求 　索 /2005 /1
论赋予农民双重地权下的土地永佃权
黄 　海
(湖南省社会科学院社会学法学研究所助理研究员 ; 湖南 ,长沙 , 410003 )
　　目前国内对于农民土地财产权的研究都有或多或少主客体
明晰界定的缺陷 ,一是农民土地财产权的定义和性质不明确 ; 二
是财产主体的权利和归属割裂 ; 三是财产客体的内涵和界定分
离 ; 四是农民土地财产保护的机制不完善 。这就需要建立一种
与农村多元化财产主体格局相适应的 , 以土地双重产权分割
(田底权 —主产权 —国家所有 , 田面权 —附加产权 —农民所有 )
为基础的崭新农民土地财产权保障制度 ———土地永佃权 。因
此 ,如何赋予农民这种双重地权之下的土地永佃权 , 如何保护农
民这种双重地权之下的土地财产权 , 在理论上是一个新课题 。
对于调整和稳定土地制度变革中的各种利益关系 , 也是一项有
益而又十分紧迫的课题 。
一 　赋予农民双重地权下的土地永佃权的制度安排
所谓永佃权 ,是指永久在他人土地上耕作或牧畜之权 。其
主要特征是以耕作和畜牧为目的 , 以支付佃租为条件 。永佃权
是为平衡土地使用权人和所有权人的利益 , 特别是保护永佃权
人的利益而产生的一种他物权 。
所谓双重地权 ,是指土地所有权与经营权相分离的地权分
割制度 ,即在承认佃主土地所有权的前提下 ,承认经营者拥有对
田面价值的所有权的生成 , 永佃权是佃户对田面价值增值部分
的占有形式 ,并且这种权利不得经由佃主剥夺 。这就是宋代的
租佃制基础上的永佃制 。在明清之际还出现了佃权的流转机
制 ,这就是江 、
浙、 闽、
广一带经济发达地区的“一田二主 ”
现象 。
在农地流转中 , 佃户有权出售佃权 有偿转佃 , 有权加价转租
( )
(租价差额部分归佃户 ,其余部分归土地所有者 ) 。这种现象得
到佃主承认 ,在国家法与民间法中也予以确认 。这就是当时称
之为田骨权和田皮权 , 或称田底权和田面权的土地双重产权 。
因此 ,历史上往往出现这种情况 : 即一个省的工商业主拥有另外
一个省农村某块农地的田底地权 , 并且将这种地权带入了商品
经济的流通领域 ,享有这块农地的流转收益 ; 而这块农地的田面
地权则继续由当地佃农拥有 ,并且在享有土地生存保障的同时 ,
享有这块农地的流转附加收益 。
笔者以为 , 历史上的地权分割所带来的土地双重所有权在
今天应该也有其借鉴意义 。进一步明晰土地产权关系 , 是构建
双重地权的前提 ; 实行“田面权 ”和“田底权 ”
的地权分割 , 是赋
予农民双重地权下的土地永佃财产权的关键 。我国人多地少 ,
解决农民问题关键在于减少农民 , 减少农民的一个重要途径就
是在保障农民土地财产权的前提下促进农地高效有序流转 , 加
快农业规模化经营 ,加速农村城镇化进程 。但是在这个过程当
中 ,如何在坚持土地国家所有和集体所有的前提下 , 保障农民在
土地流转中的产权主体地位和收益权益 ? 实行地权分割的土地
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双重所有权不失为一条可行的现实路径选择 。具体来说 :
其一 , 坚持实行土地的国有和集体所有 ,明确农地的田底所
有权归属国家和集体 , 在其流转过程中保障国家和集体的产权
主体和流转收益 。这种所有权是农地产权的主产权 。其二 , 坚
持实行农村土地承包经营制 , 明确农地的田面价值所有权归属
农民 ,在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益 。由于
田皮 (田面 ) 是附着在田骨 (田底 ) 之上 , 具有实体的不可剥离
性 ,这种所有权是农地产权的附产权 ,所以田面价值权又可称为
“附加土地所有权 ”。其三 , 由于农民拥有这种田面附加土地所
有权 ,因此农民目前的承包经营权应该是一种具有历史上永佃
权性质的土地财产权 。国家与农民之间剥离了已经虚构并且激
发许多矛盾的集体产权地位 ,国家作为最大和唯一的佃主 , 直接
面对拥有土地永佃权的农民 。
其实 , 永佃权作为用益物权的一种 ,已经为当今世界各市场
经济国家普遍采用 ,是现代法学的规范提法和重要内容 ,是一种
以支付佃租为代价在他人的土地上永久耕作或牧畜的权利 , 它
可以完全 、 充分 、
无阻碍地进入流转市场 , 并且遵循“物权法定
主义 ”。所以 , 把国家和农民之间的关系确定为永久性的租佃
关系 ,赋予农民永佃权 , 既是建立和完善我国物权法律体系本身
的要求 ,在加入 W TO 后便于和国际接轨 ; 也能在法律 、制度上促
进土地流转市场规范化 。更重要的是 , 永佃权所具有的“物权
法定主义 ” 的背后是强大的国家后盾 , 这对于作为弱势群体的
农民们对抗来自“集体 ” 或基层政府等“第三人的不法侵害 ” 极
为有利 。
二 　赋予农民双重地权下的土地永佃权的实施思路
改革开放以来 ,随着人民公社向家庭联产承包责任制的转
变 ,我国农村财产主体的变迁使财产基本归位 , 财产主体基本到
位 ,并向多元化的方向迈出了可喜的一步 。但是这种变迁毕竟
是浅层次的 ,随着以市场经济为目标模式的改革深入 ,“温饱问
题” 带来的经济冲动已不能维持农村经济的持续稳定增长 。作
为继土地改革 、 包产到户后的土地制度第三次创新 ———《农村
土地承包法 》 的出台 , 也难以从制度上协调和根本上解决土地
制度变革中的土地剩余索取权的利益冲突 。土地财产权是农民
最大的财产权 , 应该具有物权性质和使用权的扩大化倾向 。因
此 ,在土地制度变革过程中 ,必须在坚持土地国家所有的社会主
义性质前提下 , 保障农民在土地变革中的产权主体地位和收益
权益 ,平衡国家 、
集体和农民对土地剩余索取权的利益冲突 , 剥
离已经虚置的集体产权主体地位 。实行地权分割的土地双重所
有权 ,是土地制度变革中一条可行的现实路径选择 。保护农民
土地财产权需要制定一个明确的 、 符合国情实际和特点的 、
有利
于深化稳定土地制度发展和协调理顺土地变革中利益冲突的农
民土地财产权保护模式 。我们可以从农民土地永佃财产权的主
体结构 、 客体内涵 、 产权创新 、
法律保障 、制度建设等方面进行设
计 。第一 ,土地制度变革在目前的土地制度下 , 实际上是土地承
包格局的变化和土地收益分配格局的变化 , 是农民与农民之间 ,
农民与集体之间 ,农民与国家之间的土地剩余权索取利益关系
的直接反映 。因此从利益关系的协调和平衡角度 , 探讨解决利
益冲突的途径 , 寻求各种利益主体的权益分割和保障 ,是赋予农
民土地永佃权这种特殊的土地财产权的立足点 。第二 , 被誉为
土地制度变革第三次创新的《农村土地承包法 》, 没有从根本解
决变革中的利益冲突 。按照中国的国情 , 应该将土地财产权有
条件地赋予农民 ,既不允许各种利益主体以各种条件强行剥夺
农民土地 , 也不能让农民在没有稳定保障的前提下自己放弃土
地这一基本的生存保障 。既要保障土地的国家所有 , 又要保障
农民的合法权益 ,是赋予农民土地永佃权这种特殊的土地财产
权的出发点 。第三 ,坚持实行土地的国有所有 , 明确农地的田底
所有权归属国家 ,在土地制度变革过程中保障国家和集体的产
权主体和土地收益 。明确这种所有权是农地产权的主产权 , 具
有产权的固定性和权威性 。这是赋予农民土地永佃权这种特殊
的土地财产权的根本点 。第四 ,坚持实行农村土地承包经营制 ,
明确农地的田面价值所有权归属农民 , 在其流转过程中保障农
民的产权主体和流转收益 , 由于田皮 (田面 ) 是附着在田骨 (田
底 ) 之上 , 具有实体的不可剥离性 , 因此这种所有权是农地产权
的附产权 。明确田面价值权或者说“附加土地所有权 ” 是农民
不可剥夺的附产权 ,具有产权的合法性和有偿转让性 。这是赋
予农民土地永佃权这种特殊的土地财产权的关键点 。第五 ,《农
村土地承包法 》 实际上已经通过对土地承包经营权的强化去限
制集体经济的权利 ,令其基本上成为一个虚置的实体 。在现实
中 ,受“三级所有 , 队为基础 ”政策的影响 , 以及现行法律条文本
身不清晰的制约 ,集体经济组织所有权本来并不明确 。土地集
体所有带来的产权主体虚置 , 使得集体所有往往等于集体都没
有 ,导致滥用土地或土地荒废 。或者集体组织总是在“集体所
有” 的名义下为农民做主 , 在土地征用 、 承包和流转收益中屡屡
侵害农民的土地权益 。因此 ,剥离集体的产权主体地位 ,减少土
地制度变革中的利益冲突环节 , 是赋予农民土地永佃权这种特
殊的土地财产权的创新点 。第六 , 由于是农民拥有这种田面附
加土地所有权 , 因此农民就成为了一种切实实在的产权主体 。
而农民目前的承包经营权也就应该是一种具有使用权的扩大和
物权化倾向 ,拥有使用权 、 收益权和部分处置权的特殊土地产
权 。这种产权是在目前土地制度变革中协调各种利益冲突的关
键所在 。这是赋予农民土地永佃权这种特殊的土地财产权的着
力点 。
一个总体指导思想就是 : 家庭联产承包责任制是目前农民
财产权的基石 。中国不宜实行土地私有化 , 但农民没有土地占
有权并不意味就没有财产权 ,应赋予农民特殊的土地财产权 ,此
为农民土地财产权的性质界定 ; 实行土地双重产权 , 产权主体直
接分割为国家和农民 ,集体所有所带来的产权主体虚置和村组
替代产权被剥离 ,由此而可以明确农民土地财产权的主体界定 ;
在农民的田面附加产权中 , 其土地财产权应该是物权化和使用
权的扩大 , 界定为使用权 、 收益权和处置权的结合 , 即一种特殊
的田面财产权 , 或者说一种特殊化界定的土地产权 , 此为农民土
地财产权的客体界定 ; 进而才有以双重产权制和土地永佃制为
基础的农民土地财产权具体的保护措施 。
三 　赋予农民双重地权下的土地永佃权的根本意义
中国是一个农业大国 , 农民土地财产权问题的解决关系到
土地制度变革中利益关系协调的成败 。
从现实意义上说 , 农民土地财产权中的承包权和所有权的
分离 ,产权概念中占有 、 收益 、
处置权的缺位 ,导致农民土地财产
权在土地承包 、 调整和流转中屡屡被侵犯 ,各地不断上演的冲突
纠纷呈上升趋势 。无法提供财产安全的农村土地制度抑制了农
民财产积累的冲动 ,农民收入不增甚至反减是中国农民土地财
产权的现状反映 。因此 ,赋予农民土地财产权 , 对于平衡土地制
度变革中的各种利益冲突具有很强的现实性 。
从利益意义上说 , 国家于 2003 年 3 月 1 日施行《中华人民
共和国农村土地承包法 》, 以法律的手段对农民承包地的调整
做出了严格规范 。但相对于各地 , 如北京的“农业合作组织模
式 ”、安徽的“芜湖模式 ”、 江苏的“法律制度模式 ” 等农民土地财
产保护模式而言 ,国家对农民财产保护的力度尚不够 ,思路尚未
形成整体 。而实行地权分割的双重农地产权制度 , 明确界定和
承认农民拥有对田面价值的增值部分的所有权 (即附加土地所
有权 ) ,既有利于在保证土地所有制的社会主义性质不变的条
件下坚持家庭承包责任制 , 保障国家的产权权益和农民的生存
权益 ,又有利于消除“集体主体虚置 ” 和“村组主体替代 ” 所带来
的产权纷争 ,更有利于培育农地流转的市场土壤和机制 ,保障农
民的流转收益和发展权益 。
从变革意义上说 , 迄今为止的农村改革 ,或者说从人民公社
到家庭联产承包责任制这个农村改革第一步 , 至多可以说只是
完成了农民财产权制度建设的最初一步 。尽管政府力图稳定土
地承包关系 ,但这种关系却经常处在变动之中 。国家 、 集体与农
民三者之间土地剩余索取权之争为农村土地承包制度的频繁变
化提供了空间 。透过农民负担反映出来的问题是 : 农民有保障
的土地财产权仍然没有建立起来 。因此 ,明辩农民土地财产权的
主客体 ,提出一种新的以土地双重产权分割制为基础的农民土地财
产产权概念 ,剥离一个含混不清的集体产权主体地位 ,对土地制度
变革的持续稳定、 深入发展和利益协调无疑是大有裨益的。
从经济意义上说 , 将土地承包权物权化 、 土地使用权扩大化
和土地财产权分割化 , 明确承认农民的土地财产权 , 并予以严格
的法律保护 ,将稳定农民对土地收益的预期 ,促使农民增加对土
地的长期投入 , 有利于农村经济的长期健康发展 。将土地承包
权通过法律硬化为一种财产权 , 还将有利于土地承包权的商品
化 ,促进土地流转市场的形成 , 实现土地资源的优化配置 。
从社会意义上说 , 承认农民的土地财产权 , 将提高农民的社
会归属感 , 并有利于乡村社会的稳定 。有产阶级的广泛存在 ,是
社会稳定的一个基础 , 这已经是政治学的共识 。农民的土地财
产权越是得到尊重 ,就越有利于农村社会的稳定 。
参考文献 :
[ 1 ]党国英 :《如何确立农民的土地财产权 》,《21 世纪经济报
道 》2003 年 12 月 24 日 。
[ 2 ]黄海 :《赋予农民特殊的土地财产权 》,《农民日报 》2003 年
10 月 25 日 。
(责任编辑 : 余小平 )
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