安養照護，老當益壯

講者：楊培珊（臺灣大學社會工作學系副教授）
李秀娟（華山社會福利慈善事業基金會副祕書長）
主持：黃秉德（政大NPO-EMBA召集人）
時間：2007.07.07（六）9:00-12:00
地點：政大商學院201R

【第一階段：演講】

引言

很歡迎各位參與本次的論壇。今天邀請到四位著重「老人社會福利」的專家，請他們
現身說法，讓我們更瞭解這塊領域。

第一位是華山社會福利慈善基金會（後文簡稱「華山基金會」）副祕書長李秀娟女士，
秀娟剛從政大EMBA畢業，華山基金會目前型態可說是由她一手促成，今天就讓她現
身說法，與我們分享這一段路程，相信能為各位帶來許多啟發。第二位是台大社工系
楊培珊副教授，楊教授是少數願意「下海」的學者，扎根在土地上，親自為老人社會
爭取福利。第三位是屏東基督教醫院常務董事成亮，成先生長期推動法令的制訂，以
其法律背景在醫療管理上發揮長才。最後是NPO-EMBA95級的同學李永川先生，他將
從產業出發，暢談企業在老人領域上的觀察。

李秀娟

今天主要是跟大家分享自己在實務上的經驗。從工作中觀察到老人福利的缺口，希望
能以改善這些疏失為出發點，讓更多人注意到「老人福利」的重要性。

老年人口激增 因應措施未完備

首先跟各位介紹台灣的老人結構，截至95年底，65歲以上的老年人口占9.94％，但是
在130年將高達30.95％，幾乎每100人中便有31個是老年人口，而在失能老人的部分更
是連年激增，這對未來的孩子將是不小的負擔。而隨著社會型態變遷，家庭照顧功能
減弱，影響的因素有二，除了少子化現象外，婦女勞動力的增加也是主因之一，婦女
不再只是相夫教子，除了負擔家計，更多是為了在職場上獲得成就感，老年人口往往
是獨居在家。最嚴重的部分是正式體系尚未完整，除獨居老人外，更多是失能，甚至
失智的老人，老人照顧的需求隨著時間增長，但政府的能力有限，更偏重現金給付福

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利，但試想失能、失智的老人欠缺行動力，現金補助的功效實在有限，而社區及居家
等直接服務工作，並不在政府的首要政策之中，「老人照顧」的供需情況嚴重不足，在
可預見的未來將更為堪慮。

十幾年來，政府雖然持續推動相關的老人服務，只可惜大部分的政策流於「口號宣導」
，僅少數有實質成效，如：居家服務實施方案，但時至今日也僅服務了近2萬名民眾，
甚至包括精神失常的民眾，不完全專注在老人服務上。96年政府開始推動「大溫暖十
年長照計劃」，其中以「強化老人安養」較為務實，除了推動國民年金制度計畫，更要
建構長期照顧體系，統整現有的政策，改善以往零散、片段，未能有周延且整合之制
度，使長期照顧方案類型更加多元。但是細看其預期的10年效益，仍是不足以應付激
增的老年人口。在政府不足之處，雖然應由非營利組織及民間從旁協助，但由企業觀
點出發，「無利可圖」卻又令企業駐足觀望，而非營利組織能力有限，致使這塊缺口越
來越大。

華山基金會 推動「在地老化」

在華山基金會開始成立之時，楊老師給予我們許多建議，其中「在地老化」的世界潮
流最值得重視。據內政部統計，失能老人進住長照和安養護機構的不到1/10，9成以上
失能老人，居住在自宅或與家人同住。而城鄉差距，更使中南部的老人不知道尋求政
府協助。故此，華山的服務精神便以「在地老化(Aging in place)」為最高指導原則。我
們的理念包括：老人「生靈安頓」老有所養；老有所終，老在村里才是最符合人性，
最落實台灣本土意識；我們也要做「補不足」的工作，政府或民間沒做或做不夠的華
山基金會才做；鄉親助親鄉，結合並權充社區的人、物、財力。從上述的理念出發，
我們在369個鄉鎮、社區建立愛心天使站，以求落實「老在村里」的理念；推動「社區
老人組合家庭方案」，實踐在家老化的理念；並多以在地人服務在地人，讓專業團隊的
核心能力能大量複製，以求提升高品質服務；而「鄉親助親鄉」方面，更是招募志工
參與，營造社區公益心，藉此凝結社區民眾的向心力。

站在實戰服務團體的立場，我們的服務對象仍舊以「明顯」的弱勢族群為主，如：失
依、失能、失智老人，而服務項目則是反其道而行，並不是以當前的項目為主，而是
提供老年人需要的各項服務，這也是我在基金會社工部大力提倡的概念。目前華山基
金會的服務志工總計有1138人，除了服務的成果外，更講求績效，讓有限的人力帶來
最大的效益，故此，我們也有眾多的專業訓練，在95年底共服務了1800個個案，服務
人次更達22688人次。在經費的運用上，如同一般非營利組織，華山基金會也是「有多
少錢，做多少事」 ，常常也受限於經費不足，只好縮減服務人數，而經費來源主要是社
會捐贈，這是董事會的理念，因為華山基金會是要「補政府之不足」 ，因此傾向自行募
款。

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跟大家分享華山天使站的一些功能，如：符合老人「在地老化」的需求，解決社區支
持體系不連續的現況問題；可以激發社區居民參與志願服務，發掘並權充社區力量，
達到鄉親助鄉親之社區營造；充分運用社區資源，可以降低整體社會老人照護成本，
達到政府與民間雙贏的局面；發揮第三部門角色，彌補政府及企業沒做的「灰色地帶」
，讓整體老人福利保障更周全；在經營管理的概念上充分運用結構複製，兼具地方特
色發展。強化非營利組織的功能，從中建立這個模式的優點，讓更多NPO組織有值得
借鏡之處。

華山基金會現階段的限制及困境，「求才不易」一直是最大的問題，城鄉差距導致在地
社區的領袖人才難求，而繁雜的任務，更要具備適合的特質及能力才能勝任；「訓練難
度高」，必須依各個天使站成立的時間，及城鄉差距給予不同的訓練，無法有統一的課
程，而人員的素質也有異，對訓練理解的程度不同，也是我們面臨的困境。而遍及全
省的天使站，也需要有效率的管理制度，更是挑戰基金會內部的行政流程。最後，我
也希望能透過大家集思廣益，是否能融合PO與NPO在員工任用上之差異，綜合兩者之
間的優勢，讓NPO組織的員工有更多發展的空間，破除「高薪資」的迷思，建立新世
代對使命感的認同。擬定邁向願景的策略，希望能經由諸位的討論，創造「運作」上
更優良的模式。

楊培珊

今天想跟大家分享的是「老人照顧與服務產業」，從產業的角度出發，希望能給各位不
同的體驗。

充分的選擇 可負擔的費用

剛剛秀娟的報告中提到，在95年台灣的老人比例已達9.94％，事實上在95年底時已破10
％，老年人口的統計一直趕不上實際情況，最主要的原因便是「少子化」。再從老年人
口依賴比例來看，以高達13.91％，亦即平均每7個15～64歲的人口，便要扶養一名老人
，這對國家未來的發展不啻為一大傷害。而台灣又是個低賦稅的國家，如果要讓「老
人看顧」福利化，對國家財稅的負擔更是難以估計。更甚者，如果放眼世界老年人口
數更是驚人，2000年世界60歲以上人口超過6億，預估在2025年將高達12億，2050年更
將達到20億，從數據統計來看，發展優質且平價的照顧產業實為當務之急。

我稍微補充一下10年長照計畫的內容。在10年計畫中，主要是退回到福利型的照顧模
式，對象也以中、低收入戶為主，服務的項目及時數也都在遞減。在各縣市觀察到的
狀況則是因為預算不足，往往到年中便無經費，老年人只好自行解決困境，甚至要等
到明年才能再受補助。就社區照顧的基本精神而言，要「顧客」有充分的選擇性；就
實務工作的角度來看，不能僅限於社區、機構、居家三塊，要提供老人更多樣的服務

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類別，也讓他們有更多社會參與感，並從案主的需求出發，不能只是把他當成一個物
件，硬要把理論套用在老人身上。就服務提供者而言，我們也面臨更多的挑戰。需要
有立即的回應，不管消費者要什麼，我們都必須盡其所能地回應；也需要更彈性的服
務，以補政府僵化的不足，補法令規條的不足，補非營利組織內部行政的不足；故此
，我們必須要更有能力因應這一切的變革，整合各方組織的能力，才能講求績效，講
求品質。

消費者對服務產業會有所期待，要離家近、照顧好、可負擔，尤其是「可負擔」這點
影響消費者意願最顯著，甚至是一個最嚴肅的話題。以一般療養院的費用來看，平均
一人一個月要價2萬元，如果雙親都有住院，便要4萬元以上的費用，這對一般上班族
確實是一筆龐大的支出，我也親身遇過子女不顧家長死活的案例，只丟下一句「是要
他先死，還是我先死」，這種情況屢見不鮮。也要能配合家屬需要，讓家庭能「一體看
待」，避免切割家庭的功能，讓老人與子女更顯疏離。

照顧服務產業緣起與現況

約略介紹照顧服務產業緣起與現況。91年3月行政院核定「照顧服務產業發展方案」，
92年7月15日更名為「照顧服務福利及產業發展方案」，第一期期程由91年至93年，之
後因列入行政院「挑戰2008—國家發展重點計畫」而繼續推動第二期由94年至96年。
就第一期成效來看，大抵是「具體但有限」，雖然在各縣市成立「長期照護示範管理中
心」，但因是編制外的機構，其績效著實有限；91年起實施「非中低收入戶」補助使用
居家服務試辦計畫，93年7月更擴大極重度服務時數補助，這部分也是讓我們有2萬多
名受協助者的主要因素；增設「輔具資源中心」；推動「老人住宅」興建；訂定「老人
福利機構照護定型化契約」；開辦丙級照顧服務員檢定；調整外籍看護工之就業安定費
，期望降低外籍看護的人數，但成效卻有限。

至於第二期之企圖，則以照顧服務資源之整合、推動社區式照顧服務、擴展急性後期
照護服務、加強外籍看護工之審核機制等等目標為主。就方案發展的分析來看，部門
整合的推動極為不易，地方政府對機構整併根本置身事外，視中央的政策為無物，讓
原本單純的「老人照顧」，卻因政府機構的分散，未能有統一的單位負責。再者，政府
偏重扮演「治理」的角色，例如「規範者」、「管理者」、「政策制訂者」，把重心放在審
核上，在「傾聽者」、「參與者」、「觀察者」及「協助者」等民主政府角色的扮演方面
，表現不佳。

照顧服務產業化

以美國為例，照顧服務產業有潛力成為明星產業，更是本世紀發展最快速的產業之一
。美國的統計資料顯示，「Health and social care industry」是2004年最大的產業，不是各

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位想像中的電子業、製造業等，而「Home healthcare services」的發展更是驚人，主要
因為「居家服務」發展熱潮受到居家式醫療技術進步、強調成本控制、消費者偏好等
因素影響。

這個產業人力特徵是目前台灣一直疏忽的地方，它的人力需求非常多元，需要高教育
的人力，也需要大專學歷以下的人力。我們一直將焦點放在全職工作上，其實許多工
作人員是兼職工作者，如學生、育兒階段的父母、有兩份以上工作者和年齡較大者。
再者，產業中不只運用專業人力和服務人力，更需要龐大的辦公人員和行政人力，以
因應繁雜的行政事務，對專業照護人員來說，行政工作並不是其專業能力範圍，這塊
工作往往使其工作效率未達預期，此外管理、行銷和財務人力也是這些機構亟需的支
援。

從美國的經驗得到一些啟示，「照顧服務產業」絕對有潛力成為經濟發展的主力，並不
如以往認為是工作無成就者的替代方案，更應該以經濟性、市場性的觀點來發展此產
業，而不只是從「福利」的觀點出發，民間的服務單位也應努力改變保守的作法，不
能只被動配合政府政策，而應以「市場評估」資訊為基礎，積極擴展服務版圖。

明確的目標 勝過空喊口號

產業發展的基礎條件首先要有明確的政策目標，諸如：政策邏輯要反轉，不能只為了
降低失業率或老人照顧而發展產業，而是產業發展自然會創造就業機會以及提供好的
照顧產品，更要將「全球」視為潛在之市場，要能「立足台灣、放眼天下」
，政府也應
具體陳述產業願景，提出確切的政策，而不僅是空泛的口號，在訂定產業發展期程與
目標之後，只要有利可圖，民間服務提供者會自行評估如何投入產業。

第二要懂得運用整合的資源，因為產業發展需要龐大的資金，再會募款的機構也不足
以因應這項發展，所以一定要有整併的資源，目前雖然聲稱「由經建會統籌」，但沒有
實際的權力和作法來統籌資源（金）。先期的需求調查、資源盤點、策略規畫、資源開
發與協調雖然已進行多年，但仍缺乏中央和地方的合作，兩者應以破釜沉舟之決心，
盡快進入實際整合工作。

第三是整體性人力資源規劃，台灣照顧服務產業在人力方面有很大困難，包括：老年
專科醫師、照顧服務員、各種專業人力（如護理、社工、復健、心理、營養等）
、管理
、行銷及財務人力等等，幾乎各式相關人力都面臨嚴重不足的窘境，但這項產業的人
力資源規劃不能頭痛醫頭，是需要全面性、整體性的規劃才行。

第四要有創新的產品，目前台灣政府與民間都很少投資在服務產品之研究發展，使我
國在照顧產業之發展嚴重落後先進國家，如要「立足台灣、放眼天下」，照顧服務產品

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必須符合國際性與在地性的標準，但目前市場上的各種服務品質參差不齊，難有統一
的服務水準，這是台灣目前的困境。政府與民間也應協力開發有文化特色的照顧服務
產品，著重市場的需求，不應只求達到政令宣導的標準，更要瞭解產業的運作模式，
不能以老舊的經營觀念看待這項新興產業。

舉一些醫療產業創新的例子：南韓的整型美容、新加坡的健康檢查，都創造了高額的
「醫療觀光」收入。最後一定要有具備競爭力的產業型態，最新的「競爭模式」著重
與其他業者之比較與競爭，並致力於保障消費者之權益與尊嚴，要跳脫傳統的思維模
式，不能只注重自身的利益，而要與其他業者比較，才能免除被淘汰的危機。而經濟
自由化的趨勢更帶來許多國外的競爭者，我們不能只跟自己比較，更要與國際競爭，
鎖國政策已不足以阻擋全球化的現象。

我國照顧服務產業發展仍有其優勢，諸如：政府已列為重點政策，累積相當多的實務
經驗（如：機構、居家、社區），多元的照顧服務提供者，而語言及文化的優勢，更讓
我們能搶攻華人市場。一個最顯著的產業發展經驗轉移，便是王永慶先生的台塑、長
庚、養生文化村、有機蔬食，注意到市場的需求，以最多元的專業，提供最完善的服
務，可說是相當成功的典範。

最後是自己的一些結論，目前台灣社會「壽命延長、人口老化」的現象帶來照顧需求
增加，在可預見的未來中，照顧產業勢必扮演重要的經濟角色，但就目前照顧產業發
展的優勢來看，尚未擁有足夠的競爭力，政府、非營利與營利組織仍應積極合作，面
對問題，提出實際的改進方案，若然政府一時無法動起來，民間業者更要獨立、創新
、追求優質與品牌，以因應未來產業發展趨勢，目前照顧產業已有不少外商介入，如
何運用原有的照護經驗，結合新穎的營運模式，是目前台灣照顧產業最首要的課題，「
不想明天被產業淘汰，今天就要取得領先」！

成亮

在經營非營利組織的實務經驗中，我們以補政府之不足為出發點，過程中理解到沒有
錢什麼都不用談，不能只是空談口號，但是沒有「願景」再多基金都是白費，我們同
仁甚至是天馬行空地構思，希望能將民間療法納入醫院體系，以正確的管理模式創新
產業營運，看見民間的需要，以最務實的方式回饋社會。

點線面 營造社區意識

從社區健康營造出發，
「開源節流」是最基礎的工作，凝聚各方的向心力以建立共識，
讓地方居民對社區有歸宿感，營造社區組織與居民的溝通及合作，促成資源結合，亦
即從「點」起步，連結成「線」，進一步擴大成「面」。結合社工的專業，讓照顧、健

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康產業有完善的發展，並吸收社區居民投身志工活動，從地方做起、從基礎工作做起
，減緩三失老人的人數增加，不僅是為社會付出，更是為了自身的未來著想。就產業
營運的角度而言，必須先看清市場結構，區分顧客群的性質，這種狀況類似「羅賓漢」
，以富有的顧客群補窮困者之不足，甚至建立觀光醫院，結合國外業者以高品質、高
水準、低價的服務吸引觀光客。

基本的社區營造模式有幾個主軸。首先，政府應要制訂政策，目前則以「在地老化」
為主（何謂「在地老化」？在最熟悉的社區終老，亦即要「自行」謀求多元福利，結
合公部門、企業及非營利組織的力量，最後尋求非正式組織的資源。），輔導地方擬訂
及執行計畫，並成立社區營造中心推動委員會，建立溝通平台，以地方父母官為關鍵
人物，整合地方資源成立社區組織，從學習的過程中，逐步為社區服務，並強化居民
的參與感，促成其態度與行為之改變。至於我們的角色則偏向倡導、協調溝通，進一
步充當諮詢、評價，以經驗協助傳播及推廣的執行工作。並協助重新定位核心價值，「
彼此相愛；落實自助互助！」
，社區也應運用社工助人之方法，凝結所有資源，以實踐
核心價值。

李永川

就自己的工作來看，在Home Medical上有比較多的實務經驗，尤其是楊老師剛剛提及
的大溫暖計畫，我也有所參與，聽到前面幾位講者的報告，心中著實有不少感觸，這
些年在國外奔走，看著世界各國在照顧產業上的發展，再對照台灣的情況，確實仍有
許多應進步的空間，但我依然保持著樂觀的念頭，畢竟文化需要時間累積，我們仍能
找尋自我的出路。

從產業的立場出發，面臨社會人口結構的變遷，雖然老人比例逐年攀升，但客製化商
品似乎仍是銷路有限，但也因此激發不同的創意，有一說「老人家就跟小孩一樣」，故
此，美國、日本等國家也逐漸找出照顧產業的另類出路，讓客製化商品轉型為標準化
，以吸引更多元的客群。目前老年人口大致可分為三類市場，第一是健康、無病痛的
老人，這類型較無照護的必要；第二是重病患者，現今台灣的醫療制度雖然差強人意
，但健保仍能提供保障；最後是台灣目前最缺乏照顧的一塊，不至於重病，卻在某種
程度上需要人照顧，這類型的老人家並無足夠的照護，這個市場事實上確有發展的空
間，只要有利可圖商人絕對前仆後繼，政府的角色便是整合機關的資源，把握時機面
對現實社會的發展，避免分散焦點，只需確立市場有健康的投資環境，相信「照顧產
業」絕對不會乏人問津，而及早出發，也能讓台灣在這項產業上有更出色的表現。

【第二階段：對話】

EMBA-NPO ＆ 李秀娟、楊培珊

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Q：照顧產業化確有其優勢，但不知如果普遍由民間經營，是否會產生相對應的危機？

A：其實照顧產業並不是「福利」的相反詞，它仍要各部門的通力合作，不論是政府
、PO或NPO組織及非正式組織，照顧產業要在前述四者齊頭並進地合作下，才有其發
展的空間。至於PO與NPO的差別並不是在賺錢與否，兩者都要賺錢，差別只在利潤是
回饋至股東或是社會，且NPO組織除了要有明確的願景，更要有效率、精準地處理工
作，因為我們沒有大量的資源可用，來自社會的捐助，便要接受社會大眾的檢視，這
點在照顧產業上亦如是，不論從企業或民間團體的角度來看，都要以最敬業的心態工
作，這對「福利化」或「產業化」而言不存在差異，兩者並不是「死對頭」 ，仍需要結
合各方力量，並力合作。

Q：
〈提問者回應〉非營利組織當然不是怕賺錢，更不是「忌商」
，只是照顧產業如果由企業經營
，會不會落入「只有少部分人能享有服務」的困境，如果由民間團體來經營，是否能比較從福
利角度出發，讓產業有比較公正的立場。

A：〈李秀娟、楊培珊補充〉想占用各位一些時間介紹「老人組合家」的概念。基本上
是在社區的一般住宅，就如同經營民宿，連結各方資源，諸如：土地、房屋，並加入
各式套裝服務，提供較弱勢的團體，甚至在模式成熟後，能提高居家品質、加強服務
內容，以吸引具高消費力的客群，絕對有其商機存在，並結合社區其他人力，甚至不
需要專業人才，讓老人家有更多元的照護。

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