第 24 卷 第 1 期 湘潭师范学院学报 ( 社会科学版) Vol. 24 No .

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2002 年 1 月 J ournal of Xiangtan Normal University( Social Science Edition) J an. 2002

关于创设我国永佃权立法的思考
董 　灿
( 湖南师范大学 政法学院 , 湖南 长沙 410008)

摘 　要 : 我国现行的农地法律制度存在着一定的历史局限性和诸多缺陷 ,无法有效地保证农民的利益 。
形成这些缺陷的原因是多方面的 ,最重要的是与土地承包经营权的债权性质有关 。农地法律制度立法 ,如果
完全脱离现行的土地制度 ,实行土地私有制或者单纯建立农地使用权制度 ,都不能很好地解决目前土地制度
立法面临的困扰 。而在现行农地制度的基础上 ,创设一种适合中国国情的新型永佃权制度 ,把农村家庭联产
承包责任制与永佃权制度有机地进行整合 ,具有极大的可行性 ,必将极大地调动广大农民的生产积极性 ,从而
为本世纪大力发展农村社会生产力提供有效的制度保障 。因此 ,有必要在邓小平理论指导下 ,本着与时俱进
的精神 ,创设适合中国国情的永佃权制度 。
关键词 : 土地承包经营权 ; 立法思路 ; 永佃权
中图分类号 :D922. 32 　　　文献标识码 :A 　　　文章编号 :1009 - 4482 (2002) 01 - 0066 - 05

　　土地是人类赖以生存的最重要的资源 “是一切
, 土地管理法》《
、农业法》等有关规定 , 我国现行农地
[1 ]
生产和一切存在的资源 。
” 我国是一个农村人口占 物权制度的基本框架可概括为 : 在农地的归属上 ,除
绝大多数的国家 ,合理的土地制度能够稳定社会 、
促 由法律规定属于国家所有的以外 , 农地所有权归农
进国家经济发展 。但实践证明 , 我国现行的农地法 民集体所有 ; 在农地的使用方面 ,实行农地家庭联产
律制度存在着很多缺陷 ,不能满足社会生活的需要 , 承包责任制 。农地法律制度的这两个层面所存在的
无法切实维护农民的利益 , 并为我国农村发展提供 缺陷是显而易见的 。
强有力的制度保障 。笔者认为 , 只有本着与时俱进 ( 一) 土地集体所有制无论在理论上或操作层面
的精神 ,深化我国农地制度改革 ,加强我国农地物权 上都存在着难以克服的困难
立法 ,在现行农村土地集体所有制基础上 ,即在现有 从理论层面上讲 “
, 农民集体所有”的法律概念
农村土地集体所有制的框架内建立一种新型的 、
适 模糊 ,难以界定 “农民集体”
, 是指由全体农民组成的
合我国国情的永佃权制度 , 为新形势下我国农业和 集体组织 ,具有独立的法人格资 ,它代表农民享有和
农村经济发展提供有力的制度保障 。 行使对土地的所有权 , 作为成员的农民不以个人身
分享有和行使集体土地所有权 , 并且不占任何特定
一 　我国农地法律制度的现状及缺陷 的份额 。因此 “
, 集体所有”既非个人所有权基础上
根据《中华人民共和国农业法》第二条第四款 , 的共有 , 也非股份制基础上的法人共有 。“农民集
可以知道农地是指耕地和其它用于种植业 、
林业 、
畜 体”
显然不能纳入民事主体的范畴 ,它与民法上的合
牧业以及渔业的土地 。根 据《中 华 人 民 共 和 国 宪 伙和商法上的公司是迥异的 。这种法律形态的无法
法》《
、中华人民共和国民法通则》《
、中华人民共和国 界定必然导致法律规定上含糊其辞 , 从而引发操作

Ξ 收稿日期 :2001 - 10 - 18
作者简介 : 董灿 (1980 —) ,女 ,河北邯郸人 ,湖南师范大学政法学院 98 级学生 ,主要从事法学研究 。

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上的混乱 [2 ] 。
《民法通则》
第五章第一节第七十四条
规定 “
: 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所
有 ,由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有
的 ,可以属于乡 ( 镇) 农民集体所有 。
”但是 ,农业生产
合作社等农业集体经济组织在实际生活中已名存实
亡 ,而村民委员会往往附属于基层政府 ,其权利极易
被架空 ,甚至被剥夺 。这种主体虚位的情况下 ,少数
干部凭借集体土地所有权 ,或任意摊派处分土地 ,加
重农民负担 ,造成耕地流失 ; 或以权谋私 , 导致土地
使用的分配不公 ,造成了土地权利的旁落 ,影响了社
会稳定 。农民名为集体土地的主人 , 实际上却无任
何权力 ,而农村基层党政干部又掌握着集体土地的
具体操作权 。这样 ,公有财产容易大量隐性流失 。
( 二) 现行土地承包经营权的缺陷
在维护农地集体所有制不变的前提下实行家庭
联产承包责任制 ,已不足以像当年那样 ,极大地调动
农民的生产积极性 , 难以继续在新世纪为我国农业
和农村经济的快速发展提供更为有力的制度保障 。
不可否认 ,我国自上一世纪 80 年代初施行联产承包
责任制以来极大地调动了农民的积极性 , 促进了农
业和农村经济的发展 , 其主要原因在于国家不断地
稳定土地承包关系 ,强化农民的土地使用权 ,使土地
使用的收益权基本上归属于农民 。但是 , 由于土地
所有权实际上不掌握在农民手中 , 他们的土地使用
权和收益权还要受到来自所有权的各种困扰 , 它的
缺陷和所产生的负面效应已逐渐暴露出来 : 主要是
土地承包关系不稳定 ,一些地方的乡 、
村干部任意解
除承包合同或到期不续签合同 , 使承包者失去土地
使用权 ,或者在承包关系存续期间内 ,承包方与集体
土地所有者之间在所有 、
占有 、
使用等权能上 , 权利
义务关系不明确 [3 ] 。中央曾发布一系列文件来稳定
农村土地承包关系 , 但由于集体土地制度的法律基
础脆弱 ,有关土地承包经营权的分配 、
调整 、
转包等
经济性事项因无法律规定而迟迟不能正常开展 。
这些问题出现的原因是多方面的 , 笔者认为造
成现行土地制度缺陷的制度根源与土地承包经营权
的债权性质有关 。
《民法通则》第五章第一节规定了
土地承包经营权 , 并且通常认为该节是对物权制度
做出规定 ,但该法对其赋予的物权性质在具体法律
制度中的体现极不充分 。根据物权独特的本质 , 可
将其定义为 : 民事主体依法排它地直接支配一定的
物并享受其利益的权利 。我们就论述的问题来比较
一下它的法律特征 。1. 在权利性质上 , 物权为支配
权 ,权利人无需借助于他人的行为就能行使其权利 ,
并实现其利益 ; 而债权人不能直接支配债务人的行
为 ,也不能直接支配债的标的物 ,而只能请求债务人
为或不为一定的行为 , 以此来满足自己的利益 。2.
在义务主体方面 , 物权为绝对权 , 债权为相对权 , 物
权人可以向其余一切人主张自己的权利 , 而债权人
只能请求特定的债务人为或不为一定的行为 。3. 在
权利转让方面 ,物权的转让一般不受限制 ,所有人出
卖其所有物不须征得任何人同意 , 而债权的转让是
受一定限制的 [4 ] 。在法律制度上 , 承包人转让其权
利这一重要特征无法得以体现 , 不动产特权登记制
度也没有建立起来 ,由于法律没有规定 ,因而稳定性
较差 。在土地承包经营权的具体操作中 ,首先 ,由于
土地承包人的权利义务要由合同规定 , 发包人完全
可以通过合同条款对承包人的权利加以限制 ; 其次 ,
由于发包人对合同转让的支配权利 , 不利于建立土
地承包经营合法流转机制 ; 再次 ,对承包人的保护要
以合同为依据 ,要受到合同法规制约 ,在合同约定不
明时 ,承包人的权利难以得到充分保护 。所以 ,基于
联记承包合同所取得的土地承包经营权 , 根据法律
关系的内容与特点来分析 ,仍属债权性质 。
二 　几种主要思路的评价
土地承包经营权的缺陷 , 主要是因为农民还没
有获得明晰可靠和长久的土地产权 。但怎样赋于广
大农民实实在在的权利 , 真正维护农民利益的呢 ?
笔者认为 ,判断的标准有三 : 第一 , 农地法律制度必
须有利于调整生产关系 , 充分反映农民群众的迫切
要求 ,有利于社会生产力的发展 ; 第二 , 立法在制度
设计上是否根据对我国目前农村现实状况的深入了
解和把握 ,这一点关系到出台的法律是否具可操作
性 ,能否真正在实际生活中得到贯彻和落实 ; 第三 ,
立法在制度上是否具有预见性 。因为一部法律是否
具有生命力 ,要看其是否顺应了历史发展的潮流 ,就
我国农地物权立法而言 , 其预见性就体现在其是否
能展望到我国农业的农村经济发展的必然趋势 , 并
起开辟 、
引导的作用 。
以下有三种对它进行改革的思路 :
第一种是废除现行土地集体所有制 , 实行土地
私有化 。农民取得土地所有权之后就可以直接成为
买卖的标的物而流通 , 土地所有权人对土地会采取
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长期行为 ,而不使土地受到人为的破坏 。土地作为
生产要素也可以和土地的使用者进行合理的配置 ,
并且可以减少少数干部借集体土地所有权 , 任意处
理土地而造成的腐败现象 。但是笔者认为 , 在当前
情况下实行农村土地私有制是行不通的 , 而且意义
不大 。首先 ,我们是社会主义国家 ,社会主义制度最
基本的核心是生产资公有制 。土地是农村中最主要
的生产资料 ,如果土地权私有化了 ,那么社会主义的
根就不复存在 。农村集体土地所有权不存在后就可
能出现农村中的土地所有权落入小部分人手中 , 这
将使中国社会的基本制度发生根本的变更 [5 ]
。退一
步说 ,即使不影响中国的社会制度 ,但集体土地实行
私有化 ,就很有可能导致贫富分化 。由于现今鼓励
农民进城 ,已获土地所有权的农民要离开土地 ,除了
将土地抛荒 ,还可将土地出卖给他人 ,少部分富裕的
人向农民买进土地 ,在粮食丰收时 ,这些人可以哄抬
粮价 ,从中赚取利润 。这样周而复始 ,只要经过数年
时间 ,土地就会大量集中在极少数人手中 。这样贫
富分化出现了 , 对社会的稳定就会产生重大威胁 。
而继续对土地进行耕作的农民 , 为要凭借土地变得
富裕走来 ,就很可能对其所有的土地采取掠夺性使
用 ,造成土地贫瘠 ,地力减弱 ,水土流失 。再说 ,目前
中国用占世界 8 %的耕地养活占世界 20 %的人口 ,
一方面耕地短缺 ,一方面劳动力过剩 ,中国农村有几
亿剩余劳动力 。现在土地作为一种福利平均分配给
农民 ,缓和了社会矛盾 ,这是中国保持社会稳定的大
前提 。农民一旦失去土地 ,就会大量涌进城里 ,那么
现有的劳动力供求关系必然被破坏 , 劳动力工资收
入必将大幅度下降 , 这对社会的稳定和发展将是极
为不利的 。
第二种是在保持现行土地集体所有制的前提
下 ,将农村土地承包经营权物化 , 设立农地使用权 。
这种思路可操作性强 , 又通过明确农地使用权的归
属及其权能 ,使农民拥有类似于所有权的权利 ,在一
定程序上扩大了农民对土地权利的范围 。但是 , 它
禁止土地转让和农地使用权的抵押 。这种做法弊
端 : 禁止土地转让实际上就是剥夺了农民的生产经
营的自主权利 , 如果法律允许农地使用权的自主转
让 ,能够使农地使用权人的长期农业投入通过农地
使用权转让的方式得以回收 , 就会增强农地使用权
人投资农业的信心和积极性 。禁止农地使用权抵
押 ,将使农民失去融资 、
担保的主要手段 , 从而阻塞
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农民的资金来源 ,对农业的发展带来负面影响 。
第三种是以土地承包经营权为基础 , 创设适合
我国国情的新型永佃权制度 。第一 , 永佃权制度的
性质和特点更能够适应我国农业和农村发展的必然
趋势 。我国农业发展的方向是实行大农业 , 是集约
化经营 ,创设永佃权制度必将促进我国农业和农村
经济的加速发展 。而农村土地承包经营权不可避免
地带有改革开放初期的历史局限性 ,显得比较脆弱 ,
不具有法律概念的特点 。第二 , 从永佃权制度的基
本内容看 ,它已经具有将农村土地承包权改造为新
型永佃权的基本条件 。它既没有突破农村土地承包
经营的总体框架 ,保持了原有土地制度的延续性 ,从
而保持了社会的稳定 ,同时 ,又是对现行土地制度的
发展和创新 ,有利于再一次极大地调动农民的生产
积极性 。永佃权的主体 ,一方是土地所有人 ,另一方
是租佃耕作人 。在我国农村 , 土地所有人是农村集
体组织 ,农民是耕地的使用人 ,这符合永佃权的主体
要求 。永佃权的客体与农村土地承包经营权的客体
完全一致 ,均为耕地 、
山林和草地等 。永佃权的内容
是租佃 ,土地承包经营权的内容是承包 ,两者基本方
面是相同的 [6 ] 。
三 　创设永佃权制度是新世纪进一步深
化我国农村土地制度改革的突破口
( 一) 永佃权制度的产生和发展
永佃权是一种历史久远的用益物权 。在现代民
法上 ,指的是支付佃租 , 以耕作或牧畜为目的 , 利用
他人所有的土地的物权 。它具有如下特征 : ( 1) 永佃
权的标的物是土地 , 并且土地标的物只能以他人所
有为限度 ,在自己的土地上不可能存在该权利 ; ( 2 )
设定永佃权的目的是耕作或牧畜 ( 农牧业生产 ) ; ( 3)
永佃权以权力人付佃租为成立条件 ; ( 4) 永佃权的期
限较长或为永久 ; (5) 永佃权具有继承性和让与性 。
随着原始社会的解体和私有制的出现 , 为适应
社会生活关系和经济关系发生的根本变化 , 他物权
开始萌芽 。商品经济出现后 , 所有权与其权能继续
相分离 ,适应了商品经济要求扩大所有权 、
扩展财产
的使用价值的客观要求 。在《法国民法典》《
、德国民
法典》
和《瑞士民法典》
中将永佃权规定为用益权 ,而
在日本和意大利民法典中 ,使用了永佃权人的概念 。
但不论是叫做土地用益权还是永佃权 , 它的内容都
是永佃权人租用土地 , 用以耕作或牧畜而在该土地
上收获农产品 。中国永佃权由产生而发展可分两个
时期 ,一为古代法时期 ,二为现代法时期 。在古代法
时期有利于土地改良 ,缓解封建土地关系 ; 在现代法
时期则受西方立法影响 。两个时期的永佃权在性质
上有根本的区别 。
( 二) 永佃权的取得及其内容
永佃权的取得 , 分为原始取得与继受取得 。原
始取得 ,即农民从土地所有者手中依法律而取得 ,此
种取得 , 应依永佃权合同方式进行 , 并进行物权登
记 ,继受取得 ,包括继承和依合同而转让 , 并进行物
权登记 。永佃权的内容包括权利和义务两方面 :
永佃权人的权利 。永佃权人享有的权利包括 :
一是土地的占有 、
使用和收益 。永佃权中转让的是
土地所有权中的占有权 、
使用权和收益权 ,不转移土
地处分权 。故永佃权人享有占有 、
使用该土地的权
利 ,在该土地上耕作或牲畜 ,达到收益的目的 。二是
物上请求权 。永佃权即为占有他人土地的物权 , 得
以行使物上请求权 。三是相邻权 。永佃权人于其使
用的土地范围内 ,与土地所有人处于相同地位 ,因而
在相邻的永佃权人之间 、
永佃权人与所有人之间享
有相邻权 。四是永佃权的处分权 。永佃权为财产
权、
非专属权 ,故永佃权人可以将其享有的权利让与
他人 ,或提供抵押 , 或出租他人 。五是收益的取回
权 ,永佃权消灭之时 ,永佃权人有权收回租佃土地上
的农作物等 。
永佃权人的义务 。永佃权人承担的义务包括 :
一是支付佃租义务 。佃租支付的时间 , 原则上应于
收获季节结束 ,但当事人有约定的除外 ,并且权利转
让给谁 ,就由谁支付 。面对现永佃权人代偿的佃租 ,
对前永佃权人有求偿权 。二是依目的使用土地的义
务 。一般只能耕作 、
牲畜 ,并不为契约所禁止 。三是
对所有权人购买权的满足义务 。主要是指永佃权消
灭时 ,不提拒绝土地所有权人以时价购买耕作物 、
工 农民的附属品 , 愿意从事农业生产的城里人可以受
作物 、
竹木 ,但不得请求土地所有权人必须购买 。四
是禁止佃地出租的义务 。永佃权的目的 , 在于稳定
租佃关系 ,改良土地 ,如果准许永佃权人将佃地出租
给他人 ,不劳而获 , 从中渔利 , 就难以保护土地所有
权人的利益 [2 ] 。
( 三) 建立与现行农村土地制度有机整合的永佃
权制度
根据上述分析 ,笔者认为 ,在现行农村土地制度
框架内创设一种适合中国国情的永佃权制度具有重
大意义 :
第一 ,永佃权制度能够实现与我国现行农地物
权制度的较好衔接 , 将是深化我国土地制度改革的
必然选择 。首先 , 永佃权制度在现行的土地集体所
有制的框架内运作 , 可以有效地消除一些不合理的
现象 。永佃权的设立实质上剥夺了农村基层干部滥
用权力的机会 , 明确全面的物权权利将可以对抗来
自政府公权的不当干预 。其次 , 实行永佃权制度具
有与家庭联产承包责任制有机整合的一面 。农村家
庭联产承包责任制目前虽然存在诸多难以克服的困
难 , 但它毕竟施行了二十几年 , 具有深厚的群众基
础 。我们可以看到 , 农村家庭联产承包责任制事实
上已经具有永佃权的雏形 。如果永佃权立法与农村
家庭联产承包责任制有机地衔接起来 , 必将极大地
提升永佃权制度在农村土地制度改革中的可行性 。
第二 ,永佃权制度不仅能够在新世纪最大限度
地维护农民的利益 , 还能为我国农业和农村经济进
一步发展开辟道路 。首先 , 永佃权制度是一项行之
有效的土地用益权制度 。永佃权制度的施行能够使
不拥有土地所有权的佃农安心耕种 , 这有助于社会
经济的稳定和农业的发展 , 较好的解决了土地所有
与土地使用之间的矛盾 , 具有良好的社会效应 。其
次 ,永佃权制度能够较好地解决我国当前农村存在
的种种问题和矛盾 。永佃权制度能够明晰农地产
权 ,确保农民的私权权利 。在永佃权制度下 ,土地物
权制度的两个层面 —
——所有权和用益权界线明晰 :
农村土地归集体所有 , 农民则拥有独立的农地产权
—
——永佃权 ,这不仅使农民拥有对土地的独立的决
策权和处分权 , 并使他们能够依据该权利对抗任何
外来的非法干预 , 成为土地的真正的主人和独立的
市场主体 。其一 ,当农民能够自由处置土地权利时 ,
也就意味着土地作为一种重要的生产资料 , 不再是
让土地权利 ,而农民也不再祖祖辈辈受缚于土地 ,可
以自由择业 ,从而彻底清除农村 、
农民贫困的根源 。
其二 ,当农民拥有自由处置土地的权力时 ,我国农业
的规模化 、
集约化生产就有了切实的制度保障 ,从而
使农产品的成本降低 , 市场竞争力增强 。这对于刚
刚入世和面临国外质优价廉的农产品竞争的我国显
得尤为重要 。其三 ,权利的边界划清了 ,永佃权人的
安全感将会大增 ,从而放心地对农地进行投资 ,土壤
退化的现象将会得到抑制 , 长期困扰农业和农村经
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济的可持续性发展的问题可望得到解决 [2 ] 。 [2 ]潘晓璇 , 霍阳 . 完善我国农地物权制度的几点思
综上所述 ,为了大力发展我国农村社会生产力 , 考 [J ] . 法商研究 ,2001 , (1) .
在新世纪推进我国农业和农村经济的持续发展 , 有 [3 ]王卫国 . 中国土地权利研究 [ M] . 北京 : 中国政法
必要在邓小平理论指导下 ,本着与时俱进的精神 ,在 大学出版社 ,1997.
现行农村土地制度的框架内和基础上 , 创设适合中 [4 ] 温世扬 . 物权法要论 [M] . 武汉 : 武汉大学出版社 ,
国国情的永佃权制度 ,完善农地物权立法 。 1997.
[5 ] 陈康华 . 论中国土地承包经营权的改革 [J ] . 法
参考文献 : 学 ,2001 , (9) .
[1 ] 马克思恩格斯选集 ( 第 2 卷) [M] . 北京 : 人民出版 [6 ]屈茂辉 . 用益物权 [ M ] . 长沙 : 湖南人民出版社 ,
社 ,1972. 1998.

On the Po ssibilitie s of Establishing

a Permanent Land - Lea se
Power System in China

Dong Can
(Law and Politics Institute ,Hunan Normal University ,Changsha 410008 ,China)

Abstract :Owing to the limitations and shortcomings of the current legal system of China’s agricul2
ture land ,farmers’interests can not be fully safeguarded. Causes for the limitations and shortcomings may
be various but the most prominent one may be closely related to the creditor’s rights of the power of man2
agement of the land contracted. Based on the current agriculture land - contract system and guided by
Deng Xiao - ping’s theory ,this paper attempts to discuss the possibilities of establishing a permanent land
- lease power system ,which the author thinks ,is suitable for the present situation of the country.
Key words :power of management of the land contracted ;possibilities of establishing a law ;perma2
nent land - lease power system

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