电子政务课程讲座

湖南大 学政治 与公 共管理 学院

湖 南 大 学 研 究 生 院

龙 献 忠

MSE 120 - 1999

专题二、 中国 电子政 务的
政策 走向（ 2 ）

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五、 电子政务与 政府治理 创新

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 政府利用现代信息技术和网络环境，不断改
变政府组织结构和管理方式，使各级政府更好地面向
社会、面向企业、面向公众，最终建构出适合信息时
代社会发展需要的政府组织形态，并为政府管理创新

提供持续的源泉和动力。

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（一 ）正确 认识 电子政 务与 政府管 理创 新
的互 动关系
电子政务建设与政府管理创新具有极为紧密的互
动关系。一方面，经济全球化程度迅速加深，以信息
技术为代表的高新科技和以知识为基础的经济迅猛发
展，给政府运行和公共管理带来了巨大的压力和挑战
。促使政府必须顺应时代潮流，努力深化改革，转变
自身职能，增强“服务性、透明性、效率性、回应性
”。与此同时，信息化在政府改革和创新中又起到了
巨大的技术支撑作用，为政府改革和创新提供了新的
手段和新的机遇，使政府管理创新更加适应时代发展
的要求 ;

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 另一方面，作为技术创新的新生事物——电子政
务，不仅需要成熟的、系统化的信息技术，更需要充
分的知识理论准备、开拓进取的思想观念以及政府结
构变化、业务重组、公务员队伍行动一致的意志品质
等。政府管理创新的理论探索和实践，既为电子政务
的建设指明了方向，赋予其使命和意义，又为其顺利
开展开辟道路，是电子政务发展的动力和前提。

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1. 实施电子政务是政府管理创新的重要步骤
功能完善的政府体系，运行协调的电子政务，是政
府管理创新的重要目标。电子政务就是要对政府各类职
能和管理行为进行界定、分类、重新设计流程，使其软
件化，并在更大范围内整合协调和不断完善。实践证明
，电子政务的实施，给现代政府构筑了一个履行职能、
实施管理、提供服务的新平台。

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2. 政府管理创新是成功实施电子政务的保证
电子政务构筑了一种前所未有的、全新的行政环
境——网络环境。政府上网营造的并非是一种单纯的技
术环境，它与政治、经济、文化等各种环境交叉融合，
使行政环境更趋复杂。这种网络环境其实质是政府职能
的网上再现和虚拟化管理。因此，它需要通过新的流程
实现政府管理和服务的职能，要求政府对传统的业务流
程进行梳理、规范、再设计和再造，这本身就包含了政
府管理创新的成分。电子政务在实际推行中必然会遇到
一些问题和障碍，需要以创新的方式和创新的行动加以
解决。政府管理创新的成功实践，是电子政务顺利开展
的可靠保证。

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3. 信息技术不能替代政府管理创新
电子政务并非简单的“电子 + 政务”，电子政务
发展的实质是对传统的政府管理体制和管理方式提出
挑战，是深化行政管理体制改革，实现政府管理创新
的催化剂和助动器。要想取得电子政务的成功，必须
改变政府的思想观念、组织结构、管理方式和服务方
式，必须改变政府官员与公众之间的互动方式，全面
提高公务员的管理素质和行政能力。

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4. 政府管理创新与电子政务实施始终相伴
政府管理创新是政府公共管理和服务的永恒主题，
是一个不断进行的过程。政府公共管理和服务常常要直
接或间接地通过信息系统来实现。电子政务的实施，不
是建立了电子政务网络系统就结束了，而是一个长期的
实践过程。可以说，从公共行政进入信息时代以后，政
府的改革创新和电子政务业务流程的创新就结合在一起
了。现代行政要求规范、科学、效率、成本降低和公正
透明的政务流程，这些目标要通过创新和电子化得以实
现。政府管理创新和电子政务需要紧密结合和相互促进
。随着公共管理和服务环境的变化及需求的改变，政府
管理创新要不断审视自身的方向和使命，促进电子政务
的发展和完善。

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（二） 电子政 务重 塑政府 的业 务流程
电子政务并不是简单的将传统的政府管理事务原
封不动地搬到互联网上，而是在政府业务流程优化和
重塑的基础上，以一种全新的方法和程序去完成原有
的业务功能。电子政务的发展将打破政府部门人为的
职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的
平台。

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1. 传统政府业务流程的弊端
政务流程是一组相关的、结构化的集合，或者说
是一系列事件的链条。这些活动集合或链条为特定的
公众提供特定的服务或产品，这个流程有起点，有终
点，并且有目的。比如，某政府部门制定自己的工作
规划，就要确定一个规范有效的流程，充分体现该部
门的职能使命，并使所有的公务员明白各自的工作范
围。制定规划的起点是明了组织的内、外部环境，终
点是为部门和个人设定工作目标，并确定规范化的业
务流程，目的是实现某种公共管理和服务。
通常，一个流程会横跨多个部门。传统的组织机
构多数按职能部门划分，组织结构一般是等级的层级
结构，这样的组织结构便于控制和计划，但部门间沟
通不畅，造成了很多问题，主要在以下方面。
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 ① 政府机构条块分割，机构由一个个专业部门组
成，随着政府管理服务范围的拓展，专业部门持续扩大
。这样的机构容易膨胀臃肿，而且因为层级繁多，造成
某些环节脱离公众，高层决策者往往听不到直接的来自
公众的声音，听到的常常是经过层层传递而失真的声音
。
② 机构整体机能趋于退化，效率低下。因为机构
庞大，一个流程涉及若干职能部门，但各部门只对自己
的工作负责，只对自己的上级负责，无人对流程负责。

③传统体制下的政府职能包罗万象，什么都管。政
府工作人员既要完成事务性工作，又要做出好的决策。
大量的事务性工作占据了政府工作人员的精力和时间，
使他们虽然十分繁忙，却成效不大，很难令公众满意。

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 ④ 传统的政务流程复杂且分散。政府机构的业务一般被分解
为由基层采集业务资料、进行汇总、逐级分析决策、制定相应的
政策法规，最后再反馈到基层采取行动措施等几个流程阶段。由
于以前的技术手段不能实现整个业务条块的信息共享，整个业务
数据流不得不按地理位置和人力分配被分割在多个部门，从一个
部门转到另一个部门，增加了交换环节和复杂程度。
⑤各职能部门关注自身的利益，而忽视整个组织的使命。职
能部门的划分使各部门将工作重心放在个别作业的效益提升上。
当职能部门的利益与整个组织的利益发生冲突时，职能部门的利
益和个体的短期利益可能凌驾于组织发展目标之上，本位主义严
重，管理存在真空地带，整个组织的效能弱化。

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2. 重塑政府业务流程的主要内容
重塑政府业务流程要遵循三个原则：一是以公众
和社会需求为出发点；二是以整体业务流程为中心；
三是注重节约成本和提高效率。重塑政府业务流程的
主要内容如下。
①政府的决策与执行业务要适当分离。要适当集
中政府的决策功能，在政府发挥的作用中很重要的一
个方面是引导与催化，要站在全局的高度，引导并帮
助企业和公众的思想与行为向富国利民的方向发展。
缠身于事务性工作，试图成为所有领域专家的做法必
须改变，政府要扮演更明确的引导与催化的角色，可
以引入第三方 ( 如 , 社会中介等部门 ) ，并充分发挥
专家的作用。

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 ② 以价值为取向，清理与整合流程。清理是指
消除原有流程中那些对满足公众需求没有贡献的非增
值的环节，比如活动的等待、不必要的文牍及信息传
递、重复的活动、反复的审核等。整合是对清理后非
增值的流程予以简化，并对这些分解开的流程进行整
合，使整个流程更加顺畅。新流程中会将几项任务合
而为一，由较少的人完成以前较多的人才能完成的任
务，出现交接差错的机会大大降低，为交接而需要的
等待也随之减少。
③简化中间管理层，扩大授权，追求成果。流程
再造鼓励充分授予管理者以权限，发挥每个人在业务
流程中的作用。再造后的业务流程要求最大限度地发
挥每个人的工作潜能与责任心，同时加大事后监督的
力度，强化管理责任。
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 ④ 按自然顺序排列流程步骤。流程步骤不应是人
为的线形序列，而是按流程的自然先后次序排列。在
我们的传统流程中，有很多人为的硬性的直线顺序，
比如，按传统做法，第一个步骤未完成前，下一个步
骤就不能开始，但实际上这并非总是必要的。负责第
一步骤的工作人员收集的信息对第二、第三个步骤也
许毫无作用，但他们可能对第四、第五个步骤才有价
值。通过网络技术，将业务流程的串联模式变为并联
模式，按流程的自然顺序，不同的步骤可以同时进行
，这可大大提高工作的速度。

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 ⑤ 源头一次捕获信息，实现信息共享。在传统的
业务流程中，相同的信息往往在不同的部门都要进行收
集、存储、加工和管理，这其中存在很多重复性的劳动
，很多单位甚至建立专门的部门，收集和处理其他部门
产生的信息。随着信息技术的发展和应用，信息处理完
全可以由处在不同业务处理流程中的人员完成，通过业
务流程再造确定每个流程应该采集的信息，并通过信息
系统的应用，实现信息在整个流程上的共享使用。
⑥流程要具有弹性化。政府服务与管理对象的需求
是不同的，因此都采取单一标准化的流程就不再适宜。
在当今的环境需求下，需要使同一流程有多种变化形式
，每一种变化只处理相应的事项，因而简单明了，且不
存在特殊事项和例外事项，事情的处理更加规范化，处
理速度也会大大加快。
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3. 实现业务流与信息流的高度重合
电子政务建设的过程，就是对政府的所有业务活
动从逻辑上进行梳理和加工的过程，梳理的目的是要
弄清政府的功能与业务流之间的关系，以及政府各个
业务流之间的逻辑依存关系。无论是中央政府各部门
还是地方政府，只有和业务流重合的信息流才是准确
可靠和可持续的。根据轻重缓急将政府职能中带有不
变性质的业务流逐步信息化，是避免强化和固化原有
的政府结构，实现政府业务重塑的一种有效方法。

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（三） 改变 政府的 组织 结构和 组织 形态
从世界各国的经验来看，建立电子政务始终与改
变政府的组织结构和组织形态紧密相连，电子政务的
逐步完善和建立过程也是政府组织结构和组织形态转
变的过程。
1. 政府纵向结构扁平化
现有的政府组织形态是一个基本上包含三个层级
的金字塔结构，即战略层（决策部门）位于金字塔的
顶部，战术层（管理部门）位于金字塔的中间，操作
层（执行部门）位于金字塔的底部。每一个层次完成
不同的职能，对数据和信息有不同程度的需求和控制
，对政府的使命和功能也有不同的视野。

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 在这个层级化的管理结构中，每一个层级上的工
作人员都只对他们的上级负责。在操作层上采集到的
信息沿着纵向的指令系统在每一个层级上处理后，逐
级向上流动而到达金字塔的顶端。战略层利用这些信
息做出有关的决策之后，决策部门的指令再沿着纵向
的指令系统层层传达并逐级予以实现。在一些复杂的
政府部门中，层级之中还有层级，形成一个相当复杂
的多层次管理系统。

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 现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，
金字塔式的管理结构就没有存在的必要。①现代信息
技术使政府管理获取信息更加容易。利用数据库和计
算机网络，在同一个业务过程或业务流程中的不同的
工作人员可以在不同地点、不同城市、甚至不同的国
家分享和处理信息，完成各自不同的职责，实现信息
源头的一次性捕获与业务流程中的信息共享。②信息
可以迅速地获取意味着业务活动的控制和协调可以在
决策的较低的层次上，即在更接近于实际活动的层次
上来完成；信息也可以方便地在横向进行处理，而不
需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。

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 ③“ 知识库”可以扩大工作人员的“能力”，使一
般工作人员有可能变为很有知识的人，借助于一台计算
机和决策支持系统，几乎任何人经过授权都可以做决策
，只要信息充分，权责明确，不一定要通过金字塔式的
组织结构层层上报审批。
④管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了
解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间，
一个管理者能够同时指导更多的下属人员，从而增加了
管理幅度，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作
量所需要的行政人员大大减少，从而行政组织更加精干
高效。随着电子政务的发展，中间层存在的价值和必要
性会遭遇不同程度的挑战，尽管整个过程是漫长和渐进
的。

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2. 政府横向结构一体化
传统的组织机构多数按职能部门划分，部门间容
易形成各自为政、沟通不畅、扯皮推诿等问题。随着
政府管理服务范围的拓展，专业部门持续扩大，导致
机构膨胀臃肿，财政浪费，整体机能退化，效率低下
。在具体工作中，各部门只对自己的工作负责，只对
自己的上级负责，无人对流程负责，这种职能分割的
状况使各部门将工作重心放在个别作业的效益提升上
，当职能部门的利益与整个组织的利益发生冲突时，
职能部门的利益与个体的短期利益可能凌驾于组织发
展目标之上，产生严重的本位主义，整个组织的效能
渐趋弱化。

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 电子政务的发展，特别是政府业务流程的重塑，
将对原有的组织结构造成冲击，使原本讲求分层负责
、部门壁垒分明的传统组织结构，被横向整合的一体
化组织形态所取代。电子政务的价值之一就是通过电
子化工具和手段建立跨部门、跨层级的直接连接渠道
，使原来无法直接连接和沟通的行为者能够实时、直
接连接和沟通。

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 基于网络的电子政务系统，是一个跨机构、一
体化、支持前台（门户网站）和后台（包括内部管
理信息系统、电子办公系统、数据库、安全平台和
业务平台以及决策支持系统等）无缝集成的智能化
综合系统。这种跨部门的平台整合，使得政府内部
突破部门之间与地区之间的纵横限制，解决电子政
务应用系统现存的大量“信息孤岛”问题，实现资
源共享与政府跨部门协同应用，提供一个能实现不
同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的
统一的交换共享平台。从而打破中间层之间的界限
，构建灵活的，以需求、任务、项目为核心的政府
虚拟组织结构。

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 随着网络时代和网络经济的来临，管理正由传统
的金字塔模式走向网络模式。政府的组织形态也必须
由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结
构转变。管理的层次将被减少，代之以各种形式的通
过网络与政府其他部门、与企业、与居民、与政府公
务员等的直接联系。通过不断地摸索和实践，电子政
务发展将最终构筑出一个与信息时代相适应的政府组
织形态。

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（四） 电子 政务促 进政 府管理 方式 转变
电子政务是政府管理方式的革命。它不仅意味着
政府信息的进一步透明和公开化，而且意味着政府要
通过网络来管理公共事务。我们可以看到，电子政务
将建立一个更符合环保精神的政府——因为它实现了
无纸办公和远程办公；一个更开放和透明的政府——
因为它拥有快捷、全面的再现信息披露和双向直接沟
通；一个更有效率的政府——因为它可以把传统的政
府管理和服务职能通过互联网直接推进到公众和企业
身边；一个更廉洁勤政的政府——因为它的开放性将
有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象
。

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1. 建立以客户为中心的管理模式
因为电子政务在很大程度上是以公众为中心，使
企业与市民获得更优质的服务，因此，有必要对社会
的需求进行市场的细分。目前，在电子政务的发展过
程中，许多政府组织在管理方式上正大量引入市场机
制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把“
客户关系管理”技术引入政府管理中来。“客户关系
管理”是近年来在企业界非常流行的一种通过改善与
客户的信息交流和互动，掌握客户消费习惯和行为方
式来留住客户、扩大市场占有率的技术。

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 从一定意义上讲，政府比任何企业或单位拥有
更多的“客户”，因此，在政府管理中引入这种新
理念，不仅能增加政府服务的广度和深度，建立起
新的、更融洽的政府与企业、政府与居民之间的关
系，而且也促使政府组织机构的设立能根据用户的
意向和需求而不是部门职能来决定，以更好地适应
信息化的要求。

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 在电子政务早期阶段，各个政府部门的网站都是
“以政府为中心”，按照政府的组织结构和业务过程
来设计的。实践表明，这并不能提高政府的服务水平
。网络环境下电子政务的工作模式，需要以用户为中
心，按照用户的需求来改善政府的管理与服务方式。
也就是说，政府要围着企业或公众转，把企业和公众
真正作为客户，对其进行管理和服务。正是基于这样
的认识，世界各国都正在从以政府各部门职能来划分
的“纵向”电子政务，转变为以公民为中心，以为公
众提供高质量、高水平在线服务为首要目标的“纵横
结合”的电子政务。用户只需要在网上完成他所需要
的与政府互动的事务处理，根本不需要知道在这件事
情完成的过程中，他与哪些政府部门、哪些政府官员
打过交道。这样，既可以大幅度提高办事效率，方便
用户，又可以大大减少腐败现象的发生。
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 从世界各国开展电子政务建设的经验和发展趋
势来看，信息时代建立“以客户为中心”的政府门户
网站“一站式”服务的政府管理模式，已经成为世界
各国政府的共识。随着信息技术的广泛应用，在很多
地方，社会（公众和企业）与政府打交道的方式以及
处理信息的方式正发生着急剧的变化。公众开始希望
政府提供的服务与私营部门已经提供的以及期望其提
供的那些服务相同。随着时间的推移，公众将越来越
像是客户。政府必须进行调整以适应这一情况，电子
政务便是帮助政府改进管理方式的有效工具。

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2. 改进政府的领导方式和决策方式
在信息社会，政府的领导者如何把分散的各部门
再整合在一起，既保持员工个人和团队的自主性，又
维持他们行动的集中和协调；如何重整对外关系并创
造新机遇；如何在动态的信息社会的政府中保持责任
感；如何把持续的学习或培训和快速反应的能力融入
政府的结构之中等，需要对传统的领导方式进行革新
。

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 ① 政府管理方式由控制型向参与性和自主型转变。
有效的激励方法和措施是以对人的认识为基础的。在
信息社会，随着政府工作人员教育程度的提高、知识
和能力的增加、自主意识的觉醒及自我实现愿望的增
强，参与型和自主型动力结构会更有活力，也符合灵
活、快捷、不断创新、非程序化管理实际的需要。更
多的政府工作人员不再像严格等级制中的一台机器那
样，是必须咬合在一起的齿轮。他们是网络中的知识
贡献者、决策点或节点 , 将更多的依据自己对民众需
求或管理实践的判断；发表见解或采取行动。

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 ② 实现以人为本的创新管理。传统领导方式注重
以“物”或“人物”为中心，领导者要求下属成为标
准的“行政人”，以便实行规范的标准化管理。但这
种使人异化为物的管理方式，不利于人的创造性的发
挥。政府的领导者必须敢于面对挑战，以追求卓越的
精神不断进行战略创新、制度创新、观念创新。领导
者要善于利用不断涌现的知识量和信息量，来解决不
断涌现的新问题。
③决策方式由经验决策向科学决策转变。西蒙认
为，在不能获得足够信息的情况下，人们的决策行为
只能是有限理性的判断和决策，不可能存在最优的决
策模式。网络信息技术的发展，使管理者在任何时候
都可得到恰当的信息，这就改善了决策者的有限理性
，大大提高决策的科学性和合理性。
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 在以信息技术支持下的这一决策过程中，决策权
虽然还是掌握在决策中枢系统中少数几个人手中，但
实际上他们可选择的范围已经被限定在有限的空间内
，个人的因素已无法在决策中发挥决定性作用，整个
过程都已经过严密的理性化设计，因而，决策权在无
形中已经被技术设计的程序规范化和科学化了。另外
，信息技术使这些决策工具和方法的运用变得简单化
、可操作化，从而也大大改进了决策的有效性和提高
了决策的效率。

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3. 公务员的工作方式发生变化
①从事务操作型向知识智能型转变。由于政府管
理创新的需求更为迫切，例行性工作的自动化趋势越
来越强，使管理能力的好坏与知识能力的发挥成正比
关系。“知识就是力量”，在信息社会的管理活动中
得到生动的体现。通过信息技术可以突破时空限制，
行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事
物，可以完成以前智力、体能所无法完成的工作。

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 ② 从职能分工型向综合多能型转变。科技的进步
为打破分工过细的工作安排提供了条件：管理中的事
务性工作可以借助于计算机为主体的现代办公系统去
完成；利用网络信息技术再造工作流程后，“集成化
”、“模块化”、“无缝隙”、一体化的工作流程模
式，要求管理人员必须具有综合业务处理能力；借助
于网络学习、组织学习以及传统的继续教育、多技能
培训，可以促进管理人员向综合多功能型方向发展。

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 ③ 从被动型执行向主动型执行转变。知识型、综
合型和高素质的管理人员越来越不满足于在政府中处
于被动受命的地位。他们要求更多的参与组织的决策
和更多的灵活性，对自己的工作进行自我控制，并更
多的依靠责任心来自我约束。行政人员应用信息技术
，能及时获得大量信息，有助于逻辑地、辩证地和系
统地思考问题。特别是网络技术的飞速发展，大大开
阔了行政人员的视野，提高了他们的判断、分析和解
决问题的能力。

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 ④ 从划分职责为主向更多的团队合作转变。传统
的组织运作是“以事为中心” , 效率是建立在每个工
作人员岗位职责明确分工基础上的，而在信息社会的
政府中，人力和知识是组织的核心，在政府内部和政
府之间建立多个功能交叉（以任务为中心）的合作团
队，他们以清晰、简洁、共同的目标紧密联系在一起
，形成“团队网络”。职能部门将作为资源、技术和
人员的基地及标准的提供者而存在。不同的职能部门
不再是按照序列进行工作，而是同时工作；团队则负
责项目从开始到任务完成的全过程。网络信息技术可
以保证团队成员的全方位沟通和团队与团队之间的信
息交流，从而有利于提高政府的绩效。

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4. 要加强研究管理方式变化带来的新问题
①要防止技术官僚阶层的产生。高度的电脑化对公
务员科技素质的要求提高，也势必改变现有公务员队伍
的来源构成，传统的公务员能力建设的价值理念，所倡
导的是以基层工作经验和多岗位交流锻炼的通才能力培
养为主渠道，而电子政务的发展却需要公务员岗位的技
术化和专门化，管理上将更多的实行分权或授权，集权
式的分层管理体系将过渡到交互式、网络化的平行管理
体系。把管理的大部分内容交给技术专家去做，这就难
免会产生被技术专家牵着鼻子走的情况，就可能在某种
程度上产生技术专政的可能。这是值得我们警惕和关注
的问题。

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 ② 信息安全管理是政府面临的新课题。电子政
务是一个庞大的管理信息系统，由于使用人员众多，
技术水平和安全意识又千差万别，存在诸多安全隐患
，甚至一些问题事先根本无法预料。而且系统愈趋庞
大，愈容易带来不可预防的差错和可怕的后果，所以
不能奢求设计出万无一失的安全系统，那几乎是不可
能的。

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 ③ 数字鸿沟是制约政府管理方式转变的一个瓶
颈问题。中国的数字鸿沟问题主要体现在日益扩大的
地区之间、城乡之间巨大的信息发展差距，这种发展
差距必然制约中国电子化政府的建设，同时影响政府
管理方式的转变。电子政务的建设和发展，是依赖于
社会和广大群众的实际需求而生存的，数字鸿沟问题
不解决，电子政务就失去了为大多数人服务的意义，
政府管理的创新也将成为空中楼阁，因此，当务之急
是重视对数字鸿沟问题的对策研究。

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（五） 提高工 作效 率 , 转变 工作作 风
电子政务对提高政府工作效率的贡献主要体现在
信息的利用效率的增加、办事效率的提高和降低行政
成本等方面。同时，借助网络媒体来扩大公众的知情
权，加强对政府的监督，有力地促进政府工作作风的
转变。

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 ① 提高政府利用信息的效率。以科学的态度、手
段和方法，收集、加工、传递和存储政务信息，是成
功地达到行政目标，提高行政效率的重要因素之一。
电子化政府的建立，将克服各种物流阻碍，杜绝传统
组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和
官僚主义，使信息的分配和流动渐趋合理，使社会平
等地获取信息资源。信息是决策的基础，也是沟通各
部门的纽带，是协调、管理、监督和控制的依据。网
络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快
捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信
息能够快速灵活的做出反应，有效的驾驭信息，从而
提高政府利用信息的效率。

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 ② 网上虚拟机关减少了大量人为的内耗扯皮。直
接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理
程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环
节，带来了办公费用、人员的减少和工作质量的提高
，节省了人们的精力和时间，提高了办事效率。网上
直接激励的虚拟领导、网上视频会议、公文快速传递
等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可
以减少领导者的事务性活动，减少了许多部门之间和
人员之间的推诿扯皮。

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 ③ 提高效率重在提高公共服务的质量。电子政
务的进程是以公众需求为主导的，以公共服务的满
意度为最终目标，这就决定了电子政务所需的技术
支撑可能不是最先进的，但必须具备最广泛的公众
基础。电子化政府可以使公众不用双腿，而用鼠标
通过访问政府站点来完成，充分享受服务的高效性
与统一性，节省了时间，维护了自尊，也维护了政
府形象。

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 当然，效率高并不等于效能高。如果决策失误，
效率越高，则效能越低。所以，鉴于网上工作的高效
率，政府对提高行政效率的负面影响也必须重视。一
是由于网上信息正规渠道的不完善或有意误导，使得
互联网上小道信息充斥网站，阻碍了信息的正常传递
。加之由于网上信息太多，分散了公众的注意力，造
成信息盲区，有可能降低公众对信息的了解与政治参
与，可能会因此延误管理进程和错过决策时机。二是
直接管理将政府的办事过程和效率充分展示于公众视
野之中，如果政府办事过程不规范统一，效率低下，
将造成公众对政府的信任危机。

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 三是工作方式改变后，人们会对新的工作产生新
奇感，可能因工作时间内过多停留在网上，从事与工
作无关的网上行为，不但没节省经费，相反倒带来行
政开支的增加，反而降低了工作效率。此外，网上过
分自由的民主可能会影响民主职能的正常运作，影响
政府工作的秩序和效率。这些都需要政府采取对策加
以解决。

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 ④ 电子政务从总体上为降低行政成本提供了途径
。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要
素的比重关系上有所不同。在政府生产成本结构中，
人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个
基本要素。电子政府的建立将把人力成本、管理成本
和物力成本降低到最合理的有效值。政府的人力成本
包括工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指
在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用
；物力成本包含办公场所、办公设备、物质能源等项
。

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 政府生产过程本身就是最终产品的一部分，因此
，人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。
现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也
有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、
配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀是超量成
本；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，
而文山会海就是无效成本。

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 ⑤ 有利于发扬民主作风和密切联系群众。随着
经济的发展和社会的进步，公众在文化素质不断提高
的同时，民主意识也在逐渐增强，他们有意愿和能力
争取民主权利和参与社会活动。而电子政务恰恰为人
民行使民主权利、参政议政开辟了一条有效途径。政
府在制定政策、做出重大决策过程中，可以通过网络
让公众参与，让公众提出意见和建议。电子政务沟通
了政府各部门之间，政府与公众之间的联系渠道，拉
近了政府和人民群众之间的距离，有助于密切干群关
系，扩大民主生活，是社会主义民主进程中的重要一
环，将极大地促进民主制度建设。

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 当然，电子政务对工作作风也有其负面影响，由
于有信息技术做帮手，实现了网上的虚拟政府与虚拟
管理，管理者很容易变得机械，缺乏人情味，造成公
众与政府之间强烈的距离感，需要加以重视，根本的
问题还是要从与群众的感情上解决问题，而不是技术
工具。

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 ⑥ 有利于强化对政府管理的监督。当今发达国
家的政府都在互联网上开设了站点，通过网络树立新
的政府形象。以网络通信技术为核心的大众传播媒介
的普及，导致了所谓的“鱼缸效应”——政府和公共
部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不受到公
众的审视和评判。网站可以将政府部门的各种职能公
布于天下，甚至能达到事无巨细的程度。这在某种程
度上增加了行政程序的透明度和可预见性。

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 在制度方面，建立科学化的管理流程，对管理的
各个环节及他们之间的紧密衔接提供了诸如数据库、
方法库和知识库之类的系统支持。整个管理流程都是
透明的，也是开放的，任何一个环节的营私舞弊都被
暴露在公众面前，从而保证了行政管理过程的规范化
、透明化，有效地防止了权力的滥用。在信息方面，
网络化的信息流通渠道为信息的传输扫清了障碍，解
决了信息不对称问题。上级或同级可以凭借由多种渠
道获得的信息监督制约下级或同级的行为，从而保证
了信息来源的准确性、即时性和全面性。可以有效防
止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“
黑箱”操作，防范下级政府或组织违背上级决策精神
而肆意妄为，从而在更大程度上保证下级政府或组织
更好的执行上级政府或组织的决策，切实保证政府决
策的顺利执行。
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六、中国电子 政务的功能 定位

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 在新的行政管理体制改革中，推行电子政务是第
一次被作为改革目标的重要组成部分提出来的，这足
以说明发展电子政务的重要性。那么，中国要构建的
电子政务其整体的功能定位应该是什么呢？本讲将从
政府治理创新的角度，对此进行一些讨论。

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（一） 从“管 制型 政府” 向“ 管理服 务型
政府” 转变， 是中 国政府 治理 的必由 之路
在分析中国电子政务的功能定位时，我们首先有
必要对中国政府管理本身的功能定位及其转变的历史
轨迹，有一个清醒的认识。在现实生活中，包括国际
社会中许多经济学家、政要在内的人们在谈论中国所
发生的巨大变化时，往往集中在中国 20 多年来经济的
高速增长以及由此引发的社会经济的全面进步等方面
。而对于 20 多年来中国行政管理体制改革所引发的政
府治理创新以及这种创新对于社会经济进步所产生的
深刻影响，则没有给予应有的关注。

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 政府治理创新的成果，集中地体现在：经过 20
多年的改革，中国政府治理模式，已成功地实现由
“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变。我
们之所以做出这样的判断，是因为从世界范围来看
，迄今为止，还没有一个国家能够成功地从计划经
济体制顺利转向市场经济体制；与此相联系，在政
府治理层面，也没有一个国家的政府在保持经济快
速增长的前提下，平稳地实现其功能整体定位的转
变。而这两个带有根本性的转变，在中国变成了现
实：一方面，中国通过 20 多年的市场化改革，成功
地实现了由传统的计划经济体制向市场经济体制转
变，开创了人类历史上一条这在一定意义上无疑是
一个历史性新的经济体制转型道路；另一方面，中
国的政府治理也成功地实现了由“管制型政府”向
“管理服务型政府”的转变。这在一定意义上无疑
是一个历史性的创举。MSE 120 - 1999
 在中国经济体制转型的过程中，经济体制改革
以经济建设为中心，不仅始终构成了中国整个改革开
放的主线，其他各项改革都是围绕这个中心展开和发
展的，而且政府治理模式的转变，由不自觉到自觉，
从围绕解决经济体制改革遇到的问题，排除经济体制
改革前进中的障碍，到政府治理模式的创新，直至政
府治理模式的转型，始终呈现出一种互为因果、相互
促进的关系。而中国改革开放自始至终所坚持的“渐
进式”的改革策略，则是能够平稳实现“双重转型目
标”以及政府治理模式创新的重要条件。

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（二） 中国 政府治 理的 整体功 能为 什么要
确定为 “管 理服务 型”
政府治理的整体功能定位，有人提出应该从适应
计划经济体制的“管制型政府”向适应市场经济体制
的“管理型政府”转变。有人认为应该由“管制、管
理型政府”向“服务型政府”转变。还有人提出，中
国当前应该把建立“服务型政府”，作为行政管理体
制改革的首要目标。这些观点，应当说都有一定的合
理之处，在一定意义上也反映出当今世界行政改革的
基本走向。

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 但实际上，我们在分析中国政府治理的整体功能
定位时，就会发现，仅仅用国外、特别是西方国家政
府管理改革的一些经验或做法，还不能有效地解决中
国的问题。因为中国政府管理所面临的市场环境以及
政府在整个社会经济生活中所处的地位，决定中国必
须依据本国的国情，做出结合实际的选择。基于上述
考虑，我们认为，现阶段中国政府治理的整体功能定
位应该是把建立“管理服务型政府”作为首要选择。

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 第一，现阶段的中国政府，无论是对内即政府自
身，还是对外即面向社会，都必须承担起繁重的管理
职能，至少目前还不到淡化管理阶段。从对内来说，
中国政府管理长期处于一种法制不健全的状态，公共
权力的行使也有许多不规范的问题，如何加强对政府
内部的有效管理，规范行使公共权力的行为，制约权
力的滥用，已成为一个亟待解决的重要问题。试设想
，一个政府如果自身行使公共权力的行为难以受到有
效的监督和制约，不能够规范，实际上是不可能为社
会、企业、公众提供高质量的公共服务的。

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 因此，加强对政府自身的管理，建立党的“十六
大”提出的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁
高效”的政府，就成为一个十分紧迫的任务。而要建
立这样的政府，离开政府自身的有效管理是不可能的
。

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 从对外来看，中国的市场经济体制实际上是一
种“先天不足”的市场经济体制。说它先天不足，是
因为这种靠国家、政府的力量强行改变经济运行方向
所确立起来的市场经济体制，缺少正常市场经济形态
所必须经历的自然历史积累过程。而中国由于少了这
个过程，必将给政府的有效管理带来一系列正常情况
下难以想象的问题。这些年来，中国在市场化改革中
所暴露出来的诸如市场秩序、社会秩序混乱、走私、
偷税漏税猖獗以及假冒伪劣等方面的问题，都充分地
说明了这一点。因此，如何有效地维护市场和社会秩
序，营造一个公平、竞争的市场环境，规范各类参与
市场竞争主体的行为，就理所当然地成为政府治理中
一个不容忽视的问题。

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 第二，把政府治理模式定位于“管理服务型”，
决不意味不重视政府公共服务的重要性，而是要不断
扩大公共服务的范围，最大限度地提高公共服务的质
量。对一个现代政府而言，承担公共服务的职责，追
求公共服务的高质量，增强社会、公众对政府提供公
共服务的满意度，无疑是其追求的最主要目标，也是
政府存在的价值核心所在。

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（三） 中国电 子政 务整体 功能 定位的 选择
及其实 现条件
按照我们对中国政府治理整体功能定位的理解，
毫无疑问，中国电子政务的发展，其整体功能也同样
应该定位在构建一个“管理服务型”的电子政务体系
。所谓“管理服务型”的电子政务体系，是指从中央
到地方推进电子政务，必须按照上述政府治理整体功
能定位的要求，构建中国电子政务的基本框架：一方
面，要把加强政府对社会、市场，特别是对自身管理
，规范各类主体的行为放在主要位置，实现政府的公
共管理职能；另一方面，要把政府为社会提供优质、
高效、快捷的公共服务，作为重点，予以高度重视，
以实现政府的公共服务职能。而要实现这样的功能目
标，从当前中国电子政务发展的实际来看，首先遇到
的就是电子政务主体的边界确定问题。
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 要实现“管理服务型”的功能目标，构建中国化
的电子政务体系，还要对以下八种关系做出正确处理
，并把电子政务体系建设作为政府治理创新的重要组
成部分。
1.“ 电子”与“政务”的关系
在电子政务建设中，有关电子与政务之间的关系，一
直是 IT 界以及政府部门关注的焦点。尽管绝大多数
人都接受电子政务构建的关键不是“电子”而是“政
务”的观点，但在实际工作中，这个问题的处理与人
们的想象仍有很大差距。其原因之一，就是在现阶段
，人们对构建中国电子政务所应该具备的“政务”条
件并不明确。换句话说，在当前电子政务建设中，重
视电子政务中的“政务”是从体制层面入手，还是从
管理层面或机制层面入手在多数人看来，不甚了了。

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 至于代表技术支撑的“电子”，同样也不可小视
。如果我们构建的电子政务一旦不能实现互联互通，
或者必须共享的资源不能共享，其后果也是不堪设想
的。由此我们可以看出，无论是“政务”还是“电子
”，都有其自身的复杂性，不可偏废。不过就一般构
建电子政务的规律而言，改革或整合政务，调整行政
组织结构和业务流程，难度要更大一些，而且直接会
涉及公职人员对权力的行使和运用，甚至引起少数人
的抵触。

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2.“ 内网”与“外网”的关系
在电子政务的构建中，网络结构的划分十分重要
，因为它直接关系到电子政务功能目标的实现。按照
国家的有关政策，中国电子政务的网络结构，划分为
政务“内网”和政务“外网”两个部分 , 两者之间实
行物理隔离。在网络的纵向结构中，中央与 47 个副省
级以上单位互联，与副省级以下单位实行物理隔离。
在政务“内网”上，主要传输的是涉及国家机密的相
关信息 , 以及政府内部的办公业务；而政务“外网”
，主要是政府及其公共部门面向社会、公众、企业所
进行和提供的各种管理与服务。

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 尽管内外网络结构划分有了明确的规定，但这中
间的复杂问题依然存在。比如说，政务“内网”从中央
到省一级已基本明确，但是从省到市、县、乡镇，究竟
应该延伸到哪一级，目前没有统一的规定。这在一定程
度上，也会导致某些混乱。我们认为，对地方政府来说
，“内网”建设必须坚持最小化的原则，其主要精力应
放在“外网”的建设方面。也就是说，省以下政府，应
该把网络建设的重点放在面对企业、公众管理与服务的
“外网”方面，而不是“内网”；县以上政务“内网”
的延伸，也只需延伸到县级的几个主要部门就足够了，
没必要普遍构建自己的“内网”。否则，不仅会直接影
响未来县、市政府对社会的有效管理和服务，还可能造
成巨大的浪费。

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3. 核心政务系统与业务系统的关系
电子政务的核心政务系统与业务系统是政府及其
公共部门实施管理和服务的两个基本系统。前者主要
是为政府进行科学决策、应急指挥、实施对政府内部
的管理提供服务，后者则主要是承担各种管理服务职
责的部门、机构，面向社会、企业和公众提供“一站
式”在线服务。按照国家的政策，核心政务系统由政
府统一建设，而业务系统则由各业务部门自行建设。
这中间的问题是，由于各个部门之间所承担的具体管
理与服务的业务相差较大，搞的不好，很容易形成信
息孤岛，或者重复建设。

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 比如，在 CA 的认证方面，如果各个部门都强调
自己的业务，各建一套，不愿意联合建设，就会形成
各自为战的混乱局面。因此，统一规划政府的核心政
务系统与业务系统建设，包括统一规划国家的 PKI 公
钥基础设施建设和 CA 认证系统建设，就成为构建电
子政务体系一个十分重要的问题。

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 按照我们的理解，在电子政务的核心政务与业
务系统建设方面，不仅核心政务应该统一规划、分
步实施，而且政府的各个业务系统也需要认真统筹
和规划。比如，对于一般的业务系统建设虽然各部
门可以自行建设，但对于那些需要资源共享、必须
与核心政务互通的信息，要有统一的接口，避免“
信息孤岛”的出现；对于那些事关重大的 PKI 和 CA
认证系统的建设，应该按照业务相近联合建设的原
则，统一规划，统一实施，避免重复建设和信息资
源的严重浪费。

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4. 电话与网络的关系
电话与网络的关系问题，从表面上看似乎是一个
纯技术层面的问题，但实际上涉及中国构建电子政务
的一个非常重要的发展战略。在许多人看来，电子政
务就是上网，似乎政府或公共部门只要在网络上提供
一站式“在线服务”，一些面向社会、企业、公众的
服务项目都在网上办理，就叫电子政务。这样的认识
虽然不能说是错的，但至少是不全面的。因为从电子
政务创新国家的经验来看，即使社会信息化水平很高
的国家，也把电话作为发展电子政务一个重要的组成
部分。所谓把客户关系（ CRM ）管理引入电子政务中
来，就是一个很好的例证。他们甚至认为，凡是不引
入 CRM 的电子政务，一定不是成功的电子政务。

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 对于中国这样一个社会信息化整体水平比较低
，而电话、手机普及率又出奇高的国家，如果不把电
话作为构建电子政务的重要组成部分加以考虑，就可
能犯战略性的错误。据资料显示，到 2001 年底，中
国每千人拥有的计算机只有 19.3 台，而美国是
622.5 台；每万人上网主机数中国是 0.69 台。美国
是 3714.01 台。上网人数中国 2002 年达到 5900 万人
，占总人口约 4.7% ；而美国在 2001 年上网人数就达
到 15900 万人，占总人口的 59% 。而中国的电话、手
机普及率相对较高。到 2001 年底，中国每千人拥有
的电话主线数是 138.1 条 , 美国是 664.5 条。中国接
近美国的 1/ 7 。每千人拥有的移动手机中国为
111.7 部，美国是 444.2 部。可见，如何充分利用中
国公众的电话资源构建电子政务，是一个十分重要的
问题。
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 在我们看来，中国的电子政务除了发展网上服务
外，还应该把公共服务管理系统（ PPS ）引入电子政
务的建设中来，也就是将传统的政务呼叫中心，与政
府的“外网”整合，溶为一体，使其成为直接面向企
业、公众服务的一种重要手段。这样不仅可以广泛调
动社会参与政府电子政务的积极性，而且也能为企业
和公众解决许多实际问题，大大增强政府与社会的互
动。

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5. 安全与应用的关系
电子政务安全与应用的关系问题，是中国电子政
务构建中另一个值得高度关注的问题，也是最容易引
起争议的问题。因为在电子政务构建中，如果信息安
全失去保障，就意味着国家的安全受到威胁，其后果
是不堪设想的。因此，高度重视信息安全无可厚非。
但是如果一味地强调安全，甚至把信息安全问题提升
到不适当的地步，必然对电子政务的应用造成许多人
为障碍，电子政务的价值也会大打折扣。可见，如何
处理信息安全与应用的关系，就成为电子政务建设中
不可回避的重要问题。

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 按照我们的理解，要把电子政务的安全与应用的
关系，放在一个特定范围内来讨论或思考。一般说，
层级愈高的政府，其对信息安全的要求也愈高。因为
在这些部门，有大量属于国家机密的信息资源，这些
信息的安全性直接关系到国家的政治、经济利益，必
须高度重视。但是到了基层，特别是省级以下的政府
或公共部门，他们的主要政务活动一般不涉及国家机
密，而是承担着大量的对企业、公众的管理与服务职
能。对于这类机构的信息化，就没必要把信息安全强
调到不适当的地步，以致影响对社会的服务。因此，
我们认为，对于包括县以下的基层政府，不一定要构
建统一的政务“内网”，而是通过构建“外网”与政
府的办公自动化系统相连接，这样就可以大大提高行
政效率，为企业、公众、社会提供高效、快捷的电子
化服务。 MSE 120 - 1999
6. 标准化与个性化的关系
在电子政务建设中，标准化是一个十分重要的问
题。这里所说的标准化，既指电子政务相关的技术、
设备的标准化，又指政务管理与服务流程的规范化和
标准化，两者对构建电子政务同样十分重要。从目前
中国电子政务的实践看，人们更多关注的是技术层面
上的标准化问题，并制定、出台了一系列有关电子政
务的技术标准。比如电子政务的总体标准、应用标准
、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准
等。但对于政务管理与服务的行政管理方面的标准和
规范，却没有给予应有的重视。

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 实际上，在标准和规范方面，有关政务的程序
、业务流程等构成的政府管理过程的规范化、标准化
，对构建统一的电子政务体系，更为重要。原因很简
单，因为整个政府过程及其所实施的管理与服务，犹
如一部巨大的机器，只有各个部件的运转协调，才能
保证整个机器的运转协调。这就要求，所有的政府机
构及其部门，都要在大体一致的程序和运作规范中，
履行各自的职责，为社会提供有效的管理和服务。一
个很好的例证是，美国在构建电子化政府的时候，就
把提供统一的信息使用工具和规范政府的运作模式，
作为一个重要的前提和条件。

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 我们强调电子政务的标准化，绝不意味政府的管
理与服务不需要个性化。实际上不同层级政府及其部
门的职能有别，承担的具体管理与服务的任务各异，
个性化是不可避免的。因此，处理好两者之间的关系
至关重要。

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7. 整合与发展的关系
这里所说的整合与发展，主要是指解决已有的政府
信息化系统与新建系统的统一与衔接问题。之所以要把
这个问题作为实现中国电子政务功能定位的一个重要问
题提出来，在于中国以往在政府信息化方面已经投入了
大量的人力、物力和财力，并在政府办公自动化以及某
些业务建设领域都取得了相当的成效。比如过去若干年
来国家重点抓的带“金”字头的工程，如金税、金关、
金卡、金桥等，都已具备了一定的规模，有些在实际的
管理和服务中，已经发挥了重要作用。

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 目前这方面面临的主要问题是，由于过去整体上
缺乏统一规划和标准，因此资源共享、协同办公、并
联审批等方面，还存在一些亟待解决的问题。这同时
也给我们提出了一个新的问题：在新一轮电子政务建
设中，如何对已有的系统进行有效的整合，处理好原
有系统与新建系统的关系，提高电子政务整体互联互
通、资源共享的水平。

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 按照我们的理解，除了特殊情况外，对于需要
对原有系统进行整合而没有整合的政府及其部门，
原则上应该先整合，再进行新的项目建设；国家有
关信息化领导和管理部门，也应该围绕如何对原有
系统进行有效整合提出一些实施方案或解决办法，
在此基础上再审批新 的项目。特别要防止已有的“
信息孤岛”没有解决，又出现新的“信息孤岛”，
从而给国家的财产造成巨大浪费。

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8. 经济效益与社会效益的关系
在许多人看来，构建电子政务，就意味着政府必
须有巨大的资金投入，最终产出的只有社会效益而不
是经济效益。这同样是一种误解。诚然，政府在构建
电子政务时，肯定要有一定的资金方面的投入，公共
部门的非营利性质又决定，政府不可能或者不应该通
过发展电子政务来谋取特殊的经济利益。但所有这些
，都不意味着电子政务的建设，最终得到的只能是社
会效益而没有经济效益。

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 从电子政务的建设效益来看，如何用最少的投
入产出更多的管理与服务，提高政府管理与服务的能
力，就是一个十分关键的问题。电子政务建设绝不是
设施愈先进、技术愈先进愈好。如何运用有限的资金
，去办更多、更好的事，是政府应该不断追求的目标
。

MSE 120 - 1999

 从管理方面的经济效益来看，通过政府信息化
，发展电子化服务，不仅可以减少中间层次，提高行
政效率，降低行政成本，而且通过对社会经济生活的
有效管理，还可以增加国家的财政收入，最大限度地
减少各种不必要的损失。从服务效益来看，虽然政府
提供的各种电子化服务，不能增加政府的直接经济收
入，但是可以给企业、公众带来许多直接的或间接的
经济利益和社会利益，也可以不断改善政府与民众、
企业以及其他社会组织的关系，提高政府及其公共部
门在社会、民众心目中的地位。可见，在电子政务建
设中，正确处理社会效益与经济效益的关系，注重电
子政务双重目标的实现，仍然是我们必须关注的一个
重要问题。
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七、电 子政务安 全建设中的
问题与对 策

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 目前，中国正处在电子政务建设的前期。关于电
子政务安全，政府有关部门没有制定出统一的建设标
准和规范，电子政务建设的风险评估也没有一个完整
的依据，诸如技术对策、信息分类、安全域划分、责
任主体、管理规范、应急处理、工程实施等方面还存
在这样或那样的问题，这些都需要我们采取必要的对
策，应对电子政务安全所面临的挑战。

MSE 120 - 1999

（一） 电子政 务安 全建设 的目 标和原 则
根据《国家信息化领导小组关于加强信息安全保
障工作的意见》 ( 中办发［ 2003 ］ 27 号 ) 的精神，
电子政务安全建设的目标是：坚持积极防御、综合防
范的方针，全面提高信息安全防护能力，重点保障基
础信息网络和重要信息系统安全，创建安全、健康的
网络环境，保障和促进信息化发展，保护公众利益，
维护国家安全。电子政务安全建设的主要原则是：立
足国情，以我为主，坚持管理与技术并重；正确处理
安全与发展的关系，以安全保发展，在发展中求安全
；统筹规划，突出重点，强化基础性工作；明确国家
、企业、个人的责任和义务，充分发挥各方面的积极
性，共同构筑国家信息安全保障体系。
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（二） 电子 政务安 全建 设中存 在的 问题
1. 与电子政务安全相关的法律法规的滞后和不完
善问题日益明显 ①行政法律规范方面。一是内容重复
交叉 ; 二是同一违法行为的行政处罚主体混乱 ; 三是
法律引用不当 ; 四是违法设定行政处罚的种类 ; 五是
部门规章与行政法规相互抵触 ; 六是行政处罚的幅度
不一致 ; 七是行政审批部门及审批事项繁多。

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 ② 刑事法律规范方面。一是取证程序没有做出明
确的规定 ; 二是电子数据的转换和鉴定未做出明确规
定 ; 三是电子数据的证据资格缺乏明确法律规定和必
要司法解释 ; 四是对计算机审计系统的配备缺乏法律
要求 ; 五是犯罪结果量化缺乏统一标准 ; 六是定罪量
刑的标准缺乏具体解释和明确规定。
③民事法律规范方面。一是涉及信息安全的民事
法律规范亟待健全 ; 二是重管理、轻保护，公权益与
私权益的对比失衡 ; 三是侵权责任设定不清 ; 四是有
关反“故意避开和破坏技术保护措施”的规定不利于
信息安全服务业发展。

MSE 120 - 1999

 ④ 亟待建立的法律。一是电子签章法 ; 二是个人
隐私信息保护法。
电子政务的工作内容和工作流程涉及国家核心政
务，其安全关系到国家的主权、国家的安全和公众利
益，所以电子政务的安全实施和保障，必须以国家法
规形式将其固化，形成全国共同遵守的规约，成为电
子政务实施和运行的行为准则，成为电子政务国际交
往的重要依据，为司法和执法者提供法律依据，对违
法、犯法者形成强大的威慑。

MSE 120 - 1999

 电子政务亟待电子签章和电子文档的立法保护，
国际已有近 20 多个国家对数字签名和电子文档进行了
立法，使数字签名和电子文档在电子政务和电子商务
运行中具有法律效力。而中国电子签章和电子文档的
法规还是空白，影响了电子政务和电子商务的发展。
个人数据保护的需求伴随电子政务的发展日显突出。
电子政务在实施行政监管和公众服务中有大量的个人
信息（自然人和法人），如户籍、纳税、社保、信用
等信息进入政府网络信息数据库，这对完成电子政务
职能发挥了巨大作用，但也带来个人隐私信息保护的
问题。因此 , 加快个人数据保护法的制定是必要的。

MSE 120 - 1999

2. 电子政务安全工程建设管理体制尚待建立
① 建立电子政务安全责任制。《国家信息化领导
小组关于加强信息安全保障工作的意见》 ( 中办发［
2003 ］ 27 号 ) 明确指出，要建立和落实信息安全管
理责任制，各重要信息系统的安全建设和管理，按照
谁主管谁负责、谁运营谁负责的原则，由各主管部门
和运营单位负责。中国目前还未形成有效的信息安全
管理责任制，如何落实这一原则是当务之急。安全策
略是电子政务系统实施安全工作的出发点，每一个开
展电子政务工作的机构都必须制定安全策略，安全策
略应该反映组织机构的政务、业务要求。

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 ② 制定信息安全策略。信息安全策略是电子政务
系统安全的基础，规定电子政务系统中各种信息资产
（如 , 设备、软件、数据等）所允许的操作行为和不
允许的操作行为。反映相应政务机构的运行和业务的
安全需求，应体现组织、机构核心任务的要求，因此
，电子政务的安全策略的制定、认可、实施必须由相
应机构的最高领导人负责。中国政务机关实行的是“
首长负责制”，信息安全策略的制定是部门、机关最
高行政领导的职责之一。

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 ③ 建立、健全电子政务安全管理体制。电子政务
的网络安全是整体的、动态的，其管理占有相当大的
比重，任何完善的安全技术如果没有完善的管理制度
保障，都无法达到安全要求。中国国家层面上的信息
安全管理格局已经形成，如公安部、国家安全部、国
家保密局、国家密码管理委员会、信息产业部分别执
行各自的安全职能，维护国家信息安全。但也存在着
多头管理，职能不清的问题。要使管理有序就要形成
自上而下的电子政务安全管理组织体制，制订、颁布
与电子政务安全相关的各项管理条例，及时指导电子
政务建设的各种行为，从立项、招标、采购、设计、
实施、运行、监理、服务、培训、管理等各环节，保
障电子政务系统建设全程的安全和安全管理工作的程
序化和制度化。
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 要制订电子政务系统的人员管理、机构管理、
资质管理、工程招投标管理、文档管理、操作管理、
资产与配置管理、介质管理、服务管理、应急事件管
理、保密管理、故障管理、开发与维护管理、作业连
续性保障管理、标准与规范遵从性管理、物理环境管
理等各种条例，确保电子政务系统的安全运行。

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 ④ 形成完整的电子政务安全标准体系。安全标
准化在制订和实施的过程中，依然存在着许多问题 :
一是标准的制订水平不高，基本停留在翻译国际标准
的阶段，并且在某些技术细节和条款上，对国际标准
理解的水平不高，出现一些误解，甚至错误。二是没
有与国内的实际情况紧密结合，标准的制订与标准的
使用严重脱节，出现了“有了标准没人用，订了标准
不好用”的情况。制订单位只管标准的制订，缺乏对
使用单位进行宣传贯彻的手段和渠道。造成标准出了
，但使用单位依然不知道。使用单位急需的标准没有
，而订出来的标准使用单位又用不上。三是使用单位
对执行标准的重要性认识不足，怕麻烦。有的单位信
息系统已粗具规模，甚至已经制订了本系统或本行业
的标准。国家标准出台以后，不想执行国家标准对信
息系统进行相应改造，怕影响自己的业务系统，怕麻
烦。因此 , 出现了“信息割据”。
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 ⑤ 设立专业的安全工程监理单位。信息安全系统
工程不同于其他工程，有其行业特殊性，安全体系的
建设应该是个性化的，基于风险分析得出的结论来制
定一个合理的安全策略，即寻找风险与安全投入的一
个最佳平衡点。由于用户单位即政府与企业缺乏安全
工程管理经验，对信息安全的理解程度远远不够，这
就造成了用户单位找不到风险与安全的最佳平衡点，
导致最后制定出不合理的安全策略，不仅浪费了投资
，同时也会带来安全隐患。信息安全系统工程是信息
化工程的重要组成部分，目前《信息化工程监理规范
》中《信息安全系统工程监理》还没有正式出台，没
有一个较完善的安全工程监理规范可供参考，也没有
比较专业的安全工程监理单位。
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 ⑥ 进行信息安全风险评估。信息安全、信息保
障的目的是确保信息资产免受威胁，但是绝对的安全
是不可能的，只能通过一定的控制措施将信息资产受
到威胁的可能性、遭受损失的程度降到一个可以接受
的限度，即将组织机构信息安全风险降低至可以接受
的范围内。风险评估是对信息及信息处理设施的威胁
、影响、脆弱性及三者发生的可能性的评估。它是确
认安全风险及其大小的过程，即利用适当的风险评估
工具，包括定性和定量的方法，确定信息资产的风险
等级和优先风险控制顺序。风险评估是信息安全管理
体系的基础，是对现有网络的安全性进行分析的第一
手资料，也是网络安全领域内最重要的内容之一，它
为降低网络的风险，实施风险管理及风险控制提供了
直接依据
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 在进行网络安全设备选型、网络安全需求分析、
网络改造、应用系统试运行、内网与外网互联、与第
三方业务伙伴进行网上业务数据传输、开展电子政务
等业务之前，都应该进行风险评估。对组织机构来说
，解决信息安全的重要问题就是明确组织信息系统当
前、未来的风险所在，充分评估这些风险可能带来的
威胁与影响，才能全面掌握信息系统安全状态，达到
不断提高其安全性的目的，这就是信息安全风险评估
与分析。信息安全风险分析评估有助于组织机构确定
风险状况，有助于组织机构确定风险应对措施，有助
于将组织控制风险的耗费和收益综合考虑，有助于全
面掌握信息系统安全状态。

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 ⑦ 需要协调一致的采购和集成商资质管理政策
。中国信息安全产业缺乏相应采购政策的支持，政
务与商务需求应该对应不同的采购政策，安全产品
同其他计算机产品一样，存在着安全漏洞、后门、
隐蔽信道等问题，所以对于电子政务工程安全产品
的选择和采购应有明确规定。安全专用产品的采购
除了必须符合国家各方面的相关规定，如公安部的
许可证、国家保密局对涉及国家秘密网络使用安全
产品的特殊规定外，还必须选择有中国自主知识产
权的安全产品。另外，对参加电子政务工程的集成
商资格要有一个明确的要求，不同类型的工程可以
有不同的规定，区别对待。

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 ⑧ 加强专业人才培养。信息安全事业的建设需要大
量专业的技术人员，因此必须重视和加强对信息安全专
业人员的培养。据保守统计，目前信息安全领域整体从
业人员（包括用户单位本身从事信息安全技术支持和维
护的专业人员）近万人，而能够独立开展信息安全技术
研究及产品开发的专业人员只有 2000 余人。这在信息
化高速发展的今天是远远不够的，培养信息安全人才刻
不容缓。

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 ⑨ 建立通报协调和应急响应机制。在电子政务的
建设中，政府的网站会成为敌对势力和不法分子攻击
的首要目标。而建立起一整套通报协调和应急响应机
制就成为应对紧急情况和保障电子政务信息安全的最
为有效和直接的手段。目前，中国已经成立了信息产
业部互联网应急处理协调办公室和国家计算机网络应
急技术处理协调中心。但是，依然没有建立起相应的
通报协调和应急响应机制。其问题主要有 : 一是各部
门在应急处理时，大都处于单兵作战的状态。有些部
门还没有建立相应的应急响应和协调通报组织机构，
应急体系建设尚不健全。二是彼此之间没有共享情况
信息、技术信息的渠道，缺乏综合分析的能力。

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 三是缺少一个共同的协作指导单位，无法协作共
同解决跨部门的安全事件。四是缺乏必要的跨部门交
流与合作。五是缺乏专业人才的统一管理，不利于发
挥人才群体的整体技术优势。六是关键性的、高指标
要求的专门产品和技术尚不能满足要求。七是相关的
法律、法规不健全。应急响应服务的规范亟待建立。

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3. 电子政务安全保障技术构架尚待建立
①缺少电子政务技术安全保障构架。针对电子政
务建设特点，构建其技术安全保障架构，对大型电子
政务系统要建立纵深防御体系。包括：设置政务内网
的安全与控制策略；设置政务外网的安全与控制策略
；设置进入互联网的安全服务与控制策略；设置租用
公网干线的安全服务与控制策略，即有线通信、无线
通信和卫星通信的安全服务与控制策略；设置政务计
算环境的安全服务与机制。

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 采用纵深防御和多级设防，是电子政务安全保
障的重要原则，通过全局性的安全防护、安全检测、
快速响应、集成的安全管理与安全设施的联动控制，
以达到系统具有防护、检测、反应与恢复能力。

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 ② 缺少电子政务安全基础设施。电子政务安全
必须构筑在一个坚实的安全基础之上，就像大厦的地
基支撑整栋大楼的稳固一样，支撑整个电子政务安全
稳定的基础是信任。
安全基础设施的作用就是为电子政务系统建立服
务环境，为其他安全技术的实施提供正确决策支持。
电子政务安全基础设施包括网络信任基础设施、安全
产品评估基础设施和系统安全评估基础设施。

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 ③ 加强安全技术和产品的自主研制和创新。由
于电子政务涉及国家利益，因此，电子政务系统工程
的安全保障需要各种有自主知识产权的信息安全技术
和产品，全面推动自主研发和创新这些技术和产品是
电子政务安全的需要。

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 ④ 网络安全域的划分和控制问题。 2002 年 8 月 5
日，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发
［ 2002 ］ 17 号下发了《国家信息化小组关于我国电
子政务建设的指导意见》。 17 号文件对于政务内网与
政务外网进行了划分，指出：政务内网主要是副省级
以上政务部门的办公网，与副省级以下的政务部门的
办公网物理隔离。政务外网是政府的业务专网，主要
运行政府部门面向社会的专业性服务业务和不需在内
网上运行的业务。这一划分是中央领导同志的决策，
主要基于两点考虑：一是信息是否涉及国家秘密，目
前在实际工作中还较难划分，暂不宜完全按涉密网与
非涉密网进行划分。政务内网不连到地市，有利于安
全保密 ; 二是防止电子政务建设一哄而上，造成盲目
建设。
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 但这样划分也会带来两方面的问题：一是电子
政务内网是按行政级别划分的，而不是按涉密划分
的，这样可能会造成涉密程度的扩大化 , 增加建设
费用，增大保密管理难度 ; 二是有的信息化发展较
快的省，网络已经连到地市了，有的还是经保密部
门审批的，已经达到保密要求。省与地、市两级断
开，不利于信息沟通。

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（三） 对 策 建 议
根据对中国电子政务安全建设现存问题的分析 ,
参照国外的经验，我们认为当前急需解决的是确定中
国电子政务安全建设的基本思想与指导原则。并以此
为根据，对目前存在的问题，分门别类，逐项进行研
究，并考虑将来电子政务安全建设、运作，提出一个
电子政务安全建设的规范性文件。

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 性文件主要以《国家信息化领导小组关于加强信
息安全保障工作的意见》为指南，根据电子政务安全
的特点，提出电子政务安全建设的目标、任务，建立
健全电子政务安全的组织管理体制和责任制，对电子
政务安全涉及信息分类、标准化、工程管理、风险评
估、产品采购政策、安全域和安全等级划分等重大问
题提出意见，使电子政务安全建设在国家的主导下健
康发展。

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 其次需要国家组织各级有关部门和技术力量，
对一些公共技术问题加以研究 , 如建立全国范围的
电子政务信用认证体系，建立统一的公钥管理。地
方各级管理部门则应根据当地的实际情况，充分利
用社会资源，建立本地的各类应急响应服务中心 ,
以及支援网络和数据灾难备份的基础设施。针对政
府部门技术力量较薄弱的问题，尤其需要通过全社
会的整体力量，提高处理问题的效率，达到群防群
治的目的。

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✔ 本专题 内容结束

✔
谢 谢！

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