Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI

prin mijloace juridice

Universul Juridic Bucureti 2011

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L. Copyright 2011, S.C. Universul Juridic S.R.L. Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al S.C. Universul Juridic S.R.L. NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei SABU-POP, OLIMPIU A. Corupia i combaterea fenomenului prin mijloace juridice / Olimpiu Aurelian Sabu-Pop. - Bucureti : Universul Juridic, 2011 Bibliogr. ISBN 978-973-127-353-2 343.352(498) REDACIE: tel./fax: 021.314.93.13 tel.: 0732.320.665 email: redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 0726.990.184 DISTRIBUIE: tel./fax: 021.314.93.16 email: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ONLINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%

Capitolul 1 INTRODUCERE
Corupia este un fenomen complex, plurivalent, care comport cauze i efecte multiple cunoscnd o dezvoltare extrem de variat. Problematica acesteia se poate analiza sub aspect multidisciplinar politic, social, moral sau juridic. n Dicionarul explicativ al limbii romne, corupia este definit ca fiind o stare de abatere de la moralitate i de la datorie1. Etimologic, cuvntul provine de la termenul latin corruptio, -onis sau, preluat n limba francez, corruption, caracteriznd comportarea funcionarului care n schimbul banilor sau al altor foloase necuvenite i comercializeaz atributele funciei cu care a fost legal nvestit2 i pune n pericol desfurarea normal a activitii sectoarelor statului.

1.1. Corupia concept politologic

Unul dintre cele mai importante i semnificative sensuri ale corupiei l reprezint dezvoltarea sa n zona politic, primind mai multe conotaii n funcie de diferitele perioade istorice. n concepia clasic, coruperea politic a fost apreciat ca o degenerare a sistemului politic n ansamblu: Machiavelli o considera distrugerea virtuilor cetenilor3, Montesquieu definea corupia prin transformarea
A se vedea DEX, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 1996, p. 230. A se vedea M. Murea, Luarea de mit i primirea de foloase necuvenite infraciuni de corupie, Ed. Wolters Kluwer, Bucureti, 2009, p. 24. 3 A se vedea U.V. Alemann, The unknown dephts of political theory: The case for a multidimensional concept of corruption, Crime, Law and Social Change nr. 42/2004, p. 26.
1 2

20

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

unei ordini politice a binelui ntr-o form a rului4, Rousseau privea corupia ca pe o consecin inevitabil a luptei pentru putere. Mai trziu, corupia politic a nceput s fie considerat, n principal, o patologie, mai degrab dect o maladie general, ca o form particular a manifestrii n planul politic i nu una general5. n acest sens, corupia lato sensu se refer la abuzul ndreptat mpotriva resurselor publice, n scopul unui avantaj privat, prin intermediul unei tranzacii care presupune nclcarea normelor de comportament6. n doctrina modern, funcionarea guvernului democratic este, n concret, conceput ca un sistem format din relaiile ce se stabilesc ntre electorat, oficialii alei i funcionari. Contractul7, existent ntre politicieni sau funcionari i stat se bucur de respectarea unor reguli care restricioneaz puterea discreionar a agentului, asemenea reguli fiind adoptate universal, cu scopul de a limita potenialul conflict ntre interesul privat i cel al statului. Vorbim de o tranzacie ilicit n momentul n care un agent public eueaz s respecte aceste reguli datorit interveniei unui ter, adic a celui care corupe. n cele din urm, agentul public pune la dispoziie resursele (putere decizional, informaii confideniale, protecie juridic), asociate rolului su n instituia public, n scopul de a obine sau de a crete posibilitatea obinerii unui avantaj politic. n schimbul acestor avantaje, tera persoan pune la dispoziia agentului public o parte a avantajului politic de care beneficiaz, n general sub forma mitei. Cu alte cuvinte, corupia presupune o nclcare, n favoarea celui care corupe, a regulilor menite s protejeze interesul general.
4 A se vedea M. Genaux, Social science and evolving concept of corruption, Crime, Law and Social Change nr. 42/2004, pp. 15-16. 5 A se vedea D. Della Porta, A. Vanucci, The resources of corrution. Some reflection from the Italian case, n Crime, Law and Social Change nr. 27/1997, p. 231. 6 A se vedea M. Johnston, The search for definition: The vitality of politics and the issues of corruption, International Social Science Journal, 1996, p. 321; C. DucoulouxFavard, Fausses factures et corruption, Recueil Dalloz, 1996, Chroniques, p. 352; E. Cherciu, Corupia, Caracteristici i particulariti n Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 72. 7 A se vedea D. Della Porta, Alberto Vanucci, art. cit., p. 232.

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

21

1.2. Corupia concept sociologic

Sociologii privesc corupia ca pe o nclcare a normelor i atribuiilor impuse de legiuitor sau a obligaiilor subnelese n statutul social, prin utilizarea unor mijloace repudiate de societate (mit, antaj) precum i prin exploatarea unor carene morale8. Fenomenul, din perspectiva sociologic9, nu este analizat doar prin prisma infraciunilor incriminate de legiuitor (dare de mit, luare de mit, trafic de influen, primirea de foloase necuvenite); el primete valene multiple analizate prin conduitele indivizilor sau ale grupurilor de persoane care, n scopul obinerii unor avantaje de orice natur, recurg la diverse forme de manifestare antisociale (instigare, complicitate, tinuire). Corupia, conduit uman, vizeaz un comportament concretizat prin aciuni ilicite, imorale, adoptat de ctre persoane care au funcii de conducere n aparatul de stat i privat, precum i acele persoane care nu se bucur de o asemenea poziie social, n scopul de a beneficia de o serie de avantaje materiale sau sociale prin utilizarea unor metode antisociale. Corupia reprezint un schimb ntre dou sau mai multe pri privite individual, dac ne referim la persoane fizice, sau grupuri de persoane. Partea care corupe este n posesia unor bunuri sau resurse de o valoare economic considerate insuficiente, persoana care urmeaz s fie corupt deine putere, n sensul cel mai larg al cuvntului, transferat spre aceasta de ctre instituia public, n scopul folosirii interesului general n consonan cu regulile impuse de legiuitor sau de societate. Persoana care corupe dorete s obin un avantaj economic sau s evite o sancionare; acesteia i aparine, de regul, i iniiativa acordului ilicit.
A se vedea O. Bejenaru, Corupia: noiune, prevenire, particulariti i contracarare, Ed. Academiei de tiine a Moldovei, Chiinu, 2007, p. 24. Autorul propune urmtoarea definiie: un fenomen socialmente morbid care afecteaz sau chiar paralizeaz funcionarea normal a instituiilor, organizaiilor i intreprinderilor, prin care fapt perturb ni viaa social. 9 A se vedea E. Cherciu, Corupia. Caracteristici i particulariti n Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 9; I. Dunrean, Corupia, studiu interdisciplinar de sociologie juridic, Ed. Tipomur, Tg.-Mure, 2001, p. 10.
8

22

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

n concepia doctrinei10, se impun urmtoarele elemente care definesc corupia un fapt antisocial: cel care corupe s solicite o anumit conduit din partea agentului; conduita pretins s vizeze accesul la o resurs public (contract, concesiune, licen, funcie etc.); agentul public s aib posibilitatea oferirii resurselor; avantaje patrimoniale personale pentru ambele pri; norme publice acceptate de societate; provocarea de daune terelor persoane, competitorilor sau resurselor publice; operaiunea ilicit s primeasc un caracter secret. Important de reinut este i faptul c abuzul de putere nu se rezum doar la faptele de corupie definite de legea penal, conceptul sociologic se extinde i la o serie de fapte antisociale care vizeaz patrimoniul (furt, delapidare, nelciune, evaziune fiscal etc.) sau alte activiti (mrturie mincinoas, antaj). Exist de asemenea, i o serie de conduite care nu cad sub incidena legii penale, dar care sunt reprobate de societate, cum ar fi nepotismul11.

1.3. Combaterea corupiei-obiectiv al politicii penale comunitare

1.3.1. Mecanisme instituionale i programe anticorupie ale Consiliului Europei Primii pai ai luptei mpotriva acestui fenomen, la nivel european, au fost reprezentai de Programul de aciuni mpotriva corupiei din noiembrie 1996, adoptat de ctre Comitetul Minitrilor Consiliului Europei; menionm, de asemenea, Rezoluia 1, adoptat de ctre Minitrii Europeni
10 A se vedea U. von Alermann, The unknown depths of political theory. The case for a multidimensional concept of corruption, Crime, Law and Social Change nr. 42/ 2004, p. 6. 11 A se vedea M. Genaux, Social science and evolving concept of corruption, Crime, Law and Social Change nr. 42/2004, p. 22.

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

23

ai Justiiei n cadrul celei de-a XXI-a Conferine (Praga 1997), prin care se solicit punerea rapid n aplicare a programului artat anterior i recomand elaborarea unei convenii penale cu privire la corupie12. Menionm cel de al doilea Summit desfurat la Strasbourg n perioada 10-11 octombrie 1997 i Rezoluia din 6 noiembrie 1997, mputernicind Comitetul Minitrilor s finalizeze, n timp util, lucrrile de elaborare a instrumentelor juridice internaionale. n considerarea Rezoluiei (58)7 cu privire la autorizarea crerii Acordului parial lrgit, care stabilete Grupul de State mpotriva corupiei GRECO, a fost elaborat i Convenia penal privitoare la corupie ncheiat n 27 ianuarie 1999 la Strasbourg (STEN 173). Aceast convenie a avut, dup cum vom vedea n continuare, un impact decisiv n schimbarea de viziune a legiuitorului romn cu privire la o serie de aspecte referitoare la noiunea de corupie, att de ordin incriminator, ct i de ordin procedural13. Datorit ameninrii pe care o reprezint fenomenul la adresa sistemului de valori juridice promovat de Consiliul Europei, Grupul Multidisciplinar mpotriva corupiei (GMC) a elaborat 20 de principii directoare ale luptei anticorupie incluse n Rezoluia 97(24) a Consiliului Europei. Principalele direcii de aciune trebuie s vizeze domeniile: prevenirea efectiv a fenomenului, incriminarea simultan n legislaiile naionale a formelor antisociale coruptive, independena autoritilor competente n investigarea i urmrirea infraciunilor, adoptarea unor msuri apte s mpiedice splarea produselor infraciunilor de corupie, confiscarea special, limitarea imunitilor, specializarea autoritilor n lupta mpotriva corupiei, liberul acces la informaiile de interes public14.
12 A se vedea C. Pacini, The role of the OECD in combating bribery of foreign public officials, Jurnal of bussines nr. 37/2002, p. 385. 13 A se vedea D. Jean-Pierre, La lutte contre la corruption des fonctionnaires et agents publics. Commentaire des dernires conventions internationales ratifies par la France, Recueil Dalloz 2000, Chroniques, p. 308; E. Cherciu, op. cit., p. 271; G. Antoniu, Activitatea normativ penal a Uniunii Europe, Revista de drept penal, nr. 3/1997, p. 27; A. M. Truichici, Lupta mpotriva corupiei la nivelul Uniunii Europene, Revista de drept penal nr. 4/2007, p. 95. 14 A se vedea I. Dorinic, D. Baciu, S. M. Rdulescu, Corupia n Romnia. Realitate i percepie social, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 58.

24

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

Comitetul de Minitri al Consiliului Europei prin Rezoluia nr. 98(7) a autorizat formarea Grupului de state mpotriva corupiei GRECO. Membrii GRECO pot fi att statele membre ale Consiliului Europei, ct i alte state15. nfiinarea efectiv a avut loc prin Rezoluia 99 (5), la data de 1 mai 1999, adoptat iniial de 17 state printre care i Romnia16, n prezent avnd 46 de state membre. Acest organism internaional a fost conceput s funcioneze ca un mecanism de monitorizare reciproc, n aplicarea Principiilor Directoare ale luptei mpotriva corupiei i a instrumentelor juridice internaionale, Convenia penal mpotriva corupiei i Convenia civil mpotriva corupiei17. Scopul GRECO este mbuntirea capacitii rilor membre de lupt mpotriva corupiei prin evaluri succesive i ntocmirea unor rapoarte i recomandri individuale. n cadrul celei de a doua runde de evaluare, GRECO a propus Romniei: Recomandarea nr. 1: armonizarea prevederilor pertinente cu privire la msurile asiguratorii i la confiscare, inclusiv sechestrul i confiscarea echivalentului valorii, prin finalizarea, ct mai rapid, a modificrilor preconizate pentru Codul penal i Codul de procedur penal; Recomandarea nr. 2: introducerea posibilitii confiscrii produselor corupiei ori de cte ori aceasta este sancionat printr-o pedeaps administrativ; Recomandarea nr. 3: consolidarea capacitii serviciilor de urmrire penal i a instanelor de a soluiona n mod eficient cauzele de corupie ntr-un termen rezonabil, n special prin specializare i pregtire profesional; Recomandarea nr. 4: stabilirea unei cooperri eficiente ntre Parchetul Naional Anticorupie, Parchetul de pe lng nalta Curte
A se vedea http://www.greco.coe.int. Participarea Romniei a fost aprobat prin O.G. nr. 46/1999, publicat n M. Of. nr. 401/24.08.1999. 17 A se vedea Ph. Montigny, Lentreprise face a la corruption internationale, Ed. Ellipses, Paris, 2006, p. 128; M. Murea, op. cit., p. 24.
15 16

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

25

de Casaie i Justiie i departamentele de poliie competente, n ceea ce privete cauzele care implic n acelai timp infraciuni de corupie, splarea banilor i/sau criminalitate organizat; Recomandarea nr. 5: revizuirea, dup necesiti, a legislaiei care limiteaz, n mod injust, dreptul persoanelor de a avea acces la documentele oficiale i asigurarea pregtirii profesionale adecvate pentru funcionarii publici cu privire la implementarea normelor legate de liberul acces la informaii; Recomandarea nr. 6: s se asigure c toi funcionarii publici din cadrul sectorului public, n ansamblu, se supun unor reguli adecvate, cu precdere n domeniul recrutrii i al promovrii; Recomandarea nr. 7: completarea codurilor de conduit existente, dup necesiti (de ex. n ceea ce privete reaciile la cadouri i sesizarea cazurilor de corupie) i asigurarea pregtirii profesionale adecvate pentru toi funcionarii publici; Recomandarea nr. 8 i 9: extinderea sferei de aplicare a regulilor existente privind conflictele de interese i incompatibilitile, spre a cuprinde toi funcionarii publici care, n activitatea lor, exercit autoritatea public i introducerea unui sistem adecvat de supraveghere a aplicrii acestor reguli, inclusiv n domeniul migraiei abuzive a funcionarilor publici ctre sectorul privat; Recomandarea nr. 10: consolidarea i armonizarea regulilor cu privire la cadouri i asigurarea pregtirii adecvate pentru funcionarii publici, cu folosirea exemplelor practice; Recomandarea nr. 11: adugarea infraciunii de splare a banilor n lista de infraciuni care justific descalificarea profesional a persoanelor condamnate; Recomandarea nr. 12: consolidarea verificrii informaiilor cerute de lege i a scopurilor reale ale societilor, pe parcursul nregistrrii, precum i ulterior; Recomandarea nr. 13: continuarea activ a progreselor legislative actuale menite s introduc un regim adecvat al rspunderii persoanelor juridice pentru infraciunile comise n numele acestora, i s stabileasc sanciuni sau msuri corespunztoare

26

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

pentru asemenea infraciuni n conformitate cu Convenia penal privind corupia; Recomandarea nr. 14: instituiile implicate n prevenirea i descoperirea actelor de corupie comise n numele persoanelor juridice (de ex. Registrul Comerului, Administraia Finanelor Publice, poliia, vmile, organele de audit) s i amplifice cooperarea n vederea asigurrii schimbului permanent de informaii pertinente privind persoanele juridice, precum i s i consolideze coordonarea cu autoritile judiciare; Recomandarea nr. 15: introducerea unor cursuri de pregtire profesional pentru inspectorii fiscali n domeniul descoperirii actelor de corupie. n anul 1996 a fost lansat sub egida Comisiei Europene i a Consiliului Europei prima faz a programului OCTOPUS i a vizat ntrirea capacitii de control a corupiei i criminalitii organizate n statele din centrul i SE Europei. Programul a cunoscut mai multe etape de dezvoltare contribuind la adoptarea acquis-ului comunitar, n principal, n domeniul rspunderii penale a persoanei juridice i a proteciei victimelor i martorilor. Un alt program de combatere a corupiei, PACO, a fost lansat n vederea completrii activitilor specifice ale Consiliului Europei n mecanismele de cooperare sau monitorizare. 1.3.2. Convenii internaionale mpotriva corupiei adoptate la nivel european 1.3.2.1. Convenia penal privind corupia, adoptat la Strasbourg la 27 ianuarie 1999 Convenia penal privind corupia, ratificat de Romnia prin Legea nr. 27/200218, cuprinde norme juridice de procedur i de drept penal substanial19.
Publicat n M. Of. nr. 65/30.01.2002. A se vedea Gh. Mateu, Sintez teoretic i practic privind represiunea traficului de influen n reglementarea actual i n perspectiv, Dreptul nr. 5/2002, p. 163.
18 19

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

27

n cadrul art. 2 se definete corupia activ, fapt intenionat de a propune, oferi sau a da, direct sau indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agenii publici, pentru sine sau pentru altcineva, pentru ca acesta s ndeplineasc sau s se abin de la ndeplinirea unui act n exerciiul funciilor sale. Art. 3 vizeaz corupia pasiv i oblig prile s adopte msuri legislative care se dovedesc necesare pentru a incrimina, ca infraciune, fapta, svrit cu intenie, de a solicita sau de a primi, direct sau indirect, orice folos necuvenit pentru sine sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a ndeplini ori de a se abine s ndeplineasc un act n exercitarea funciilor sale. Convenia impune statelor semnatare s adopte msuri legislative care se dovedesc necesare pentru a incrimina faptele de corupie activ i pasiv svrite de membrii adunrilor publice naionale care exercit puteri legislative sau administrative20. n cadrul art. 7 i 8 se prevede sancionarea infraciunilor de corupie activ i pasiv din sectorul privat. n conformitate cu prevederile prezentei convenii, persoanele juridice vor rspunde pentru infraciunile de corupie svrite n contul i beneficiul lor, fiind pasibile de sanciuni eficace, proporionale i descurajatoare, de natur penal sau nepenal. Buna cooperare n prevenirea i urmrirea faptelor de corupie va fi asigurat de grupul de state GRECO. 1.3.2.2. Convenia civil privind corupia adoptat la Strasbourg Convenia civil privind corupia adoptat la Strasbourg la 4 noiembrie 199921 reprezint primul instrument internaional prin care se urmrete adoptarea unor mijloace eficiente n favoarea persoanelor care au suferit o pagub rezultnd dintr-un act de corupie, cu scopul de
20 A se vedea V. Dobrinoiu, M.A. Hotca, N. Neagu, M. Murea, C. Cuneanu, Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea i sancionarea faptelor de corupie, Ed. Wolters Kluwer, Bucureti, 2008, p. 63. 21 Ratificat de Romnia prin Legea nr. 147/2002, publicat n M. Of. nr. 260/ 18.04.2002.

28

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

a le permite s i apere drepturile i interesele legitime, inclusiv posibilitatea obinerii de daune interese22. Principalul element inovativ al conveniei const n posibilitatea persoanelor care au suferit un prejudiciu rezultnd dintr-un act de corupie de a dispune de o aciune civil n vederea obinerii reparaiei integrale a acestui prejudiciu23. n condiiile n care actul de corupie a fost comis de un funcionar public, conform art. 5 aciunea civil se poate ndrepta mpotriva statului. Dispoziia este menit s ntreasc sigurana mediului de afaceri, societile comerciale pot solicita repararea prejudiciilor care le-au fost cauzate prin acordarea ilicit a contractelor de furnizri de servicii publice societilor concurente24. 1.3.2.3. Protocolul adiional al Conveniei penale a Consiliului Europei privind corupia Protocolul adiional al Conveniei penale a Consiliului Europei privind corupia, adoptat la Strasbourg la 15 mai 2003 i ratificat de Romania prin Legea nr. 260/200425. Actul juridic internaional conine dispoziii privitoare la msurile de combatere a faptelor de corupie activ i pasiv, ale arbitrilor naionali sau strini, i ale jurailor naionali sau internaionali26. 1.3.2.4. Corpus Juris (2000) Urmare a iniiativei Comisiei Europene, din perioada 1995- 1996, un grup de experi au lucrat sub coordonarea dnei Mireille Delmas-Marty la proiectul Corpus Juris care conine o serie de norme privind dreptul penal general i de procedur penal27. Scopul acestui studiu a fost
A se vedea I. Dorinic, D. Baciu, S. M. Rdulescu, op. cit., p. 60. A se vedea Ph. Montigny, op. cit., p. 127. 24 A se vedea M. Murea, op. cit., p. 98. 25 Publicat n M. Of. nr. 612/07.07.2004. 26 A se vedea D. Jean-Pierre, La lutte contre la corruption des fonctionnaires et agents publics. Commentaire des dernires conventions internationales ratifies par la France, Recueil Dalloz 2000, Chroniques, p. 309. 27 A se vedea J. C. Fourgoux, Un espace judiciaire contre la fraude communautaire: un corpus juris entre rve et ralit, Recueil Dalloz 1997, Chroniques, p. 349.
22 23

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

29

elaborarea unor principii directoare privind protecia, prin intermediul dreptului penal, intereselor financiare ale Uniunii Europene, n cadrul spaiului juridic european28. Corpus Juris, n esen, instituie un regim mixt: elementele naionale i comunitare sunt armonizate n aa fel nct statele membre, i nu Uniunea European, s poat aplica n mod unitar legislaia penal. n vederea protejrii intereselor financiare ale Uniunii Europene, n cadrul Corpus Juris sunt prevzute opt infraciuni, cu pedepsele aferente. Art. 5 prevede sancionarea corupiei pasive29 i active30 dac prin acestea sunt vtmate interesele financiare ale Comunitii Europene.

1.4. Corupia fenomen juridic. Definire. Noiune

Pentru prima dat, indirect, conceptul penal de corupie a fost reglementat n legislaia noastr prin Legea nr. 83/199231 privind procedura urgent de urmrire i judecare pentru unele infraciuni de corupie limitat la infraciunile de luare, dare de mit, primire de foloase necuvenite i trafic de influen.
28 Adoptarea actului Corpus Juris n statele membre presupune reforme constituionale profunde precum i reforme ale codurilor penale, codurilor de procedur penal i a modului de organizare a sistemului judectoresc. 29 Corupia pasiv apare atunci cnd un funcionar solicit sau accept, direct sau prin intermediul unui ter, orice ofert, promisiune sau avantaj de orice natur: a) Pentru a ndeplini un act oficial ce are legtur cu ndatoririle sale, prin nclcarea obligaiilor oficiale. b) Pentru a nu ndeplini un act oficial sau un act ce are legtur cu ndatoririle sale, pe care este obligat conform legii s le ndeplineasc. 30 Corupia activ apare atunci cnd orice persoan face sau ofer, direct sau prin intermediul unui ter, orice ofert, promisiune sau orice alt avantaj de orice natur, unui oficial, n interes propriu sau n interesul unui ter: a) l instig la ndeplinirea unui act oficial ce are legtur cu ndatoririle sale, n aa fel nct s contravin ndatoririlor sale oficiale; b) l instig s nu ndeplineasc un act oficial sau un act ce are legtur cu ndatoririle sale, act pe care era obligat s-l ndeplineasc conform ndatoririlor de serviciu. 31 Publicat n M. Of. nr. 173 din 22.07.1992.

30

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

Formularea utilizat de legiuitor unele infraciuni de corupie chiar dac a fost urmat de enumerarea limitativ a infraciunilor de la art. 254-257 C. pen. a meninut susinerile doctrinare, c, n afara acestora, ar exista i alte infraciuni de corupie. n msura n care infraciunile prevzute i pedepsite de art. 254-257 C. pen., pentru care s-a instituit procedura urgent de urmrire i judecare, au fost considerate ca fiind unele infraciuni de corupie, nseamn c n aceeai categorie sunt cuprinse i altele care nu au fcut obiectul de reglementare al Legii nr. 83/199232. Doctrina a analizat noiunea de corupie n sensul su cel mai larg33, astfel, au fost incluse toate infraciunile prevzute n Codul penal sau n legile speciale care se svresc pentru obinerea unui profit34 cum sunt: trdarea, trdarea prin transmiterea de secrete, spionajul, subminarea economiei naionale, infraciuni contra patrimoniului, tlhria, abuzul de ncredere, nelciunea, delapidarea, nelciunea la msurare, traficul de stupefiante, divulgarea secretului economic etc. Chiar dac anterior, aa cum am artat, nici Codul penal i nici legislaia special nu au dat o definiie clar conceptului de corupie, situaia a fost curmat de prevederile art. 5 al Legii nr. 78/200035 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, ce consider ca fiind infraciuni propriu-zise de corupie faptele incriminate de art. 254-25736 C. pen. i de art. 61 i 82 din prezenta lege, precum i infraciunile prevzute n legi speciale, ca modaliti specifice ale infraciunilor prevzute la art. 254-257 din Codul penal, i la art. 61 i 82 din Legea nr. 78/2000. Ulterior intrrii n vigoare a Legii nr. 78/2000 prin Legea nr. 278/2006 s-a introdus n cadrul Codului penal art. 2531 C. pen. care incrimineaz infraciunea de conflict de interese; considerm, alturi de ali autori,
A se vedea H. Diaconescu, Infraciunile de corupie i cele asimilate cu acestea, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 6. 33 A se vedea V. Dobrinoiu, op.cit, p. 11. 34 Definirea similar a noiunii de corupie n doctrina din Republica Moldova, a se vedea O. Bejenaru, op. cit., 2007, p. 39. 35 Publicat n M. Of., Partea I, nr. 219 din 18 mai 2000. 36 n ordine: luarea de mit, darea de mit, primirea de foloase necuvenite, trafic de influen.
32

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

31

c aceast fapt intr n categoria infraciunilor de corupie37, iar n cele ce urmeaz vom ncerca s demonstrm aceast susinere. Principalul contraargument al tezei noastre se refer la dificultatea nglobrii conflictului de interese n sfera noiunii de corupie, n msura n care avem n vedere exclusiv poziia legiuitorului, deoarece definirea fenomenului n cadrul art. 5 al Legii nr. 78/2000 este privit n mod limitativ la infraciunile enumerate, printre care nu se poate regsi conflictul de interese att datorit incriminrii ulterioare, ct i numerotrii dispoziiei din Codul penal. Numerotarea art. 2531 C. pen. n condiiile tehnicii legislative folosite de legiuitor, respectiv aceea de a considera art. 5 al Legii nr. 78/2000 norm de referire, nu poate s includ aceast infraciune deoarece fiineaz n exteriorul limitei exclusive impuse de art. 254-257 C. pen. n susinerea soluiei pe care am propus-o, considerm punct de plecare definirea obiectului juridic specific al infraciunii de conflict de interese, care vizeaz protejarea relaiilor sociale privind imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public n exercitarea demnitilor i funciei publice, astfel dup cum a fost identificat de ctre doctrin38 prin Legea nr. 161/2003. Obiectul juridic protejat prin incriminarea conflictului de interese este intim legat de relaiile sociale ocrotite de celelalte forme ale corupiei, funcionnd ca o completare, n raport cu infraciunile sancionate pn n acest moment, a proteciei intereselor societii. Norma juridic care incrimineaz conflictul de interese nu face nicio precizare cu privire la aspectele procesuale, astfel c soluionarea cauzelor penale privind aceast infraciune se va realiza potrivit regulilor procesuale obinuite i nu potrivit celor specifice infraciunilor de corupie. Apare, n acest mod, o inconsecven ntre dispoziiile de drept penal substanial i cele procedurale39, n sensul n care considerarea, n mod
37 A se vedea V. Paca, Conflictul de interese, Dreptul nr. 8/2008, p. 171; S. Bogdan, Drept penal, Partea special, vol. I, Ed. Sfera, Cluj-Napoca, 2007, p. 287; pentru opinia contrar M. V. Todoran, Conflictul de interese din legea penal romn i luarea nelegal de interese din legea penal francez, Revista de drept penal nr. 3/2008, p. 231. 38 A se vedea V. Paca, Modificrile Codului penal, Legea nr. 278/2006. Comentarii i explicaii, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2007, p. 236. 39 A se vedea V. Paca, Conflictul de interese, Dreptul nr. 8/2008, p. 171.

32

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

doctrinar, a conflictului de interese ca o veritabil infraciune de corupie, n consonan cu prevederile art. 5 al Legii nr. 78/2000, trebuie s atrag competena material a organelor judiciare ale Departamentului Naional Anticorupie, care n acest moment nu pot instrumenta cauzele penale care au ca obiect urmrirea infraciunii de la art. 2531 C. pen. Propunem ndreptarea acestei inconsecvene legislative n sensul introducerii unui text legal prin care infraciunea de conflict de interese s fie considerat infraciune de corupie prin modificarea art. 5 al Legii nr. 78/2000 pentru ca Departamentul Naional Anticorupie s poat instrumenta cauzele n care este svrit infraciunea de fa40. n accepiunea legiuitorului se definete, n mod limitat, sfera infraciunilor propriu-zis de corupie, i nu este ignorat nici sfera mai larg dat conceptului de corupie, prin incriminarea distinct a infraciunilor asimilate41 celor de corupie i infraciunilor n legtur direct42 cu cele de corupie. Tot n Legea nr. 78/2000 a fost introdus prin Legea nr. 161/2003 seciunea Infraciuni mpotriva intereselor financiare ale Comunitilor Europene, care nu sunt n viziunea legiuitorului infraciuni de corupie43. Propunem ordonarea acestor infraciuni ntr-un act normativ distinct pentru a nu exista confuzii; chiar i legiuitorul procedeaz n consecin n noul Cod penal printr-un capitol distinct care s incrimineze aceste infraciuni.
A se vedea I. Mgureanu, Conflictul de interese, Revista de drept penal nr. 2/ 2007, p. 127. 41 Se constituie n aceast categorie infraciunile prevzute de articolele 10,11,12,13 ale Legii nr. 78/2000; pentru o analiz mai aprofundat a se vedea C. Voicu, Al. Boroi, F. Sandu, I. Molnar, Drept penal al afacerilor, Ed. Rosetti, Bucureti, 2002, pp. 449-453; I. Lascu, L. C. Lascu, Fapte de corupie. Noi incriminri, Revista de drept penal nr.1/ 2001, pp. 62-63; D. C. Ttar, Apariia, dezvoltarea i rspndirea fenomenului corupiei, Anale ISEPT Timioara, nr. 7, 1998, p. 156; Gh. Mateu, Sinteza teoretic i practic privind represiunea traficului de influen n reglementarea actual i n perspectiv, Dreptul nr. 5/2002, p. 158. 42 Sub aceast denumire Legea pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, se constituie infraciunile prevzute de art. 17 al Legii, considerm c referirea la art. 312 este depit ct vreme avem un cadru legislativ distinct n Legea nr. 143/2000. 43 A se vedea O. Dobleag, M. M. Baciu, B. Karoly, Infraciuni mpotriva intereselor financiare ale Comunitilor Europene, Revista de drept penal nr. 4/2008, p. 152.
40

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

33

n ceea ce privete infraciunile de corupie propriu-zise44, structura juridic i coninutul acestora nu au suferit modificri fundamentale prin Legea nr. 78/2000, acest fapt rezultnd fr echivoc din prevederile art. 6 al legii, n conformitate cu care infraciunile de la art. 254-257 se pedepsesc potrivit textelor de lege din C. pen. care le reglementeaz. Totui Legea aduce o serie de meniuni n structura i coninutul constitutiv al infraciunii prevzute de art. 254-257. Astfel c situaiapremis45 este aplicabil prin prevederile art. 8 i managerilor, directorilor, administratorilor i cenzorilor societilor comerciale, companiilor i societilor naionale, ai regiilor autonome i ai oricror ali ageni economici. Prin art. 7 alin. 2 al Legii nr. 78/2000 se incrimineaz o modalitate agravant a infraciunii, prevzndu-se c svrirea acesteia de ctre o persoan cu atribuii de constatare sau sancionare a contraveniilor ori de constatare, urmrire sau judecare a infraciunilor, se pedepsete prin ridicarea maximului special din art. 257 C. pen. cu 2 ani. Art. 9 al Legii nr. 78/2000 se constituie ca o alt agravant n scopul combaterii criminalitii organizate, care n concepia legii este reprezentat de organizaii, asociaii sau grupri criminale, n interesul crora se intervine n negocierile tranzaciilor comerciale internaionale ori n schimburile sau investiiile internaionale, iar maximul pedepsei prevzute de lege pentru aceste infraciuni se majoreaz cu 5 ani. Considerm c noiunea de corupie este una general, subsumnd n forma sa toate laturile obiective i subiective ale infraciunilor la care Legea nr. 78/2000 face trimitere n art. 5 alin. 1. Existena acestei dispoziii legislative unete toate faptele ce se constituie n forme de corupie, ntrind i mai mult teza conform creia infraciunea de corupie este rezultatul a dou conduite, fiecare dintre ele fiind de neconceput fr
A se vedea I. Lascu, L. Lascu, O nou reglementare n legtur cu infraciunile de corupie, Dreptul nr. 10/2000, p. 6. 45 A se vedea V. Dongoroz i alii, Explicaii teoretice ale Codului penal romn. Partea special, vol. IV, Ed. Academiei, 1972, p. 131. Autorul atribuie preexistenei instituionale i atribuiile de serviciu prii componente al coninutului juridic al infraciunii, alturi de coninutul constitutiv, fr de care nu putea fi conceput infraciunea.
44

34

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

cealalt, opiune care plaseaz legiuitorul romn pe o poziie diferit de a legiuitorului italian, n analiza fenomenului46. Tehnica legislativ de incriminare separat a formelor corupiei prin structurarea infraciunilor individuale n mod diferit47, ncetenit n sistemul judiciar romn, trebuie abordat coroborat cu dispoziia art. 5 al Legii nr. 78/2000, care definete conceptul de corupie, fenomenul juridic al corupiei cptnd n acest mod o abordare uniform. Acesta este motivul pentru care nu considerm a fi aplicabil critica doctrinei italiene48, care sancioneaz lipsa unicitii i a pluralitii de fptuitori n viziunea textelor legale de incriminare n cazul infraciunilor de corupie, deoarece n sistemul legislativ romn acestea sunt incriminate sub toate formele lor n definiia propus de art. 5 alin. 1 al Legii nr. 78/ 2000 i nu n mod izolat, n diverse dispoziii legislative. Sub aspectul pe care l analizm, apreciem c art. 254-257 (luare de mit, dare de mit, primirea de foloase necuvenite, trafic de influen), art. 2531 (conflict de interese) din Codul penal, art. 6 (cumprarea de influen49) i art. 82 ale Legii nr. 78/2000 sunt forme ale infraciunilor
46 A se vedea M. Morra, Corruzione e concusione. Nouvi problemi e questioni controverse, Ed. Giappichelli, Torino, 2004, pp. 89-91. 47 A se vedea V. Dongoroz, Drept penal (reeditarea ediiei din 1939), Bucureti, 2000, p. 382. 48 A se vedea D. Andro, Observazioni in tema di corruzione, Milano, 1953, p. 188; M. Morra, op. cit., p. 92. 49 Incriminarea acestei infraciuni rmne o problem privit cu reticen de ctre multe ri, ns noi considerm c raiunea care a stat la baza nesancionrii cumprtorului de influen nu mai subzist (forma activ a corupiei), deoarece cumprtorul nu poate fi considerat niciodat de bun-credin. Dimpotriv, exist situaii n care fapta cumprtorului de influen este chiar mai grav dect aceea a traficantului dac iniiativa aparine cumprtorului. Buna-credin nu trebuie apreciat n raport de denunarea autorului traficului, mai mult, aceast posibilitate este conferit de alin. 2 al art 6. Un alt argument n sprijinul necesitii incriminrii cumprtorului de influen ar fi acela c, n practic, de cele mai multe ori, iniiativa svririi infraciunii de la art. 257 aparine cumprtorului, care ar dobndi practic o poziie aproape identic cu cea a celui care d mit. Astfel, cumprtorul de influen, fiind ntotdeauna de rea-credin, este contient c prin aciunea sa l va discredita pe funcionarul pe lng care ar urma s intervin traficantul, avnd drept scop acela de a profita de influena real sau presupus pe care o are traficantul asupra funcionarului,

CORUPIA I COMBATEREA FENOMENULUI PRIN MIJLOACE JURIDICE

35

de corupie prevzute de art. 5 alin. 1 al aceluiai act normativ. i mai mult, pluralitatea de subieci activi care particip la realizarea acestor infraciuni de corupie este una natural, datorit corespondenelor ntre conduita funcionarului i cea a privatului. Articolele 10-13, 181-185 ale Legii nr. 78/2000 care incrimineaz fapte asimilate i faptele n legtur direct cu infraciunile de corupie nu se nglobeaz infraciunilor propriu-zise de corupie, atrgnd doar o serie de dispoziii speciale privind descoperirea, urmrirea i judecarea respectivelor fapte50.

1.5. Evoluia reglementrilor privind actele de corupie

Fenomenul corupiei a evoluat odat cu istoria poporului romn, existnd nc de la primele forme de manifestare a justiiei etatice. n general, societatea a repudiat acest fenomen, ns, n anumite conjuncturi sociale, aceast form a rului social a fost acceptat. Pericolul corupiei a fost recunoscut n plan legislativ diferit, n funcie de conjuncturile istorice, sens n care, pentru a putea defini fenomenul, ne propunem s facem o succint prezentare a dispoziiilor juridice anterioare. 1.5.1. Incriminarea faptelor de corupie n vechiul drept romnesc n spaiul mioritic, n opinia istoricilor51, cel mai vechi lupttor mpotriva practicilor de corupie a fost Vlad epe, care a condamnat
genernd suspiciuni i ndoieli cu privire la sinceritatea i corectitudinea funcionarului pe lng care ar urma s intervin. Considerm, pe aceast linie de idei, conform unor teorii dezvoltate n doctrin n cazul infraciunii de la 257 C. pen., posibilitatea existenei infraciunii descrise de art. 6 al Legii nr. 78/2000 i dac iniiativa aparine traficantului; T. B. Crian, Propunere de lege ferenda privind incriminarea cumprtorului de influen, Revista de drept penal nr. 1/2000, p. 73. 50 A se vedea A. M. Truchici, Lupta mpotriva corupiei, Revista de drept penal nr. 4/2007, p. 97. 51 A se vedea M. Maxim, C. Murean, t. tefnescu, T. Teotei, I. Todera, V. Vtianu, Istoria romnilor, vol. IV, Ed. Enciclopedic, Bucureti, 2001, pp. 352 i 363.

36

Olimpiu Aurelian Sabu-Pop

peste 500 de boieri la pedeapsa capital, pentru implicare n acte de corupie, trafic de influen i comploturi. n timpul domniilor fanariote sunt atestate primele dispoziii juridice cu privire la faptele de corupie. n aceast perioad au cunoscut o generalizare n Principatele Romne, datorit rolului pe care l-a avut Poarta Otoman n exportul obiceiurilor din imperiu. Astfel, a operat o transformare a oricrui lucru n obiect de trafic, chiar i obinerea domniei fiind supus unei astfel de licitaii, iar ulterior meninndu-se cu daruri oferite sultanului. O statistic din anul 1980 indica faptul c n jur de 45% din bugetul rii era folosit pentru coruperea conductorilor otomani, 30% pentru avantajele financiare ale domnitorului, iar restul de doar 25% pentru nevoile reale ale rii52. Letopiseul rii Moldovei scris de Miron Costin conine o serie de referiri privitoare la sancionarea judectorilor dac acetia se lsau corupi53. Pravilniceasca Condic a domnitorului Alexandru Ion Ipsilante, n cadrul art. 7, interzice darea i luarea de mit ce vizeaz judectorii. Sanciunea subiecilor nu este cuantificat, fiind lsat la aprecierea domnitorului, i nu putea fi aplicat altor categorii de funcionari ai statului. Tot n domeniul justiiei a fost incriminat fapta de trafic de influen ce const n conduita unei pri din proces de a apela la o ter persoan pentru a influena o soluie a judectorului. Traficul de influen este regsit att n forma activ (cumprarea de influen), ct i sub forma pasiv. Se consider c aceast opiune de legiferare a fost preluat i de legislaia francez54 a vremii, considerndu-se a fi primul act de incriminare a traficului de influen distinct de luarea sau darea de mit.
52 A se vedea P. Abraham, Corupia. Cauze. Mecanisme. Efecte. Soluii, Ed. Detectiv, Bucureti, 2005, p. 400; C. C. Giurscu, Istoria romnilor, Vol. II, partea I, Bucureti, 1937, p. 387. 53 A se vedea V. Dobrinoiu, Corupia n dreptul penal romn, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1995, p. 84. 54 A se vedea V. Dobrinoiu, op. cit., p. 96. Autorul privete aceast dispoziie juridic, ca pe o veritabil contribuie la progresul dreptului penal european.