin, la Tesorera de la Federacin y la Contralora Interna. En el Diario Oficial del 17 de enero de 1989 se crea la Subsecretara de Asuntos Financieros Internacionales, en funcin de la importancia que adquiere el manejo de financiamiento externo y su amortizacin; en esa fecha se public el acuerdo por el que se adscriben orgnicamente las unidades administrativas de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de manera que de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico se desincorporan las direcciones Generales de Promocin Fiscal y de Asuntos Financieros Internacionales para depender, la primera, de la Subsecretara de Ingresos, al nivel de Direccin de rea de la Direccin General de Poltica de Ingresos; y la segunda, de la Subse347
cretara de Asuntos Financieros Internacionales, que, a su vez, se le crean las direcciones generales de Captacin de Crdito Externo y la Tcnica de Crdito Externo.3 Adems, en la Subsecretara de Ingresos se establece la Direccin General Tcnica de Ingresos y desaparece la Direccin General de Informtica y la Unidad de Precios y Tarifas de la Administracin Pblica; en el primer caso, las funciones las asume la Direccin General de Recaudacin y en el segundo la Direccin General de Poltica de Ingresos. En el Diario Oficial del 22 de junio de 1989, el secretario de Hacienda y Crdito Pblico, acuerda que la Direccin General de Aduanas, que dependa de su oficina, pasara a formar parte de la estructura de la Subsecretara de Ingresos y en el Diario Oficial del 30 de octubre de 1990 se crea la Direccin General de Planeacin y Evaluacin, en sustitucin de la Coordinacin de Operacin Administrativa en la Subsecretara de Ingresos.4 Un cambio importante en el manejo de los ingresos y egresos de la Federacin es la fusin de la Secretara de Programacin y Presupuesto a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de la cual haba surgido en 1977. Lo anterior se dio mediante el Decreto Publicado el 21 de febrero de 1992, en vigor al da siguiente de su publicacin, con ello las atribuciones de planeacin, programacin, presupuesto, seguimiento del gasto y evaluacin se hacen ms compatibles con la poltica de ingresos del gobierno federal. A partir de esa fecha se han efectuado diversas modificaciones a la estructura orgnica de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La integracin de la Secretara segn el Acuerdo de Adscripcin de las Unidades Administrativas publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 1998, es el siguiente:5 Del titular de la Secretara depende la Unidad de Coordinacin Tcnica y vocero de la Secretara de Hacienda y
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Crdito Pblico; las unidades de Comunicacin Social y la de Enlace con el Congreso de la Unin. La Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico se integra con las direcciones generales de Planeacin Hacendaria; de Crdito Pblico; de Banca de Desarrollo; de Banca y Ahorro y de Asuntos Hacendarios Internacionales. A la Subsecretara de Ingresos, le corresponde la Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de Coordinacin Fiscal a la que se adscriben las direcciones generales de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal; la Tcnica y de Negociaciones Internacionales; de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de Servicios Pblicos, y la de Coordinacin con Entidades Federativas. En la Subsecretara de Egresos, se ubican las unidades de Inversiones y de Desincorporacin de Entidades Paraestatales; de Poltica y Control Presupuestal; de Servicio Civil; de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica; y las direcciones generales de Programacin y Presupuesto de Servicios; de Agropecuario, Abasto, Desarrollo Social y Recursos Naturales; de Salud, Educacin y Laboral y la de Energa e Infraestructura. Adems forma parte de la Secretara, la Oficiala Mayor, la Procuradura Fiscal de la Federacin, la Tesorera de la Federacin y la Contralora Interna. Como rgano desconcentrado se encuentra el Servicio de Administracin Tributaria y el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.
Legislacin
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 31, fraccin III, establece que le corresponde:
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Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyes de ingresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.6 En el mismo artculo, en las fracciones XI y XII se expresan las atribuciones que tiene la Secretara en materia de administracin fiscal, al respecto establecen que le corresponde: Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, y en la siguiente fraccin agrega: Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la poltica fiscal de la federacin. De ah la importancia de describir a la Subsecretara de Ingresos y el Servicio de Administracin Tributaria que son las reas de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico responsables de llevar a cabo lo establecido en las fracciones anteriores, sobre todo lo que se enuncia en segundo trmino.
LA SUBSECRETARA
DE
INGRESOS
Estructura La Subsecretara de Ingresos se integra segn el acuerdo del 8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de la Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de Coordinacin Fiscal, a la que se adscriben la Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal, Direccin General Tcnica y de Negociaciones Internacionales, Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de Servicios Pblicos y la Direccin General de Coordinacin con Entidades Federativas. Por ser de inters en la administracin tributaria se describirn las principales atribuciones, de acuerdo al Reglamento Anterior de la Secretara de Hacienda el cual tuvo modificaciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cada una de las unidades administrativas ya mencionadas.
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La Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de Coordinacin Fiscal destaca:

Proponer, para aprobacin superior, la poltica de ingresos, incluyendo la poltica fiscal y aduanera, la de estmulos fiscales para el desarrollo de la economa nacional, la referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas de la Federacin, en congruencia con la poltica hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en coordinacin con otras unidades administrativas competentes de la Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, as como de otras entidades pblicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. Proponer, para aprobacin superior, la poltica de coordinacin fiscal de la Federacin con las entidades federativas y municipios. Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secretara, en la formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la administracin poltica federal, en las materias a que se refiere la fraccin primera.
De lo anterior se observa que la Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de Coordinacin Fiscal tiene funciones esencialmente de carcter normativo y evaluatorio en materia de ingresos federales. A la Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y Coordinacin Fiscal, le corresponde:
Estudiar y formular la poltica impositiva, incluyendo la de estmulos fiscales para el desarrollo de la economa nacional, en congruencia con la poltica hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en coordinacin con otras unidades administrativas competentes de la Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, as como de otras entidades pblicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan.
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Participar con las unidades administrativas competentes de la Secretara, en la formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la administracin pblica federal, en las materias que se refiere la fraccin anterior. Estudiar y formular la poltica de Coordinacin Fiscal de la Federacin con las entidades federativas y municipios. La Direccin General tiene funciones normativas y evaluatorias.
A la Direccin General Tcnica y de Negociaciones Internacionales, le compete:

Elaborar y presentar los anteproyectos de iniciativas de ley y proyectos de reglamentos en materia fiscal y aduanera de la Federacin, as como los proyectos de reglas generales y otras disposiciones de carcter fiscal y aduanero, oyendo la opinin de las unidades administrativas competentes en la formulacin de la poltica de ingresos federales. Participar con las unidades administrativas del Servicio de Administracin Tributaria en la adecuada interpretacin y aplicacin de la legislacin fiscal y aduanera, los tratados internacionales en materia fiscal y aduanera y respecto de convenios y tratados internacionales en materia comercial en relacin con los aspectos aduaneros.
Las funciones de esta Direccin General se enmarcan en la presentacin de la normatividad fiscal desde los ingresos federales. La Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de Servicios Pblicos, tiene como atribuciones:
Estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorizacin del programa 352
financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federacin, en las materias de su competencia. Participar con la Direccin General de Crdito Pblico, en materia de precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la administracin pblica federal, en formulacin, para aprobacin superior, de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y mediano plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo.
En la Direccin General se tratan fundamentalmente las asignaciones en materia de ingresos de las entidades paraestatales de control directo y los ingresos no tributarios. Por lo que respecta a la Direccin General de Coordinacin con Entidades Federativas, tiene las responsabilidades siguientes:
Participar, en coordinacin con las unidades administrativas competentes de la Secretara, en la formulacin de la poltica de coordinacin fiscal de la Federacin con las entidades federativas y municipios, escuchando para ello al Servicio de Administracin Tributaria. Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, en la elaboracin de anteproyectos de convenios, acuerdo y dems disposiciones legales relativos a la coordinacin con las entidades federativas y municipios en la materia; calcular y formular las rdenes de pago de las cantidades que correspondan a las entidades federativas y municipios, por concepto de participaciones, as como resolver los asuntos que las disposiciones legales que rigen las actividades de Coordinacin Fiscal atribuyan a la Secretara.
De lo anterior, se observa que esta Direccin General tiene funciones normativas y de vigilar y observar el cumplimiento de las disposiciones jurdicas sobre la materia.
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Las dependencias antes citadas desarrollan funciones esencialmente de lineamientos y reglamentacin en materia de captacin de ingresos federales ordinarios.
En forma especfica para efectos de administracin fiscal se cre el Servicio de Administracin Tributaria mediante Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 15 de diciembre de 1995 con vigencia a partir del 1 de junio de 1997.7 De acuerdo con el ordenamiento jurdico mencionado el Servicio de Administracin Tributaria es un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el carcter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y facultades ejecutivas que seala su Ley y tiene por objeto la realizacin de una actividad estratgica del Estado consistente en la determinacin, liquidacin y recaudacin de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios para el financiamiento del gasto pblico. En la consecucin de este objetivo deber observar y asegurar la aplicacin correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislacin fiscal y aduanera, as como promover la eficiencia en la administracin tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de las obligaciones derivadas de esa legislacin. Adems el Servicio de Administracin Tributaria gozar de autonoma de gestin y presupuestal para la consecucin de su objeto y de autonoma tcnica para dictar sus resoluciones. El domicilio del Servicio de Administracin Tributaria ser la ciudad de Mxico, donde se ubicarn sus oficinas centrales. Asimismo, contar con oficinas en todas las entidades federativas y sus plazas ms importantes, as como en el extranjero, a efecto de garantizar una adecuada desconcentracin geogrfica, operativa y de decisin en asuntos de su
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competencia conforme su Ley, al Reglamento Interior que expida el presidente de la Repblica y a las dems disposiciones jurdicas que emanen de ellos. Por su parte el Reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria Publicado en el Diario Oficial del 30 de junio de 1997 y reformado mediante Decreto dado a conocer el 10 de junio de 1998, establece en su artculo 2 que para el despacho de los asuntos de su competencia contar con los siguientes servidores pblicos y unidades administaia. rtvs
Presidente Unidad de Comunicacin Social Comisin del Servicio Fiscal de Carrera Secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera Unidades Administrativas Centrales Direccin General de Tecnologa de la Informacin Administracin General de Recaudacin Administracin Especial de Recaudacin Administracin General de Auditora Fiscal Federal Administracin Especial de Auditora Fiscal Administracin General Jurdica de Ingresos Administracin Especial Jurdica de Ingresos Administracin General de Aduanas Coordinacin General de Recursos Coordinacin Central de Recursos Humanos Coordinacin Central de Recursos Financieros Coordinacin Central de Recursos Materiales Unidades Administrativas Regionales Administraciones y Coordinaciones Regionales Administraciones y Coordinaciones Locales y Aduanas
Adems el Servicio de Administracin Tributaria contar con una Contralora Interna.

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Las atribuciones ms relevantes de las unidades administrativas que integran el Servicio de Administracin Tributaria son: El presidente administra, representa, dirige, supervisa y coordina a las unidades administrativas, as como a los servidores pblicos del Servicio de Administracin Tributaria. La Unidad de Comunicacin Social lleva fundamentalmente las actividades de informacin, difusin y de relaciones pblicas del Servicio de Administracin Tributaria a travs de los medios de comunicacin, nacionales y extranjeros. Por lo que se refiere a la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera tiene entre otras funciones: elaborar, revisar, proponer e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal de Carrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio de Administracin Tributaria, que abarca los subsistemas de remuneraciones y de desarrollo integral y capacitacin para todo el personal, as como los de reclutamiento y seleccin, planeacin de carrera, ascensos y evaluacin para los funcionarios fiscales de carrera y en su caso, para los de libre designacin. Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio de la administracin tributaria y se evita la improvisacin. El secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera es el ente que lleva el seguimiento de polticas, programas y evaluacin de las actividades del Servicio Fiscal de Carrera. Los titulares de las unidades administrativas centrales como son los de la Unidad de Comunicacin Social, del Secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera, de la Direccin General de Tecnologa de la Informacin y Administraciones Generales, as como de la Coordinacin General de Recursos tendrn entre otras, las facultades generales de formular, para aprobacin inferior, los programas de actividades y los anteproyectos de presupuesto de las
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reas que integran las unidades administrativas a su cargo, as como organizar, dirigir y evaluar dichas actividades. A la Direccin General de Tecnologa de la Informacin, le corresponde principalmente establecer lineamientos generales en materia de informtica para integrar e instrumentar un Programa de Desarrollo Informtico Global del Servicio de Administracin Tributaria. Por su parte, la Administracin General de Recaudacin tiene como una de sus competencias fundamentales establecer las polticas y los programas que deban seguir las administraciones especiales y locales de recaudacin. En lo que se refiere a la Administracin General de Auditora Fiscal Federal entre sus atribuciones destaca formular el Plan General Anual de Fiscalizacin y establecer las prcticas que deban ejecutar las administraciones fiscales y las locales de Auditora Fiscal Federal. A la Administracin General Jurdica de Ingresos le compete establecer la poltica y programas que deban seguir las administraciones especiales y las locales Jurdicas de Ingresos. Por su parte a la Administracin General de Aduanas le corresponde ejecutar los programas de actividades para aplicar la legislacin que regula el despacho aduanero, la prevencin de delitos fiscales y el apoyo a las autoridades fiscales en la ejecucin de sus facultades de supervisin y vigilancia, dictamen pericial, as como la poltica y programas en materia de agentes y apoderados aduanales. Por su parte dentro de las facultades de la Coordinacin General de Recursos que tiene a su cargo la Coordinacin Central de Recursos Humanos, Financieros y Materiales, se encuentra el apoyo a las unidades administrativas del Sistema de Administracin Tributaria, en materia de su competencia, para la mejor organizacin y funcionamiento del rgano descentralizado.
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En lo que corresponde a las unidades administrativas regionales, que comprende a las administraciones y coordinaciones regionales y locales de Recaudacin, Auditora Fiscal Federal, Jurdica de Ingresos y de Aduanas, que tienen funciones operativas en materia de administracin tributaria son las que a continuacin se mencionan:8 Las administraciones regionales de Recaudacin, Auditora Fiscal Federal y Jurdica de Ingresos son 8, mismas que a continuacin se mencionan: del Noroeste y cuya circunscripcin territorial comprende los Estados de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, la cual cuenta con 10 Administraciones Locales; del Norte-Centro que incluye a Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas, con 7 Administraciones Locales; del Noreste que abarca las entidades federativas de Nuevo Len, Tamaulipas y una parte de Veracruz y la conforman 9 Administraciones Locales; de Occidente constituida por Aguascalientes, Colima, Jalisco y Nayarit e incluye 8 Administraciones Locales; Golfo-Pacfico con circunscripcin territorial en Guerrero, Morelos, Puebla, Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administraciones locales; Sur que abarca a Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco y Yucatn y se conforma de 8 administraciones locales; y Metropolitana que comprende al Distrito Federal y Estado de Mxico, integrada por 6 administraciones locales. Por su parte las administraciones regionales de Aduanas son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonora con 10 aduanas; del Norte-Centro que abarca el estado de Chihuahua, Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas; del Noreste conformada por Nuevo Len y Tamaulipas y 7 aduanas; de Occidente con jurisdiccin en Jalisco, Sinaloa, Colima, Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas; del Centro integrada por Quertaro, Guanajuato, Aguascalientes, San
358
Luis Potos, Zacatecas, Michoacn e Hidalgo, la cual cuenta con 3 aduanas; del Golfo-Pacfico compuesta por Veracruz y Oaxaca comprendiendo 6 aduanas; del Sur con circunscripcin territorial en los estados de Quintana Roo, Chiapas, Tabasco, Yucatn y Campeche que incluye a 5 aduanas; Metropolitana con mbito de competencia en la Ciudad de Mxico, D.F., Estado de Mxico, Puebla, Guerrero, Morelos y Tlaxcala y se integra de 5 aduanas. Las aduanas son de carcter fronterizo, martimas, aeroportuarias e interiores en los lugares que se estime conveniente de acuerdo a las necesidades de control de entrada y salida de mercancas del exterior.
RGANOS
ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA ADMINISTRACIN FISCAL
Por tener relacin con el proceso recaudatorio se citarn algunas funciones del procurador Fiscal de la Federacin y del tesorero de la Federacin. Al procurador Fiscal de la Federacin le corresponde ser el consejero jurdico de la Secretara, adems tiene encomendado, entre otros aspectos, formular los proyectos de iniciativas de leyes o decretos, as como los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes que el secretario proponga al presidente de la Repblica y de las dems disposiciones de observancia general en materia de competencia de la Secretara, as como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carcter internacional, interviniendo en las negociaciones respectivas; tambin elabora los proyectos de leyes, reformas fiscales y dems disposiciones relativas que realizan las diversas unidades administrativas que son revisadas, principalmente en su sustento jurdico y presentadas al secretario, por el procurador Fiscal de la Federacin.
359
Es aqu donde formalmente, afuera de la Secretara, se inicia el proceso de presentacin de las diversas leyes y reformas fiscales. Por su parte, el tesorero de la Federacin, en materia de administracin tributaria le corresponde recaudar, concentrar, custodiar, vigilar y situar los fondos provenientes de la aplicacin de la Ley de Ingresos de la Federacin y otros conceptos que debe percibir el gobierno federal por cuenta propia o ajena, depositndolos diariamente en el Banco de Mxico, as como establecer los sistemas y procedimientos de recaudacin de los ingresos federales con la participacin que le corresponde a las unidades administrativas competentes del Servicio de Administracin Tributaria. Tambin requiere y lleva la cuenta del movimiento de los fondos de la Tesorera de la Federacin, y rinde cuentas de sus propias operaciones de ingresos, egresos e inversiones, entre otras atribuciones.
360
NOTAS
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Manual General de Organizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, enero 1987, p. 5-9 Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin del 22 de marzo de 1988. Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda de Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin 17 de enero de 1989. Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin del 22 de junio y 30 de octubre de 1990. Secretara de Gobernacin, Acuerdo de Adscripcin, Diario Oficial de la Federacin del 10 de junio de 1998. Secretara de Gobernacin, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1976 y reformas.
361 361
7 Secretara de Gobernacin, Ley del Servicio de Administracin Tributaria, Diario Oficial de la Federacin del 15 de diciembre de 1997. 8 Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria, Diario Oficial de la Federacin del 10 de junio de 1998.
362
NDICE
Presentacin .............................. CAPTULO I. FINANZAS PBLICAS ..................... Concepto de finanzas pblicas ............... mbito de las finanzas pblicas ............. Importancia del sector paraestatal ............. La intervencin estatal, fundamento constitucional . Notas ................................. CAPITULO II. GASTO Y PRESUPUESTO PBLICO ............ Definicin e importancia del gasto pblico ...... Presupuesto ............................. Definicin ............................ Principios presupuestarios................. Clasificaciones presupuestarias ............... Clasificacin administrativa .................. Clasificacin funcional .................... Clasificacin econmica .................. Clasificacin por objeto del gasto............ Clasificacin econmica en cuenta doble ...... Clasificacin sectorial .................... Presupuesto por programas .................
363
11 13 15 18 26 28 31 33 35 38 38 40 43 43 48 56 58 62 63 64
363
Reforma presupuestaria .................... Uso de las clasificaciones presupuestarias ....... La planeacin y el presupuesto por programa .... Notas ................................. CAPITULO
III.
72 81 86 91
NORMATIVIDAD,
PROCESO PRESUPUESTARIO
Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN ..........
Normatividad ............................ Proceso programacin-presupuestacin ......... Programacin .......................... Formulacin ........................... Discusin y aprobacin ................... Ejecucin ............................. Control .............................. Evaluacin ............................ El presupuesto de egresos de la Federacin ..... Anlisis del gasto del gobierno federal por captulos Notas .................................
97 99 102 103 111 116 118 121 123 128 134 139
CAPTULO IV. EL INGRESO PBLICO ................... 141 Descripcin general del ingreso pblico ........ 143 Clasificacin del ingreso pblico .............. 144 Los impuestos ........................... 145 Elementos de los impuestos ............... 146 Clasificacin de los impuestos .............. 148 Principios de la imposicin ................ 149 Incidencia y efectos econmicos de los impuestos 153 Impacto, traslacin e incidencia ........... 153 Efectos econmicos de los impuestos ....... 154 Los ingresos no tributarios .................. 156 Precios y tarifas del sector pblico ............ 157 Notas ................................. 159
364
NDICE
CAPITULO V. DESCRIPCIN
DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS
...................... Descripcin de los principales impuestos ....... Ley del Impuesto sobre la Renta ............ Ley del Impuesto al Activo ................ Impuesto al Valor Agregado ............... Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios ............................. Gasolina y diesel ....................... Bebidas alcohlicas .................... Cerveza y bebidas refrescantes ........... Tabacos labrados ..................... Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos .. Impuesto sobre Automviles Nuevos ......... Impuestos al Comercio Exterior ............. Descripcin de los ingresos no tributarios ....... Derechos ............................. Productos ............................. Aprovechamientos ...................... Notas .................................
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
161 163 163 179 181 190 191 192 194 195 196 199 203 206 207 208 210 211 213 215 219 220 226 232 237
CAPTULO VI. NORMATIVIDAD DEL INGRESO PBLICO ......... Disposiciones constitucionales ............... Cdigo Fiscal de la Federacin ............. Elaboracin y aprobacin de la Ley de Ingresos de la Federacin ....................... Estructura de la Ley de Ingresos de la Federacin Anlisis de los ingresos ordinarios del gobierno f d r l ............................. eea Notas .................................
CAPITULO VII. DEUDA PBLICA ...................... 239 Concepto y orgenes de la deuda pblica ....... 244
365
Clasificacin de acuerdo con la contratacin ..... Evolucin .............................. Normatividad ............................ Ley General de Deuda Pblica ............. Anlisis de los efectos de la deuda ............ Formas de extincin: la dcada de los ochenta ... El periodo de los noventa ................... Conclusiones ............................ Notas ................................. CAPTULO VIII. FINANZAS LOCALES .................... Introduccin ............................ La problemtica fiscal en un estado federal ...... La hacienda local en un estado federal ......... Los principios de las haciendas locales ....... Distribucin del gasto pblico .............. Distribucin del ingreso pblico .............. Sistemas de relaciones impositivas intergubernamentales ............................ Sistema de separacin ................... Sistema concurrente ..................... Sin coordinacin ........................ De forma coordinada .................... Reparto constitucional en Mxico ............. Facultades de la Federacin ............... Facultades de los estados ................. Resultados del reparto constitucional de las fuentes t i u a i s ............................. rbtra La solucin al problema de la delimitacin de campos impositivos ................. Ley de Coordinacin Fiscal de 1980 ......... Integracin de los fondos ............... Distribucin de los fondos ...............
252 257 259 259 265 267 274 285 287 293 295 296 300 300 302 304 306 306 307 308 308 310 310 313 314 316 317 322 326
NDICE
Otros mecanismos de financiamiento del gasto de los estados ........................ 329 Principales renglones de ingresos y egresos e t t l s .............................. 331 saae Notas ................................. 335 CAPTULO IX. ADMINISTRACIN FISCAL ................. Importancia y evolucin .................... Legislacin ............................ La Subsecretara de Ingresos ................. Estructura ............................. rganos administrativos vinculados a la administracin fiscal ..................... Notas ................................. 339 341 349 350 350 359 361
Impreso en los Talleres Grficos de la Direccin de Publicaciones del Instituto Politcnico Nacional Tresguerras 27, Centro Histrico, Mxico, D. F. Enero de 2002, Edicin: 2 000 ejemplares Cuidado editorial y correccin: Leticia Ortiz Bedoya Formacin: Patricia Camargo Higareda Diseo de portada: Wilfrido Heredia Daz Produccin: Delfino Rivera Belman Supervisin: Manuel Toral Azuela Procesos editoriales: Martha Varela Michel Director: Arturo Salcido Beltrn

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