第 &$ 卷第 ! 期 广东经济管理学院学报 D49E &$，F4E !

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双重地权：土地国有下的农民土地财产权
黄 海
（湖南省社会科学院，湖南 长沙 #!$$$%）

要：&$$% 年 / 月 &" 日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，标志着中国的农村

摘
土地制度变革进入了一个相对稳定期。这部法律强化稳定了现行的土地制度，但并没有对土地
制度变革中的现存问题提出新的解决办法。本文认为，现存问题的难点在于，处理好国家、集体
和农民之间围绕着土地剩余索取权的争议，甚至严重的冲突，归根结底是利益之争；问题的根源
在于，现行的有关农村土地制度中“农民集体所有”的产权安排存在着“产权残缺”等障碍；解决
问题的关键在于，合理借鉴历史上的佃主和佃户双重产权主体的土地产权制（田面权和田底权
相分离），剥离介于国家和农民之间的集体产权主体地位，明确赋予农民土地财产权，并实现切
实的立法和制度保护
关键词：双重地权；土地国有；集体产权；土地财产权
中图分类号：
0"&&1 %& 文献标识码：2 文章编号：
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国内学者对土地制度变革中的农民土地财产 土地财产权的定义和性质不明确；二是财产主体
权保护研究着力甚多。学术界几乎一致认为，法律 的权利和归属割裂；三是财产客体的内涵和界定
对农民与土地之间的相互关系没有能够清楚界 分离；四是农民土地财产保护的机制不完善。这就
定，是当代农民权利受侵犯、农民土地财产权保护 需要建立一种与农村多元化财产主体格局相适应
难的关键所在。目前国内保护农民土地财产权的 的，以土地双重产权分割（田底权—主产权—国家
观点主要集中在以下四个方面：以温铁军学者为 所有，田面权—附加产权—农民所有）为基础的崭
代表，认为土地是农民的保障，不宜实行私有化， 新的农民土地财产权保障制度。因此，如何赋予农
关于农民土地权益的问题都已经在《农村土地承 民这种双重地权之下的土地财产权，如何保护农
包法》中得到解决；以杨小凯学者为代表，提出农 民这种双重地权之下的土地财产权，在理论上是
民问题的根本在于没有土地财产权，应彻底实行 一个新课题。对于调整和稳定土地制度变革中的
土地私有化；以迟福林学者为代表，倡导继续稳定 各种利益关系，也是一项有益而又十分紧迫的课
家庭联产承包责任制，在此前提下承认农民拥有 题。
土地财产权；以党国英学者为代表，要求将土地承 一、赋予农民双重地权下的
包权通过法律直接界定为农民的财产权，在此意
土地财产权的意义
义上赋予农民土地财产权。
但是，目前国内对于农民土地财产权的研究 中国是一个农业大国，农民土地财产权问题
都或多或少有主客体明晰界定的缺陷，一是农民 的解决关系到土地制度变革中利益关系协调的成
本文为 &$$# 年度国家社科基金立项课题“推进城镇化进程中失地农民社会安置模式研究”的阶段性成果之一（课
题编号：$#’()$!"）。
收稿日期： &$$# * $" * $&
作者简介：黄 海 + !",- * . ，男，湖南平江人，哲学硕士，湖南省社会科学院社会学法学研究所助理研究员，主要从
事农村社会学和青年研究。
!"
败。其一，从现实意义上说，农民土地财产权中的
承包和所有权的分离，产权概念中占有、收益、处
置权的缺位，导致农民土地财产权在土地承包、调
整和流转中屡屡被侵犯，各地不断上演的冲突纠
纷呈上升趋势。无法提供财产安全的农村土地制
度抑制了农民财产积累的冲动，农民收入不增甚
至反减是中国农民土地财产权的现状。因此赋予
农民土地财产权，对于平衡土地制度变革中的各
种利益冲突具有很强的现实性。
其二，从利益意义上说，国家于 !""# 年 # 月
$ 日施行的 《中华人民共和国农村土地承包法》，
以法律的手段对农民承包地的调整作出了严格规
范。但相对于各地如北京的“农业合作组织模式”、
安徽的“芜湖模式”、江苏的“法律制度模式”等农
民土地财产保护模式而言，国家对农民财产保护
的力度尚为不够，思路尚未形成整体。而实行地权
分割的双重土地产权制度，明确界定和承认农民
拥有对田面价值的增值部分的所有权（即附加土
地所有权），既有利于在保证土地所有制的社会主
义性质不变的条件下，坚持家庭承包责任制，保障
国家的产权权益和农民的生存权益，又有利于消
除“集体主体虚置”和“村组主体替代”所带来的产
权纷争，更有利于培育农地流转的市场土壤和机
制，保障农民的流转收益和发展权益。
其三，从变革意义上说，迄今为止的农村改
革，或者说从人民公社到家庭联产承包责任制这
个农村改革第一步，至多可以说只是完成了农民
财产权制度建设的最初一步。尽管政府力图稳定
土地承包关系，但这种关系却经常处在变动之
中。国家、集体与农民三者之间土地剩余索取权之
争为农村土地承包制度的频繁变化提供了空间。
透过农民负担反映出来的问题是：农民有保障的
土地财产权仍然没有建立起来。因此，明辨农民土
地财产权的主客体，提出一种新的以土地双重产
权分割制为基础的农民土地财产产权概念，剥离
一个含混不清的集体产权主体地位，对土地制度
变革的持续稳定，深入发展和利益协调无疑是大
有裨益的。
其四，从经济意义上说，将土地承包权物权
化、土地使用权扩大化和土地财产权分割化，明确
承认农民的土地财产权，并予以严格的法律保护，
可稳定农民对土地收益的预期，促使农民增加对
!"
土地的长期投入，有利于农村经济的长期健康发
展。将土地承包权通过法律转化为一种财产权，还
有利于土地承包权的商品化，促进土地流转市场
的形成，实现土地资源的优化配置。
其五，从社会意义上说，承认农民的土地财产
权，可提高农民的社会归属感，并有利于农村社会
的稳定。有产阶级的广泛存在，是一个社会稳定的
基础，这已经是政治学的共识。农民的土地财产权
越是得到尊重，就越有利于农村社会的稳定。
二、赋予农民双重地权下的
土地财产权的基本思路
改革开放以来，随着人民公社向家庭联产承
包责任制的转变，我国农村财产主体的变迁使财
产基本归位，财产主体基本到位，并向多元化的方
向迈出了可喜的一步。但是这种变迁毕竟是浅层
次的。随着以市场经济为目标模式的改革深入，
“温饱问题”带来的经济冲动已不能维持农村经济
的持续稳定增长，作为继土地改革、包产到户后的
— 《农村土地承包法》的出
土地制度第三次创新——
台，也难以从制度上协调和从根本上解决土地制
度变革中的土地剩余索取权的利益冲突。土地财
产权是农民最大的财产权，应该具有物权性质和
使用权的扩大化倾向。土地制度变革的一个根本
目的在于减少农民，促进农地流转，加快农业规模
化经营，加速农村城镇化进程。但是在变革过程
中，如何在坚持土地国家所有的社会主义性质前
提下，保障农民在土地变革中的产权主体地位和
收益权益%平衡国家、集体和农民对土地剩余索取
权的利益冲突，剥离已经虚置的集体产权主体地
位，实行地权分割的土地双重所有权等，不失为一
条可行的现实路径选择。因此沿此基本思路出发，
本文从农民土地财产权的主体结构、客体内涵、产
权创新、法律保障、制度建设等方面，力图为农民
土地财产权保护问题制定一个明确的符合国情实
际和特点的、有利于深化稳定土地制度发展和协
调理顺土地变革中利益冲突的农民土地财产权保
护模式。
其一，土地制度变革在目前的土地制度下，实
际上是土地承包格局的变化和土地收益分配格局
的变化，是农民与农民之间、农民与集体之间、农
民与国家之间的土地剩余权索取利益关系的直接
反映。因此从利益关系的协调和平衡角度，探讨解 有使用权的扩大和物权化倾向，拥有使用权、收益
决利益冲突的途径，寻求各种利益主体的权益分 权和部分处置权的特殊土地产权。这种产权是在
割和保障，是赋予农民这种特殊的土地财产权的 目前土地制度变革中协调各种利益冲突的关键所
立足点。 在，是赋予农民这种特殊的土地财产权的着力
其二，被誉为土地制度变革第三次创新的《农 点。
村土地承包法》没有从根本上解决变革中的利益
三、赋予农民这种双重地权下的土地
冲突。按照中国的国情，应该将土地财产权有条件
地赋予农民，既不允许各种利益主体以各种条件 财产权的具体内容
强行剥夺农民土地，也不能让农民在没有稳定保 进一步明晰土地产权关系，是构建双重地权
障的前提下自己放弃土地这一基本的生存保障。 的前提，实行“田面权”和“田底权”的地权分割，是
既要保障土地的国家所有，又要保障农民的合法 赋予农民土地财产权的关键。历史上也存在经营
权益，是赋予农民这种特殊的土地财产权的出发 权与所有权分离的地权分割制度，即在承认佃主
点。 土地所有权的前提下，承认经营者拥有对田面价
其三，坚持实行土地的国家所有，明确农地的 值的所有权的生成，由此而形成宋代的租佃制基
田底所有权归属国家，在土地制度变革过程中保 础上的永佃制。永佃权是佃户对田面价值增值部
障国家和集体的产权主体及土地收益。明确这种 分的占有形式。在明清之际还出现了佃权的流转
所有权是农地产权的主产权，具有产权的固定性 机制，这就是江、浙、闽、粤一带经济发达地区的
和权威性，是赋予农民这种特殊的土地财产权的 “一田二主”现象。在农地流转中，佃户有权出售佃
根本点。 权（有偿转佃），有权加价转租（租价差额部分归佃
其四，坚持实行农村土地承包经营制，明确农 户，其余部分归土地所有者）。这种现象得到佃主
地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中 承认，
在国家法与民间法中也予以确认。这就是当
保障农民的产权主体和流转收益。由于田皮 （田 时称之为田骨权和田皮权，或称田底权和田面权
面）是附着在田骨（田底）之上，具有实体的不可剥 的土地双重产权。因此，历史上往往出现这种情
离性，因此这种所有权是农地产权的附产权。明确 况：即一个省的工商业主拥有另外一个省农村某
田面价值权或者说“附加土地所有权”是农民不可 块农地的田底地权，并且将这种地权带入了商品
剥夺的附产权，具有产权的合法性和有偿转让性， 经济的流通领域，享有这块农地的流转收益；而这
这是赋予农民这种特殊的土地财产权的关键点。 块农地的田面地权则继续由当地佃农拥有，并且
《农村土地承包法》实际上已经通过对
其五， 在享有土地生存保障的同时，享有这块农地的流
土地承包经营权的强化，去限制集体经济的权利， 转附加收益。
令其基本上成为一个虚置的实体。在现实中，受 笔者以为，历史上的地权分割所带来的土地
“三级所有，队为基础”政策的影响及现行法律条 双重所有权在今天应该也有借鉴意义。我国人多
文本身不清晰的制约，集体经济组织所有权本来 地少，农民问题的解决关键在于减少农民。减少农
并不明确。土地集体所有带来的产权主体虚置，集 民的一个重要途径就是在保障农民土地财产权的
体所有往往等于集体没有，导致滥用土地或土地 前提下促进农地高效有序流转，加快农业规模化
荒废。或者集体组织往往在“集体所有”的名义下 经营，加速农村城镇化进程。但是在这个过程当
为农民做主，在土地征用、承包和流转收益中屡屡 中，如何在坚持土地国家所有和集体所有的前提
侵害农民的土地权益。因此，剥离集体的产权主体 下，保障农民在土地流转中的产权主体地位和收
地位，减少土地制度变革中的利益冲突环节，是赋 益权益# 实行地权分割的土地双重所有权不失为
予农民这种特殊的土地财产权的创新点。 一条可行的现实路径选择。具体来说：
其六，由于是农民拥有这种田面附加土地所 其一，坚持实行土地国有和集体所有，明确农
有权，因此农民就成为了一种切实实在的产权主 地的田底所有权归属国家和集体，在其流转过程
体。而农民目前的承包经营权也就应该是一种具 中保障国家和集体的产权主体和流转收益，这种

!"
所有权是农地产权的主产权。 初级阶段也就理所当然地不足为奇。永佃权作为
其二，坚持实行农村土地承包经营制，明确农 一种权利概念，它本身并不反映任何社会制度。
地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中 实行土地产权的双重分割，剥离集体的产权
保障农民的产权主体和流转收益。由于田皮 （田 主体地位，确立国家和农民之间的租佃关系，赋予
面）是附着在田骨（田底）之上，具有实体的不可剥 农民这种永佃权意义上的特殊的土地财产权，在
离性，这种所有权是农地产权的附产权，所以田面 理论上或意识形态上不应该存在任何障碍。在实
价值权又可称为“附加土地所有权”。 践和操作层面上，实行地权分割的双重土地产权
其三，由于农民拥有这种田面附加土地所有 制度，明确界定和承认农民拥有对田面价值的增
权，因此农民目前的承包经营权应该是一种具有 值部分的所有权（即附加土地所有权），既有利于
历史上永佃权性质的土地财产权，国家与农民之 在保证土地所有制的社会主义性质不变的条件下
间剥离了已经虚构并且激发许多矛盾的集体产权 坚持家庭承包责任制，又有利于保障农民的土地
地位，国家作为最大和唯一的佃主，直接面对拥有 收益和财产权益，解决土地制度变革中国家、集体
土地永佃权的农民。 和农民土地剩余索取权的利益之争，加快土地制
其实，永佃权作为用益物权的一种，已经为当 度变革的发展步伐。通过这样界定农民的土地财
今世界各市场经济国家普遍采用，是现代法学的 产权，正视这一影响“发展农村经济，增加农民收
规范提法和重要内容，是一种以支付佃租为代价 入”的紧迫问题，为解决棘手的“三农”问题提供了
在他人的土地上永久耕作或牧畜的权利，它可以 可行的路径，为全面小康建设营建了坚实的底部
完全、充分、无阻碍地进入流转市场，并且遵循“物 支持；通过这样保护农民的土地财产权，给农民以
权法定主义”。所以，把国家和农民之间的关系确 “恒产”，进而使其有“恒心”，既可以为土地制度变
定为永久性的租佃关系，赋予农民永佃权，既是建 革营造一个稳定的社会环境，又可以为增加农民
立和完善我国物权法律体系本身的要求，在加入 收入持续不断的财产积累冲动。
"#$ 后便于和国际接轨；也能在法律、制度上促
进土地流转市场规范化。更重要的是， 永佃权所具 参考文献：
“ ”
有的 物权法定主义 的背后是强大的国家后盾， &’( 张五常 ) 佃农理论 & * ( ) 易宪容译，北京：商务印书
这对于作为弱势群体的农民们对抗来自“集体”或 馆，
!+++)
基层政府等“第三人的不法侵害”极为有利。 &!( 费孝通 ) 禄村农田 & , ( ) 费孝通文集第 ! 卷 & * ( ：北
针对那种将“永佃权”看作是封建社会对农民 京：群言出版社，
’---)
压榨的产物的看法，张德元在《实行土地国有化， &.( 张德元 ) 实行土地国有化，赋予农民永佃权 & * ( ) 中
赋予农民永佃权》一文中指出，那种认为租佃制 国农村研究网，
!++. / ’! / +0)
度是“落后的封建残余% 的“传统”看法是不可取 &1( 张孝直 ) 中国农村地权的困境 & 2 ( ) 战略与管理，
的。应该看到，永佃权作为租佃制度的一项独立内 !+++，3 0 4 )
容，它和社会制度没有必然联系；它作为一种世界 &0( 黄海 ) 赋予农民特殊的土地财产权 & 5 ( ) 农民日报，
各国通行的土地使用制度，不为封建社会所独有， !++. / ’+ / !0)
也并非只为维护剥削阶级的利益而存在。它的基 &6( & 美 ( 居密 ) 从各省习惯法和土地契约看清代土地权
本制度、基本内容适用于各种社会形态的一般土 的特质 & , ( ) 叶显恩：清代区域社会经济研究 & * ( )
地承租耕作关系。从历史上看，它产生于封建社 北京：中华书局，
’--.)
会，但在生产力水平高度发达的资本主义社会仍 3 责任编辑：石丽明 4
显示出它的旺盛生命力。因此，它存在于社会主义 3 下转第 .6 页 4

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角。个体的经济行为是追求自身效用最大化，设计一个有效的薪酬激励计划必须充分考虑被激励者的个
人特征。但是，影响 #$% 薪酬的因素是多方面的，
仅从单一的角度研究 #$% 薪酬，其测量结果的信度和
效度肯定是无法保证的。个人特征也仅仅是影响 #$% 薪酬的一个方面，全面研究可能需要更宽领域的
知识融合。除了委托代理理论外，还应利用企业理论、战略管理、产业组织理论、制度理论以及社会学等
知识来增强对 #$% 薪酬决定因素全部集合的识别和把握。

参考文献：
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