历史

唐 代 中 央 与 地 方 的 博 弈—以 土 贡 为 中 心
□ 张卫东（ 武汉大学历史学院 武汉 ４３００７２）

摘要： 中央政府与地方政府的矛盾与 斗 争 ， 在历史上屡见不鲜。在唐代， 这一矛盾表

现得特别明显。用现代观点来看， 中央政府与地方政府的矛盾与斗争就是一种博弈行为。
唐代中后期， 中央与地方在财政上产生了激烈 的 矛 盾 。 当 中 央 财 力 雄 厚 时 ， 对地方的控制
力就比较强， 反之亦然。土贡虽然在唐代财政 体 系 中 并 不 占 有 特 别 重 要 的 地 位 ， 但通过对
唐代土贡的分析， 从中也不难看出唐代朝廷与地方之间的博弈。
关键词： 唐代； 中央政府； 地方政府； 博弈； 土贡
中图分类号： Ｋ２４２ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００３－ ８５４Ｘ（ ２００７ ） ０５－ ０１０２－ ０５

中央政府与地方政府的矛盾与斗争， 或可称 体理性并不一定会达到自己的预期目标， 往往是

之为“博弈”， 在中国历史上屡见不鲜。唐代中
后期， 这种博弈表现得可谓淋漓尽致。安史之乱
使强盛的唐帝国骤然衰落， 彻底改变了唐朝中央
与地方的关系。此前， 朝廷对地方保持着绝对权
威； 此后， 藩镇 势 力 崛 起 ， 朝廷地位一落千丈，
很多时候“政令 不 出 长 安 城 ”。随之而来的是朝
廷与地方为了各自的利益， 展开了激烈的“博
弈”， 迄于唐亡。古代政治与经济没有明显区别，
政治博弈必然也是经济博弈。
一、博弈论的导入
所谓“博弈”， 是指“两个或两个以上的比
赛者或者参与者选择能够共同影响每一参加者的
①
行动或战略的方式。” 即参加竞争的各方为了实
现自己利益的最大化而采取的策略。根据博弈双
方采取的竞争策略的不同， 可以把解决博弈问题
的方法区分为“协同性均衡”与“非协调性均
衡”。当博弈双 方 协 调 一 致 去 寻 找 有 利 于 共 同 盈
利的战略， 双方就会出现协同性均衡的状态。反
之， 当博弈双方选择战略时都没有合谋， 只是选
择对自身最有利的战略而不考虑其他任何对手的
利益， 就会带来非协调性均衡的结局。其中协调
性均衡也叫正数和博弈， 对博弈双方来说是一种
理想的“双赢”格局。但博弈通常是建立在个体
行为理性基础上 的 “ 非 合 作 博 弈 ”， 也称“零和
博弈”。对弈双 方 均 按 各 自 最 优 决 策 行 事 ，
到个体效率的最大化， 但由于各方的不合作， 个
“此消彼长”的盈利状况。
二、“零和博弈”下的中央与地方关
系
历史上， 中央与地方的关系始终是中国社会
发展的主要矛盾之一。各级政府包括中央政府作
为经济行为主体追求自身利益是合乎经济人的理
性行为的， 在一系列政策实施的背后， 无不反映
着中央与地方的经济利益。
封建社会， 中央与地方的权力关系是一种支
配与被支配的关系， 换句话说， 就是中央权力居
于支配地位， 地方权力处于被支配地位。一般情
况下， 地方是没有能力与中央博弈的。但这也并
非完全绝对。中央政府与地方政府在大统一的前
提下， 考虑问题是有差别的。中央政府， 强调统
一与集权； 地方 政 府 ， 关注特殊与分权。因此，
中央与地方始终存在着集权——
—分权的矛盾， 不
论采取什么措施只会有利于发挥一方的积极性而
压抑另一方的积极性。这主要是因为长期以来中
央与地方关系基于“零和”的甚至是“负和”的
博弈观。这种零和博弈观的产生是多方面原因综
合作用的结果， 主要是因为地方政府的权力基本
上来源于中央政府， 地方具有明显的依附性， 地
方政府权力的大小及其运用方式、效果和调整取
决于中央政府的态度。所以， 在这一态势下， 地
以达 方权力的扩大就 意 味 着 中 央 权 力 的 缩 小 ， 反之，
地方权力的缩小 则 表 示 着 中 央 权 力 的 相 应 扩 大 。

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二者的增减相互抵消， 呈现出零和博弈观的趋
②
势。
当社会出现重大危机， 也即意味着政治经济
权力的再次分配。以唐代为例， 安史之乱是一次
重大非正常变故， 中央与地方的权力在这场重大
变故中发生了十分明显的伸缩， 中央与地方的关
系出现了明显断裂。安史之乱， 极大地削弱了中
央的权力， 包括经济财政能力， 地方则大大扩充
了政治经济利权， 因此它实际上也是唐朝国家财
政的分水岭。
如所周知， 唐前期实行“强干弱枝”的“关
中本位”政策， 在财政方面也是如此。唐前期地
方并无独立财权， “唐前期实行的是统收统支的
中央集权的预算管理体制， 并不存在中央预算与
地方预算的区分。” ③相对于地方， 唐朝廷在财政
方面占据绝对优势， 因此对地方也拥有绝对支配
权。高宗武后以 后 ， 虽然财政收入在不断增加，
但是开支的增长更快。唐中央的财政状况不断趋
于恶化。在这种情况下， 唐政府的财政思想也随
之变化， 即由节流转向开源。由此， 唐玄宗以
后， 理财大臣在唐中央政府中的地位日趋重要和
显赫。唐玄宗统治时期特别开元后期和天宝时
期， 官员队伍庞大， 俸禄支出剧增； 对外战争络
绎不绝， 军队员额空前庞大， 军费开支惊人； 再
加之， 以玄宗为首的官僚集团的奢侈和腐化， 唐
中央财政随时面临崩溃。当安史之乱发生时， 唐
政府在财政方面的窘况立即原形毕露。
唐中后期， 中央与地方出现了明显的财利争
夺， 而且越来越激烈。陈明光先生通过考察唐中
后期的各种财政现象， 指出其所反映的财利争夺
实质。他指出， 中外给用除陌， “实质上是唐后
期中央政权向地方方镇争夺财力的一个重要方
式”； ④
接纳方镇进奉是“唐中央向方镇争夺财力
的另一种非常手段”； ⑤
元和元年天下地子十分二
分建常平义仓， “从一个侧面反映出唐后期在地
方割据倾向加强的时局下， 中央财政向地方财政
争夺财利的矛盾斗争关系”。 ⑥黄 永 年 先 生 也 指
出， “建中元年 颁 行 两 税 法 时 的 新 规 定 新 措 施 ，
⑦
无一不是反映了中央对地方的财权之争”。
何以会出现上述局面？ 这是因为地方藩镇已
经成为相对独立的经济实体， 中央与地方的关系
趋于分权。地方藩镇具有双重代理的身份， 一方
面代理中央政府， 对本地区实行管理； 另一方面
代理本地区的居民（ 包括方镇自己） 的利益， 以
实现本地区经济利益最大化， 在政治上则表现为
明显的离心倾向。因为地方政府既代理中央政府
又代理本地居民， 那么其与中央政府的效用函数
并不会总是一致。在地方政府与中央政府目标不
一致的情况下就 存 在 地 方 和 中 央 博 弈 的 可 能 性 。
在中央政府力量比较强大时， 中央与地方的关系
主要还是零和博弈的模式即非输即赢的模式， 两
者发生博弈的可能性还比较小。然而安史之乱改
变了中央与地方的权力关系， 地方权限已大大扩
大化了， 地方上首先具备了较强大的经济与财政
实力， 因而会要求更多的政治权力。王寿南先生
的研究表明， “唐代中央政府经济力强弱与对藩
镇控制力之大小成正比。”⑧当中央与地方的目标
不一致时， 中央政府与地方政府的博弈便不可避
免了。
三、唐代土贡所反映的博弈现象
１． 唐代土贡制度概略
土贡， 亦称常贡， 即通常所讲的“任土作
贡”， 指的是地方州县向宫廷进献的地方特产，
其中主要包括土特产和手工业品， 因其主要用于
供应王（ 皇） 室， 因而在质量上有比较严格的要
求。土贡的起源很早， 或许早在大禹时期就已经
出 现 。 据 《 尚 书・禹 贡 》 载 ： “济河惟兖州，
……厥贡漆丝， 厥篚织文。海岱惟青州， ……厥
贡盐絺（ 即细葛布） ， 海物惟错， 岱畎丝、枱、
铅、松、怪石。”孔安国《书・禹贡》序： “禹别
九州， 随山浚川 ， 任土作贡”。为什么会出现土
贡？ 地方向中央贡献土特产品， 大概表示地方对
中央的服从， 也就是中央对地方的绝对政治权
威， 其政治象征意义明显大于实际经济利益。此
后， 土贡逐渐发展成为一种制度规定， 不断趋于
完善， 也有自己的一套相应的礼仪规制。古代帝
王未必注重土贡的数量， 但绝对注重土贡的形式
及其所蕴涵的政治象征意义。
唐代是古代土贡制度趋于完善化的时代。唐
代 的 土 贡 资 料 集 中 见 于 文 献 的 有 《 唐 六 典 》、
《通典》、《贞元十道录》（ 敦煌文献残卷《鸣沙
石室佚书》） 、《元和郡县图志》、《新唐书・地理
志》等， 另外还有一些零星材料则散见于不同的
文献中。学者对唐代土贡的系年、种类、名称等
方面进行了诸多研究， 厘清了其中的不少问题。 ⑨
土贡属于唐代国库的特种收入之一。《旧唐
书・职官志三》 载 ： （ 太 府 丞 ） “ 凡 正 、 至 大 朝
所贡方物， 应陈 于 殿 廷 者 ， 受而进之。”太府寺
之左右藏是承受土贡的官署。土贡是各州县“随
乡土所产”的法定贡赋， 包括金玉珠宝玩好之
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物、药品食物珍稀果蔬之类， 以及特产绫绢与用
物等等， 纳贮于太府寺右藏库， 属于国家财政的
一项重要来源。 《 旧 唐 书・职 官 志 二 》 载 ： “ 凡
天下十道， 任土 所 出 ， 为贡赋之差。”分天下十
道乃太宗贞观元年之事， 可见， 唐初即有土贡之
规 定 。 《 通 典 》 卷 ６《 食 货 典 》 载 ：
郡， 每年常贡”。又注： “按令文，
皆取当土所生， 准绢为价， 不得过五十匹并以官
物充市。所贡至薄， 其物易供， 圣朝常制于斯在
矣， 其有加于此 ， 亦折租赋。不别征科。”制度
上规定的土贡物品的数量确实不大。如果照章办
事， 也不会对地方上造成很大负担。
由于史料的原因， 唐代土贡收入的数额是难
以计算的， 但亦 非 完 全 无 从 计 算 。 据 《 新 唐 书・
地 理 志 》， 唐 代 有 正 州 ３５８ 个 ， 羁 縻 州 ８５６ 个 ，
两 者 相 加 为 １２１４ 个 。 羁 縻 州 的 土 贡 不 一 定 全 部
可靠， 但至少将近一半是比较可靠的， 姑且定为
４００ 个左右， 与正州相加则为 ７５０ 个左右， 以每
州 府 土 贡 准 绢 价 ５０ 匹 计 算 ， 则 ７５０ 州 府 的 土 贡
折 绢 大 约 为 ３．７５ 万 匹 。 实 际 上 ， 由于都督刺史
大多违制进贡， 则唐代土贡的数量大约应在 ４ 万
匹左右。据《资治通鉴》卷 ２０９ “中宗景龙三年
三月”条载， 当 时 全 国 的 庸 收 入 “ 多 不 过 百 万 ，
少 则 六 七 十 万 匹 ”。 平 均 起 来 ， 当 有 ８０ 万 匹 左
右， 这样每年土贡的收入相当国家正税庸收入的
１／２０ ， 这一比例已相当可观了。
实际上， 直到玄宗开元之初， 土贡在中央财
政中基本不占什么地位。唐前期关于土贡的材料
少之又少， 这应该并非偶然现象， 它说明唐前期
土贡的微不足道性。加之， 太宗高宗时期的“小
政府”结构， 府兵制的负担主要还是由番上征行
的士兵自己承担， 唐政府的财政开支确实算不上
很大， 也没有必 要 指 望 土 贡 真 的 能 起 什 么 作 用 。
而且， 土贡显然还很容易引起民怨。地方官员为
前途计， 很容易利用土贡的名义去邀功请赏甚至
中饱私囊， 但最终引起的不良政治后果却要由朝
廷承担。对此， 唐初统治者是保持高度警惕的，
严禁官员利用土贡谄上蠹民。如， 贞观二年， 唐
太宗就对朝集使说： “任土作贡， 布在前典， 当
州所产， 则充庭 实 。 比 闻 都 督 刺 史 ，
厥土所赋， 或嫌 其 不 善 ， 逾意外求，
遂以成俗， 极力劳扰。” ⑩既 然 “ 遂 以 成 俗 ”， 说
明地方官员非常热衷于这种行为。但是， 请注意
此时朝廷对待此类行为的态度非常明确： 禁止法
外之贡。
２． 唐代土贡所见博弈现象
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根据王永兴先生的研究， 现存唐代土贡史料
的系年如下： “ １ 、 开 元 二 十 五 年 贡 （ 《 唐 六 典 》
三‘户部郎中员外郎’条） ； ２ 、开元二十六年至
二 十 九 年 贡 （ 《 元 和 郡 县 图 志 》； ３ 、 天 宝 中 贡
（ 《通典》六《食货典》六《赋税》下） ； ４ 、贞元
“天下诸 贡 （ 贾 耽 《 贞 元 十 道 录 》， 敦 煌 文 书 残 卷 ， 见
诸郡贡献， 《鸣沙石室佚书》） ； ５、 元 和 元 年 至 九 年 贡 （ 《 元
和郡县图志》） ； ６ 、长庆贡（ 《新唐书》三七——
—
四三下《地理志》））”。"
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由上可知， 现存 土 贡 史
料主要反映的是中晚唐时期的状况， 即玄宗后期
至穆宗时期。
唐代土贡有一个明显特点， 就是愈到后期贡
品的数量和种类越多。尤以玄宗时期的变化最为
明显。玄宗时期土贡的骤然增加， 这其实是唐中
央用度扩大的表征。前面说过， 玄宗时期财政开
支浩大， 其理财 思 路 由 唐 前 期 的 节 流 转 向 开 源 ，
尽可能地扩大财政来源。此前在财政上一向不受
重视的土贡， 也成为皇室的重要财源之一。因
此， 从开元后期开始， 土贡的记录逐渐增多和完
善， 它至少表明土贡在朝廷财政体系中的地位有
所上升。对于玄宗来说， 任何收入都是可以缓解
财政紧张局面的。虽然制度上关于土贡的规定并
不算多， 但是土贡的收入还是在唐皇室消费占有
一席之地。况且， 制度规定和实际情形还有很大
的可操作空间。一般的情形， 地方官员所贡往往
会超出制度规定。正所谓： “进献之事， 臣子常
心， 虽有敕文不许， 亦合竭力上贡。”"
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玄宗时
期， 对地方的控制力还在， 土贡制度仍然能正常
运转， 土贡的收入相当可观。
安史之乱后， 朝廷对地方的控制力减弱了。
唐朝的财政体系陷入混乱， 对此杨炎指出： “迨
至德之后， 天下兵起， 始以兵役， 因之饥疠， 征
求运输， 百役并作， 人户凋耗， 版图空虚。军国
之用， 仰给于度支、转运二使； 四方征镇， 又自
给于节度、都团练使。赋敛之司数四， 而莫相统
摄， 于是纲目大坏， 朝廷不能覆诸使， 诸使不能
覆诸州， 四方贡献， 悉入内库。权臣猾吏， 因缘
为奸， 或公托进献， 私为赃盗者动万万计。河
南、山东、荆襄 、 剑 南 有 重 兵 处 ， 皆厚自奉养，
邀射声名， 王赋所入无几。吏职之名， 随人署置； 俸给厚
更相仿效， 薄， 由其增损。 故 科 敛 之 名 凡 数 百 ， 废者不削，
重者不去， 新旧仍积， 不知其涯。百姓受命而供
之， 沥膏血， 鬻亲爱， 旬输月送无休息。吏因其
苛， 蚕食于人。”正所 谓 “ 国 弱 民 穷 ”。鉴于此，
杨炎首倡两税法， 朝廷才重新基本建立一套新的
财政制度。这种制度本身有一个三分法原则， 即
送省、留使、留州各三分之一。唐朝的收入明显
表现出地方分权的色彩， 也就是在各种收入中都
表现出上供和留州、留使的矛盾， 这一矛盾贯穿
于唐朝的整个后期。唐朝后期的收入与唐朝前期
相比有明显的减少， 而它的支出由于国土各方向
的危机大量增加。唐朝的收支状况表现出它作为
一个全国性政府的控制力的严重削弱。德宗之
后， 土贡之风越刮越烈， 至穆宗时期， 朝廷利用
土贡政策大肆与地方争利。《旧唐书・李德裕传》
载： “昭愍皇帝童年缵历， 颇事奢靡， 即位之年
七月， 诏浙西造 银 盝 子 妆 具 二 十 事 进 内 。”时李
德裕主政浙西， 上表称： “贞元中， 李錡任观察
使日， 职兼盐铁， 百姓除随贯出榷酒钱外， 更置
官酤， 两重纳榷 ， 获利至厚。又访闻当时进奉，
亦兼用盐铁羡余， 贡献繁多， 自后莫及。至薛苹
任观察使时， 又奏置榷酒， 上供之外，
财， 军用之间， 实为优足。自元和十四年七月三
日敕， 却停榷酤。又准元和十五年五月七日赦
文， 诸州羡余， 不令送使， 唯有留使钱五十万
贯。每年支用， 犹欠十三万贯不足， 常须是事节
俭， 百计补填， 经费之中， 未免悬欠。至于绫纱
等物， 犹是本州所出， 易于方圆。金银不出当
州， 皆 须 外 处 回 市 。 …… 去 二 月 中 奉 宣 令 进 盝
子， 计用银九千四百余两。其时贮备， 都无二三
百两， 乃诸头收市， 方获制造上供。昨又奉宣
旨， 令进妆具二十件， 计用银一万三千两， 金一
百三十两。寻令并合四节进奉金银， 造成两具进
纳讫。今差人于淮南收买， 旋到旋造，
辍， 虽力营求， 深忧不迨。”从李德裕所述来看，
朝廷为了搜刮地方财富可谓不遗余力， 而且数量
令人吃惊。号称富裕的江南道， 在朝廷没完没了
的索要下， 也是“每年支用， 犹欠十三万贯不
足， 常须是事节俭， 百计补填， 经费之中， 未免
悬欠。”李德裕 的 上 表 暂 时 阻 止 了 这 次 征 索 ，
也只起了一个月的作用， “逾月之后，
使， 道路相继”。不久又“诏进可幅盘条缭绫一
千匹”。上述行 为 都 是 借 土 贡 名 义 ， 充分反映了
中央利用土贡的名义与地方争利的实质。
朝集制度的变化也反映了中央与地方关系的
微妙变化。唐代朝集制度大致确立于贞观初年。
朝集使进京除了“上计”的任务外， 还要向朝廷
进奉土贡。《唐六典》卷 ３ 《尚书户部》“户部
郎中员外郎”条载： “凡天下朝集使， ……元日
陈其贡篚于殿庭 ”。朝集使向朝庭呈献贡品，
中央权威的象征。唐前期朝集制度运行得比较平
稳。据载， 武周时期， 一次云集洛阳的朝集使竟
然 多 达 ２８００ 余 人 。 !
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充分表明中央对地方的强
大控制力。与此呈鲜明对比的是， 德宗建中元年
十一月， 天下朝集， 州 府 朝 集 使 只 有 区 区 １７３
人。!
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反映了中央权威的急剧下降。朝集使不
来， 土贡自然也不会有。实际上， 在安史之乱爆
发后， 朝 集 制 度 曾 经 中 断 了 整 整 ２５ 年 ， 直到建
中元年德宗将其恢复。但是， 德宗恢复朝集制也
仅维持了一年， 建中二年便又宣布朝集使“宜且
权停”。此后， 唐廷多次尝试恢复这一制度， 但
都没有成功。没有朝集使向中央押解土贡， 朝廷
不得不经常派出“征贡之使”， 向地方索要贡献。
注释：
① ［ 美 ］ Ｐ・萨 缪 尔 森・Ｗ・诺 德 豪 斯 ： 《 经 济 学 》
（ 中译本） ， 商务印书馆 １９８２ 年版。
② 方忠、张华荣： 《 三 层 互 动 ： 中 央 政 府 与 地 方 政
府的正和博弈》， 《成都行政学院学报》 ２００５ 年第 １ 期。
颇有余
③ 陈 明 光 ： 《 唐 代 前 期 国 家 预 算 形 态 述 论 》， 《 财
政研究》 １９８９ 年第 ４ 期。
④ 陈明光： 《唐代“ 除 陌 ” 释 论 》， 《 中 国 史 研 究 》
１９８４ 年第 ４ 期。
⑤ 陈明光： 《论唐代 方 镇 “ 进 奉 ”》， 《 中 国 社 会 经
济史研究》 １９８５ 年第 １ 期。
⑥ 陈明光： 《唐朝的 两 税 三 分 制 与 常 平 义 仓 制 度 》，
《中国农史》 １９８８ 年第 ４ 期。
⑦ 黄 永 年 ： 《 论 建 中 元 年 实 施 两 税 法 的 意 图 》，
《陕西师范大学学报》 １９８８ 年第 ３ 期。
⑧ 王 寿 南 ： 《 唐 代 藩 镇 与 中 央 关 系 之 研 究 》， 转 引
自胡戟等主编《二十世纪 唐 研 究 》， 中 国 社 会 科 学 出 版 社
星夜不 ２００２ 年版， 第 ４２０ 页。
⑨ 关于唐代土贡研究， 可参见如下文献： 王永兴：
—— 代 土 贡 研 究 之 一 》， 《 北 京 大
《 唐 代 土 贡 资 料 系 年 —唐
学 学 报 》 １９８２ 年 第 ２ 期 ； 张 仁 玺 《 唐 代 土 贡 考 略 》，
《 山 东 师 范 大 学 学 报 》 １９９２ 年 第 ３ 期 ； 王 永 平 ： 《 从 土
贡 看 唐 代 的 宫 廷 饮 食 》， 《 饮 食 文 化 研 究 》 ２００４ 年 第 ３ 、
４ 期； 张泽咸： 《唐五代赋役史草》第 ６ 章《土贡与进
但 奉 》， 中 华 书 局 １９８６ 年 版 ； 葛 承 雍 ： 《 唐 代 国 库 制 度 》，
征贡之 三秦出版社 １９９０ 年版； 李 锦 绣 ： 《 唐 财 政 史 稿 》 上 卷 第
二分册， 北京大学出 版 社 １９９５ 年 版 ； 袁 本 海 ： 《 唐 代 关
内 道 与 江 南 道 土 贡 对 比 研 究 》， 中 央 民 族 大 学 硕 士 论 文 ，
２００５ 年 ６ 月， 等。
⑩ 《贞观政要》卷 ８ 《贡赋》。
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"
! # 王永兴： 《 唐 代 土 贡 资 料 系 年 —唐
0
! —— 代 土 贡 研 究
之一》， 《北京大学学报》 １９８２ 年第 ２ 期。
# 《旧唐书・李德裕传》。
1
!
# 《 资 治 通 鉴 》 卷 １９３ “ 贞 观 五 年 正 月 ” 条 载 ： “ 朝
"
!
集使赵郡王孝恭等上表， 以四夷咸服， 请 封 禅 ”。
是
# 《资治通鉴》卷 ２０４ “天授二年正月”条。
$
!
# 《旧唐书・德宗纪》。
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!
（ 责任编辑 刘保昌）
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