西南师范大学学报 ( 哲学社会科学版) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1997 年第 1 期　　

汉唐财政职官体制的三次变革
何汝泉
[ 西南师范大学历史系　教授　　重庆市 630715 ]

　　提要: 　汉唐间中央财政职官体制的第一次变革, 发生在东汉, 由少府和司农分别理财演变为司

农统一理财, 可看作是财政领域一次迟到的封建主义变革。 第二次变革, 曹魏开始, 隋唐之际完成, 司农
理财演变为户部理财, 是皇帝以近弥侍臣取代三公职权在财政领域的表现。 第三次变革, 是唐中期为适
应国家政治经济的发展变化而出现的, 户部理财演变为使职理财。 使职理财持续三百多年, 起过积极作
用, 具有历史的正当性和优越性, 但深受其变革自发性的影响。
关键词: 　帝室财政　国家财政　司农理财　户部理财　使职理财
中国图书资料分类法分类号: 　F 812. 9

从汉朝到唐朝, 其中央财政职官体制即中央财政机构和职官的设置及其财务行政制度, 发
生过三次重大变革, 其演变轨迹如何, 对变革性质和意义应怎样认识, 本文试作探讨。

一　《史记》卷三十《平准书》云:
　　天下已平……量吏禄, 度官用, 以赋于民。 而山川园池市井租税之入, 自天子以至于封君汤沐邑, 皆
各为私奉养焉, 不领于天下之经费 [1 ]。
这个记载表明, 西汉王朝, 有“赋于民”
, 作为官吏俸禄和官府费用的“天下之经费” , 又有由山
川、园池、市井的租税所得, 用以奉养天子的经费。 后者既称“私奉养”即天子私费, 则前者应是
政府的公费。 这两种经费, 各有收支, 互不领属, 构成两个平行、独立的财政系统。 日本学者加
藤繁称之为国家财政和帝室财政[ 2 ]。
两种经费, 两个财政系统, 自然就有与之相应的两套财政职官机构。这就是颜师古注《汉书
・百官公卿表》
所说“大司农供军国之用, 少府以养天子也”
, 即大司农掌管政府经费, 少府掌管
天子经费。
大司农和少府各有众多的僚佐与属官, 构成两个财政职官系统。
汉代的两个财政职官系统, 在汉武帝时有过一次较大的调整。 其内容可归结为两点: 一是
把原属少府的一些职务划归司农; 一是增设水衡都尉, 加强帝室财政管理。 武帝元狩四年 ( 前
119) 实行铁专卖, 六年 ( 前 117) 又实行盐专卖, 于是在大司农下设盐铁丞专管。 这样原属少府
的盐铁税收便归属于司农。元鼎二年 ( 前 115) 置水衡都尉, 据《汉书・百官公卿表》 :“水衡都尉
……掌上林苑, 有五丞。 属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、钟官、技巧、六厩、辩铜九官令丞,
又衡官、水司空、都水、农仓, 又甘泉、上林都水七官长丞, 皆属焉。”
关于汉武帝设置水衡的目的
和水衡与少府的关系,《史记・平准书》 有云:
　　初, 大农　盐铁, 官布多, 置水衡, 欲以主盐铁; 及杨可告缗钱, 上林财物众, 乃令水衡主上林。 上林既
充满, 益广。
从这里可以看出, 盐铁划归大司农后, 盐铁收入很多, 于是设置水衡, 打算让水衡主管盐铁, 但
・103・
是由于杨可告缗, 告缗钱集中储放在上林苑, 便改变初衷, 由水衡主管上林苑, 把原由少府管的
有关上林的物产税收和属官, 一并划归水衡。 本来打算用以分管部分大司农权益的水衡, 实际
成为分管少府部分权益、加强帝室财政的官府。西汉中后期, 在帝室财政中, 水衡的地位甚至超
过少府。
国家财政与帝室财政虽然各自独立, 但也不是毫无关系。 皇室的某些重大支出, 如建造宫
室、修筑陵墓等, 由大司农所管国库支付, 而皇室收入中, 有时也拿出一部分, 作为政府的紧急
用费。 不过这对各方来说, 都不是主要的。 汉武帝对双方收入所作一些调整, 也没有改变原有
的财政体制。

二　西汉以来的财政职官体制, 至东汉为之一变, 即由少府和司农分别理财演变为司

农统一理财。
《后汉书》卷三十六《百官志》
本注云:
　　承秦, 凡山泽陂池之税, 名曰禁钱, 属少府, 世祖 ( 光武帝庙号) 改属司农, 考工转属太仆, 都水属郡国。
孝武帝初置水衡都尉, 秩比二千石, 别主上林苑有离宫燕休之处; 世祖省之, 并其职于少府。 ……少府本
六丞, 省五。又省汤官、织室令, 置丞。又省上林十池监、胞人长丞、宦者昆台亻次飞三令二十一丞。又省水衡
属官令长丞尉二十余人。
这里记载了东汉并省帝室财政机构的情况。只要联系并省官署的具体职掌一看, 便可发现这次
并省特点: 其并省对象虽有如考工、织室属财政支出的, 但主要却是主管财政收入的官署。如罢
省水衡, 都水转属郡国, 山泽陂池之税改属司农。 这样就导致财政体制的变化。
原来, 少府执掌帝室的收入和支出, 自成财政体系。 现在, 少府的财源被划拨出去, 财政收
入的职能没有了, 少府卿仅仅“掌中服御诸物, 衣服、宝货、珍膳之属”
[3]
只限于帝室生活诸物的
掌管。职属少府的官署, 如掌医药的太医令丞、掌帝室饮食的太官令丞、掌天子纸笔墨和尚书财
用诸物及封泥的守宫令丞、管上林苑禽兽之类的上林苑令丞等, 都不涉及财政收入。 文属少府
的职官虽然很多, 如侍中、黄门侍郎、中常侍、尚书台诸官、御史台诸官等, 但都不关帝室财政。
尽管尚书台的民曹尚书所管盐池苑囿[ 4 ] , 可能有一定经济收入, 但尚书台仅仅文属少府, 实际
已超脱少府管辖范围, 故民曹尚书的收入, 不能简单看作帝室财政收入。总之, 东汉少府已不备
具帝室财政的完整职能, 其所执掌的仅是帝室经费的支出。 因此不再有自成系统的帝室财政,
两种平行独立的财政体制已不复存在。
少府没有财政收入, 那么东汉帝室的经费从哪里来呢? 只能是从大司农统一掌管的国家财
政拨付。 但是缺乏明文, 直到唐朝才见有关这方面的记载。 唐德宗即位, 宰相杨炎为纠正至德
( 756—758) 以来国家租赋尽入天子内库之弊, 奏“请出之以归有司, 度宫中经费一岁几何, 量数
奉入, 不敢亏用” , 德宗应允, 于是颁布诏书:“凡财赋皆归左藏库 ( 国库) , 一用旧式, 每岁于数中
量进三五十万入大盈 ( 天子内库) , 而度支先以全数闻。”
[5]
可见,“宫中经费”从国库中拨付, 已
是沿用“旧式”
。 推其原始, 恐怕应是东汉取消帝室财政之时。
东汉大司农的职掌, 据《后汉书》
卷三十六《百官志》
本注载:
　　掌诸钱谷金帛诸货币。四时上月旦见钱谷簿, 其逋未毕, 各具别之。边郡诸官请调度者, 皆为报给。损
多益寡, 取相给足。
这里所说“掌诸钱谷金帛诸货币”
表明, 东汉的钱谷金帛等各种财赋都由大司农掌管。这应包括
原属少府所掌管的财政收入和支出。 东汉的财政收入主要有田租、更赋、算赋和口赋以及山川
园池收入, 而盐铁、水产税已属郡国, 不再作为直接收入。 其支出, 不仅包括国家的官俸和官府
行政费用、军事费用、祭祀费用、漕运费用、农田水利费用、文化教育费用和灾荒赈恤费用, 而且
・104・
包括帝室的各种费用。 可见, 东汉大司农的财政管辖范围虽然有增有减, 但从总体上看是扩大
了。 上引《后汉书・百官志》文后段, 讲的是大司农与地方郡国的财政关系, 但不全面。 众所周
知, 西汉平定吴楚七国叛乱之后, 采取措施, 把地方郡国的财权收归中央。 至东汉, 又把一些重
要的财权转归郡国,“都水属郡国” ,“郡国盐官铁官本属司农, 中兴皆属郡县; 又有廪牺令, 六百
石, 掌祭祀牺牲鹰鹜之属及洛阳市长、荥阳敖仓官, 中兴皆属河南尹” [6]
。可见, 东汉地方的财权
比西汉有所扩大。 不过, 地方郡县要在每个季度, 把该季各月钱谷收支余缺的帐目 ( 见钱谷簿)
向大司农报告。如有应收未收的欠款, 要另外造册上报。而大司农对郡县的钱谷有权依令进行
调度。 这种调度, 见诸史册的颇为不少, 有从郡县调往京师的[ 7 ] , 有郡县之间调度的[ 8 ] , 也有由
京师调往边郡的[ 9 ]。大司农行使调度权力的目的, 在于“损多益寡, 取相补足” , 使地方财政余缺
相补。 尽管大司农仍然有权干预地方财政, 但地方财权是明显地增强了。
东汉大司农, 有卿 1 人, 员吏 164 人。 其佐官有丞 1 人, 部丞 1 人, 主帑藏。 属官有太仓令
1 人, 主受郡国传漕谷, 丞 1 人, 员吏 99 人; 平准令 1 人, 掌知物价等, 丞 1 人, 员吏 190 人; 导官
令 1 人, 主舂御米及作乾　。 西汉大司农丞 2 人, 东汉减为 1 人; 西汉大司农部丞曾多至数十
人, 东汉减至 1 人。东汉的太仓令丞、平准令丞是继承西汉的, 而专门备办供应皇室谷米干粮的
导官令丞则是新设的。 西汉大司农的均输、都内、藉田令丞和斡官、铁市长丞等属官, 东汉都已
省并。 可见, 东汉大司农的机构和官员是减少了。
为什么东汉大司农的财政管辖范围扩大, 机构和官员反而减少呢? 《后汉书》 卷三十六《百
官志》
说:
　　汉之初兴, 承继大乱, 兵不及戢, 法度草创, 略依秦制, 后嗣因循。……至武帝, 多所改作, 然而奢广, 民
用匮乏。 世祖中兴, 务从节约, 并官省职, 费减亿计。
刘秀建立东汉王朝时, 同样面临社会经济十分凋敝的形势, 不得不对经汉武帝“改作”而流于
“奢广”
的职官制度加以并省, 实行“节约”
之制。 其大司农罢省的官职如均输令丞等, 属于这种
情况。 不过, 东汉大司农的机构和官员减少, 并不都是由于罢省, 有些机构和官员仍然存在, 只
是并转到其他部门, 主要是地方郡县, 如都水、盐官、铁官等, 便是如此。 此外, 东汉尚书台的职
权增大,“尚书出纳王命, 赋政四海, 权尊势重, 责之所归”
[ 10 ]
。丞相、御史的职权开始转归尚书,
九卿的职权亦开始受诸曹尚书侵夺, 因此, 司农的财政实权也不免部分转移到尚书曹。所以, 东
汉大司农机构和官员减少的原因, 既有出于节约政府经费, 也有为了扩大地方财政权力, 并和
尚书台职权增大不无关系。
对东汉财政职官体制变化的评价, 我认为, 如果说秦和西汉所行国家、帝室两套平行财政
体制是先秦的遗制, 那么, 就应当承认东汉取消帝室财政的进步性。因为, 这种举措无疑是为了
适应封建专制集权政治的需要, 它至少可以向社会表明, 国家的一切财富都是皇帝的, 都是皇
帝可以支配的, 把专制集权观念渗入财政领域。 既然如此, 就不能由于这种进步性要付出帝室
无限制耗费国家财富的代价而怯于承认它。其实, 在两套财政体制时, 少府收入往往超过司农,
可以任意取之而不竭, 哪里还有实际的限制! 再说, 在那种时代, 能找到一种社会进步又不付出
任何代价, 恐怕是很难的。因此, 取消帝室财政及其官制变化的意义, 可以说是财政领域的一种
迟到的封建主义变革。

三　财政职官体制在隋唐之际又完成一次重大变革, 其表现是财政大权由大司农转移
到尚书省的户部, 司农理财演变为户部理财。
隋朝,“尚书省, 事无不总”[ 11 ]。财政则总于度支尚书。
“度支尚书统度支、户部侍郎各二人,
金部、仓部侍郎各一人” 。开皇三年 ( 583) 度支尚书改名户部尚书。隋炀帝又改户部为民部,
[ 12 ]

・105・
侍郎为郎。
至唐朝, 财政官吏设置规范化, 职掌有了明确规定, 财政职官制度进一步完善。户部尚书侍
郎“掌天下土地、人民、钱谷之政”[ 13 ] ,“凡徭赋职贡之方, 经费周给之算, 藏货赢储之准, 悉以咨
之”
。[ 14 ] 其政务由所属户部、度支、金部、仓部四司分别执掌。 户部郎中、员外郎“掌户口、籍帐、
赋役, 孝义、优复、蠲免, 婚姻、继嗣, 百官众庶园宅、口分、永业等”
[ 15 ]
, 主要是有关财政收入的
户口、土地、赋役方面的政务。 度支郎中、员外郎“掌支度国用。 租税少多之数, 物产丰约之宜,
水陆道路之利, 每岁计其所出, 而支其所用”
[ 16 ]
, 主要是有关财政支出及其转运、征敛、送纳、和
籴、和市等方面的政务。 金部郎中、员外郎“掌判天下库藏钱帛出纳之事, 颁其节制, 而司其簿
领”[ 17 ] , 主要是钱帛的保管和出纳的政务。仓部郎中、员外郎“掌判天下仓储, 受纳租税, 出给禄
廪之事”[ 18 ] , 主要是谷米的保管和出纳的政务。可见, 这时国家财政的收入和支出大权, 都已在
尚书省户部的掌握之中。
隋唐的司农寺, 比之东汉, 其职权大为缩减, 地位相应降低。隋初, 司农寺与北齐略同, 统属
太仓、典农、平准、廪市、钩盾、华林、上林、导官等署。炀帝时, 罢省典农、华林二署; 又将平准、京
市改隶太府寺, 司农仅统上林、太仓、钩盾、导官四署; 又把司农卿由正三品降为从三品, 少卿由
正四品降为从四品[ 19 ]。唐朝因之, 明确规定其职掌为“掌邦国仓储委积之事”
[ 20 ]
。具体而言, 不
外以下四项: ( 1) 以上林署掌管的“苑囿园池”所产果蔬供祭祀、进御及诸司食料之用; ( 2 ) 以
太仓署掌管的太仓谷米发放京都官吏的禄给和常料; ( 3) 以钩盾署掌管的薪炭刍草等物供祭
祀、朝会、宾客享宴之用; ( 4) 由导官署专门为皇帝选择备办精良的米面。至于司农寺附属的诸
监, 如太原、永丰、龙门诸仓监, 司竹监、温泉监、苑总监和苑四面监、九成宫监、京畿诸屯监等,
也主要是为上述四项职事提供条件。 这时的司农寺, 已不再是总揽财政大权的政务官府, 而成
为给皇帝备办饮食生活和祭祀宴会所用农副产品和为京官发放禄料的事务机关。[ 21 ]
财政大权由大司农向尚书省的户部转移, 经历了一个相当长的过程, 是在魏晋南北朝时期
逐渐完成的。
东汉时, 大司农总揽国家的财政大权, 尚书台虽然职权扩大, 渐侵九卿所掌, 但是, 还难以
从制度上看出司农财权他移的迹象。从曹魏开始, 情况有了明显的变化。那时尚书台脱离少府,
迁出宫外, 成为中央政府的独立机构, 全国行政事务的执行机关, 虽然执掌机密、参预决策的机
会减少, 但行政权却增大了, 其增大的权力, 一部分就是从九卿那里转移来的。 就财权来说, 曹
魏尚书台所属六曹尚书之一的度支曹尚书, 其职掌与东汉民曹尚书相比, 已经大不相同[ 22 ] , 开
始成为“专掌军国支计”[ 23 ] , 即负责国家财政支出的职官。其尚书郎也有很大变化。东汉的尚书
郎仅知总数 36 人, 更值于宫内,“主作文书起草”
[ 24 ]
, 而曹魏的 25 名尚书郎则各具称谓, 显然
都有具体职务。 其中金部、度支、库部、农部、水部、仓部等, 大概就是经管财政收入支出和保管
等诸种具体行政事务的。[ 25 ] 孙吴、蜀汉以及两晋、北魏的状况, 大体与曹魏相似。 至南朝刘宋、
北朝北齐又有进一步的变化。《宋书》
三十九卷《百官志》
云:
　　尚书令任总机衡, 仆射、尚书分领诸曹。 ……度支尚书领度支、金部、仓部、起部四曹。
《隋书》
卷二十七《百官志》
载后齐官制云:
　　六尚书分统列曹。……度支统度支 ( 注: 掌计会。凡军国损益事役粮廪等事) 、仓部 ( 注: 掌诸仓帐出入
等事) 、左户 ( 注: 掌天下计帐户籍等事) 、右户 ( 注: 掌天下公私田宅租调等事) 、金部 ( 注: 权衡量度内外诸
库藏文帐事) 、库部 ( 注: 掌凡是戎仗器用所须事) 六曹。
由此可见, 这时的度支尚书有两点和曹魏以来不同: 一是把尚书郎 ( 刘宋叫郎中, 北齐仍称郎)
分别归属在各曹尚书之下, 度支尚书已有固定的郎曹; 二是原来度支尚书所主管的“军国支
・106・
计”, 现在已由所属度支郎曹负责, 而度支尚书管辖的职事, 不仅是财物的会计开支, 而且包括
户口田宅、租调征收和谷物钱帛器用的保管出纳。这就是说, 度支尚书是尚书省[ 26 ] 中职掌国家
财政收入和财政支出的长官, 度支曹已初具隋唐户部的的格局。 自此以后, 南北各朝除北周行
周礼六官之制外, 度支尚书的职掌及所统郎曹, 虽然稍有调整, 但大体相沿袭, 至隋朝便成定
制。
魏晋南北朝度支曹尚书职权扩大, 机构趋于规范。 与此同时, 大司农的职权和机构则逐渐
缩减。
曹魏的大司农, 诸史官志无完整记载, 但知沿袭东汉设有此官[ 27 ] , 仍掌有官仓[ 28 ] , 太仓令、
导官令仍为其属官[ 29 ]。不同的是, 平准令丞及其主管的市场物价和练染作坊, 已从司农属官和
职事中划拨出去[ 30 ]。西晋以后, 大司农的地位显著降低。晋武帝咸宁 ( 275—280) 时, 中书监荀
勖曾建议:“若欲省官, 私谓九寺可并于尚书”[ 31 ]。胡三省注云:“汉初九卿各有所掌, 东都以后,
尚书诸曹分掌众事, 九卿殆为具官, 故欲并之尚书。” [ 32 ]
当时虽未实行, 但东晋哀帝时却一度罢
省司农 。南北各朝, 大司农相沿设置, 可是, 其职掌则大异于前。据载, 刘宋“大司农丞掌九谷
[ 33 ]

六畜之供膳羞者”[ 34 ]; 肖梁司农卿“主农功仓廪”[ 35 ]; 北齐司农“掌仓市薪菜, 园池果实”

[ 36 ]
;北
周司农“掌三农九谷稼穑之政” 。这些文字表述虽然不尽相同, 掌管事项也略有差异, 但是大
[ 37 ]

体不出仓廪出纳和天子饮食祭祀宴享所需粮食薪炭蔬果牲畜供应的范围。 与职掌相适应的大
司农属官, 主要有: 管理仓廪出纳的太仓令丞, 为天子备办谷米乾粮的导官令丞, 掌管苑囿池
沼、种植蔬果和藏冰的上林令丞, 掌管薪炭鹅鸭等山泽之物的钩盾令丞。此外, 南朝置有的籍田
令丞, 北朝置有的典农令丞, 北齐复置的平准令丞等, 至隋朝不是明令罢省, 便是改属他曹。 可
见, 大司农职权和机构缩减、地位降低的过程, 就是它由财政政务机关变成财政事务机关的过
程。
魏晋南北朝财政职权由司农向户部转移, 是指其主要趋向, 指总管国家财政收入和支出的
大权, 并不是说大司农缩减的所有职事都归属于户部。 如东汉司农所掌钱币布帛诸物的职事,
固然主要转移到了户部的金部郎曹, 但南梁天监七年 ( 508) 置太府卿“掌金帛府帑”
[ 38 ]
, 北齐太
府寺有左右藏令, 隋唐因之。 可见, 司农的金帛库藏出纳职事则归属到了太府寺。 东汉司农所
属平准令丞掌管的市场物价, 南梁“始隶太府” [ 39 ]
, 而权衡度量则归属金部郎曹。东汉司农平准
所掌练染职事, 其后隶属关系几经变动, 至隋炀帝大业五年 ( 609) , 把司织与司染职事合并, 成
立织染署属少府监[ 40 ] , 唐因之。 如此等等, 说明后来的太府寺、少府监也掌管有部分原属司农
的具体职事。
怎样看待这次财政大权由大司农向尚书户部转移的变革呢? 首先, 这次变革是皇权与相权
矛盾的产物, 是皇帝以近弥侍臣取代三公职权总趋势的组成部分。自秦朝确立封建专制主义皇
帝制度之后, 皇帝与宰相、皇权与相权便成为国家权力配置和运行中的一对最重要的矛盾。 这
对矛盾的双方, 既相互依赖, 又相互制约, 在国家权力斗争中常常处于核心的关键的地位。当皇
帝感到自己的权益地位受到宰相威胁而达到无法忍受的地步时, 总是以自己身边可以信赖、驾
驭的侍臣取代宰相。秦汉三公宰相在魏晋南北朝逐渐演变为三省长官宰相, 便是中国封建专制
制度的皇权与相权矛盾斗争的第一个过程。大司农原是三公宰相属官, 尚书属皇帝内臣[ 41 ] , 所
以, 尚书户部取代大司农的职权, 是皇权与相权矛盾斗争在财政方面的具体表现。 这在当时是
不可避免的, 必然会发生的。其次, 从国家行政管理角度来看, 户部尚书成为执掌财政大权的政
务官, 大司农卿变成财政事务官, 也并非毫无意义的事。一般地说, 决策与执行是行政管理既有
联系又有区别的两个系统。 决策与执行分离, 是行政管理经验积累的结果, 是进步的表现。 魏
・107・
晋南北朝时期, 作为六部尚书成为政务官、九卿变成事务官的一个组成部分, 户部尚书与司农
卿的职能发生的相应变化, 客观上多少含有财政决策与执行分离的意义。

四　汉唐间财政职官体制的第三次大变革, 是户部理财演变为使职理财。《册府元龟》
编者在《邦计部・总序》
中列述唐初确立的财政职官之后说:
　　其后, 财货之任, 多专置使以主之, 不独归于台阁。
胡三省在《通鉴注》
中亦指出:
　　唐自中世以后, 天下财赋皆属户部、度支、盐铁, 率以他官分判。[42 ]
这里说的, 就是唐朝财政大权由户部尚书、侍郎转移到使职, 主要是户部、度支、盐铁转运三使
职的历史事实。 这次变革是在安史之乱前后数十年间逐渐完成的。
唐朝建国后, 其财政职官体制继承隋朝, 由户部尚书侍郎统率户部、度支、金部、仓部四司
郎中员外郎及其属吏, 职掌“天下田户、均输、钱谷之政令”
[ 43 ]
。其它和财政相关的司农寺、太府
寺等, 不过是根据政令执掌某些具体财政事务的机关。
唐朝的财政职官体制在最初半个多世纪颇能正常运行, 但到武则天统治时期便开始出现
问题。 问题的根源在于均田制的破坏, 而突出的反映则是户口逃亡。 武周晚年, 逃户问题已经
相当严重。[ 44 ] 号称盛世的开元年间, 户部计帐的户数迅速增加, 然而禁止逃亡, 限逃户自首的
诏令却屡见史册[ 45 ]。开元二十四年 ( 736) 户数达到 8018710, 比神龙元年 ( 705) 的 6156141 户增
加了 30% 。 可是, 这年新春伊始, 玄宗就发布敕令:“天下逃户, 听尽今年内自首, ……逾限不
首, 当命专使搜求, 散配诸军”[ 46 ] , 足见户口逃亡仍十分严重。封建社会,“人为邦本”
, 户口大量
逃亡, 必然引起连锁反应, 直接受冲击的官府便是户部司。建中宰相杨炎指出: 开元中,“丁口转
死, 非旧名矣; 田亩移换, 非旧额矣; 贫富升降, 非旧第矣。户部徒以空文, 总其故书, 盖非得当时
之实。”[ 47 ] 的确, 当时户部司已经无法掌握丁口、田亩和户等的实际情况, 只是凭借旧籍征收赋
税徭役, 致使“天下之人, 苦而无告”[ 48 ]。唐朝统治者也察觉到问题的严重性, 玄宗表白过, 他曾
为此“夜分辍寝, 日旰忘食。”[ 49 ] 于是便有检括户口、田亩和征敛租庸诸使职的任命。对此, 杜佑
有翔实的记载:
　　 ( 开元) 八年, 天下户口逃亡, 色役伪滥, 朝廷深以为患。 九年正月, 监察御史宇文融陈便宜, 奏检察伪
滥, 兼逃户及籍外剩田。于是, 令融充使推勾。获伪勋及诸色役甚众, 特加朝散大夫, 再迁兵部员外兼侍御
史。融遂奏置劝农判官长安尉裴宽等二十九人, 并摄御史, 分往天下, 所在检责田畴, 招携户口。其新附客
户, 则免其六年赋调, 但轻税入官。 ……宽等皆当时才彦, 使还, 得户八十余万, 田亦称是。[50 ]
宇文融先后被授予括地使、租庸地税使、劝农使、诸色安辑户口使等职。 他所做户口、土地和赋
役诸事, 本来都是户部司的职责, 可是现在却由皇帝直接任命使职来执行。 这就是使职代替户
部司职事的开始。
也是在开元时, 度支司的一些职事也开始为使职所代替, 那就是转运使的设置。
唐朝政治中心在关中, 但是“秦中地狭, 收粟不多, 傥遇水旱, 便即匮乏”
[ 51 ]
。 因此, 需要从
关东的陕州、洛阳运来粮食。 贞观、永徽年间, 每年转运一二十万石, 就已够用。 到开元时,“国
用渐广, 每 ( 年) 陕洛漕运, 数倍于前, 支犹不给”[ 52 ]。当时转运量已猛增至每年一百万石[ 53 ]。管
理转运的是度支司。 度支司有正副长官各 1 人, 工作人员 56 人, 其人数、职务和分工都是令式
规定的, 转运只是诸多任务中的一项。 从每年转运一二十万石增加到一百万石, 这班固定的经
管人员怎么担负得了呢? 于是, 专管转运的使职便由此产生。 先是设陕州水陆运使, 以陕州刺
史充任[ 54 ] , 进一步以河南府尹任水运使[ 55 ] , 还不足应传付巨大的转运任务, 终于在开元二十一
年 ( 733) , 裴耀卿迁黄门侍郎、同中书门下平章事的同时, 被任命兼江淮都转运使, 并以郑州刺
・108・
史崔希逸、河南少尹肖炅为副使。 从此, 度支司的转运职事便开始为转运使所代替。
安史乱前, 唐朝虽然设置过不少代替户部诸司以及司农寺、太府寺、铸钱监的财政使职, 如
盐池使、租庸使、劝农使、括地使、户口使、转运使、铸钱使、监太仓使、监左藏使、太府出纳使
等[ 56 ]。 但从总体上看, 那时使职代替户部职事还是局部的, 并且已设使职多具临时性, 因而取
代户部职事也是暂时的。 安史之乱爆发以后, 户部理财才让位于使职理财, 而使职理财又有由
度支和盐铁转运二使理财到度支、盐铁转运和户部三使理财的发展过程。
宰相杨炎指出:
　　迨至德之后, 天下兵起。始以兵役, 因之饥疠, 征求运输, 百役并作, 人户凋耗, 版图空虚, 军国之用, 仰
给于度支、转运二使 [57 ]。
这说明安史之乱爆发后, 唐王朝的国家财政开始步入依靠度支和转运二使支撑的局面。转运使
是承前所设。度支使、盐铁使都是乾元元年 ( 758) 开始设置的。[ 58 ] 第五琦首任度支使、盐铁使兼
转运使。 以后转运使和盐铁使多由一人兼领, 至代宗时刘晏以盐利作漕佣, 把两方面的任务密
切联系起来, 盐铁与转运二使便合为一使, [ 59 ] 而史籍中但称“转运使”或“盐铁使”
, 皆属盐铁转
运使的略称[ 60 ]。
度支使和盐铁转运使怎样掌管国家财政呢? 乾元至永泰年间 ( 758—765) 是“转运使掌外,
度支使掌内”[ 61 ]。 掌外, 就是主管赋税的“征求运输”
, 即开辟财源, 增加财政收入, 并把各地征
敛的钱粮物资输送到京师, 转运到军镇或行营; 掌内, 就是在京师主管“帑藏出纳” , 即根据收入
的钱粮物资, 按照各种支出的需要,“调其盈虚, 制其损益” 。 这是带有财政工作程序分工的特
点。从实际权力和地位来看, 度支使高于盐铁转运使, 但就财政工作的重要性来看, 盐铁转运使
并不亚于度支使。
从永泰二年 ( 766, 即大历元年) 起, 度支使和盐铁转运使又实行另一种财政分工办法: 铸
钱、常平、转运、盐铁等项财政工作, 按地区划分为东西两部。东部包括都畿、河南、淮南、江南东
西、湖南、荆南、山南东道, 由户部尚书、盐铁转运使刘晏主管; 西部包括京畿、关内、河东、剑南、
山南西道, 由户部侍郎、判度支第五琦主管。 大历六年 ( 771) 韩忄晃以户部侍郎为度支使, 与刘晏
仍按东西两部分治财赋, 并在原来分管事项中, 增加租庸和青苗二项。[ 62 ]。建中元年 ( 780) 韩洄
为户部侍郎、判度支, 与任金部郎中、权勾当江淮水陆运使的杜佑, 仍按刘韩的办法分领财
赋[ 63 ]。贞元八年 ( 792) 又有户部尚书、判度支班宏与户部侍郎、盐铁转运使张滂, 大体沿着刘韩
的划分分领财赋[ 64 ]。
度支和盐铁转运二使治理国家财政的局面, 至贞元以后开始发生变化: 其一是度支使和盐
铁转运使完全独立, 自成系统; 其二是户部使产生, 与度支使、盐铁转运使鼎足而立, 三司理财
局面形成。
度支使与盐铁转运使分区共掌财政, 常因利权分割而发生矛盾, 埋伏着分道扬镳的趋势。
贞元八年 ( 792) 度支使班宏与盐铁转运使张滂的利权之争甚嚣尘上, 矛盾达到极其尖锐的程
度[ 65 ]。 第二年, 裴延龄迁户部侍郎、判度支, 史称:“自后, 裴延龄专判度支, 与盐铁益殊途而理
矣”。 所谓殊途而理, 据以后实际情况来看, 不仅是把课税和其他财政事务分别归口掌管, 而
[ 66 ]

且, 在职官任命上也改变了原来二使多在户部尚书侍郎中选授的惯例, 此后的盐铁转运使绝大
多数是由户部以外官员担任; 在行政职能上度支使不再有总揽“支计”的名义, 而是二使各自建
立财务收支系统 。 这样, 度支使和盐铁转运使完全成为两个独立的财政机关。
[ 67 ]

安史之乱爆发后, 当度支使和盐铁转运使共掌财政之时, 户部司的职事被这两个使职所取

代, 几乎处于完全闲置状态[ 68 ]。 但是, 德宗即位之后, 特别是贞元四年 ( 788) 建立户部别贮钱,
・109・
户部司亦掌握了一部分国家经费。起初, 主管户部别贮钱的虽然依旧是一名户部侍郎, 但是, 其
判案官旋即差遣化, 并且, 随着户部别贮钱的增加和度支、盐铁转运二使的独立, 主管户部司及
其别贮钱的户部侍郎便逐渐演变为户部使。 至元和初年完成其演变过程, 户部使成为与度支
使、盐铁转运使鼎足而立的财政机关[ 69 ]。
户部、度支、盐铁转运三司使职理财格局形成的明证, 是元和十三年 ( 818) 中书门下奏。 该
奏云:
　　户部、度支、盐铁三司钱物, 皆系国用, 至于给纳, 事合分明。 比来因循, 都不剖析, 岁终会计, 无以准
绳。盖缘根本, 未有纲条, 所以名数易为盈缩。伏请起自今以后, 每年终, 各令具本司每年正月一日至十二
月三十日, 所入钱数及所用数, 分为两状, 入来年二月内闻奏, 并牒中书门下。 其钱如用不尽, 须具言用外
余若干见在; 如用尽, 及侵用来年钱, 并收阙, 并须一一具言。 ……如可施行, 望为常典 [70 ]。
宰相们的这个奏请, 经宪宗御批“从之”而付诸实行。 从奏文来看, 元和十三年以前, 户部、度支
和盐铁转运三个使司已经各自掌握着一部分国家经费, 都有各自的出纳财务; 只是因为缺乏
“纲条”
, 没有明文规定的制度, 而存在一些弊病, 以致经费余缺的名目和数量, 宰相们难以知
晓。自此以后, 规定三个财政使司都要向皇帝和宰相作年度财务结算报告。报告内容包括年入
钱物数和支用钱物数两大项。 如有积余或侵用 ( 借支来年经费) , 有收入欠缺或支付欠缺, 都要
如实呈报。 这就清楚地表明, 户部、度支、盐铁转运三个使司已有各自的财务收入和支出系统,
已经成为三个各自独立的中央财政机关, 唐朝国家财政大权已经转入三司之手, 以三司执掌国
家财政为标志的使职理财完全形成。
总 观使职理财, 如果从乾元元年 ( 758 ) 设置度支使、盐铁使算起, 到北宋神宗元丰三年
( 1080) 官制改革, 废止三司使, 历时 320 多年。其间虽然有过种种变化, 可是使职却总是充当财
政职官的主角。 仅此一点, 足可表明使职理财并非历史的误会, 也使人们不得不承认其本身所
具有的历史正当性。假如它不是适应当时封建国家政治经济发展变化的需要, 不具有比户部理
财的优越功能, 而有那样长时段的生命力, 那才是不可理解的。 不过, 从户部理财和到使职理
财, 完全是一种自发的变革, 最高决策者们总是把设置财政使职作为随事补苴的权宜措施, 因
而变革过程相当缓慢, 停停置置, 反复曲折, 新旧交替时间拖得很长, 使新制长期不能完善, 优
越性迟迟得不到充分发挥, 缺陷也难以及时补正, 这不能不说是一种历史遗憾。尽管如此, 由于
唐朝政治经济形势所发生的深刻变化, 使僵化的旧财政职官制度难于适应新的要求, 为了国家
机器的继续运转, 财政大权由尚书户部转到度支转运二使, 又从度支、盐铁转运二使发展为户
部、度支、盐铁转运三使, 最后形成具有“计相” 地位的三司使, 在历史上写下了使职理财的耀眼
篇章。
　　注: 六, 大历十四年作“三五千匹”
。《考异》曰:“
《德宗实录》作‘三
[ 1 ]《汉书》 。 五十万匹’, 今从《建中实录》”
卷二十四《食货志》作“不领于天子之经费” 。
加藤繁认为“天子”为“天下”传写之误, 见《中国经济史考证》 [ 6 ]《后汉书》卷三十六 《
, 百官志・大司农》本注。
第 1 卷第 26—27 页, 商务印书馆 1959 年版。 [ 7 ]《后汉书・桓帝纪》载延熹九年 (166) 正月己酉诏:

[ 2 ] 加藤繁:《汉代国家财政和帝室财政的区别以及帝 “比岁不登, 人多饥穷。 又有水旱疾疫之困, 盗贼征发……其

室财政的一斑》载《中国经济史考证》第 1 卷。
[ 3 ]《后汉书》卷三十六《百官志》本注。
[ 4 ]《后汉书》卷三十六《百官志》尚书条注引蔡质《汉旧
仪》
“盐”作“监”, 而《宋书》卷三十九《百官志・尚书》
、《通典》
卷二十二《历代尚书》, 卷二十三《户部尚书》皆作“盐”, 今从
之。
[ 5 ]《旧唐书》卷一一八《杨炎传》
。《资治通鉴》卷二二
令大司农绝今岁调度征求, 及前年所调未毕者, 勿复收责。其
灾旱盗贼之郡, 勿收租。 余郡悉半入。”这里说的可能是大司
农把郡县的钱谷调往京师。
[ 8 ]《后汉书・安帝纪》载: 永初元年 (107) 九月“癸酉,
调扬州五郡 ( 九江、丹阳、庐江、吴郡、豫章) , 租米, 赡给东郡、
济阴、陈留、梁国、陈国、下邳、山阳”
。 七年 (113) 九月“调零
陵、桂阳、丹阳、豫章、会稽租米, 赈给南阳、广陵、下邳、彭城、

・110・
山阳、庐江、九江饥民。又调滨水县谷输敖仓”
。这些是在郡县 [ 40 ]《唐六典》二十二《少府监・织染署》注。
之间进行调度。 [ 41 ] 尚书台在曹魏以后脱离少府, 迁出宫外, 又有中书
[ 9 ] 上引志文所说“边郡诸官调度者, 皆为报给”, 可能 省、黄门省充近弥侍臣; 尚书虽然减少了参与机密的机会, 但
是由京师调往边郡。 却堂堂正正地总揽原属三公的行政权力。
[ 10 ]《后汉书》卷九十三《李固传》
。 [ 42 ]《通鉴》卷二四九, 大中十年六月注。
[ 11 ] [ 12 ]《隋书》卷二十八《百官志》
。 [ 43 ]《旧唐书》卷四十三《职官志》
。
[ 13 ]《新唐书》卷四十六《百官志》
。 [ 44 ]《旧唐书》卷八十八《韦思谦附嗣立传》
。
[ 14 ]《唐六典》卷三《户部尚书》
。 [ 45 ] 开元九年二月、十一年八月、十二年二月, 十四年
[ 15 ]《通典》卷二十三《职官・户部尚书》
。 十一月、二十四年正月都发布过禁止逃亡, 限逃户自首的诏
[ 16 ]《唐六典》卷三《度支郎中员外郎》
。 令。 见 ( 日) 池田温编《唐代诏敕目录》
。
[ 17 ] [ 20 ]《旧唐书》卷四十三《职官志》
。 [ 46 ]《通鉴》卷二一四, 开元二十四年正月条。
[ 18 《
] 唐六典》卷三《仓部郎中员外郎》
。 [ 47 ] [ 48 ]《唐会要》卷八十三《租税上》,《旧唐书》卷一
[ 19 ]《唐六典》卷十九《司农卿・少卿》注。 一八《杨炎传》同。
[ 21 ] 政务官与事务官, 在史籍记载上似有区别:《旧唐 [ 49 ]《旧唐书》卷一○五《宇文融传》载玄宗敕。
书・职官志》
、《新唐书・百官志》载尚书六部长官职皆曰“掌 [ 50 ]《通典》卷七《食货・历代盛衰户口》
。
……之政令”, 载九寺长官职多曰“掌……之事”
。 今本《唐六 [ 51 ] [ 52 ] [ 53 ]《通典》卷十,《食货・漕运》
。
典》九寺长官职作“掌……之政令”, 但《太平御览》引《六典》 [ 54 ] [ 55 ]《册府元龟》卷四八三《邦计部・总序》
。
亦作“掌……之事”
。 [56 ] 见拙文《唐代使职的产生》, 载《西南师范大学学
[ 22 ]《后汉书》卷三十六《百官志》载民曹尚书“主凡吏 报》( 哲社版) 1987 年第 1 期。
上书事”, 注引蔡质《汉旧仪》曰“典缮治功作、盐池苑囿、盗贼 [ 57 ]《唐会要》卷八十三《租税上》,《旧唐书》一一八《杨
事”
。 炎传》同。
[ 23 ]《通典》卷二十三《职官・户部尚书》云:“魏文帝置 [ 58 ]《唐会要》卷五十八《户部侍郎》载苏冕语:“至乾元
度支尚书, 专掌军国支计。” 元年十月, 第五琦改户部侍郎, 带专判度支, 自后遂为故事,
[ 24 ] [ 25 ]《晋书》卷二十四《职官志・尚书郎》
。 至今不改。”此应是度支使始置时间的根据。
《新唐书》卷一四
[ 26 ]《唐六典》卷一《尚书令》注云:“后汉尚书称台, 魏 九《第五琦传》云:“盐铁各使自琦始”
。 据《唐会要》卷八十八
晋已来为省”
。 然据《通典》卷二十二《职官・尚书省》云:“宋 《盐铁使》
:“乾元元年, 度支郎中第五琦诸道盐铁使。”盐铁使
曰尚书寺, 居建礼门内, 亦曰尚书省。”可见并非“魏晋已来” 始置时间依此。
一概称省。 [ 59 ] 陈仲安《唐代的使职差遣》载《武汉大学学报》1963
[ 27 ]《唐六典》卷十九《司农寺》注云:“后汉改为大司 年 1 期。
农, 魏因之, 品第三。” [ 60 ] 参见拙文《唐代转运使成为固定职官考》, 载《西南
[ 28 ]《三国志・魏志》卷九《曹爽传》裴松之注。 师范学院学报》( 哲社版) 1982 年 1 期。
[ 29 ]《唐六典》卷十九《太仓署》
《导官署》注。 [ 61 ]《新唐书》卷五十一《食货志》,《通典》卷六《食货・
[ 30 ] 《通典》卷二十六《职 官 ・ 太 府 卿》
: “嘉 平 四 年 赋税下》同。
( 252, 曹魏劭陵厉公曹芳年号) 改平准为中准, 使宦者为之, [ 62 ]《旧唐书》卷四十九《食货志》
。
列于内署。 ……魏少府属官有平准令。” [ 63 ]《唐会要》卷八十七《转运盐铁总叙》
。
[ 31 ]《晋书》卷三十九《荀勖传》
。 [ 64 ]《旧唐书》卷十三《德宗纪》
。
[ 32 ]《通鉴》卷八十, 武帝咸宁五年胡注。 [ 65 ]《旧唐书》卷一二三《班宏传》
、《新唐书》卷一四九
[ 33 ]《宋书》卷三十九《百官志・大司农》云:“晋哀帝末 《班宏传》
。
省 并都水, 孝武世复置”,《晋书・职官志》同, 但语意欠清。 [ 66 ]《旧唐书》卷四十九《食货志》,《唐会要》卷八十七
《通典》卷二十六《职官・司农卿》云“哀帝末省司农并都水, 《转运盐铁总叙》同。
孝武复置”
。省司农, 为是, 但复置未及都水, 见《晋书》
。卷九 [ 67 ] 参见拙文《唐代度支・盐运二使关系试析》, 收入
《孝武帝纪》宁康元年九月。 《中国唐史学会论文集》(1993) 三秦出版社 1993 年出版。
[ 34 ]《宋书》卷三十九《百官志》
。 [ 68 ] [ 69 ] 参见拙文《唐代户部使的产生》载《历史研究》
[ 35 ] [ 36 ]《隋书》卷二十六《百官志》
。 1995 年 3 期。
[ 37 ]《通典》卷二十六《职官・司农卿》
。 [ 70 ]《唐会要》卷五十八《户部侍郎》
。
[ 38 ]《通典》卷二十六《职官・太府卿》
。 责任编辑　张六莲
[ 39 ]《唐六典》卷二十《太府寺・两京诸市署》注。

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