山西农业大学学报 (社会科学版 ) 第 4 卷 (第 2 期 ) 　000401

J. S han x i A g ric. U n iv. ( S oc ia l S cience E d ition ) N o. 2 V o l. 4 2005

农地使用制度的永佃权模式选择
杜江涌
(西南政法大学 民商法学院 , 重庆 400031)

摘 要 : 农地上同时负载着国家 、集体 、农民三重利益 , 不同主体对于农地利益具有不同的诉求

和不同的关注重点 。就属性而言 , 农地立法既具有私法品格也具有公法的性质 。因此 , 在农地制
度的设计中 , 要同时考虑到这三种主体的利益平衡与协调 。此外 , 还必须适应加入 W TO 之后国
外高科技农业对中国农业的挑战 。在笔者看来 , 农地使用制度的稳定需要赋予农地权利人物权性
质的权利 , 永佃权无疑是一种较优的思路 。
关键词 : 农地使用制度 ; 永佃权模式 ; 农地利益
中图分类号 : F30111 　文献标识码 : A 　文章编号 : 1671 - 816X ( 2005 ) 02 - 0129 - 03

Choosin g the R ight of L ea se In Perpetu ity M odel Am ong the Farm land - Use Sys2
tem s
DU J ia ng 2yo ng
( S ou thw est U n iversity of Politica l S cience and L aw, Chongqing 400031, Ch ina )
Abstract: The trip le interests of the state, communities and farmers are loaded on the farm land. D ifferent
group s have different requirements and focuses to follow w ith. A s far as the attribute is concerned, the
farm land has both the character of p rivate law and has the nature of public law. Therefore, in designing
the system of farm land - use, the balance and harmony of the three group s should be regarded. In addi2
tion, it should also adap t to the challenges to agriculture in China caused by high technologies after ente2
ring into the W TO. In the op inion of the author, the steadiness of the farm land needs endow ing w ith a
right characterized as real right; hence, the right of lease in perpetuity is undoubtedly a better train of
thought.
Key words: Farm land - use system; The model of the right of lease in perpetuity; Cooperative stocks of
community

自 1919 年德国魏玛宪法确立了所有权限制之原则以来 , 的关系 。主要考虑的是与土地价值 、地租相关的农民经济利

相对于自主物权的他主利用即用益物权制度就在促进社会进 益 。在我国人多地少的国情下 , 由于外在制度规则在短期内
步的潮流中起着甚至比所有权更为重要的作用 。马克思曾经 不可能完全内化为农村社区的内部制度规则 , 尤其是国家公
指出 : “资本主义生产资料私有制绝不是一种简单的归属关 权力未能得到有效约束 , 许多相关配套法律制度尚不完善 ,
系 , 而是一种过程 。”其实质已经指明了资本主义的私人占 因而日益暴露出许多问题 : 第一 , 主管部门片面理解 “以
有制度若没有他主占有制度的补充即不会取得如此巨大的成 地生财 ”, 通过大量低价征购 , 甚至动用暴力或欺骗手段圈
功 。而我们中国的改革进程也表明 : 没有农村土地使用权与 占耕地 , 然后 “暗箱操作 ”, 形成土地的黑市和权钱交易 ;
集体土地所有权的分离 , 就没有中国的现代化 。[ 1 ] 可见 , 土 第二 , 土地流转过程中过多的行政干预 , 不仅脱离了生产力
地用益物权制度 , 尤其是农地使用制度是事关中国发展命运 发展的状况 , 也违背了农民自愿的原则 ; 第三 , 村集体管理
的历史性课题 , 在新的发展形势下对其进行研究改革和完善 土地的权利强化 , 农户的承包权被非正常削弱 , 进而使一些
具有极其重大的意义 。 农民成为 “失地者 ”; 第四 , 工商企业和专业大户直接进入
农业生产领域 , 有的还让农民直接承担着企业的经营风险
一 、我国农民土地权益缺失的现状
———企业一旦经营失败 , 农民顿时无土无业 。此外 , 期限过
土地制度在乡村社会 —经济 —文化结构中具有核心的地 短而掠夺性耕作 、法制不明而转包渔利等问题不一而足 。
位 。谁控制了乡村的土地 , 谁就控制了乡村政治 —经济 —文
二 、农地使用制度设计的目标价值
化权力 。在我国现行体制下 , 农民与土地的关系 , 直观上可
以从两个层次去考察 : 一是从提高土地产出和发展生产的角 农地制度不仅牵涉到农民的切身利益 , 也是关乎社会稳
度看两者的关系 。主要考虑的是土地资源的合理利用及其对 定与发展的大事 。农地使用制度的设计 , 至少要平衡以下几
社会经济的贡献 ; 二是从农民的土地收益的角度看两者之间 种社会价值 :
收稿日期 : 2004 - 09 - 17
作者简介 : 杜江涌 ( 1975 2) , 男 (汉 ) , 山西太谷人 , 讲师 , 博士 , 西南政法大学市场交易法律制度研究基地成员 , 主要从事民商法学研究 。

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(一 ) 土地的公有制价值 了今后生活的保障 。间接收益权体现在国家的粮食收购政策

即要继续坚持土地所有权与使用权的分离 , 通过赋予土 上 , 粮食收购政策表明国家享有对农地收益的一部分 , 可以
地使用权强大的物权性使我们的改革既不过分背离目前国家 理解为对农地收益所征收的一种间接税 ; 对种植物种类的控
的基本制度 , 又能够达到殊途同归的目的 。那种主张土地私 制权体现在国家为了保证粮食安全而对重要农作物的播种面
有化的论调不仅与我国的基本制度不相容 , 而且不利于社会 积的控制 。对于村集体而言 , 其拥有选择农地使用制度的权
的稳定与有序发展 。[ 2 ]通过在现有制度框架内的两权分立的 利 、调整农地的权利 、收取承包费的权利和限制农地承包权
制度设计 , 可以达到既保证现有秩序的稳定 , 又能使农民实 转让的权利 。在农地经营实践中 , 乡村集体往往利用其调整
际取得相当于自己所有的物权 。 农地的权力从而谋求自己的利益及土地征收过程中谋取自己
(二 ) 土地的社会保障价值 的利益 。但是从现行农地使用制度来看 , 三类主体享有农地
当前在我国 , 大多数农民赖以生存的主要生产资料仍然 利益不但存在先后顺序之分 , 而且三者之间享有的利益的界
是土地 , 虽然随着经济的发展 , 农民土地外收入在总收入中 限并不清晰 , 往往一损俱损 , 三方主体的利益都受到损害 。
的比例有所增加 , 农地的社会保障功能有降低的趋势 , 但在 正如前文所述 , 现行土地承包经营权存在诸种弊端 , 首
广大的不发达地区 , 土地作为社会保障代替物的功能仍然占 先是因为其属于债权 , 只具有对内效力 , 不具有对外效力 。
据主导地位 。在社会保障体系不完善或者根本不存在的情况 司法机关介入土地承包合同的纠纷 , 也只能依据债法的有关
下 , 土地的社会保障功能仍不能忽视 。 规则进行审理 。但是 , 缔结债法上契约首先必须使当事人具
(三 ) 土地的有效利用价值 有平等的地位 , 而在许多农村社区广大农户作为承包人根本
提高物的有效利用价值 , 是整个物权制度的核心内容 , 无法与发包人处于平等的地位 。加之土地发包人借助行政权
而农地物权制度因其客体的特殊性而独具特点 。农业生产经 力进行干涉 , 更使农户权利不断受到侵害 。而我国集体农地
营具有长期性的特点 , 需要经营者作长期投入 。土地的利用 承包过程中成员权观念的存在及国家权力对于农村控制的弱
价值不仅体现在土地的即时产出上 , 还体现在土地资源的保 化 , 也导致了乡村集体 (尤其是村干部 ) 作为发包人任意
护 , 增强可持续发展的能力等方面 。因此 , 稳定的地权对土 变动现行耕地占有现状的压力与动力 。
地的有效利用起着积极的作用 。同时 , 我们所要注意的是 , 将土地承包经营权改造为永佃权具有可行性 , 主要理由
稳定地权不是静止的 、“僵化 ”式的稳定 , 而是一种动态中 在于 :
的稳定 , 也就是在承包期内 , 把土地作为一种有价值 、可交 第一 , 从主体来看 , 永佃权的主体一方是土地所有人 ,
换的资产 , 使它流动起来 。 另一方是租佃耕作人 。在我国 , 农地所有人是集体或国家 ,
(四 ) 土地资源的效率价值 农民是农地的使用人 , 这符合永佃权的主体要求 。
在新形势下 , 必须转变农村土地资源配置长期坚持的 第二 , 从客体来看 , 永佃权的客体与土地承包经营权的
“公平优先 , 兼顾效率 ”的原则 。土地承包经营权立法绝不 客体完全一致 , 均为农地 。
能固化目前已经形成的 “均田制 ”格局 , 因为土地承包经 第三 , 从目的来看 , 土地承包经营权与永佃权其权利目
营权的价值化趋势表明 , 土地的社会保障功能完全可以与土 的相同 , 都是农用目的 , 即在他人土地上进行耕作或畜牧 。
地的生产要素功能分离开来 , “均田制 ”所发挥的维护社会 第四 , 土地承包经营权与永佃权都存在土地所有人与使
公平的作用完全可以通过引入新的制度安排得以实现 。 用人人格分离的情形 。只不过永佃权与土地所有权人人格分
离更为彻底 。
三 、以永佃权为基础的农用土地使用权之物权化
第五 , 现行土地承包经营权改革的方向已经使其权能接
思路
近于永佃权权能 , 只不过永佃权人所享有的权能更为丰富与
在现行土地承包经营制下 , 不难看出国家 、集体 、农户 完整 。所以将农地使用关系物权化 , 在农地上设立永佃权也
三方主体在农地上享有不同的利益诉求 。对于国家而言 , 在 是稳定农地使用关系的方法 。
民法中事实上不存在抽象的国家利益 , 国家所有权事实是各 土地承包经营权与永佃权有这么多的契合点或许不是完
级政府的公法法人所有权 , 国家利益在经济生活中体现为各 全由于偶然 , 因为土地承包经营权始于民间的创举 , 而永佃
级政府作为法人的利益 。[ 3 ]对于乡村集体而言 , 因为我国法 权早在宋朝就出现于中国 , 直到民国还存在 , 故农民对其内
律规定的村级集体经济组织在很多地方已经不复存在 , 从而 容与运转机制比较熟悉 , 在创造一项新制度的时候 , 就可能
缺乏其权利的代言人 , 所以在实践中往往异化为乡村干部集 从现成的或熟悉的制度中吸取合理成分 。在公有制的基础上
体的利益 。对于农户 , 实际上与农民是同义语 , 因为现行农 重建永佃权 , 只是借用其形式 , 吸收其合理内核 , 也不改变
地承包经营大部分是以户作为经营单位与统计单位 。对于各 土地的所有制形式 , 也不会危及社会主义的经济基础 , 并将
级政府而言 , 其对农地享有最终控制权 、间接收益权和对种 有利于稳固当事人双方的法律关系 , 弥补土地承包经营权变
植物种类的控制权 。对农地最终控制权现实的具体表现形式 动的不足 。[ 4 ]
就是所谓的 “转权让利 ”的制度安排 。这种 “转权让利 ”
四 、农用土地使用权制度之重塑
的制度安排 , 由于要将集体土地所有权转变为国有土地所有
权 , 而这种转权又是在国家征用权的强力干预下进行的 , 因 (一 ) 农用土地使用权的取得
此 , 这种制度安排虽然能够保证土地涨价归公 , 却不能保证 农用土地使用权的取得 , 可分为因法律行为取得和法律
土地涨价归公后的合理分配 , 相反 , 直接误导了土地增值收 原因以外取得 。
益在城乡之间不公平分享 。农民在失去土地的同时 , 也失去 1、法律行为之取得 。当事人得依契约定农用土地使用

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杜江涌 : 农地使用制度的永佃权模式选择 — 131 —

权 , 并采用书面形式 , 须履行登记手续才生效 。以农村集体 格执行地租收取制度 。绝对地租和级差地租由集体享有 , 级

为单位 , 在现有农村承包经营权的基础上 , 农村集体成员同 差地租由农民享有 。国家在土地收益上按一定的比例提取税
集体重新签订使用权合同 , 并进 行统一登记 , 对 “四荒 ” 金 。由此 , 我国农用土地使用费的构成上应包括国家税收和
土地使用权的取得类推适用 , 但应有所区别 。 地租 (排除级差地租 ) 两部分内容 , 防止农民负担不合理
2、因法律行为以外原因取得 。这种情况主要指继承取 和基层干部滥用职权的现象发生 。
得 , 权利人生前取得农用土地使用权并在使用土地过程中对 (三 ) 农用土地使用权的消灭
土地的投入使得土地价值增加 ; 死后民事主体资格消灭而使 1、消灭原因 。农用土地使用权作为物权的一种 , 应适
得农用土地使用权无权利人 , 法律应允许土地使用权继承 。 用物权消灭的一般原理 。但农用土地使用权系不动产 , 其消
但因继承取得农用土地使用权 , 仍应进行登记 , 否则不得处 灭原因之特殊性主要表现为以下几方面 : 第一 , 农用土地使
分权利 , 并对抗第三人 。此外 , 农用土地使用继承 , 必然会 用权期限届满 。农用土地使用权为限期物权 。其期限届满后
打破权利主体现有的社区限制 , 但只要系集体成员并以农业 针对不同情况作不同处理 。如果非集体成员因转让和其它原
为目的而使用就应承认其农用土地使用权 。 因取得农用土地使用权的 , 则由于期限届满权利终止 。如果
(二 ) 农用土地使用权之效力 是集体成员享有农用土地使用权的 , 则期限届满后该农用土
农用土地使用权之效力以权利人角度视之 , 包括农用土 地使用权期限自动延长 。第二 , 权利人的抛弃 。农用土地使
地使用权人的权利和义务两方面内容 : 用权的抛弃 , 严格来说是种权利处分行为 。其作为一种民事
1、土地之占有权 。农用土地使用人依设定行为或继承 权利 , 应允许权利人抛弃 。但这种权利同时又附有一定的义
为基础得对农用土地为农业目的的实际管领 。此系权利人使 务 , 所以应加以限制 。如我国台湾具体做法是权利人抛弃永
用 , 收益的前提 。 佃权 , 应于 3 个月前向土地所有人以意思表示为之 。非因不
2、土地使用 、收益权 。使用土地使用权人于法定或设 可抗力继续一年不为耕作者 , 视为放弃永佃权 。[ 5 ]我国在物
定行为所限目的范围内得任意利用土地 , 并就使用土地所生 权法中今后也应规定此类限制 。第三 , 因国家公共利益需要
产的收益享有所有权 ; 我国农用土地使用应限于农业目的 , 而征用 。土地乃国家主权之象征 , 国家基于公共利益需要征
包括耕作 、畜牧 、种植等多方面的农业使用 。 用土地 , 土地所有人和使用权人均应服从 。但这种征用应严
3、有限的处分权 。农用土地使用权人对农用土地使用 格进行限制 , 首先是必须为公共利益所需 , 其次必须同国家
权的处分主要受到土地用途的限制 , 不违背有效农用土地使 保护耕地的政策相协调 。另外 , 征用土地应对土地使用人进
用权的前提下可用于转让 、出租 、抵押 。 行补偿 。第四 , 因非法用地而被收回 。具体讲如下 : 擅自改
4、地租支付之义务 。支付地租乃权利人使用他人土地 变法定或约定土地用途 , 严重损害土地资力 , 非法转让土地
之对价 , 也系土地所有权人实现其权利内容的形式 。但地租 等几方面的事由均可导致农用土地使用权被收回 。第五 , 权
不得于权利人收益产生前支付 , 且权利人继承人负有支付将 利人死亡而又无人继承的农用土地使用权应消灭 , 并由集体
来地租和前权利人所积欠的地租的义务 。 收回 。
地租支付制度可采用马克思主义有关地租理论 。首先 , 2、农用土地使用权消灭的效力 。农用土地使用权消灭
应以现有农用土地为范围进行统一评定等级 。根据土地的地 时 , 权利人得取回其农作物与附属物 , 但应恢复原状 。土地
理位置 , 肥沃程度不同评定等级 , 并分别确立级差地租和绝 权利所有人以对价购买其耕作物 、工作物的 , 权利人不得拒
对地租 。农民对其使用的土地追加投入增加土地价值形成级 绝 。同时 , 权利人负有返还土地于所有人并向登记机关注销
差地租 ; 就所有土地根据土地资本的有机构成与社会平均资 其土地使用权的义务 。
本的有机构成之比例确定绝对地租 。其次 , 对地租的收取严

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