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rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
J95t
Junquilho, Gelson Silva Teorias da administrao pblica / Gelson Silva Junquilho. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 182p. : il. Inclui bibliografia Bacharelado em Administrao Pblica ISBN: 978-85-7988-026-1 1. Teoria da administrao. 2. Administrao pblica Brasil Histria. 3. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 65.01
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Rogrio da Silva Nunes SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Gelson Silva Junquilho EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Adriano S. Reibnitz Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Editorao Rita Castelan Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dos polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo
o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste Governo.
Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica
Administrao Pblica: noes bsicas............................................................ 15 Como podemos entender a Administrao Pblica?............................................ 27 Governabilidade e governana (governance)................................................. 32
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante! Seja bem-vindo disciplina Teorias da Administrao Pblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente em nossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao, da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentre outras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso, voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre o universo complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica. Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada em busca de uma formao profissional como gestor pblico. Para tanto, assumimos com voc o compromisso de tratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos e ideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim, as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida do possvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o que estudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhos a seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/ provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado para discutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construir saberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico com conhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico. Neste livro, convidamos voc para um mergulho em uma abordagem terica e histrico-social da temtica da Administrao Pblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitos e princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica. Histrico-social porque no podemos estudar Administrao Pblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,
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sem vnculos com fatos histricos, econmicos, sociais, culturais e polticos de nossa sociedade. Voc vai poder vincular a teoria com a prtica ao entrarmos na rea da Administrao Pblica no Brasil e no mundo. Dessa combinao que vamos buscar a sua profissionalizao, dotada de uma postura crtica e reflexiva acerca de nossa realidade. Cremos que essa tambm seja a sua expectativa! Iniciamos ousando propor um desafio: que voc adquira um olhar mais abrangente sobre o prprio conceito de Administrao, introduzindo a ideia de prtica social, importante para sua ao futura como gestor pblico. A partir desse conceito, voc vai poder sentir como a Administrao Pblica est presente em seu cotidiano. Dito de outra maneira, iremos tornar o campo da Administrao Pblica propriamente dito, mais rico para o entendimento das problemticas atuais. Vamos, ainda, estabelecer algumas distines conceituais entre Administrao Pblica, servio pblico, poltica de governo e de Estado, governana e governabilidade. A seguir, voc far uma viagem desde os primrdios da Administrao Pblica, conhecendo suas tipologias e os contextos histrico-sociais que configuraram e tornaram possvel a existncia da Administrao Pblica em trs verses importantes: a Patrimonial, a Burocrtica e a Nova Gesto Pblica ou Gerencial. Esta ltima, por ser o tipo mais recente, merecer maior destaque na Unidade 3, dedicada exclusivamente ao seu aprofundamento, bem como ilustrao das experincias mais marcantes em nveis mundiais Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos. Tambm vamos passear pela histria da Administrao Pblica no Brasil, desde a chegada dos portugueses at os dias atuais. Para isso, vamos tratar das reformas administrativas realizadas em nosso Pas, a partir dos anos 1930 at os dias mais recentes. Voc vai, ento, poder conhecer como se deu a evoluo das tipologias da Administrao Pblica em nossas terras e estar apto a pensar novas propostas para o futuro, quando for convidado para tal fim como gestor pblico.
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Entendemos, desse modo, que esta disciplina no somente um ferramental tcnico para a sua ao como gestor pblico. Queremos tambm construir um contedo que possa levar voc a uma reflexo constante para futuras tomadas de deciso na Administrao Pblica. Esse mais um desafio que lhe propomos, por meio deste livro didtico. Afinal, no basta saber como podemos fazer algo, mas sim e, antes de tudo, por que fazemos algo. A partir da, conscientes do que, para que e para quem, podemos definir como queremos atingir nossos resultados. Essa a postura de todo o contedo aqui tratado. Cremos que voc est cheio de motivos para ousar, a partir de nossa proposta! Portanto, acredite, ouse, aprofunde-se na pesquisa complementar dos temas aqui tratados. A Administrao Pblica do Brasil contemporneo espera muito de voc como futuro gestor! Professor Gelson Silva Junquilho
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UNIDADE 1
INTRODUO AO ESTUDO DA ADMINISTRAO PBLICA
Compreender a Administrao Pblica como prtica social; Diferenciar Administrao Pblica de governo e de servio pblico; e Analisar os conceitos de governabilidade e governana.
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ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS
Caro estudante, Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico a respeito de conceitos que julgamos importantes para o estudo da Administrao Pblica. Inicialmente, abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos Organizacionais, qual seja, o prprio conceito de Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta de pensarmos essa conceituao to simplificada atualmente em grande parte da literatura especializada. Ainda que voc j tenha estudado a evoluo do pensamento administrativo nas disciplinas Teorias da Administrao I e II, a ideia de Administrao ou Gesto como prtica social vital na formao de um gestor pblico e de suma importncia para voc entender mais sobre a Administrao. Dessa forma, voc vai poder entrar no campo da Administrao Pblica com suas caractersticas peculiares e diferenciaes conceituais. No se preocupe por estarmos tratando, nesta Unidade, de questes estritamente de cunho terico, afinal, este um dos objetivos da disciplina de Teorias da Administrao Pblica. uma introduo. Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos. Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir mais familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de modo mais adequado para entender e interagir com a sua realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo mundo real. Bons estudos!
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Definir o conceito de Administrao Pblica no fcil, dada a sua amplitude e complexidade. At mesmo a sua grafia distinguida por Meirelles (2004), que sugere que seja escrita com letras maisculas quando nos referimos a entidades e rgos administrativos e, com letras minsculas, quando fazemos aluso s funes ou atividades administrativas. Desse modo, grafaremos Administrao Pblica sempre com letras iniciais maisculas, j que estamos interessados em tratar de estruturas ou ainda do que tambm conhecemos como aparelhos ou mquinas administrativas estatais.
Meirelles (2004) afirma que, quando estudamos Administrao Pblica, devemos sempre comear o tema com o conceito de Estado. Voc se lembra de ter estudado esse conceito na disciplina de Cincia Poltica?
Voc tambm j aprendeu alguns conceitos sobre Administrao nas disciplinas Teorias da Administrao I e II. Reveja o material didtico para fortalecer o seu aprendizado conosco. Neste livro, dada a nfase na temtica da Administrao Pblica, Estado ser aqui entendido, conforme nos ensina o professor Bresser-Pereira (1992), no seu sentido estrito, ou seja, como uma organizao burocrtica estatal que tem poder particular para definir leis e tributar os habitantes de um territrio, sendo dirigida por um governo e dotada de um corpo burocrtico e de uma fora pblica. De incio, para nos aproximar mos do conceito de Administrao Pblica, prudente que entendamos o que estamos pensando quando falamos em Administrao. Vamos, ento, trabalhar um artigo de Junquilho (2001) a respeito dessa temtica tomando como referncia uma obra do conceituado professor britnico Michael Reed (1997), que problematiza, habitualmente, o que se escreve sobre Administrao na literatura recorrente. Suas contribuies nos permitem ampliar o conceito de Administrao para a ideia, mais ampla e rica, de gesto como prtica social.
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Voc est lembrado de quando propusemos isso na apresentao deste livro, no? Sabe por que devemos investir nessa ideia de enriquecimento do conceito de Administrao?
simples: ela vai nos permitir visualizar, em primeiro lugar, uma sntese sobre os enfoques de como a Administrao vem sendo estudada pelas grandes correntes tericas presentes nos estudos organizacionais. Em segundo lugar, vai nos possibilitar ampliar o conceito de Administrao agregando a ideia de prtica social.
Voc j havia pensado nisso? Acompanhe os nossos argumentos e veja como essa proposta se torna poderosa para, em seguida, entendermos melhor a Administrao Pblica.
Assim, Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001), aps anlise de diversos estudos envolvendo a temtica da Administrao ou Gesto nas ltimas dcadas, nos mostra que podemos agrup-los em trs grandes grupos.
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Voc deve estar querendo um exemplo, no? Ento, vamos l! Lembra-se da Administrao Cientfica, estudada nas disciplinas de Teorias da Administrao I e II?
Nelas, voc conheceu como aquela corrente do pensamento administrativo prescreveu mtodos para o alcance de resultados propondo, em suma: The One Best Way (A nica melhor maneira), ou seja, como, a partir dos seus ensinamentos, as organizaes poderiam alcanar o melhor e nico caminho para as melhorias; os famosos tempos e movimentos; o conceito das funes administrativas planejamento, organizao, comando, controle e avaliao; e a ideia de departamentalizao e estruturas organizacionais, dentre outras propostas, to caras ainda nos tempos atuais. Entretanto, pensada como uma tcnica, a Administrao assume a forma de um receiturio prformatado e imposto de cima para baixo pelos gestores organizacionais, bem como tomado como verdade nica e pronto para ser utilizado por quaisquer organizaes, no importando onde nem quando.
Para ilustrarmos, tomemos como exemplo o seguinte questionamento analgico: o que acontece quando voc usa uma ferramenta para apertar um parafuso?
Em qualquer lugar do mundo que a usarmos, a ferramenta vai apertar ou afrouxar o mesmo parafuso, pois ela j vem com a dimenso exata para uma determinada bitola de parafuso. Mas, veja s, ela somente vai funcionar para essa determinada especificao. Se trocarmos o parafuso, a ferramenta j no se adequar mais. Assim com a Administrao
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Cientfica, para a qual tambm podemos indagar: uma mesma ferramenta administrativa pode ser til para qualquer organizao? O que voc acha?
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Geralmente, este alegaria que o municpio no dispe de recursos financeiros, no verdade? Temos aqui o conflito de interesses: o secretrio da sade pode se aliar aos moradores para aumentar a presso sobre o colega das finanas. Vo surgir, ento, as divergncias e mediaes polticas que sero resolvidas via negociaes. O novo posto de sade poder ser construdo se o grupo de presso tiver maior fora. Isso pode acontecer em outras reas como educao, obras etc. Voc j evidenciou isso em sua cidade?
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Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e veja como as tcnicas administrativas permitiam aos patres controlarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis, influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obra cinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olhar crtico do famoso cineasta preocupado com a industrializao emergente no sculo XX, bem como o conflito de interesses entre capitalistas e trabalhadores. Esse conflito, na interpretao de Marx, seria uma das bases das contradies da sociedade capitalista.
, Cincias
A perspectiva de anlise crtica nas Sociais foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor clssico e um dos fundadores do pensamento sociolgico. Marx deixou como legado o marxismo corpo terico e doutrina poltica de viso de mundo , interpretado de diversas formas por estudiosos a partir de seus escritos. Ainda que muito complexo, podemos destacar trs de seus elementos bsicos:
Saiba mais
Terico do socialismo. Em 1848, Marx e Engels publicaram o Manifesto do Partido Comunista, o primeiro esboo da teoria revolucionria
Karl Marx
que, anos mais tarde, seria denominada marxista. Embora tenha sido praticamente ignorado pelos estudiosos acadmicos de sua poca, Karl Marx continua sendo um dos pensadores que mais influenciaram a histria da humanidade. O conjunto de suas ideias sociais, econmicas e polticas transformou naes e criou blocos hegemnicos. Aprofunde seus conhecimentos sobre Karl Marx lendo a obra Um Toque de Clssicos: Marx, Durkheim, Weber de Tnia Quintaneiro, Maria Barbosa e Mrcia Gardnia. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/biografias/
tipo de sociedade para outra a ult1789u149.jhtm>. Acesso em: 2 mar. 2010. partir do progresso tecnolgico, por um lado, e, por outro, as lutas de classe em busca de ascenso como dominantes, ambos os lados relacionados de forma ntima; e
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O pensamento marxista vasto e constituiu-se em uma anlise crtica sociedade capitalista emergente no sculo XIX, dividida em classes sociais antagnicas: de um lado patres, donos de negcios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores, desprovidos da posse desses bens. Em contraposio a esse mundo de oposies, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a uma sociedade sem diviso de classes e desprovida da posse individual da propriedade privada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996).
Muito bem! Mas o que esses trs grupamentos tm a ver com a ideia de gesto como prtica social?
Bem, se estudarmos a Administrao adotando um daqueles trs grupos de forma isolada, ns teremos problemas para gerir as organizaes, pois teremos uma viso mope e empobrecida dos fenmenos a nossa volta. Isto porque, para melhor administrarmos, devemos, ao mesmo tempo, entender de tcnicas de gesto e perceber a organizao como um campo complexo de disputa de poder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, devemos compreender que uma organizao est inserida em um contexto maior de conflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos de uma dada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dos resultados a serem alcanados (JUNQUILHO, 2001). Logo, o trip tcnica, conflitos entre grupos e pessoas inter e intraorganizacionais, bem como os conflitos mais amplos de uma dada estrutura social tem de ser considerado como interdependente em nosso cotidiano como gestores. Sem isso, estaremos sempre impedidos de agir de forma mais ampla e consciente, principalmente sobre os vrios porqus dos fenmenos organizacionais que nos desafiam. Ou, ainda, de agirmos sob um nico ponto de vista terico.
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, ento, necessria uma alternativa que incorpore, de forma integrada, ao trip a ideia de gesto. O que implica darmos ateno ao ferramental tcnico as estruturas, as tecnologias e os procedimentos operacionais; ao como fazer; aos conflitos interpessoais e grupais da decorrentes pelas diversas formas possveis de ao e interesses dos membros organizacionais; e, por fim, ao nvel mais amplo de conflitos na sociedade, advindos de vrias instncias, sejam elas econmicas, culturais, sociais, polticas e ideolgicas como nos ensinou Marx. Em sntese, o caminho compreendermos a Administrao como prtica social, capaz de integrar, em seu bojo, questes inerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais as organizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia (JUNQUILHO, 2001).
Recorrendo a Giddens (1989), vamos entender que a prtica social consiste de procedimentos, mtodos e tcnicas executados e manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma ao. Isto , aquilo que aquele autor denominou de conhecimento mtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que compartilhado por todos aqueles atores sociais que sabem como se comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas, a partir da sua vivncia em determinados grupamentos sociais.
A noo de prtica social envolve nossas aes dirias, baseadas no conhecimento de sabermos como fazer as coisas de um determinado modo, aceito e legitimado no grupo social em que vivemos.
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Na prtica social a ao baseada no que o grupo considera como conveniente. Esse conhecimento no se refere quele obtido na escola, mas sim quele que vem do nosso conhecimento prtico das coisas dirias. Da forma como no portamos cotidianamente sem termos de explicar o porqu de agirmos de tal maneira. Agimos simplesmente porque agimos. O fato de pertencermos a um dado grupo social nos habilita a sabermos como agir nas diversas situaes sociais (GIDDENS, 1989).
Voc pode estar se perguntando: em qual situao podemos evidenciar uma ao como essa? No difcil, vamos pensar juntos!
Imaginemos uma situao comum em nosso cotidiano: um catlico ou um evanglico que frequenta sempre, aos domingos, a missa ou o culto em uma igreja ou templo. Essa pessoa sempre se arruma e veste uma roupa bem adequada um vestido, um calado combinando, se for mulher; e um terno com gravata ou o melhor conjunto de cala e camisa, se for homem, no assim? Crescemos ouvindo as pessoas dizerem: fulano est usando roupa de domingo! O que isso significa? Primeiro, que o fulano, ao sair de casa para estar com Deus, sabe que tem de se apresentar distintamente. Logo, procura uma roupa adequada. Ningum precisa dizer isso a ele, no h nenhuma lei que o obrigue ou uma escola que o ensine. Ele sabe disso porque vai sempre quela igreja ou quele templo e percebe, com frequncia, esse comportamento no grupo como algo comum. Dessa forma, o pratica tambm sem se questionar, quase que de forma imediata. E, segundo, porque usar roupa de domingo significa dizer que se est bem trajado. Isso uma prtica social.
Reflita sobre isso ao observar as pessoas no trabalho. Quais so as prticas mais comuns no dia a dia? Que significados elas trazem?
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A partir dessa noo de prtica social e com base nos ensinamentos de Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001) podemos perceber que h uma aproximao definio de Administrao ou Gesto como uma composio frouxamente articulada de prticas sociais, envolvendo a juno e o controle de diversos interesses, recursos e atividades inerentes ao alcance de determinados objetivos nas organizaes. Ou seja, as organizaes so pensadas como conjuntos de prticas nos quais seus indivduos esto rotineiramente engajados, na manuteno ou reestruturao dos sistemas de relaes sociais nas quais eles esto coletivamente envolvidos, tanto nas organizaes privadas como pblicas. Significa, ainda, afirmarmos que as prticas sociais produzidas pelos diversos membros organizacionais, internos ou externos s organizaes, nunca so neutras ou totalmente possveis de serem controladas, por isso a ideia de espaos frouxamente articulados. Assim, temos ento a configurao dos espaos complexos de integrao, diferenciao e fragmentao de prticas que desafiam os gestores em busca de resultados comuns nas organizaes. Entendemos, portanto, que a Administrao comporta entrelaamentos entre a tcnica sistemas operacionais e tecnologias e os jogos de poder entre interesses de grupos diversos intra e interorganizacionais, os quais atuam a partir de contextos sociais especficos, estruturados a partir de influncias histricas, econmicas, sociais, culturais e polticas.
Voc ainda est confuso? Vamos ajud-lo! Pense a Administrao no Brasil, seja no setor privado, estatal ou no governamental. No podemos exerc-la sem conhecermos e aplicarmos as ferramentas e as tecnologias gerenciais disponveis, certo?
Certssimo, entretanto temos de nos atentarmos para as formas como as pessoas vo agir e reagir ao fazerem uso desses instrumentais. Que conflitos, que interesses distintos entre a gerncia
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e os demais membros organizacionais podem surgir da? Como poderemos negoci-los politicamente? E, ainda, que influncias de cunho poltico, social, cultural, econmico e histrico, exteriores organizao, podem estar influenciando as pessoas para determinados comportamentos reativos ou proativos? Dito de outro modo, de que formas elas veem o mundo e, a partir da, como desenvolvem suas prticas sociais fora e dentro das organizaes pblicas? Como essas prticas podem influenciar controles, planos organizacionais, comando de pessoas e resultados organizacionais? Tudo isso faz parte do cardpio de um gestor pblico. Ou seja, forma o trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais.
Pensarmos a Administrao vinculada prtica social ajuda e muito a ao gerencial no servio pblico, que deve, ento, ser construda a partir da anlise contnua e dinmica do trip.
O trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais nos ajuda a fazer uma leitura dos ambientes internos e externos s organizaes pblicas, e a partir desses diagnsticos, podemos incrementar nossa ao gerencial de maneira mais equilibrada. Essa capacidade de extrema importncia quando tratamos de Administrao Pblica, conforme veremos a seguir.
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Conforme nos ensinam Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986, p. 10), de forma mais ampla, [...] a expresso Administrao Pblica designa o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal . Para Meirelles (2004), a Administrao Pblica significa a totalidade de servios e entidades ligados ao Estado. De modo concreto, esse mesmo Estado atuando solidamente visando a satisfazer o bem comum de indivduos em uma coletividade sob seu domnio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo, podendo estas duas ltimas esferas gozarem de maior ou menor autonomia poltico-administrativa em relao primeira. O Estado pode assumir as formas: Unitrio ou Simples e Federativo. No modo Unitrio, prevalece uma centralizao tanto poltica quanto administrativa. Isto possvel por meio da instituio de trs poderes Executivo, L egislativo e Judicirio independentes, porm nicos para toda a extenso territorial que compe determinado Estado. Assim, definida uma unidade de
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poder central da qual emanam todos os ordenamentos administrativos, judiciais e legais. Ainda que possa haver certa descentralizao de poder, via entes regionais, estes ltimos no possuem autonomia poltico-administrativa, subordinando-se ao poder central. J no Estado federativo, os entes regionais Estados e municpios , por delegao de uma Constituio Nacional, detm autonomias que lhes so prprias, no podendo suas competncias administrativas, legislativas e polticas serem retiradas por um ato arbitrrio e unilateral do poder central, como no Estado Unitrio. Desse modo, cada ente regional, pode, preservando diretrizes constitucionais nicas e nacionais, criar suas legislaes, definir suas ordenaes administrativas e instncias jurdicas prprias. No h a um centro nico de poder (federal), mas sim um compartilhamento desse mesmo poder de Estado entre entes descentralizados regionalmente (Estados e municpios, como no caso do Brasil de hoje).
Voc conhecer as
formas de constituio
Para tanto, o Estado organizado por meio da Administrao denominada de Centralizada, ou Direta, envolvendo entidades estatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda por entidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bem como por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelas pessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperao com o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda, as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interesse pblico, porm no privativos de Estado, como as Organizaes No Governamentais (ONGs). Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais da Administrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidade de Braslia.
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Figura 1: Esplanada dos Ministrios em Braslia Fonte: <http://www.brasil-turismo.com/distrito-federal/imagens/esplanada.htm>. Acesso em: 1 dez. 2010.
Em distino Administrao Pblica, temos o conceito de servio pblico. Apesar das vrias definies possveis, adotamos a ensinada por Meirelles (2004) que traz servio pblico como sendo todo servio prestado pela Administrao Pblica ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. importante, ainda, entendermos o conceito de governo, que, embora caminhe junto com o de Administrao Pblica, no pode ser confundido com este. Assim, definido por Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986, p. 553):
[...] conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade [...]. Por consequncia, pela expresso governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoas que esto sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal.
Podemos ento entender, segundo Meirelles (2004), que cabe aos governos, a partir de uma outorga poltica para o comando, tomar as iniciativas e fixar objetivos do Estado, bem como manter a ordem jurdica vigente.
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Assim, ao identificarmos o governo com a atividade poltica e discricionria, ou, ainda, com capacidades de escolhas polticas de ao, a Administrao Pblica tem a responsabilidade profissional e legal de execuo daquelas escolhas polticas de governo a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temos l o t a d o s o s s e r v i o s p b l i c o s . N o g o v e r n o, e s t o a s responsabilidades polticas das decises a serem executadas pela Administrao Pblica. Dito de outra maneira, temos que a Administrao Pblica no pratica atos de governo; pratica apenas atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes (MEIRELLES, 2004). importante ainda registrarmos a distino entre polticas de Estado e polticas de governo. As primeiras fazem referncia ao que estabelecido em lei, na interao entre os poderes Executivo e Legislativo. Nesse sentido, traduzem a definio de premissas e objetivos que um Estado
Em um dado momento histrico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou sociedade. As polticas de Estado se configuram pelo seu carter de estabilidade, e em geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a um novo contexto histrico. Para que isso acontea, preciso apenas que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-se de polticas necessariamente estruturantes. (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 125).
J as polticas de governo, em consonncia com as polticas de Estado, so aquelas definidas a partir de objetivos e fins a serem alcanados por governantes que ocupam o poder na Administrao Pblica, por meio de planos governamentais concebidos de acordo com uma dada orientao poltica. Tendem a configurar as marcas de uma determinada equipe de governo em setores especficos de sua ao (MATIAS-PEREIRA, 2008).
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Voc sabe evidenciar algum exemplo de poltica de Estado? Voc consegue identificar as polticas de governo de seus governantes municipais? Quais seriam, por exemplo, as polticas ligadas educao pblica em sua cidade?
Pelas definies aqui estudadas, podemos tomar como exemplo a educao. No Brasil, uma determinao da poltica de Estado que nenhuma criana com idade superior a seis anos possa ficar fora da escola pblica e gratuita de ensino fundamental. Para tanto, as polticas de governo nos nveis federal, estadual e municipal devero garantir esse direito. Logo, preciso manter condies bsicas para que toda criana no limite daquela idade tenha garantida a sua vaga na escola pblica: construir escolas adequadas, garantir remunerao e formao continuada para o magistrio etc.
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A governabilidade incorpora articulao do aparelho estatal ao sistema poltico de uma sociedade, ampliando o leque possvel e indispensvel legitimidade e suporte das aes governamentais em busca de sua eficcia.
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Prats i Catal (1998, p. 272) introduz a ideia de governabilidade democrtica definindo-a como [...] a capacidade de um sistema democrtico para se autogovernar e enfrentar positivamente os desafios e as oportunidades. Ou seja, ela envolve uma estratgia para construir capacidades que, no entender do mesmo autor, depende da inter-relao entre sistemas institucionais existentes, atores polticos, econmicos e sociais, bem como da qualidade e quantidade de lideranas transformacionais disponveis.
Vimos que governabilidade significa a participao dos diversos setores da sociedade nos processos decisrios que dizem respeito s aes do poder pblico, e governana, o que significa? Voc sabe distinguir esses termos?
De acordo com Matias-Pereira (2008) a ideia de governana (governance) passou a ser utilizada pelo Banco Mundial como proposta ao que aquela entidade identificava como problemas de m governana em pases em desenvolvimento, no fim dos anos 1980. Assim, sua definio est relacionada ao exerccio da gesto de uma sociedade, isto , envolve a capacidade de um governo para definir, implementar e cumprir polticas e funes (DINIZ, 1995). Tais capacidades so identificadas como:
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importante tambm registrarmos a relevncia dos conceitos de eficincia, eficcia e efetividade na Administrao Pblica. Voc sabe a distino desses trs termos?
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A literatura nos apresenta diferentes significados. Para fins do nosso estudo vamos considerar a definio apresentada por Matias-Pereira (2008), em que a eficincia se preocupa em fazer corretamente as aes e/ou atividades a que se prope e da melhor maneira possvel. Por isso, a nfase nos mtodos e procedimentos internos. A eficcia significa a capacidade da Administrao Pblica no que diz respeito ao alcance da satisfao de necessidades de uma determinada coletividade por meio da prestao de servios pblicos. E, a efetividade exatamente quanto de qualidade deve ser obtida por esses mesmos servios prestados.
Complementando......
Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica, procure realizar as leituras sugeridas a seguir:
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Resumindo
Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da Administrao Pblica, a comear pela noo de Administrao vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sentido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar as nossas aes como gestores pblicos, concorda? Outra questo interessante a distino entre Administrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa reflexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no comando das mquinas estatais, bem como a nossa capacidade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e efetividade dos servios pblicos. Tambm conhecemos os conceitos de governana e governabilidade, indispensveis para a sua avaliao, como futuro gestor, das dinmicas da Administrao Pblica contempornea. Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA). Persista, pois voc o maior responsvel por seu sucesso.
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Atividades de aprendizagem
Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobre Administrao Pblica, realize as atividades que elaboramos para que voc possa avaliar a sua aprendizagem.
1. Qual a importncia da ideia de Administrao como prtica social para o estudo da Administrao Pblica? 2. Qual a diferena entre Administrao Pblica e servio pblico? 3. Explique os conceitos de governabilidade e governance. 4. Procure identificar, no plano municipal, como se estrutura a Administrao Pblica. Depois, observe a sua composio e seus planos de ao (prioridade das polticas de governo, objetivos, metas etc.). Mostre como se caracterizam as questes da governana e governabilidade. 5. A Lei Federal n. 10.257/01, denominada de Estatuto das Cidades, define, em seu Captulo IV, que as cidades devem garantir a sua gesto democrtica por meio de rgos colegiados de poltica urbana; debates, audincias, conferncias e consultas pblicas para assuntos de interesse urbano, bem como a possibilidade da proposio de projetos de lei de iniciativa popular para o desenvolvimento urbano. Prope, ainda, a instituio do oramento participativo democrtico e a obrigatoriedade de um Plano Diretor Urbano para cidades com mais de vinte mil habitantes. A partir dessa legislao, como voc avalia a governana na gesto pblica de sua cidade? E a prtica da governabilidade democrtica? Descreva como se do esses fenmenos. Provavelmente esta visibilidade vai ajud-lo em seu futuro como gestor pblico!
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UNIDADE 2
ADMINISTRAO PBLICA
E SUAS TIPOLOGIAS
Diferenciar os conceitos de dominao carismtica, tradicional e burocrtica; Distinguir a Administrao Pblica Patrimonialista da Burocrtica; e Compreender a Nova Gesto Pblica e Gerencial.
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Vimos, na Unidade 1, o conceito de Administrao Pblica que de extrema importncia para podermos estudar as suas tipologias, o seu conceito de dominao e as suas formas de manifestao. Porm, antes, precisamos deixar claro que a Administrao Pblica nem sempre existiu como voc a conhece hoje. Isso pode ser entendido com a introduo da ideia de atividades de natureza administrativa, ou seja, um conjunto de
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*Comunidade agrupamento humano cujo sistema de solidariedade predominantemente baseado em sentimentos que geram identidade comum. Fonte: Prates (2004). *Sociedade um agrupamento humano devidamente organizado por meio de um conjunto complexo e diversificado de aes padronizadas de formas de linguagens especficas, em um espao geogrfico determinado, enfim, uma percepo mecnica de mundo humano, pois ele pe claramente problemas de inter-relao entre grupos, pessoas, papis sociais etc. Fonte: DaMatta (2000).
aes, [...] dentro de uma comunidade* ou sociedade*, voltadas para a implementao de um sistema de ordem em uma associao humana qualquer. (PRATES, 2004, p. 109). Assim, a atividade administrativa um conceito amplo, pois se efetiva quando, em uma associao, h um grupo de pessoas comandadas por algum que as governa, apoiado ou no, de forma eventual, por um quadro administrativo. A simples existncia de um governante chefe de famlia, presidente de um clube de futebol, cacique de uma tribo indgena, presidente de uma empresa comercial cuja ao administrativa seja zelar pela ordem interna, ou governo do grupo, garante a existncia de uma associao (PRATES, 2004). Logo, a atividade administrativa sempre existiu, desde os primrdios de nossa humanidade, diferentemente do que se conhece hoje por Administrao Pblica, fenmeno tpico do Estado Moderno, nascido a partir de meados do sculo XV. Nele, realizado a separao do que pblico, de domnio estatal e coletivo, daquilo que de propriedade privada. At ento, os governantes no separavam o bem pblico do bem privado. Desse modo, conforme afirma Prates (2004), a Administrao Pblica tem como fato gerador o surgimento do Estado Moderno.
O conceito de dominao e suas formas de manifestao, mostrados a seguir, vo configurar tipologias de Administrao Pblica especficas ao longo da histria nos auxiliando a entender esse processo. Iniciaremos o conceito de dominao e suas tipologias a partir do legado da obra de um dos pais das Cincias Sociais, qual seja, o pensador alemo Max Weber. Inicialmente, comecemos pela definio do conceito de poder, aqui entendido como a
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probabilidade de algum ou um grupo social de impor sua vontade prpria a terceiros, a partir de uma dada relao social, mesmo contra a vontade desses terceiros. Entretanto, o prprio Weber reconhece que essa definio de poder sociologicamente amorfa, pois possvel a qualquer ser humano a capacidade de impor sua prpria vontade a terceiros, em diversas situaes imaginveis. Por isso, Weber (1984) introduz o conceito de dominao, considerando que essa ideia mais precisa, j que vai significar a introduo da possibilidade de que uma relao de mando seja obedecida, por meio de uma dada legitimidade. Assim, a dominao pode ser entendida como sendo um tipo especial de poder cujos dominantes acreditam que tm o direito de exerccio do poder, e os dominados acreditam que o seu dever obedecer s ordens daqueles (MEDEIROS, 1978). Logo, ela no deixa de ser poder, mas um tipo especial, isto , deve ser legitimada entre dominantes e dominados por meio do compartilhamento de certas crenas que vo, justamente, tornar concreto o exerccio do poder. Fica assim estabelecida a relao de autoridade. Ou seja, um dado conjunto de crenas de um grupamento social especfico torna legtima a capacidade de algum mandar e obter a obedincia de outro algum. O conjunto de crenas que legitima a relao de mando e obedincia comum e aceito por dominantes e dominados, em uma relao social. Lembre-se disso!
Estamos falando de dominantes e dominados, mas o que voc entende por esses termos? Voc conhece quais so os tipos de dominao?
De acordo com Weber (1984) so trs os tipos de dominao possveis: a tradicional, a carismtica e a legal. Considerando que o tipo tradicional e legal so os que se relacionam direta e sucessivamente com as tipologias da Administrao Pblica Patrimonialista e Burocrtica, sero elas as destacadas nesta
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*Carisma fonte de crena indutora da obedincia. No campo contemporneo das Teorias da Administrao, a dominao carismtica a base para o exerccio da liderana nas organizaes pblicas ou privadas. (1984). Fonte: Weber
Unidade. A dominao carismtica tem como fonte de legitimao de autoridade a crena no carisma* que um indivduo possui, dotando-o de capacidade suficiente para influenciar terceiros obedincia. De acordo com Weber (1984) o carisma faz referncia a uma qualidade extraordinria da personalidade de algum, o dom da graa pessoal, algo sobrenatural que esse mesmo algum possui e que o torna especial perante os demais. Assim, iniciaremos nosso estudo tratando da dominao do tipo tradicional, na qual a fonte de crena que a legitima est baseada na tradio, ou usos e costumes perpetuados em um dado grupamento social. Ou seja, poderes de mando herdados por meio de valores ligados a um determinado conjunto de tradio que se perpetua ao longo do tempo. De acordo como o prprio Weber (1984), temos a dominao tradicional a partir da crena cotidiana na santidade das tradies herdadas de longos tempos e na legitimidade dos contemplados por essa tradio para exercerem a autoridade (autoridade tradicional). Logo, o dominado cr na autoridade do dominante a partir da posse deste ltimo de uma caracterstica tradicional, legitimada pelo dominado, realizando-se, ento, a probabilidade de obedincia ordem. Nesse tipo de dominao h um senhor mandatrio, cujos mritos ou crena legitimadora de seu poder so dados a partir de regras tradicionais j estabelecidas secularmente. Desse modo,
O soberano no um superior mas sim um senhor pessoal, seu quadro administrativo no se constitui por funcionrios e, sim por servidores, os dominados no so membros da associao, mas sim: 1) companheiros tradicionais ou 2) sditos. As relaes do quadro administrativo para com o soberano no se determinam pelo dever objetivo do cargo, mas sim pela fidelidade pessoal do servidor. (WEBER, 1984, p. 180, grifos no original).
Logo, a obedincia no dada por uma disposio formal instituda, mas sim pela existncia de uma pessoa que herda, por tradio, a capacidade de mando e que tem legitimada, pelos
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dominados, essa mesma capacidade. importante observarmos ainda que nesse tipo de dominao no h qualquer tipo de criao, de forma deliberada, de novos ordenamentos jurdicos ou at mesmo administrativos. Isso porque o que prevalece o reconhecimento da sabedoria tradicional, ou, ainda, daquilo que se poderia chamar de direito dos testemunhos ou usos e costumes tradicionais. Observemos, tambm, que um mandatrio pode exercer esse tipo de dominao tradicional com ou sem um quadro administrativo sua disposio. No segundo caso, configuram-se a gerontocracia uma autoridade que legitimada pelos mais velhos, mais sbios e conhecedores das tradies e o patriarcalismo originrio no qual a dominao se d por regras fixas de hereditariedade.
Um exemplo de dominao tradicional do tipo patriarcal, nos dias de hoje, pode ser encontrado no critrio de sucesso do trono ingls, dado pela hereditariedade dos membros da famlia real. A Inglaterra possui um regime de governo do tipo Monarquia Parlamentarista, em que um Parlamento tem como atribuio a criao de leis. O Chefe de Estado, no caso atual a Rainha Elizabeth II do Reino Unido, como voc pode ver na Figura 2, a seguir, exerce funes exclusivamnte de carter representativo e diplomtico, sendo a chefia do Poder Executivo exercida por um primeiroministro, eleito pela maioria do Parlamento. O atual Chefe do Executivo chama-se Gordon Brown. Ainda assim, a rainha exerce uma autoridade tradicional sobre seus sditos britnicos, por ser a atual herdeira do trono. Quando do fim do reinado de Elizabeth II e declarado vago o trono, assumir, como rei, o seu filho primognito, o Prncipe Charles (Prncipe de Gales), desde j o primeiro na fila de sucesso. As regras bsicas do processo sucessrio da monarquia do Reino Unido so oriundas de fins do sculo XVII.
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Figura 2: Rainha Elizabeth II e seu esposo o Prncipe Philip Fonte: <http://www.royal.gov.uk/MonarchUK/QueenandGovernment/ QueenandGovernment.aspx>. Acesso em: 1 dez. 2010.
Ainda segundo Weber (1984), quando aparece um quadro administrativo e at de cunho militar pessoal disposio do senhor, temos a dominao tradicional do tipo patrimonial. Ela nos interessa em particular, pois dela chegamos, enfim, Administrao Pblica Patrimonialista. No dizer de Matias-Pereira (2008), essa configurao patrimonial perdurou at a derrocada do Estado absolutista monrquico, em meados do sculo XVIII, caracterizado, principalmente, pela no separao entre os patrimnios pessoais do monarca e o pblico, pois todos os aparelhamentos estatais eram tomados como algo extensivo ao seu poder. O Estado absolutista aquele no qual o poder est centralizado na figura do monarca, sendo sua delegao de carter perptuo e legitimado pelo direito divino. No h limites formais para o governante exercer o poder, alm das crenas em usos e costumes, e contar ainda com a existncia de um quadro administrativo. O Estado Absolutista a primeira forma de manifestao do Estado Moderno, tendo perdurado a partir da metade do sculo XV at meados do sculo XVIII. Observe na Figura 3, a seguir, a opulncia da residncia do rei absolutista francs Luis XIV no sculo XVII, erguida a partir de 1664.
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Figura 3: Palcio de Versailles Fonte: <http://www.mariabuszek.com/kcai/101-80/IntroImages/Exam%201/ versailles3.jpg>. Acesso em: 1 dez. 2010.
A partir da dominao tradicional, podemos caracterizar a Administrao Pblica Patrimonialista como aquela na qual:
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filme Elizabeth: a era de trechos desse filme no endereo eletrnico: <http://www.youtube. com/watch?v= rV9Q_R4Uu00>. Acesso em: 1 dez. 2010.
Matias-Pereira (2008) conclui que na Administrao Pblica Patrimonialista o aparelho de Estado atua como uma extenso do poder do monarca. Os servidores pblicos possuem status de nobreza real, e os cargos funcionam como recompensas, o que gera o nepotismo. Tudo isso contribui para a prtica da corrupo e do controle do rgo pblico por parte dos soberanos. Observe a Figura 4.
Com base na Figura 4, podemos evidenciar que em uma estrutura patrimonialista o poder de um monarca to importante quanto o papel das tradies usos e costumes da poca na legitimao das relaes sociais cotidianas vigentes.
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*Racional inerente faculdade humana da razo, ou seja, da nossa capacidade de raciocinar, de realizar escolhas e agir de forma calculada em relao ao alcance de determinados fins, ou ainda de nosso conhecimento natural no revelado por obra divina. Fonte: Weber (1984).
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XIII). Entretanto, o tipo de burocracia que passa a predominar na sociedade, em particular na Europa, a partir do Estado absolutista, como j vimos, assume as caractersticas que at hoje a identificam. Segundo Motta e Vasconcelos (2002), so elas:
Lembra-se do filme
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Motta (2000) afirma que passamos ento a viver em uma sociedade moderna de organizaes burocrticas, rompendo as amarras da sociedade tradicional com seus usos e costumes seculares, bem como com a autoridade de carter pessoal e tradicional na pessoa de um senhor dotado de tal capacidade. No plano concreto, o autor destaca que as estruturas burocrticas seguem os seguintes princpios:
a configurao de uma estrutura hierrquica de mando e obedincia, na qual se define quem manda, como manda e quem e como obedece, estabelecendo legalmente funes e limites da autoridade de cada cargo;
o recrutamento de pessoal estabelecido por regras claras, baseadas no conhecimento de cada um para o exerccio de um dado cargo;
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aquela que apresenta as seguintes caractersticas principais (BENDIX, 1979; MOTTA; VASCONCELOS, 2002):
a separao da esfera de vida pessoal familiar e privada da inerente ao trabalho, em contraposio s sociedades tradicionais, em que o familiar se confundia com o trabalho tendo em vista o cunho pessoal das relaes sociais;
a estipulao, por meio de regras impessoais (leis, decretos, portarias), para cada funcionrio pblico: de seus direitos e deveres; da autoridade para o exerccio de suas funes, bem como dos meios, recursos, limites e ocasies especficas nas quais pode exerc-la;
o ingresso para os cargos de carreira na Administrao Pblica realizado via concurso pblico por meios meritocrticos (aptides e/ou capacidade tcnica), em que so medidos conhecimentos e habilidades do indivduo sobre determinadas reas, tornando o saber um recurso de poder;
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o exerccio da fidelidade do funcionrio no destinado a um senhor e sim aos regulamentos formalmente institudos. Ele leal ao conjunto de regras impessoais que definem seu cargo, bem como as suas atribuies, seus direitos e deveres. No entendimento weberiano, essas caractersticas da burocracia seriam fundamentais e superiores s demais (tradio e carisma), desde o ponto de vista tcnico, para o pleno funcionamento das organizaes e, em particular, do Estado no mundo moderno. Por isso a sua importncia na Administrao Pblica, pois permitiria o fim do mandonismo patrimonial, dos benefcios e favores pessoais, bem como a garantia da [...] preciso, velocidade, eliminao de equvocos, conhecimento do registro documental, continuidade, sentimento de discrio, uniformidade operativa, sistema de subordinao. (BENDIX, 1979, p. 399). Enfim, a despersonalizao das aes, via impessoalidade das regras, tenderia a garantir tambm maior eficincia na prestao de servios pblicos.
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Com base nos estudos weberianos sobre a burocracia, podemos afirmar que as regras formais no contemplam a ao humana. Ou seja, o ser humano encontra nessas regras todas as possibilidades de ao, j que, previamente escritas, funcionariam como limites s escolhas distintas. Entretanto, ainda que condicionado a esses limites o homem considerado um ser, em princpio, livre para decidir e abster-se de agir. Isso vale principalmente no caso de aes consideradas voluntrias, ou seja, pertencentes esfera das relevncias volitivas* e no das impostas. O significado dessas aes surge exatamente em funo de se comportarem de um modo e no de outro. Dessa forma, mesmo no domnio das situaes impostas, as aes do homem no so inteiramente predeterminadas. Mesmo na situao mais coercitiva (forada) um homem pode decidir no agir conforme lhe ordenado, se estiver disposto a aceitar as consequncias da desobedincia (MOTTA; VASCONCELOS, 2002). O que no est prevista na analtica weberiana sobre a burocracia a capacidade do ser humano de agir de forma distinta ao que est previsto nas regras ou at mesmo no agir, nos dois modos, infringindo a legislao. Logo, a formalizao do comportamento humano adequada formalidade da lei, no possvel. Assim, percebemos uma discrepncia entre o que legal (oficial), formal e o que informal, um hiato entre os mundos prescrito - das normas, da impessoalidade e o real da pessoalidade, isto , de sentimentos humanos como o afeto, a inveja, o cime, dentre outros. Vrios autores da sociologia organizacional, citados por Motta e Vasconcelos (2002), estudaram esse fenmeno denominando-o de disfunes da burocracia, ou seja, aquilo relacionado s interferncias da ao humana que altera a dinmica das regras formais produzindo efeitos tidos como indesejveis ou disfuncionais. Essas disfunes o que costumamos, no senso comum, denominar de burocracia no servio pblico. Ou seja, vinculamos aquilo que no funciona de forma eficiente ao conceito de burocracia que, conforme o mestre Max Weber (1984), seria exatamente o contrrio.
*Volitiva relativa ao humana consciente com vistas a um determinado autor. objetivo. Fonte: Elaborado pelo
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Assim, quando nos dirigimos a um rgo estatal e notamos excesso de carimbos, procedimentos administrativos sem sentido aparente e processos que demoram a ser resolvidos, estamos lidando com uma disfuno da burocracia e no com a ideia weberiana do mesmo conceito. Ou seja, uma distoro da eficincia esperada da racionalizao burocrtica, ou, ainda, o que Ramos (1983) denominou de formalismo, isto , o excesso de normas legais que dificultam o funcionamento adequado da burocracia e leva ao famoso jeitinho. Ou seja, a forma como um servidor pblico, por exemplo, contorna eventuais excessos formais, encurtando alguns procedimentos operacionais para alcanar os resultados de maneira mais gil, modo sem o qual levaria mais tempo para realizar a mesma tarefa.
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comercial/financeira, bem como da privatizao das organizaes estatais e reduo/redefinio do tamanho do Estado. Esse movimento reformista ocorreu em meio forte crise econmica mundial, agravada pela crise do petrleo de 1973, colocando os modelos de ao intervencionista estatal em questionamento. At ento, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, de acordo com Abrcio (1998), prevaleciam modelos que tinham uma forte interveno do Estado na sociedade, por meio dos planos:
social, ocorrendo o chamado Estado do Bem-estar Social (Welfare State), isto , a garantia de implementao de polticas pblicas nas reas de sade, educao, segurana pblica, previdncia etc.; e
organizacional, com a nfase recaindo na Administrao Pblica Burocrtica e seus princpios. Ainda segundo Abrcio (1998), alm da recesso econmica mundial, outros trs fatores levaram crise desse tipo de Estado intervencionista: a crise fiscal do Estado, isto , a sua incapacidade cada vez maior de financiar dficits pblicos (despesas maiores do que as receitas arrecadadas); a inaptido governamental para resolver problemas e atender demandas sociais crescentes; e o fortalecimento do setor privado, no qual as grandes empresas multinacionais passaram a ter muito poder, enfraquecendo a capacidade dos Estados nacionais de definirem as suas polticas em nveis macro.
Voc acredita que a crise fiscal possa ser atribuda a questes meramente tcnicas?
Com base na anlise de autores como Abrcio (1998) e Bresser-Pereira (1998a), podemos perceber que a crise fiscal do
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Estado foi dada como algo inerente ao inevitvel aumento de gastos realizados para cobrir despesas estatais, sem a preocupao de um questionamento sobre como e por que isso se deu. vista como uma mera questo de ordem tcnica, como uma m governana. Entretanto, em uma brilhante e clssica anlise crtica, o professor norte-americano James OConnor, ancorado na teoria marxista, apontou que a crise fiscal vivenciada pelo Estado capitalista, em particular os EUA nos anos 1970, tinha como causa bsica uma contradio inerente prpria
[...] produo capitalista o fato de a produo ser social enquanto que os meios de produo so de propriedade privada [...]. A longo prazo o capital monopolista socializa, mais e mais, os custos de capital e as despesas de produo. Entretanto, os lucros no so socializados. (O'CONNOR, 1977, p. 51).
Com isso, o autor chamava a ateno para o fato de que a socializao dos custos do capital era, em boa parte, absorvida pelo Estado e pelos seus contribuintes sem a devida compensao no usufruto dos lucros. No caso do Estado, sem o incremento de receitas e, pelo contrrio, com o aumento de despesas. Essa viso crtica, apesar de escrita nos anos 1970, nos parece ainda bem atual para pensarmos a crise econmica mundial deflagrada em 2008.
A inaptido governamental para resolver problemas que gera todo um conjunto de crticas ao modelo da Administrao Pblica do tipo Burocrtica, que passa a ser tomada como causa para a lentido, o inchao, o emperramento, a inflexibilidade e a ineficincia do Estado. Dito de outro modo, a m governana estatal.
Surge, ento, um movimento de reforma do Estado denominado, na literatura internacional, de Nova Gesto Pblica, que propunha a adoo de princpios de gesto empresarial nas
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mquinas estatais em regies como o Reino Unido, os Estados Unidos, a Nova Zelndia e a Austrlia. Vrios autores, entre eles Bresser-Pereira (1998a) e Abrcio (1988), afirmam que tais processos no apresentam uma convergncia comum, assumindo, assim, aspectos distintos em cada pas dependendo das suas razes histricas, culturais e polticas. Entretanto, segundo Junquilho (2000), podemos elencar como iderio geral da denominada Nova Gesto Pblica:
a crtica interferncia negativa do Estado nos mercados e a eleio da supremacia destes ltimos como mecanismos mais apropriados de distribuio de bens e servios sociedade;
a definio do Estado com o papel principal de promotor/empreendedor, em vez de provedor de bens e servios sociais;
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a privatizao de setores econmicos produtivos estatais; o incentivo gesto por contratos; a nfase na desregulamentao dos mercados comerciais
e de trabalho; e
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Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou diversas tipologias da Administrao Pblica, desde a do tipo Patrimonialista at a Nova Gesto Pblica. Pudemos perceber que uma das marcas da Administrao Pblica de cunho patrimonial era o fato de os bens pertencentes ao senhor governante se confundirem com a propriedade estatal, sem diferenciao. Vimos ainda que nessa tipologia a pessoalidade, a crena na tradio, a fidelidade ao senhor governante e o seu poder arbitrrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua existncia ao longo de sculos. No entando, a Administrao Pblica Burocrtica foi solidificada com o advento do Estado moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A burocracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o tipo de Administrao Pblica mais puro e apropriado emergncia da sociedade capitalista de base industrial, firmando-se como a conhecemos hoje. Dentre as suas principais caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impessoais passam a definir as relaes de mando e obedincia. Por fim, aprofundamos nosso conhecimento sobre a Nova Gesto Pblica, que veio no bojo das mudanas socioeconmicas a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao modelo burocrtico de Administrao Pblica, tomado este
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como ineficiente e incapaz para lidar com demandas da sociedade contempornea. Sua plataforma bsica pretende buscar a transformao da Administrao Pblica, por meio da adoo de princpios de gesto at ento exclusivos do setor privado da economia.
Complementando......
Para saber mais sobre Max Weber, faa a leitura sugerida a seguir:
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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta nesta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem a seguir:
1. Descreva o que voc entendeu por dominao e qual a relao desse conceito com a Administrao Pblica? 2. Cite os tipos de manifestao de uma dominao? 3. Faa uma sntese das trs tipologias de Administrao Pblica vistas nesta Unidade e monte um quadro comparativo. Comente as principais diferenas entre elas. 4. Se a burocracia representa a eficincia das organizaes, o que nos leva a denominar de burocracia aquilo que no funciona ou ineficiente no servio pblico? 5. Quais caractersticas mais marcantes das trs tipologias podem ou no ser identificadas na gesto municipal de sua cidade? Descreva-as
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UNIDADE 3
A NOVA GESTO PBLICA:
CASOS PIONEIROS
Debater sobre as especificidades do Estado Gerencial; Compreender as caractersticas da Nova Gesto Pblica na GrBretanha de Margareth Thatcher; e Relacionar e caracterizar as experincias internacionais mais marcantes da Nova Gesto Pblica.
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A partir de agora vamos estudar qual o projeto de Estado pensado para a NGP bem como os perfis desejados para a atuao , de servidores pblicos. Segundo Clarke e Newman (1997 apud JUNQUILHO, 2000), a NGP apresenta uma tipologia de Estado que se ops ao chamado Estado de Bem-Estar Social. Como exemplo, temos o modelo britnico, cuja tipologia os autores explicam que estava fundamentada em trs arranjos bsicos:
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No dizer de Sano (2003), com a flexibilizao das estruturas organizacionais ocorre a inverso da lgica de ao do Estado: a burocrtica, baseada em procedimentos, substituda pela lgica gerencial, fundamentada em resultados. Segundo Bresser-Pereira (1998b), a reforma gerencial ps em prtica uma nova estrutura organizacional para o Estado:
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privatizaes e para tornar os governos competitivos e empreendedores (redutores de despesas e incrementadores de receitas), geradores de resultados, descentralizados, enxutos, flexveis, geis e orientados para o mercado.
Voc pode estar se perguntando: e o controle das aes estatais? Caberia a quem?
Podemos encontrar a resposta em Sano (2003). O autor pontua quatro tipos de exerccios de controle sobre as aes do Estado Gerencial. So eles:
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*Making up termo em ingls tomado como demonstrativo de processos que tendem a atribuir, ao mesmo tempo, identificaes a certas pessoas e as suas atividades de forma interdependente. No que tange ao novo modelo gerencial, o making up dos gerentes empregado no sentido de uma reimaginao de seus perfis burocrticos em prol de um perfil empreendedor. Fonte: Du Gay (1994 apud JUNQUILHO, 2000).
Como gestores pblicos, devemos incentivar a gesto participativa via trabalho em equipe, em busca no apenas de democratizao das relaes de trabalho, mas tambm da atenuao de sua hierarquizao excessiva, e a delegao de autoridade.
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Tambm, em prol de atitudes proativas, so incentivadas prticas em busca da criatividade, da espontaneidade, de resoluo de problemas, do desenvolvimento de competncias, assim como da formao continuada gerencial. Importa, ainda, uma postura de respeito por parte do servidor ao pblico, cabendo-lhe estar atento ao que se denominou por accountability, ou seja, a sua responsabilidade perante si mesmo, bem como ao cidado a quem atende, por meio de servios pblicos. A prtica da accountability tem a ver com a proteo do cidado em relao s ms condutas burocrticas, por meio da efetivao de estruturas que permitam ao cidado exercer o controle dessas condutas de fora para dentro, em uma sociedade democrtica (CAMPOS, 1990). Sendo assim, a accountability, ou responsabilizao, envolve a prestao de contas sociedade das aes de todo o conjunto da Administrao Pblica.
Voc percebe a prtica da accountability da Administrao Pblica em sua cidade? Como ela se efetiva? Procure conversar com alguns conhecidos de seu bairro sobre isso.
At aqui vimos questes sobre a NGP no mundo. Na Unidade 6, voc vai para o Brasil.
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Em sntese, a proposta da NGP, em relao aos servidores pblicos, a transformao dos chamados servidores pblicos burocratas, tpicos da Administrao Pblica Burocrtica, em gerentes ou empreendedores pblicos, guiados por valores ligados ao mercado, tomando decises baseadas em suas capacidades de julgamento sobre o que bom ou mau para um determinado negcio, atuando em organizaes que deveriam estar inseridas em um tipo ideal orgnico, ou seja, como aquelas pblicas ou privadas, direcionadas [...] para a flexibilidade, a agilidade, a criatividade e a capacidade de inovao. (WOOD JNIOR, 2001, p. 131). importante observarmos que o modelo da NGP visto at aqui, embora tenha tido um impacto em nvel internacional, no se constituiu em um receiturio nico, ou seja, no foi implantado de
forma igual em todo o mundo, no podendo se constituir, portanto, em um paradigma universalizante da Administrao Pblica. Ou seja, sua efetivao [...] altamente varivel, dependendo da histria, cultura e lideranas polticas e administrativas dos diversos pases. (BRESSER-PEREIRA, 1998a, p. 52).
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Outra iniciativa foi a de estudar a eficincia dos gastos pblicos por meio da submisso de avaliaes de atividades do servio pblico, submetidas a escrutnios, ou seja, levantamentos realizados por meio de perguntas do tipo: quanto custa a atividade? Qual a sua utilidade? Quais os resultados alcanados? Esses escrutnios passaram a ser realizados pela Unidade de Eficincia (Efficiency Unit), especialmente criada para tais objetivos (BRESSER-PEREIRA, 1998a; JENKINS, 1998). Essa Unidade de Eficincia sugeriu, em meados dos anos 1980, a criao de um documento conhecido como Prximos Passos (Next Steps), que originou a reduo da centralizao do servio pblico britnico e a consequente delegao de responsabilidades de gesto s agncias executivas. As orientaes gerais passaram a ser dirigidas em busca de maiores autonomia e flexibilidade na Administrao Pblica em sua totalidade, bem como de seu corpo gerencial. Dentre as caractersticas dessas agncias executivas, algumas ganham destaque. So elas:
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Outra ao do governo britnico foi a terceirizao de vrias atividades Terceirizao um processo por meio do qual estatais consideradas menos estratgicas, empresas ou organizaes estatais firmam conou seja, que poderiam ser executadas por tratos com outras empresas, delegando a estas empresas que no do servio pblico. determinadas atividades e passando as primeiOutra experincia realizada no sentido da ras a poderem se concentrar em suas atividades delegao de responsabilidades pela principais. No servio pblico, voc pode ver o prestao de servios, bem como da sua exemplo da coleta de lixo que, em muitos munidescentralizao foi o desenvolvimento do cpios, feita por empresas privadas que se chamou de Quangos quase terceirizadas, isto , contratadas para executar autonomus non-governamental organizations esses servios, podendo o poder pblico concen, ou organizaes no governamentais trar seus esforos, de forma direta, em outras funquase autnomas. Ou seja, entidades es, como a sade, a educao, dentre outros. que embora prestassem servio pblico <http://tinyurl.com/nv8k6r>. Acesso em: 9 fev. 2010. no eram estatais, passando a prestar atividades pblicas de forma autnoma e descentralizada, por delegao de competncias do Estado.
Saiba mais
Terceirizao
Assim,
Hospitais, universidades, e outras entidades sem poder de Estado foram autonomizadas e transformadas em entidades hbridas, entre o Estado e o setor privado, em entidades sem fins lucrativos, que no tm servidores pblicos em seus quadros, que esto livres dos controles prprios da administrao estatal, mas que esto includas no oramento pblico. Tais instituies transformadas em quangos tornaram-se mais autnomas e responsveis. (BRESSERPEREIRA, 1998a, p. 55).
Em 1992, no governo do ento Primeiro-Ministro John Major, foi institudo o Citizens Charter (Carta Compromisso com os Cidados), no qual as entidades prestadoras de servio pblico passaram a declarar, publicamente, os objetivos e metas a serem alcanados, com vistas ao maior controle de resultados pelos cidados, bem como de compromissos assumidos pelos servidores na prestao de ser vios de carter pblico. Essas car tas
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possibilitaram o incremento da avaliao de desempenhos dos servios pblicos prestados, a partir de consulta ao seu pblico usurio (ABRCIO, 1998; JENKINS, 1998).
Voc consegue imaginar em sua cidade uma escola ou universidade, um hospital ou unidade de sade, antes estatal, funcionando como uma espcie de Quangos? Alm disso, editando, publicamente, Cartas de Compromisso com objetivos e metas a serem alcanados? Voc acha que isso melhoraria a qualidade dos servios prestados? Pense a respeito.
Na Nova Zelndia, as mudanas em prol das reformas na Administrao Pblica tiveram incio a partir dos anos 1984, no bojo de um esforo de polticas de liberalizao de sua economia. At ento, o Estado detinha diversos monoplios, era muito centralizado, e as organizaes pblicas, por sua vez, dotadas de pouca autonomia e flexibilidade. Assim, os principais objetivos de suas reformas estiveram centrados na melhoria de desempenho estatal, por meio de aes inerentes avaliao das relaes de custo e benefcio dos servios pblicos, de melhoria da qualidade em sua prestao, de reforo da transparncia das polticas estatais, de restrio aos gastos por meio de poltica fiscal e de maior capacidade para atender as demandas dos cidados, conforme descreve Richardson (1998). Segundo ainda essa mesma autora, dentre os princpios da reforma neozelandesa, podemos destacar: o controle estratgico e os objetivos claros de polticas; a descentralizao administrativa; a prtica da accountability; e a prtica da competio para os servios prestados por agncias e de cunho comercial do Estado. Fora efetivada, ainda, uma separao entre as chamadas atividades tidas como comerciais, desempenhadas por empresas de negcios do governo e, por outro lado, aquelas atividades no comerciais, estas a cargo do ncleo do setor estatal.
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Segundo Bresser-Pereira (1998a), a experincia da NGP neozelandesa foi um dos casos mais extremos, apresentando especificidades, como:
a privatizao de setores da Administrao Pblica; o remodelamento de funes de agncias pblicas; a implantao de novos regimes de gesto e de contratos de trabalho para os servidores pblicos;
a terceirizao de servios no essenciais; e a aprovao de lei de responsabilidade fiscal, propiciando maior responsabilidade dos gestores nos gastos pblicos, bem como a transparncia da gesto. Em sntese, em conformidade com Kettl (1998), podemos afirmar que a Nova Zelndia, bem como a Gr-Bretanha praticaram uma agressiva privatizao de empresas pblicas. Terceirizaram muitas das atividades que eram mantidas sob o controle do Estado. Estes pases procuraram passar do controle de produo para a aferio dos resultados da atividade. Criaram novos mecanismos para testar, no mercado, os programas geridos pela Administrao Pblica, dentre os quais est a exigncia de que os administradores pblicos entrassem na competio de mercado para os prprios cargos que ocupavam, e introduziram sistemas muito mais amplos de controle dos gastos pblicos. A experincia da Austrlia, iniciada nos anos 1980, teve como objetivos aumentar a eficincia, bem como a diminuio de custos dos servios pblicos estatais, para tanto, segundo Bresser-
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maior autonomia de ao s agncias executivas; a avaliao de servidores por meio de incentivos maior produtividade e capacidade de inovao, alm de mais delegao de responsabilidades e autonomia de ao;
a ampliao de competncias gerenciais aos executivos-pblicos, em busca de melhoria de controle e o alcance de resultados, de nfase na comunicao e nos processos de trabalho por meio de equipes. De acordo ainda com Bresser-Pereira (1988a), a partir de 1987 o governo australiano decidiu que a ao ministerial deveria ser integrada e realizada de acordo com oramentos vinculados a programas prioritrios, com objetivos claros e resultados previamente definidos. Tambm foram delegadas aos ministrios mais autonomia e flexibilizao para realizarem seus oramentos. Para tanto, foram desenvolvidos sistemas que permitiram a regulao de peas oramentrias e a avaliao de seus resultados; a definio de instrumentos de avaliao de alcance de resultados; a criao de incentivos para gestores pblicos em busca de seus melhores resultados e a institucionalizao de ferramentas com vistas responsabilizao, bem como transparncia de suas aes. Na avaliao de Bresser-Pereira (1988a, p. 60), a NGP australiana foi mais consensual e menos de cima para baixo do que o modelo britnico, a partir do [...] desenvolvimento de uma
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duradoura coalizo entre lderes polticos e burocrticos, que foi forte o bastante para incutir as reformas dentro da mquina de governo. Os Estados Unidos vivenciaram, em um primeiro momento, desde os anos de 1970, iniciativas de reforma administrativa de entidades pblicas, mas que se restringiram aos nveis municipais e estaduais de governo. Nos anos de 1980, foram buscadas alternativas para garantir maior eficincia no uso dos oramentos pblicos e utilizadas prticas do setor privado. Porm, somente a partir de 1993, o ento Presidente Bill Clinton lanou um programa em nvel federal baseado nas ideias de reinveno do governo, propostas no livro de Osborne e Gaebler (1995). Assim, foi lanado o National Performance Review (Reviso do Desempenho Nacional), programa que teve como concepo central a execuo de mais trabalho a um custo menor. Nele, o papel do Estado passa de fornecedor para facilitador ou empreendedor, com vistas maximizao da utilizao de recursos pblicos em busca de maiores ndices de produtividade e efetividade. A orientao maior no se deu por uma reduo inconsequente do tamanho do Estado, mas sim por sua reinveno, mais atento s demandas do cidado tomado como cliente. Em sntese, Bresser-Pereira (1998a) aponta que a reinveno do Estado norte-americano reduziu o nmero de servidores pblicos em 300 mil, e vrios servios pblicos foram terceirizados e/ou semiprivatizados por meio de sua transferncia para organizaes pblicas no estatais. Os gestores pblicos foram incentivados ao uso de tcnicas empresariais de gesto, tornando-se mais competitivos para o alcance de melhores resultados. Com base nessa breve explanao, note que dentre as quatro experincias aqui relatadas, a dos Estados Unidos a que menos tem ressonncia, embora sejam destacadas as iniciativas do perodo do governo de Bill Clinton. Bresser-Pereira (1998a) aponta uma pista para isso ao afirmar que nos anos 1970, quando o Presidente republicano Ronald Reagan tentou caminhar em consonncia com o modelo britnico, no logrou tanto xito, dado o pluralismo poltico reinante no pas poca, dominado pelos democratas, bem como
anteriormente? Caso no as tenha fixado, retome a leitura deste material para absorver essa parte do contedo. Se ainda restarem dvidas, no hesite em conversar com o seu tutor.
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a existncia de presso de grupos polticos organizados contrrios s iniciativas governamentais. Tambm Abrcio (1998) aponta que o federalismo norteamericano, atribui um grau de descentralizao muito forte aos Estados Unidos e dificulta o estabelecimento de um s modelo administrativo. Ou seja, dadas as caractersticas democrticas do seu sistema poltico, cada Estado possui seu grau de autonomia, em nvel local, possuindo seus modelos prprios de legislao e de organizao dos servios pblicos, tornando o governo central (federal) menos capaz de ditar uma reforma da Administrao Pblica de carter geral.
Complementando......
Faa as leituras sugeridas, a seguir, e perceba como importante diversific-las.
A democracia na Amrica
voc ter acesso a uma leitura clssica e aprofundada sobre o federalismo norte-americano, na qual, dentre outras questes, o autor trata de assuntos inerentes centralizao e descentralizao nos Estados Unidos da Amrica.
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos como a NGP foi experimentada em quatro pases, tratados na literatura como os pioneiros nessa empreitada. Podemos ainda evidenciar como, em todos eles, foi o Estado que assumiu o carter gerencial em oposio Administrao do tipo Burocrtica. Foi possvel ver que, no modelo Gerencial, o Estado mais flexvel e descentralizado, bem como transfere parte de suas atividades a terceiros privados ou a entidades no governamentais. Conversamos ainda sobre o histrico da NGP que teve incio na Gr-Bretanha a partir do governo de Margareth Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, essa modelagem de Administrao Pblica logrou grandes xitos. Nos Estados Unidos, entretanto, embora Reagan tenha tentado implant-la mesma poca de Thatcher, no obteve o mesmo sucesso, s alcanado, posteriormente, pelo Presidente democrata Bill Clinton. Embora semelhantes quanto aos objetivos de maximizao da qualidade e da efetividade dos servios pblicos, essas quatro experincias, como ficaram demonstradas, no foram tradues de um modelo nico. Ou seja, tornaram-se especficas em cada pas. Agora voc deve estar se perguntando: e no Brasil? As Unidades 4, 5 e 6, a seguir, vo tratar das especificidades da Administrao Pblica no Pas, desde os seus primrdios, poca da colonizao portuguesa, at os dias atuais, em que vivenciamos, a partir dos anos de 1995, a nossa verso de NGP, batizada de Administrao Pblica Gerencial.
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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta para esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem propostas a seguir:
1. Descreva as principais caractersticas do Estado Gerencial, procurando mostrar como ficam suas estruturas organizacionais e as propostas para os servidores pblicos. 2. Elabore uma sntese com as principais caractersticas das quatro experincias internacionais de implantao da NGP, mostradas nesta Unidade. 3. Procure conhecer a estrutura do governo municipal de sua cidade e escreva uma proposta de como ele poderia funcionar, de forma geral, nos moldes da NGP. Tente pensar quais seriam as dificuldades e as facilidades para a implantao de suas proposies. Forme um grupo de discusso com os colegas do curso para debaterem as suas ideias.
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UNIDADE 4
O PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Compreender as caractersticas do Estado patrimonial portugus; Identificar as razes do patrimonialismo na gesto pblica; e Descrever a Administrao Pblica Patrimonialista no Brasil colonial.
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OS PRIMRDIOS DO PATRIMONIALISMO
PORTUGUS NA GESTO COLONIAL
Caro estudante, Nesta Unidade, voc vai estudar a Administrao Pblica no Brasil, desde a sua colonizao pelos portugueses at 1808, perodo em que a Coroa portuguesa migrou para a ento Colnia. Voc vai poder estudar como, na origem, a nossa Administrao Pblica foi reflexo da portuguesa, praticada na metrpole at ento. Vamos, assim, mostrar como vivenciamos a fase patrimonial influenciada pela ao do Estado portugus. Desse modo, voc vai perceber como a tipologia da Administrao Pblica Patrimonialista, estudada na Unidade 2, foi vivenciada nos trpicos. importante que voc releia os conceitos vistos naquela Unidade para poder perceber melhor como aqueles aportes tericos se reproduziram em nossa prtica colonial cotidiana. Bons estudos! A Administrao Pblica no Brasil comea na fase patrimonial. Para compreendermos essa etapa necessrio estudarmos suas origens, que no so outras seno aquelas vinculadas ao Estado patrimonial portugus, transplantadas para a sua nova Colnia, a partir da chegada de Pedro lvares Cabral e sua comitiva em 1500. Iniciemos, ento, pelos traos mais marcantes da Monarquia patrimonial portuguesa. Para caracterizarmos o patrimonialismo estatal portugus, recorreremos obra clssica de Faoro (2001), segundo a qual, aps anos de guerras entre sarracenos* e espanhis em solo europeu, surge o reino de Portugal, cujo primeiro monarca, em 1139, foi Afonso Henriques (1139-1185), denominado Dom Afonso I.
*Sarracenos povo nmade pr-islmico que habitava os desertos situados entre a Sria e a Arbia. Fonte: Houaiss (2009).
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Passa ento, esse soberano como senhor do reino, a dispor de poder poltico e econmico, dada a posse de todas as terras, dotando a Coroa de enorme patrimnio rural, no se distinguindo, ento, entre o que era de domnio privado (pblico) daquilo que pertencia ao monarca. Esse mesmo patrimnio monrquico, maior do que o do clero e o dos nobres, era responsvel pelas rendas necessrias manuteno da Corte, bem como do financiamento de guerreiros e representantes da monarquia espalhados pelo reino. O rei era, ao mesmo tempo, senhor da guerra e de ter ras. No havia intermedirios entre o soberano e seus sditos, sendo estabelecida uma relao direta de mando e obedincia.
Lembra-se de quando estudamos dominao tradicional, cuja tradio, no caso da monarquia, institua o direito do herdeiro ao trono e legitimava o seu acesso ao poder?
Sendo proprietrio das terras o rei as doava nobreza, outorgando-lhes imunidades tributrias em pagamento por servios militares ou outros prestados ao reino. Organizada por circunscries administrativas e distritos, a administrao territorial cabia aos nobres e ao conjunto de funcionrios mantidos pelas rendas advindas dos no imunes tributariamente. Todos, entretanto, nobres administradores e funcionrios, eram escolhidos, exclusivamente, pela vontade do rei. Com vistas efetivao de suas fronteiras territoriais na defesa contra a ao de invasores, de povoao e cultivo de terras conquistadas, bem como para atenuar o poder da nobreza e do clero os primeiros reinantes portugueses instituram os concelhos, ou seja, territrios nos quais eram concedidas terras a interessados (povo) em nelas habitar, permanecendo estas terras, no entanto, sob o domnio absoluto do rei. Uma vez concedidas, cabia aos foreiros povo-las, cultiv-las, bem como defend-las de
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ataques inimigos. Coroa eram devidas contribuies que garantiam o incremento de renda dos tesouros reais, pois com a concesso os foreiros no adquiriam a iseno tributria, privilgio exclusivo da nobreza. Fortalecia-se, desta forma, o surgimento de uma categoria de funcionrios pblicos mordomos, almoxarifes responsveis pelo recolhimento de tributos diversos inerentes s concesses forais. Essas receitas, cada vez mais avultosas, bem como o fortalecimento do poder do monarca em aliana com foreiros povo , no s minimizavam a fora do clero e nobreza, como tambm ajudavam a manter a face patrimonial do Estado ao no ser distinguido o que era pblico do que era patrimnio privado. O rei concedia o direito ao domnio til da terra ao lavrador, mas mantinha o direito a receber um tributo, no s sobre esse domnio, bem como do que era ali produzido, podendo o soberano ser considerado o principal lavrador da nao (FAORO, 2001, p. 24). Entretanto, ainda que importantes, as rendas da terra no eram a fonte exclusiva das riquezas reais, visto que a Coroa estendia seus domnios para toda a economia vigente. Assim, desde meados do sculo XIII, o comrcio martimo tornou-se importante fonte de riqueza. Ou seja, a intensificao de atividades comerciais entre Portugal e o resto da Europa, bem como com o Oriente, possibilitou tambm ao monarca apropriar-se de parte das riquezas geradas por essas expedies comerciais. A partir, ento, da expanso desse comrcio martimo e das grandes navegaes, deu-se o crescimento de uma nova classe social: a burguesia*, no vinculada s rendas da terra, mas financiadora e ligada s atividades comerciais. Ainda assim, permanece o trao forte da Monarquia patrimonial portuguesa, em que o soberano se destaca
[...] sobre todos os sditos, senhor da riqueza territorial, dono do comrcio o reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perptua, capaz de gerir as maiores propriedades do pas, dirigir o comrcio, conduzir a economia como se fosse empresa sua. (FAORO, 2001, p. 38).
*Burguesia classe social na qual as pessoas (burgos medievais) se distinguem pela riqueza de que so detentoras e por suas relaes mais ou menos diretas com os meios de produo. Fonte: Houaiss (2009).
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Antes de avanarmos no aperfeioamento do Estado patrimonial portugus, volte Unidade 2, releia os conceitos e as caractersticas da dominao e da Administrao Pblica Patrimonialista e procure relacion-las com a realidade portuguesa vista at aqui. Aproveite, esta uma oportunidade para voc reforar os seus conhecimentos!
Visando ao aprimoramento da gesto dos negcios da Coroa, cada vez mais prsperos pelo comrcio ultramarino, emergiu o fortalecimento dos quadros de pessoal administrativos estatais grupos de aconselhamento e execuo , sempre ligados ao rei. Podemos observar, assim, a efetivao do que Weber (1984) chamou de estamento. Isto , um conjunto de pessoas que se reconhecem como pertencentes a um determinado grupo, detentoras de certos privilgios, bem como prestgios, advindos de um sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos demais membros de uma coletividade. Nos estamentos so praticados um modo de vida particular, efetivando-se a outorga de prestgio social a quem neles est inserido. Ou seja, os estamentos so formados no Estado por funcionrios que passam a exercer o poder junto ao monarca, tendo como marca uma diferenciao em relao aos demais membros da sociedade, bem como da prpria Coroa. Constituem-se como grupos fechados que se apropriam de oportunidades econmicas e de cargos pblicos. So recrutados pelo rei e merecedores de honrarias. Passam a governar, em paralelo ao monarca, determinando no s regras econmicas para o comrcio, como tambm influenciando nas decises de governo em todas as suas funes. O clero, a nobreza, os comerciantes e o restante da sociedade passam a ser seus subjugados. Assim, podemos dizer que o surgimento desses grupamentos gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual um grupamento de funcionrios (letrados), sob o comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela
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justia e elaborao de leis. Trata-se, ento, de um coletivo seleto de titulares supremos de importantes cargos pblicos com origens histricas de corpos ministeriais governamentais, razes de uma burocracia pblica pr-moderna. Entretanto, segundo Faoro (2001, p. 63), esses estamentos no se tratavam de burocracia moderna do sculo XX, mas sim de
[...] uma burocracia de carter aristocrtico, com uma tica e um estilo de vida particularizados, de funcionrios de alto escalo governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico, colocando-se acima das demais categorias sociais poca clero, nobreza, comerciantes (burguesia em ascendncia) e sociedade em geral.
Em consonncia ao grau elevado de poder, correspondiam aos privilgios e as honrarias que os distinguiam socialmente como superiores. Sua entrada no pao real portugus deu-se a partir do ano 1385, com a ascenso ao trono do rei Dom Joo I.
Agora, voc pode estar se perguntando: como possvel caracterizarmos a emergncia dos estamentos na monarquia portuguesa do sculo XIV?
Boa pergunta. Podemos caracterizar esses estamentos como dotados de certos traos burocrticos, ou seja, a partir de uma caracterstica marcante do que Weber (1984) definiu como burocracia: o exerccio do poder, no caso, a partir de um cargo pblico, tendo como fonte para acesso a esse mesmo cargo o saber tcnico. Entretanto, a ao desses burocratas no se dava por critrios objetivos, impessoais na tomada de decises, nem eram, necessariamente, escolhidos por usarem competncias tcnicas.
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*Sunturio referente a despesa luxuosa e ostentatria inerente a uma coisa pomposa, luxuosa. Fonte: Houaiss (2009).
Nessa configurao especfica do Estado de Estamento, dava-se uma apropriao individual do cargo, a partir de uma indicao do monarca, sem ingresso por meio de aferio de critrios de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor. A ascenso a um cargo pblico ungia o novo funcionrio de honras aristocrticas. Um ser superior, ligado diretamente ao ocupante do trono real, assumindo poder para com este governar e legislar. Ainda nas duras palavras de Faoro (2001), podemos caracterizar um modelo de governo no qual o rei o bom homem, preocupado com o seu povo, cercado de um quadro de funcionrios que ocupam o lugar da velha nobreza, contraindo sua tica e seu estilo de vida. O luxo, o gosto sunturio*, a casa ostentatria so necessrios aristocracia. Nesse cenrio, o consumo improdutivo acaba por transmitir o prestgio como instrumento de poder entre os pares e o prncipe sobre as massas, sugerindo grandeza, importncia, fora. Essa conjugao entre aristocracia estamental e soberano configura um Estado que manipula a economia como um empresrio, alimentando-se de receitas advindas da atividade comercial ultramarina. Foi nesse cenrio que desembarcou Pedro lvares Cabral e sua comitiva no Brasil, em 1500, sob os auspcios do rei Dom Manuel I. Como essas razes passaram a influenciar a nossa Administrao Pblica, a partir de ento, o que veremos na seo a seguir.
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espelho mgico, transmite ao indivduo, com sua imagem, um poder novo: so, antes de tudo, as foras vivas, as personalidades que agem e tm em suas mos as alavancas do comando. No so as instituies que se respeita, seja qual for o indivduo em que ela se instalou; mas os personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio poltico, envolvendo-se numa aurola de prestgio.
Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo de 1930, na histria da vida sociopoltica do Brasil, possvel verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram sendo decididos os nossos destinos econmicos, sociais e polticos. O Estado assumiu, nesse perodo, caractersticas inerentes ao conceito de patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo de dominao tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronis.
Lembra-se do conceito de patrimonialismo? De como esse mesmo conceito permitiu a configurao da tipologia da Administrao Pblica Patrimonialista? Caso ainda no domine esse conceito, reveja o que voc j estudou na Unidade 2.
O patrimonialismo no Brasil formou camadas polticas que sempre se colocaram como superiores e autoritrias em relao sociedade civil, situada margem do processo de deciso poltica. Essa estrutura de mando poltico-estatal adaptou-se s mudanas contextuais, tendo sobrevivido ao longo do tempo e do espao, mantido o povo margem das decises e sobre ele governando. Vejamos como isso aconteceu. De acordo com a literatura, os portugueses, aps a chegada de Cabral ao Brasil em 1500, pouco interesse demonstraram pelas novas terras durante os seus primeiros cinquenta anos como Colnia, j que no foram encontradas riquezas minerais, como ouro e prata, em especial, que pudessem ser exploradas de imediato. Restou o
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monoplio do pau-brasil, madeira farta poca. Essa inrcia inicial pode ser explicada pelo fato de que Portugal [...] estava mais preparado e interessado em descobrir, conquistar, comercializar e, eventualmente, em pilhar, do que em colonizar. (BUENO, 2003, p. 42). Assim, as iniciativas portuguesas at o final de meio sculo de posse da nova Colnia restringiram-se ao envio de algumas expedies com fins de reconhecimento das terras encontradas por Cabral. No dizer de Iglsias (1995, p. 22), a mais importante de todas essas expedies foi a comandada por Martim Afonso de Souza. Entretanto, o Brasil passou a ser cobiado por navegantes oriundos da Espanha, Frana e Inglaterra, dentre outros, em constantes invases. Urgia que Portugal, ante as ameaas de perda do territrio conquistado, providenciasse a efetiva colonizao de seus domnios.
Saiba mais
Martim Afonso de Souza
Militar portugus e comandante da primeira expedio colonizadora de Portugal ao Brasil. Entre 1530 a 1532, foi responsvel pela criao da vila [...] de So Vicente, no litoral, com breve penetrao pelo interior, at as alturas da atual cidade de So Paulo. Fonte: <http://tinyurl.com/ykgcgos>. Acesso em: 22 fev. 2009.
Para tanto, a Coroa portuguesa, pelo ento rei Dom Joo III, decidiu criar, em 1534, as chamadas capitanias hereditrias. Ou seja, a diviso do territrio colonial em quinze [...] lotes de cinquenta lguas de costa e pelo interior, at a demarcao da linha de Tordesilhas, a ser feita ainda, evidentemente. (IGLSIAS, 1995, p. 23). Esses lotes deram origem a catorze capitanias que foram ento doadas a doze donatrios.
Interessada na colonizao, mas sem querer despender recursos para tal empreitada, a soluo encontrada pela Coroa foi a de doar as capitanias a interessados em nelas se estabelecerem com recursos prprios, porm sob a tutela de Portugal. Mesmo desinteressados, os nobres se tornaram donatrios militares, navegadores e altos funcionrios estatais.
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Podemos, ento, verificar nessa iniciativa o nascedouro de uma Administrao Pblica descentralizada no Brasil, ainda que de caracterstica patrimonial, pois a posse do patrimnio pblico a terra via capitania hereditria era realizada por meio de doao pela Coroa a um donatrio, no diferenciando o patrimnio pblico do privado. As principais caractersticas dessa modelagem patrimonial descentralizada da Administrao Pblica podem ser assim destacadas:
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As dificuldades encontradas na administrao das capitanias eram enormes, como ilustra Bueno (2003, p. 45):
Em 12 de maio de 1548, o colono Lus de Gis, irmo do donatrio de So Tom, Pero de Gis, escreveu, de Santos, uma carta desesperada ao rei D. Joo III. Nela, dizia: [...] se com tempo e brevidade Vossa Alteza no socorre a estas capitanias e costa do Brasil, ainda que ns percamos as vidas e fazendas, Vossa Alteza perder a terra [...] porque no est em mais de serem os franceses senhores dela.
Assim, no restou outra alternativa ao rei que no a de promover a substituio do modelo, de gesto colonial descentralizada para centralizada, por meio da criao do Governo-Geral, em 1548, Tom de Souza Saiba mais nomeando Tom de Souza, como primeiro Importante militar e poltigovernador-geral. A partir de sua chegada, no co portugus. Chegou ao s foi fundada Salvador, a primeira cidade e Brasil em maro de 1549 e capital do Brasil, bem como a Bahia, sendo instalou-se na ento Capique esta localidade tornou-se a primeira tania da Bahia de Todos os capitania real, ou seja, ela j no era mais de Santos, edificando a cidade de Salvador. um donatrio e sim da Coroa portuguesa como Fonte: <http://www.netsaber. com.br/biopoder central. Entretanto, as demais capitanias grafias/ver_biografia _c_1068.html>. Aceshereditrias no foram desativadas, mas agora so em: 22 fev. 2010. estavam sob o comando do Governo-Geral.
Voc percebeu como a Administrao Pblica do Brasil passou de descentralizada para centralizada? Ou, ainda, de certa autonomia das capitanias com seus donatrios poderosos para uma gesto de tipo nacional nica, com poderes sobre todo o territrio colonial?
Ainda no sculo XVI, segundo Iglsias (1995), outras capitanias tornaram-se reais, tais como: Rio de Janeiro, Paraba,
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Sergipe e Rio Grande do Norte. Juntamente com Tom de Souza, embarcaram para a Colnia funcionrios pblicos, militares e degredados indivduos condenados a abandonarem Portugal para cumprimento de pena em outras terras. A configurao do GovernoGeral centralizado foi composta por um poderoso corpo administrativo capitaneado por um ouvidor-geral (justia), capitomor (defesa do litoral), provedor-mor (fazenda) e um contingente de outros cargos de gesto de diversas graduaes hierrquicas. Tambm vieram os jesutas sob a liderana de Manoel da Nbrega. Os direitos e deveres do novo governador-geral foram definidos pelo Regimento Real, documento de 1548 que pode, no dizer de Bueno (2003), ser conhecido como a primeira constituio do Brasil. Entretanto, aps o fim da gesto de Mem de S, de 1558 a 1572, terceiro governador-geral, a Coroa portuguesa, ao perceber as dificuldades para a administrao de um vasto territrio constantemente vitimado por invasores e ataques indgenas, optou por dividir a Colnia em duas regies administrativas: uma com sede em Salvador, responsvel de Ilhus at o norte, e outra de Porto Seguro ao sul do Brasil, com sede no Rio de Janeiro. Essa experincia perdurou at 1578, quando volta, ento, a unificao, tendo Salvador como cidade-sede do Governo-Geral. Mas, a mais marcante dessas iniciativas ocorreu em 1621, com a diviso do continente brasileiro em dois Estados, cada qual com seus governadores: o do Maranho, sediado em So Lus, abrangendo do Cear Amaznia, e o do Brasil, com sede em Salvador, compreendendo as terras entre o Rio Grande do Norte e o Sul. A razo para essa nova diviso era a busca da eficincia na gesto do imenso territrio, cuja comunicao era feita via martima sob condio muito precria e ainda dificultada pelas fortes correntes martimas que afastavam as embarcaes da costa brasileira. Somente em 1774, no entendimento de Iglsias (1995), foram reunificados os dois Estados, sob a gide do Estado do Brasil, sendo a capital a cidade do Rio de Janeiro, j anteriormente deslocada de Salvador desde 1763. Essas medidas foram tomadas
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Saiba mais
Marqus de Pombal
Diante do exposto, como podemos caracterizar as marcas da Administrao portuguesa no Brasil de 1500 a 1808, ano da chegada de D. Joo VI?
da nobreza de Portugal que foi secretrio de Estado do Reino, uma espcie de primeiro-ministro do rei D. Jos I (1750-1777). Alm da unificao administrativa da Colnia, foi responsvel pelo uso obrigatrio da lngua portuguesa em todo o territrio nacional. Fonte: Elaborado pelo autor.
Com a ajuda de Iglsias (1995) e Faoro (2001), podemos enumerar algumas caractersticas marcantes da Administrao Pblica colonial:
a designao de donatrios de capitanias ou governadoresgerais, tambm estes conhecidos como vice-reis, a partir de 1718, para a composio dos quadros administrativos do Conselho Ultramarino na Colnia;
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Complementando......
Para saber mais sobre as capitanias hereditrias, faa a leitura da obra indicada a seguir:
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos, inicialmente, as caractersticas da Administrao Pblica Patrimonialista portuguesa, anterior vinda da famlia real para o Brasil. Estudamos as prticas da Monarquia patrimonial na metrpole e a emergncia dos estamentos, ou seja, do que poderamos denominar de nascedouro da burocracia estatal, a partir do surgimento de grupos de funcionrios de alto escalo que passaram a governar o Brasil, sempre ao lado do monarca, beneficiandose de privilgios e de honrarias que os distinguiam na sociedade, poca. Na sequncia, verificamos a transposio desse modelo de gesto pblica para o Brasil colonial, conservando e reproduzindo caractersticas patrimoniais e estamentais. A burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de ser parecida com a dos dias atuais, visto que no seguia obedincia s regras de impessoalidade, de racionalidade; nem to pouco o critrio de mrito profissional era uma condio para o ingresso de funcionrios em seus quadros. Por fim, vimos ainda outras marcas importantes desse perodo Colonial, como as experincias das capitanias hereditrias, dos governos-gerais e a do territrio em dois Estados, ao Norte e ao Sul, e sua posterior unificao, tudo isso em busca de alguma eficincia na gesto da enorme extenso de terras da Colnia, por parte da Coroa portuguesa.
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Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo de recordar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.
1. Faa uma sntese das principais caractersticas da Administrao Pblica Patrimonialista praticada em Portugal. 2. O que significavam os estamentos? Por quais razes no podemos compar-los burocracia moderna como pensou Weber? 3. Descreva o processo de reproduo do patrimonialismo portugus na administrao de sua Colnia nos trpicos. Procure, ainda, sintetizar as experincias de centralizao e descentralizao administrativas aqui implantadas.
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UNIDADE 5
A ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA RUMO BUROCRATIZAO
Entender as caractersticas da Administrao Pblica no Brasil monrquico; Compreender o advento da Administrao Pblica Burocrtica nos anos de 1930; e Discutir o aprimoramento da Administrao Pblica Burocrtica ps-1964.
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Saiba mais
Napoleo Bonaparte
Foi um dos mais importantes generais j visto na histria mundial. Autoproclamado e coroado imperador francs em 1804, em perodo posterior Revoluo Francesa, conquistou e dominou grande parte da Europa, exceo da Inglaterra. Em 1807, forou o rei D. Joo VI a guerrear contra a Inglaterra, posio no aceita por Portugal, que a tinha como parceira. Fonte: Bueno (2003).
Fugindo das foras do exrcito de Napoleo Bonaparte, a famlia real portuguesa parte para o Brasil em 27 de novembro de 1807, desembarcando na Bahia em 22 de janeiro de 1808. D. Joo VI governava desde 1799, como prncipe regente, diante do reconhecimento de distrbios mentais de sua me, Maria I. Aps a morte de sua progenitora, em 1816, assumiu o trono como monarca sendo coroado em terras brasileiras.
Em 7 de maro de 1808, a comitiva real chegava ao Rio de Janeiro, que passava a ser, ento, a sede do Imprio. Na viso de autores como Bueno (2003), Faoro (2001) e Iglsias (1995), o Brasil deixou de ser uma simples Colnia, mas ainda no independente da Metrpole. Entretanto, 1808 marcou o incio da transio para a independncia, que aconteceria em 1822. Vejamos como isso se deu. Junto com D. Joo VI, aportou na Colnia uma quantidade substancial de nobres, cortesos, lacaios, comerciantes, militares e, o que mais importante para o tema desta Unidade, um conjunto de altos funcionrios e representantes da mquina governamental portuguesa. Muitos dos habitantes do Rio de Janeiro, poca, tiveram suas casas confiscadas para o abrigo dos desembarcados, entre doze a quinze mil pessoas, j que a cidade no dispunha de outras habitaes disponveis. Imagine voc os distrbios causados no Rio de Janeiro, quando desse desembarque, poca uma cidade com poucos habitantes e habitaes, ftida e descuidada. H registros de que cerca de 2.000 proprietrios tiveram suas casas confiscadas, sem nenhuma forma de indenizao que compensasse, devidamente, essa espoliao. As casas eleitas para o confisco pela Corte recmchegada recebiam o carimbo de PR Prncipe Regente. Esse carimbo ficou conhecido pelo povo como: Ponha-se na Rua! Essa prtica, cone do patrimonialismo, gerou fartos descontentamentos
uma locadora prxima de sua casa para explorar a chegada da famlia real em nossas terras.
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dos moradores locais em relao aos recm-chegados. Voc tambm no ficaria revoltado? O rei apressou-se em organizar aqui o seu corpo ministerial, por meio da criao das pastas de: Negcios da Guerra e Estrangeiro, Marinha, bem como Fazenda e Interior. Estava dada a partida para o emprego pblico abrigar tanta gente aqui chegada. Registremos que essa estruturao administrativa no resultou em algo distinto das prticas institucionalizadas em Portugal, j que foram escolhidos para ocuparem os cargos pblicos aqueles prximos e de confiana da Corte, em detrimento de seus conhecimentos tcnicos, bem como foram criadas unidades administrativas redundantes ou sem utilidade em nossas terras. D. Joo VI tambm foi o responsvel por vrias medidas administrativas que marcaram a sua permanncia por treze anos no Brasil: a abertura dos portos s naes amigas (de fato a Inglaterra); a fundao do Banco do Brasil; a permisso para o exerccio de atividades de cunho industrial; a criao de academia militar e da marinha; a construo de uma fbrica de plvora, do Jardim Botnico, da Biblioteca Nacional e da academia de Belas Artes; a construo de duas escolas de medicina; a instituio da imprensa real; e a declarao do Brasil como Reino Unido Portugal e Algarve, em 1815. Como voc pde notar, a vinda de D. Joo VI para o Brasil foi um marco importante em nossa histria, uma vez que propiciou a elevao de Colnia categoria de Reino Unido e sede da Corte. Revogada a proibio para a explorao da atividade manufatureira, ato vigente desde 1785, surge a emergncia da atividade industrial, a partir da explorao de minrio de ferro. Observemos que, desde dezembro de 1703, Portugal e Inglaterra haviam firmado o Tratado de Methuen, tambm conhecido como Tratado de Panos e Vinhos, pelo qual Portugal era obrigado a consumir com exclusividade os produtos industriais ingleses (txteis poca) e estes ltimos, os vinhos portugueses. Logo, igualmente o Brasil como at ento Colnia portuguesa, tambm estava subjugado ao mesmo tratado.
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Surgiram assim trs fbricas, uma em So Paulo e duas em Minas Gerais, ainda que, aps alguns anos, no lograssem grandes resultados econmicos satisfatrios, dadas as dificuldades de transporte de matria-prima e do custo da mo de obra escrava. Nas fazendas era produzido de tudo, inclusive a fabricao de ferro para o prprio consumo em forjas artesanais, dificultando a expanso de mercado para o consumo. Logo, essa prtica retardou o desenvolvimento industrial. A abertura dos portos, ainda que tenha favorecido a entrada de produtos ingleses em consequncia de tratado econmico que os privilegiava, com taxaes menores do que os de outra procedncia, permitiu a instalao de vrios estabelecimentos comerciais de origem inglesa e tambm francesa no Brasil. Desse modo, podemos perceber a reverso do Pacto Colonial, o qual estabelecia que o Brasil no podia produzir nada que concorresse com a metrpole, e que esta ltima detinha o monoplio exclusivo de importao de produtos que a interessavam, assim como tambm para ela era o destino de produtos brasileiros exportados. Fora desenvolvida, a partir de 1818, uma poltica de atrao de migrantes europeus, tanto para o desenvolvimento de atividades agrcolas como tambm para as artes e cincias gelogos, botnicos, mineralogistas, escritores, pintores, artfices, dentre outros. Fora relevante tambm a vinda ao Brasil de uma misso de artistas franceses que deixaram um grande legado no campo das artes e da arquitetura, a qual destacamos, na pintura, os traos de Jean-Baptiste Debret, cujas obras retrataram o cotidiano dos primeiros anos do perodo monrquico do Brasil, como podemos observar na Figura 5.
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Entretanto, em termos de gesto pblica, as prticas continuavam vinculadas ao patrimonialismo. No se verificou, desse modo, avanos no sentido de repensar ou readaptar o sistema monrquico patrimonial de governo ex-colnia, promovida a Reino. Isso porque o eixo da poltica era o mesmo, secularmente fundido em um reino que deveria servir camada dominante, ao seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam penses; os oficiais da Armada e do Exrcito, acesso aos postos superiores; os civis e eclesisticos, empregos e benefcios. Os reinis transmigrados, arrogantes e desdenhosos da terra, doidos para volver s delcias lisboetas, no compreendiam o Pas e o tratavam como uma conquista a ser explorada. (FAORO, 2001).
Voc percebeu como foi importante termos estudado o conceito de Administrao ou gesto vinculado ideia de prtica social? E que tambm importante sabermos o que significa Administrao Pblica Patrimonialista? Em caso de dvida, consulte as Unidades 1 e 2 deste livro. E, se for necessrio, consulte o seu tutor, pois esses dois conceitos so fundamentais para a sua compreenso das aes da Monarquia no Brasil.
aqueles naturais de um
At mesmo o Banco do Brasil embora, em princpio, devesse atuar em prol das atividades comerciais e de impulso da rea industrial, a partir de ento permitidas no Pas serviu mais aos interesses do errio e, por isso, teve vida curta de treze anos. Do mesmo modo, a receita pblica, ainda que tenha sido quadruplicada de 1808 a 1820, grande parte dela estimada em dois teros, era destinada manuteno de luxrias da Corte e seus agregados, tal como na manuteno de uma mquina administrativa inchada de funcionrios e de suas regalias. Em 26 de abril de 1821, o rei D. Joo VI retornou a Portugal, que poca vivia tempos de transformaes polticas: a Revoluo Liberal do Porto, eclodida em 1820, havia destitudo do governo
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portugus o regente ingls que l estava, desde a fuga da famlia real para o Brasil, bem como expulsado as tropas napolenicas. Tendo sido vitoriosa a revoluo, uma junta provisria assume o governo e exige o retorno imediato de D. Joo VI. So ento convocadas as Cortes Gerais Extraordinrias e Constituintes da Nao Portuguesa, que, em 7 de maro de 1821, votam, inclusive, a proposta de dissoluo da condio do Brasil como Reino Unido ao de Portugal e Algarve, assim como o seu retorno condio de Colnia portuguesa. Ousada, essa proposta de recolonizao no previa nem mais um governo-central no Brasil, mas sim a diviso do seu territrio em provncias dotadas de certas autonomias, sendo seus governantes militares indicados pelas Cortes de Portugal. Ao partir, D. Joo VI deixou no Brasil o seu filho D. Pedro como prncipe regente. Entretanto, as Cor tes Constituintes portuguesas tambm passaram a exigir o seu retorno para Portugal. A proposta de retorno situao de Colnia de Portugal, bem como a possibilidade de ser forado a deixar o Brasil, criara um impasse poltico cujo resultado fora o famoso Dia do Fico, em 9 de janeiro de 1822. Nesse ato D. Pedro, desobedecendo a ordens explcitas para o seu retorno a Portugal e amparado por um documento de oito mil assinaturas pedindo a sua permanncia, e capitaneado por Jos Bonifcio de Andrada e Silva, decide permanecer no Brasil. Pouco tempo depois, em 7 de setembro do mesmo ano, proclama a nossa independncia de Portugal. Assim, o Brasil vivenciou seu regime monrquico de governo independente de Portugal at 1889, ou seja, durante sessenta e sete anos. D. Pedro I, em ato autoritrio, outorgava ao Pas uma Constituio que, em 1824, estabelecia direitos civis e polticos e instaurava, no dizer de Carvalho (2004), uma monarquia representativa. Assim, a Carta de 1824 criou quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judicirio e Moderador. Este ltimo estava acima dos demais e era exercido pelo imperador, dotando-o de grandes poderes sobre a organizao do sistema de poder poltico, cabendo-lhe, ainda, a chefia do Estado e do Governo. Passaram a ser eleitos os deputados gerais por quatro anos, e os senadores,
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aps elaborao de lista trplice, eram escolhidos pelo imperador e tinham mandato vitalcio. As provncias tambm elegeram seus representantes legislativos, mas os seus presidentes (como eram conhecidos os governadores estaduais) foram nomeados por escolha do imperador. Fora evidenciado, ainda, um avano em relao ao perodo Colonial, quando s eram escolhidos representantes municipais por voto dos homens bons (donos de terra, por exemplo), sendo permitido a outros segmentos da sociedade exercerem o direito do voto, excetuando as mulheres, os escravos e os analfabetos. Desse modo, as eleies continuaram demonstrando a fragilidade da participao do povo na escolha de seus representantes e agravando, tambm, o poder de manipulao de seus resultados por presses e interesses de fazendeiros, nas zonas rurais, e de outros segmentos da sociedade urbana emergente.
Voc pode estar imaginando como eram complicadas as eleies nesse perodo. Mas pense bem: essas razes parecem ter fincado fortes laos nas entranhas de nossa poltica, pois ainda nos dias de hoje podemos observar certos comportamentos bastante condenveis de candidatos a cargos polticos, no verdade? Reflita sobre as ltimas eleies em sua cidade e tente identificar fatos que demonstraram certas prticas no condizentes com um processo eleitoral democrtico.
Em seu perodo de Imprio, D. Pedro I montou 13 gabinetes ministeriais, sendo que, a partir da montagem do quarto, j se fazia sentir a presena de brasileiros nas pastas do Reino, Justia e Negcios Estrangeiros e na da Fazenda. Mesmo assim, pouco fora alterado das caractersticas herdadas da mquina estatal de origem portuguesa aqui desembarcada desde 1500. Ou seja, foram mantidas as ineficincias, os desperdcios, os privilgios no uso da coisa pblica, duplicidade ou rgos pblicos sem utilidade, em detrimento da ausncia de outros que se faziam necessrios.
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Tendo abdicado ao trono brasileiro, em 7 de abril de 1831, pressionado por revoltas internas e pela necessidade de assumir o governo em Portugal, dada a morte de D. Joo VI, em 1826, D. Pedro I deixa como sucessor seu filho D. Pedro II. Porm, dada a sua menor idade, o Pas passa a ser governado por regncias at o ano de 1840, quando declarada a sua maioridade aos quatorze anos, este assume o comando do Governo. Patrimonialismo e estamento continuam a ser as marcas da Administrao Pblica nesse novo perodo. O segundo reinado findou em 15 de novembro de 1889, com a derrubada da Monarquia e a instaurao da Repblica no Brasil, por meio de um levante militar resultante de presses internas contra o regime monrquico. Uma das grandes causas de insatisfaes foi a gerada pela abolio da escravatura, a qual libertou mo de obra escrava, porm no indenizou nenhum proprietrio de terra, at ento donos dos escravos, uma mercadoria de alto valor econmico poca. Esses grandes latifundirios passaram tambm a minar o apoio poltico Monarquia, reforando o sentimento republicano nas esferas polticas e militares de oposio ao regime. Liderado pelos militares, o regime republicano era instaurado no Brasil, tendo como primeiro Presidente Marechal Deodoro da Fonseca. Contudo, mais uma vez o povo ficou margem desse processo, cabendo ao movimento das elites, com forte base oligrquica* rural, forar o fim da Monarquia no Brasil. D. Pedro II foi deposto e banido do Pas de forma pacfica retornando a Portugal. Em 1891, foi conhecida a primeira Constituio republicana do Brasil, sendo extinto o Poder Moderador, o senado vitalcio, dentre outras marcas do sistema poltico da Monarquia, e adotado o presidencialismo, com presidentes eleitos pelo voto direto, ainda que no secreto, para exercerem mandatos de quatro anos sem direito a reeleio. Foi ento que o Poder Legislativo passou a contar com a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, compondo o Congresso Nacional. Os Estados, ex-provncias, ao adotarem o regime federativo, passaram a ter mais autonomia, a poder organizar suas leis prprias, desde que respeitados os princpios constitucionais gerais. Seus governantes passaram a ser denominados presidentes de Estado.
*Oligrquica de oligarquia: regime poltico em que o poder exercido por um pequeno grupo de pessoas, pertencentes ao mesmo partido, classe ou famlia. Fonte: Houaiss (2009).
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Com a instaurao da Repblica, voc acha que o patrimonialismo deixou de predominar na gesto estatal? o que veremos a seguir.
Infelizmente, no foi bem assim. O patrimonialismo continuou marcante nas relaes entre Estado (coisa pblica) e sociedade no Brasil, bem como tambm o foi na primeira fase republicana, conhecida por Repblica Velha, de 1889 a 1930. Repare que um bom exemplo dessa reproduo patrimonial foi o fenmeno conhecido como coronelismo. Em 1831, ainda na Monarquia e anteriormente maioridade de D. Pedro II, foi criada a Guarda Nacional no Pas, enfraquecendo o Exrcito, bem como substituindo milcias e ordenanas do perodo Colonial. Foram ento criados regimentos nas provncias e municpios, cabendo a direo desses grupamentos locais a coronis, recrutados entre grandes proprietrios de terras e comerciantes abastados. As patentes eram por eles compradas. Esses coronis, por sua vez, passaram a exercer tambm, alm do poder econmico, o militar e o poltico, tornando-se os grandes mandatrios locais, com vnculos s grandes propriedades localizadas nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia rural poderosssima a qual originou o fenmeno que Leal (1993) denominou coronelismo. De acordo com Carvalho (2004, p. 27)
Os coronis se transformaram em chefes polticos locais. Quando a Repblica introduziu o federalismo, os governadores dos estados passaram a ser eleitos. Precisavam ento do apoio dos coronis para vencer as eleies. Surgiu, assim, um pacto entre governos e coronis, segundo o qual estes davam aos candidatos do governo os votos de que necessitavam e o governo entregava-lhes o controle dos cargos polticos locais. [...] Formou-se uma pirmide [sic] de poder: o coronel apoiava o governador, que apoiava o coronel. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado
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se aliava ao poder privado dos proprietrios, sustentando-se os dois mutuamente, em detrimento da massa dos cidados do campo e das cidades que ficava margem da poltica.
Assim, o sistema poltico continuou excluindo o povo das grandes manobras polticas pelo acesso e controle do Estado e de suas mquinas administrativas. A base econmica do Pas era de origem agropecuria, ento, a consequente riqueza dos senhores de terra nos municpios interioranos e os poderes poltico e militar dos coronis permitiam-lhes o manejo de eleies e eleitores a seu gosto. Assim, eles elegiam governadores que, em troca, em um crculo vicioso, lhes outorgavam poderes quase que absolutos em nveis municipais, reproduzindo prticas patrimoniais na Administrao Pblica. Apesar da extino da Guarda Nacional no fim dos anos da Repblica Velha, os coronis continuaram a existir, no mais por meio de um ttulo militar de oficial nem de um corpo de guarda para comandar, mas sim de forma simblica, como prtica de indivduos poderosos no Brasil, que so assim denominados no imaginrio popular pela sua forma autoritria de comandar os seus negcios e tratar as pessoas, bem como as suas influncias nos interesses polticos e de Estado. Ou seja, coronis por tradio, isto , sem a legitimidade legal, mas nem por isso sem poder de mando.
O conceito de gesto vinculado ideia de prtica social explica como, mesmo tendo deixado de existir formalmente, ficam as prticas dos coronis reproduzidas pela ao cotidiana das pessoas. Ou seja, de poderosos que passam no Brasil a agir amparados em aes sociais construdas pelos antigos coronis, legalmente constitudos.
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No importa mais o fato objetivo da no existncia da posse de um ttulo de oficial nem da existncia fsica de uma guarda. Assim, as prticas perpassam de maneira subjetiva o tempo cronolgico e vo se reproduzindo em outras pocas e locais distintos, sendo legitimadas em nossas conscincias como tais. Desse modo, passa a se tornar comum ainda nos dias de hoje a ocorrncia de certos fenmenos para os quais pensamos estar vivendo a aurora dos tempos da Repblica Velha. O coronelismo tambm deixou como herana a prtica patrimonialista do clientelismo, ou seja, a existncia de dependncia na relao entre dominantes e dominados, na qual o coronel passa a ser o provedor de todas as coisas, o protetor dos desprotegidos, aquele que arregimenta um grupamento de pessoas que vivem de seus favores e, em troca, retribuem com a fidelidade do voto conhecido como de cabresto. Assim, o poderoso manda, protege e prov. O dominado, como que bestializado, obedece e agradece o favor, totalmente subjugado. Essa relao legitima o poder do mandante em ocupar todos os espaos de poder, inclusive aqueles do Estado, confundindo este como coisa pblica com o seu patrimnio privado. O fim da Primeira Repblica ou, ainda, Repblica Velha, foi anunciado em 1930, marcando, a partir da, um perodo mpar de rompimento com a velha ordem na Administrao Pblica no Brasil.
Voc est pronto para continuarmos? A partir de agora vamos estudar o advento da Administrao Pblica Burocrtica em terras brasileiras.
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Saiba mais
Um grande acordo envolvendo So Paulo, rico na agricultura do caf, e Minas Gerais, economicamente forte na produo de leite, Estados esses mais fortes economicamente poca. Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse mesmo trip foi o que garantiu tambm durante a Repblica Velha, a chamada poltica do caf com leite. Por esse acordo, os presidentes na Repblica Velha se revezaram, em sua grande maioria, entre os representantes desses dois Estados.
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Essa prtica da poltica dos governadores foi inaugurada a partir de 1898, com a posse do quarto Presidente da Repblica Campos Sales, instaurando o que se denominou de Repblica Oligrquica, que perdurou at 1930.
Voc pode imaginar como era difcil para um eleitor nessa poca exercer livremente o direito de escolha de seus representantes polticos, no? Lembremos ainda que o voto no era secreto. Logo, voc j pensou o poder que detinham os coronis em suas terras, em um Pas de economia agrria predominante, de populao pobre e dependente de seus favores? Dessa forma, era fcil constituir currais eleitorais e garantir o voto de cabresto. Voc consegue entender como essas prticas, em suma, reproduziram o patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira, mesmo j no perodo Republicano?
Entretanto, esse predomnio do poder oligrquico rural, que configurava uma Administrao Pblica com fortes marcas patrimonialistas, comeou a ter seus dias contados a partir de 1922, tomado como o ano de incio da ruptura dessa ordem dominante, nas palavras de Iglsias (1995), dada a erupo de vrios movimentos contestatrios. Dos militares, destitudos do poder central em 1894 (Repblica dos Marechais), emerge o movimento denominado tenentismo, contrrio s prticas de dominao da oligarquia rural e liderado por jovens oficiais tenentes, responsveis por alguns levantes sufocados pelo poder central. Outro fato importante foi a crise econmica mundial de 1929 que levou derrocada a economia cafeeira e, juntamente com ela, a elite produtora rural. Uma das maiores crises econmicas capitalistas at ento vivenciadas em nvel mundial. Teve seu pice com a queda de valores das aes na Bolsa de Nova Yorque, ocasionando altas taxas de desemprego, bem como drsticas quedas na atividade econmica em diversos pases. Essa crise durou at a Segunda Guerra Mundial.
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O golpe final contra a oligarquia rural foi a eleio, em primeiro de maro de 1930, do Presidente Jlio Prestes, paulista, apoiada pelo seu antecessor Washington Lus, desagradando as elites de Minas Gerais que contavam com a vez de um presidente mineiro. Estava desfeito o pacto da poltica do caf com leite. Derrotado nessas eleies, o candidato Getlio Vargas, unido s elites mineiras, apoiado ainda por foras militares e liderando a denominada Aliana Liberal, organizou a conhecida Revoluo de 1930. Esse levante de cunho militar, no s impediu a posse de Jlio Prestes como tambm levou presidncia o gacho Getlio Vargas, iniciando um novo perodo na Administrao Pblica no Brasil. Em 3 de novembro de 1930, Getlio Vargas assumia a presidncia do Brasil. Foi o fim da Repblica Velha e com ela o incio da arrancada do Brasil para a industrializao e a derrocada do mundo rural em favor do urbano: a ruptura com as oligarquias rurais no poder central. Estava inaugurada a era Vargas. Os governadores passaram a ser indicados por ele e denominados como interventores. O Congresso foi suspenso, a imprensa passou a ser censurada. O Poder Executivo tornou-se soberano.
E a Administrao Pblica? Quais os impactos ps-1930? O que mudou a partir de ento? Voc esta curioso para saber o que tem a ver a chegada de Vargas ao poder com a burocratizao do Estado?
Pois bem, foi de fato esse movimento poltico, concretizado por um golpe de Estado com apoio militarista, que promoveu a virada do patrimonialismo para a burocratizao das mquinas estatais no Brasil. De acordo com a literatura especializada, foi a partir de 1930 que o Estado no Brasil assume seu papel intervencionista na economia como indutor de seu crescimento de base industrial. Tambm incorpora uma ao, desenvolvendo polticas com vistas a atender s demandas da populao desprovida e carente de
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assistncia. a era conhecida como a que marcou a modernizao do Estado brasileiro em oposio era patrimonial. Moderno no sentido de que passou a adotar princpios baseados na racionalidade legal, configurando o que se pode, enfim, chamar de Administrao Pblica Burocrtica.
Assim, essa modernizao do Estado se deu em um contexto histrico-social especfico, o qual rompeu com as amarras da economia agrrio-exportadora baseado na exportao do caf e no enfrentamento de uma forte crise mundial; passou a construir uma poltica de substituio de importaes, em prol de produo de bens durveis no Pas; intensificou a migrao campo/cidade, consolidando, anos mais tarde, a supremacia do urbano sobre o mundo rural, dentre outras variveis. As mquinas estatais so ento reinventadas para o alcance de uma nova face do Estado. Assim, foram criados, entre 1930 e 1964, vrios rgos governamentais que mudaram no s as caractersticas do Estado, como formaram, nas palavras de Gouva (1994, p. 85)
[...] pelo menos duas geraes de burocratas que passaram a ter presena obrigatria na formulao e execuo da poltica econmica de diversos Governos, na gesto das finanas pblicas e principalmente no seu desenho (ou redesenho institucional).
Voc est lembrado dos conceitos de burocracia e de Administrao Burocrtica, vistos na que voc volte a
Unidade 2? importante
Surge a importncia de adotar princpios tcnicos universais gesto pblica, bem como de formar quadros profissionais competentes, pertencentes a carreiras especficas nas mquinas estatais. Uma iniciativa das mais marcantes desse novo perodo de reforma do Estado foi a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n. 579 de 30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela concepo, conduo e execuo das mudanas pretendidas, o que [...] representou a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. (BRESSER-PEREIRA, 1998a,
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p. 164). As atribuies do DASP foram assim definidas pelo decretolei que o criou:
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exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas mquinas burocrticas pblicas, dado o seu alto grau de conhecimento tcnico e dada a posse de informaes. Assim, surgem os tecnocratas, ou a tecnocracia pblica, isto , um grupo de funcionrios que passava a agir como que descolados da poltica com P maisculo. Isto , aquela derivada das lutas legtimas pela conquista do poder, na qual grupos com propostas para uma dada sociedade, defensores de uma determinada ordem social, desejavam alcanar o poder de Estado, para, enfim, colocar em prtica suas ideologias. Desse modo, os tecnocratas desenvolveram um crculo vicioso nocivo que dificultava a participao de diversos segmentos da sociedade civil sobre as aes estatais. Isso porque os tecnocratas, em nome de seu saber tcnico, passaram a praticar uma gesto na qual a populao, no detendo aquele mesmo saber, fora isolada. Portanto, em nome de coibir o exerccio da poltica com p minsculo, aquela que leva a prticas de cunho pratrimonialista, de interesses mesquinhos de apropriao do interesse pblico pelo privado, foi institucionalizado um tipo de conduta que descolava a sociedade civil do processo decisrio, delegando tecnocracia, a responsabilidade pela definio e conduo das polticas de governo.
Voc entendeu essa prtica? Sabe descrever alguma situao em que ela seja evidenciada?
simples. Provavelmente voc j ouviu um funcionrio pblico dizer que tcnico e no poltico e, por isso, suas decises so neutras. Esse discurso significa que, se por um lado ele detm o saber tcnico, este usado de forma exclusiva, pela via poltica (aquela com P minsculo). Mas se por outro lado isso bom, pode significar tambm algo ruim, pois a partir de seu pretenso conhecimento tcnico, esse funcionrio fecha-se em uma redoma, freando qualquer discusso crtica sobre suas decises, provenientes de outras vises de mundo no plano poltico-ideolgico (poltica com P maisculo).
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Um tecnocrata convicto afasta a sociedade civil da Administrao Pblica, empobrece a gesto autoritria.
Isso quer dizer que, na gesto pblica, nunca um funcionrio totalmente neutro, ou seja, um tcnico ou tecnocrata, agindo de forma baseada somente no seu conhecimento tcnico. Ele sim um tcnico-poltico, isto , algum que possui conhecimento tcnico, mas que est sempre a servio de grupos polticos que ocupam o poder de Estado e que, em ltima anlise, definem as formas de ao das polticas governamentais. Outrossim, o funcionrio denominado tcnico, pois, a partir de seu conhecimento, executa aes de forma coerente, mas sempre o faz com o intuito de atingir objetivos que no so exclusivamente tcnicos ou neutros, desprovidos de algum interesse poltico. Mas como tcnico-poltico ele deve estar preparado para refletir sobre o que faz, ouvir crticas e reclames sociais, saber negociar em situaes de conflito, utilizando o saber tcnico para convencer, nunca para impor uma nica alternativa.
Fique atento, futuro gestor pblico: agir como tcnicopoltico significa, em suma, zelar pelo uso do saber cientfico, mas sempre atento s aes polticas, ou seja, s suas capacidades de saber negociar com interesses complexos e distintos da sociedade civil que se manifestam na poltica com P maisculo.
Assim, podemos observar o perigo do tecnicismo exacerbado na gesto pblica. Vamos conhecer algumas outras iniciativas implementadas entre os anos 1930 e 1964, na arrancada para a burocratizao da gesto estatal no Brasil. Neste aspecto, a obra de Gouva (1994) nos possibilita destacar as seguintes iniciativas:
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conduo do banco. Notemos que o concurso pblico j marcava a forma de ingresso de funcionrios;
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Assim, podemos afirmar que essa burocratizao no foi dada ao acaso, mas sim vinculada a novas exigncias de um Pas que estava passando por grandes transformaes. Iniciada pelo Presidente Getlio Vargas, tivemos ainda uma experincia marcante na gesto do Presidente Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1961, na qual a viso de planejamento governamental foi fortalecida por meio do conhecido e ambicioso Plano de Metas, que tinha como objetivo fazer o Brasil crescer 50 anos em cinco. Em 1961, tomou posse como Presidente do Pas Joo Goulart, Jango, como ficou conhecido o Vice-Presidente de Jnio Quadros, que renunciara presidncia da Repblica. Jango deu incio ao que foi chamado de reformas de base, propondo mudanas profundas na educao; na posse de propriedades urbana e rural (reforma agrria); no processo eleitoral e na administrao tributria. Foi deposto em maro de 1964 pelo golpe militar que deu origem a uma nova fase ditatorial de governo no Brasil, que perdurou at os anos 1985. Os militares deram continuidade face desenvolvimentista, iniciada em 1956; entretanto, sob a forma de um regime autoritrio, em contrapartida democracia experimentada desde 1955. Ainda assim, podemos destacar que, revelia dos desmandos do autoritarismo e da represso poltica no Brasil nesse perodo, os governos militares inauguraram o que se pde chamar de segunda fase das reformas administrativas brasileiras, iniciativa essa que trouxe a conjugao entre aperfeioamento da burocracia e certa flexibilidade da ao estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada pelos rgidos mandamentos burocrticos. Isso se tornou possvel por meio da edio do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dentre outras medidas fortaleceu a descentralizao administrativa, a partir da diferenciao entre as denominadas Administrao Direta englobando a prestao de servios vinculados presidncia da Repblica e aos Ministrios e Indireta relacionada prestao de servios realizados por outras entidades de natureza jurdica prpria, conforme seu artigo 5. Eis as principais propostas para a Administrao Indireta via a criao de:
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E m p r e s a s p b l i c a s : entidades dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criadas por lei para a explorao de atividade econmica que o governo seja levado a exercer por alguma contingncia de convenincia administrativa.
Saiba mais
Administrao Federal
Em 1988 a nova Constituio Federal, vigente at os dias atuais, estabeleceu em seu artigo 37 como princpios gerais da Administrao Pblica: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Fonte: Elaborado pelo autor.
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administrao paralela, ou seja, uma Administrao Indireta emergente e eficiente em alguns setores que obtiveram mais relevo do que os ministrios aos quais estavam ligados. Este o caso da Petrobras at hoje, por exemplo, em contraposio a rgos enfraquecidos da Administrao Direta, em sua maioria mais lentos e deficientes. As carreiras de funcionrios de alto nvel de formao e salrios foram desprestigiadas na Administrao Direta, enfatizando a Administrao Indireta, que passou a contar com melhores quadros de pessoal, bem como com estruturas salariais mais elevadas. Podemos destacar, ademais, outra iniciativa tomada pelos governos militares com vistas modernizao da Administrao Pblica brasileira, como a criao do Ministrio da Desburocratizao, no incio dos anos 1980, e do Programa Nacional de Desburocratizao [...] que tinham como objetivos a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia. (MATIASPEREIRA, 2008, p. 92).
Muito bem, agora voc deve estar pensando como ficaram as prticas do passado patrimonialista face burocratizao da Administrao Pblica no Brasil, no verdade? Ser que foram banidas para sempre? Derrotamos enfim o uso privado do Estado?
Essa uma reflexo muito interessante, pois embora a partir de 1930 tenhamos promovido uma ruptura com o patrimonialismo, suas prticas no foram totalmente abandonadas. Vejamos essas evidncias. A implantao da tipologia burocrtica na Administrao Pblica brasileira no impediu a reproduo de velhas prticas e a institucionalizao de novas na relao Estado e sociedade no Brasil. Um estudo muito interessante desenvolvido por Nunes (1997) mostra como esse processo pode ser visualizado no perodo que vai de 1930 a 1960. Nele, o autor afirma que foram estabelecidos quatro
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grandes padres institucionais que disciplinaram essa relao, por meio de quatro gramticas* conhecidas como: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos. Na prtica, essas gramticas puderam ser combinadas de formas diversas ao longo do tempo, ora prevalecendo uma em detrimento e/ou em conjugao com as demais, servindo de base para a ao dos aparelhos estatais junto sociedade. O clientelismo, que pode ser vinculado origem patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto, vigente desde os tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de certos recursos materiais e de mediao de interesses por intermdio de relaes pessoais. Ele no obedece a qualquer critrio formal ou jurdico, pressupondo consentimento individual entre as pessoas sem nenhum instrumento legal condicionante. O corporativismo envolve, por outro lado, a mediao de interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas, reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do corporativismo passam pela organizao horizontal de determinadas categorias sociais que so diferenciadas entre si e que possuem determinantes hierrquicos e formais. Ele constitui uma forma de intermediao pelo Estado de interesses distintos entre empresrios e trabalhadores e objetiva a eliminao ou a antecipao dos conflitos em uma sociedade de classes. O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de regras de ao que garantem a impessoalidade, isto , baseia-se no princpio de igualdade de tratamento dos cidados perante a lei. J o insulamento burocrtico refere-se definio de instrumentos que promovem certa proteo do ncleo tcnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas aes estatais. Desse modo, podemos entender o surgimento do universalismo de procedimentos, do insulamento burocrtico e do
*Gramticas indicao da existncia de diferentes combinaes culturais e elementos dentro de uma mesma estrutura. Fonte: Nunes (1997).
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corporativismo a partir de 1930, enquanto o clientelismo, j uma prtica recorrente no Pas, continuou sendo conjugado com as demais gramticas. No primeiro governo Vargas (1930-45), por exemplo, foi implementado
[...] a legislao corporativista e foram criadas instituies corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrtico, atravs da criao de novas agncias e empresas estatais; buscou-se instaurar o universalismo de procedimentos, principalmente atravs de tentativas de reforma do servio pblico e da implantao do sistema de mrito. Estas novas gramticas modernizantes interagiram com uma antiga, o clientelismo, que foi traduzido para as instituies formais por meio da operao de um sistema poltico que beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do perodo altamente descentralizado da Repblica Velha. (NUNES, 1997, p. 47).
No perodo que se estendera de 1946 a 1950, o clientelismo fora retomado como gramtica dominante. O universalismo de procedimentos fora esquecido, bem como foram enfraquecidas as agncias insuladas, como o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), visto at ento como cone do regime autoritrio. O corporativismo no fora alterado. A partir de 1950, no segundo governo de Getlio Vargas e no de Juscelino Kubitschek, foram criadas diversas agncias estatais responsveis pela formulao e implementao de polticas econmicas inerentes industrializao, configurando a gramtica do insulamento burocrtico como a mais marcante, complementada pelas demais que no se afastaram de cena. Esse perodo foi marcado pelo debate em torno do nacional-desenvolvimentismo, em que as agncias insuladas se incumbiam de traar polticas isoladas das instncias partidrias, tidas como clientelistas.
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No governo Goulart, de 1961 a 1964, a gramtica do clientelismo foi evidenciada em detrimento das outras trs. J no perodo militar, o insulamento burocrtico foi a vedete da reforma administrativa de 1967, por meio do fortalecimento da chamada Administrao Indireta, que deu margem a criao de vrias agncias, desvinculadas da participao e do controle da sociedade civil sobre o Estado. Assim, podemos evidenciar que no s a reproduo do clientelismo, herdeiro legtimo do patrimonialismo, mas tambm a criao de novas prticas ou gramticas, como o insulamento burocrtico, o universalismo de procedimentos e o corporativismo permearam a implantao da Administrao Pblica do tipo Burocrtica no Brasil.
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Resumindo
Nesta Unidade, verificamos que a Administrao Pblica Patrimonialista foi trazida de Portugal, pela comitiva de Pedro lvares Cabral, em 1500. A instalao da famlia real portuguesa, em 1808, reproduziu e reforou as razes patrimoniais da gesto estatal de origem lusitana em nossas terras, confundindo o domnio das coisas privadas do monarca no Estado. Vimos, tambm, como essas prticas foram vivenciadas durante anos no Brasil. Somente a partir de 1930 que viemos a conhecer a primeira iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, por meio da introduo de uma grande reforma administrativa do Estado, iniciada pelo presidente Getlio Vargas, responsvel pela adoo de medidas que passaram a configurar a Administrao Pblica Burocrtica no Brasil, acarretando o ocaso do ciclo patrimonial. Entretanto, vimos que esses traos patrimoniais como prticas sociais, resistiram e se reproduziram ao longo do tempo convivendo com outras prticas ou gramticas criadas aps as experincias burocrticas. Os governos militares, ps-1964, reforaram a modernizao da gesto estatal marcando essas iniciativas pelo reforo da Administrao Indireta, baseada no princpio da descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei n. 200/ 67. Esse decreto propiciou uma ciso entre a chamada Administrao Indireta e a Direta, na medida em que a Indireta gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte e profissionalizada, e a segunda foi enfraquecida, tornando-se lenta e pouco profissionalizada.
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Com base no estudo desta Unidade, podemos evidenciar que todas as mudanas importantes ocorridas na Administrao Pblica no Brasil tiveram como pano de fundo o afastamento da participao popular, ou seja, aconteceram sem o povo. Note que, primeiro tivemos a vinda da famlia real sem o convite dos habitantes da Colnia, pelo contrrio, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as habitaes e outras propriedades privadas para a sua instalao. Trouxeram na bagagem o patrimonialismo estatal sem nenhuma interferncia local. Segundo, a independncia foi decretada pelas mos de um prncipe, apoiado por elites locais, descoladas do resto da sociedade civil. A instaurao da Repblica, de forma semelhante, foi conquistada por um golpe militar, apoiado por elites descontentes. A implantao, a partir dos anos 1930, da Administrao Pblica Burocrtica tambm no foi diferenciada. Outra vez um golpe militar, que no permitiu a posse de um presidente eleito, rompeu com o poder da oligarquia rural. Novamente uma trama de elites. Ampliamos tambm o nosso conhecimento no que tange a implantao do Decreto-Lei n. 200/67, responsvel pelo refinamento do modelo da Administrao Burocrtica brasileira, que se deu em um contexto de regime autoritrio de governo, comandado pelos militares que haviam tomado o poder, em 1964, e destitudo o ento Presidente Joo Goulart, ante o medo das consequncias que as suas reformas de base poderiam causar ao Pas. Como pudemos ver, a passagem da Administrao Pblica no Brasil do tipo Patrimonial para a Burocrtica ocorreu em meio a golpes militares e a deposio de presidentes eleitos.
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Atividades de Aprendizagem
Agora hora de verificarmos o seu nvel de apreenso dos temas at aqui tratados. Para tanto, realize as atividades propostas.
1. Sintetize as principais caractersticas das prticas da gesto estatal no Brasil, de D. Joo VI at o fim da Monarquia. Por que elas podem ser classificadas como patrimonialistas? 2. O que entendemos por coronelismo? Quais foram as suas caractersticas? 3. Por que os anos de 1930 foram importantes para a histria da Administrao Pblica no Brasil? Quais so as marcas deixadas pela Administrao Pblica Burocrtica implantada a partir de ento? 4. Comente as gramticas reproduzidas nas relaes entre Estado e sociedade no Brasil. 5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma administrativa no Brasil, de 1964 a 1985?
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UNIDADE 6
A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL NO BRASIL
Entender as propostas da Administrao Pblica Gerencial; Compreender a ideia das atividades no exclusivas de Estado; e Identificar as diferenas entre o modelo Burocrtico e o Gerencial.
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econmicas e de gesto estatal. Fora promovida, pois, uma reforma estatal que trazia em seu bojo a ideia de reduo da presena do Estado, tanto no plano econmico, como indutor e executor de polticas de desenvolvimento, como no plano das polticas de cunho social. Medidas concretas foram promovidas para contemplarem a extino e a fuso de entidades governamentais, inclusive ministrios; o afastamento e o remanejamento de pessoal; e o incio de um vasto programa de privatizao de empresas estatais, configurando, desta forma, a desestatizao. Essas medidas tomadas em prol de uma pretensa racionalizao da mquina estatal provocaram o desmantelamento desses aparelhos e, ainda, o desgaste da imagem do servio pblico perante a sociedade. Envolvido em graves escndalos de corrupo, Fernando Collor de Mello foi afastado por impeachment da presidncia em 1992, assumindo a presidncia o seu Vice-presidente Itamar Franco, que nomeia, em 1993, Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda. Inicia, ento, um processo de estabilizao econmica a ser efetivado aps a entrada em cena do Plano Real, a partir de 1994. Dado o sucesso desse plano, Fernando Henrique Cardoso (FHC) conquista a eleio para presidente do Brasil naquele mesmo ano, vindo a tomar posse em 1995.
Voc deve estar se perguntando: por que FHC implantou a Administrao Pblica Gerencial, no verdade? Em que contexto histrico-social foi justificada a reforma do Estado a partir dessa concepo?
Podemos constatar que, desde os anos de 1980, vivencivamos um contexto de desestruturao e crise de um modelo de Estado desenvolvimentista na Amrica Latina. Dito de outro modo, uma falncia dos modos de interveno estatal no continente, experimentados por volta dos anos de 1930 e consolidados nos anos de 1950 com o avano de modelos econmicos, responsveis pela
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transio da tradio agrrio-exportadora de sua economia para a via da industrializao. Esse perodo ficou conhecido como inerente a um processo de substituio de importaes e originou o chamado nacionaldesenvolvimentismo, ou seja, uma interpretao que concebia as economias nacionais latino-americanas como subdesenvolvidas e em desvantagem perante a concorrncia dos pases industrializados. Fora necessria, ento, a adoo de medidas protecionistas para as indstrias nacionais, e admitida, ainda, a ao forte do Estado na economia, seja como ator importante tanto na definio de estratgias de crescimento e direo da economia como promotor direto desse processo de industrializao. Assim, sua atuao seria sentida firmemente no sistema produtivo, por meio de inverses econmicas que ampliariam o seu tamanho via empresas estatais. Um exemplo marcante dessa estratgia foi a criao, em 1942, da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). Somemos a essa estratgia eventos inerentes s transformaes na economia capitalista em nvel mundial, como:
A constituio de um sistema financeiro internacionalizado no incio dos anos de 1960 com a criao de um mercado para emprstimos e investimentos financeiros na Europa e nos Estados Unidos, formado por ativos em dlares vindos de excedentes de pases ex-
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portadores e de empresas multinacionais, dotado de regulamentao prpria como a taxa de juros. Como esse mercado operava em dlar, os Estados Unidos assumiram grande poder de controle sobre a taxa de juro internacional, trazendo, como consequncia, a perda de autonomia das autoridades financeiras dos Estados nacionais. Isto , naquilo que dizia respeito definio de polticas monetrias e s consequentes taxas de juros para as suas moedas, enfraquecendo, em particular na Amrica Latina, as capacidades das intervenes estatais nas economias locais.
Esse era o pano de fundo subjacente Amrica Latina quando da posse de FHC. Assim, ao iniciar o seu governo, FHC criou o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), sendo nomeado como ministro o professor Bresser-Pereira, que se torna o artfice e defensor de um processo mais amplo de reestruturao do Estado, incluindo nela refor mas de cunho administrativo, previdencirio e poltico denominada de Administrao Pblica Gerencial.
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A leitura que o ento gestor do MARE fazia sobre a crise do Estado brasileiro, naquela ocasio, foi caracterizada por quatro aspectos. So eles:
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Assim, no governo FHC a Administrao Pblica Gerencial foi um instrumento por meio do qual se buscou um possvel redesenho dos
Contornos da nova Administrao Pblica: (1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se recursos e atribuies para os nveis polticos, regionais e locais; (2) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; (3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs da piramidal: (4) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autorreferida. (BRESSERPEREIRA, 1996, p. 11-12).
Conhea os detalhes do
Criado pelo MARE em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado passou a conter os princpios gerais da Administrao Pblica Gerencial, inserida no bojo de um conjunto de aes inerentes ao que foi denominado de processo de reconstruo do Estado. Dentre seus objetivos principais constava modernizar e aumentar a eficincia dos governos da Unio, dos Estados e municpios, bem como contribuir para o ajuste fiscal destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em excesso, a fixao de tetos de remunerao para servidores pbicos e mudanas nas regras inerentes aposentadoria e previdncia. Assim, na perspectiva da reforma gerencial, o papel do Estado, contrapondo-se ao modelo do Estado Social Burocrtico, seria o do Estado Social Liberal, ou seja, protetor dos direitos sociais, promotor e no agente econmico do desenvolvimento, capaz de realizar servios sociais por meio de estruturas organizacionais flexveis pblicas, porm no estatais. Iniciou, assim, a transio da Administrao Pblica do tipo Burocrtica para a Gerencial, ancorada em trs dimenses bsicas. So elas:
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ferramentas gerenciais a
O pensamento dos formuladores do MARE impunha a opo por um modelo de Estado que, preservando os ideais democrticos, pudesse ser desenhado como uma organizao estatal mais enxuta, reduzidas as suas atividades consideradas no prioritrias, extintas as redundncias e obsolescncias e, ainda, delegando ao mercado aquilo que pudesse ser feito por ele, como atividade empresarial de cunho competitivo. No plano da gesto propriamente dita, os aparelhos estatais deveriam ser dotados de instrumentos gerenciais modernos capazes de garantir sua maior eficincia e eficcia. De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o oramento seria uma importante pea para um governo de resultados, na medida em que deve refletir as misses de determinado governo, os seus objetivos especficos, bem como os resultados de qualidade a serem alcanados. Logo, torna-se possvel no s o acompanhamento da execuo daquilo que foi previsto, como tambm a que custos os resultados foram alcanados no plano qualitativo. Note que a Administrao Pblica Gerencial pretendida desde 1995, foi uma das opes do governo FHC frente crise do Estado, no intento especfico de superar os entraves histricos do modelo burocrtico clssico e em sintonia com um novo padro de desenvolvimento, marcado pelas novas tecnologias. Ou, ainda, a definio de um modelo distinto de Estado, que deveria ser atuante e gerencial, sem, necessariamente, adotar o gigantismo de seu antecessor burocrtico, herdado do regime militar. Nesse cenrio, a Administrao Pblica Gerencial passou a defender caractersticas, tais como:
a profissionalizao dos servidores pblicos; a busca de controle de resultados por meio de indicadores de desempenho;
a descentralizao administrativa; a utilizao de tcnicas de gesto consagradas no setor privado da economia, como a satisfao do cidado-cliente, a melhoria contnua, a flexibilizao de rotinas e procedimentos operacionais, a maior parti-
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cipao dos servidores nos processos decisrios, a valorizao do gerente no lugar do administrador burocrtico, dentre outras ferramentas; e
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As atividades exclusivas de Estado seriam concentradas na instncia denominada de Ncleo Central, ou seja, aquela composta pelos ministrios e suas secretarias com a incumbncia bsica de pensar, controlar e avaliar polticas de governo, apoiadas por agncias do tipo executivas e reguladoras. As agncias executivas foram constitudas por autarquias e fundaes pblicas que, com vistas efetivao de polticas pblicas, tivessem como encargos a tarefa de arrecadar impostos, implementar aes de seguridade social bsica e garantir a segurana pblica, por exemplo.
Observe que a proposta de constituio de agncias executivas no institucionalizava uma nova configurao jurdica no servio pblico, no verdade?
A agncia executiva era uma qualificao que recebia uma autarquia ou fundao pblica, por meio de decreto presidencial, a partir de sua deciso de candidatar-se adeso dessa qualificao. Para tanto, deveria o ente interessado ter a permisso de seu ministrio, definir uma proposta de projeto institucional e organizacional e firmar um contrato de gesto com seu ministrio supervisor. Nesse contrato de gesto, constariam seus compromissos a serem assumidos em torno de aes e metas a serem cumpridas e avaliadas, a partir de indicadores de desempenho acordados. Aps cumprir essas etapas, o ente interessado aguardava a qualificao por meio da publicao do decreto presidencial. Com isso, os rgos centrais, ministrios e secretarias, aps a formulao das polticas, delegariam de forma descentralizada a sua execuo a essas agncias, as quais seria garantida a flexibilizao na gesto para o alcance dos resultados previstos nos contratos de gesto. J as agncias reguladoras diferenciavamse das executivas no s por possurem uma maior autonomia,
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mas tambm por serem criadas por lei especfica pelo Congresso Nacional e no por decreto. Igualmente, passaram a ter como incumbncia a regulamentao e a regulao de servios pblicos de carter monopolista, regulando, mas no determinando, os preos destes. Essas agncias passaram a ter importncia em setores como o de petrleo em razo do fim do monoplio da Petrobras e a privatizao de servios de telecomunicaes e de energia eltrica. Conforme explicita o prprio BresserPereira (1998a, p. 226)
Saiba mais
Congresso Nacional
O edifcio do Congresso Nacional foi projetado por Oscar Niemeyer e sede do Poder Legislativo. Sua arquitetura lembra a letra H, o prdio apresenta 28 andares que abrigam atividades administrativas. O seu interior apresenta um vasto acervo cultural e paisagstico. Nas cpulas se localizam os plenrios, na convexa a Cmara dos Deputados e na cncava o Senado Federal. Fonte: <http://www.brasilviagem.com/pontur/ ?CodAtr=2849>. Acesso em: 25 fev. 2010.
A diferena entre os dois tipos de agncia est no fato de que, embora as duas gozem de maior autonomia administrativa, as agncias reguladoras so entes pblicos mais autnomos em relao ao governo, uma vez que a elas compete cumprir polticas de Estado, de carter mais amplo e permanente, em defesa do cidado, no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de um governo especfico. Seus dirigentes so detentores de mandato e tm sua indicao aprovada pelo Congresso, o que no acontece com os dirigentes das agncias executivas, que so de livre nomeao e exonerao pelo Presidente da Repblica.
Foram ento criadas por legislaes especficas, entre os anos de 1996 e 1997, as trs primeiras agncias reguladoras da era gerencial Agncia Nacional do Petrleo (ANP); Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL); e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL). O Banco Central e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica j funcionavam tambm como agncias reguladoras. At o primeiro trimestre de 2008, o Pas j contava com mais sete dessas agncias, sendo a mais recente a
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Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), criada em 2005, j no governo do Presidente Lula. Agora que voc j sabe o que so atividades exclusivas de Estado, bem como a forma organizacional que assumiram, vamos tratar das atividades no exclusivas de Estado. Essa proposio, sem dvida, pode ser considerada a grande novidade da Administrao Pblica Gerencial no Brasil. Por seu intermdio, servios pblicos, como sade, educao, cultura e pesquisa cientfica, prestados diretamente por entidades estatais, passariam a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas de Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de interesse pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo constitudas na esfera do Direito privado.
Para conhecer em
Voc deve estar pensando: como assim? Isso significaria privatizar a sade e a educao no Brasil?
A opo pela esfera pblica no estatal no significaria a privatizao do Estado, conforme os pensadores do MARE. Isso porque as OS atuariam em reas em que o mercado incapaz de atuar ou at compete com o Estado (educao e sade, por exemplo) e cujas organizaes estatais no se apresentam de forma eficiente e flexvel na execuo de servios pblicos. Do mesmo modo, as OS seriam pblicas porque estariam voltadas para o interesse pblico, sem fins lucrativos ou corporativos e no estatais por no serem de propriedade do Estado. Ou seja, no confundiriam, neste caso, aquilo que pblico com o que de natureza estatal. Logo, para prestarem servios de natureza pblica, as OS deveriam estabelecer parcerias com o Estado, por meio de um processo denominado pelo ento ministro Bresser-Pereira como publicizao, do seguinte modo:
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os indicadores de desempenho;
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as possibilidades que permitam rediscusso e/ou resciso contratual, bem como a sua vigncia e condies para renovao;
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A estratgia de extino de entidades estatais e de contratao de OS para a execuo de atividades no exclusivas de Estado foram tambm vivenciadas por Estados e municpios, como ocorreu na cidade de So Paulo, por exemplo, quando foram firmados contratos com vrias OS locais para a prestao de servios de sade. Essa estratgia tem gerado conflitos judiciais contrrios a esse procedimento. Polmica jurdica semelhante experimentou o Estado de Santa Catarina que, por meio da Lei n. 12.929, de 4 de fevereiro de 2004, criou o Programa Estadual de Incentivo s Organizaes Sociais. Desse modo, o Estado Social-Liberal se configurou como flexvel, mais enxuto, descentralizado e publicizado no plano das estruturas organizacionais, como vimos at aqui. No plano da transformao da cultura burocrtica para a gerencial, as principais aes foram tentadas por meio de programas e polticas de recursos humanos. Dentre elas podemos enumerar:
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Tornou-se possvel, ainda, a demisso por excesso de quadros, situao na qual, se comprovada a ameaa aos limites legais permitidos para gastos com pessoal na Administrao Pblica, seria permitida a extino do cargo. Contando, ademais, com o advento da publicizao, bem como com as terceirizaes de atividades de apoio, o Estado diminuiria seus quantitativos de pessoal passando a conter custos e a reduzir os seus dficits financeiros. Foi extinto, tambm, pela mesma emenda, o Regime Jurdico nico para os servidores pblicos, conforme ditava o artigo 39 da Constituio Federal de 1988, que obrigava a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios a institurem um regime nico para todos os seus servidores, baseados em estatutos prprios, impedindo o regime celetista na gesto pblica, por exemplo. Pela emenda, essa obrigao deixava de existir. Entretanto, no ano de 2000, os Partidos dos Trabalhadores (PT), Saiba mais Supremo Tribunal Federal (STF) o Comunista do Brasil (PC do B), Criado pela Constituio o Democrtico Trabalhista (PDT) e o Federal de 1988, o STF Socialista do Brasil (PSB) propuseram a Corte responsvel por uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, uniformizar a interpreADIN n. 2135-4, com pedido de liminar tao da lei federal em ao Supremo Tribunal Federal (STF) em todo o Brasil, seguindo os princpios constitucionais e a garantia e defeBraslia, julgada procedente por esta sa do Estado de Direito. Fonte: <http:// Corte, sendo publicada a liminar www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp favorvel aos impetrantes em maro de ?tmp.area=293>. Acesso em: 25 fev. 2010. 2008. Com isso, at o julgamento final pelo STF, o Regime Jurdico nico retornou ao texto constitucional, conforme redigido em 1988. Por fim, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), artfice da reforma gerencial, as mudanas na rea de gesto de pessoas na Administrao Pblica eram tarefas prioritrias no existente cenrio poca, implicando o estabelecimento de uma poltica voltada captao de novos servidores, ao desenvolvimento ou capacitao do pessoal, implantao de um sistema de remunerao adequado que estimulasse o desempenho por meio de incentivos e instituio de carreiras compatveis com a necessria reconstruo do aparelho do Estado.
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Vejamos que, ainda em 1999, no segundo mandato de FHC, o MARE foi extinto, sendo suas atribuies transferidas para a Secretaria de Gesto (SEGES) vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Esta continuou na mesma linha de reforma gerencial e desenvolveu: o Programa Nacional de Desburocratizao, o Programa de Valorizao do Servidor, o Programa de Gesto Pblica Empreendedora e o Programa de Qualidade no Servio Pblico. Na avaliao de Paula (2007, p. 136), [...] ainda no foram realizadas muitas anlises sistemticas sobre o desenho do aparelho de Estado, aps a reforma de 1995. De concreto, em nosso entendimento, podemos observar que durante o perodo de dois mandatos do Presidente FHC, a reforma gerencial foi amplamente estudada e cuidadosamente expressada em legislaes especficas. A vontade poltica estava muito clara por parte do governo em sua implementao. Contudo, como vimos, a transferncia de atividades no exclusivas de Estado para as OS, no governo federal, foram muito tmidas. Na educao, por exemplo, o prprio Bresser-Pereira (1998a) reconheceu as dificuldades que enfrentou no Ministrio da Educao, que, se em princpio tomou como positiva a ideia da publicizao das universidades, a rejeitou posteriormente por presso dos reitores inviabilizando essa ao. No tocante proposta das agncias, as executivas no lograram muito xito. J aquelas definidas como reguladoras, conforme j vimos, tiveram seu quantitativo aumentado, sendo algumas delas criadas no mandato do sucessor de FHC, aps 2003. No plano de gesto de pessoal, a extino do Regime Jurdico nico, proposto pela Emenda Constitucional 19/98, uma das estrelas da reforma, sofreu um retrocesso com a ADIN n. 2135-4 at a deciso final do STF. O governo do Presidente Lula aproveitou alguns princpios da proposta gerencial, como a ideia da qualidade no servio pblico,
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os contratos de gesto, as agncias reguladoras, mas tirou de evidncia a publicizao. Na educao, por exemplo, em vez de se falar em extino de universidades e escolas tcnicas, que teriam as suas funes assumidas por OS, o que se viu nos ltimos seis anos de governo foi a criao de novas universidades e escolas profissionalizantes com status de ensino superior, bem como a contratao de quadros de pessoal pelo Regime nico Estatutrio. Por meio do Decreto n. 5.378/05 o governo federal criou o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA), que em seu artigo 1 define como sua finalidade a contribuio para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados, bem como para o aumento da competitividade do Pas. Seus produtos so:
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Diretor da Reforma do Estado de 1995, pode ser efetivada por entes estatais, mantidos como propriedades do Estado. Essa parece ser uma das grandes distines da GESPBLICA em vigor, quando relacionada aos conselhos da Administrao Pblica Gerencial, concebida no governo FHC.
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ALGUMAS
GERENCIALISMO
A Administrao Pblica Gerencial, ou Nova Gesto Pblica, se apresenta como uma alternativa ao modelo de Administrao Pblica Burocrtica, considerando a ineficincia deste ltimo para lidar com as demandas do Estado contemporneo. Tais consideraes so muito questionadas na literatura, que elabora crticas ao gerencialismo na Administrao Pblica.
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A burocracia como tipo especial de poder permitiu a emergncia das organizaes burocrticas. Ou seja, aquelas caracterizadas pela existncia de normas formais escritas, impessoais, nas quais impera a meritocracia e a separao ntida entre o que pblico e o que privado.
Desde o advento das abordagens clssicas propostas por Taylor e Fayol, no incio do sculo XX, grande parte do chamado pensamento administrativo vem sendo dominado por uma concepo cartesiana de gesto em que predominam dimenses objetivas. Isto , abordagens que priorizam os conjuntos de tcnicas e ferramentas com vistas ao alcance da eficcia e produtividade organizacionais baseadas nos moldes burocrticos racionais.
Vimos ainda que por meio da Administrao Pblica Burocrtica foi possvel a superao da tipologia patrimonialista na gesto estatal, voc concorda?
importante lembrarmos ainda que os estudos analticos sobre a emergncia da burocracia realizados por Weber (1984) se referem a uma forma histrica de racionalidade da vida social como instrumento importante de negao a modelos pr-burocrticos inerentes patronagem e ao patrimonialismo advindos da dominao do tipo tradicional. A tica burocrtica sua aderncia impessoal s regras, especializao, hierarquizao das relaes sociais, ao apego a procedimentos regularizados e rotineiros est vinculada a comportamentos capazes de garantirem a no influncia de interesses polticos e compromissos particulares, visando separao entre aquilo que de interesse pblico ou privado, em uma sociedade democrtica. Se a tica burocrtica assim, dizem
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os crticos, no se pode imputar burocracia as causas da ineficincia da gesto pblica. Voc concorda com essa afirmativa? Entre os anos de 1950 e 1970, o modelo burocrtico de gesto passou a ser cada vez mais questionado sobre a sua eficincia para enfrentar um contexto mundial de grandes transformaes, dentre elas: a crise do dlar americano, a desestabilizao de economias mundiais, o aumento da inflao, a elevao de taxas de juros nas economias centrais, a discusso sobre o papel do Estado como agente econmico produtivo, a saturao de mercados de certos bens de consumo durveis no Primeiro Mundo, a emergncia dos pases do Sudeste Asitico e a grande competitividade de seus produtos nos mercados internacionais. Surgem, ento, as iniciativas inerentes s chamadas novas tecnologias de gesto organizacionais, que passaram a pregar a flexibilizao dos processos de produo constituindo como palavras de ordem a busca da qualidade total, a gesto democrtica, a terceirizao, a reduo de estoques, o defeito zero, a polivalncia do trabalho, a multiqualificao do trabalhador, a reengenharia, dentre outros. O culto a essas prticas de gesto deu origem ao movimento gerencialista. Essas ideias foram reforadas com o lanamento da onda a Gesto da Excelncia, nos Estados Unidos, nos anos 1980, como um modelo capaz de conter, em seu bojo, um cabedal de preceitos necessrios ao alcance do sucesso competitivo das organizaes produtivas ocidentais nos mercados mundiais. Alguns atributos passaram a ser caracterizadores de organizaes inovadoras e excelentes. Dentre eles, ganharam destaque:
detalhadamente neste curso, nas disciplinas Gesto de Operaes e Logstica II e Gesto da Qualidade no Setor Pblico.
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A partir de agora vamos sintetizar a NGP e a sua verso adaptada no Brasil. Preparado para mais essa descoberta? Vamos l?
De acordo com Paula (2007), essa tipologia gerencial, ao ser transplantada do setor privado da economia para o setor pblico, trouxe consigo a ideia de separao entre a poltica e a administrao, tratando a gesto estatal por uma via tecnicista, descolada de suas bases polticas. Isto , no enfrentou questes complexas da dinmica da participao social em uma sociedade democrtica, no integrando questes tcnicas e polticas, indissociveis no plano das relaes entre Estado e sociedade.
Voc se recorda que na Unidade 1, deste livro, tratamos da gesto tomada como uma ferramenta neutra na perspectiva tcnica? Em caso de dvida, retorne quelas pginas para auxiliar a sua reflexo.
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Algumas limitaes do gerencialismo aplicado gesto estatal podem ser assim destacadas:
o fortalecimento de uma nova elite gerencial para ocupar-se da reorganizao das mquinas estatais, bem como das atividades de regulao de servios transferidos para o setor privado;
o reforo do poder de agncias executivas, centralizando o poder decisrio nos ncleos estratgicos de governo;
a flexibilizao do modelo burocrtico de gesto estatal baseada na concepo do Estado Gerencial, visto na Unidade 3. Desse modo, as crticas esto centradas na dificuldade do movimento gerencialista em dar conta da compatibilizao entre ferramentas tcnicas de gesto e a dinmica da poltica da gesto na Administrao Pblica. Ou seja, sua dimenso sociopoltica, j que a nfase em dimenses econmico-financeira e institucionaladministrativa coloca em risco a sua capacidade de inovao e de compromisso com uma agenda governamental incrementadora de um processo de participao cidad.
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Outra considerao crtica importante s propostas da NGP , a partir da adoo dos princpios da excelncia empresarial, a sua pretenso de substituio dos administradores pblicos, tidos como ineficientes, por gerentes, ou seja, perfis distintos de comportamento nos quais os valores gerenciais superariam os valores burocrticos. As crticas a essa nfase nos valores gerenciais ocorrem exatamente em razo de que essa tendncia reforaria a postura tcnica do gestor pblico, negando, de certa forma, sua capacidade de ao como tcnico-poltico, necessria no setor pblico, como defendemos na Unidade 5. De outro modo, ancorada nos pressupostos da NGP, a substituio do perfil denominado como administrador burocrtico por aquele identificado como novo gerente concebe um perfil gerencial voltado racionalidade, competio e ao sucesso enfatizando um tipo ideal de gerente impregnado e obcecado por desempenhos eficazes, movido pela busca da produtividade e resultados maximizadores, sempre atento ao mercado. A questo polmica exatamente a preocupao com essa lgica de ao na gesto estatal: ser que podemos tratar a gesto de servios pblicos com a mesma lgica com que tratamos a gesto empresarial privada? Essa questo o cerne das crticas. Portanto, apesar de serem importantes para a melhoria da prestao dos servios pblicos, a introduo de ferramentas mais apuradas de gesto, como proposto pela NGP ou Administrao Pblica Gerencial, no caso brasileiro, permitem, por meio de crticas, a reflexo do modo como essas ferramentas so trazidas do setor privado da economia sem a sua devida contextualizao para a gesto pblica, bem como a nfase ao mercado que, segundo seus crticos, dada na NGP . Que desejamos uma prestao de servio pblico de qualidade, ningum duvida; entretanto, temos que pensar sob que condies ela ser alcanada. Ser que podemos dar ao setor pblico o mesmo tratamento dispensado s empresas privadas em suas lgicas de competio e de mercado?
Na Unidade 3, tratamos dessa proposta da Administrao Pblica se recorda? Consulte novamente aquela Unidade caso sinta necessidade.
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Em uma sociedade de mercado, o Estado tende a ser menos presente no cotidiano dos indivduos, principalmente na oferta de servios pblicos, atuando mais em sua regulao, por exemplo. Tambm nessa sociedade o consumo assume uma grande importncia, pois os indivduos passariam a valorizar aquilo que tm e no o que so, ou, dito de outra maneira, o ter bens materiais seria mais importante do que o ser ou existir. Os indivduos tendem a maximizar seus comportamentos em termos de acesso a esses bens da sociedade de consumo adotando valores impostos pelo mercado
Com base nessa realidade, como ficariam as necessidades de usurios de servios pblicos desprovidos de condies de barganha por uma melhor condio de vida na sociedade? Veremos adiante uma proposta que sugere um vis sociopoltico de Administrao Pblica, colocada como uma possvel alternativa ao gerencialismo.
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Delimitao organizacional, que envolve: a) uma viso de sociedade como sendo constituda de uma variedade de enclaves (dos quais o mercado apenas um), onde o homem se empenha em tipos nitidamente diferentes, embora verdadeiramente integrativos, de atividades substantivas; b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as polticas e decises distributivas requeridas para a promoo do tipo timo de transaes entre tais enclaves sociais. (RAMOS, 1981, p. 140).
Assim, o mercado teria uma delimitao quanto a sua importncia na vida de uma coletividade, no sendo, entretanto, negadas a sua existncia e importncia. Isso porque o mercado, na viso de Ramos, reduz os indivduos a meros agentes de maximizao de utilidades, sendo permanentemente movidos por imposies mercantilistas. Logo, seu modelo Paraeconmico estabelece pressupostos alternativos e complementares a essas condies, tais como: o mercado mais uma das alternativas na vida das pessoas e de suas relaes interpessoais; os indivduos no esto exclusivamente preocupados em maximizar suas utilidades em prol do mercado, mas tambm em ordenarem suas vidas em torno de possibilidades de atualizao pessoal; e os indivduos no esto forados, inteira e exclusivamente, a adotar valores impostos pela sociedade de consumo. Pelo modelo Paraeconmico, ainda que existindo o mercado, o indivduo no deve se tornar seu escravo, ou seja, no deve se comportar [...] apenas de maneira que venha a corresponder s expectativas de uma realidade social dominada pelo mercado (RAMOS, 1981, p. 142). Desse modo, Ramos (1981) pensou uma alternativa na qual pudesse se concretizar a superao de um processo unidimensional da vida humana, tanto individual quanto coletiva. Isto , vencer a possibilidade de os indivduos serem capturados, exclusivamente, pelos valores do mercado que os conforma a determinados padres de comportamento de carter egosta e que privilegiam o ter.
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A ideia a de construo de sistemas e prticas multidimensionais nos quais o mercado seja apenas mais uma alternativa, dentre tantas outras, no tocante s capacidades dos indivduos para desenvolverem atualizaes em sua vida pessoal, valorizando o ser.
Na verdade, elas nada mais so do que um refinamento terico que prope que, em uma dada sociedade, os indivduos possam se tornar mais livres para, alm de seguir, de modo exclusivo, normas e padres conformativos de mercado, possam exercitar outras formas de ser. Em uma sociedade de consumo so impostos certas regras as quais os indivduos tornam-se importantes, por exemplo: pela posse de bens como carros, roupas e joias de grife, belas casas, cargos e status profissional elevados, dentre outros. Em busca da maximizao desses resultados, os indivduos envidam esforos, sendo menos importantes aqueles que no os realizam. Desse modo, concretizam a unidimensionalizao da vida, o imprio do ter, a competio, as desigualdades. Ao contrrio, o modelo Paraeconmico prope que a vida humana no seja pautada exclusivamente por essa maximizao, pois o indivduo deve ter espao para exercer atualizaes pessoais, ou seja, outras capacidades que o permitam ser. Isto , a possibilidade de que o indivduo, ainda que submetido a padres e normas (de mercado, inclusive), que estes ltimos sejam mnimos, sempre consentidos pelos prprios indivduos e nunca impostos. Do mesmo modo, possam ainda desfrutar de outros compromissos ou objetivos de cunho pessoal, tomados como indispensveis para a sua atualizao, o seu prprio bem-estar. Assim, um indivduo, para ser valorizado em uma sociedade, no precisaria, necessariamente, possuir riqueza material ou ocupar cargos de destaque. Ainda que dependa de bens para sua subsistncia, o fato de existir j lhe garante importncia. Este modelo
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pressupe, ademais, uma sociedade menos competitiva, em que os indivduos possam participar mais intensamente da vida em coletividade como iguais, menos amarrados ao consumo, mais ativos no sentido de preservao do social, participando em instncias decisrias, associativas, sempre em busca de uma melhoria qualitativa da vida. Concretamente, o modelo Paraeconmico de Ramos (1981) prope uma caracterizao hbrida de estilos de vida multicntrica entre trs categorias: economia, isonomia e fenonomia. Em linhas gerais a e c o n o m i a significa o espao caracterizado pelas organizaes formais empresas privadas, de fins no lucrativos, dentre outras que:
prestam ou vendem bens e servios a clientes; sobrevivem graas s suas capacidades de se manterem
eficientes para seus clientes, bem como produtoras de lucros;
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Em suma, o modelo Paraeconmico estabelece uma crtica ao aprisionamento dos indivduos s regras e padres exclusivos de mercado em uma sociedade de consumo, buscando atenuar essa tendncia por meio da coexistncia das categorias da isonomia e fenonomia, pressupondo, por meio dessas duas categorias, a criao de sistemas sociais em que predomine menos competio e mais solidariedade, mais conscincia social coletiva do que individual. Enfim, uma sociedade na qual, mesmo existindo o mercado, as pessoas no sejam totalmente consumidas por ele, podendo ter atitudes proativas, crticas e independentes em busca de uma ordem social mais equilibrada e menos injusta.
Mas o que isso tem a ver com gesto pblica, voc deve estar se questionando, no ?
Por definio, no modelo Paraeconmico, em sua busca por situaes alternativas s regras de mercado, a ao estatal deve ser pautada por uma abordagem
[...] poltica substantiva de alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre enclaves sociais, necessrios estimulao qualitativa da vida social dos cidados. (RAMOS, 1981, p. 177).
Para tanto, proposto um modelo que busque um equilbrio na alocao de recursos pblicos entre as atividades de mercado e as fenonomias e isonomias. Dito de outro modo, as alocaes de recursos pblicos no devem ser exclusivamente canalizadas para incentivos a atividades de mercado, ou seja, quelas que levem em conta as atividades de produo e consumo. Em uma sociedade de mercado, a produo se equivale venda, e o consumo compra. Podemos afirmar, portanto, que em um mercado os esforos so concentrados naquilo que se pode vender, e os indivduos
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produtivos so aqueles que detm emprego formal e que podem consumir. Ou seja, o mercado considera pouco as reais necessidades humanas enfatizando o que os indivduos podem ser levados a consumir, dadas as suas capacidades econmicas. Sendo assim, temos que as polticas de alocao de recursos governamentais, fixadas nessas premissas de mercado na categoria economia , passam a no considerar investimentos em atividades vinculadas s fenonomias e isonomias, no incentivando alternativas no geradoras de retornos econmicos sociedade. Por isso, pessoas e atividades que se encontram fora daquilo que signifique ou produza riquezas econmicas so marginalizadas. Fica de fora dessa alocao uma gama de ambientes que podem ser produtivos, mas que no dispem de recursos econmicos por estarem margem das economias. Uma equilibrada alocao de recursos pblicos deve, necessariamente, incluir no apenas ambientes nos quais as pessoas esto inseridas no plano das economias, possuindo empregos e rendas capazes de adquirir o que precisam, como tambm pessoas que esto a sua margem, desempregadas ou deslocadas da capacidade de consumo, no intuito de propiciar qualidade de vida para todos os cidados independentemente de seu status econmico. Esse equilbrio deve incentivar ambientes de fenonomia e isonomia, ou seja, criar condies para a sobrevivncia de grupos e atividades que no fazem parte dos grandes interesses econmicos, mas que podem resistir ao mercado por meio de iniciativas, como o associativismo, cooperativismo, a produo de bens artesanais, dentre outras. Assim agindo, fogem ao sistema econmico convencional e clssico dos grandes empreendimentos empresariais. O iderio do modelo Paraeconmico nos permite pensar criticamente as propostas de um Estado Gerencial, como vimos na Unidade 3, na medida em que concentra orientaes inerentes a pressupostos de mercado; ou, ainda, no plano organizacional, importa modelos e ferramentas empresariais de gesto. O modelo Paraeconmico nos deixa vrias perguntas ainda sem respostas, tais como:
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Voc, caro estudante, como futuro gestor pblico, deve estar preocupado com a efetividade da prestao dos servios pblicos, por isso, procura utilizar as tcnicas de gesto para o alcance de resultados. Mas lembre-se de que jamais devemos abrir mo de uma anlise crtica sobre as nossas aes, bem como de uma viso de mundo na qual, como ensina o modelo Paraeconmico, haja espaos alternativos para um modo de vida mais solidrio, mais participativo, mais fraterno entre as pessoas ainda que coexistindo com o mercado.
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Resumindo
Nesta Unidade, estudamos os rumos da Administrao Pblica Gerencial no Brasil, a partir de 1995. Apoiado nas ideias da Nova Gesto Pblica, vistas na Unidade 3, o professor e ento Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, por intermdio do Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE), concebeu um conjunto de propostas que pressupunham uma crtica contundente ao modelo de Administrao Pblica Burocrtica, que, no entendimento do MARE, havia se tornado ineficiente e incapaz de responder as demandas da sociedade brasileira. Assim, por meio da edio do Plano Diretor da Reforma do Estado, em 1995, foi iniciada a rdua tarefa de reconstruir o Estado, conforme pregavam seus idealizadores. O papel do Estado deixava de ser agente do desenvolvimento econmico, para se limitar a ser o fomentador desse processo, definindo os rumos das polticas pblicas nesse sentido, passando, ainda, a realizar servios sociais por meio da flexibilizao de suas estruturas organizacionais e abrindo espao para as entidades pblicas no estatais as Organizaes Sociais (OS). As OS caracterizaram, em nosso entendimento, a proposta mais ousada e pioneira dentre as demais da Administrao Pblica Gerencial. Foram tambm desenvolvidas iniciativas na rea de gesto de pessoas, bem como na de otimizao de procedimentos administrativos.
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Entretanto, como voc pde observar, o MARE enfrentou dificuldades para disseminar e implantar a publicizao. A no publicizao das universidades, por exemplo, atingiu o que se propunha de forma mais ousada na proposta da Administrao Pblica Gerencial no tocante prestao de servios tidos como no exclusivos do Estado. Derrota tambm sofreu a emenda constitucional do fim do Regime Jurdico nico, questo ainda no totalmente resolvida at o final dos anos 2008. Pudemos perceber, pelas aes do governo eleito em 2003 at os dias atuais, que alguns princpios da reforma gerencial vieram para ficar, como as agncias reguladoras, a manuteno das privatizaes e terceirizaes e, ainda, a aplicao dos contratos de gesto, as avaliaes de desempenho e o receiturio da qualidade total. Logo, parece ficar claro que a resistncia ao modelo gerencial se concentrou na forma da propriedade na prestao de servios pblicos que, ao contrrio de serem delegados a entidades no estatais, esto sendo incentivadas a continuarem como estatais, apoiadas pelo GESPBLICA como programa-mor de gesto organizacional em prol da qualidade dos servios prestados. Vimos tambm que a Administrao Pblica Gerencial no unanimidade na literatura especializada, sendo criticada por sua nfase nos chamados valores gerenciais de mercado, transpostos para a gesto estatal. O modelo Paraeconmico, proposto por Ramos (1981), foi apresentado como pano de fundo para se pensar alternativas da ao estatal na sociedade contempornea, inclusive a partir da crtica que este permite prpria Administrao Pblica Gerencial, em seu vis de mercado.
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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta para esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem a seguir.
1. Imagine que em sua cidade as universidades, as escolas e os hospitais pblicos estatais foram extintos e, em seu lugar, assumiram as OS. O que voc acharia dessa proposta? Ser que esses entes funcionariam melhor do que o que voc est acostumado a ver? Voc apostaria nessa ideia? Crie um grupo de discusso com seus colegas no AVEA. 2. Suponha que um amigo seu, muito crtico em relao s propostas da reforma do Estado nos moldes da Administrao Pblica Gerencial, afirme que a verdadeira inteno das parcerias entre o setor pblico estatal e as Organizaes Sociais no passa de uma privatizao do servio pblico no Brasil. Agora, imagine que voc est encarregado de respond-lo, luz do que vimos nesta Unidade, a partir do Plano Diretor de Reforma do Estado. E, ainda, que voc tambm possa estar inclinado a pensar do mesmo modo, procure responder colocando-se como que se estivesse fazendo parte da equipe tcnica do MARE, certo? Acesse: <http:// www.bresserpereira.org.br/> e clique no campo Plano Diretor e Emenda Constitucional para ajudar na elaborao da resposta, juntamente com o que voc estudou nesta Unidade.
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3. Elabore um quadro comparativo com as principais caractersticas distintivas entre a Administrao Pblica Burocrtica, vista na Unidade 5, e a Gerencial, estudada nesta Unidade. 4. Quais so as principais caractersticas do modelo Paraeconmico de Ramos (1981)? Em que ele importante para pensarmos propostas alternativas de gesto pblica?
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Consideraes finais
CONSIDERAES FINAIS
Neste livro, abordamos temticas importantes para a sua formao como futuro administrador pblico e pudemos compreender, por meio de uma contextualizao histrica, a trajetria da Administrao Pblica no Brasil, desde 1500 at os dias atuais, sendo possvel mostrarmos, com base na teoria, os fatos do mundo concreto. Na Unidade 1, introduzimos uma viso ampliada do conceito de Administrao a partir da ideia da gesto vinculada prtica social. A inteno foi a de propiciarmos a voc a compreenso de fenmenos cotidianos de uma forma mais crtica e menos tecnicista. Na Unidade 2, estudamos conceitos ainda mais fundamentais para a sua formao profissional na rea de Administrao Pblica. Dentre eles, destacamos a ideia de dominao e suas manifestaes nos aparelhos de Estado. Como voc aprendeu, a dominao do tipo tradicional a raiz para a Administrao Pblica Patrimonial, ou seja, aquela em que o patrimnio pblico se confunde com o do governante, no havendo distino entre o que seja coisa pblica e coisa privada. Nessa tipologia, a crena nas tradies e na fidelidade ao governante legitimavam sua autoridade. Diferentemente, a dominao do tipo racional-legal foi a responsvel pelo surgimento da burocracia que institucionalizou o exerccio da autoridade por meio da crena em regras e normas escritas e impessoais. Triunfante, aps o advento da sociedade moderna, passou a ser predominante como forma de garantia de legitimao do poder, tanto na gesto pblica como na privada. No Estado, a dominao foi eternizada pela Administrao Pblica Burocrtica. Nela, ocorreu a separao entre o pblico e o privado.
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Os governantes passaram a exercer poder legitimados por normas e regras de cunho racional. Sua autoridade tem como limite os ditames legais. Em contraposio tipologia burocrtica, vimos que surge, a partir dos anos de 1970, a concepo denominada de Nova Gesto Pblica, um conjunto de pressupostos que introduziram, na gesto estatal, ideias j consagradas no setor privado da economia mundial. Na NGP, obser vamos uma crtica incapacidade da tipologia burocrtica estatal em atender com qualidade s demandas da sociedade contempornea. A rigidez e a inflexibilidade da burocracia, aliadas ao inchao e ao desperdcio dos gastos pblicos, segundo os defensores da NGP tornam necessria uma reformulao da gesto estatal, com , vistas a torn-la mais gil, enxuta e eficaz. Na Unidade 3, mostramos como nasceu a NGP na GrBretanha, disseminando a ideia do Estado Gerencial, defendendo um Estado mais enxuto no plano das estruturas organizacionais por meio da terceirizao e privatizao, bem como a iniciativa de inculcao de valores gerenciais aos funcionrios pblicos. Os Estados Unidos, a Nova Zelndia e a Austrlia so casos marcantes na literatura especializada dessa nova tipologia de Administrao Pblica. A partir da Unidade 4, trouxemos o foco da disciplina para o Brasil. Assim, voc pde compreender a face patrimonialista da nossa Administrao Pblica desde a chegada dos colonizadores portugueses, passando pelo regime monrquico, at a poca da chamada Repblica Velha. Viu, neste ltimo perodo, como os coronis da poca dominavam a gesto pblica, confundindo o pblico com o privado. Somente a partir de 1930, na era Vargas, que o Brasil passou a vivenciar a face burocrtica da gesto estatal com a implantao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo que deu incio profissionalizao da Administrao Pblica em nossas terras. Os militares, durantes os anos de 1964 a 1985, continuaram a modernizao da gesto pblica brasileira com a instituio do famoso Decreto-Lei n. 200/67, fortalecendo a descentralizao da ao estatal por meio da Administrao Indireta organizaes
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Consideraes finais
pblicas, autarquias e fundaes. Por fim, evidenciamos a implantao do enfoque da NGP no Brasil, com o nome de Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos de 1995. Por intermdio do Plano Diretor de Reforma do Estado, foram propostas vrias aes com fins especficos para que o modelo burocrtico fosse repensando, adotando um conjunto de medidas capazes de tornar mais gil e eficaz a mquina pblica estatal. Para concluirmos, mostramos a voc, caro estudante, que a NGP no unanimidade. Seus principais crticos apontam os receios de pensar a gesto estatal pelo prisma do mercado. Assim, a proposta do modelo Paraeconmico foi apresentada como uma forma distinta de pensarmos a nfase no mercado como nica alternativa para o bem-estar da sociedade e da qualidade da gesto pblica nos dias atuais. Assim, com a possibilidade de uma anlise crtica e contextualizada, histrica e socialmente, que pensamos a formao de um profissional da Administrao Pblica. Reflita sobre isso e sucesso em seu aprendizado!
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Referncias
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M INICURRCULO
Gelson Silva Junquilho
Possui graduao em Administrao pela Universidade Federal do Esprito Santo (1981), mestrado em Administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (1989) e doutorado pela Universidade Federal de Minas Gerais (2000). Realizou estgio de doutorado na cole des Hautes tudes Commerciales HEC Montreal Canad (1997/1998). Foi secretrio de Administrao da Prefeitura de Vitria, Esprito Santo (1990/1991), e secretrio de Educao da Prefeitura da Serra, Esprito Santo (2005/2008). professor associado da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), atuando no ensino, pesquisa e extenso em nveis de Graduao e Ps-Graduao Stricto e Lato Sensu da mesma instituio. A sua rea de pesquisa est ligada s temticas de gesto pblica, cultura organizacional, teorias organizacionais e desenvolvimento gerencial. autor de diversos artigos acadmicos em livros e revistas cientficas. Atualmente, ocupa a direo do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da UFES.
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