2006 年第 7 期 广西社会科学 NO.

7 ,2006
( 总第 133 期) GUAN GXI SOCIAL SCIENCES ( Cumulatively ,NO. 133)

唐代职官制度之使职产生的原因及特点
陈自强 　龙立军 　王燕飞
( 云南大学公共管理学院 ,云南 　昆明 　650091)

[ 摘要 ] 　唐代职官制度之使职的产生是唐代政治生活中的一个重要现象 。社会环境和历史背景因素是
其产生的根本原因 ,加强中央集权与君主权力的需要是其产生的重要原因 ,职官制度的自身因素是其产生的
直接原因 ,使职自身的优越性是其产生的关键原因 。唐代使职具有普遍性与广泛性 、
复杂性与多样性 、
固定
性与系统性 、
主导性与重要性的历史特点 。
[ 关键词 ] 　唐代职官制度 　使职 　原因 　特点
[ 中图分类号 ] 　K242 　[ 文献标识码 ] 　A 　[ 文章编号 ] 　1004 - 6917 ( 2006) 07 - 0126 - 04
Ξ

　　职官是职与官的结合 , 官因职而设立 , 职因官而 身的原因 , 又有职官制度本身的原因 。这具体可从

得以实现 。职官是属于国家正式编制之内的组织机 以下方面加以认识 :
构 ,其官有正式固定的名称和品秩 , 其职也有明确的 1. 社会环境和历史背景因素是使职产生的根本
职责范围和定员 , 且一般有明确的律令格式之类的 原因
法律形式对其加以规定 , 因而 , 由职官而产生的制度 首先 ,就社会经济条件而言 ,虽然唐初由于政府
化形式就是职官制度 。对于使职的涵义 ,陈仲安 、
王 掌握大量的土地 ,均田制得以推行 ,并在此基础上建
素在《汉唐职官制度研究》一书中认为 “
: 尚未固定成 立起租庸调制赋税制度及府兵制度 , 但以均田制为
[1 ]
型的职称为差遣 , 已经固定成型的职称为使职 。
” 经济基础是存在弊端的 。由于均田制的脆弱性 , 其
学者薛明扬则认为 “
: 所谓使职 , 指的是代表中央朝 极易遭致破坏 ,不利于上层建筑的稳固 。“均田制下
[2 ]
廷 ,衔命出使四方的专门官员” 。这些关于使职概 的农民是个体小生产 ,它受到来自两方面的威胁 : 一
念的界定较为简约 , 通过对使职的历史考察 , 笔者认 是皇帝超过限度的赋税徭役 , 使得简单再生产无法
为 ,所谓使职 ,就是以“使”这个称谓为主要特征来规 进行 ,农民活不下去 , 只有举起义旗把皇帝推翻 , 隋
定官员治事内容 ,职与官相分离 , 且带有差遣性质的 朝的灭亡就属于这种情况 ; 一是地主阶级的土地兼
非制度性职务 。使职大量出现在唐代的职官制度之 并使得大批农民失去土地 ,变为地主的奴婢或佃户 ,
中 ,发挥了巨大的历史作用 。因此 ,有必要探究其产 皇帝因失去大量国家控制的土地和农户 , 权力也就
生的历史原因 ,并分析其历史特点 。 ”[ 3 ] 同时 ,由于社会生产力的发展 ,
不得不衰弱下去 。
均田制也越来越不适应不断加快的生产节奏 , 加上
一、
唐代使职产生的原因 土地兼并日益严重 ,农民负担日趋沉重 ,因而出现大
批农民逃亡的情况 。这时 , 均田制已被瓦解得名存
使职的产生是多种因素综合作用的结果 , 既有 实亡 ,社会经济发生了深刻的变化 ,赖以均田制而产
历史背景的原因 ,也有现实需要的原因 ; 既有使职自 生的赋税制度和府兵制度也随之瓦解 。这种社会历

Ξ [ 收稿日期 ]2006 - 03 - 02
[ 作者简介 ] 陈自强 ( 1981 - ) ,男 ,四川宜宾人 ,云南大学公共管理学院 2004 级硕士研究生 ; 龙立军 ( 1980
- ) ,女 ,湖南桃源人 ,云南大学公共管理学院 2004 级硕士研究生 ; 王燕飞 ( 1973 - ) , 女 , 云南人 , 云南大学公
共管理学院副教授 ,博士 。

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 陈自强 　龙立军 　王燕飞/ 　唐代职官制度之使职产生的原因及特点
史背景因素是使职产生的根本因素 “
, 大抵生于置
[4 ]
兵 ,盛于兴利 ,普于衔命” 就深刻地反映了这一点 。
其次 , 国家事务的变化也是使职产生的原因 。 力运行过程来看 ,皇权始终处于一个不断巩固 、
唐初的政治体系是建立在生产力因战争破坏而较为
落后的基础上的 , 国家事务少且简单 。但随着社会
生产力的发展 ,国家面临着更多更复杂的事务 , 故原
有的官僚系统日渐难以胜任 , 这就需要新的政治运
作模式 ,使职也就应运而生 。刘后滨曾指出 :“使职
产生的原因是统治形势的变化导致的新事务的出
现 ,由于制度上规定的官僚体系基本是具有固定机
构和固定职掌的 ,而国家事务却总是不断变化的 , 所
以临时性的使职派遣就成为许多王朝都具有的现
[5 ]
象。
” 式 ,君主权力的强化促使了使职的产生 。
2. 加强中央集权与君主权力的需要是使职产生
的重要原因
首先 ,使职是中央集权的体现 ,适应于中央集权
的现实需要 。从中国政治传统来说 , 自秦统一中国
而建立中央集权的统一多民族国家以来 , 中国社会
就几乎一直是高度集权的国家 。中央政权成为权力
运作的主要方面 , 国家事务的许多活动均由中央肇
端 ,而地方仅处于从属或被动服从的地位 。然而 , 中
央朝廷虽然能将权力集中 , 但政务的推行却又不得
不依靠地方来具体实施 。这样 , 为了监督地方颁行
政令 ,加强对地方的控制 , 就出现了中央派出握有实
际权力的官员到地方推行政务的现象 , 使职由此而
产生 。可见 , 使职是中央集权的体现和产物 。而从
中国政治体制来说 , 中国的官僚体系呈现出金字塔
型 。当权力自下而上运行时 , 则表现为中央对地方
权力的剥夺 , 如地方长官最初拥有任免其属员的权
力 ,到后来地方长官的属员均由中央任免 , 这就是中
央剥夺了地方人事任免权 ; 当权力自上而下运行时 ,
则表现为中央对地方的控制与监督 , 使职也就应运
而生 ,如简点使 、
黜陟使 、
巡察使 、
按察使等均属于监
察和控制地方 、
为加强中央集权而产生的使职 。从
使职的特征来说 , 使职一般是代表中央朝廷衔命出
使四方而从事专门事务的官员 。由此可以看出 , 加
强中央集权是使职的重要任务之一 。
其次 ,使职也是强化君主权力的产物 。如果说
在古代中国 , 中央是整个权力的核心 , 那么 , 君主则
是核心的核心 。古代中国社会权力建立在皇权至上
的基础上 ,从本质上说 , 所有权力均被认为来源于君
主 ,因而 ,君主为确保其权力的完整性 , 就必然要采
取措施来巩固和加强其权力 。从整个封建社会的权
强化
的过程 ,使职也正是这一过程的产物 。如在处理皇
权与相权的矛盾关系中 ,皇帝为了加强其权力 ,就用
品秩较低的官吏 ,以“参政得失”、
“参知政事”、
“中书
门下同平章事”“
、同中书门下三品”等使职称谓来分
割和制约位尊权重的宰相的权力 , 从而促使该种使
职的产生 。再如 ,唐中后期通过设立内诸司使 , 使宦
官掌握了军政大权 , 从而有效地控制了诸王 、
大臣 、
外戚等人的颠覆活动 , 巩固了皇权 [ 6 ] 。因此 ,
将帅 、
使职就是君主巩固和加强自身权力的一种选择方
3. 职官制度自身的因素是使职产生的直接原因
首先 ,职官体制的缺陷 。宁志新认为唐初职官
制度中存在三个主要缺陷 , 即“第一 , 比较完善的中
央政权机构与相对不完善的地方政权机构同时并
存 ,而地方州郡的政权机构要比中央政权机构狭窄
得多 。第二 ,地方实行州 ( 郡) 县两级制 ,造成中央鞭
长莫及 。第三 , 中央政权机构内容普遍存在着几个
部门共管一种事务的现象 ,造成事权过于分散 ,不利
”[ 7 ] 何汝泉先生则认为 “
于进行集中统一的管理 。 : 唐
”[ 8 ] 笔者认为 ,
朝的职官制度稳定有余而应变不足 。
除了以上学者提及的原因之外 , 唐代职官体制的缺
陷还在于其程序规定上的繁琐性 、
复杂性 。如中央
决策就要经过三省的一系列程序 , 这虽然有利于减
少失误 ,但也缺乏简洁的办事程序 , 不能快速 、
高效
地处理各类事务 。为了弥补这些缺陷 , 唐代使职大
量产生 。
其次 ,体制架构的演化与蜕变 。由于一个组织
的内外部条件发生改变 , 必将引发原有体制的演化
与蜕变 ,从而使得使职的产生具备了可能性 。唐代
职官制度是在唐初战后经济社会处于恢复时期 , 社
会生活节奏变慢 , 国家事务较少的历史背景下建立
的 。随着时间的推进 , 其体制越来越难以应付社会
事务的变化 ,反而变得日益僵化和陈旧 ,故在职官制
度内部产生了应时之需的大量使职 。可以说 , 使职
的产生是体制架构演化与蜕变的结果 。
再次 ,权力重心的转移 。出现职官的职权为使
职的职权所侵夺 、
削弱 ,甚至取代的情况 ,究其原因 ,
一是权力之争的产物 , 另一“实质是由于社会政治 、
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 广西社会科学 2006. 7/ 　历史学

经济的变化引起体制的转换 , 从而带来权力运作机 合 ,分别设立专门的盐铁转运使 、

度支使和户部使 ,
制或职务内容的变化 , 导 致 了 职 官 权 力 重 心 的 变 其中 ,盐铁转运使的功绩体现为 “
: 始以盐利为漕佣 ,
[9 ]
化” 。因此 , 在职官制度中 , 权力重心的转移也是 自江淮至渭桥 , 率十万斛佣七千缗 , 补纲吏督之 , 不
使职产生的原因之一 。 ”[ 13 ] 同时 , 由于
发丁男 , 不劳郡县 , 益自古未之有也 。
最后 ,律令制的破坏 。这种观点是由日本学者 使职侵夺或分割了原有职官的权力 , 能够对正式职
提出的 ,他们认为使职的出现和发展是律令制破坏 官的权力进行牵制 、
制约 。如翰林学士属于行政系
[ 10 ]
的结果 。应该说 , 这种观点注意到体制预设与实 统以外的差遣官 , 无固定品级 , 也无官署 , 是皇帝的
际运作的背离 , 律令制的破坏体现了寻求律令以外 私臣 ,而且一般入居翰林的都是官微阶低 、
初涉政坛
的体制运作模式而产生使职 ,这有其合理性 。 的士子 ,没有党援 , 便于控制 , 皇帝可利用翰林学士
4. 使职自身具有的优越性是使职产生的关键原 分割宰相的权力 [ 14 ] 。
参政来牵制 、
因 最后 ,使职的行政执行效率高 。由于使职的事
首先 ,使职具有灵活性与适应性 。由于使职多 权专一 ,且没有律令格式的规制 ,因而其在行政执行
因事而设 ,且任用官吏也因事而选用 , 这就体现出人 中较少受到掣肘 ,能便宜行事 ,能够用更多直接有效
与事相结合 、
人与事相匹配的特点 , 具有较大的灵活 的措施处理事务 ,体现其运作过程的高效率 。
性 。同时 ,使职可以避开决策过程的繁琐 、
行文处事
的缓慢而采取较为直接的措施处理事务 。从使职的 二、
唐代使职的历史特点
主体身份看 ,其具有“无清浊区分 , 无士庶的界限 , 通
过这种制度 ,原有的世家大族也就丧失其特殊标识 , 使职在各个朝代均有出现 , 并非唐代所特有的
[ 11 ]
而融合于一般地主之中” ,这也体现了使职的灵活 政治现象 。但通过对唐代使职与其他各朝代使职进
性 。可见 ,使职能更好地适应各类国家事务的要求 , 行纵向比较研究后可以看出 , 唐代使职具有鲜明的
相对于已经处于僵化过程中的职官制度而言 , 其具 历史特点 ,表现为 :
有更大的优越性 。 1. 普遍性与广泛性
其次 ,用人上易发挥人才作用 ,任人惟贤 。由于 唐代使职数量众多 , 且广泛分布于政治 、
经济 、
使职能避开繁杂的选拔 、
任用 、
考核程序 , 给官品低 军事 、
文化 、
社会等各个领域 。何汝泉先生将一些同
下、
出身卑微 、
资历尚浅的官吏一个受到重用的机 职异名或职务相近者并作一使 , 列表统计出 142 个
会 ,故能达到惟才是举 、
不拘一格降人才的效果 。这 名称的唐代使职 [ 15 ] 。实际统计数字 ( 包括异名者 、
职
就有利于人才脱颖而出发挥效能 , 特别有利于庶族 务相近者) 则应是 168 个 。宁志新在翻阅《全唐文》
地主中人才的发现和庶族地主的崛起 。陈寅恪在其 及唐代碑刻墓志 、
笔记小说 、
出土文书时 , 又发现了
《隋唐制度渊源略论稿》财政方面的内容中 , 对牛仙 许多使职 ,共 170 个 。宁志新还认为 ,他与何汝泉先
客的评论就反映了这一点 。“寅恪案 : 仙客以河湟一 生共统计出 338 个使职 , 如果再加上出使 、
和亲 、
会
典吏 ,跻至宰相 ,其与张九龄一段因缘为玄宗朝政治 盟等各类使职 ,总数当在 350 个左右 [ 16 ] 。可见 ,唐代
之一大公案 , 但与和籴事无直接关系 , 故此可不论 。 使职数量之庞大 、
种类之繁多是其他朝代所难以企
兹可注意者 , 为仙客出生及历官之地域并其在官所 及的 , 而从诸如安抚使 、
经略使 、
观风俗使 、
黜陟使 、
职掌及功绩数端 , 质而言之 , 即以西北边隅之土著 , 礼仪使 、
军使 、
营田使 、
节度使 、
市舶使 、
园苑使 、
出纳
致力于其地方之足食足兵之政略 , 而大显成效 , 遂特 使、
盐铁使等反映其职务内容的使职名称中 ,也可以
[ 12 ]
受奖擢 ,俾执中央政权是也 。
” 看出职责分布于各个领域的广泛性 。此外 , 普遍性
再次 ,权力的重组与制约 。使职由于其专门管 还反映在随着时间的推移 , 设置“使”的部门越来越
理某类事务而形成系统 , 从而使原有分散于不同体 多 ,使职的产生呈现出递增趋势 。通过对何汝泉先
系中的权力得以重组 , 并发挥整体功能和优势 。这 生整理出的唐代使职产生的时间表的统计可以看
在财政方面的使职上表现得尤为突出 。如将由户 出 ,从武德元年 ( 618 年) 到景云元年 ( 710 年 ) 共产生
部、
司农寺 、
太府寺共同掌握的财政物资事务进行组 了 30 个使职 , 从开元初到肃宗朝共产生了 49 个使

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 陈自强 　龙立军 　王燕飞/ 　唐代职官制度之使职产生的原因及特点
职 ,从至德二年 ( 757 年 ) 到昭宗朝产生了 60 个使
[ 17 ]
职 。
2. 复杂性与多样性
唐代的使职 ,不仅种类繁多 ,往往一项专门事务
就涉及一个使职 , 而且还出现一个官员身兼数个使
职的现象 。同时 , 还存在一种使职有几种不同的叫
法 ,或者出现使职名称不同但职务相近的情况 。以
上这些均体现出唐代使职的复杂性与多样性 。如
《唐会要》
卷七十八中范阳节度使条记载 “
: 先天二年
二月 ,甄道一除幽州节度经略镇守使 , 至开元十五年
十二月除李商隐又带河北支度营田使 , 二十七年十
二月除李适之 , 又加河北海运使 。天宝元年十月除
裴宽为范阳节度使 , 经略河北支度营田海运使 。以
[ 18 ]
后成为定额” 。由此可以看出 ,最终定型的范阳节
度使身兼经略使 、
节度使 、
支度使 、
营田使 、
海运使五
使于一身 ,体现了唐代使职的复杂性 。
3. 固定性与系统性
唐代使职的固定性与系统性具体表现在两个方
面 :其一 ,固定性也可理解为常设性 , 这是指唐代的
大量使职虽然是由于临时性差遣而设立的 , 但设立
之后却并未撤消 , 即作为一种较为固定的常设性情
形保 留 下 来 , 并 长 期 发 挥 作 用 。如 设 于 贞 观 二 年
( 628 年) 的经略使 、设于延载元年 ( 694 年 ) 的营田使
均属于这种情况 ,它们一直延续到唐亡 。其二 ,系统
性是指唐代使职围绕一个核心的领域形成了与之相
关的一系列使职 , 并成为专门化独立运作的政治系
统 。陈仲安将唐代使职划分为若干系统 : 一是地方
军政制度中的使职系统 , 即以节度使或观察使为中
心的使职系统 ; 二是财政部门的使职系统 , 即以盐铁
转运 、
度支 、
户部三司为中心的使职系统 ; 三是由宦
官充任的使职系统 , 即以神策军护军中尉为中心的
[ 19 ]
监军系统和以枢密使为中心的内诸司使
则认为 “
: 武则天到唐玄宗时期 , 最终形成了以闲厩
使为中心的御马管理系统 , 以群牧使为中心的畜牧
业管理系统 ,以节度使为中心的军事管理系统 , 以转
运使为中心的运输管理系统 ……以后的肃宗 、
代宗 、 史研究 ,1999 , ( 2) .
德宗三朝 ,常设固定的使职越来越多 , 又形成了以盐
铁使为中心的手工业管理系统 , 以度支使为中心的
财政管理系统 , 以租庸使 ( 两税使 ) 为中心的税收征
管系统 ,以观察使为中心的地方行政管理系统 。
” [ 校对 : 陈丽琴 　邓双霜 　梁军涛 ]
由此可见其系统性特征较为明显 。
4. 主导性与重要性
唐代使职在实际的政治运作过程中取得了对各
类事务的处置管理权 , 从而获得了对政治生活的主
导权 ,并发挥重要作用 。如《唐会要》卷八十七记载 :
“(开元) 十四载八月诏 , 水陆运宜停一年 , 天宝以来
王　皆兼重使以权天下”[ 21 ] 。这说明使职在
杨国忠 、
唐代政治生活中所扮演的重要作用 。
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[ 责任编辑 : 陈丽琴 ]
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