AMPARO POR MORA Por Ivn Budassi I. LA INACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIN Es la ausencia de pronunciamiento dentro de un procedimiento administrativo.

A la inactividad formal se contrapone la inactividad material, una inaccin en el ejercicio de sus competencias generales, que se combate por otras vas administrativas y judiciales vinculadas al derecho sustancial en disputa. A) El silencio administrativo Tradicionalmente las leyes de procedimientos administrativos disponen que el silencio equivale a una respuesta negativa de la administracin. As el artculo 10 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos es el que regula el silencio adm ver Quien debe oprimir el gatillo para que esta garanta comience a operar es siempre el particular. la solucin legislativa se funda en elementales razones de conveniencia prctica y de sana administracin. Baste pensar las consecuencias que podra tener un patrn general inverso al establecido en el artculo 10 LNPA: se consideraran acogidos favorablemente un sinnmero de pedidos no analizados por una administracin recargada de expedientes y acostumbrada a andar con paso cansino. Y esto en el mejor de los casos, dado que no sera en nuestro particular contexto cultural muy irrazonable pensar que por algun incentivo non sancto se haga dormir el expediente en un cajn hasta que el slo transcurso del tiempo de la razn al peticionante. B) Silencio positivo La previsin excepcional que contiene el artculo 10, que sostiene que slo mediante disposicin expresa puede acordarse sentido positivo a la falta de pronunciamiento de la administracin, en nuestra prctica administrativa tampoco funciona con la pretendida agilidad imaginada por los bien intencionados legisladores: Creo Bay y Hutchinson citan los ejemplos del 17 de la Ley 17.811 de la Comisin Nacional de Valores, art. 8 de la Ley de Sociedades de Economa Mixta (decreto ley 15.349/46, ratificado por ley 12.962) y del art. 4 de decreto 1842/87 de desmonopolizacin de los servicios pblicos prestados por empresas estatales. El primero de ellos consideraba autorizadala realizacin de una oferta pblica si la Comisin no se expide en trmino. La segunda de las normas tomaba como positivo el silencio en el trmite de los recursos contra los vetos de los directores estatales en las sociedades con participacin estatal y privada. En el tercero, se consideraban aprobadas las propuestas de los particulares de prestar servicios o producir bienes en el rea de competencia del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos si la secretara pertinente no se opona en treinta das hbiles. Por mi parte, no he podido dar con ningn proyecto aprobado por esta va. La Ley 25.156 de Defensa de la Competencia indica en sus arts. 12 y 14 que en caso de falta de observaciones dentro de los 45 das de notificada la autoridad de un proyecto de fusin o adquisicin, el mismo se considerar aprobado. Se haba convertido en regla que la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia, al filo del vencimiento del plazo requera alguna innecesaria documentacin o informacin adicional para pasar la pelota al campo de juego del administrado, y ganar as el tiempo extra que consideran necesario para emitir su dictamen. Por ello, el Poder Ejecutivo Nacional consider necesario agregar un apartado final al artculo 13 limitando esta posibilidad de requerir informacin ampliatoria a una sola oportunidad. La prctica indica que una cruz en el almanaque recuerda al funcionario cuando el plazo est por cumplirse, lo que lo compele a utilizar algn artilugio para desvirtuar la operatividad del principio establecido normativamente. C) Silencio negativo En este mismo sentido, en el marco de los recursos administrativos, la legislacin nacional considera que el slo transcurso del plazo fijado por las normas procedimentales para su resolucin permite tenerlo por denegado y continuar ora el camino recursivo por las instancias superiores dentro de la administracin, ora la va judicial al considerar agotada la va administrativa. As, por ejemplo, el art. 26 dispone: La demanda podr iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artculo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin. Esta disposicin se aplica a los recursos, en los que no se debe contar el plazo de caducidad del art. 25 en forma consecutiva a los plazos del art. 10 o al del vencimiento de los plazos para resolver los recursos. Recordemos que el principio clsico que seala la posibilidad de considerar al silencio como una negativa se aplica solamente al particular, y no al estado.

Sin embargo, la ley 25.344 reform el art. 31 LNPA disponiendo la aplicacin de los plazos de caducidad del art. 25 en forma consecutiva al transcurso de los fijados para considerar al silencio como negativo en los reclamos administrativos. Esta disposicin ha sido justamente criticada. La confusin se genera ya que, si bien el legislador reemplaz la expresin en cualquier momento por otra en la que se exige la presentacin de demanda en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artculo 25, la utilizacin del verbo podr permitira sostener que no se aplica el plazo de caducidad cuando se configura el silencio. Ello porque la mencin al plazo de prescripcin no tendra posibilidad de aplicacin: no existe plazo de prescripcin inferior al previsto en el artculo 25 LNPA. Sobre la base del principio in dubio pro actione debera concluirse que no corresponde aplicar el plazo de caducidad ante la configuracin del silencio negativo. Se suma tambin a esta postura el juego de la nueva disposicin con el artculo 26 LNPA, que ha permanecido sin modificacin, en esta linea de razonamiento el profesor Perrino sostiene que ante la redaccin equvoca y poco clara de la norma, a la luz del principio de la tutela judicial efectiva, estarse a que la caducidad dispuesta en el artculo 25 slo procede en caso de rechazo expreso del reclamo y no ante el silencio negativo. Ms all de la postura crtica en torno a la nueva redaccin del artculo 25, la mayora de los autores interpretan que la nueva norma es categrica en cuanto a que se ha fijado un plazo de caducidad ante el silencio de la administracin a los reclamos de los particulares. A la crtica generalizada de la doctrina en torno a la reforma, autorizadas voces sostienen que la aplicacin de plazo de caducidad en caso de silencio de la administracin ante el reclamo previo de un particular es inconstitucional. D) La queja artculo 71 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo ver Por este reclamo se denuncia ante el superior jerrquico la falta de cumplimiento por parte del rgano a cargo del trmite de los plazos establecidos en las normas legales o reglamentarias respectivas. En caso de no existir un trmino especfico, se deber tomar en consideracin el plazo genrico que fijan las leyes rituales administrativas. En el mbito nacional, ser de diez (10) das. La queja no procede contra el incumplimiento de los plazos en materia de recursos en el procedimiento administrativo. Ante la falta de cumplimiento de los mismos, el RNLPA slo contempla la posibilidad de tomar al silencio como rechazo del recurso (arg. arts. 87 y 91). La queja debe resolverse por el superior jerrquico en el plazo de cinco das, sin otra sustanciacin que la de pedir (en caso de ser necesario) un informe de situacin al inferior. Si bien Sags entiende que la queja es de interposicin obligatoria en forma previa al amparo por ser sta una accin excepcional, el criterio general (con el que coincidimos) es que no es necesaria su interposicin para que sea procedente la va del art. 28 LNPA. Ms all del derecho a peticionar a las autoridades y a obtener una respuesta fundada, muchas veces la opcin de tener al silencio como respuesta negativa a la pretensin del particular o bien requerir una decisin expresa, responde a la estrategia que disee el administrado o su letrado. As, en algunos casos ser conveniente hacer correr los plazos de la forma ms rpida posible y considerar el rechazo ficto por la va del silencio para agotar la va administrativa y permitir que se abran cuanto antes las puertas de los tribunales judiciales. En otras ocasiones, el particular puede desear una respuesta expresa de la administracin, ya para conocer los motivos que llevan a la administracin a actuar como lo hace, ya para poner en blanco sobre negro la falta de tales razones y as poder encarar su defensa judicial de mejor manera. Finalmente, porque ms all de que la denegatoria ficta le permitira abrir la va judicial, ser la Administracin la nica que le puede solucionar el problema que lo agobia. RELACIN ENTRE EL SILENCIO Y EL AMPARO POR MORA Creo Bay, el autor ms citado en nuestro tema, opinaba que habindose optado por la va del art. 10 y solicitado el pronto despacho tendiente a obtener la denegatoria tcita, no se poda luego promover un amparo por mora. No era ms que una aplicacin del principio (tan tortuosamente aplicado en materia de amparo comn) de que cuando se elige una va para realizar un reclamo, no puede luego seguirse un camino alternativo. Hutchinson, al actualizar la obra del Creo Bay, disiente con esta posicin y creemos que con razn. Sostiene que siempre es el administrado el que debe hacer una opcin expresa por la denegacin tcita, dado que incluso el pronto despacho lo habilita para esperar una respuesta de la administracin, o incluso interponer una queja en sede administrativa. El pronto despacho busca, precisamente, obtener el

II.

despacho de la peticin: el particular puede continuar en esa bsqueda o bien optar por considerar al silencio como negativa y marchar rumbo a tribunales. Por otro lado, no puede presuponerse que el particular interponga un pronto despacho dando por sentado que la administracin no le va a contestar, es decir, que lo plantee slo para hacer operativa la alternativa del silencio como respuesta negativa. En la actualidad, puede considerarse que existe consenso doctrinario y jurisprudencial en torno a esta ms generosa interpretacin del instituto. EL DERECHO A PETICIONAR ANTES LAS AUTORIDADES El amparo por mora encuentra su sustento bsico en el derecho a peticionar a las autoridades: A) La Constitucin Nacional El artculo 14 de la Constitucin Nacional en forma expresa declara el derecho de los ciudadanos a peticionar ante las autoridades. La contracara necesaria de ese derecho es la obligacin que tienen las autoridades de dar respuesta a tales pedidos. Y las leyes que reglamentan el ejercicio de tal derecho de peticin han regulado en forma puntillosa la manera en que se puede forzar a obtener la respuesta por parte de los poderes pblicos. B) Fuentes supranacionales Pero a esta altura no slo es la Constitucin la que en forma directa garantiza el derecho de obtener una respuesta por parte de la administracin, sino que los tratados internacionales han ratificado, ahora con igual fuerza normativa, la vieja manda de los constituyentes de 1853. As, por ejemplo, la Declaracin Americana de los Derechos del Hombre dispone: Artculo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de inters general, ya de inters particular, y el de obtener pronta resolucin. C) La LNPA La LNPA, artculo 1 garantiza el f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad: Derecho a una decisin fundada.

III.

IV. EL AMPARO POR MORA. REGULACIN EN LA LNPA A) El artculo 28

De la lectura de la norma que comenz a regir en 1972 surge que el amparo por mora no es otra cosa que una orden emanada del juez para lograr un pronto despacho de la decisin o procedimiento administrativo retardado injustificadamente. Por esta va se logra que el particular, con el auxilio del Poder Judicial, logre que la administracin de una respuesta concreta y expresa a la peticin formulada. B) Antecedentes Creo Bay y Hutchinson mencionan como precedente histrico al anteproyecto de Cdigo Contencioso Administrativo para la provincia de Buenos Aires de Luis Varela. La doctrina menciona tambin como un antecedente de este instituto en nuestro derecho a la peticin fijada por los artculos 40 y 41 de la ley 15.265 de 1960 para obtener del Tribunal Fiscal de la Nacin una orden de pronto despacho por demoras en la resolucin de expedientes por parte de las autoridades tributarias nacionales. C) Legitimacin activa La norma indica que puede requerir el amparo que nos ocupa el que fuere parte en un expediente administrativo. Por otro lado, es en principio el artculo 3 del RLNPA el que habilita a ser parte en el procedimiento administrativo a las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, que invoquen un derecho subjetivo o un inters legtimo. Cabe observar que el amparo por mora es una de las pocas acciones judiciales que en forma directa y expresa faculta al portador de un inters legtimo a ser parte. D) Legitimacin pasiva 1) La autoridad administrativa como sujeto pasivo El legitimado pasivamente en el amparo por mora es la autoridad administrativa en general. Gordillo se ha encargado de destacar que en nuestra accin no se demanda al estado, sino al rgano que no coopera. El Presidente la mayoria de la doctrina postula, creemos que con razn, que la redaccin del art. 28 LNPA no parece contemplar tal restriccin en relacin al Jefe del Poder Ejecutivo. Asimismo, Gauna destaca: si la

2)

desobediencia es del Presidente, si no respeta la orden de pronto despacho, qu hacemos con el art. 29? Se debera mandar al Presidente al fuero penal federal por inobservancia, incumplimiento, desobediencia, ms all de la gracia que le cause al Juez Federal Penal que le toque este tema, si no quiero tener problemas con mi colega penal, entonces le anoticio al Congreso para un eventual juicio poltico al Presidente por mal desempeo de sus funciones: cosa ms osada an. 3) Los otros poderes todos los poderes del estado ejercen la funcin administrativa, y que las decisiones tomadas en ese ejercicio son actos administrativos. Es por ello que, si bien el artculo 1* de la Ley 19.549 no incluye a los otros poderes del estado dentro del mbito de aplicacin de estas normas de procedimiento administrativo, pareciera que sera posible aplicar las disposiciones del artculo 28 de la LNPA. Sin embargo, no aparece absolutamente claro si la aplicacin del artculo 28 debe ser directa o analgica. Gordillo sostiene: Merece destacarse la interlnea: el amparo por mora procede contra cualquiera de los poderes del Estado, inclusive en su mxima jerarqua, y en el caso de los Poderes Judicial y Legislativo solamente cuando actan en ejercicio de funcin administrativa. Queda tambin dicho, con ello, que es viable tambin contra los actos de autoridades independientes, como la Auditora General de la Nacin o el Defensor del Pueblo de la Nacin. Sin tener una posicin absolutamente definida, me inclino a pensar que ante la clara limitacin competencial del artculo 1 de la LNPA, los principios del amparo por mora deberan aplicarse en forma analgica, encausndose la pretensin procesal por la va general de la ley 16.986. La demora en dar respuesta no es ms que un acto manifiestamente arbitrario e ilegal, que permitira obtener resultados similares al de la va especial de la LNPA. 4) Otros casos En relacin a los organismos de seguridad, el art. 1 LNPA pone fuera de sus previsiones a los organismos militares y de defensa y seguridad, con lo que a primera vista el art. 28 LNPA no les sera aplicables, debiendo recurrirse en caso de demora al amparo general. Sin embargo, como anota Sags, se ha decidido que la mencionada limitacin se refiere a las normas de procedimiento administrativo de la Ley 19.459, pero no de las referentes al proceso judicial (arts. 25 y ss.), por lo que podra aplicarse el amparo por mora del art. 28. Similares reflexiones nos merece el control que pueda realizarse en otras soluciones organizacionales que, a pesar de estar revestidas de alguna forma jurdica que las acerque al derecho privado, en la prctica ejercen funciones pblicas o son un desprendimiento del patrimonio estatal. En este sentido, cabe recordar el dictamen del Doctor Juan Octavio Gauna en la causa La Buenos Aires Cia. de Seguros c/ Petroqumica Baha Blanca en donde la Corte analiz la sustancia de las relaciones internas en una sociedad annima con participacin estatal mayoritaria, para determinar que los principios del debido proceso adjetivo y el carcter estatal de la empresa an parcial, tiene como correlato la atraccin de los principios propios de la actuacin pblica, derivados del sistema republicano de gobierno, basado en la responsabilidad de la autoridad pblica, una de cuyas consecuencias es la publicidad de sus actos para aguzar el control de la comunidad, y en especial, de los posibles interesados directos, quienes podran efectuar las impugnaciones que el ordenamiento permita. En base a estos patrones estimo que las directrices que regulan el amparo por mora le son perfectamente aplicables a este tipo de sociedades. Sin embargo, creo que, como en los casos anteriores, el artculo 28 no puede ser aplicado en forma directa, sino que debe articularse un amparo general para romper la inaccin administrativa. Un caso especial se presenta en el mbito previsional. Las Administradoras de Fondos de Pensin (AFJP) ejercen sin dudas la funcin administrativa, dado que actan en el marco de una delegacin transestructural de cometidos. El estado ha delegado, en un ente que se encuentra fuera de su estructura, la realizacin de un cometido que le es propio. En este marco, la Superintendencia de AFJP dict el Instructivo 33/02, por el que dispuso la aplicacin supletoria de la LNPA y su reglamentacin a los trmites vinculados a las prestaciones a cargo de las AFJP. La Cmara de Apelaciones del fuero especial confirm el empleo del artculo 28 LNPA al nuevo sistema previsional, tanto en relacin a las AFJP como al ANSES. E) Competencia No habiendo una referencia especfica a la competencia en la LNPA, algunos autores sostienen que corresponde aplicar las reglas generales de competencia, con aplicacin supletoria de la Ley de Amparo. Esta remisin al rgimen del amparo tiene trascendencia tambin en cuanto limitara la posibilidad del demandado de plantear cuestiones de competencia (art. 16 ley 16.986).

Por esta va, Creo Bay postula la ampliacin de la competencia en razn del territorio a la luz del art. 4 de la ley general de amparo, que permite plantear la accin ante el juez en que el lugar se exteriorice o tuviera o pudiera tener efecto. Con este criterio, se facilita enormemente el acceso a la jurisdiccin. Sags postula,en cambio, la aplicacin de las reglas del Cdigo Procesal Civil, por lo que correspondera la intervencin de los tribunales del lugar en donde debe cumplirse (arg. art. 5 inc. 3 C.P.C.N.), pero tambin la del lugar en donde tramita el expediente administrativo (arg. art. 6 inc. 1 C.P.C.N.). En lo que respecta a la competencia por la razn de la materia, Creo Bay sostena, en una posicin que la jurisprudencia comparte, que est dada por la cuestin de fondo que se trate en procedimiento administrativo en mora. La cuestin no deja de ser dudosa, pues nos encontramos ante un incumplimiento de un rgano administrativo, dentro de un procedimiento de igual naturaleza, con aplicacin clara del derecho administrativo Puede radicarse un amparo por mora directamente ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin? Creo Bay sostena que, por el juego de las competencias naturalmente otorgadas al Superior Tribunal por la Constitucin en los actuales arts. 116 y 117 poda darse el caso que se pudiera radicar la accin del art. 28 LNPA en forma originaria. Pero su glosador Dr. Hutchinson indica, en una posicin que compartimos, que no es posible que se de este supuesto. Si el interesado se ha constituido en parte en el expediente administrativo (como requiere el art. 28 LNPA) ha aceptado la jurisdiccin provincial, no pudiendo luego prevalerse de la franquicia constitucional del art. 116 CN de acudir en forma directa a la CSJN. Asimismo, cuesta imaginar un supuesto en el que una cuestin que tramite por ante una administracin provincial, con aplicacin del derecho pblico local, pueda dar lugar a un pronto despacho judicial que deba tramitar ante la Corte. Asimismo, en principio aparece como dificultoso (y contrario a la naturaleza de nuestra va especial) llegar a la Corte por recurso extraordinario. Sin embargo, el Superior Tribunal ha admitido recursos extraordinarios vinculados a amparos por mora en el mbito tributario, en vista de controvertirse normas de carcter federal de la Ley11.693. Sobre el amparo de la ley 19.549, podra abrirse del art. 14 de la Ley 48 en aplicacin de la doctrina de la arbitrariedad. F) Caractersticas de la accin 1) Amparo y amparo por mora El amparo por mora es un procedimiento especial que, ms all de tener una conexin natural con el amparo general, presenta una tipicidad propia que lo transforma en una va excepcional y excluyente para atacar la inamovilidad formal de la administracin. Ms all de las discusiones tericas surgidas a la luz de la normativa vigente antes de 1994, la jurisprudencia exiga el cabal cumplimiento de los requisitos de la Ley de Amparo, en especial la del mencionado art. 2 inc. a) que condicionaba su procedencia a la existencia de recursos o remedios judiciales o administrativos que permitan obtener la proteccin del derecho o garanta constitucional de que se trate. En nuestro caso, ese remedio especial era el del art. 28 LNPA, por lo que el amparo general no poda desplazarla. Sags sostena que si un amparo estaba captado por la LNPA, no era viable de ningn modo el amparo de la Ley 16.986, atento su claro rol residual (art. 2, inc. a), ley 16.986). Si se presentara el caso de una accin de amparo comn que persiguiera los mismos fines de la va especial del art. 28 LNPA, parte de la doctrina y la jurisprudencia sostienen que corresponde reencauzarla y no rechazarla in lmine. Creo Bay comenta aprobatoriamente dos fallos de la alzada federal capitalina de la materia, que reconvirtieron amparos generales en amparo por mora. Sags critica esta posicin por considerar que significara alterar la voluntad del promotor del amparo, de seguir la va de la ley 16.086, y adems, por los claros trminos del art. 2 inc. a) de sta. No se considera prudente establecer un criterio general en relacin a la posibilidad o no de transformar un amparo comn mal iniciado en un amparo por mora administrativo. Si la peticin aparece en forma inteligible podr el juez reconducir la accin en base a los principios de economa procesal y iuria curia novit, sin que esto agravie el principio de congruencia y el derecho de defensa de la demandada. A la inversa, en algunas ocasiones se ha dispuesto que cuando lo requerido en un amparo por mora excede o no se adecua con precisin a la finalidad especial de este instituto, corresponde tramitarlo en los trminos del amparo genrico y disponer las medidas saneatorias que puedan corresponder. Pero otros fallos, siguiendo la posicin de Creo Bay, han rechazado esta posibilidad de reconversin de un amparo por

mora en un amparo general. El argumento de Creo Bay tena una fuerza lgica innegable: lo general (amparo de la Ley 16.986) puede contener a lo especial (amparo del art. 28 LNPA), pero no a la inversa. De igual manera, sera improcedente el encuadramiento del pedido de pronto despacho judicial del art. 28 LNPA en el mbito tributario, que tiene sus normas especficas. 2) Rgimen procesal aplicable Otro tema que ha generado debate es si corresponde la aplicacin del rgimen procesal del amparo general a nuestro amparo especial. Algunos autores estiman que corresponde hacer jugar el art. 106 del RLNPA, que dispone la aplicacin subsidiaria del Cdigo Procesal Civil y Comercial a las cuestiones no previstas que no fueren incompatibles con las disposiciones de la LNPA y con el propio reglamento. Otros descartan la aplicacin del cdigo procesal y postulan que corresponde la aplicacin de las pautas procesales de la Ley de Amparo, ya sea en forma supletoria o analgica. La jurisprudencia ha oscilado tambin entre stas dos posiciones La reforma constitucional introduce la figura del amparo en su art. 43, pero no parece que la constitucionalizacin del instituto tenga influencia en nuestra accin especial. Sin ingresar en la interminable polmica sobre el carcter del amparo y su naturaleza subsidiaria o excepcional, parece claro que en nuestro caso el medio judicial ms idneo para romper la morosidad formal de la administracin es del art. 28 LNPA, por lo que el remedio general quedara desplazado. 3) Requisitos de procedencia El art. 10 LNPA sostiene que esta herramienta procede cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. debe haber una conducta omisiva o morosa de la autoridad pblica, que no contesta en termino Estamos, ante un particular caso de mora automtica porque el slo transcurso del plazo, sin necesidad de interpelacin alguna, habilita la interposicin del amparo del art. 28 LNPA. plazo que excediere de lo razonable Si bien parece difcil establecer un estndar de carcter general, se seala que deben tomarse como pauta los parmetros generales de LNPA (los plazos del art. 10 por ejemplo) o del RNLPA (para resolver recursos). La determinacin concreta del plazo razonable debe realizarse caso por caso. El retraso del que habla la norma no slo se refiere a actos definitivos, sino tambin a los actos de mero trmite, dictmenes, etc.. Finalmente, debemos destacar que nuestra herramienta puede ser utilizada para quebrar la inactividad formal de la administracin, no pero para exigir conductas positivas en otro mbito. As, por ejemplo, no puede emplearse esta va para urgir, dentro de un contrato administrativo, un pago de una supuesta deuda. G) Accin bilateral o unilateral? En torno a la accin de amparo comn se ha discutido sobre si la misma reviste un carcter unilateral o bilateral, o sobre en que momento procesal se puede estimar que la accin se transforma de unilateral en bilateral. Similar discusin se ha trasladado, con diferentes matices, a nuestra accin especial. La mayora de los autores han sostenido que nos encontramos ante un proceso unilateral. Por un lado, por requerirse a la autoridad administrativa slo un informe sobre las causas del eventual retraso, y no intimarlo a contestar una demanda. Luego, pues no habra contradiccin de intereses, dado que los de la Administracin y el particular concurriran para obtener una decisin judicial que regularice el procedimiento administrativo en curso. La falta de previsin en el art. 28 LNPA sobre la oportunidad para producir prueba o sobre las costas del proceso avalaran la posicin de considerar a nuestro proceso como unilateral. Se sostiene que las aspiraciones de celeridad y practicidad que persigue el instituto son perfectamente compatibles con esta naturaleza unilateral del proceso. Sanmartino resume con precisin los principios de la posicin que ve al amparo como un proceso unilateral que podr transformase en contencioso (bilateralizarse) recien cuando el juez dicte sentencia no cabe duda que la peticin jurisdiccional de pronto despacho debe ser asumida como un acto de colaboracin del particular con la Administracin en la gestin del bien comn comprometido en la vigencia de la juridicidad. Quienes mantienen esta postura consideran que el proceso adquiere carcter de bilateral recin con la apelacin de la administracin, oponindose contra la sentencia que hace lugar a la pretensin del particular.

No son muchos los autores que postulan el carcter bilateral del amparo por mora. Por mi parte, me parece que, ms all de los fundados argumentos expuestos, la Administracin, al momento informar al Juez sobre las causas de la demora aducida, expone los justificativos por los que puede estimar improcedente el planteo. Creo que en la visin del proceso que nos ocupa como unilateral, late la idea del supuesto carcter de colaborador de la administracin del particular, que pretende que su participacin en el procedimiento no busca satisfacer su inters individual sino ayudar a la satisfaccin del inters pblico. Esta posicin nos permite justificar elegantemente algunas pautas clsicas del procedimiento administrativo, pero no deja de ser una ficcin bastante reida con las aspiraciones reales del administrado en el procedimiento administrativo que, ms que ayudar a la administracin busca (en la mayora de los casos con un espritu ms que belicoso) satisfacer sus propios intereses. Con igual dosis de realismo, consideramos que la Administracin se puede oponer a la pretensin procesal ensayada por el actor, y su presentacin, como en el amparo ordinario, debe ser tenida como una verdadera contestacin de demanda. La evacuacin del informe, estimo, constituye tcnicamente una carga procesal, cuya incontestacin tiene los efectos previstos en el art. 28: Vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora. H) Trmite La demanda debe presentarse con las formalidades de la accin de amparo comn (art. 6 Ley 16.986) o del Cdigo Procesal Civil (art. 354 CPC), segn cual rgimen se considere aplicable, y acompaarse la prueba documental pertinente que acredite la mora. La peticin inicial configurara una verdadera demanda Planteada la accin en legal forma, en palabras de la LNPA, el juez se expedir sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. Si bien nada dice el art. 28 LNPA, el Juez puede requerir a la Administracin que se acompaen las actuaciones administrativas a la causa. Podr el Juez, entonces, declarar improcedente la accin y rechazarla in lmine. el Juez debe ser cauteloso al usar esta herramienta letal, pues siempre puede luego rechazarlo al momento de resolver definitivamente la peticin de pronto despacho. Si la declara admisible, debe solicitar la explicacin sobre la demora a la autoridad administrativa. Las resoluciones iniciales estimatorias o desestimatorias sern inapelables Si se considera a nuestro amparo como una accin unilateral, las explicaciones de la administracin slo deben referirse a las causas de la demora. Gordillo sostiene que no parece que puedan haber explicaciones admisibles para la tardanza, pero la mayora admite que puedan existir aclaraciones que permitan justificar el atraso en el despacho del expediente, pues en caso contrario se instaurara una suerte de automatismo incompatible con la funcin del juez en el proceso. Para los pocos que estimamos que el proceso es bilateral, el informe de la administracin es un acto de defensa, una verdadera contestacin de demanda. La jurisprudencia es reacia a hallar justificativos a la demora administrativa La prueba quedara limitada a la documental, adjuntada por las partes en sus respectivas presentaciones iniciales I) La sentencia del amparo por mora El Juez debe dictar una sentencia haciendo lugar a la accin o rechazndola. En el primer caso debe ordenar el despacho del trmite en un plazo cierto que establezca de acuerdo a las modalidades del caso. Puede rechazarla por no haber mora, ya sea por no haberse vencido los plazos procedimentales pertinentes, o por no haber transcurrido un trmino razonable en caso de no haberlos. Hutchinson y Gordillo indican que el Juez debe establecer, an en caso de no haberse configurado la mora, cul es el plazo razonable a fin de dar certeza a los derechos en juego. Lo que nos parece claro es que si se rechaza el amparo por no haberse configurado la mora, nada impide que lo plantee nuevamente si la misma se configura con posterioridad al dictado de la sentencia. El rechazo de la accin no importara la configuracin de cosa juzgada material. Si la Administracin incumple la orden de pronto despacho, el artculo 29 LNPA dispone: La desobediencia a la orden de pronto despacho tornar aplicable lo dispuesto por el artculo 17 del decretoley 1.285/58. La remisin es al artculo 17 de la Ley Orgnica de la Justicia Nacional: Toda falta en que incurran ante los tribunales nacionales los funcionarios y empleados dependientes de otros poderes u

organismos del Estado nacional o provincial, actuando en calidad de tales, ser puesta en conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los mismos, a los efectos de la sancin disciplinaria que proceda. se ha discutido si corresponde imponer astreintes para forzar a la Administracin a cumplir con la sentencia. La doctrina mayoritaria, en un criterio que compartimos, sostiene que no habra inconvenientes en imponer sanciones conminatorias compulsivas y progresivas. Alguna jurisprudencia ha establecido que las sanciones corren hasta el dictado de la resolucin por parte de la autoridad morosa, aun cuando no se haya notificado la resolucin.

J) Apelacin
ley 21.866 reform la redaccin original del artculo 28, insertando la expresin que determinaba que La decisin del juez ser inapelable Creo Bay sostena que la sentencia final del amparo por mora era apelable, limitando la inapelabilidad al rechazo inicial del amparo. : si se hubiera querido establecer una instancia nica, su lugar hubiera sido al final del artculo, luego de tratar sobre la resolucin de fondo acerca de la mora, es decir, la sentencia que haga o no lugar al amparo.. Para unificar una catica jurisprudencia, la Cmara Nacional de Apelaciones Federal en lo Contencioso Administrativo llam a plenario. En la causa Esperanza Dominga c/ ENTEL s/ Amparo por mora. En reida votacin, once de los veintin votantes establecieron la siguiente doctrina legal: Es improcedente el recurso de apelacin contra la sentencia final que resuelve sobre la existencia o inexistencia de mora de la Administracin, en los amparos regulados por el artculo 28 de la ley 19549 reformada por la ley 21686. La mayoria concluyo que: norma deba interpretarse con la ayuda de la Exposicin de Motivos, que aluda a inapelabilidad general en todo el proceso, ms all de la ubicacin de la expresin en el artculo 28 se consider a la doble instancia como incompatible con la naturaleza y finalidad del amparo por mora se estim que resultara contradictorio admitir la apelacin contra la sentencia, y denegarla solamente cuando se rechaza a la accin in lmine Pasados unos aos el mismo tribunal llam a un nuevo plenario dictado el 5 de Febrero de 1985 en la causa Transportadora de Caudales Zubdesa SA c/ Empresa Ferrocarriles Argentinos, que cambi la anterior doctrina del tribunal sosteniendo ahora: Es apelable la sentencia de primera instancia sobre la existencia o no de mora de la Administracin, en los amparos regulados por el artculo 28 de la ley 19549, reformada por la ley 21686. A esta altura, ya se puede considerar admitida en forma unnime la posicin que considera apelable la sentencia de Primera Instancia dictada en los procesos de amparo por mora. En cuanto al plazo para apelar, se reproduce el debate en torno a las normas procesales aplicables supletoriamente que se desarroll ms arriba. Si se considera (como la jurisprudencia y doctrina mayoritaria) que es menester recurrir a las normas procesales del amparo general, deber interponerse el recurso dentro de las 48 horas de la notificacin (art. 15 Ley 16.986).

K) Costas
Creo Bay, indic que correspondan cargar las costas al vencido, salvo que la Administracin satisfaga el requerimiento dictando el acto respectivo al momento de contestar el informe efectuado por el Juez. El amparo era hasta ese entonces y para nuestro autor un procedimiento unilateral, por lo que la Administracin al transformar en abstracto el planteo no se constitua en parte en el proceso. Sanmartino sostiene que la consecuencia natural e inevitable de la unilateralidad del amparo por mora es la imposibilidad de hacer cargar las costas del proceso a la autoridad administrativa, dado que no es parte durante el trmite amparista de primera instancia. La jurisprudencia que consideramos mayoritaria impone las costas por su orden cuando la cuestin se vuelve abstracta por haber acompaado la resolucin a la requisitoria judicial, pero las carga si se dicta condenatoria en perjuicio de la Administracin. LA REGULACIN DEL AMPARO POR MORA EN LAS PROVINCIAS El instituto del amparo por mora se encuentra regulado en las distintas provincias de nuestro pas ya sea incluyndolo en el texto constitucional, en las leyes de procedimiento administrativo, en los

cdigos procesales contencioso administrativos o procesales constitucionales, en leyes especiales o dentro de las leyes generales de amparo. Buenos Aires 1) Marco normativo Cdigo Procesal Contencioso Administrativo (Ley 12.008, con sus leyes modificatorias 12310, 13101 y 13325). CAPITULO IV: AMPARO POR MORA

ARTICULO 76 ver
Comentario La competencia para entender en los amparos por mora est asignada al fuero contencioso administrativo legitima activamente a aquel que acredite ser parte en un expediente administrativo para lo cual se deber tener presente que la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo establece que slo ser parte aquel que acredite inters legtimo o derecho subjetivo Este instituto alcanza a las omisiones en dictar tanto las decisiones de fondo como de trmite admitindose an cuando la Administracin no tuviera un trmino legal para expedirse atento que se prevee, como requisito de procedencia, que se hubieran dejado vencer los plazos y para el caso que no los hubiera, que se excedieran los trminos razonables. Cuando el inc. 3 del art. 76 establece que la configuracin del silencio administrativo no impedir la utilizacin del amparo por mora. No se est autorizando la realizacin de dos reclamos judiciales sino que se est aclarando que an cuando se haya interpuesto un pronto despacho y el mismo no haya sido contestado, puede interponerse amparo por mora puesto que, en rigor, el silencio se configurar recin cuando el particular le de carcter denegatorio a esa omision. En cuanto a la legitimacin pasiva es posible interponer amparo por mora contra todo aquel que acte en ejercicio de la funcin administrativa. Slo ser admisible la prueba documental y que una vez presentado el informe, o vencido el plazo para hacerlo, el juez dictar sentencia. Si en ella dispone librar orden de pronto despacho a la Administracin, entonces deber imponerle un ... plazo prudencial... segn la naturaleza y complejidad del asunto. Sobre la procedencia formal de la apelacin en el marco de una accin de amparo por mora las dos Cmaras de Apelaciones Bonaerenses con competencia en lo Contencioso Administrativo poseen criterios distintos, an cuando de la letra expresa de la ley surge que sta es slo susceptible de recurso de reposicin (art. 76 ltima parte). La Cmara de La Plata la sentencia es plenamente apelable: ...el recurso de apelacin contra la sentencia que pone fin al proceso de amparo por mora ) resulta ntegramente apelable... he de destacar que la doble instancia judicial queda profundamente enraizada en el respeto a la regla del debido proceso adjetivo. y no existiendo norma expresa que restrinja el acceso a la alzada, ha de concluirse en la apelabilidad, no slo de las cuestiones colaterales a la sentencia como lo son las costas-, sino tambin de ella misma. Por su parte, la Cmara de San Martn afirma que ...en el caso de la accin de amparo por mora como principio general- no (se) ha previsto impugnacin alguna por va de recurso de apelacin Por el contrario, (se) ha dispuesto nicamente un recurso de reposicin contra la decisin que adopte el magistrado de grado, que por su naturaleza resulta diferente del regulado en el art. 53 del CCA, ya que este ltimo slo procede contra las providencias simples e interlocutorias, nunca contra la sentencia... tal principio genrico de inapelabilidad en materia de amparo por mora, impuesto para asegurar la celeridad del proceso, debe ceder en aquellos supuestos especiales en que corresponda dar una interpretacin definitiva sobre el alcance de los textos legales aplicables en la materia o cuando se observe un apartamiento de las normas fijadas por la ley sustancial o instrumental aplicable ... La jurisprudencia se ha ocupado de establecer parmetros para determinar el plazo a fijar por el juez para que la Administracin resuelva el pronto despacho judicial: ...siendo la naturaleza del amparo por mora, la de un pronto despacho, cuyo carcter judicial no modifica ni altera ese perfil, luce oportuno adoptar el criterio temporal que es regla en esta especie y que surge del artculo 79 del decreto ley 7647/70, modificando el plazo de condena en treinta das. En caso de incumplimiento de la sentencia, el juez podr aplicar medidas conminatorias conforme la regulacin del Cdigo Procesal Civil y Comercial.

2)

En cuanto a la imposicin de costas, el Ttulo dedicado al amparo por mora guarda silencio por lo que la jurisprudencia ha entendido que deber aplicarse el criterio general previsto en el art. 51 del CCA ... su letra no slo alcanza al procedimiento del artculo 76, sino que desplaza al artculo 68 del CPCC, a salvo circunstancias fundadas que justifiquen su aplicacin o que constituyan alguno de los supuestos previstos en el apartado 2 de la primera de las disposiciones citadas (art.51 CCA). De all que las costas se impondrn por su orden.