CONSTRUINDO O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Srgio C. Buarque

Recife, Agosto de 2001

A idia revolucionria que define a fronteira entre os tempos modernos e o passado o domnio do risco: a noo de que o futuro mais do que um capricho dos deuses e de que homens e mulheres no so passivos ante a natureza Peter L. Bernstein

APRESENTAO De oportunidades e circunstncias , na verdade, a terceira edio revisada e ampliada do livro intitulado Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal Sustentvel (que aparece aqui como subttulo), publicado pela primeira vez em 1997, e utilizado como material didtico em vrios treinamentos e seminrios do IICAInstituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura e como referencial metodolgico em diferentes experincias de planejamento local e regional. O esgotamento da primeira e segunda edies (de 1999) e, principalmente, o enorme aprendizado resultante da aplicao prtica e da interao com um grande nmero de tcnicos e profissionais de diversas reas de conhecimento, levou necessidade e possibilidade de um novo livro que expressasse esta vivncia e enriquecimento intelectual. A reviso e complementao das edies anteriores evidencia que o planejamento e a aplicao da metodologia so tambm uma forma de criao e aprendizagem, da mesma forma que pode contribuir para a formao de sociedades locais mais inteligentes e aptas a lidar com os desafios do futuro; mas demonstra tambm que as edies vo refletindo o aprendizado do autor na experincia prtica e na interao com outros profissionais, nas capacitaes e na aplicao da metodologia. Em grande medida, desde a primeira edio estava claro o entendimento do livro como um estgio da reflexo sobre o desenvolvimento e as metodologias de planejamento, demandando e necessitando, portanto, de revises, aprimoramentos e refinamentos ao longo da sua aplicao prtica e nas diversas iniciativas concretas de planejamento municipal e local. Desde 1997, o livro vinha sendo utilizado na capacitao de tcnicos de vrias instituies governamentais e no governamentais, e orientando diversas experincias de planejamento municipal e regional. O envolvimento como consultor em outras experincias de planejamento criou novas alternativas tcnicas e ampliou a percepo sobre caminhos e procedimentos para o desenvolvimento local. Por outro lado, o debate nacional sobre desenvolvimento local sustentvel e a literatura internacional sobre o tema estimularam a reviso e o aprimoramento de alguns conceitos e a introduo de inovaes na metodologia. Em certa medida, recupera trabalhos tericos e metodolgicos e a bibliografia sobre desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento, refletindo sobre os textos e documentos utilizados por diferentes instituies (governamentais e no governamentais) em suas experincias de planejamento local. Como toda metodologia, esta tambm processo em construo em que se aprende fazendo e aplicando suas orientaes bsicas; partindo de um referencial bsico para orientar a implementao do planejamento e ajudar na compreenso e interpretao da realidade, se reconstri como resultado da vivncia e exerccio prticos. Como proposta metodolgica pretende contribuir para futuros empreendimentos de planejamento, como uma base e referncia para o trabalho dos tcnicos e consultores comprometidos com o desenvolvimento local sustentvel. Elaborada para aplicao no desenvolvimento local, a metodologia de planejamento pode ser utilizada, em princpio, para qualquer unidade territorial de pequeno porte, com as adaptaes e simplificaes devidas para microrregies, bacias hidrogrficas, estados,

municpios e comunidades, com diferentes escalas e nveis de complexidade. Por isso, est formulada de forma genrica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilizao de todas as etapas, atividades e tcnicas disponveis, mais apropriadas para escala territorial de pequeno e mdio porte. Por outro lado, a metodologia deve ser analisada, tratada e, eventualmente, utilizada com flexibilidade, procurando adaptar, ajustar, simplificar e reformular de acordo com as caractersticas do objeto de planejamento. O livro est apresentado em trs grandes partes diferenciadas e complementares; na primeira parte (captulos I, II e III) tenta fazer uma reflexo terica e conceitual sobre o desenvolvimento local sustentvel, apresentando o contexto geral do planejamento contemporneo e o debate recente sobre o desenvolvimento. Em seguida, procura oferecer uma viso metodolgica geral do planejamento participativo (no captulo IV e V) e o processo de trabalho para a aprendizagem social e a construo de projetos coletivos locais. A terceira parte (captulo VI) dedicada apresentao de um cardpio de tcnicas e instrumentos de trabalho para orientar as atividades e a prtica de planejamento local; estas ferramentas representam sugestes de vrios recursos de anlise lgica e estruturada e de participao, reflexo e negociao da sociedade, que podem ser adaptados e devem ser escolhidos de acordo com as necessidades e condies. A metodologia e as tcnicas devem, portanto, ser consideradas como um roteiro de trabalho para o planejamento local, utilizando o enfoque de desenvolvimento sustentvel e apropriando-se dos avanos conceituais e tcnicos registrados na prtica de planejamento.

SUMRIO I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO 2.1 Desenvolvimento local 2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais 2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social 2.1.3 Cortes espaciais do local 2.2 Globalizao e oportunidades locais 2.3. Desenvolvimento local e descentralizao 2.3.1 Descentralizao e concentrao no Brasil 2.3.2 Princpios da descentralizao 2.3.3 Descentralizao e participao da sociedade III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 3.1 Complexidade e auto-reproduo regulada 3.2 Conflito e rigidez estrutural das dimenses IV. PLANEJAMENTO ESTRATGICO E APRENDIZAGEM 4.1 Processo tcnico e poltico 4.2 Planejamento local 4.3 Planejamento participativo e aprendizagem social V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO 5.1 Viso estratgica 5.2 Caractersticas do processo de planejamento 5.3 Etapas do processo de planejamento 5.4 Organizao para o planejamento VI. TCNICAS DE PLANEJAMENTO 6.1 Consulta sociedade e levantamento da realidade 6.2 Antecipao do Futuro 6.3 Sistematizao e Hierarquizao 6.4 Anlise de Consistncia 6.5 Definio de Prioridades 6 13 13 13 16 18 19 25 28 32 34 36 40 43 54 54 55 58 64 64 67 70 81 84 84 90 91 102 110

BIBLIOGRAFIA ANEXO I ANEXO II

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I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO Os debates e reflexes que dominam a cena poltica e tcnico-cientfica internacional sobre modelos e alternativas de desenvolvimento - capazes de enfrentar os desafios e problemas econmicos, sociais e ambientais contemporneos - esto levando formulao de novas concepes de desenvolvimento endgeno, humano, local entre os quais se destaca a proposta de desenvolvimento sustentvel. Mesmo com as imprecises e ambigidades que ainda cercam os conceitos, todos os esforos recentes de desenvolvimento tm incorporado, de alguma forma, os postulados de sustentabilidade, procurando assegurar a permanncia e a continuidade, no mdio e longo prazos, dos avanos e melhorias na qualidade de vida, na organizao econmica e na conservao do meio ambiente. Como toda formulao terica, os conceitos e concepes de desenvolvimento e planejamento tm uma base histrica e surgem para fazer face aos novos desafios e mudanas da realidade. Independente de concordarmos com os novos conceitos, o que parece indiscutvel que o mundo est mudando intensa e profundamente, tornando as velhas concepes e organizaes ultrapassadas e inadequadas s novas condies scioeconmicas, tecnolgicas, polticas e ambientais. Estas transformaes na realidade pedem e estimulam o surgimento de novas idias e conceitos para explicar a realidade e para organizar as iniciativas e aes da sociedade diante das circunstncias histricas. At a dcada de setenta, o modelo de crescimento econmico do ps-guerra definido como fordismo - tanto nos pases industrializados quanto nas naes economicamente emergentes, parecia solidamente implantado e inabalvel, fundado sobre o trip abundncia de recursos naturais (e energticos), aumento da produtividade do trabalho e presena do Estado de Bem-Estar (ou do Estado desenvolvimentista, no caso do Brasil). A economia crescia de forma extensiva e estimulada pelo consumo de massas e ganhos de escala e rentabilidade das empresas. Nos pases do ento chamado Terceiro Mundo, a competitividade e a atratividade dos investimentos de capital externo se baseavam fortemente tambm, na mo de obra barata - alm da abundncia de recursos naturais - e no limitado controle ambiental, externalizando os impactos ambientais do setor produtivo e, portanto, reduzindo o custo de produo. Estas caractersticas do paradigma fordista condicionaram a diviso internacional do trabalho com a integrao subordinada e dependente dos pases emergentes, como o Brasil, especializados na produo de matrias primas ou mesmo indstrias pesadas de baixo valor agregado. O fordismo se diferencia da fase anterior do capitalismo pela extraordinria expanso do consumo da populao, ampliando os mercados e a demanda por produtos das novas indstrias; esta sociedade de consumo s se tornou possvel porque uma parte dos excedentes gerados pelo crescente aumento da produtividade do trabalho (viabilizado pelos avanos tecnolgicos) se transformou em salrios e em poupana pblica para regulao dos ciclos econmicos. Por conta disso, o fordismo convive com um conflito entre os interesses privados das empresas - buscando baixos salrios para aumento da lucratividade e acumulao da capital - e os interesses coletivos (inclusive do prprio capital) necessitando de alguma forma de distribuio de riqueza para elevao da demanda e do consumo de massa. O dinamismo e funcionamento da economia necessita de uma grande

massa de consumidores, com renda suficiente para absorver a crescente oferta de produtos de consumo final. Enquanto a produtividade do trabalho se ampliava, aumentava a renda e a acumulao, distribuindo os ganhos entre salrio e capital, permitindo a expanso da demanda e da acumulao reproduzida em novos investimentos, que levavam ao crescimento econmico. Na dcada de setenta, este modelo de desenvolvimento entra em declnio e sofre fortes abalos, na medida em que seus postulados centrais se esgotam, acelerado pela crise do petrleo, que levou a um aumento significativo dos preos dos combustveis fsseis, sinalizando para um esgotamento de uma das principais fontes energticas do planeta. At aquele momento, predominava a convico generalizada de que os recursos naturais eram um bem abundante e inesgotvel (infinitos). Os economistas descobrem que os estoques de recursos naturais so finitos, ao mesmo tempo em que comea uma fase de estancamento do ritmo de crescimento da produtividade do trabalho, em grande parte como conseqncia da rigidez dos sistemas de regulao, e a deteriorao financeira do Estado de Bem Estar Social. Nos pases emergentes, como o Brasil, esta deteriorao se manifesta na desorganizao e falncia do sistema centralizado e estatista de promoo da modernizao e industrializao e do modelo de substituio de importaes, com a acelerao do endividamento pblico e externo das naes de industrializao recente. No interior mesmo do fordismo em crise, surgem novos processos e inovaes que preparam a emergncia e formao de um novo paradigma de desenvolvimento com respostas diferentes aos problemas e desafios do modelo em declnio. A base das transformaes que levam a esta virada de sistemas sociais e econmicos a acelerao e aprofundamento da revoluo tecnolgica e organizacional, com seus desdobramentos polticos e sociais. Durante as duas ltimas dcadas, o mundo passa por um perodo de transio de paradigmas, combinando os problemas e contradies do fordismo em decadncia com a desorganizao decorrente da emergncia de novas relaes. Como afirma Srgio Boisier, "... nos encontramos ubicados en un rea de interface entre dos paradigmas, uno todavia dominante y otro emergente, cuyas caractersticas definitivas todava no son suficientemente claras, pero no por ello dejan de tener una importancia notable (Boisier, 1992, pg. 66). O mundo avana numa passagem instvel e acelerada da "velha ordem industrial para a futura ordem da informao" (GBN, 1995, pag. 4), na qual a nica coisa realmente constante a mudana (change as the only constant). Esta transio para um novo paradigma de desenvolvimento no s demanda novas concepes e percepes, como tornam vivel novas propostas de organizao da economia e da sociedade que, no passado recente, no passavam de utopia. As novas tecnologias promovem uma significativa economia do contedo de energia e recursos naturais no produto das economias modernas, incluindo processos de reciclagem e reprocessamento de recursos naturais, ao mesmo tempo em que elevam o peso relativo da tecnologia, das informaes e do conhecimento no valor agregado dos produtos e a importncia da qualidade dos recursos humanos e da educao na competitividade. Por outro lado, a mudana da estrutura produtiva, com a criao de novos produtos e servios, especialmente as atividades tercirias e quaternrias, permitem reduzir o impacto ambiental e as presses do processo econmico sobre os ecossistemas.

De forma simplificada esto apresentada na Matriz 1, abaixo, as diferenas bsicas entre o fordismo e o novo paradigma emergente e carregado de incertezas, destacando as condies de competitividade. Matriz 1 MUDANA NO PARADIGMA1 DE DESENVOLVIMENTO FORDISMO Crescimento econmico extensivo com aumento do consumo de massas Economia de escala (padronizao e produo em grandes quantidades) NOVO PARADIGMA Crescimento econmico seletivo com diversificao do consumo Flexibilidade da produo e ganhos na qualidade e diversidade de produtos (economia de escopo) Competitividade baseada em tecnologia, conhecimento, informao e recursos humanos qualificados e no controle e qualidade ambiental Novas institucionalidades, reorientao do papel do Estado para a regulao e administrao por resultados (Terceiro Setor) Aumento da produtividade e da qualidade com mudana das relaes de trabalho e reduo do emprego formal e do trabalho no valor do produto Crescimento de novos segmentos e setores, especialmente tercirio, servios pblicos e quaternrio (servios ambientais)

Competitividade baseada em abundncia de recursos naturais, baixo custo da mo de obra, e limitado controle ambiental (impactos ambientais externalizados) Estado de Bem Estar e interventor com gerncia burocrtica e crescente participao no PIB e no investimento social Aumento da produtividade, dos salrios (participao na renda nacional) e do emprego

Dinamizao da base industrial e do consumo de bens industrializados de massa

Nos ltimos anos, o prprio meio ambiente vem surgindo, de forma crescente, como um negcio na economia mundial; j se fala amplamente em servios ambientais, contribuio de diferentes ecossistemas para o equilbrio e funcionamento da natureza e, portanto da economia mundial, como a formao de solo, o abastecimento de gua, os ciclos de gerao de nutrientes, o processamento de dejetos, e a polinizao, entre outros

Paradigma social - segundo Fritjof Capra - " uma constelao de concepes, de valores, de percepes e de prtica compartilhada por uma comunidade, que d forma a uma viso particular da realidade, a qual constitui a base da maneira como a comunidade se organiza" (Capra, 1996).

que interagem no ecossistema global2. Na mesma direo, comea a surgir tambm como um grande negcio mundial as cotas de seqestro de CO2 criado por florestas e reservas ambientais, passvel de negociao na medida em que o Protocolo de Kyoto, que trata das mudanas climticas, seja amplamente aceito na comunidade internacional. As negociaes mundiais em torno da distribuio eqitativa de direito ao meio ambiente e, portanto, emisso de gases e poluentes pode levar criao de cotas nacionais equivalentes populao. As cotas de poluio passariam a constituir um negcio mundial; algumas naes com pouca gerao de poluentes venderiam suas cotas aos grandes produtores; ou os pases com ecossistemas que digerem e processam os gases agressores do planeta, venderiam este servio para os agressores, como prmio econmico pela conservao da natureza. A revoluo tecnolgica e organizacional provoca, ao mesmo tempo, fortes mudanas nos padres de competitividade entre naes e regies e nas relaes entre a economia e a natureza. No terreno organizacional, tem lugar uma redefinio das relaes de trabalho com a flexibilizao, terceirizao, trabalho autnomo e em tempo parcial, alterao dos processos e valorizao da qualificao e a construo de novas instituies e instncias associativas e pblicas estatais ou para-estatais, que vo ocupando espaos abertos pelo Estado em crise e limitado na sua capacidade de investimento. O Estado entra em intensa e profunda reformulao, redefinindo seu papel privatizao, terceirizao e introduo da administrao gerencial - em grande parte como uma necessidade de adaptao s novas condies estruturais da economia e da sociedade. Se esto mudando a produo e as tecnologias, repercutindo na organizao da economia e da sociedade, o Estado no poderia continuar com as mesmas responsabilidades e caractersticas. Castells destaca que "a adaptao da administrao do Estado, enquanto instrumento, s tarefas complexas que impe o extraordinrio processo de mudana social e tecnolgica que estamos vivendo, condio prvia capacitao do setor pblico para atuar estrategicamente e mesmo para a implementao de qualquer reforma social. O Estado-nao herdado da era industrial no mais este instrumento" (Castells, 1998, pag. 12). Como resultado da crise e da incapacidade do Estado diante das novas demandas e aos novos desafios, tende a registrar-se, em todo mundo, uma significativa expanso do chamado Terceiro Setor, instituies de direito privado para prestao de servios pblicos, em parte contratados e financiados pelo Estado. Uma grande quantidade de organizaes no governamentais passa a atuar em mltiplas e diversificadas reas, desde a direta prestao de servios - como escolas, unidades de sade, e, principalmente, assistncia social a segmentos desprotegidos da sociedade - at as atividades tcnicas e de pesquisas e estudos, ocupando um papel crescente na sociedade contempornea. De acordo com dados apresentados por Rifkin, o chamado Terceiro Setor j apresentava, no incio da dcada de noventa, uma presena marcante na economia norte-americana, representando cerca de 5% do PIB e 9% do emprego dos EUA (Rifkin, 1995), mais do dobro do espao ocupado pelo
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Uma estimativa grosseira do valor destes servios para a vida na terra e o funcionamento do sistema econmico, poderia chegar a algo prximo de US$ 40 trilhes de dlares, segundo ambientalistas e especialistas, referido por Robert May (One World News Service)

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setor agropecurio. No Brasil, estima-se que este segmento privado de funo pblica abrange um universo de, aproximadamente, 250 mil organizaes com um movimento anual de US$ 1,5 bilhes de dlares e ocupando cerca de 1,5 milhes de pessoas ocupadas diretamente. A inovaes organizacionais se manifestam tambm no espao empresarial. Nos sistemas gerenciais da empresa est ocorrendo tambm uma revoluo, facilitada pelos mudanas tecnolgicas, levando a uma intensa flexibilizao do processo produtivo e da gesto do trabalho e a uma alterao dos sistemas hierarquizados predominantes no taylorismo e no fordismo. As inovaes ocorrem tambm na formao das grandes redes empresariais, as empresas globais, que representam complexos transnacionais flexveis e formados por vrias empresas, mas unificados e controlados por empresas-lderes que dominam a tecnologia, o marketing e o design. O melhor exemplo parece ser a Nike, maior empresa de calados de tnis do mundo que, rigorosamente, no produz (diretamente) um nico sapato, mas articula e comanda uma grande rede internacional de produtores para invadir o mercado com a sua marca e o seu padro de qualidade. Esta tambm a concepo da nova montadora da Ford em implantao na Bahia, organizando um grande consrcio de fornecedores no prprio empreendimento e buscando concentrar suas atividades futuras precisamente nos segmentos de tecnologia, o marketing e o design. A amplitude das mudanas se manifesta tambm na reorganizao do sistema econmico internacional e na formao dos grandes blocos econmico-comerciais, que ampliam a escala dos mercados e aceleram a liberalizao comercial. A globalizao dos mercados e a acelerao do sistema financeiro internacional - com grande massa de capital circulando em tempo real e em torno de uma grande diversidade de produtos financeiros ampliam a instabilidade financeira, demandando novos instrumentos de regulao. Com diferentes ritmos e velocidades, este novo paradigma de desenvolvimento tende a alterar radicalmente a base da competitividade das naes e dos diversos espaos econmicos. De uma vantagem locacional marcada pela abundncia de recursos naturais, baixos salrios e reduzidas exigncias ambientais - que caracterizou o ciclo expansivo do aps-guerra - a competitividade se desloca para as vantagens em conhecimento e informao (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia do produto ou servio. Adicionalmente, a qualidade emerge como uma referncia importante de disputa competitiva, incluindo a qualidade do meio ambiente e os processos sustentveis de produo como diferencial de competitividade, refletindo os avanos tecnolgicos e o crescimento da conscincia ambiental. A propagao e penetrao do novo padro de desenvolvimento no espao mundial e as condies estruturais de cada pas ou regio na nova configurao tendem a produzir, em escala internacional e tambm nacional, uma nova diviso do trabalho. A importncia da educao e da qualificao dos recursos humanos no novo paradigma deve reforar a posio de liderana dos pases centrais e reduzindo, de forma crescente, sua dependncia dos recursos naturais. Os fluxos de capital e investimentos se reconcentram na busca das novas vantagens competitivas das naes e regies, cuja principal externalidade tende a se manifestar na qualidade dos recursos humanos. Embora os recursos humanos constituam fator de grande mobilidade no espao, a densidade de massa crtica de conhecimento e

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qualificao tcnico-profissional se distribui de forma desigual no territrio e tende a manter sua base em centros de maior atratividade. O deslocamento dos determinantes da competitividade no novo paradigma no significa que a abundncia e disponibilidade de recursos naturais no tenha mais nenhuma importncia econmica. Mas indica que, mesmo o seu aproveitamento e utilizao dever incorporar massas crescentes de conhecimento e informao, contidas nas tecnologias e nos processos, principalmente como forma de assegurar sua qualidade e sustentabilidade. Assim, a revoluo cientfica e tecnolgica tanto pode permitir que pases ou regies carentes de recursos naturais ocupem posio competitiva3 relevante com base na densidade dos seus recursos humanos (caso clssico do Japo j no velho paradigma fordista), como constitui uma condio para o aproveitamento (com competitividade e conservao ambiental) dos recursos naturais em pases com riquezas significativas, como o Brasil. Por outro lado, cresce a importncia da natureza como componente de sustentabilidade e de qualidade de vida da populao, incluindo a valorizao de produtos naturais. A importncia da educao e da capacitao de recursos humanos como um diferencial da competitividade sistmica tambm evidencia a natureza das contradies internas no novo paradigma: enquanto os interesses privados do capital continuam buscando a reduo do custo da mo de obra e, principalmente, a baixa carga tributria para elevar os lucros e melhorar a rentabilidade os interesses coletivos (inclusive do capital) defendem elevados investimentos pblicos em educao, formao de recursos humanos e pesquisas, o que demanda alta carga tributria e/ou distribuio de renda. Em certa medida, como lembra a CEPAL, a competitividade das economias nacionais e regionais dependem de nveis mais elevados de equidade4 social, de qualidade de vida e de consumo, de escolaridade e de qualidade da mo de obra, constituindo atrativos para os investimentos privados. Esta competitividade s alcanada se parte importante dos excedentes gerados pela elevada produtividade for destinada para investimentos nas reas educao, qualificao do trabalho, oferta de servios sociais bsicos, e pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; o que, via de regra, requer a atuao do Estado, incorporando, portanto, parcela importante da renda nacional5. As propostas contemporneas de desenvolvimento - como o desenvolvimento sustentvel - tendem a aumentar a importncia e necessidade do planejamento como um instrumento fundamental para orientar o futuro. O planejamento e o Estado - como agente
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A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo. 4 Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da populao, respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para a cidadania e o trabalho. 5 Com todo o discurso sobre a propagao e hegemonia do neo-liberalismo no mundo e apesar dos processos de privatizao e desregulamentao da economia, os dados mostram que, nos pases centrais - e mesmo na Gr-bretanha de Margareth Thatcher - a participao do Estado no PIB nacional no tem caido e, em alguns casos, tem aumentado nas ltimas dcadas (ver The Economist de setembro de 1997)

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regulador - ganham relevncia, assumem novos papis e tornam-se uma necessidade vital na medida em que a sociedade se oriente para o desenvolvimento sustentvel e para a construo de um novo estilo de desenvolvimento que busca a conservao ambiental, o crescimento econmico e a equidade social. O peso da dimenso ambiental no desenvolvimento e a importncia das externalidades positivas (especialmente qualidade de recursos humanos) para a competitividade das naes (e regies) aumentam a necessidade do planejamento e a presena do Estado na conduo da economia e da sociedade. O Estado ter que reforar sua atuao precisamente nas reas em que o mercado no eficaz como regulador expontneo da economia desde uma perspectiva de mdio e longo prazos, precisamente nas dimenses social e ambiental, e nos segmentos estratgicos de limitada e lenta rentabilidade. O mercado um importante mecanismo sinalizador da racionalidade econmica, orientando os investimentos com eficincia e rapidez de forma a assegurar a viabilidade econmica. No entanto, o mercado tem eficcia num horizonte temporal curto e estritamente econmico-empresarial, mostrando-se incapaz de lidar, especialmente com trs componentes fundamentais para o novo paradigma de desenvolvimento, que tendem a demandar prazos longos de maturao: conservao ambiental, equidade social e equilbrio espacial. Nestes aspectos, se no houver a ao reguladora do Estado - que introduz a viso de longo prazo estratgica e tica e incorpora diferentes presses sociais - a dinmica econmica tende a comprometer a sustentabilidade no longo prazo, porque costuma promover a degradao ambiental, a concentrao dos benefcios sociais e a concentrao espacial da riqueza. A complexidade que encerra as alternativas de desenvolvimento, a multiplicidade de agentes, atores e instituies que deve envolver, assim como a necessidade de democracia e participao, ressaltam a necessidade do planejamento como ferramenta para organizao da ao do Estado. O planejamento conta, atualmente, com um instrumental bastante sofisticado e recursos tcnicos diferenciados que podem sustentar as propostas de desenvolvimento local. Sem o voluntarismo utpico, como diz Carlos de Mattos, que caracterizou uma fase do planejamento na Amrica Latina, menos ainda com o pragmatismo imediatista que ainda domina a realidade nacional, o planejamento deve ressurgir como um processo tcnico e poltico de construo do futuro, como base para uma utopia realista ou um pragmatismo utpico6; capaz de dar conta da complexidade do mundo contemporneo, trabalhar com a incerteza e, sobretudo, lidar com a multiplicidade de opes no novo paradigma de desenvolvimento e na perspectiva do desenvolvimento sustentvel.

Jogo de palavras utilizado por Cludio Marinho, Secretrio de Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente de Pernambuco, para expressar a postura do planejamento que aposta no futuro e na fora da sociedade em construir seu destino mas, de forma realista, compreende os limites e as possibilidades das circunstncias histricas, inclusive polticas.

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II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO A transio para um novo paradigma de desenvolvimento mundial est associado a um processo acelerado de globalizao com a intensa integrao econmica, a formao de blocos regionais e a emergncia de grandes redes empresariais com estratgias e atuao global. Paradoxalmente, contudo, nunca foi to forte a preocupao com o desenvolvimento local e a descentralizao econmica, social e poltica, e to visvel os movimentos localizados e endgenos de mudana e desenvolvimento. Como diz Castells, una de las muchas paradojas que nos depara nuestro interessante tiempo histrico es el relanzamiento de lo local en la era de lo global (Castells, 1998, pag. 9). O que desenvolvimento local e por que a seu fortalecimento quando o mundo est se globalizando e o espao se integrando e estreitando? E que condies e perspectivas concretas existem para o desenvolvimento local dentro do processo acelerado de transformaes e de globalizao da economia? Como cada territrio pode e deve se mover dentro de um avassalador processo de mudanas globais que penetra e influencia todos os espaos? Estas so as perguntas que inquietam os tcnicos e os atores locais, cujas respostas so fundamentais para orientar as metodologias para o desenvolvimento local. 2.1 DESENVOLVIMENTO LOCAL O desenvolvimento local pode ser conceituado como um processo endgeno de mudana, que leva ao dinamismo econmico e melhoria da qualidade de vida da populao em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos. Para ser consistente e sustentvel, o desenvolvimento local deve mobilizar a explorar as potencialidades locais e contribuir para elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local; ao mesmo tempo, deve assegurar a conservao dos recursos naturais locais, que so a base mesma das suas potencialidades e a condio para a qualidade de vida da populao local. Este empreendimento endgeno demanda, normalmente, um movimento de organizao e mobilizao da sociedade local, explorando as suas capacidades e potencialidades prprias, de modo a criar razes efetivas na matriz scioeconmica e cultural da localidade. 2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais O desenvolvimento local o resultado de mltiplas aes convergentes e complementares, capaz de quebrar a dependncia e a inrcia do sub-desenvolvimento e do atraso em localidades perifricas e promover uma mudana social no territrio. No pode se limitar a um enfoque econmico, como normalmente associado s propostas de desenvolvimento endgeno, mas no pode minimizar a importncia do dinamismo da economia. Especialmente em regies e municpios pobres deve perseguir com rigor o aumento da renda e da riqueza local, atravs de atividades econmicas viveis e competitivas, vale dizer, com capacidade de concorrer nos mercados locais, regionais e, no limite, nos mercados globais. Apenas com economia eficiente e competitiva, gerando riqueza local sustentvel pode-se falar, efetivamente em desenvolvimento local, reduzindo a dependncia histria de transferncias de rendas geradas em outros espaos.

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Na definio de Amaral, desenvolvimento endgeno pode ser entendido como um processo de crescimento econmico implicando em uma contnua ampliao da capacidade de agregao de valor sobre a produo bem como da capacidade de absoro da regio, cujo desdobramento a reteno do excedente econmico gerado na economia local e/ou a atrao de excedentes provenientes de outras regies (Amaral, sem data, pag. 2). Entretanto, alm desta mudana econmica depender, normalmente, de fatores scioculturais, tecnolgicos e polticos, o transbordamento do dinamismo econmico local exige tambm movimentos e reoganizao nas outras dimenses da realidade. O desenvolvimento local demanda mudanas institucionais que aumentam a governabilidade e a governana7 das instituies pblicas locais, incluindo o municpio, construindo uma relativa autonomia das finanas pblicas e acumulao de excedentes para investimentos sociais e estratgicos para a localidade. Por isso, o desenvolvimento local no pode ser confundido com o movimento econmico gerado por grandes investimentos de capital externo que no internalizam e irradiam na economia local, enclaves que no se traduzem em mudanas efetivas na organizao social e econmica local, com seus desdobramentos na capacidade de investimento endgena (especialmente dos governos municipais). O municpio com grande empreendimento produtivo sem razes (enclaves econmicos) ou cuja economia se alimenta, na sua maior parte, de transferncias externas de rendas compensatrias e que tem a base da arrecadao municipal formada pelos fundos de participao est longe de um desenvolvimento local. O desenvolvimento local sustentvel resulta, desta forma, da interao e sinergia entre a qualidade de vida da populao local reduo da pobreza, gerao de riqueza e distribuio de ativos a eficincia econmica com agregao de valor na cadeia produtiva e a gesto pblica eficiente, como apresentado, de forma esquemtica no grfico 1. A interao entre eles deveria ser mediada pela governana transbordando da base econmica para as finanas e os investimentos pblicos pela organizao da sociedade orientando as polticas e os investimentos pblicos locais e pela distribuio de ativos sociais assegurando a internalizao da riqueza e os desdobramentos sociais da economia. Estes so os trs grandes pilares de um processo de desenvolvimento local, formando uma combinao de fatores que pode promover a reorganizao da economia e da sociedade locais (sem esquecer, evidentemente, a conservao ambiental). Desta forma, qualquer estratgia para promoo do desenvolvimento local deve se estruturar em, pelo menos, trs grandes pilares: organizao da sociedade, contribuindo para a formao de capital social local (entendido como capacidade de organizao e cooperao da sociedade local) combinado com a formao de espaos institucionais de negociao e gesto, agregao de valor na cadeia produtiva, com a articulao e aumento da competitividade das atividades econmicas com vantagens locais, e reestruturao e modernizao do setor pblico local, como forma de descentralizao das decises e elevao de eficincia e eficcia da gesto pblica local. Tudo isso associado com alguma forma de distribuio de ativos sociais, principalmente o ativo conhecimento
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No apenas legitimidade, expressa pela governabilidade, como tambm e, principalmente, g, capacidade efetiva de execuo e implementao de aes e investimentos.

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expresso pela escolaridade e a capacitao tecnolgica. As mudanas que decorrem destes trs processos e a sinergia gerada no conjunto do tecido social viabilizam o desenvolvimento local de forma consistente e slida. Grfico 1 GESTO PBLICA EFICIENTE

ORGANIZAO DA SOCIEDADE

GOVERNANA

QUALIDADE DE VIDA DISTRIBUIO DE ATIVOS SOCIAIS

EFICINCIA ECONMICA

De um modo geral, na Europa o desenvolvimento local est bastante associado reestruturao produtiva que leva a uma melhoria da competitividade e eficincia econmica; provavelmente pela menor densidade dos problemas sociais e da pobreza. No Brasil e, particularmente no Nordeste, as iniciativas de desenvolvimento local tendem a olhar com certa desconfiana para a base da economia e, sobretudo, para os rgos pblicos locais, numa desproporcional crtica ao economicismo; o que pode explicar grande parte da baixa efetividade dos programas de combate pobreza e desenvolvimento local e rural no pas, apresentando reduzido impacto na construo de uma base produtiva. A recusa correta do economicismo e a suspeita compreensvel das instituies pblicas locais podem levar a uma postura segmentada e parcial, reduzindo as efetivas possibilidades de desenvolvimento local sustentvel; no consegue transformar a base da economia para gerar riqueza e trabalho e no permite o fortalecimento dos governos locais e sua capacidade de investimento. O resultado o limitado efeito das iniciativas sociais e a persistncia da dependncia local pelos fundos e programas estaduais ou nacionais, todo o contrrio de qualquer expectativa de desenvolvimento local. Assim, da mesma forma que no se pode reduzir o projeto de desenvolvimento local ao dinamismo econmico, fundamental o esforo de promoo da eficincia econmica local perseguindo o

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desenvolvimento e aumento da competitividade das cadeias produtivas adequadas s condies locais. A orientao para a competitividade no pode ser confundida com uma corrida alucinada e descontrolada para a integrao no mercado internacional(de resto invivel para pases e espaos subdesenvolvidos). A busca de competitividade deve ser implementada com critrio e com seletividade, compreendendo como um sistema de relaes de produo para diferentes reas mercadolgicas e para vrios setores e produtos em que se apresente efetivas vantagens locacionais. Cada regio ou municpio deve procurar espaos de competitividade de acordo com suas condies e potencialidades, especialmente no seu entorno imediato e nos setores de maior capacidade e vantagem locacional, concentrando esforos naquelas reas em que podem vir a ser mais competitivos. O que atrai capital para investimento produtivo (vantagens locacionais) e permite uma integrao na economia nacional - sem a insustentabilidade da dependncia eterna dos subsdios - so as "externalidades" positivas de cada espao econmico, com suas potencialidades: infraestrutura econmica, recursos humanos (especialmente populao educada e preparada profissionalmente) e desenvolvimento tecnolgico. Toda regio (microrregio, municpio e localidade) pode ser competitiva em algumas reas e setores e seguramente tm vantagens competitivas a serem desenvolvidas ou exploradas, a partir das suas potencialidades, desde que sejam criadas as "externalidades" adequadas. O local no sustentvel se no encontrar espaos de competitividade e depender, de forma continuada e persistente, de subsdios e transferncia de fora da regio. Quando no tiver as condies consolidadas, dever procurar construir suas vantagens competitivas seletivas, mesmo com apoio externo. Por outro lado, o destaque para a competitividade no significa que se priorize os setores que j so competitivos mas, ao contrrio, que se criem as condies para que outras potencialidades possam se tornar competitivas (no so ainda mas podem vir a ser) nas novas condies histricas, enquanto algumas atividades tradicionais podem perder espaos e competitividade. Desta forma, mesmo os setores e atividades econmicas mais simples e, atualmente no competitivas devem ser estimuladas para alcanar produtividade e qualidade, que as tornem competitivas no mdio e longo prazos, desde que tenham efetivo potencial nas condies histricas concretas. A construo da competitividade nos espaos locais aumenta a importncia e necessidade do Estado como organizador dos investimentos que criam as externalidades, com destaque para a educao. 2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social As experincias bem sucedidas de desenvolvimento local (endgeno) decorrem, quase sempre, de um ambiente poltico e social favorvel expresso por uma mobilizao e, principalmente, convergncia importante dos atores sociais do municpio ou comunidade em torno de determinadas prioridades e orientaes bsicas de desenvolvimento. Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade conjunta e dominante da sociedade que d sustentao e viabilidade poltica a iniciativas e aes capazes de organizar as energias e promover a dinamizao e transformao da realidade (Castells; e Borja, 1996).

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Por isso, o desenvolvimento local depende da capacidade dos atores e da sociedade locais se estruturarem e se mobilizarem, com base nas suas potencialidades e sua matriz cultural, para definir e explorar suas prioridades e especificidades. Desta forma, o desenvolvimento de uma localidade municpio, microrregio, bacia, ou mesmo espao urbano deve ter um claro componente endgeno, principalmente no que se refere ao papel dos atores sociais, mas tambm em relao s potencialidades locais (Boisier, 1998). O desenvolvimento local est associado, normalmente, a iniciativas inovadoras e mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condies dadas pelo contexto externo. Como diz Arto Haveri, as comunidades procuram utilizar suas caractersticas especficas e suas qualidades superiores e se especializar nos campos em que tm uma vantagem comparativa com relao s outras regies (Haveri, 1996)8. Mesmo quando decises externas - de ordem poltica ou econmica - tenham um papel decisivo na reestruturao scio-econmica do municpio ou localidade, o desenvolvimento local requer sempre alguma forma de mobilizao e iniciativas dos atores locais em torno de um projeto coletivo. Do contrrio, o mais provvel que as mudanas geradas desde o exterior no criem razes no local e no se traduzam em efetivo desenvolvimento e no sejam internalizadas na estrutura social, econmica e cultural local ou municipal, reduzindo as possibilidades de irradiao e transbordamento das oportunidades no dinamismo econmico e no aumento da qualidade de vida de forma sustentvel. No novo paradigma de desenvolvimento, o enraizamento dos processos exgenos depende, antes de tudo, da capacidade de ampliao da massa crtica de recursos humanos, domnio do conhecimento e da informao, elementos centrais da competitividade sistmica. Tudo isso levando a um processo permanente de capacitao da sociedade local na compreenso da realidade e das mudanas no contexto, ampliando sua capacidade de inovao e resposta aos desafios contemporneos. Vale dizer, criando um ambiente de inovao que favorea a busca e a implantao de alternativas e gere uma grande capacidade de adaptao s mudanas do contexto. Considerando a intensidade e velocidade das transformaes globais, o desenvolvimento local depende, portanto, da capacidade dos atores locais de compreender estes processos e responder, de forma apropriada, com suas prprias foras e talentos, num processo permanente de aprendizagem. Por conta disso, o desenvolvimento local no pode ser confundido com o isolamento da localidade e seu distanciamento dos processos globais; ao contrrio, a abertura para os processos externos um fator de propagao e estmulo inovao local. O ambiente de inovao (millieu innovateur) um conjunto territorializado e aberto para o exterior que integra conhecimentos, regras e um capital relacional. Ele ligado a um coletivo de atores, bem como de recursos humanos e materiais. Ele no constitui em nenhum caso um universo fechado, ao contrrio, ele est em permanente relao como o ambiente exterior (Amaral, sem data, pag. 11).

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O ambiente de inovao decorre de um processo que alguns autores chamam de local aprendiz (learning region) entendido como um espao social com capacidade de criao, ampliao de conhecimento e aprendizagem contnuo, inventando, testando e adaptando alternativas e caminhos que permitem o desenvolvimento (Boisier, sem data, pag. 3). Citando Richard Florida, Boisier defende que ... la nueva era del capitalismo requiere una nueva clase de regin ... de hecho learning regions, regies que adotam os princpios da criao de conhecimento e de aprendizagem contnuo (Boisier, sem data)9. O empreendimento social de busca de alternativas de desenvolvimento leva construo de um projeto coletivo, contribuindo, portanto, para a criao do ambiente de inovao e formao de sociedades locais inteligentes (smart society). At um certo limita, o processo de aprendizado tende a ser crescente com a diversidade scio-cultural do local, confrontando mltiplas e diferenciadas vises de mundo e percepes da realidade, de cuja troca e interao se forma o ambiente de inovao e conhecimento. Desta forma, a sociedade aprendiz precisa de diversidade interna, da mesma forma que a sustentabilidade da natureza depende da diversidade de espcies com sua complexa e rica interao. Entretanto, como diz Hamel e Prahalad, quase to importante como aprender e condio para tanto - ser a capacidade de esquecer de uma sociedade (os autores se referem s empresas), vale dizer, de se libertar de hbitos e da fora do passado que, muitas vezes, entravam sua viso da realidade e seu desenvolvimento. Da perspectiva do desenvolvimento local esta proposio do esquecimento10 importante devido velocidade das mudanas na realidade e no contexto externo dos municpios que obrigam, muitas vezes, a rever velhos conceitos e prioridades; as chamadas vocaes econmicas uma dessas memrias traioeiras e enganadoras do desenvolvimento local na medida em que as condies mudam e suas vantagens competitivas podem ser radicalmente alteradas, desmontando antigas vocaes e criando novas oportunidades. O fato de um municpio ter vivido, nas ltimas dcadas ou sculos, produzindo e vendendo banana, mesmo com algum sucesso, no assegura que esta vocao seja vlida para a futuro; portanto, necessrio saber tambm esquecer alguns hbitos e tradies ultrapassadas para poder aprender melhor e redefinir suas potencialidades e seus objetivos. 2.1.3 Cortes espaciais do local O conceito de desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade, at o municpio ou mesmo microrregies homogneas de porte reduzido, bacias ou ecossistemas. O desenvolvimento municipal , portanto, um caso particular de desenvolvimento local com uma amplitude espacial delimitada pelo corte poltico-administrativo do municpio. Pode ser mais amplo que a comunidade e menos abrangente que a microrregio ou aglomerado de municpios que formam um espao homogneo com afinidade e identidade scio-cultural. De um modo geral, o municpio tem uma escala territorial adequada
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De um modo geral, os conceitos de sociedade aprendiz, formulados para pases desenvolvidos, tem uma abordagem fortemente tecnolgica, destacando a inovao tecnolgica e a importncia do sistema de inovao e no no sentido mais amplo de aumento da capacidade de conhecimento da sociedade local (smart local). 10 Ver a respeito, HAMEL, Gary; e PRAHALAD, C. K. Competindo pelo futuro: estratgias inovadoras para obter o controle do seu setor e criar os mercados de amanh Rio de Janeiro Editora Campus - 1995

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mobilizao das energias sociais e integrao de investimentos potencializadores do desenvolvimento, seja pelas reduzidas dimenses, seja pela aderncia polticoadministrativa que oferece, atravs da municipalidade e da instncia governamental. O desenvolvimento comunitrio tambm uma forma particular de desenvolvimento local delimitado pelo espao da comunidade vinculada a projetos locais; normalmente no tem uma estrutura poltico-administrativa e institucional (como a municipalidade) mas tende a apresentar uma grande homogeneidade social e econmica e capacidade de organizao e participao comunitria. Em termos de escala, pode ser menor que o espao municipal (contido em um determinado municpio) ou cortar mais de um municpio, estabelecendo relaes de parceria poltico-instititucional com diversas instncias. Tanto o municpio quanto a comunidade - pela reduzida escala territorial podem constituir espaos privilegiados de interveno concentrada e articulada de diferentes instncias poltico-administrativa - federal e estadual funcionando como ncleo catalisador das iniciativas e base para o desenvolvimento local. Entretanto, a escala dos problemas e dos projetos supera, normalmente, o tamanho do municpio e, principalmente, da comunidade, demandando nveis mais agregados de planejamento e de tratamento do desenvolvimento local. Fatores ambientais, econmicos e culturais levam formao de identidades territoriais regionais que agregam e integram conjunto de municpios com afinidades territoriais; elemento importante desta identidade scio-econmica e cultural so as cadeias produtivas dominantes em conjunto de municpios, que os integra e articula e cria uma identidade comum. No por acaso, tem havido uma grande tendncia em todo o mundo, incluindo o Brasil constituio de formas diferenciadas de articulao e coordenao das aes supra-municipais, com maior ou menor identificao com as microrregies formadas por caractersticas edafoclimticas (IBGE); associaes municipais, consrcios de municpios e bacias, agncias de desenvolvimento so formas diferenciadas de articulao municipal para lidar com problemas ou implementar projetos de escala supra-municipal. Quase todos os Estados brasileiros, com diferentes enfoques e cortes territoriais, esto criando espaos de planejamento de agregados de municpios (exemplos de Pernambuco, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, entre outros), como forma de descentralizao agregada no espao regional. 2.2 GLOBALIZAO E OPORTUNIDADES LOCAIS O desenvolvimento local constitui um movimento de forte contedo interno, dependendo principalmente das prprias capacidades dos atores locais e das suas potencialidades. Entretanto, necessrio ressaltar que o desenvolvimento local est inserido em uma realidade mais ampla e complexa com a qual interage e da qual recebe influncias e presses positivas e negativas; e, como j referido, deve trabalhar estas influncias e aproveitar os fatores dinamizadores externos. Dentro das condies contemporneas de globalizao e intenso processo de transformao, o desenvolvimento local representa tambm alguma forma de integrao econmica com o contexto regional e nacional, que gera e redefine oportunidades e ameaas, exigindo relativa especializao nos segmentos em que apresenta vantagens competitivas.

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De forma diferenciada, certo, cada vez mais o local est sendo intensamente influenciado e impactado por processos globais de mudana econmica, tecnolgica e institucional que determinam seu futuro, suas dificuldades mas tambm suas oportunidades. Entretanto, globalizao e desenvolvimento local no so alternativas opostas e excludentes. Na verdade, constituem dois plos de um mesmo processo complexo e contraditrio, exercendo foras de integrao e desagregao, dentro do intenso jogo competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nvel local, com ou sem integrao na dinmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de desenvolvimento no espao. A globalizao um processo acelerado de internacionalizao do capital com conotaes muito particulares que resultam de dois fatores bsicos: a natureza e intensidade da revoluo cientfica e tecnolgica - que transforma as bases da competitividade internacional, com reduo das distncias fsicas e quebra das barreiras e fronteiras territoriais - e a integrao dos mercados de bens e servios - incluindo tecnologia e informao - e de capital, com a formao de megablocos econmicocomerciais. As transformaes nos processos produtivos e na organizao econmica ocorrem numa velocidade e ritmo acelerado e inusitado que intensificam as disputas competitivas e o redesenho da economia mundial, obrigando as economias nacionais e locais a uma permanente atualizao. Deste ponto de vista, a globalizao no apenas mais uma etapa de expanso do capital a nvel internacional. Pela sua natureza, representa a implantao e difuso de um novo paradigma de desenvolvimento que altera os padres de concorrncia e competitividade e revoluciona as condies de acumulao de capital e as bases das vantagens competitivas das naes e regies. Neste novo paradigma, associado globalizao, as vantagens competitivas se deslocam da abundncia de recursos naturais, dos baixos salrios e das reduzidas exigncias ambientais - predominantes no ciclo expansivo do ps-guerra - para a liderana e domnio do conhecimento e da informao (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia dos produtos e servios (Perez e Perez, 1984). Desta forma, tende a reduzir a capacidade espria de competitividade, explorando mo de obra barata (principalmente a utilizao do trabalho infantil) e os mecanismos artificiais de protecionismo e subsdio que termina aumentando os custos internos do crescimento econmico. O debate mundial sobre a globalizao, carregado de paixes polticas e de medo com relao ao futuro, tende a satanizar ou endeusar este processo inusitado de mudana na organizao da economia e sociedade; a reproduo e a intensidade das manifestaes antiglobalizao de Seattle a Gnova so uma demonstrao da controvrsia que desperta a questo. Na verdade, como todo processo histrico, a globalizao carrega problemas principalmente em um estgio de transio e desorganizao do velho paradigma mas tambm contem inovaes importantes que podem preparar grandes mudanas sociais e econmicas de uma nova civilizao. Para organizar melhor a discusso, necessrio comear fazendo uma distino entre a globalizao - como um processo social de integrao econmica do novo paradigma - e o liberalismo - proposta poltica que privilegia o mercado e refuta o papel do Estado na regulao das relaes econmicas (incluindo a

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integrao econmica mundial) e sociais e na mediao com o meio ambiente. O liberalismo apenas uma das formas de lidar com as mudanas no paradigma de desenvolvimento; e se politicamente condenvel, em princpio, pelos altos custos sociais e impactos negativos das transformaes em curso, os efetivos desdobramentos e resultados lquidos futuros da globalizao esto em aberto e dependem da forma em que os atores sociais e o Estado controlarem, programarem e regularem seu movimento. Em outras palavras, a globalizao no nem a oitava maravilha do mundo, como pensam alguns liberais, nem uma conspirao neo-liberal, danosa e danada, contra os pobres; um processo histrico dinmico e extremamente rico de transformaes que pode levar a mltiplas alternativas futuras. verdade que os resultados da globalizao, positivos e negativos, se distribuem de forma muito desigual no planeta e, embora crie problemas tambm nas naes desenvolvidas, tem acentuado a concentrao. De acordo com relatrio do PNUD, os pases j industrializados, onde se encontram 19% da populao mundial, respondem por 86% do produto mundial e do consumo, 82% das exportaes de bens e servios, 71% do comrcio mundial, 68% dos investimentos estrangeiros diretos, 74% das linhas telefnicas, 58% de toda a energia produzida, 93,3% dos usurios da Internet. Enquanto isso, os 20% das populaes mais pobres do planeta tm 1% do produto mundial, 1% das exportaes, 1% do investimento direto, 1,5% das linhas telefnicas. Tambm se acelera a concentrao do conhecimento, exatamente no momento em que se proclama o advento da civilizao do conhecimento. J em 1993, 10 pases respondiam por 84% dos gastos em pesquisa e desenvolvimento e controlavam 95% das patentes registradas nos Estados Unidos em duas dcadas, assim como 80% das patentes concedidas nos pases ditos em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, acentua-se o processo de concentrao de renda no mundo. As trs pessoas mais ricas do planeta, juntas, detm ativos superiores ao produto bruto dos 48 pases mais pobres, onde vivem 600 milhes de pessoas. Pouco mais de 200 pessoas, detentoras de ativos superiores a US$1 bilho, juntas, tm mais que a renda anual de 45% dos habitantes do planeta, cerca de 2,7 bilhes de pessoas. Essas pessoas aumentaram seus ativos em 150% no espao de apenas quatro anos. A globalizao tem um efeito contraditrio sobre a organizao do espao. De um lado, demanda e provoca um movimento de uniformizao e padronizao dos mercados e produtos, como condio mesmo para a integrao dos mercados; mas, por outro lado, com a diversificao e flexibilizao das economias e dos mercados locais, cria e reproduz diversidades, decorrentes da interao dos valores globais com os padres locais, articulando o local ao global. Como define Moneta, a globalizao provoca um movimento combinado de homogeneizao econmica e diversificao scio-cultural, que termina se refletindo tambm na economia. En nuestro entender, diz o autor, la globalizacin pone en marcha mecanismos que actan en ambas direcciones, retroalimentndose entre s. Desde los primeros contactos histricos entre distintas civilizaciones se h producido una mutua fertilizacin cultural, s bien generalmente asimtrica en cuanto a sus respectivos impactos (Moneta, 1999, pag. 5); o que muda no processo atual a escala e abrangncia dos contatos, a velocidade de propagao e a maior especializao dos circuitos de comunicao.

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A globalizao um movimento de carter seletivo em termos sociais, espaciais e setoriais que avana de forma diferenciada nos diversos segmentos, com destaque para a internacionalizao dos fluxos financeiros. Processo contraditrio que intensifica e agua a competio e a disputa dos mercados, ao mesmo tempo em que estimula e acentua a interdependncia das economias e dos conglomerados econmicos. Processo complexo e conflitivo que combina a homogeneizao dos mercados com diversificao e flexibilizao das economias e dos mercados locais, integrando e articulando o local ao global. Embora seja difusor de homogeneidade (padres de produo, de competio, de consumo, de gesto escala mundial), ao mesmo tempo e paradoxalmente, ressalta a importncia da diversidade, valorizando o diferente num contexto de homogeneizao. O global se alimenta do local, se nutre do especfico (Chesnais, 1996), de modo que a globalizao opera num universo de diversidades, desigualdades, tenses e antagonismos, simultaneamente s articulaes globais. Ela integra, subsume, e recria singularidades (Ianni,1996)11. Com efeito, a contraface da globalizao no parece ser a uniformizao e padronizao mundial dos estilos de desenvolvimento, mas, ao contrrio, a valorizao do local e da diversidade, como diferencial de qualidade e competitividade. Tanto porque a cultura um processo permanente de criao e recriao nos espaos, como pelo valor econmico que o diverso tende a ganhar no contexto de globalizao da economia mundial. Desta forma, a difuso de padres culturais e formas globais de organizao econmica e social no leva a uma pasteurizao da cultura universal, reduzindo tudo a valores, hbitos e costumes homogneos. A busca da identidade dentro da homogeneidade , portanto, o espao de valorizao das particularidades, ressaltando os atributos prprios dos locais, sua especificidade e, por ltimo, sua vantagem competitiva. Como diz Spybey, ...quando os povos recebem as influncias globais nas suas vidas, o fazem a partir de uma base de cultura local de modo que, na escala global, isto toma a forma de interpenetrao entre o fluxo de cultura global e o padro cultural local (Spybey, 199612). Na anlise da relao da cultura local com o processo de globalizao podem ser identificada duas interpretaes opostas (segundo interpretao de Albagli): a que a globalizao, ao promover a padronizao, levaria ao declnio das identidades locais; e a que acredita, ao contrrio, que .... a globalizao no significa o fim de toda identidade territorial estvel, mas que, ao contrrio, cada sociedade ou grupo social capaz de preservar e desenvolver seu prprio quadro de representaes, expressando uma identidade ao mesmo tempo espacial e comunitria em torno da localidade (Albagli, 1998, pag. 6). A autora acrescenta que paradoxalmente, a globalizao estaria provocando mais o aumento da diferenciao e da complexidade cultural que a homogeneidade e uniformidade planetria. A construo e fortalecimento da identidade cultural das comunidades locais constitui uma contraparte do processo de globalizao e uma reao das matrizes culturais locais aos fluxos de bens e produtos culturais. A propagao da reestruturao da economia mundial e do novo padro de competitividade tem tambm um impacto importante e contraditrio nas economias locais:
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Citados por Tnia Bacelar no seminrio interno do projeto IICA-INCRA realizado nos dias 5 e 6 de junho de 1997, em Recife. 12 Traduo livre do original em ingls

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tanto pode levar a uma desestruturao e desorganizao da economia e sociedade local quanto pode abrir novos espaos de desenvolvimento, recriando brechas nos mercados locais e regionais, com atividades e servios que demandam uma proximidade territorial, com ou sem integrao com produtores internacionais. Alm disso, surgem tambm novas oportunidades para produtores locais nos mercados externos, com base na sua especificidade e explorando sua diversidade. Mesmo que reduza os limites da autonomia local, o processo de globalizao no leva, necessariamente, a uma subordinao das sociedades a padres internacionalmente dominantes e homogneos. O espao de autonomia ser tanto maior quanto maiores as potencialidades locais e mais forte a organizao da sociedade em torno de um projeto coletivo que articula o local com o global. E os impactos do processo de globalizao dependem das iniciativas internas e das posturas polticas dos atores sociais no plano local. As formas novas e baratas de comunicao e transporte - com destaque para a telemtica - permitem que empresas dos pases e regies mais atrasados possam acessar mercados em larga escala e em todo o mundo, ampliando as oportunidades econmicas e comerciais. A virtualidade dos mercados criada pela telemtica permite que pequenos negcios se integrem em grandes mercados, articulados pelo sistema de informao, de modo que podem acessar compradores nos mais distantes espaos, com baixo custo e volume de capital; as tecnologias permitem a criao de escala produtiva pela associao de pequenos produtores locais dispersos em diferentes espaos. Com isso, a globalizao associa centralizao econmica com descentralizao produtiva, integrando o sistema em redes produtivas e alianas estratgicas. Ao mesmo tempo em que integra os mercados e a economia mundial, a globalizao provoca uma fragmentao do espao, gerando uma certa desterritorializao das economias. A integrao e fragmentao do espao levam a uma reduo do peso unificador dos Estados-nao, aumentando a autonomia relativa e as possibilidades dos micro-espaos interagir e articular com outras regies e localidades, para alm da sua vizinhana e entorno institucional. O local se globaliza e pode estruturar alianas estratgicas numa grande e diversificada rede de cidades e centros econmicos, multiplicando suas possibilidades. As perspectivas e alternativas de desenvolvimento do territrio, nos mais diferenciados espaos estaro, cada vez mais, dependentes das caractersticas dominantes na economia mundial, nos modelos produtivos e, principalmente, nos padres de competitividade que devem prevalecer em escala mundial e nacional; diante das quais cada comunidade e municpio responde com suas condies endgenas especficas, mediando e processando os impactos externos. A competitividade local dinmica e seletiva e tanto pode expressar a abertura de brechas nos mercados internacionais quanto a disputa por espaos nos mercados locais, no entorno imediato e regional, nos segmentos de maior capacidade e vantagem locacional. No s para exportar e se integrar mundialmente, mas para vender localmente a preos inferiores aos dos produtos externos e de forma seletiva e diferenciada, alm de atrair investimentos e capitais necessrio construir as vantagens competitivas locais e municipais, com base nas potencialidades em infra-estrutura econmica, logstica, recursos

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humanos - especialmente educao e capacitao profissional - e desenvolvimento tecnolgico. Como a globalizao convive com fragmentaes nos mercados, persistem e se renovam oportunidades nos mercados locais e regionais, com atividades e servios que demandam uma proximidade territorial, com ou sem integrao com produtores internacionais. Alm disso, surgem tambm novos espaos para produtores locais nos mercados externos, com base na sua especificidade e explorando sua diversidade. As formas novas e baratas de comunicao e transporte permite que empresas dos pases e regies mais atrasadas possam acessar mercados em larga escala e em todo o mundo, ampliando as oportunidades econmicas e comerciais para as regies e municpios. Por outro lado, a globalizao no leva, necessariamente, a um processo de concentrao empresarial, abrindo, ao contrrio, novos espaos e oportunidades para pequenos negcios integrados nos mercados e conglomerados internacionais. As inovaes tecnolgicas tendem a diminuir a importncia das economias de escala, permitindo rentabilidade alta em pequenos negcio, reduzindo as escalas econmicas em diversos setores produtivos. A revoluo da informtica e da telemtica permitem uma integrao dos mercados e uma grande flexibilidade do processo de produo e distribuio, facilitando a viabilidade das empresas de pequeno porte. Como diz Sabel (citado por Saha), ... os sistemas de produo flexivelmente especializados parecem ser mais capazes de sobreviver turbulncia econmica atual do que os sistemas de produo em massa .... (Saha, sem data). Desta forma, as possibilidades de um desenvolvimento endgeno crescem com o novo paradigma de desenvolvimento, pelas possibilidades abertas pela pequena produo flexvel. A integrao mundial atravs de rede de firmas, com base em estratgias diferenciadas, articula o pequeno empreendimento no sistema produtivo e mercado global, atravs dos consrcios de produo (articulando fornecedores), franquias (redes de distribuidoras locais) e sub-contratao de pequenas empresas locais (as redes de produo). Com isso, a globalizao associa concentrao econmica com descentralizao produtiva, integrando o sistema em redes produtivas e alianas estratgicas, de modo que os pequenos negcios se integrem em grandes mercados, acessando compradores nos mais distantes espaos, com baixo custo e volume de capital. Como afirma Michael Porter, A vantagem competitiva criada e mantida atravs de um processo altamente localizado (Porter, 1993), de modo que, a localizao das indstrias globais se difunde mundialmente, segundo as condies de cada local, aproveitando, portanto, as diversidades e particularidades de cada regio. Desta forma, o desenvolvimento local levaria a uma substituio da generalidade abstrata do global pelas particularidades concretas das mltiplas minorias sociais orgnicas (de Franco, 2000, pag. 6). Se as vantagens competitivas so criadas e construdas com investimentos e aproveitamento das potencialidades e diversidades de cada localidade, os atores sociais tm uma responsabilidade fundamental para a promoo do desenvolvimento local. E se o desenvolvimento for, efetivamente a vontade dominante entre os atores sociais, o setor

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pblico - como expresso desta vontade - tende a aumentar sua importncia no desenvolvimento local, ao contrrio do que se manifesta nas teses liberais favorveis retirada do Estado da promoo e induo econmica. Assim, para assegurar o desenvolvimento local dentro da globalizao necessrio que os atores e a sociedade locais estejam estruturados e mobilizados para definir e explorar suas prioridades e especificidades. Atuando como territrios organizados, na expresso de Srgio Boisier (Boisier, 1992), os atores sociais definem prioridades e articulam iniciativas e aes internas e externas, utilizando, para tanto, os instrumentos de regulao do Estado. 2.3 DESENVOLVIMENTO LOCAL E DESCENTRALIZAO Desenvolvimento local e descentralizao so processos distintos e relativamente independentes, embora quase sempre interligados e complementares. A descentralizao trata de um aspecto poltico-institucional que decorre de decises restritas forma de organizao da sociedade e da administrao pblica no trato das polticas e programas. No entanto, a descentralizao pode contribuir significativamente para o desenvolvimento local, resultante, normalmente de iniciativas e capacidades endgenas das populaes locais e suas instncias poltico-administrativas. Neste sentido, apesar de representar um movimento restrito e independente, a descentralizao pode representar uma base importante para estimular e facilitar o desenvolvimento local, criando as condies institucionais para organizao e mobilizao das energias sociais e decises autnomas da sociedade. Na realidade, no uma coincidncia que os dois processos se manifestem ao mesmo tempo, na medida em que ambos refletem as mudanas que decorrem da globalizao com seu impacto sobre a organizao do territrio e, consequentemente, as formas e instrumentos de gesto das polticas. A descentralizao um processo consistente com a globalizao e pode representar uma resposta adequada das sociedades fragmentao do espao que a mesma provoca. Como a globalizao diminui a fora centralizada do Estado, aumenta a necessidade de organizao e cria espaos para a organizao e interveno das instncias locais na mobilizao da sociedade e das energias locais frente aos desafios mundiais. Segundo Castells, o Estado , cada vez mais, inoperante no global e, cada vez menos, representativo no nacional, levando formao de blocos e instncias supra-nacionais, para tratar dos problemas globais, e descentralizao para a gesto local. A descentralizao tem sido utilizada, indistintamente, para expressar processos bastante diferenciados de redefinio de papis entre instncias pblicas de diversas escalas, nem sempre refletindo uma mudana relevante de responsabilidades e autonomia. De forma mais precisa e rigorosa, descentralizao concebida como a transferncia da autoridade e do poder decisrio de instncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais o municpio e as comunidades, conferindo capacidade de deciso e autonomia de gesto para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. Representa uma efetiva mudana da escala de poder, conferindo s unidades comunitrias e municipais capacidade de escolhas e definies sobre suas prioridades e diretrizes de ao e sobre a gesto de programas e projetos.

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Neste sentido, a descentralizao um processo diferente e bem mais amplo que desconcentrao, igualmente importante e freqente que, no obstante, representa um estgio menor de transferncia de responsabilidades e poder poltico-institucional. Analisando a abrangncia e intensidade com que se transfere as funes e os espaos de poder de uma instncia superior para uma inferior na hierarquia institucional do pas, deve ser feita uma distino conceitual entre descentralizao e desconcentrao: descentralizao representa a transferncia de autonomia e efetivo poder decisrio entre instncias, independente de se dar dentro da mesma instituio - unidades locais de rgos centrais - ou entre instncias diferentes - das instncias centrais para as locais; e desconcentrao representa apenas a distribuio da responsabilidade executiva de atividades, programas e projetos sem transferncia da autoridade e autonomia decisria (ver matriz 2). Desta forma, a descentralizao expressa uma transformao mais profunda na estrutura de distribuio dos poderes no espao, contendo, mas no se limitando desconcentrao das tarefas. Normalmente, no processo recente de redefinio de responsabilidades das instituies no Brasil costuma verificar-se os dois modelos, muitas vezes contidos em um mesmo programa. Matriz 2 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO Descentralizao Desconcentrao

Mudana da escala de poder para unidades menores com repasse de autonomia e poder decisrio entre instncias pblicas e para instituies privadas

Transferncia de responsabilidades executivas para unidades menores sem repasse do poder decisrio e da autonomia de escolha (dentro do setor pblico ou do pblico para o privado)

Uma outra de analisar a redistribuio das responsabilidades de gesto prefere diferenciar descentralizao e desconcentrao segundo seu carter externo ou interno s instituies: desconcentrao definida como a distribuio das responsabilidades pela implantao das aes dos rgos centrais para suas agncias e representaes em subespaos territoriais - processo interno instncia centralizada - sem envolvimento das instncias descentralizadas autnomas (Mdici e M.P.Maciel, 1996); a descentralizao, ao contrrio, seria mais ampla e externa aos rgos centralizados, representando a transferncia de responsabilidades executivas ou decisrias das instncias centrais para as instncias estaduais e municipais, com vrias conotaes e especificidades. De acordo com esta classificao, contudo, a descentralizao pode apresentar diferentes nveis de autonomia; como apresentado no grfico acima, a descentralizao s seria autnoma quando a unidade institucional descentralizada assumisse responsabilidades com base em recursos prprios, portanto, independente da vontade da instncia

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centralizada; toda outra forma de descentralizao seria uma descentralizao dependente, associada ao repasse de recursos das instncias superiores para a unidades hierarquicamente inferior, por vontade e deciso das primeiras. Quando este repasse de recursos acompanhado apenas da distribuio das responsabilidades executivas de projetos, ocorre uma descentralizao dependente e tutelada; e quando acompanhada da delegao de algum espao de deciso para as instncias espacialmente inferiores, tem lugar uma descentralizao dependente vinculada, com alguma forma de parceria. Grfico 2 DESCONCENTRAO E DESCENTRALIZAO

DESCONCENTRAO

DESCENTRALIZAO

AUTNOMA

DEPENDENTE

TUTELADA

VINCULADA

Adotando o primeiro conceito de descentralizao - transferncia de autonomia e efetivo poder decisrio para instncias de menor escala pode-se classificar o processo em grandes blocos, segundo a natureza do agente que recebe as responsabilidades e os espaos decisrios das instncias pblicas superiores: a) descentralizao Estado-Estado responsabilidades de gesto interna ao setor pblico diferenciadas, da mais ampla para a mais reduzida e local. responsabilidades da Unio para Estados e municpios, municpios, e transferncia de responsabilidades dentro unidades descentralizadas no espao. transferncia de funes e entre instncias espacialmente Inclui a transferncia de poder e transferncia dos Estados para da mesma instncia para suas

b) descentralizao Estado-sociedade - democratizao da gesto e transferncia para a sociedade da capacidade de deciso e execuo de atividades, gesto de recursos e prestao de servios, tradicionalmente concentradas nas mos das unidades estatais e governamentais (do setor pblico para a sociedade). Normalmente no ocorre, ao mesmo tempo o repasse das decises e da execuo que, separadamente constitui apenas desconcentrao; os espaos de poder para decises efetivas tendem a se realizar atravs das diferentes formas de conselho gestor, enquanto a desconcentrao passa pela execuo

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de servios pblicos (terceirizao com diversas formas de participao e regulao pblica). A municipalizao uma forma de descentralizao administrativa das polticas e dos mecanismos de interveno pblica para o plano municipal com transferncia efetiva da capacidade decisria para o municpio como espao de poder local. Representa, portanto, um caso particular de descentralizao, correspondente a um corte espacial de menor amplitude na organizao poltico-institucional e administrativa brasileira (inferior ao mbito estadual ou micro-regional). Identificada, normalmente, como uma redistribuio de poderes no interior da administrao pblica - da Unio ou Estado para o municpio - a municipalizao pode ser apresentada tambm como o aumento de poder e responsabilidade decisria da sociedade municipal. Por outro lado, no interior do municpio pode ocorrer uma ampliao do processo de descentralizao, com o repasse da responsabilidade executiva de projetos e com autonomia nas escolhas e definio de prioridades para as comunidades e subconjuntos espaciais (sub-municipais). 2.3.1 Descentralizao e concentrao no Brasil O Brasil vem passando, nas ltimas dcadas, por um processo contraditrio que tem alternado desconcentrao econmica e descentralizao poltico-institucional, como dois plos inversos e opostos: a desconcentrao econmica implementada por um modelo poltico concentrado, e a descentralizao poltico-institucional convivendo com a reconcentrao econmica no territrio. Com efeito, durante as dcadas de crescimento acelerado da economia brasileira (de 1970 a 1985), ocorreu, no Brasil um processo combinado de desconcentrao econmica com centralizao poltica das decises em Braslia. Com o projeto de integrao nacional dos governos militares, foram feitos investimentos e implementadas polticas que promoveram uma efetiva desconcentrao territorial da economia, com crescimento diferenciado das regies de fronteira, da regio Sul e, em parte, do Nordeste. Este projeto foi uma deciso do governo federal, altamente centralizado na tomada de deciso e mesmo na execuo, com a criao de uma ampla rede de instituies federais no territrio nacional, fortemente dependentes das decises centrais. Este ciclo de desconcentrao econmica e centralizao poltica parece se inverter, a partir da segunda metade da dcada de oitenta, como resultado combinado da estagnao econmica e da crise do Estado no Brasil. A profundidade das dificuldades do Estado e as alternativas que esto se desenhando no quadro poltico brasileiro parecem apontar na direo de uma grande reforma do Estado brasileiro, com redefinio do seu papel e das suas reas de interveno, especialmente sua sada de cena como investidor. Esta reforma tende a deslocar a funo do Estado da interveno direta (incluindo investimentos em estatais) para a regulao, contemplando a privatizao da economia e dos servios pblicos, podendo concentrar sua atividade nas dimenses sociais, ambientais e regionais e nas relaes da economia brasileira com o contexto internacional, gerando as externalidades necessrias competitividade nacional.

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Por outro lado, tende a se intensificar o processo de descentralizao polticoadministrativa do Brasil, com a reduo do peso da Unio na estrutura do Estado, concentrando suas responsabilidades nos segmentos estratgicos nacionais e na regulao do espao. A Unio no tem condies polticas, administrativas e operacionais de dar conta da amplitude e crescente complexidade do Brasil contemporneo, nem da dimenso dos seus problemas e do empreendimento necessrio ao desenvolvimento nacional. Deve, portanto, crescer a importncia das administraes estaduais e, principalmente, municipais e locais para o desenvolvimento de regies e sub-regies brasileiras, cabendo Unio, um papel subsidirio de suporte e regulao das regras e dos investimentos nas externalidades bsicas e na rea social. Ao mesmo tempo, as transformaes scio-econmicas e tecnolgicas e os significativos avanos gerenciais em todo o mundo, est levando busca de alternativas inovadoras no terreno institucional, com mudanas importantes na estrutura e organizao do Estado e sua relao com a sociedade. Estaria em gestao a construo de uma nova institucionalidade compatvel com os desafios contemporneos e suas exigncias de qualidade, flexibilidade, velocidade e eficincia e eficcia. Esta nova institucionalidade se caracteriza pela emergncia de um segmento pblico no estatal que, de forma descentralizada, exerce atividades e executa aes de natureza pblica, em contrato e parceria com o Estado, mas independente e com grande flexibilidade. Este componente novo do sistema institucional surge com a propagao das organizaes no governamentais, instituies sem fins lucrativos e com misso de servio pblico que esto ganhando espao significativo no Brasil. Acompanhando uma tendncia dominante a nvel internacional, as mudanas institucionais no Brasil levam a uma reestruturao do Estado, incluindo, entre outros pontos, a criao do estatuto da Organizao Social, em que pode vir a se transformar parte das atuais instituies pblicas estatais, de forma consistente com os conceitos de flexibilidade, descentralizao, parceria e corresponsabilidade pblico-privado, participao social, e organizao em rede. Com a promulgao da Constituio de 1988, iniciou-se no Brasil um processo desorganizado de descentralizao poltico-administrativa, com distribuio de responsabilidades e poder decisrio para os Estados e municpios, reduzindo o peso da Unio. Desde ento, avana de forma irregular e desconexa, tratando de forma desequilibrada o repasse de responsabilidade e de recursos, e apresentando distores na gesto da coisa pblica, alm de estimular uma excessiva fragmentao do corte polticoadministrativo no territrio, com a criao de um grande nmero de municpios. Os passos efetivos de descentralizao das decises e dos recursos so muito insuficientes e, muitas vezes, ilusrios - mais desconcentrao que efetiva descentralizao - no permitindo a liberdade financeira necessria implantao de uma estratgica de desenvolvimento municipal. Em pouco menos de quarenta anos (de 1960 a 1998), a participao dos municpios no total da arrecadao bruta nacional passou de 6,6% para cerca de 16,6%, quase triplicando, ao mesmo tempo em que a Unio registrava uma pequena reduo e os Estados uma queda maior na sua participao relativa, de 34%, em 1960, para 27%, em 1998 (dados de Rodrigues Affonso et alli , sem data). O grfico 3 mostra o movimento da repartio da

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receita pblica brasileira entre as trs instncias, ressaltando a ampliao da parcela municipal. Este ganho significativa das instncias pblicas descentralizadas no foi, contudo, acompanhado de uma ampliao da capacidade de investimento e gesto municipal porque gerou tambm um aumento dos encargos e responsabilidades dos municpios. Por outro lado, o crescimento do bolo disponvel para os municpios foi fragmentado e dispersado por conta do aumento descontrolado e exagerado do nmero de municpios brasileiros, resultante do desmembramento das unidades administrativas locais. Com efeito, dados de Maia Gomes e MacDowell mostram que entre, 1984 e 1997, precisamente no perodo em que cresceu a participao municipal na receita, foram criados 1.405 novos municpios no Brasil, um aumento de 34,3%; e o que parece mais grave, a fragmentao municipal se concentra na formao de municpios de pequeno porte e, consequentemente, menor capacidade de gesto e autonomia. Mais de 53% dos municpios criados no perodo (1984/97) tinham menos de 5 mil habitantes, e quase 78% dos novos municpios tinham populao inferior a 10 mil pessoas, como mostra o grfico 4.

Grfico 3
DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR UNIDADE DA FEDERAO
100% 90% 80% 70% 60% Percentual Unio 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1960 1980 Anos 1988 1998 Estados Munic pios

Alm disso, a maioria dos municpios brasileiros, antigos e, principalmente novos, no estava preparada para as responsabilidades da descentralizao e para gesto eficiente dos recursos adicionais. Carecem de tradio e de instrumentos de planejamento e de base tcnica para assumir as novas responsabilidades e uma posio ativa na promoo do desenvolvimento local. Mesmo considerando o crescimento dos encargos, a situao financeira dos municpios poderia estar bem mais confortvel no fossem as limitaes gerenciais, sem falar nas desconfianas de irregularidades no trato das finanas pblicas,

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tanto maiores quanto mais reduzida a unidade administrativa. O resultado uma grande dependncia das finanas pblicas municipais das transferncias, decorrente da limitada capacidade arrecadadora de grande parte dos municpios com precria base econmica, despreparo administrativo e desinteresse poltico na cobrana de impostos. Ao mesmo tempo que se processa a descentralizao econmica evidencia-se, paradoxalmente, e por outras razes, a tendncia de reconcentrao espacial da economia brasileira. (Campolina; e Crocco, 1995). Esta reconcentrao estimulada pelas condies do novo paradigma de desenvolvimento que se propaga com padres de competitividade que favorecem os grandes ncleos do Sul-Sudeste, onde esto concentradas a maior massa crtica de recursos humanos do pas, o conhecimento cientfico e tecnolgico, as melhores universidades, a tradio empresarial e gerencial, alm de outras externalidades que continuam relevantes e decisivas, como a infra-estrutura econmica. Grfico 4
PERCENTUAL DE M UNICPIOS CRIADOS POR TAMANHO

4% 17%

1% 0%

52% 26%

At 5 mil habitantes de 20 a 50 mil habitantes

de 5 a 10 mil habitantes de 50 a 100 mil habitantes

de 10 a 20 mil habitantes de 100 a 500 mil habitantes

As tendncias futuras parecem apontar para uma intensificao do processo combinado e contraditrio de descentralizao poltico-administrativa - reforando as responsabilidades dos municpios - com uma reconcentrao econmica do territrio. E embora os dois processos tenham uma relativa autonomia, decorrentes de fatores diferentes, a descentralizao e municipalizao da gesto pblica pode levar a reforar e potencializar a concentrao econmica, caso seja acompanhada de uma reduo dos instrumentos de reorientao do desenvolvimento macro-espacial, de responsabilidade da Unio e seus organismos regionais (supra-municipais). A descentralizao tem ocupado posio de destaque em vrias iniciativas federal em diversas reas de atuao governamental. Especialmente no terreno das polticas e

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projetos sociais, a Unio tem procurado construir parcerias com os Estados (UFs) e com os municpios para redistribuir as responsabilidades, com distintos graus de autonomia decisria e deliberativa Entre outras reas de descentralizao, merecem destaque o SUSSistema nico de Sade, PRONAF-Programa Nacional de Agricultura Familiar, o projeto Comunidade Solidria, as iniciativas de reestruturao fundiria e de fomento pequena produo familiar, elementos fundamentais para o desenvolvimento local - ampliando as potencialidades endgenas de produo e produtividade - e que podem ser melhor operados e geridos pelas instncias locais e municipais. A ampliao das metas de assentamentos e populao assentada e a nova concepo de assentamentos como base do desenvolvimento local, por exemplo, demanda um grande esforo de parceria e de envolvimento e mobilizao das diversas instncias pblicas e da sociedade, com destaque para as unidades mais prximas dos problemas e da realidade social. 2.3.2 Princpios da descentralizao A descentralizao se baseia nos princpios de subsidiaridade, segundo os quais, tudo que puder ser feito por uma entidade espacialmente menor, como o Municpio ou instncias locais, no deve ser feito por um organismo maior, como o Estado (UF) ou a Unio. Os princpios da subsidiaridade tambm consideram que a sociedade local tambm deve assumir uma funo central de deciso e gesto, num processo de descentralizao do Estado para a comunidade: tudo que puder ser feito pela sociedade no deve ser realizado pelo Estado (setor pblico), limitado responsabilidade pelas atividades que a sociedade no possa realizar (Franco Montoro, 1995). Entretanto, para definir o que pode ser feito ou no por uma instncia descentralizada deve ser utilizado critrios de resultados gerenciais. Assim, formulando de outra forma, tudo que puder ser feito de forma mais eficiente - com economia de meios mais eficaz - assegurando a realizao das metas - e mais efetiva - gerando os resultados gerais na realidade - por uma instncia no deve ser repassado para outra, espacialmente mais agregada ou desagregada. Assim, a descentralizao s deve ser realizada quando contribua para melhorar a gesto da coisa pblica, elevando os seus resultados e reduzindo os custos, ao mesmo tempo que assegure sua contribuio para o desenvolvimento local e a democratizao da sociedade. Da perspectiva interna das instituies pblicas, a redistribuio deve obedecer a critrios diferenciadores segundo o perfil e natureza dos servios e atividades, buscando o reforo simultneo da eficincia, da eficcia e da efetividade. Com base nos princpios de subsidiaridade, os governos locais deveriam, em tese, se dedicar funo de provedores de servios individualizados, os governos regionais seriam melhor provedores de servios cuja operao transcende fronteiras locais, e o governo nacional deveria se responsabilizar pelos servios que demandam uma gerncia central. (Lobo e Medeiros, 1993). De um modo geral, as instituies pblicas reduziriam sua atuao direta como produtoras de bens e servios, para se concentrar no papel de promotoras e reguladoras das atividades pblicas no plano local. Esta abordagem corresponde a uma concepo contempornea dos servios pblicos, procurando distinguir as atividades de provedor, regulador e produtor, e a

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distribuio das mesmas entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais o Estado deve reduzir suas responsabilidades na produo direta dos bens e servios pblicos, repassando esta tarefa para as empresas e para organizaes no governamentais, mesmo que continue assegurando o acesso da populao aos mesmos, atravs das outras duas atividades. O modelo de Estado deve basear-se ...em um sistema no qual as autoridades locais organizam, asseguram e monitoram a proviso dos servios, sem necessariamente prov-los diretamente (Ridley, citado por Midwinter, 199513). Como provedor, o Estado deve criar as condies - compra e distribuio direta dos servios, pagamento indireto ou subsdios para que a sociedade possa receber os bens e servios produzidos pela sociedade que no podem se submeter ao mercado. Finalmente, como regulador, o Estado deve controlar as relaes econmicas e sociais, de modo a assegurar o desenvolvimento sustentvel e a qualidade de vida, normalmente inconsistente com as sinalizaes do mercado. Nessa redistribuio de papis, a combinao mais favorvel para a conjuno de eficincia, eficcia e efetividade seria a transferncia da execuo para as empresas (ou organizao no governamentais com gesto empresarial), a manuteno da regulao nas mos do Estado, e as responsabilidades de controle concentrando-se na sociedade e suas instncias colegiadas e formas de presso social. Como diz Ricardo Magalhes de Barros, ...ao poder pblico no cabe executar servios, sua principal funo a de gerir os servios pblicos. A Prefeitura tem a funo de administrar, fiscalizar os servios pblicos da cidade e no, necessariamente, de execut-los. A execuo pode ser delegada.... (Magalhes de Barros, 1995). Deixando instncia empresarial a execuo, pode-se reforar a eficincia do projeto ou instituio, sob o controle da sociedade e a regulao do Estado (instncia pblica). Com a descentralizao, o municpio e a comunidade devem ser transformados em catalisadores das foras econmicas e energias sociais e sntese e convergncia da interveno e atuao de diferentes instituies estaduais, regionais e nacionais. Mas, o corte municipal no pode levar a um isolamento do mbito territorial restrito, ignorando o contexto social, econmico e, principalmente, ecolgico, no qual est inserido e com o qual estabelece uma relao de interao e intercmbio intenso (trocando externalidades negativas e positivas, numa relao de controle, concorrncia e/ou complementaridade). O local e municipal deve ser sempre entendido como um sub-sistema do global, com o qual troca externalidades, concebendo os problemas e potencialidades municipais como dependentes de fatores externos ao mbito local. Desta forma, a descentralizao deve ser combinada com a articulao e interao com o contexto mais amplo - biomas, unidades da federao, micro-regies, etc. - permitindo um tratamento mais agregado e complementar do planejamento e da gesto nacional e estadual. A influncia e o peso dos problemas e interesses locais pode levar a vises e decises da sociedade excessivamente localizadas e isoladas das condies e determinaes do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas estratgicas e podendo representar uma atomizao e fragmentao das aes no plano local. Esta tendncia, reforada pelos prprios limites de informao das sociedades locais, pode restringir a eficcia das iniciativas e programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos globais
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Traduo livre do original em ingls.

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em que o local est inserido e interagindo, condies concretas do ambiente. O municpio e a comunidade constituem cortes importantes de autonomia de gesto mas devem estar articulados com os macro-espaos, demandando um esforo de coordenao, com instncias e mecanismos capazes de exercer o papel articulador na distribuio de responsabilidades no espao, numa espcie de descentralizao coordenada. 2.3.3 Descentralizao e participao da sociedade Alm de contribuir para o aumento da eficcia e, principalmente, da efetividade dos programas, a descentralizao facilita significativamente a participao da sociedade nos processos decisrio e, pode, portanto, constituir um passo muito importante para a democratizao do Estado e do planejamento. A escala municipal e comunitria cria uma grande proximidade entre as instncias decisrias e os problemas e necessidades da populao e da comunidade, permitindo uma maior participao direta da sociedade, reduzindo o peso e as naturais mediaes dos mecanismos de representao. Fortalece o poder local e amplia as oportunidades do cidado na escolha das suas alternativas e na deciso sobre seu destino. Desta forma, a descentralizao contribui para a democratizao dos processos decisrios e fortalece o poder local, ampliando as oportunidades do cidado escolher suas alternativas e decidir sobre seu destino nas formulaes imediatas e diretas das necessidades e alternativas de desenvolvimento local. Maior proximidade das comunidades, maior conhecimento dos problemas locais, maior facilidade de dilogo entre atores sociais, menor escala de negociao, maior capacidade de controle da gesto pblica, sem a mediao das estruturas polticas distantes, so alguns dos fatores gerados pela descentralizao, que favorecem a democracia (Jara, 1996; Dowbor, 1994; e Lobo e Medeiros, 1993). No entanto, a descentralizao do processo decisrio representa tambm uma transferncia de poder para as foras polticas dominantes nos micro-espaos, representando um reforo das estruturas de poder local, quase sempre conservadoras, paternalistas e autoritrias, o oposto, portanto, da democracia. Embora as hegemonias das instncias centralizadas de poder (Unio e Estados) tenham compromissos e ligaes fortes com grupos tradicionais locais, normalmente podem apresentar um relativo distanciamento das disputas e interesses oligrquicos no municpio ou comunidade, representando projetos mais globais e modernos, implementando polticas e programas conflitantes com os grupos de poder tradicionais, com sua cultura e suas prticas polticas. Assim, a descentralizao tem um efeito contraditrio sobre a democracia e a participao: de um lado, transfere autoridade e responsabilidade decisria para as foras polticas dominantes nos micro-espaos, tendendo a reforar as estruturas de poder local; de outro lado, contudo, estimula o envolvimento e interesse das comunidades e dos atores sociais, promovendo a conscincia da sociedade e a reeducao poltica no municpio e na comunidade. Assim, prepara as condies para uma efetiva e profunda mudana da cultura poltica e ajudando na consolidao da democracia e da gesto participativa.

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O poder local , assim, ao mesmo tempo, a essncia da democracia e da participao - pela escala dos problemas e da organizao da sociedade - e a configurao das estruturas de poder conservadoras e autoritrias, pelo jogo de compromissos e vinculaes oligrquicas. Pode ser mais facilmente controlado pelas oligarquias tradicionais com dominao poltica e maior presena da cultura poltica fisiolgica, representando sistemas de dominao e adeso tradicional e historicamente consolidado. A proximidade dos problemas e interesses locais permite uma maior aderncia realidade mas pode levar tambm a vises e decises excessivamente localizadas e isoladas das condies e determinaes do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas estratgicas lideradas pelas regies e municpios de maior desenvolvimento e urbanizao, expressando a complexidade e a diversidade de culturas polticas, normalmente mais democrticas e inovadoras. Isto pode representar uma atomizao e fragmentao das aes no plano local, com comprometimento da sinergia e da eficincia das iniciativas e programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos globais em que o local est inserido e interagindo, condies concretas do ambiente. O planejamento local e municipal pode levar a decises e interesses locais, muitas vezes fragmentadas e conflitantes com os do contexto, incluindo municpios vizinhos, criando tenses e troca de externalidades negativas. Na verdade, muitos dos problemas e potencialidades locais esto em direta e forte dependncia de processos distantes, muitos dos quais o municpio no conhece nem tem como tratar e administrar. Esta interao e troca de externalidades - positivas e negativas - com o contexto evidencia a necessidade de situar o municpio no mbito mais amplo e estabelecer mecanismos de negociao com os municpios vizinhos. Normalmente, contudo, os atores locais e suas instituies trabalham com um nvel e qualidade de informao limitada ao seu espao, no captando a complexidade e relevncia dos fatores externos (decisivos para seu futuro) tanto no que se refere s oportunidades quanto s ameaas. Com todos os problemas e advertncias anteriores, a descentralizao e o fortalecimento do poder local so fatores decisivos para a participao e para a democratizao do processo decisrio e, de resto, para a prpria educao poltica da sociedade. Alm de contribuir para a efetividade das iniciativas e aes do planejamento, a descentralizao tem um papel pedaggico na formao de uma cultura democrtica que reestrutura a prpria hegemonia e a prtica poltica no plano local, transferindo para a comunidade a responsabilidade e a capacidade de deciso e escolha sobre seu futuro. Mesmo que possa, inicialmente, reforar a cultura poltica dominante nos micro-espaos, a relao com sua realidade e a participao direta nas decises devem levar a novas formas de fazer poltica e responsabilidade nas decises.

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III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL A transio para um novo paradigma de desenvolvimento e os seus desafios so acompanhados de inovaes no terreno das idias e nas conscincias das sociedades, incluindo a formulao de novas propostas de desenvolvimento. Aparentemente, o primeiro grande impacto nas conscincias se d no final da dcada de sessenta e incio de setenta como resultado do efeito combinado da crise do petrleo com a publicao do primeiro Relatrio do Clube de Roma - Os Limites do Crescimento (Meadows et alli, 1981), em 1969. Com uma critica slida e competente da concepo tradicional de uma natureza inesgotvel e disponvel explorao da humanidade, o relatrio mostrou as perspectivas reais de esgotamento, no mdio prazo, de importantes matrias primas e fontes energticas. Sob o impacto destes dois eventos se realiza, em 1972, a Conferncia das Naes sobre Meio Ambiente (Estocolmo) e se desenvolve um amplo movimento ambientalista nos pases desenvolvidos, abrindo um novo debate ideolgico sobre estilos de desenvolvimento. Este processo converge para a realizao da Conferncia das Naes Unidas de Desenvolvimento e Meio Ambiente (ECO-92), que acontece no Rio de Janeiro, em 1992, mobilizando os pases e a comunidade cientfica e ambientalista de todo o mundo. Como um dos mais importantes acontecimentos polticos do final do sculo XX, propaga a proposta de desenvolvimento sustentvel e aprova a Agenda 21, com os postulados centrais de um modelo de desenvolvimento sustentvel e a busca de comprometimento das naes com as geraes futuras. Os antecedentes histricos indicam que o conceito de desenvolvimento sustentvel no apenas mais um modismo ou uma idia brilhante das Naes Unidas, mas uma construo terica para organizar uma nova postura da sociedade diante dos desafios do presente e do futuro e consistente com o novo paradigma de desenvolvimento. No surge de repente e do nada, apenas como uma genial formulao de algum pensador e tcnico original e competente; ele tem uma fundamentao scio-econmica e poltica e decorre de vrios antecedentes tcnicos e conceituais que prepararam o mundo das idias para a consolidao de uma determinada concepo. O desenvolvimento sustentvel se difunde como uma proposta de desenvolvimento diferenciada e, ao mesmo tempo, torna-se uma alternativa vivel e no mais apenas uma utopia ou fantasia organizadora da sociedade, precisamente pelas condies do paradigma de desenvolvimento emergente, principalmente os avanos cientficos e tecnolgicos. O conceito de desenvolvimento sustentvel resulta do amadurecimento das conscincias e do conhecimento dos problemas sociais e ambientais e das disputas diplomticas; mas tambm de vrias formulaes acadmicas e tcnicas que surgem durante as trs ltimas dcadas com crticas ao economicismo e defesa do respeito ao meio ambiente e s culturas. Entre as alternativas de desenvolvimento que se difundem no perodo, merece um destaque especial a concepo de ecodesenvolvimento apresentada e fundamentada por Ignacy Sachs (dcada de setenta), precursor do desenvolvimento sustentvel. Ao mesmo tempo, outras instncias mundiais adotam propostas semelhantes mesmo com denominaes diferenciadas e nfases relativamente distintas, como o conceito

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de desenvolvimento humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, difundido j na dcada de noventa. Desenvolvimento Humano, segundo o PNUD, "um processo abrangente de expanso do exerccio do direito de escolhas individuais em diversas reas: econmica, poltica, social ou cultural. Algumas dessas escolhas so bsicas para a vida humana. as opes por uma vida longa e saudvel, ou por adquirir conhecimento, ou por um padro de vida decente, so fundamentais para os seres humanos" (PNUD,1998). Constitui, portanto, o desenvolvimento que seja capaz de aumentar as potencialidades das pessoas atravs de melhores condies de educao, treinamento, sade, habitao, meio ambiente e alimentao, assegurando que os frutos do desenvolvimento econmico sejam traduzidos em melhoria das condies de vida e que permita que as pessoas tomem parte ativa, participando das decises que influenciam suas vidas (PNUD,1998). Com outro enfoque mas com a mesma coerncia com o contexto histrico, comea a se esboar, a partir da dcada de oitenta, uma nova viso cepalina de desenvolvimento que, da perspectiva de pases emergentes, estabelece uma articulao necessria entre a racionalidade econmica e a tica social, de modo que a combinao de competitividade e a equidade antes vista como antagnicas - passa a constituir o marco central de um modelo de desenvolvimento (CEPAL, 1990). Assim, tanto a viso tica quanto o novo paradigma de desenvolvimento mundial se alinham na necessidade de desenvolvimento dos recursos humanos, expresso em educao e qualidade de vida da populao, fator fundamental para a competitividade sistmica14 no mundo contemporneo, entendida como a capacidade de uma economia (sub-espao) concorrer globalmente em um contexto de intensa competio econmica. Visto numa perspectiva macroeconmica (e no estritamente empresarial), a competitividade sistmica est ...integrada a una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestrutuctua tecnolgica, energtica y de transportes, las relaciones entre empleados e empreadores, el aparato institucional pblico y privado y el sistema financiero: es decir, est integrada a todo un sistema socioeconmico(CEPAL, 1990, pag.14). A equidade15 social um objetivo central do desenvolvimento, mas, nos novos padres de concorrncia econmica mundial, est se transformando tambm em uma condio fundamental para a competitividade das naes. Dicha competitividad - diz a CEPAL - debe sustentarse ms en la incorporacion deliberada y sistmica del progreso tcnico al proceso productivo (con los conseguientes aumentos de productividad), y menos en la depreciacion de los salarios reales (CEPAL, 1990, pag. 14), como no passado. Na definio consagrada da Comisso Brundtland, desenvolvimento sustentvel "aquele que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das
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A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo. 15 Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da populao, respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para a cidadania e o trabalho.

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geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades" (CMMAD,1987). Esta formulao uma resposta aos problemas e desigualdades sociais do planeta, que sacrificando uma parcela significativa da populao mundial que no tem suas necessidades satisfeitas (um tero da populao mundial abaixo da linha da pobreza); e uma alternativa ao processo de degradao ambiental gerado pelo estilo de crescimento, que tende a limitar as oportunidades das geraes futuras. O crescimento das atividades econmicas e da populao, nos nveis e padres de consumo atuais, tendem a degradar e destruir o meio ambiente e os recursos naturais, levando, no futuro, a um estrangulamento das possibilidades de desenvolvimento e a um comprometimento da qualidade de vida da populao. Parte dos recursos naturais no renovvel e se esgota, em algum horizonte de tempo, com a explorao econmica, dependendo do ritmo de aproveitamento e dos estoques e reservas dos recursos. E mesmo os recursos renovveis, como as florestas e recursos hdricos, parte dos quais explorados numa intensidade superior ao seu prprio ritmo de auto-reproduo, comeam tambm a se esgotar, levando a uma desorganizao do meio ambiente. A conscincia destes "limites" da natureza e da sua amplitude planetria passam a exigir novas polticas e posturas que alterem o prprio modelo de desenvolvimento, inclusive para assegurar a continuidade de funcionamento da economia no mdio e longo prazos. O modelo de crescimento que ameaa a conservao e reproduo dos recursos naturais e que apresenta uma insustentabilidade poltica e social, devido profunda desigualdade na distribuio da riqueza e da qualidade de vida. A acelerao e amplitude dos impactos ambientais e dos problemas sociais em diversas regies e pases, tornam o meio ambiente e a pobreza uma questo de amplitude planetria e um problema global altamente explosivo. Esta globalizao dos problemas fora uma certa solidariedade entre os povos, na medida em que a agresso ao meio ambiente em cada local contribui para a deteriorao geral da natureza e que a explosividade da pobreza e da desigualdade atravessa as fronteiras e ameaa a estabilidade das regies e dos pases ricos. O desenvolvimento sustentvel parte, assim, de uma nova perspectiva de desenvolvimento (Sousa, 1994), e se baseia em pressupostos ticos que demandam duas solidariedades interligadas: solidariedade sincrnica, com a gerao qual pertencemos, e solidariedade diacrnica com as geraes futuras (Sachs, 1990): o bem estar das geraes atuais no pode comprometer as oportunidades e necessidades futuras, reduzindo as possibilidades de reproduo e desenvolvimento futuro; e o bem estar de uma parcela da gerao atual no pode ser construda em detrimento de outra parte, com oportunidades desiguais na sociedade. As duas solidariedades esto estreitamente interligadas. A solidariedade intragerao uma condio indispensvel para a solidariedade inter-geraes, na medida em que os povos e grupos sociais pobres e miserveis, no satisfazendo suas necessidades no presente, no podem pensar nas geraes futuras e no podem se sacrificar - poupar a explorao dos recursos naturais que nem mesmo assegura sua sobrevivncia - em funo de um futuro improvvel e impondervel para seus filhos e netos. Como podem assumir um compromisso com o futuro quando sequer tm assegurado o seu presente?

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A escala e a distribuio desigual dos problemas fora busca de uma terceira solidariedade para o desenvolvimento sustentvel: a solidariedade espacial, comprometendo todas as naes e povos num esforo conjunto pela conservao da vida na terra. De acordo com esta viso, no tolervel que algumas regies ou pases ganhem qualidade de vida e conservao ambiental ao custo da insustentabilidade de outros espaos sociais; como de fato ocorre na atualidade, quando o atraso industrial dos pases subdesenvolvidos condio para moderar as graves agresses ambientais das naes industrializadas. Como analisa Altvater, ... cada pas pode melhorar seu balano de entropia (...) enquanto piora o balano de outros pases ou regies, na medida em que exterioriza seus problemas ecolgicos relativos produo e ao consumo. Assim um pas pode parecer ecologicamente consciente, produzindo e consumindo de modo eficaz, porque saqueia outras ilhas de entropia alm de suas fronteiras, expelindo entropia produzida em outras regies do planeta (Altvater, 1995, pag. 37). Esta desigualdade no sustentvel politicamente, da mesma forma que invivel alcanar uma equidade mundial atravs da propagao dos estilo de vida norte-americano para os seis bilhes de pessoas do planeta; provavelmente seriam desastrosas as conseqncias sobre os recursos naturais de uma extenso, aos restantes 80% de habitantes do planeta, dos nveis de consumo do chamado Primeiro Mundo? Hoje, uma criana nascida em Nova York, Londres ou Paris tem um impacto 50 vezes mais forte sobre os recursos naturais do que uma criana nascida nos pases mais pobres. Esta solidariedade planetria precisa, contudo, ganhar uma formulao poltica e diplomtica de modo a encontrar solues coletivas e assegurar iniciativas e aes convergentes que revertam o processo de insustentabilidade e risco de sobrevivncia da vida no planeta. O melhor exemplo parece ser a conferncia de Kyoto sobre mudanas climticas, com o objetivo de definir metas para a reduo da emisso de gases responsveis pelo efeito estufa. O encontro no gerou avanos significativos, devido s fortes divergncias entre os Estados Unidos e os pases em desenvolvimento sobre a distribuio de responsabilidades pela gerao do problema e, portanto, com a sua soluo. Considerando o indicador de emisso de gs por habitante a presso antrpica dos Estados muitas vezes superior emisso de gases dos pases em desenvolvimento (a contribuio per capita da China, por exemplo, corresponde a uma dcima parte da americana). De um modo geral os pases ricos, com cerca de 20% da populao mundial, emitem 60% do total dos gases do efeito estufa produzido pelo mundo16. A proposta de desenvolvimento sustentvel generosa mas difcil e complexa, por envolver mudanas estruturais e contar com resistncias sociais e polticas fortes, decorrentes de privilgios e hbitos consolidados, principalmente nos pases e segmentos sociais privilegiados. Entretanto, o desenvolvimento sustentvel encontra, atualmente condies favorveis que permitem considerar uma referncia concreta para o desenvolvimento. Em primeiro lugar, h uma crescente conscincia da sociedade em relao insustentabilidade que decorre da recusa a aceitar a pobreza e as desigualdades sociais e dos elevados custos sociais do crescimento econmico, levando ampliao de sistema de regulao. Por outro lado, os avanos e inovaes tecnolgicas esto permitindo

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One World News Service Ibid

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uma importante reduo das presses antrpicas do crescimento econmico e conservao ambiental que caracterizou toda a histria da economia capitalista e de mercado. 3.1 Complexidade e auto-reproduo regulada A proposta de desenvolvimento sustentvel parte de pressupostos ticos, sinalizando para uma reviso do modelo atual de organizao - insustentvel - da economia e sociedade, mas se estrutura numa base terica, resultante da convergncia das modernas teorias cientficas que estudam os sistemas complexos. Segundo esta abordagem, tanto a natureza quanto a sociedade (incluindo o sistema econmico) constituem sistemas complexos em equilbrio dinmico que combina uma tendncia desorganizao e uma capacidade de auto-organizao e auto-regenerao. E como o desenvolvimento sustentvel envolve a relao entre a natureza e a sociedade, cada uma como um sub-sistema de uma complexidade mais ampla, a base tcnica e cientfica repousa no processo permanente de desorganizao e reorganizao da totalidade e suas partes constitutivas. A tendncia desorganizao decorre, originalmente, do segundo princpio da termodinmica de acordo com o qual a natureza - ou qualquer sistema fsico isolado ou fechado - est determinada por um processo de entropia ou perda persistente de energia. Como diz Odum, en todo proceso real se pierde energa potencial til (Odum, 1980, pg.46), energia que se degrada pasando de una forma de energia capaz de provocar fenmenos a una forma que no s capaz de hacerlo (Odum,1980,pg.46). Mesmo sem as crescentes presses do aumento da populao e do consumo e do efeito degradador das tecnologias e explorao acelerada de energia, o sistema ambiental - e com ele o a sociedade e a economia - evoluiria da ordem para a desordem, da organizao para a desorganizao. Este processo define os limites e restries naturais (sub-sistema ecolgico) da economia e da sociedade, na medida em que uma natureza finita no poderia suportar um processo infinito de expanso da populao e da economia. Entretanto, a natureza - como todo sistema complexo e, principalmente, aberto - tem seus processos de recomposio e organizao que compensam e neutralizam a desorganizao da matria, com uma tendncia para a organizao, para a complexidade crescente, isto , para a neguentropia"(Morin, 3 Edio). De acordo com as novas teorias da biologia, "... o universo vivo evolui da desordem para a ordem, em direo a estados de complexidade sempre crescente" (Capra, 1996, pg. 54). Na natureza, esta caracterstica chamada de homeostase, expressando a propriedade dos organismos vivos que lhe permite manter em estado de equilbrio dinmico, "... com suas variveis flutuando entre limites de tolerncia" (Capra, 1996, pag.51). Esta capacidade de auto-regenerao dos seres vivos e dos sistemas complexos, incluindo a sociedade, constitui parte importante do referencial terico do desenvolvimento sustentvel. Comparando estes sistemas com a mquina Morin diz: "...uma vez constituda, a mquina artificial no pode seno degenerar, ao passo que a mquina viva , mesmo temporariamente, no degenerativa, ou mesmo generativa, isto , capaz de aumentar sua complexidade" (Morin, 3 Edio, pag. 23). Desta forma, capaz de regenerar, reconstituir, reproduzir os elementos que se degradam, auto-reparar-se e funcionar apesar da avaria local, "..capaz de realizar os seus fins com os recursos que o acaso lhe proporciona,

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enquanto a mquina artificial , quando muito, capaz de diagnosticar o erro e parar em seguida" (Morin, 3 Edio, pag. 23). De acordo com Capra, "... um sistema auto-organizador no apenas importa ` ordem vinda do meio ambiente mas tambm recolhe matria rica em energia, integra-a em sua prpria estrutura e, por meio disso, aumenta sua ordem interna" (Capra, 1996, pg. 79). A homeostase, como um processo de retroalimentao, no nica forma de interao entre os seres vivos e destes com o ambiente. Nos sistemas vivos ocorrem tanto a homeostase os enlaces equilibradores auto-corrigveis ou auto-regulveis - quanto enlaces reforadores, que tendem a aprofundar e propagar as mudanas, positivas ou negativas, da matria. Assim, uma ao externa que desata um desequilbrio no sistema pode levar a uma propagao positiva que acentua e acelera a reao em cadeia de desordem. Por outro lado, estes enlaces positivos ou negativos se do, normalmente, com alguma defasagem no tempo (delay) entre a causa inicial da mudana e a resposta, reforadora ou equilibradora, do sistema. A diferena entre entropia e neguentropia decorre da construo d e uma "ordem informacional", segundo a expresso de Edgard Morin, em contraposio a um processo de desordem que se difunde no tempo, como uma resposta de reorganizao e adaptao s condies na interao (evidentemente que no como uma ao "racional" d os organismos vivos). Por isso, Lovelock considera que a terra viva uma construo biolgica, criando o prprio ambiente adequado vida. Na sua concepo, a vida cria a vida ou constri as condies nas quais a vida se torna possvel, alterando o meio ambiente natural; e no foram condies dadas a priori que foram aproveitadas para criar a vida na terra mas, ao contrrio, a vida tornou a terra habitvel (Lovelock, 1990), vale dizer, condies especiais que deram origem forma biolgica terminaram criando o ambiente que permitiu a sustentabilidade dos seres vivos na terra viva. Assim, ... longe de ter sido feita como , para que pudesse ser habitada, a Terra tornou-se o que atravs do processo de sua habitao. Em resumo, a vida tem sido o meio, no a finalidade do desenvolvimento da Terra (Lovelock, 1990, pag. 78). Esta formulao geral dos sistemas auto -organizadores tem uma correspondncia na anlise na teoria da regulao, a chamada Escola da Regulao francesa que procura construir um referencial para abordagem da dinmica e mudana econmica e social. De acordo com esta proposio analtica, existe um conjunto de mecanismos sobretudo institucionais e funcionais - que organiza a mudana e a dinmica da economia permitindo a sua estabilidade. Mesmo no meio das crises, existiria um padro de organizao, definido pelo sistema de regulao, que administraria e regularia o processo de reestruturao e retomada da dinmica econmica. Lipietz comenta que as crises seriam organizadas pelo sistema de regulao que facilitaria a reorganizao do processo econmico, permitindo que o sistema econmico convivesse com as instabilidades e se recuperasse das mesmas, num processo de retroalimentao negativa; funciona, desta forma, como uma crise regulada. Entretanto, a teoria da regulao considera que, em alguns momentos de maior instabilidade, pode e costuma ocorrer o que chama de crise da regulao (Lipietz, 1984), quando as mudanas so de tal envergadura que tornam obsoletos e ineficazes os

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mecanismos do sistema de regulao dominante, demandando novo padro de organizao. Neste caso, o sistema econmico e poltico internacional podem passar alteraes to intensas e profundas do paradigma de desenvolvimento que o sistema de regulao no consegue mais dar conta das mudanas, pedindo novos mecanismos e regras de organizao. Para trabalhar com sistema complexos e no lineares o enfoque terico deve recorrer a uma abordagem sistmica e, ao mesmo tempo, holstica do desenvolvimento sustentvel, de modo a lidar com mltiplas dimenses em interaes dinmicas e da alta incerteza. As relaes entre a natureza e a sociedade, com sua organizao econmica e poltica, devem ser percebidas como uma totalidade complexa formada de elementos constitutivos - sub-sistemas - integrados e interligados, estabelecendo entre si controles e restries, de cuja interao resulta o todo. O referencial de anlise para o desenvolvimento sustentvel deve ser holstico porque requer uma observao do comportamento da totalidade que envolve interaes complexas entre os sistemas sociais, econmicos e ambientais, sub-sistemas do objeto de trabalho e de planejamento. Trata-se de uma abordagem da realidade como uma totalidade formada de subsistemas integrados com troca de restries e influncias (dimenses) e situada em um contexto com o qual interage e do qual recebe restries e influncias. Desta perspectiva, o local constitui "... um todo integrado cujas propriedades essenciais surgem das relaes entre suas partes" (Capra, 1996, pag. 39). Como lembra Capra, as propriedades de um organismo, ou sistema vivo, so propriedades do todo, que nenhuma das partes possui, e que "... surgem das interaes e das relaes entre as partes" (Capra, 1996, pag. 40). Mas, para apreender esta complexidade, indispensvel recorrer a interpretaes cientificas que tratam dos sub-sistemas - teoria econmica, sociologia, ecologia, etc. - cada uma com seus sistemas de anlise e interpretao reducionistas do todo, mas construindo a base para a observao das relaes que configuram a totalidade. Ao trabalhar com mltiplas dimenses e, portanto, com sistemas altamente complexos sistemas no lineares - e dinmicos, o desenvolvimento sustentvel deve lidar com contnuas mudanas estruturais e elevado grau de incerteza sobre os caminhos destas mudanas. A incerteza constitui uma caracterstica destes sistemas e no um ...desvio ocasional e temporrio de algo razoavelmente previsvel (Wack, 1998, pag. 363). Entretanto, apesar de carregado de incertezas, o comportamento de qualquer objeto, mesmo em sistemas no lineares, tende a expressar determinados padres, logicamente interpretados e analisados, que decorrem das circunstncias histricas e da lgica de funcionamento e interao. A relao entre a degradao e a capacidade de recuperao e regenerao da natureza depende, antes de tudo, do estilo de desenvolvimento17, com as mediaes da estrutura produtiva, do padro de consumo e da base tecnolgica. Como cada ecossistema
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O estilo de desenvolvimento no deve ser confundido com a concepo de "modo de produo", procurando expressar uma diferenciao mais ampla, tratando da organizao da economia e da sociedade e sua relao com o meio ambiente (que termina sendo tratado como exgeno pela categoria de modo de produo).

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tem sua prpria dinmica (constituindo um sub-sistema), portanto, "capacidade de carga" dos impactos da economia e da sociedade, a sustentabilidade do desenvolvimento tem seu limite definido pela natureza, frente qual organiza sua forma de produo e consumo. 3.2 Conflito e rigidez estrutural das dimenses O desenvolvimento local sustentvel o processo de mudana social e elevao das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a equidade social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidariedade entre geraes. Este conceito contem trs grandes conjuntos interligados e com caractersticas e papis diferentes no processo do desenvolvimento: a) a elevao da qualidade de vida e a equidade social constituem objetivos centrais do modelo de desenvolvimento, orientao e propsito final de todo esforo de desenvolvimento no curto, mdio e longo prazos. b) a eficincia e o crescimento econmicos constituem pr-requisitos fundamentais, sem os quais no possvel elevar a qualidade de vida com equidade - de forma sustentvel e continuada - representando uma condio necessria, embora no suficiente, do desenvolvimento sustentvel. c) a conservao ambiental um condicionante decisivo da sustentabilidade do desenvolvimento e da manuteno no longo prazo, sem a qual no possvel assegurar qualidade de vida para as geraes futuras e a equidade social de forma sustentvel e contnua no tempo e no espao. Entretanto, a busca persistente de ampliao da racionalidade e eficincia econmicas, da equidade social e da conservao ambiental, base para o aumento da sustentabilidade do processo de desenvolvimento, nem sempre consistente e est, normalmente, carregada de dificuldades e resistncias estruturais. Estas contradies e conflitos entre as dimenses e os objetivos de desenvolvimento sustentvel pode ser expressa, de forma muito simplificada pelo Grfico 5. Segundo a interpretao grfica, desenvolvimento sustentvel seria um processo que levasse a uma ampliao da rea de interseco dos trs crculos, espao no qual se combinam os objetivos do desenvolvimento. Fora da rea de interseco pode-se alcanar equidade social e conservao ambiental sem realismo econmico, equidade social e eficincia econmica sem conservao ambiental (degradao do meio ambiente), ou conservao ambiental e racionalidade econmica convivendo com desigualdades sociais e pobreza. Assim, o propsito central de uma proposta de desenvolvimento sustentvel consiste em implementar iniciativas e aes que gerem, ao mesmo tempo, uma maior equidade, um nvel elevado de conservao ambiental e uma maior racionalidade (eficincia) econmica. De acordo com a representao grfica, isto significa que o objetivo deve se concentrar em empurrar as trs circunferncias para o centro (imaginando um ponto central de integrao), ampliando o espao combinado de equidade, conservao ambiental e racionalidade econmica. Este movimento nas trs dimenses - social, ambiental e

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econmica - contm, contudo, certo grau de rigidez estrutural e, principalmente, encerra interaes complexas; de modo que, como mostram as setas na circunferncia, um movimento isolado em uma delas pode provocar alteraes nas outras que, neutraliza o efeito positivo na primeira, mantendo, ou mesmo reduzindo, o espao de interseco. Grfico 5 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Padro de Consumo (estrutura produtiva)

I Ausncia de realismo econmico Equidade social Conservao ambiental

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL II Degradao do Meio Ambiente III Pobreza e Desigualdade social

Eficincia econmica Estrutura de Renda ativos) Padro tecnolgico

Baseado em esquema de autor no identificado

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Assim, medidas para melhorar a conservao ambiental, vale dizer, empurrar a circunferncia respectiva para perto do centro (como a suspenso de atividades econmicas que degradam o meio ambiente) pode, ao mesmo tempo, provocar uma reduo da eficincia econmica, afastando da circunferncia que expressa a dimenso, ou diminuindo a equidade social. Ao contrrio, uma deciso voltada para a melhoria da economia (investimentos produtivos para aumentar a produo e a eficincia) pode gerar impacto negativo no meio ambiente, afastando a circunferncia correspondente conservao ambiental, ou na dimenso social. Para evitar o efeito compensatrio negativo das decises que procuram melhorar apenas as partes isoladas do sistema (expresso pelo grfico), necessrio promover mudanas profundas na essncia mesma do modelo de desenvolvimento, principalmente no padro tecnolgico, na estrutura de renda e no padro de consumo dominante na sociedade. As relaes entre as circunferncias do meio ambiente e da economia tendem a ser redefinidas pela mudana no padro tecnolgico, reduzindo o efeito que o movimento positivo em uma delas provocaria negativamente na outra; a alterao na estrutura de renda pode assegurar uma maior interao entre a dimenso econmica e a social; e, finalmente, a mudana no padro de consumo dominante importante componente de reduo da rigidez nas relaes entre o meio ambiente e o nvel de equidade social. O desenvolvimento local sustentvel , portanto, um processo e uma meta a ser alcanada no mdio e longo prazos, gerando uma reorientao do estilo de desenvolvimento, redefinindo a base estrutural de organizao da economia, da sociedade e das suas relaes com o meio ambiente natural. Este processo demanda mudanas pelo menos nos trs componentes do estilo de desenvolvimento referidos acima: padro de consumo da sociedade, base tecnolgica dominante no processo produtivo e estrutura de distribuio de rendas, cada um com sua prpria lgica e autonomia (mas tambm com relaes de intercmbio e mtua influncia). Mas, como tambm existem interaes entre o padro de consumo, o padro tecnolgico e a estrutura de renda, a alterao em cada um dos componentes pode levar a impactos positivos e tambm negativos na posio relativa das circunferncias, demandando mudanas compensatrias nos outros, que levem a um resultado lquido de aproximao das circunferncias e ampliao do espao de interseco. O mesmo avano tecnolgico que permite uma compatibilizao entre a dimenso econmica e a ambiental pode levar ao desemprego e, portanto, concentrao de renda, que prejudica e equidade social. Por outro lado, a distribuio de renda pode alterar o padro de consumo com um aumento da presso ambiental, tanto em termos de quantidade - massa total de consumo quanto da qualidade dos bens e servios demandados pela sociedade. Do exposto fica patente que as relaes entre as dimenses contem tenses e conflitos (trade-off), de modo que, dadas determinadas condies estruturais do modelo de desenvolvimento, os ganhos em cada uma dimenso pode levar, ao contrrio, a perdas e declnios em outras. Especialmente na relao entre a economia e o meio ambiente existem fortes restries estruturais, que levam relao de ganhos e perdas, que dificultam as escolhas, forando a uma trajetria de maturao lenta e demandando redefinies dos estilos de crescimento.

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Entretanto, a compatibilizao entre os objetivos sociais, econmicos e ambientais torna-se uma possibilidade concreta com os avanos cientficos e tecnolgicos - mediador fundamental das relaes da economia e da sociedade com a natureza - e com o crescimento da conscincia ambiental da humanidade. A combinao destes dois fatores permite uma redefinio das interaes entre a dinmica econmica, a estrutura social e os ecossistemas, reestruturando, portanto, o prprio modelo de desenvolvimento. A conscincia ambiental confere sustentao poltica para as mudanas, e as inovaes tecnolgicas redefinem e podem moderar as tenses (trade-off) entre a economia e a natureza. A integrao participativa do cidado na vida poltica e social tambm um fator importante para a sustentao das polticas, assegurando a efetividade e continuidade das decises; mas a participao tambm um bem de grande valor para a qualidade de vida, representando objetivo adicional a ser perseguido pelo desenvolvimento sustentvel, pelo que representa em realizao humana e socializao. Desta forma, o desenvolvimento sustentvel consiste numa transio para um novo estilo de organizao da economia e da sociedade e das suas relaes com a natureza, prenunciando uma sociedade com equidade social e conservao ambiental. Esta transio de um estilo insustentvel para um sustentvel deve, contudo, enfrentar e redesenhar a rigidez e as restries estruturais, que demandam tempo e iniciativas transformadoras da base da organizao da sociedade e da economia. A rigidez estrutural da interao das dimenses e componentes centrais do estilo de desenvolvimento podem ser melhor analisadas com o estudo de trs relaes fundamentais: relao entre o econmico e o ambiental, relao entre a distribuio de renda e o meio ambiente, e relao entre o padro tecnolgico e a equidade social. Em primeiro lugar, dadas certas condies estruturais, existe um trade-off entre a dimenso econmica e a dimenso ambiental como uma interao complexa semelhante a uma gangorra; de tal modo que o crescimento econmico tende a criar uma presso sobre o meio ambiente e a melhoria da qualidade ambiental exige uma retrao da dinmica econmica. Para um mesmo estilo de desenvolvimento, expresso por relaes estruturais de produo e padro tecnolgico, o crescimento econmico tende, assim, a elevar a presso sobre o meio ambiente natural, indicando a existncia de um trade-off (conflito estrutural) entre os objetivos nas duas dimenses. Altvater analisa este trade-off dizendo que existiria uma incompatibilidade entre o crescimento da economia industrial e a conservao do meio ambiente. O capitalismo contemporneo, segundo ele, viveria um dilema entre crise e conflitos sociais, por um lado, o que Altvater chamada de entropia social, e a degradao ambiental, gerada pela entropia natural, considerando que as sociedades industriais (capitalistas) so organizaes sociais aptas a compensar seu entropismo social mediante a apropriao e rejeio material e energtica de sintropia (Altvater, 1995, pag. 58)18.

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Sintropia definida como o estado de um sistema (fechado) de elevada ordem, portanto, com baixa entropia.

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Teria sido a busca do crescimento da economia e aumento da produtividade e da produo no fordismo (sociedade de consumo) que permitiu a reduo da desagregao social e poltica, resultado do acirramento dos conflitos distributivos. O preo de uma reduo, mesmo que moderada, da desagregao social (entropia social) tem sido, de acordo com a autor, a presso sobre os recursos naturais e ambientais. Para reduzir a entropia social tende a elevar, necessariamente, a entropia natural. As tendncias de entropia natural e social seriam, segundo o autor, confrontadas pela sociedade industrial com uma enorme e variada multiplicidade de produtos (mil tipos de pasta de dentes; cem tipos de automveis), para a satisfao das mais abstrusas demandas de luxo, com artefatos tcnicos da maior e mais fantstica complexidade, nunca antes existentes na histria da humanidade. (Altvater, 1995, pag. 31). Este trade-off que obrigaria a uma escolha entre entropia social ou entropia natural expressando uma rigidez estrutural de um determinado estilo de desenvolvimento que, no obstante, deve e pode ser alterado, de modo a permitir ganhos combinados nas diversas dimenses do desenvolvimento sustentvel. Embora demande mudanas em aspectos fundamentais do sistema capitalista contemporneo, podem ser registrados avanos importantes na direo da sustentabilidade (que alteram o estilo de desenvolvimento) convivendo com a economia de mercado; na verdade, alteraes de peso j podem ser percebidas em alguns dos componentes que permitem reduzir a tenso e a rigidez das interaes entre as dimenses, principalmente no padro tecnolgico; sem ignorar e desorganizar o mercado e dentro do modo de produo capitalista, mas com a atuao ativa do Estado como regulador das relaes entre a economia e o meio ambiente, introduzindo pequenos mas importantes ajustes no estilo de desenvolvimento. Em outras palavras, o trade-off existe mas no expressa uma relao definitiva e inevitvel, nem mesmo um dado incompatvel com uma economia de mercado. Como mostra Michael Porter e van der Linde, a regulao ambiental implementada em vrios pases desenvolvidos tem introduzido mudanas importantes sem comprometer a competitividade de pases ou empresas nas disputas de mercado. Seus estudos demonstram que, ao contrrio, desde que sejam introduzidas inovaes tecnolgicas, a regulao ambiental tem permitido a elevao da eficincia empresarial pela reduo do desperdcio dos recursos naturais e energticos (Porter; e van der Linde, 1995). Os autores entendem que a poluio, via de regra, uma forma de desperdcio econmico representando, portanto, uma perda para os empresrios que jogam no ambiente os efluentes; quando lixo, sucata, substncias danosas ou formas de energia so jogadas na natureza como poluio um sinal de que os recursos tm sido utilizados de forma incompleta, ineficiente e inefetiva (Porter; e van der Linde, 1995)19. Desta forma, se poluio representa desperdcio indesejvel pela sociedade mas tambm pelo empresrio, natural que os mesmos persigam o que Porter e van der Linde chamam de produtividade de recursos procurando aproveitar, na forma mais eficiente possvel, todos os seus recursos. Isto significa no apenas aumentar a eficincia no aproveitamento das matrias

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... it is a sign that resources have been used incompletely, inefficiently, or ineffectively (Porter; e van der Linde, 1995, pag. 122)

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primas e energticos como o reaproveitamento e reciclagem dos efluentes, reduzindo os dejetos e as perdas. Esta produtividade de recursos justifica os investimentos em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico e as inovaes organizacionais e gerenciais que otimizam o aproveitamento dos recursos, muitas vezes com custos baixos e retornos relativamente rpidos; ao contrrio do que se poderia pensar, o estudo de Porter e van der Linde mostraram que as inovaes geraram resultados significativos na produtividade de recursos com ... surpreendentemente baixos investimentos e retornos em prazos muito curtos (Porter; van der Linde, 1995, pag. 125). O papel da regulao do Estado na gesto ambiental consistiria, segundo Porter e van der Linde, em criar o ambiente favorvel s iniciativas do empresrio e introduo de inovaes que melhorem o rendimento (produtividade) dos recursos naturais e energticos20; desta forma, criaria uma sinalizao coletiva para decises individuais dos produtores, definindo novo patamar de concorrncia. As empresas e os pases ou regies lderes nas inovaes tecnolgicas que aumentam a produtividade de recursos tenderiam, portanto, a ser mais competitivas. A abordagem de Sachs sobre o desperdcio da sociedade industrial moderna semelhante, demonstrando a viabilidade do ecodesenvolvimento, quando diz: ... em muitos casos, a prudncia ecolgica se autofinancia at em termos econmicos tradicionais. Por exemplo, a transformao do lixo em riqueza, atravs de reciclagem, composio ou extrao de energia, pode vir a ser um empreendimento lucrativo. O problema, portanto, no consiste na escolha entre crescimento e qualidade do meio ambiente, mas sim em tentar harmonizar objetivos scio-econmicos e ambientais, mediante a redefinio de padres de uso de recursos e das finalidades do crescimento (Sachs, 1986, pag. 71). O trade-off dinmico entre o crescimento econmico e a conservao ambiental pode ser apresentado, de forma esquemtica, por um grfico que expressa a relao entre os objetivos num eixo de coordenadas e o estilo de desenvolvimento atravs de uma curva que estabelece as possibilidades de escolha e o movimento de mudana, como no grfico 6. Se no forem alteradas as relaes estruturais (estilo de desenvolvimento), um aumento da qualidade de vida decorrente da oferta de emprego e de bens e servios adicionais na sociedade - geradas pelo crescimento da economia - deve provocar uma reduo da qualidade do meio ambiente (evidentemente com as devidas simplificaes e com naturais defasagens no tempo), semelhante a um descolamento da realidade do ponto "A" para o ponto "B", com ganhos econmicos (renda e emprego) e perda ambiental. Numa abordagem de curto prazo, caberia, portanto, sociedade, apenas decidir e escolher entre ganhos e perdas da dimenso econmica e da dimenso ambiental, expressando uma preferncia por intensidades e tipos de qualidade. Apenas quando houver uma mudana estrutural - alterao na base do estilo de desenvolvimento - ser possvel uma melhoria conjunta da oferta de bens e servios e emprego e renda, por um lado, e conservao dos recursos naturais e melhoria da qualidade
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The new mind-set unleashed the power of innovation to relax or eliminate what companies had previously accepted as fixed trade-offs (Porter; e van der Linde, 1995, pag. 122)

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do meio ambiente. Neste caso, o processo seria expresso por uma mudana da curva I para a curva II (ou no formato da primeira), indicando um estilo de desenvolvimento de menor rigidez estrutural, de modo que se pode passar do ponto A para o ponto C, com ganhos simultneos de qualidade econmica e ambiental. As bases do desenvolvimento devem ser alteradas - favorecidas por mudanas na estrutura produtiva e, sobretudo, no padro tecnolgico - para que se obtenha, ao mesmo tempo, uma melhoria da qualidade pela via econmica e pela via ambiental. O progresso tcnico atua promovendo uma reduo no trade-off e, portanto, uma flexibilizao na rigidez estrutural da interao entre a economia e o meio ambiente, constituindo, porisso elemento fundamental de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel21. Grfico 6 Estilo de Desenvolvimento e Rigidez Estrutural Econmico (bens e servios e emprego)

POPULAO

C PROGRESSO TCNICO . A

II

I Qualidade ambiental

Para caminhar na direo de relaes menos rgidas e de reduo do trade-off, necessrio definir medidas (no sistema de regulao) que considere as seguintes orientaes entre a economia e o meio ambiente22:

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Para maiores detalhes sobre esta rigidez estrutural e as interaes entre as dimenses ver (Buarque, 1995) Baseado em Herman E. Daly (Daly, 1991)

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1. a taxa de explorao dos recursos naturais pela economia deve ser inferior taxa de regenerao dos recursos renovveis ou de sua capacidade regenerativa (homeostase) 2. a taxa de emisso de efluentes pelas atividades econmicas deve ser inferior capacidade assimilativa do meio ambiente natural. 3. a taxa de explorao dos recursos no renovveis, que leva ao seu esgotamento em algum horizonte de tempo futuro deve ser inferior taxa de criao de substitutos (renovveis ou no) pelas novas tecnologias. A relao entre estas taxas depende do estilo de desenvolvimento, particularmente do padro tecnolgico dominante; as inovaes tecnolgicas que alteram este padro tecnolgico podem contribuir para reduzir a taxa de explorao, moderar as tenses entre as dimenses econmicas e ambientais, diminuir a taxa de emisso de efluentes, e poupar ou reciclar recursos no renovveis ou criao de substitutos. Ao mesmo tempo em que gera impactos sobre o meio ambiente, o crescimento econmico gera tambm excedentes econmicos passveis de serem utilizados como investimento, tanto na recuperao e conservao de recursos naturais quanto, principalmente, no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, que podem preparar mudanas futuras no estilo de desenvolvimento: aproveitamento dos recursos renovveis de forma renovvel, reduo dos impactos ambientais do processo produtivo, reciclagem de materiais e efluentes, e viabilizao do aproveitamento de novas fontes energticas e recursos naturais no renovveis (fatores de neguentropia). Existe, por outro lado, uma relao complexa entre distribuio de renda (e pobreza) e qualidade do meio ambiente, resultante das implicaes do volume e do padro de consumo dominante na sociedade - que depende da estrutura de renda - sobre os ecossistemas. Segundo alguns autores, existiria uma relao perversa entre pobreza e degradao ambiental: a poluio penaliza os pobres e provoca uma degradao adicional na sua baixa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que os pobres estariam compelidos a destruir, no curto prazo, precisamente os recursos nos quais se baseiam as suas perspectivas de subsistncia a longo prazo (Mink,1993). Por outro lado, nos pases subdesenvolvidos, a existncia de elevados nveis de pobreza em uma sociedade tende, por outro lado, a criar uma acentuada orientao para o curto prazo, gerando um imediatismo nas prticas econmicas e sociais e nas escolhas polticas, comprometendo a solidariedade entre as geraes; o predomnio das emergncias levaria quebra desta solidariedade. A presso dos pobres pela sobrevivncia gera um efeito direto sobre o meio ambiente e um impacto sobre as orientaes e decises polticas. Configura-se, assim, uma espcie de "preferncia pelo curto prazo" (Buarque,1991), que se contrape ao desenvolvimento sustentvel, transbordando do cotidiano das populaes pobres para as expectativas e propostas de desenvolvimento. Com a elevada concentrao de renda existente, normalmente, nestes pases, evidencia-se uma combinao perversa de subconsumo da maioria de pobres com baixos

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rendimentos e excesso de consumo e de sofisticao da minoria de altas rendas, associado com uma resistncia cultural a mudanas de padres de consumo. Paradoxalmente, funciona como se a pobreza representasse uma forma de reduo da presso ambiental do estilo de desenvolvimento - pelo baixo consumo - enquanto a degradao ambiental modera a expanso da populao - pelas inquas condies sanitrias e alimentares (Buarque e Sousa,1995). O nvel e a qualidade concreta do consumo na sociedade decorrem da estrutura de distribuio da renda, que destina, para diversos grupos sociais, massa de recursos para sua posio no mercado. Desta forma, a concentrao de renda nas sociedades subdesenvolvidas, causa principal da persistncia da pobreza e da excluso social, condiciona determinado padro de consumo que termina por reforar a tendncia de degradao ambiental (Sachs, citado por Guzman, 1989). A diminuio da pobreza depende, em grande parte, da gerao de renda e emprego que passa pelo crescimento da economia, pelos investimentos nas reas sociais e por formas de distribuio e desconcentrao da renda. Entretanto, a dinmica econmica, que pode ajudar na reduo da pobreza, dadas certas condies estruturais, tende a gerar uma presso no ambiente natural. Assim, o crescimento econmico promoveria uma moderao da pobreza mas, ao mesmo tempo, geraria uma presso ambiental (Daly,1991, pg. 7). A distribuio de renda - dos mais ricos para os mais pobres - tambm encerra um trade-off e certa rigidez estrutural entre os ganhos e perdas no terreno social e ambiental. Deve reduzir o problema social - e a presso ambiental da pobreza - mas tende a elevar o consumo e alterar seu perfil e padro dominante, com um resultado sntese provavelmente negativo sobre o ambiente natural (evidentemente, se for considerado a manuteno - especialmente, no curto prazo - das outras variveis, como populao e base tecnolgica). A desconcentrao da renda em favor dos mais pobres incorpora ao mercado uma massa significativa de novos consumidores na expectativa de satisfazer suas necessidades bsicas, mas tambm reproduzindo, nos limites do seu poder de compra, padres gerais de consumo dominantes na sociedade e veiculados pelos instrumentos de propagao de ideologias. Se considerarmos, por outro lado, que a reduo da pobreza no passa apenas pela redistribuio da riqueza mas, tambm pelo aumento da renda e das oportunidades de emprego - mecanismos centrais de insero e acesso renda - fica implcita a tendncia a uma maior presso ambiental no esforo de reduo da pobreza. (Varela, 1994). Para que seja sustentvel - portanto, com reduo do impacto ambiental - a reduo da pobreza, teria que ser acompanhada de uma alterao no padro de consumo da sociedade, capaz de comportar um aumento na massa total de consumo. O progresso tcnico, apresentado, at agora, como componente central para a sustentabilidade do desenvolvimento - moderar o trade-off entre a economia e o meio ambiente - tambm pode ter implicaes negativas e gerar problemas estruturais que comprometeriam o desenvolvimento sustentvel. Alm das vantagens econmicas propriamente ditas, o progresso tcnico permite uma mudana do estilo de aproveitamento dos recursos renovveis, com o aumento da eficincia no aproveitamento dos recursos naturais e, portanto, a reduo da presso antrpica sobre os ecossistemas. No entanto, ao mesmo tempo em que pode criar este efeito positivo, o progresso tcnico pode gerar resultados negativos na qualidade de vida e na equidade social, atravs

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do seu impacto sobre o emprego, forma tradicional de distribuio de renda e insero social. O desemprego tecnolgico gerado pelo aumento da produtividade do trabalho que permite o crescimento da produo mesmo com reduo do contingente de pessoal ocupado, provocando uma tendncia demisso, substituindo o homem pela mquina e por processos mais sofisticados, seguros e padronizados de produo. Em todo caso, no se pode generalizar o desemprego tecnolgico registrado no mbito empresarial, normalmente concentrado em segmentos e setores de modernizao, como se fosse um fenmeno global da economia. A dinamizao da economia e o aumento dos excedentes econmicos que costumam acompanhar os perodos de modernizao tecnolgica - gerados pela elevao da produtividade - tendem a promover investimentos adicionais em novos setores e ramos produtivos, que passam a absorver contingentes crescentes de fora de trabalho; em grande parte, estes novos setores e ramos decorrem de demandas novas criadas pela modernizao nos segmentos econmicos tradicionais ou so novos produtos e servios criados na economia. Nas economias subdesenvolvidas como o Brasil os impactos negativos do progresso tcnico tendem a ser muito mais intensos pelo estoque estrutural de desemprego e subemprego que j faz parte da sua lgica econmico-social. Mas tambm pelo aumento no desequilbrio estrutural entre a qualidade da nova demanda de mo de obra - decorrente do progresso tcnico - e o nvel de qualificao e formao dos trabalhadores e da populao brasileira, pouco adequada s novas tecnologias. O resultado lquido de destruio e gerao de emprego, especialmente numa economia como a Brasil, no ser automaticamente positivo e o ritmo de absoro de novos contingentes no ser necessariamente igual ao da destruio de empregos pela revoluo industrial, o que depende de vrios fatores econmicos, sociais e, sobretudo institucionais (mecanismos de regulao do Estado). Desta forma, o desenvolvimento sustentvel demandaria, portanto, tratamentos diferenciados dos aspectos tecnolgicos de modo a neutralizar e compensar os impactos negativos e potencializar os efeitos positivos do progresso tcnico. Deste ponto de vista, a promoo do desenvolvimento sustentvel deve estabelecer parmetros que assegurem os impactos positivos das inovaes tecnolgicas sem os resultados negativos gerados no terreno social, particularmente o desemprego tecnolgico e a concentrao de renda. Como resultado da anlise anterior, fica patente que a transio para o desenvolvimento sustentvel pode ser um processo bastante lento e tortuoso, contemplando escolhas e interaes entre as dimenses que levem a ganhos e perdas parciais, ao longo do tempo. A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve se concentrar na busca do otimizao, com diferentes ritmos e caractersticas, dos avanos permanentes e sustentveis na equidade social, na conservao ambiental e na racionalidade econmica, ampliando a participao e consolidando a democracia. Mas o desenvolvimento sustentvel um desafio vivel e uma exigncia do mundo nesta virada de milnio. Mesmo numa economia de mercado possvel alcanar nveis razoveis de conservao ambiental e equidade social, mesmo porque estes so fatores de competitividade. Evidentemente, como foi referido antes, o mercado uma sinalizao de curto prazo e de eficincia estritamente econmica, podendo levar a distores no terreno

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ambiental e social. Mas a ao do estado e da sociedade no novo paradigma permite a sustentabilidade e equidade, coincidindo com uma necessidade coletiva frente aos interesses privados dos produtores, preocupados em socializar as externalidades e reduzir os custos sociais. As novas tecnologias que esto geradas e difundidas na economia mundial permitem reduzir custos do desperdcio do processo produtivo e da "internalizao" dos custos de impactos ambientais e a reestruturao produtiva orienta a economia para setores e segmentos de menor impacto ambiental, especialmente tercirio e quaternrio, surgem novos setores econmicos rentveis - despoluidores, sistemas e equipamentos de filtragem e reciclagem, sistemas ambientalmente amigveis, processos produtivos sustentveis, tcnicas e processos de aproveitamento de efluentes, etc.. Ao mesmo tempo, crescem os sistemas de regulao e controle ambiental que promovem economia de recursos naturais e, portanto, aumento da eficincia e rentabilidade, ao mesmo tempo em que crescem as exigncias de qualidade e padro ISO de qualidade ambiental no comrcio internacional e de investimentos elevados em educao e formao de recursos humanos.

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IV. PLANEJAMENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO O planejamento uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decises e organizar as aes de forma lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realizao dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e no menor prazo possveis. Ou, como diz Carlos Matus, planejamento "o clculo que precede e preside a ao" (Matus,1989), em um processo permanente de reflexo e anlise para escolha de alternativas que permitam alcanar determinados resultados desejados no futuro. Desta forma, o planejamento representa uma forma da sociedade exercer o poder sobre o seu futuro (Ingestam, 1987), rejeitando a resignao e partindo para iniciativas que definam o seu destino. Deste ponto de vista, uma aposta no futuro e instrumento de construo do futuro, principal matria prima do planejamento, que orienta e molda a vontade dos atores e as decises coletivas. Parte do princpio que o futuro pode ser construdo pela sociedade; mas entende que esta construo do futuro tem razes na histria, no passado recente e na realidade atual, definidora dos limites do possvel. Como um instrumento para fazer o seu destino, o planejamento o espao de construo da liberdade da sociedade dentro das circunstncias, delimitando o terreno do possvel para implementar as mudanas capazes de moldar a realidade futura. 4.1 Processo tcnico e poltico O planejamento o processo de tomada de deciso pela sociedade em relao ao futuro, envolvendo, portanto, escolha entre alternativas e definio de objetivos coletivos que orientam a ao. Desta forma, passa por uma negociao de mltiplos e diversificados interesses dos membros da sociedade que planeja, confrontando percepes da realidade, vontades e expectativas sobre o que se pretende alcanar no futuro. Como os objetivos e interesses sociais so muito diferenciados, e muitas vezes, conflitantes na sociedade (tanto mais quanto mais complexa seja a sociedade), as decises tomadas no processo de planejamento resultam de uma disputa poltica dos atores, cada um procurando influenciar no projeto coletivo com os meios e instrumento de poder. "Planificar, afirma Ingelstam, s basicamente prepararse para la adopcin de decisiones. Las decisiones de cierta transcendencia se basan en el poder. Por ende, la planificacin es parte del ejercicio del poder en la sociedad" (Ingelstam, 1987, pg.69). O planejamento , portanto, um processo com ntida conotao poltica. Mas, no se trata de qualquer processo de deciso mas de uma forma estruturada e organizada de seleo das alternativas. Portanto, o planejamento tambm um processo ordenado e sistemtico de deciso, o que lhe confere uma conotao tcnica e racional de formulao e suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o planejamento incorpora e combina uma dimenso poltica e uma dimenso tcnica, constituindo uma sntese tcnico-poltica. Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar instrumentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das variveis do processo e um esforo de produo e organizao de informaes sobre o objeto e os instrumentos de interveno. Poltico porque toda deciso e definio de objetivos passa por interesses e negociaes entre atores sociais" (Buarque,1990).

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Como em toda escolha coletiva e processo poltico, os vrios atores com diferentes interesses detm tambm distintas posies de poder no jogo e nas negociaes polticas. Desta forma, no processo de planejamento se manifesta uma relao e estrutura de poder, cada grupo social procurando dominar os espaos e meios de deciso e interveno na realidade. Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organizao da sociedade, as decises geradas no planejamento expressam uma vontade dominante ou uma hegemonia, entendida no como a simples imposio dos interesses de algum ator sobre os outros, mas como a expresso e sntese do jogo de cooperao e conflito dos atores, com seus poderes e interesses diversificados23. Por outro lado, como parte do processo poltico, o planejamento constitui um espao privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia no um dado esttico mas um fato social dinmico e construdo, o planejamento abre a oportunidade para uma reconstruo e reordenao do jogo de poder, permitindo uma redefinio dos objetivos dominantes na sociedade. Em ltima instncia, o processo de planejamento cria as condies para a (re)construo da hegemonia, na medida em que articula, tcnica e politicamente, os atores sociais para escolhas e opes sociais. Esta concepo do planejamento como tcnico e poltico, ao mesmo tempo, deve levar a uma reformulao profunda da posio dos tcnicos na definio das prioridades do desenvolvimento e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da sociedade para a tomada das decises, orientadas pela reflexo tcnica. Apenas assim, o planejamento pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade e em torno do qual os atores sociais e os agentes pblicos estejam efetivamente comprometidos. 4.2 Planejamento local O planejamento local o processo de deciso - tecnicamente fundamentada e politicamente sustentada - sobre as aes necessrias e adequadas promoo do desenvolvimento sustentvel em pequenas unidades poltico-administrativas com relativa homogeneidade scio-econmica e ambiental. Como um processo social, o planejamento do desenvolvimento local deve contribuir para a construo de um projeto da sociedade local, que mobilize os atores sociais e organize as aes convergentes dos diversos agentes de modo a implementar as transformaes na realidade quem preparam o futuro desejado. Por isso, Borja lembra que o componente decisivo do sucesso no planejamento de Barcelona foi a ... concertacin estratgica entre actores pblicos y privados a partir de la definicin de un proyecto global de ciudad, preciso en sus objetivos, abierto en sus formas, progresivo en su implementacin, pero basado en actuaciones fuertes polivalentes, realizables en el corto plazo, que cumplen la doble funcin de hacer la ciudad competitiva hacia el exterior e integradora hacia el interior (Borja, 1998, sem pagina).
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O conceito de hegemonia parece mais apropriado que a idia de consenso para analisar sociedades com grande diversidade social e poltica, por estar associado a disputas na estrutura de poder; entendido como como concordncia e convergncia de interesses, o conceito de consenso mais adequado para trabalhar com grupos sociais e comunidades com grande igualdade social e uniformidade de interesses e reduzida disputa de poder interna.

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O planejamento local tambm um instrumento de grande utilidade para a organizao da ao dos atores e agentes, orientando as iniciativas e gerando uma convergncia e articulao das diversas formas de interveno na realidade. Desta forma, o planejamento contribui para a mobilizao das energias sociais dentro das condies internas - potencialidades e estrangulamentos - e externas - oportunidades e ameaas - que promovam o desenvolvimento sustentvel; e constitui uma referncia para a implementao das aes que podem desatar o processo de transformao na direo e objetivos definidos pela sociedade, que leva ao desenvolvimento sustentvel. O planejamento fundamental tambm para sistematizar e conferir racionalidade e interao lgica s aes e atividades diversificadas no tempo, aumentando a eficcia e eficincia das aes e seus impactos positivos na realidade. Representa uma forma de controle sobre o futuro e de fundamentao das escolhas e prioridades, para otimizar as foras, mecanismos e recursos escassos da sociedade, evitando os desperdcios e a improvisao. O planejamento local e os planos de desenvolvimento so, antes de tudo, um instrumento de negociao com os parceiros potenciais - tanto na fase de elaborao quanto aps a produo do documento sntese - e de aglutinao poltica dos atores, na medida em que expressa, de forma tcnica e organizada, o conjunto das decises e compromissos sociais. Alm disso, o planejamento e os planos de desenvolvimento conferem transparncia s opes e decises tomadas pela comunidade, explicitando os objetivos e as prioridades. Os planos de desenvolvimento ajudam a organizar e canalizar as aes do governo como catalisador de mltiplas iniciativas de diversas instncias que se articulam e convergem no espao local (municipal); ao mesmo tempo, estabelecem as relaes entre as demandas da sociedade - incluindo as demandas de carter imediato - os projetos das diversas reas de governo e as iniciativas e programas de outros agentes que podem ser implementados no territrio municipal. Pela reduzida escala territorial e populacional, o planejamento local e municipal tende a ter uma grande proximidade do cidado e seus problemas e uma grande aderncia aos instrumentos institucionais de gesto e interveno, embora possa no conter toda a complexidade scio-ambiental, segmentando unidades ecossistmicas ou scio-econmicas homogneas (bacias, biomas, Estados ou microrregies homogneas). Esta proximidade dos problemas e do cidado permite que o planejamento local e municipal tenha amplos mecanismos de participao da populao e dos atores sociais, comprometendo a sociedade com as decises e com as iniciativas e prioridades, viabilizando, portanto, a mobilizao das energias da sociedade. Todo municpio, independente do seu porte e condies, pode e, sobretudo, deve planejar, definir prioridades, formular estratgias, pensar o mdio e o longo prazos, coordenar e articular as decises e as aes a um programa de trabalho consistente. O paradoxo do planejamento reside, na verdade, no fato de ser to mais necessrio quanto maiores as dificuldades e restries, portanto, quanto menor, mais pobre e carente for o municpio.

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Ao contrrio do que poderia parecer, primeira vista, mesmo dominado pelas premncias imediatas, o municpio no pode esperar resolver seus problemas para comear a planejar mas, ao contrrio, deve planejar para tentar enfrentar e resolver seus problemas. Como diz o IBAM, qualquer municpio, no importa seu tamanho e recursos econmicos, pode implantar um processo de planejamento coerente com seu estgio tecnolgico, econmico-social e cultural. Vale notar que o planejamento pode se desenvolver mesmo em Municpios muito pequenos, desde que o Governo local formule objetivos ajustados s necessidades de sua populao e faa do plano diretor um veculo que expresse esses objetivos, atravs de metas e medidas coerentes com a realidade. Neste caso, basta o Prefeito recorrer ao auxlio de um roteiro lgico de procedimentos para iniciar o encaminhamento dos problemas da comunidade, consultando lideranas locais, examinando recursos com o seu secretariado, tomando decises e criando na prpria mquina governamental hbitos salutares de prestao de contas populao sobre as medidas e decises tomadas (IBAM-Instituto Brasileiro de Administrao Municipal/ENSUR, Dezembro de 1992). O planejamento no pode ser concebido como um processo excessivamente complexo e cheio de sofisticados recursos tcnicos, muitas vezes caros e inacessveis para pequenos e pobres municpios. Com qualquer nvel de complexidade e instrumentos tcnicos, o planejamento , antes de tudo, o processo de deciso em relao s aes que constrem um futuro desejado, com o mximo possvel de rigor e fundamentao tcnica. Como se tem que tomar deciso a cada momento, o planejamento deve trabalhar e alimentar-se do que se tem disponvel em informao, em recursos humanos e em mecanismos tcnicos. No se pode esperar a confeco de um mapa detalhado dos recursos naturais do municpio para iniciar o planejamento; definem-se as prioridades com o conhecimento disponvel, enquanto se amplia as informaes e se preparam novos mapas, para ajudar nas prximas rodadas de planejamento. O corte municipal pode e deve, contudo, ser complementado e ajustado a uma interao com seu entorno, formando unidades integradas de municpios com afinidades e homogeneidade, articulando, politicamente mais de um municpio em um aglomerado scio-econmico e ambiental. Ao mesmo tempo, o municpio pode desagregar macroespaos diversificados e heterogneos nas unidades de maior confluncia, representando escalas intermedirias de planejamento e interveno. O planejamento de comunidades, como parte do desenvolvimento municipal, constitui, um corte espacial sub-municipal, articulando pequenos aglomerados humanos em torno de prioridades e estratgias. Desta forma, deve atentar para seus limites e para as determinaes externas ao seu desenvolvimento, situando a comunidade na dinmica mais ampla do municpio e, portanto, dentro das estratgias de desenvolvimento municipal. Quando o assentamento for to grande ou maior do que o municpio ser tambm importante, trabalhar de forma desagregada, a partir de localidades, elaborando planos locais que se consolidariam em um plano do assentamento. O planejamento do desenvolvimento local, nas diversas escalas de pequena dimenso territorial e populacional, representa realidades scio-ambientais menos

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complexas e com maior grau de homogeneidade, especialmente no que se refere estrutura dos atores sociais. POSTURA CRTICA DO PLANEJADOR
Duvidar das verdades absolutas e das certezas - a dvida incomoda mas permite uma preparao maior para as mudanas e as incertezas Recusar as vises e anlises lineares e simplistas vendo apenas os problemas e riscos - que no do conta da complexidade da realidade (o mundo maravilhosamente incerto com seus riscos fascinantes e suas oportunidades) Desconfiar do senso-comum, dos modismos e das idias consolidadas ou pr-concebidas .... elas so geralmente, fontes de erros de anlise e de previso (Michel Godet) Fugir do otimista eufrico e do pessimista derrotista - provavelmente nenhum dos dois est percebendo as alternativas e tendncias e seguramente nenhum dos dois ajuda a construir o futuro desejamos Resistir s presses dos problemas cotidianos e das emergncias procurando pensar para alm do curto prazo e das emergncias Dar espaos para a fantasia e para pensar no impondervel e impensvel - no descartando a priori nenhuma das idias inovadoras que surgem no debate Confiar nas capacidades humanas e nas energias da sociedade so estas que podem efetivamente mudar o destino e construir o futuro Explorar as diversidades e aproveitar as diferenas de viso entendendo a interao de diversidades que podem ampliar aprendizagem Evitar as falsas dicotomias e opes excludentes e cclicas procurando captar e interpretar a dialtica e convivncia dos contrrios: Global local, Centralizao descentralizao, Mercado Estado, Continuidade mudana, Tcnico poltico, Produto processo, Racionalidade intuio (sentimento), Organizao criao, Ordem-desordem, Grande pequeno, Necessidades de curto prazo postura estratgica (longo prazo)

A insero e interao com o contexto constitui uma determinante do desenvolvimento da comunidade e, por outro lado, uma orientao estratgica do planejamento local, procurando potencializar a sua articulao com a dinmica municipal. A comunidade recebe influncias positivas e negativas externas e, ao mesmo tempo, pode e deve contribuir para o desenvolvimento do municpio em que est localizado, destacandose como dinamizador da base econmica municipal. 4.3 Planejamento participativo e aprendizagem social O processo planejamento, como uma reflexo estruturada sobre a realidade, seu contexto e as possibilidades do futuro, representa tambm uma contribuio fundamental para a capacitao e o desenvolvimento scio-poltico e cultural da sociedade local. Na medida em que promove uma interao e negociao de saberes e interesses, estimula a aprendizagem social, ampliando a capacidade da sociedade local de adaptar-se e responder aos desafios e s mudanas globais (van der Heijden, 1996). Dentro do processo de planejamento, os atores sociais vo construindo uma viso coletiva da realidade local e do seu contexto e convergindo na definio do futuro desejado e das aes necessrias sua construo. Mas, ao mesmo tempo, vo aumentando sua percepo da realidade e do mundo em transformao, ampliando, portanto, sua capacidade de entendimento e conhecimento para novos ciclos de decises. A aprendizagem uma

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resultante natural do processo de planejamento24, gerando uma postura estratgica da sociedade local, se capacitando para reagir e adaptar-se s mudanas. A aprendizagem social ser diretamente proporcional abrangncia da participao da sociedade no processo de planejamento, promovendo o confronto de mltiplas e diversificadas vises de mundo. Desde que no hajam conflitos irreconciliveis na sociedade local que impeam a cooperao e, principalmente, a troca de informaes e conhecimentos, as diferenas contribuem para enriquecer a compreenso, ampliar a aprendizagem e preparar a sociedade para os desafios e mudanas do futuro. Mas a diversidade no pode ser to grande que leve a uma desagregao da sociedade e incapacidade de dilogo e formao de um projeto coletivo. Por outro lado, a partir de certo ponto, a coeso da sociedade pode, ao contrrio, diminuir o ambiente de inovao e aprendizagem (reduo da capacidade inovativa) se o consenso se transformar em uma excessiva unidade de viso25. Esta a viso de Borja sobre o planejamento urbano em Barcelona, resultado da cooperao cidad na formulao do Plano Estratgico, a forma mais acabada de cooperao pblica e privada, integrando os principais atores sociais na discusso do diagnstico e dos objetivos compartilhados, e na proposio de estratgias de ao para o futuro (Borja, 1998). Esta discusso criou o ambiente de inovao e aprendizagem social; mas foi necessrio que gerasse, ao final, um consenso social em torno do esquema urbano, com base em mltiplos mecanismos de participao, para que houvesse base poltica para a implementao das aes, criando o que Borja chamou de la adhesin social al proyecto de ciudad. Planejamento participativo o processo de tomada de decises com o envolvimento dos atores sociais diretamente interessados e comprometidos com o futuro da localidade, vale dizer, com o ativo comprometimento da sociedade organizada com seus mltiplos interesses e vises de mundo. Trata-se de implementar e assegurar um processo de deciso compartilhada sobre as aes necessrias e adequadas ao desenvolvimento local, envolvendo, portanto, todos os segmentos da sociedade, desde a compreenso e conhecimento da realidade at a definio e implementao das aes prioritrias para o desenvolvimento. Desta forma, deve criar as condies para o confronto dos saberes diferenciados da sociedade cada grupo pensando a refletindo desde a sua plataforma como ator social com sua posio diversificada na estrutura social e destes com o conhecimento tcnico e racional. Ao confrontar estas diversas vises da sociedade, o planejamento participativo aumenta o processo de conhecimento e aprendizagem da sociedade local, e estimula a organizao da sociedade local, promovendo a construo de uma postura estratgica do
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van der Heijden fala da aprendizagem da organizao (sociedade) como resultado do processo de construo de cenrios e no exatamente do planejamento, ressaltando a reflexo sobre o futuro como um aspecto fundamental de capacitao e aprendizagem. 25 Como afirma van der Heijden, ... an effective learning system requires enough variety in its mental model to interlink signals, received from the outside world, with each other. Without this these signals will be experienced as inconsistent or incoherent, not understood and therefore not leading to any useful learning and adaptive action (van der Heijden, 1996, pag. 48).

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territrio organizado. Ajuda a construir um projeto coletivo da sociedade local, baseado nas suas potencialidades e nas oportunidades do contexto. Por outro lado, a participao e a definio coletiva e negociada deste projeto coletivo e das prioridades locais assegura o comprometimento e a co-responsabilidade social com o futuro da localidade. Como partcipes das decises, os atores se sentem responsveis e podem mais facilmente tomar parte ativa nas aes e nas iniciativas necessrias ao desenvolvimento. O processo participativo de planejamento tambm amplia e democratiza os espaos de negociao na sociedade local, estimulando o envolvimento de todos os atores sociais e o confronto organizado e civilizado das vises e interesses diversificados. Desta forma, contribui para a democratizao da sociedade e para a reconstruo da estrutura de poder local, aumentando a presena no jogo poltico de amplos segmentos sociais normalmente afastados das decises e das escolhas. A escala e amplitude da efetiva participao da sociedade no planejamento depende da estrutura de poder prevalecente em cada local e, principalmente, da cultura poltica, muitas vezes dominada por uma tradio autoritria e centralizadora, e do nvel de organizao da sociedade. No entanto, a conquista e ampliao dos espaos de participao influencia na prpria mudana da cultura poltica e na democratizao do poder, desconcentrando o ativo poder e, desta forma, levando reconstruo da estrutura de poder prevalecente. As vises contemporneas de planejamento e a concepo de desenvolvimento local sustentvel devem incorporar o processo participativo como parte central das metodologias, refletindo tambm sobre a forma de organizao dos sistemas de gesto e organizao local. O processo participativo tende a quebrar as estruturas centralizadas e verticalizadas de deciso e gesto, levando os atores sociais a se posicionarem como parceiros e cooperadores e no como subordinados e dependentes. Alm dos atores sociais negociando decises compartilhadas e amplamente aceitas, as instituies envolvidas nas escolhas estabelecem relaes multivariadas em redes de parcerias, substituindo as tradicionais formas hierarquizadas e centralizadas de gesto (de Matos Macedo, 1997). De acordo com de Matos Macedo, citando Marin e Mayntz, os sistemas participativos (policy networks) so sistemas horizontais de coordenao entre empresas, administrao pblica e associaes. Tendem a ser mais estveis que tipos de arranjos estabelecidos pelo mercado, apesar dessa estabilidade no ser imposta hierarquicamente. Ao contrrio, normas compartilhadas, atitudes de confiana, conhecimento razovel e respeito mtuo estabilizam o relacionamento dos agentes (de Matos Macedo, 1997, pag. 12 e 13, citando Marin e Mayntz). O planejamento participativo no plano local deve levar a formas novas de gesto do desenvolvimento, baseadas em uma co-responsabilidade entre os atores sociais e uma parceria entre governo e sociedade, na qual o governo atua mais como um grande animador e articulador da sociedade, constituindo redes flexveis de atores e agentes pblicos. Como diz de Matos Macedo, no sistema em rede no existe uma hierarquia e uma relao vertical de comando mas uma articulao de mltiplos atores e instituies cooperando com diferentes papis e instrumentos complementares. Em cada espao local de planejamento pode se formar uma variada geometria institucional de redes, dependendo dos atores e das

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instituies atuantes e dos objetivos e prioridades de desenvolvimento definidas e compartilhadas pela sociedade local26. O processo de participao representa, na viso de Ladislaw Dowbor, mudana de uma sociedade governada por representantes` para uma sociedade na qual a direta participao dos cidados tem uma importncia crescente (Dowbor, 1994). Mas esta direta participao do cidado ser decrescente com a ampliao espacial e a abrangncia e agregao do objeto do planejamento e das escolhas, com a necessidade crescente de representantes para expressar o pensamento das bases agregadas. De fato, as formas de participao e de representao dos atores sociais no processo decisrio dependem da abrangncia espacial do objeto do planejamento; quanto menor a unidade espacial (municpio ou comunidade) e mais simples os segmentos planejados, maior as possibilidades para a democracia direta e menores as mediaes de representao dos atores. Assim, no planejamento nacional e mesmo estadual, o papel dos representantes de atores sociais ser muito maior que nos processos decisrios dentro de uma comunidade. Dependendo da instncia e do foco do planejamento, mudam os atores, as variveis, as relaes com o contexto e, como conseqncia, as formas e mecanismos de participao da sociedade. Criam-se instncias diferenciadas de participao da sociedade, ao mesmo tempo em que os atores sociais se organizam de diversas formas e cortes, segundo a natureza e abrangncia do municpio ou localidade. De qualquer forma, o mundo contemporneo, com a globalizao e a diversificao scio-econmica, tende a aumentar a complexidade e multiplicidade dos problemas e, como conseqncia, a diversidade dos atores e suas formas de organizao. Embora possam ser utilizados vrios modelos de participao da sociedade no planejamento e gesto pblica do desenvolvimento local, importante distinguir quatro categorias muitas vezes confundidas na estruturao do processo participativo: atores sociais, formas de organizao da sociedade, Estado, e instncias de participao e negociao; cada uma dessas categorias tm caractersticas prprias, lgica e funcionamento diferenciado no processo de planejamento participativo. De forma simplificada podem ser feitas as seguintes diferenciaes conceituais: a) Atores sociais - so os grupos sociais e segmentos diferenciados na sociedade que constituem conjuntos relativamente homogneos, segundo sua posio na vida econmica e na vida scio-cultural, e que, por sua prtica coletiva, constrem identidades, interesses e vises do mundo convergentes, procurando espaos de influenciao no jogo de poder. b) Formas de participao - os atores sociais, como conceito abstrata, se organizam e se manifestam atravs de entidades, organizaes, associaes, lobbies e
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No conceito de policy network ..o processo de formulao de polticas no estruturado exclusivamente atravs de acordos institucionais formais (......) o relacionamento entre os agentes que participam no processo no necessariamente hierrquico (Matos Macedo, 1995, pag 30). Na realidade, ... os participantes de um processo coletivo de tomada de deciso esto freqentemente ligados lateral e no verticalmente` (Matos Macedo, 1995, pag 30, citando Marin & Mayntz).

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grupos de presso poltica, expressando sempre interesses e vises de mundo, diferenciados segundo o corte temtico ou espacial, podendo ser dividido em trs conjuntos: i. corporativos - expressos em diferentes organizaes (sindicatos, federaes e associaes profissionais e empresariais) que apresentam solidariedade temtica e perseguem interesses reivindicativos (disputa pela riqueza social) ii. comunitrios - expressos em associaes comunitrias, que tendem a ter uma solidariedade territorial e interesses centrados em projetos de infra-estrutura social (disputa pelos excedentes econmicos) iii. temticos - expressos em movimentos sociais que representam vises do mundo e propostas acima dos interesses de grupos sociais e territoriais (meio ambiente, direitos civis, etc.), constituindo-se influenciadores de polticas e iniciativas governamentais nas reas de interesse especfico. importante distinguir os atores sociais das ONGs-Organizaes no governamentais, entidades privadas sem fins lucrativos organizadas por rea de atuao e voltadas para a assessoria e suporte tcnico sociedade, com base em competncias tcnicas diferenciadas. Normalmente as ONGs representam uma racionalidade tcnica e no interesses sociais, embora, tendam a assumir compromissos polticos e ideolgicos que os aproximam dos segmentos sociais marginalizados. c) Estado - a instncia jurdico-poltica que sintetiza o jogo de interesses e poderes dos atores sociais, em conflito e cooperao, consolidando e expressando uma estrutura de poder na sociedade. O Estado no um ator - da mesma natureza dos grupos e segmentos sociais - mas uma expresso dos seus interesses e poderes diferenciados e representao do projeto e vontade dominante na sociedade em cada momento. Deste ponto de vista, o Estado no um ente autnomo e desvinculado da sociedade nem tem vontade prpria, sendo a expresso dos atores, seus interesses diferenciados e suas relaes de poder. Portanto, os rgos pblicos, vinculados ao Estado em diferentes reas de interveno (e diferentes instncias), atuam, normalmente com a racionalidade tcnica incorporando a viso de governo nos segmentos especficos de atuao e a viso poltica dominante em cada momento. d) Instncias de participao - so os espaos pblicos de participao dos atores sociais e de negociao de interesses diferenciados da sociedade entre si e de influenciao sobre o Estado e as instituies pblicas. Os Conselhos municipais - gerais, temticos ou de projetos - so a instncia de participao por excelncia, constituindo-se um dos campos de disputa poltica e jogo de interesses dos atores. Podem ser limitados representao dos atores ou juntar para negociao os atores e as representaes dos rgos pblicos mas, em todos os casos, no constitui um ator mas um colegiado de atores em negociao.

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O confronto e a negociao dos interesses sociais coletivos - conflitantes ou convergentes - com a racionalidade tcnica - ONGs ou tcnicos de governo - permitem delimitar as possibilidades e as condies efetivas de implementao das atividades e definio das prioridades da sociedade. O tratamento tcnico de parte dos rgos pblicos fundamental para a viabilidade das decises, situando o desejado pela sociedade dentro dos limites do possvel, definido pelas restries estruturais.

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V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO A metodologia de planejamento deve ser compatvel com os objetivos de desenvolvimento sustentvel definidos e com a concepo de planejamento como um processo tcnico e poltico de envolvimento e comprometimento da sociedade nas decises locais. Deste ponto de vista, a metodologia parte de alguns grandes postulados para servir, efetivamente, aos novos conceitos e responder, devidamente, aos grandes desafios deste incio de sculo. Como j foi amplamente analisado at agora, a metodologia deve contemplar a participao social e a negociao poltica, e deve utilizar uma tratamento multidisciplinar com base numa abordagem sistmica. A metodologia ter que incorporar tambm no processo de trabalho uma viso estratgica com trs componentes centrais: a) viso de longo prazo contemplar a maturao lenta das dimenses que levam mudana do estilo de desenvolvimento; b) hierarquizao e seletividade das aes - concentrar nos fatores estruturais de mudana que potencializam os resultados desejados; c) percepo das circunstncias e limites identificar as efetivas possibilidades de desenvolvimento e mudana e a processar a inevitvel escassez de meios; e instrumentos (financeiros, humanos, tecnolgicos, naturais, etc.) d) condicionantes do contexto externo situar o objeto de planejamento nas condies de influncia externa, destacando oportunidades e ameaas que oferecem. 5.1 Viso estratgica Para desatar promover um processo de transformaes que leve ao desenvolvimento local sustentvel necessrio um claro esforo de seletividade e priorizao, concentrando as aes nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o planejamento no pode se deixa dominar pelas emergncias e urgncias de curto prazo e estruturando as prioridades numa perspectiva de construo de um novo estilo de desenvolvimento no mdio e longo prazos. No pode ignorar as necessidades e carncias da sociedade, mas deve estabelecer a relao destas com os fatores estruturais do desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrs dos problemas. Para tanto, necessrio identificar, na anlise da realidade, os fatores e componentes mais relevantes e determinantes dos problemas e potencialidades que condicionam o futuro. Muitas vezes os problemas mais urgentes e indesejveis no so os mais importantes e relevantes em termos de determinao do desempenho geral da realidade. Com efeito, como lembra Carlos Matus, os decisores costumam ser dominados e envolvidos precisamente pelos problemas mais urgentes que, muitas vezes, no so os mais determinantes da insustentabilidade e dos estrangulamentos do desenvolvimento. "El monitoreo del sistema de decisiones privilegia las moletias estridentes o dolorosas y no detecta bien las cosas importantes que van silenciosamente mal. En cierta forma tiene las mismas debilidades que las sealas del mercado" (Matus, 1989a, pag. 11). Segundo Matus,

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o urgente molesta, o importante no irrita, as urgncias pressionam e as importncias esperam em silncio. O planejamento estratgico deve inverter esta tendncia de privilegiar os problemas e carncias imediatas para se concentrar nos aspectos mais relevantes e determinantes do desenvolvimento, mesmo que no possa deixar de atuar na reduo dos problemas urgentes. Desta forma, fundamental classificar e ordenar os dados da realidade, distinguindo o urgente - indesejvel e necessidade imediata - do relevante27 - determinante do desenvolvimento local ou municipal. As aes estratgicas devem se concentrar no que relevante e determinante, preparando as transformaes estruturais futuras; iniciativas de curto prazo e de rotina se voltam para as urgncias, procurando moderar e amenizar os problemas, enquanto amadurecem as transformaes estruturais resultantes das aes sobre o importante. Existem problemas que, alm de urgentes (precisam ser enfrentados imediatamente) so tambm relevantes, porque estrangulam o desenvolvimento e esto na raiz da problemtica geral, gerando vrios outros problemas; mas existem problemas que embora sejam urgentes (j incomodam no momento), no so determinantes do conjunto e so gerados por outros. Para analisar estas caractersticas diferenciadas dos problemas e, portanto, das aes para enfrent-los, o diagrama 1 pode ser bastante til como representao combinada de urgncia e relevncia. Procura expressar essa distino entre o urgente e o relevante, apresentando os dois conceitos, de forma combinada, num sistema de coordenadas: as urgncias se apresentam no eixo das abcissas, e as questes relevantes no eixo das ordenadas. Cada componente da realidade (problema) ocupa uma posio no espao, combinando o grau de urgncia e de relevncia que tem na realidade, segundo a anlise tcnica e a percepo dos atores sociais. Dividindo o diagrama em quatro quadrantes - segundo grau de urgncia e relevncia combinados - pode-se visualizar a caracterstica de cada problema, orientando os decisores para a seleo das prioridades. Os problemas que se situam no quadrante I tm alto grau de relevncia e pouca urgncia, podendo, portanto, ser enfrentados com tranqilidade, para preparar o futuro. As aes estratgicas devem ser concentrados nestes problemas, criando as bases para a reestruturao scio-econmica da realidade e evitando o acmulo e formao de novos problemas e urgncias no futuro. Os problemas do quadrante II tm tambm alto grau de relevncia mas tm tambm alta urgncia, refletindo, no geral, a falta de uma iniciativa no passado em problemas do quadrante I que se tornaram mais graves e inadiveis. As aes se votam para a administrao de crise herdada do passado, merecendo, portanto, uma ao imediata e prioritria, para evitar o estrangulamento de curto prazo e os desdobramentos de mdio e longo prazos. Os problemas do quadrante III tm baixa relevncia e baixa urgncia, podendo ser ignorados na definio das prioridades de ao, para no gastar energias atuando sobre o suprfluo.

27

O conceito de relevante no decorre apenas do desejo diferenciado dos atores mas da diferente posio que cada problema tem no sistema geral analisado (problemtica), destacando-se pelo fato de ter um papel determinante da realidade, gerando outros problemas e condicionante as condies gerais do local.

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Diagrama 1 URGNCIA E RELEVNCIA

R E L E V N C I A

II

CENTRANDO NO ESTRATGICO

ADMINISTRANDO CRISES

III

IV

ATUANDO NO SUPRFLUO

CORRENDO ATRS DO PREJUZO

URGENTE Baseado em Stephen R. Covey, citado por Conjuntura & Tendncias - TGI Ano 4 n 139 - 06/10/97 Finalmente, os problemas do quadrante IV tm baixa relevncia e alta urgncia, representando fatores indesejveis e graves da perspectiva da sociedade local, mas que so resultantes de outros problemas e, portanto, no so estruturais e determinantes do desempenho futuro da realidade. Decorrem, em geral, de distores estruturais do modelo de desenvolvimento e do acmulo de problemas formados pela ausncia de aes estratgicas no passado que promovessem o desenvolvimento sustentvel. De qualquer forma, estes problemas demandam iniciativas imediatas, de forma compensatria e transitria, correndo atrs do prejuzo, enquanto amadurecem as transformaes resultantes da interveno sobre os quadrantes I e II. Se as aes se limitarem a enfrentar os problemas que se situam neste quadrante (o que costuma acontecer com alguma freqncia), estar atuando sobre os efeitos e deixando de atacar as causas da problemtica geral. A viso estratgica no planejamento do desenvolvimento local sustentvel deve, portanto, organizar as aes de forma a abrir um processo de transformaes na direo do

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novo estilo de desenvolvimento, preparando o mdio e longo prazo. Assim, as prioridades estratgicas devem se concentrar nos problemas de alta relevncia e menor urgncia. E, embora no se trate de ignorar os problemas urgentes, os atores sociais devem ter claro que as iniciativas voltadas para as urgncias no seriam necessrias se tivessem implementado aes estruturadoras no passado. Desta forma, fundamental atuar seletivamente sobre os problemas de alta relevncia, para reduzir a continuada corrida atrs das urgncias e necessidades imediatas. A concentrao das aes no quadrante I permite que, ao longo dos tempos, se reduza a necessidade de atuao no quadrante II - administrando crises - e no quadrante IV - correndo atrs do prejuzo; como expressa a seta desenhada no diagrama, as mudanas estruturais (quadrante estratgico) permite que se eliminem ou reduzam os fatores de crise e os problemas emergenciais. 5.2 Caractersticas do processo de planejamento O processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de forma articulada e organizada, seguindo uma seqncia lgica que assegure racionalidade e participao da sociedade no processo decisrio. Consistente com os postulados gerais definidos antes, o processo de planejamento se estrutura em quatro caractersticas combinadas e interligadas: poltico e tcnico, processo e produto, descendente e ascendente, endgeno e exgeno. 1. Processo tcnico e negociao poltica O processo de trabalho deve combinar do tratamento tcnico com o processo poltico de negociao dos atores, incluindo mecanismos de participao na formulao e negociao dos interesses dos atores sociais e o tratamento e sistematizao de informao e compreenso lgica e racional da realidade. Assim, desde o incio e ao longo de todo o processo deve articular o tratamento e anlise tcnica com as formulaes, negociaes e deliberaes poltica, com suas lgicas diferenciadas, confrontando a racionalidade com os interesses. Estas duas abordagens da realidade e das alternativas de ao para o desenvolvimento local e municipal devem ser implementadas ao mesmo tempo e de forma paralela, e procurando estabelecer um dilogo das diferentes percepes. Grfico 7 PROCESSO TCNICO E NEGOCIAO POLTICA
PRODUO TCNICA

CONSISTNCIA TCNICA E NEGOCIAO POLTICA FORMULAO DOS ATORES

PLANO

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A lgica tcnica serve para estabelecer os limites e possibilidades efetivas de desenvolvimento e as viabilidades e impactos das aes, contribuindo para as decises e escolhas, que, por seu turno, obedecem aos interesses dos atores e s vises polticas. Como mostra, de forma simplificada, o grfico abaixo, o processo tcnico e poltico seguem linhas diferentes mas articuladas e convergentes na definio das aes - viveis, necessrias e adequadas para a promoo do desenvolvimento - num ciclo de retroalimentao e aproximaes sucessivas. 2. Processo e produto O planejamento , antes de tudo, um processo em que a sociedade e os tcnicos vo construindo um conhecimento sobre a realidade e tomando decises, implementando e avaliao as aes. Deste ponto de vista, o que importa no planejamento a aprendizagem deste processo permanente e continuado de formulao, deciso, execuo, e avaliao, priorizando a mobilizao das energias sociais e o processo criativo da sociedade. O fundamental, portanto, o processo que leva construo de um projeto coletivo e da conscincia social, com a adeso poltica da sociedade. No entanto, o plano como produto deste processo uma expresso literria da construo da sociedade, refletindo o conhecimento acumulado e explicitando as decises e as aes definidas para promover o desenvolvimento local. Como tal, o plano constitui uma base para os ciclos seguintes de planeamento e, principalmente, um instrumento de aglutinao e articulao da sociedade, atravs do qual se reconhece, e um referencial para negociao estratgica com parceiros externos. Deste ponto de vista, o produto muito importante, sempre que expressa o resultado do processo em cada momento do ciclo de planejamento, contribuindo para a organizao da sociedade e sua convergncia em torno das suas prioridades, representando tambm um instrumento de negociao da sociedade local com os potenciais parceiros. 3. Processo descendente e ascendente O planejamento deve combinar um processo descendente ou dedutivo (do geral para o particular) com um processo ascendente ou indutivo (do particular para o geral), de cuja consistncia e interao pode ser formulado o plano de desenvolvimento local. (Martins de Carvalho, 1997). Os dois processos resultam de abordagens relativamente autnomas que se complementam, permitindo o confronto do tratamento agregado da realidade local com um esforo de anlise e percepo desagregada por dimenso ou segmento (ver grfico). O primeiro parte de uma anlise do local (ou municpio) na sua totalidade e na sua relao com o contexto (sistema que o contem), gerando os elementos para a definio da estratgia geral e das iniciativas globais para o desenvolvimento (da estratgia para os projetos locais). O tratamento desagregado, base para o processo ascendente, parte de uma anlise mais aprofundada e detalhada das diversas partes ou segmentos da realidade (subsistemas), levando identificao de aes especficas e concretas para as diferentes dimenses, segmentos ou setores (dos projetos para a viso agregada). Estes dois cortes da realidade deve ser realizados tanto no processo tcnico quanto na participao e negociao poltica dos atores sociais, embora esta ltima seja mais destacada e concentrada na

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formulao desagregada, expressando as demandas e projetos da sociedade a serem incorporados na estratgia. Grfico 8 ABORDAGEM AGREGADA Opes Estratgicas

Processo Descendente

Processo Ascendente

TRATAMENTO DESAGREGADO Aes por Dimenso Programas e Projetos Demandas da Sociedade

As experincias de planejamento local no Brasil tm apresentado uma tendncia a privilegiar um dos dois processos ascendente ou descendente perdendo parte da riqueza tcnica e pedaggica de anlise de consistncia da interao entre os resultados gerados no tratamento agregado e desagregado. Esta simplificao pode resultar de uma compreensvel e necessria adaptao s condies locais e aos propsitos do planejamento, incluindo a escala do trabalho; mas pode comprometer parte dos fatores determinantes para uma estratgia de desenvolvimento se desconsiderar os processos exgenos que determinam o futuro da localidade (municpio), como costuma ocorrer nas alternativas ascendentes. Tambm comum que estes processos ascendentes terminam apresentando o plano como uma soma de projetos locais, sem uma referncia estratgica que defina os eixos centrais de desenvolvimento. 4. Endgeno e exgeno Toda a abordagem sistmica do desenvolvimento local implica numa percepo do local (municpio) com uma totalidade (sistema objeto) que constitui, por outro lado, um sub-sistema de uma complexidade mais geral. Isto significa, do ponto de vista tcnico e operacional, que a metodologia de planejamento deve sempre combinar uma anlise da realidade interna da localidade, identificando os componentes endgenos (positivos ou negativos) que condicionam seu futuro potencialidades e problemas com uma reflexo e interpretao dos movimentos externos (exgeno) naqueles aspectos (positivos ou negativos) que podem influenciar tambm o desenvolvimento local oportunidades e ameaas. Embora as aes voltadas para o desenvolvimento local devam ser realizadas internamente localidade (municpio), a definio das prioridades e dos projetos no pode ser feita sem uma anlise dos processos exgenos; considerando as tendncias crescentes de globalizao e integrao dos espaos locais, a prpria pertinncia dos problemas e das

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potencialidades internas depende do que ocorrer no contexto externo e dos seus impactos provveis no local. Desta forma, o confronto dos movimentos internos e internos permite uma maior clareza sobre as condies que facilitam ou restringem o desenvolvimento local, ajudando na priorizao das aes e projetos. Grfico 9 ANLISE DO CONTEXTO EXTERNO Oportunidades Ameaas

ANLISE DA REALIDADE INTERNA Potencialidades Problemas

EXGENO

AGREGADO

TCNICO

POLTICO

DESAGREGADO

ENDGENO

5.3 Etapas do Processo de Planejamento O processo de planejamento se divide em quatro etapas seqenciais, interligadas e continuadas: o conhecimento da realidade, a tomada de deciso, a execuo do plano e, finalmente, o acompanhamento, controle e avaliao das aes (Martins de Carvalho, 1997). Este , contudo, um processo permanente de construo e deciso; de modo que, mesmo que apresente esta seqncia inicial - conhecimento, deciso, execuo e acompanhamento - o ciclo continuado, com o acompanhamento reorientando o conhecimento e as decises e, portanto, podendo redefinir a execuo. Por outro lado, nas quatro etapas do processo de planejamento devem ser combinados os tratamentos tcnicos e polticos e as abordagens ascendentes e descendentes referidas antes.

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As duas primeiras etapas do processo de planejamento - conhecimento e tomada de deciso - constituem a fase de elaborao propriamente dita dos planos de desenvolvimento local, que definem o que ser executado, expresso pelo documento ou produto (plano de desenvolvimento). Entretanto, deve ser definido nesta fase os elementos bsicos para a execuo e o acompanhamento do plano, que se iniciam, efetivamente, imediatamente aps a sua aprovao pela sociedade28. Na realidade, um dos componentes centrais do plano que ser, portanto, produzido nestas duas etapas, ser a formulao de um modelo de gesto, que representa o sistema de organizao da sociedade e dos agentes pblicos para as duas etapas seguintes: a execuo e o acompanhamento do plano. A metodologia de planejamento, apresentada neste documento, se concentra na fase de elaborao dos planos, reunindo, portanto, as etapas de conhecimento e tomada de deciso. Desta forma, no contempla a etapa de execuo e de acompanhamento, entendendo que a definio sobre a forma e os mecanismos a serem utilizadas nestas duas constituem um dos produtos do planejamento e, portanto, uma deciso dos atores que planejam, contida no modelo de gesto. Como o modelo de gesto deve corresponder s prioridades de aes e aos pressupostos polticos definidos pela sociedade - na fase de elaborao - constituem um resultado das duas primeiras etapas do processo de planejamento: os atores definem a forma em que devem se organizar para a execuo e acompanhamento do plano. A fase de elaborao do plano - etapa de conhecimento e deciso - deve seguir tambm uma seqncia lgica de atividades, de acordo com uma ordem de tratamento e produo de informaes e conhecimentos que estruturam as escolhas da sociedade. Para a realizao destas atividades pode-se recorrer a um conjunto de tcnicas e recursos (instrumentos) facilitadores e organizadores dos procedimentos tcnicos e da negociao dos atores sociais, algumas das quais sero apresentadas no captulo seguinte29. Do ponto de vista operacional, o processo deve comear com a estruturao dos trabalhos, incluindo montagem da equipe tcnica e do sistema de organizao dos agentes e atores, apresentados, de forma detalhada no captulo 5.4 (Organizao para o planejamento). De forma resumida e sistemtica, apresenta-se, a seguir a seqncia das atividades de elaborao do plano, representada pelo fluxograma 1, combinando o processo descendente e ascendente e envolvendo, ao longo de todo o processo, o tratamento tcnico e a negociao da sociedade, destacada principalmente na deciso. A linha pontilha do fluxograma mostra a passagem entre as duas fases: conhecimento da realidade e tomada de deciso. 1. Conhecimento da realidade

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Em muitos casos e sempre que possvel podem ser implementadas aes mesmo antes da concluso dos trabalhos das duas fases, vale dizer, antes da redao e aprovao final do Plano. 29 Tanto a seqncia lgica quanto as tcnicas - apresentadas de forma detalhada no captulo VI - devem ser adaptadas, redefinidas e reestruturadas de acordo com a abrangncia e complexidade da realidade, de forma flexvel e criativa, mesmo que conserve um caminho lgico de construo das bases informacionais e de organizao do processo decisrio.

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Para tomar decises fundamentadas e consistentes, necessrio, antes de tudo, compreender a realidade do municpio ou localidade, tanto definindo com clareza de que estamos tratando (viso espacial e institucional do municpio e localidade) quando as condies atuais e as perspectivas futuras da realidade local e municipal e do seu contexto. Assim, o conhecimento da realidade, primeira atividade da elaborao do plano, deve passar, de alguma forma e com diferentes nveis de profundidade e rigor tcnico, pelos seguintes procedimentos seqenciais e complementares: 1.1 Delimitao do objeto O processo de trabalho deve iniciar com a delimitao do municpio (ou comunidade) que se pretende planejar: seus limites fsico-geogrficos e institucionais, as relaes estruturais das variveis determinantes, e as relaes do municpio com seu contexto scio-econmico, ambiental e poltico-institucional (onde est situado o municpio?). Esta atividade tem um forte componente tcnico mas deve ser trabalhada conjuntamente com a sociedade, tanto pelo conhecimento que detm do seu espao quanto pelo processo pedaggico de apreenso dos seus limites e possibilidades. Esta delimitao deve ser feita com base em uma discusso com a equipe tcnica, no levantamento de dados gerais e mapas do municpio e entendimento com as autoridades municipais. 1.2 Diagnstico O diagnstico consiste na compreenso da realidade atual do municpio e dos fatores internos que esto amadurecendo e que podem facilitar ou dificultar o desenvolvimento local. Para a perceber as condies atuais do municpio importante analisar o processo de evoluo recente da realidade, que sintetiza a histria do municpio e os fatores que explicam o seu desempenho. A histria do municpio deve ser complementada por uma anlise tcnica e reflexo participativa dos atores sociais sobre a realidade atual e suas principais caractersticas. Para evitar disperso e excesso de dados, o diagnstico deve ser seletivo na definio das informaes mais relevantes para a explicao da situao atual e determinao do futuro, identificando os principais fatores determinantes da realidade do municpio. Para incorporar as concepes contemporneas de desenvolvimento desenvolvimento sustentvel - o diagnstico deve tratar a realidade de forma multidisciplinar, procurando observar e confrontar os componentes ou dimenses econmica, scio-cultural, ambiental, tecnolgica e poltico-institucional. Toda a anlise e reflexo deve convergir para a identificao dos principais problemas e potencialidades locais, o que insatisfatrio na realidade ou est impedindo o desenvolvimento (problemas) e o que pode facilitar o desenvolvimento local (potencialidades). O que a sociedade no aceita e pretende modificar na realidade? O que emperra e estrangula o desenvolvimento municipal e local? E, quais as grandes potencialidades e condies do municpio e localidade para alavancar o desenvolvimento? No diagnstico, deve ser combinado o levantamento de dados secundrios com a viso e experincia da sociedade, procurando identificar e organizar informaes econmicas e financeiras (incluindo as finanas e oramentos municipais e os instrumentos

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financeiros disponveis, crditos, etc.), scio-culturais (condies de vida da populao, trajetria de vida da populao local, etc.), ambientais (incluindo os recursos naturais, solo, relevo, etc.), tecnolgicos (incluindo assistncia tcnica) e poltico-institucionais (incluindo anlise das instituies e os mecanismos de atuao do setor pblico com seus programas e projetos, especialmente das instncias espacialmente superiores, que podem ser aplicados ou atrados para o municpio ou localidade). No que se refere aos problemas, tanto a anlise tcnica quanto a formulao da sociedade devem expressar, de forma qualitativa, quais os fatores mais indesejveis e que mais estrangulam e restringem o desenvolvimento local. Na identificao dos problemas e potencialidades devem ser identificados os fatores mais relevantes, realizando uma hierarquizao daqueles de maior densidade e relevncia para o desenvolvimento municipal, no tanto pela gravidade e urgncia mas, sobretudo, pelo seu peso na determinao da problemtica do conjunto da realidade municipal e local.

Fluxograma 1 ANLISE DO CONTEXTO Oportunidades e Ameaas ANLISE DA REALIADE Potencialidades e Problemas

VISO DO FUTURO

OPES ESTRATGICAS

PLA NO
AES CONSISTENTES POR DIMENSO

AES PRELIMINARES POR DIMENSO POTENCIALIDADES POR DIMENSO O diagnstico deve combinar e confrontar o levantamento e anlise tcnica da realidade com a viso da sociedade interagindo as diferentes percepes dos atores sociais sobre a situao local, seus principais problemas e potencialidades endgenas. Desta forma, deve-se estabelecer uma negociao das duas percepes da realidade bastante distintas mas complementares, cotejando os interesses e desejos da sociedade com os limites e possibilidades tcnicas. 1.3 Prognsticos

PROBLEMAS E POTENCIALIDADES POR DIMENSO

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Enquanto o diagnstico procura captar a realidade atual e os fatores em maturao da localidade (municpio), o prognstico busca antecipar possveis desdobramentos futuros da realidade e, principalmente, do seu contexto externo, informao importante para dimensionar as possibilidades de realizao dos desejos da sociedade e, portanto, para a formulao da estratgia de desenvolvimento local. Trata-se, neste caso, de compreender em que condies se situa a localidade e para onde tenderia a evoluir, destacando as tendncias provveis dos processos exgenos, ressaltando aqueles de maior impacto sobre a realidade local. Desta forma, deve identificar as oportunidades que o contexto abre e oferece para o desenvolvimento local, e os fatores externos que podem constituir ameaas ao seu desenvolvimento Os futuros provveis do contexto podem influenciar e condicionar o futuro do municpio no mdio e longo prazo, interagindo com as condies internas, seus problemas e suas potencialidades. Evidencia, portanto, onde o municpio est inserido e que movimentos este contexto tende a apresentar no futuro, que definem as perspectivas de desenvolvimento municipal. Para anlise do contexto e suas perspectivas, pode-se recorrer construo de cenrios que constituem referencial importante para a identificao das oportunidades e das ameaas que o futuro parece reservar por conta do desempenho da realidade do entorno. As alternativas futuras do contexto, procuram interpretar para onde deve evoluir, provavelmente, o contexto scio-econmico e poltico-institucional em que est inserido o municpio, a partir de uma anlise dos condicionantes do contexto, identificando as principais tendncias exgenas que devem influenciar o futuro do municpio (ou localidade). Tambm podem ser construdos cenrios da localidade (municpio) que expressam alternativas de evoluo futura da realidade local, resultado da interao dos processos exgenos com as condies que amadurecem internamente30 (ver referncia mais detalhada sobre cenrios no prximo captulo). futuros provveis do municpio, que expressam as perspectivas de desenvolvimento do municpio, em determinado horizonte de tempo, resulta da combinao dos impactos externos com as tendncias que amadurecem internamente. , portanto, uma expresso do cruzamento dos determinantes exgenos com os condicionantes endgenos, com diferentes hipteses de comportamento futuro. Dependendo destas hipteses, o municpio pode caminhar de diferentes alternativas de desenvolvimento futuro, que delimitam as possibilidades de realizao dos desejos da sociedade. Por outro lado, o confronto do futuro desejado pela sociedade - a viso do futuro do municpio - com as perspectivas efetivas de desenvolvimento - definida pelas alternativas futuras ou cenrios provveis - permite definir o cenrio desejado e plausvel
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Embora existam tcnicas sofisticadas para a realizao dos estudos prospectivos, para o planejamento local e municipal, esta atividade pode e deve ser bastante simplificada, podendo limitar-se a uma reflexo tcnica geral e qualitativa sobre o que est amadurecendo no contexto e na realidade interna - para adaptar s condies e necessidades dos planos de desenvolvimento local e municipal - e formulao, pelos atores, do futuro desejado.

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do municpio em um determinado horizonte de tempo. O cenrio desejado descreve o futuro que mais pode se aproximar do futuro desejado - desejos atemporais e livre de restries - constituindo uma espcie de utopia realizvel ou plausvel. O cenrio desejado representa o que os planejadores chamam, normalmente, de imagem-objetivo de longo prazo, que indica o desenho do futuro que se deseja alcanar e que ser perseguido pelo plano de desenvolvimento. Na verdade, o mais comum e adequado ao planejamento do desenvolvimento local seria a formulao com a sociedade do futuro desejado (viso do futuro), em uma maior preocupao com a sua plausibilidade, que seria trabalhada no momento da definio dos objetivos e metas. 2. Tomada de Deciso Esta etapa do processo de planejamento trata das efetivas escolhas da sociedade sobre o seu futuro e, principalmente, as aes necessrias e viveis para promover o desenvolvimento local. Definida a viso do futuro o que se pretende construir com o plano ou estratgia de desenvolvimento - e detendo o conhecimento da realidade local e das perspectivas de seu desenvolvimento e do contexto, os decisores podem fazer as escolhas e definir os caminhos e medidas a serem tomadas para viabilizar seu projeto de futuro, vale dizer, tomar as decises estratgicas. Estas decises assumem diversas formas e nveis, compondo um conjunto de informaes que definem o que se quer alcanar e de que forma atuar para levar o municpio para os objetivos pretendidos. Como apresentado a seguir, as decises se manifestam atravs de um conjunto de fatores que vo compor o plano de desenvolvimento: 2.1 Viso do futuro A primeira definio importante da sociedade local diz respeito ao futuro desejado: onde se pretende chegar com a implementao de um plano, atravs de uma descrio qualitativa e quantitativa da realidade futura. A viso do futuro se manifesta em trs sub-conjuntos diferenciados segundo o horizonte e a viabilidade dos desejos e de acordo coma forma: viso do futuro, ou futuro desejado, objetivos e metas. O primeiro apresenta o estado futuro desejado pela sociedade, atemporal e livre de restries, sinalizando para uma imagem objetivo de longo prazo que serve de referncia para as decises estratgicas. Considerando a realidade atual e o futuro desejado, podem ser definidos os objetivos que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento, expressando o desenho da situao futura desejada e possvel de alcanar no horizonte do plano (o que se pretende e se pode alcanar e onde se quer chegar no futuro?). Na verdade, os objetivos so uma descrio qualitativa do futuro desejado para um determinado prazo e consistente com as circunstncias e plausvel, representando a imagem-objetivo da realidade que se pretende alcanar e construir com a implantao e execuo do plano de desenvolvimento. Desta forma, com base no futuro desejado pode-se definir e explicitar os objetivos - gerais e especficos - que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento local. Por outro lado, as metas representam a quantificao dos objetivos, explicitando os resultados quantificveis que se pretende e se pode gerar com a estratgia

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ou plano em determinados prazos. A definio das metas requer um tratamento tcnico de indicadores capazes de expressar os objetivos, procurando quantificar com base em simulaes ou anlise de plausibilidade das alteraes da realidade na direo desejada, como um contraponto dos dados numricos representativos do quadro atual. Tanto os objetivos quanto as metas devem expressar indicaes globais da direo que se pretende imprimir realidade de modo a alcanar o estado futuro desejado objetivos gerais - com seus desdobramentos por segmentos ou dimenses, que traduzam os resultados pretendidos de forma mais concreta e especfica. 2.2 Formulao das Opes Estratgicas A estratgia um conjunto selecionado de aes convergentes e articuladas capazes de transformar a realidade, de modo a construir o futuro desejado e, portanto, viabilizar os objetivos e as metas definidas pela sociedade. Deve ser expressa por grandes eixos prioritrios de desenvolvimento e escolhas centrais que caracterizam o desenvolvimento - opes estratgicas - estruturando os grandes blocos articulados e integrados de interveno que refletem o tratamento agregado da realidade. Desta forma, indica onde devem ser concentradas as aes, de modo a mostrar o caminho geral a ser seguido e organizar a sociedade em torno desta direo e eixos de atuao. As opes estratgicas devem ser definidas com base numa combinao do trabalho tcnico e discusso com a sociedade, em torno das linhas gerais de interveno que viabilizem os objetivos gerais e as metas de desenvolvimento. Devem reunir as aes pertinentes para construir o futuro desejado (viso de futuro) e deve ter coerncia com a concepo de desenvolvimento sustentvel. Esta fase do processo decisrio deve resultar de uma anlise da relao dos problemas e potencialidades endgenas com as oportunidades e ameaas exgenas, destacando onde concentrar as iniciativas internas para posicionar o local em condies favorveis no contexto externo. Desta forma, as opes estratgicas identificam as aes capazes de enfrentar e contornar os problemas e estrangulamentos centrais e de explorar as principais potencialidades locais, de modo a aproveitar as oportunidades externas e defender-se das suas provveis ameaas. 2.3 Elaborao dos programas e projetos As opes estratgicas constituem uma referncia importante para organizar as aes mas no so instrumentos operacionais suficientes porque esto formuladas de forma agregada e geral. Por isso, o passo seguinte no processo decisrio deve levar formulao das aes concretas e operacionais, desagregando as opes estratgicas em um conjunto detalhado de programas, polticas31 e projetos especficos por setores ou dimenses da realidade. Este detalhamento das opes estratgicas deve resultar diretamente da
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interessante fazer uma distino entre polticas e programas segundo o carter e a natureza da interveno (em grande parte, decorrente das caractersticas da dimenso a que esta vinculada): as polticas tratariam do conjunto de diretrizes, prioridades e critrios sinalizadores das decises e aes pblicas e privadas, caracterizando-se por uma relao horizontal que perpassa e orienta as aes em todas as reas e setores de interveno; e os programas expressariam a ao e interveno direta na realidade, em segmentos e setores prioritrios de grande poder de transformao e irradiao no conjunto da dinmica econmica e social.

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abordagem desagregada por dimenso, confrontando as formulaes especficas (processo ascendente) com as orientaes decorrentes do tratamento agregado (processo descendente). Desta forma, a elaborao dos programas e projetos representa uma sntese consistente e integradora dos processos agregados - formulao das opes estratgicas - e desagregados que detalham a estratgia na definio de aes por dimenso para enfrentar os problemas e explorar as potencialidades econmicas, scio-culturais, ambientais, tecnolgicas e poltico-institucionais.
Estratgia e pilares do desenvolvimento local Considerando os pilares do desenvolvimento local, referidos no captulo 2.1, o plano estratgico deve ser estruturado e aprofundado em um conjunto de aes integradas voltadas para a formao e consolidao de instncias institucionais de negociao e gesto compartilhada, o fortalecimento e reestruturao do governo local e o desenvolvimento das cadeias produtivas prioritrias. A combinao destes trs blocos de organizao das iniciativas asseguram a sinergia scio-econmica, cultural e poltico-institucional necessria quebra da inrcia de estagnao e pobreza. Em termos operacionais e manifesta nas seguintes reas de atuao: 1. capacitao e fortalecimento de conselhos e instncias institucionais em desenvolvimento local sustentvel para a gesto compartilhada e capacitao da sociedade para a participao 2. elaborao e implementao de projeto de reestruturao e modernizao da gesto pbica municipal (incluindo finanas pblicas municipais) e capacitao tcnico-profissional 3. estudo das cadeias produtivas dominantes localmente, com identificao dos estrangulamentos e definio de iniciativas e aes que promoo o desenvolvimento e competitividade da economia municipal.

Como em todas as etapas do processo de planejamento, resulta de um processo combinado de anlise tcnica e formulao da viso sociedade, incluindo as mltiplas e diferenciadas aspiraes da sociedade, procurando analisar a sua consistncia e a viabilidade e sua relao com as definies programticas e tcnicas. Representa, ao mesmo tempo, uma desagregao dos grandes eixos - expressando os focos de ao que viabiliza a direo geral da interveno - e uma reorganizao de propostas e demandas da sociedade em diferentes segmentos ou dimenses. Esta atividade procura estabelecer um processo de negociao das duas percepes da realidade bastante distintas mas complementares, cotejando as propostas e demandas de aes da sociedade com os limites e possibilidades tcnicas e a compreenso tcnica de eficcia de interveno. Grfico 10 OPES ESTRATGICAS

TRATAMENTO TCNICO

NEGOCIAO DOS ATORES

AES POR DIMENSO

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2.4 Definio dos Instrumentos Para a implementao da estratgia com suas polticas, programas e projetos devem ser definidos e viabilizados instrumentos (meios financeiros, legais, organizacionais, institucionais) com que podem e devem contar para a efetiva execuo do plano. Particularmente os instrumentos financeiros devem ser sistematizados em uma matriz de fontes e usos que distribua os recursos nas reas programticas, organizando os j existentes, os que podem ser captados e os que devem ser criados. Os instrumentos procuram definir, portanto, os meios financeiros, fiscais, organizacionais e institucionais, legais e polticos com que pode e deve atuar para a efetiva execuo das aes locais. Cada programa pode ter seus prprios instrumentos, alguns dos quais podem ser comuns a mais de uma ao programtica, perpassando vrias reas de interveno. Por outro lado, existem instrumentos que, por sua generalidade, devem ser destacados como os meios centrais para a implementao da estratgia de desenvolvimento, constituindo instrumentos gerais. Para a definio dos instrumentos gerais devem ser realizados os seguintes procedimentos: a) anlise dos meios requeridos (financeiros, organizacionais, legais e de recursos humanos) pelas opes estratgicas, as necessidades de recursos e investimentos decorrentes das metas globais e demandas de instrumentos dos programas e aes prioritrias por dimenso. b) anlise dos diversos instrumentos, fontes de recursos, programas e projetos de instncias espacialmente superiores que esto disponveis e que podem ser alavancados e atrados pelo municpio. c) anlise da pertinncia e adequao dos instrumentos e meios aos objetivos e caractersticas dos programas, de modo a selecionar os mais consistentes e eficazes. d) anlise da viabilidade financeira do plano, com uma apresentao das fontes de recursos financeiros que se tem disponvel ou se pode explorar e acessar, comparando com as necessidades globais de recursos e investimentos. 2.5 Formulao do Modelo de Gesto O modelo de gesto o sistema institucional e a arquitetura organizacional adequada e necessria para implementar a estratgia e plano de desenvolvimento local, mobilizando e articulando os atores (organizaes da sociedade) e agentes (instncias pblicas), com seus diversos instrumentos, e assegurando a participao da sociedade no processo, para a execuo e acompanhamento das aes. Trata-se da definio da forma em que a sociedade e o Estado (setor pblico) devem se organizar para a implementao das aes, gesto dos instrumentos e programas, e para avaliao dos seus resultados. O sistema deve estruturar e distribuir as responsabilidades dos agentes e atores pela execuo das diversas tarefas e atividades, expressas, de forma sinttica em uma

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matriz institucional, que distribui as responsabilidades e atividades entre os atores e agentes pblicos (incluindo os indicadores de avaliao e acompanhamento), de modo a comprometer a sociedade numa corresponsabilidade e reforar o controle social sobre o processo. Por outro lado, deve explicitar os mecanismos e instncias de participao da sociedade e dos atores sociais no acompanhamento e implementao do plano, assegurando o sistema participativo de gesto. O modelo de gesto deve ser compatvel com a concepo geral e com os princpios do planejamento, com o estilo de desenvolvimento proposto (desenvolvimento sustentvel), e com as opes estratgicas, ressaltando a democratizao e participao da sociedade e a descentralizao do processo decisrio e da execuo das aes. O modelo de gesto do plano decorre diretamente das aes definidas para a dimenso poltico-institucional, que explicitam a proposta com relao ao Estado, a organizao da sociedade e as relaes entre o Estado e a sociedade civil. No desenho da arquitetura institucional para implementao do plano, devem ser levadas em considerao os seguintes componentes centrais: a) identificao dos mecanismos institucionais que assegurem a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas, programas e projetos do plano de desenvolvimento. b) montagem de um sistema de acompanhamento, avaliao e controle permanente da implementao do plano, que permite os ajustes e retificaes necessrios realizao dos seus objetivos gerais, contendo indicadores de processo e resultado. c) consolidao de um sistema de participao da sociedade no processo permanente de execuo e acompanhamento do plano. d) garantia de capilaridade, envolvimento e integrao das diferentes instituies pblicas envolvidas no processo e na interveno no municpio. Para a elaborao do modelo de gesto do plano deve ser realizado um conjunto de atividades combinadas e sequenciadas, como abaixo apresentado de forma simplificada: a) anlise do sistema poltico-institucional dominante no espao local (municpio) e no seu contexto estadual e nacional, identificando as condies histricas dadas e as formas institucionais construdas. b) confronto do sistema institucional do Municpio com as prioridades estratgicas do plano de desenvolvimento, identificando as exigncias institucionais e organizacionais que decorrem do plano, suas polticas e programas. c) anlise das formas e mecanismos de organizao da sociedade e das relaes e interaes com o Estado, procurando definir os mecanismos e instncias de participao da sociedade.

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d) montagem da arquitetura institucional do plano consistente com os postulados da participao e com as condies scio-polticas do municpio. e) construo de uma Matriz de Envolvimento das instituies pblicas e atores sociais na implementao do plano, definindo as responsabilidades e a distribuio de instrumentos e papis, procurando organizar uma agenda de compromissos. 2.6 Construo da adeso e sustentabilidade poltica O conjunto das atividades definidas para elaborao do plano devem gerar elementos suficientes para compor uma verso do documento que expressa a estratgia de desenvolvimento sustentvel; este produto expressa a sntese das decises da sociedade fundamentadas no processo tcnico e social de reflexo e negociao poltica. Entretanto, para que este documento tenha uma base slida de sustentao na sociedade e nos parceiros, necessrio que passe para vrios ciclo de discusso estruturada com a sociedade, para ir construindo a aderncia poltica dos atores. Para tanto, devem ser implementadas as seguintes sub-atividades: a) distribuio de documento preliminar (verso sinttica) para as instncias (setoriais ou dimensionais) e os canais adequados de discusso e participao, incluindo a instncia poltica mais ampla.
Estrutura dos planos de desenvolvimento local O plano de desenvolvimento gerado neste processo de planejamento pode ter vrias formas de apresentao. Entretanto, existe um conjunto bsico de informaes que todo plano deve conter para poder representar, ao mesmo tempo, um referencial para a sociedade e um carto de visita da localidade na sua relao com os diversos parceiros, procurando responder a algumas perguntas concretas, tais como: o que somos (realidade atual), de onde viemos (histria e evoluo recente), onde estamos situados (contexto externo), onde queremos chegar com o plano (viso do futuro), o que se deve e pode fazer para chegar onde queremos, onde concentrar as aes, com que meios se pode implementar as aes, e, finalmente, como se organizar para executar e acompanhar as aes. Na confeco do plano a resposta a estas perguntas pode ser apresentada em diferentes captulos sequenciados, acompanhando um processo lgico de exposio das idias, informaes e decises, como apresentado abaixo: 1. Introduo incluindo a metodologia na elaborao do plano e um resumo das prioridades 2. Caracterizao da realidade local - delimitao e caracterizao geral do local, descrio da evoluo recente, problemas e estrangulamentos centrais, e potencialidades principais. 3. Contexto externo - descrio sinttica das tendncias do contexto externo, oportunidades exgenas e ameaas exgenas. 4. Viso do futuro - apresentao do futuro desejado (atemporal e livre de restries, objetivos e metas. 5. Opes estratgicas definio dos eixos e prioridades estratgicas. 6. Programas e projetos desagregando as opes em programas que se desagregam em projetos. 7. Instrumentos apresentando os meios financeiros, organizacionais, tcnicos e humanos. 8. Sistema de gesto definio da forma de organizao da sociedade e distribuio de responsabilidades.

b) discusses e formulaes da sociedade em seminrios e oficinas de trabalho estruturadas com os atores sociais e em diferentes sub-espaos e agrupamentos sociais.

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c) discusso na instncia poltica mais agregada a nvel local (conselhos de desenvolvimento municipal ou outra instncia j existente ou a ser criada) que permita uma integrao da sociedade na discusso. d) montagem de reunies com parceiros e patrocinadores potenciais para construo de uma agenda de compromissos em torno das prioridades e dos instrumentos de desenvolvimento. f) reviso e produo da verso final do Plano de Desenvolvimento Local ou Municipal Sustentvel, incorporando as criticas, contribuies a convergncias da sociedade. 5.4 Organizao para o planejamento Para garantir a integrao das atividades e a articulao da produo e reflexo tcnica com a negociao poltica, o planejamento deve ser preparado com a montagem de uma estrutura organizacional para realizao sistemtica das atividades. Assim, devem ser criados os meios administrativos - formais ou informais - institucionalizando o que for possvel e necessrio, gerando as condies para o trabalho, a participao e envolvimento da sociedade, e a capilaridade das instituies pblicas. Entretanto, a forma e estrutura de organizao para o processo de planejamento (fase de elaborao dos planos) depende da complexidade e especificidade do objeto trabalhado e, principalmente, da escala do local. Em comunidades pequenas e relativamente homogneas do ponto de vista scio-cultural e mesmo em municpios de pequeno porte, a organizao deve ser simples, combinando uma reduzida equipe tcnica com mobilizao direta da sociedade em torno das questes agregadas da realidade. No outro extremo, trabalhando com microrregies que articulam vrios municpios com suas estruturas poltico-administrativas, a organizao de trabalho deve ser mais complexa e ampla, combinando oficinas locais com representaes para espaos regionais de negociao e convergncia e demandando cortes temticos e de dimenses no tratamento da realidade32.
Preparao e animao do processo O processo de planejamento deve ser antecipado por uma fase preparatria que comea com a montagem e o estruturao de uma equipe tcnica central responsvel pela conduo e articulao do processo. Esta equipe deve passar, inicialmente, por uma atividade de uniformizao conceitual e detalhamento do plano de trabalho, estruturando as diversas atividades dentro de um cronograma. Em seguida, a equipe tcnica deve se dedicar ao trabalho de motivao, mobilizao e sensibilizao dos atores sociais, da comunidade e das instncias governamentais importantes para o planejamento local e municipal. Por outro lado, deve ser montado, desde o incio, um sistema de divulgao e comunicao (boletins, newsletter e sites) para manter a sociedade informada do andamento dos trabalhos, criando o clima poltico para a participao e para a transformao do plano num referencial coletivo.

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Na experincia recente da LOCUS-Planejamento e desenvolvimento local na Regio da Grande Dourados, Mato Grosso do Sul, foram realizadas oficinas em cada municpio que formulou sua percepo da realidade regional e elegeu sete representantes para a oficina regional que consolidou a viso e definiu as opes estratgicas regionais.

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A forma mais abrangente e completa de organizao do processo de planejamento do desenvolvimento local e municipal deve combinar e articular a equipe tcnica com instncias e formas de participao dos atores sociais; e deve procurar criar uma interao permanente entre a formulao agregada realizada pela equipe central com o tratamento desagregado trabalhado por grupos que focalizam a anlise diretamente nas dimenses, como apresentado no fluxograma a seguir: 1. a equipe tcnica do plano seria formada por uma coordenao, composta de um pequeno nmero de tcnicos com experincia em planejamento e viso agregada do municpio, e por vrios grupos de trabalho responsveis pelo tratamento das diversas dimenses em que se desagrega a realidade, envolvendo tcnicos das diversas secretarias e reas de atuao do municpio. A equipe de coordenao deve se responsabilizar pela abordagem agregada e por todo o trabalho de animao e articulao dos trabalhos e atividades tcnicas e de participao da sociedade. Fluxograma 2 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL EQUIPE CENTRAL DE COORDENAO

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO

GT

GT

GT

GT

GT

GS
Ambiental

GS
Econmica

GS
Tecnolgica

GS
Scio-cultural

GS
Polticoinstitucional

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2. a organizao dos atores sociais seria distribuda em dois conjuntos, segundo o nvel de agregao e desagregao da reflexo e deliberao: a) constituio de uma instncia geral de deliberao e participao, na forma de um conselho de desenvolvimento local33, formado por representaes dos atores mais relevantes, podendo contemplar a participao de representantes de agentes pblicos e organizaes no governamentais comprometidas com o municpio. O ideal que o conselho surja como parte do processo e no criado de forma artificial antes dos momentos de participao e formulao pela sociedade. b) formao de grupos de atores sociais por dimenso34, formados por representantes da sociedade com afinidades com as diversas reas (ou dimenses) em que se desagrega o trabalho, de modo a acompanhar as atividades e interagir com os grupos tcnicos. Estes grupos de atores denominados no fluxograma de Grupos Sociais - devem permitir uma participao da sociedade por rea ou dimenso, levando ao aprofundamento e desagregao das discusses e formulaes da sociedade.

33

Os municpios que j tiverem um Conselho de Desenvolvimento ou instncia agregada semelhante no devem criar novas estruturas especificas para a negociao poltica do plano, aproveitando o conselho existente e procurando orientar suas atividades para os objetivos e a dinmica do planejamento municipal. 34 A pequena dimenso de alguns municpios e, principalmente, de comunidades, pode tornar desnecessrio e mesmo difcil a montagem de seis a sete grupos com representaes da sociedade, podendo concentrar todo o processo de acompanhamento e discusso no Conselho e em oficinas.

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VI. TCNICAS DE PLANEJAMENTO Para a realizao das atividades necessrias elaborao do plano de desenvolvimento local pode-se contar com um conjunto de instrumentos e tcnicas de planejamento que auxiliam na organizao e sistematizao das informaes e no processo de negociao e reflexo para a tomada de decises. As tcnicas devem ser consideradas apenas ferramentas de apoio para a organizao e tratamento das informaes, vises e propostas de alternativas; desta forma, no podem inibir ou limitar a criatividade e a sensibilidade dos tcnicos e dos atores sociais, nem substituir os interesses e os desejos da sociedade no processo decisrio. O planejamento desenvolveu e aprimorou, ao longo do tempo, um grande nmero de tcnicas de apoio ao tratamento e organizao do conhecimento e negociao poltica, que devem ser adaptadas e ajustadas s necessidades e condies concretas de cada municpio. Para orientar as equipes tcnicas na definio das tcnicas, procura-se apresentar, a partir de agora, vrios instrumentos de trabalho disponveis, como uma espcie de cardpio de tcnicas, que parecem pertinentes realizao das atividades, como um referencial e modelo de trabalho. Para cada caso e local, cabe aos tcnicos definir os instrumentos tcnicos mais adequados, procurando, de forma flexvel, fazer as adaptaes e simplificaes que considere necessrio. As tcnicas esto apresentadas a seguir, separadas em cinco grupos, de acordo com sua utilidade e a funo nos diferentes estgios do processo de planejamento. 6.1 Consulta sociedade e levantamento da realidade Existem vrias tcnicas de consulta a atores, instituies e especialistas que permitem captar a sua percepo e compreenso sobre a realidade atual e sobre a viso do futuro, ou recolher propostas de aes para o desenvolvimento local e municipal; da mesma forma, existem tambm formas diversas de levantamento de dados e informaes tcnicas para apreenso geral e sistemtica da problemtica local. As tcnicas de consulta servem tanto para a etapa de conhecimento da realidade - captando e apreendendo o conhecimento e a viso da sociedade - quanto para a formulao de propostas de aes (polticas e programas), alm de envolver os atores no processo decisrio e na execuo dos planos. O conhecimento da realidade e a formulao das aes podem ser realizadas em consultas e levantamentos separados no tempo, ou podem ser combinadas em um mesmo momento e iniciativa, embora no processo de planejamento tenham sido apresentados de forma sequenciada. A realizao das duas consultas ao mesmo tempo - conhecimento e propostas de ao - permite otimizar o tempo e intensificar a reflexo dos atores e instituies, articulando, de imediato o problema e suas solues. Mas o tratamento de forma separada no tempo facilita a maturao e o aprofundamento da reflexo dos consultados em torno da passagem do primeiro - conhecimento - para o segundo momento aes. Na seleo e organizao dos consultados pelas tcnicas tambm existem as alternativas de juntar ou separar - em momentos e espaos diversos - os atores sociais e as instituies pblicas, com os ganhos e perdas correspondentes. Na hiptese de consulta em

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conjunto mistura-se, intencionalmente, as lgicas polticas e tcnicas, promovendo, ao mesmo tempo, a negociao de interesses e o confronto de racionalidades; a opo de consulta separada, por seu turno, permite concentrar a negociao das percepes com a mesma lgica, deixando o confronto do tcnico e poltico para uma fase posterior. De forma sistemtica, apresenta-se, a seguir, um conjunto de tcnicas de consulta a atores, instituies e especialistas, supondo um tratamento separado dos trs tipos de consultados e suas lgicas. 1. Oficina de trabalho de Atores Sociais As oficinas de trabalho com atores sociais constitui um valioso mtodo de consulta estruturada sociedade, organizando a construo coletiva na percepo da realidade e definio das prioridades. A oficina de trabalho pode utilizar o sistema de visualizao e flexibilidade em painis com a manifestao do pensamento atravs de cartes (tarjetas) e a organizao da reflexo e discusso numa intensa dinmica de grupo (como a tcnica Metaplan)35. Como atividade para conhecimento do objeto, a oficina de trabalho deve captar e organizar a percepo dos atores e promover a negociao das vises diferenciadas, atravs da reflexo em torno dos problemas e potencialidades da realidade. Sempre que for possvel durante a oficina, o que depende do tempo e da quantidade de participantes, deve-se estruturar uma hierarquia dos problemas e potencialidades, como base numa estruturao lgica de causa e efeito e atravs de um processo de negociao e confronto das vises - muitas vezes fragmentadas - dos atores e seus interesses diferenciadas. Na distribuio das tcnicas, esta hierarquizao dos problemas e potencialidades ser apresentada, de forma separada, no sub-captulo 6.3 que trata da sistematizao e organizao das informaes, atravs das anlises de relevncia e causalidade; mas, dependendo das condies, esta anlise de hierarquia e relevncia pode ser feita na oficina de trabalho de atores sociais. Oficina semelhante pode ser utilizada para a construo coletiva de um futuro desejado para o municpio (viso do futuro), constituindo o referencial a ser utilizado no trabalho tcnico de elaborao do cenrio desejado. Da mesma forma, a tcnica de consulta pode levantar a viso dos atores com relao s prioridades e aes necessrias ao desenvolvimento municipal e local, procurando estruturar e negociar as propostas para consolidao das polticas, programas e projetos. A qualidade e consistncia dos produtos gerados na oficina, assim como a representatividade em termos de sociedade, dependem do grupo de participantes e do perfil das entidades representativas convocadas para a oficina, o que demanda um trabalho preparatrio bastante intenso e cuidadoso; a sensibilizao dos atores para o envolvimento no processo uma condio bsica para o sucesso da oficina e na participao social. Isto
35

Esta tcnica de oficina de trabalho com visualizao em painis e manifestao em cartes tem sido conhecida como Metaplan, utilizada no processo de elaborao de projetos do ZOPP-Ziel Orientierte Projekt Plannung, como uma referncia empresa de consultoria que a desenvolveu para as instituies alemes que difundiram o ZOPP no Brasil (GTZ e BMZ/DES).

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pressupe, portanto, uma ampla identificao e interao com os diversos segmentos da sociedade, uma seleo atenta dos atores sociais e suas representaes, a montagem das condies operacionais de funcionamento e, principalmente, a conduo por profissional de moderao com experincia na dinmica de grupo e na tcnica de visualizao. Quando os participantes da oficina de trabalho forem analfabetos ou semianalfabetos - portanto, sem condies de expressar sua viso com idias-sintese nos cartes e acompanhar os resultados no painel pode ser estimulado o apoio de outros participantes na formulao do seu pensamento; em alguns casos pode ser necessrio e prefervel utilizar meios grficos de manifestao, como desenhos e figuras, que expressam sua viso dos problemas e das aes, como utilizado na experincia de Pernambuco36. 2. Oficina de trabalho institucional37 A tcnica de oficina de trabalho pode ser utilizada para articular a participao e envolvimento das instituies e rgos pblicos que tem atuao e responsabilidade no municpio, promovendo a construo coletiva e estruturando uma Matriz de Envolvimento institucional, na qual se manifeste e organize as responsabilidades e reas de atuao dos diversos segmentos da administrao pblica no desenvolvimento. Para tanto deve ser utilizado o sistema de visualizao e flexibilidade em painis, recorrendo a cartes para expresso dos participantes, a oficina pode se concentrar no conhecimento do objeto captando a viso tcnica diferenciada das instituies, atuantes nos diversos segmentos e dimenses, em torno dos problemas e potencialidades da realidade - ou na formulao das prioridades de ao e iniciativas para o desenvolvimento do municpio. Os produtos desta oficina institucional no so concorrentes com o gerado pelos atores sociais mas complementares: de um lado, expressam uma abordagem e lgica institucional de anlise da realidade e das propostas (com alguma estruturao racional) ao contrrio dos interesses negociados na oficina de atores; de outro, procura reforar o envolvimento e a distribuio de responsabilidades dos agentes pblicos em torno dos problemas e aes. Sempre que possvel, dependendo do tempo e da quantidade de participantes, tambm nesta oficina institucional deve-se organizar uma hierarquia e uma estruturao lgica dos problemas e potencialidades e das propostas de ao, atravs de uma anlise de causalidade e relevncia. 3. Entrevista Estruturada ou Semi-estruturada A entrevista com lideranas e representaes de atores sociais - estruturada ou semi-estruturada - constitui uma forma simples e, normalmente, bastante eficaz e interessante de levantamento e identificao da percepo da comunidade. Este levantamento tanto pode se concentrar em torno do conhecimento da realidade - ressaltando
36

Experincia apresentada pelo consultor Gerson Victor em reunio tcnica de consultores do IICA vinculados ao Projeto de Cooperao Tcnica INCRA-IICA, em Brasilia, em 30 e 31 de outubro de 1997, aplicada com sucesso em municpios de Pernambuco. 37 Dependendo das condies e amplitude do municpio e comunidade, como foi referido antes, pode ser prefervel (e necessrio) juntar os atores sociais e as instituies pblicas em uma mesma oficina de trabalho, tanto para economizar energias quanto para promover, desde o incio, o confronto da viso poltica e tcnica.

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os problemas e potencialidades do municpio - quanto pode ampliar o enfoque para a identificao das demandas da sociedade e das propostas de projetos de desenvolvimento local. Apoiada em um roteiro ou questionrio de consulta, a entrevista pode gerar um conjunto de informaes que devem ser processadas e organizadas para identificar a viso da sociedade, a ser considerada no trabalho tcnico. As entrevistas apresentam uma grande vantagem por permitir uma manifestao direta e individual de cada representao dos atores, com tempo e liberdade para sua manifestao, livre do contraditrio e da diviso de tempo e opinio com outras vises da sociedade. No entanto, perde fora precisamente por no criar o dilogo e a negociao entre os diversos segmentos da sociedade, como permitido pela oficina de trabalho. Desta forma, como as vises no so, necessariamente, convergentes, as manifestaes das diversas entrevistas constituem sugestes e subsdios para serem organizados e trabalhados pela equipe tcnica, cruzando as mesmas com outras formas de expresso da percepo e demandas da sociedade e das instituies. 4. Diagrama Institucional A tcnica de diagrama pode contribuir para a definio das diversas instituies e entidades envolvidas direta ou indiretamente na vida e nas iniciativas para o desenvolvimento municipal e local, como forma alternativa matriz institucional. Enquanto esta elaborada pelas instituies pblicas na oficina de trabalho, cada uma explicitando seu papel e espaos de responsabilidade no desenvolvimento municipal e local, o diagrama institucional (conhecido como Diagrama de Venn ou Jogo das Bolas)38 elaborado pelos atores sociais, a partir da sua percepo das entidades que atuam no municpio, sua importncia relativa, sua presena e atuao na localidade. O diagrama institucional consiste na representao das instituies atravs de crculos diferenciados: os diversos tamanhos definidos para cada instituio indica sua importncia para o municpio; e a sua posio (distncia) em relao ao crculo representativo do municpio expressa a sua atuao ou presena no espao municipal. A elaborao deste diagrama feita com base em uma intensa discusso dos atores sociais e num processo interativo de desenho e redesenho dos crculos, procurando expressar a percepo consensual do grupo em relao s instituies e entidades. Com a visualizao da rede institucional em torno do municpio, os atores sociais podem definir com clareza as alianas possveis e necessrias e as parcerias que podem e devem ser construdas para promover o desenvolvimento local. Mas a representao grfica por si s no o objetivo desta tcnica, o que se procura estimular a discusso sobre cada entidade citada de forma a compreender melhor o seu interrelacionamento, suas formas de atuao, seus pontos fortes e fracos e os interesses que esto em jogo no seu trabalho (Terra, sem data, pg. 14).
38

Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborado pela TERRA-Assessoria, Pesquisa e Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.

88 DRP-Diagnstico Rpido Participativo O DRP-Diagnstico Rpido Participativo, como as diversas variantes de diagnstico participativo, no propriamente uma tcnica mas um processo de apreenso da viso sociedade sobre a realidade com base em um conjunto de ferramentas, constituindo uma forma simplificada de planejamento local. Neste sentido, utiliza vrias tcnicas de envolvimento da sociedade num processo dialgico de anlise da realidade e de interao entre o sujeito e o objeto, com um forte contedo pedaggico. O DRP utilizado para conhecer, avaliar e planejar idias, problemas, oportunidades, obstculos locais e desenvolvimento regional, entre outros (Terra, sem data, pg. 4 e 5), gerando resultados rpidos e de grande riqueza e conhecimento. O diagnstico rpido participativo utiliza, normalmente, oficinas de trabalho e procura, intencionalmente, juntar grupos sociais e tcnicos, como forma de explicitar o confronto e a negociao dos interesses com a racionalidade tcnica; parte do princpio que, ...para se obter informaes mais prximas da realidade, necessrio fazer interagir produtores e tcnicos, num processo de comunicao racionalmente construdo para tal fim (Terra, sem data, pg.5). O Diagnstico Rpido Participativo procura estimular a capacidade crtica e analtica dos atores sociais e da comunidade, em torno da reflexo sobre a realidade e a sua vivncia como cidado. Atravs da animao da troca de experincias e percepes dos participantes, a tcnica procura estruturar e organizar a apreenso coletiva que os atores tm do municpio ou comunidade.

5. Caminhadas de Reconhecimento O reconhecimento agroecolgico e infra-estrutural de pequenos municpios ou comunidades pode ser feito, complementando os dados secundrios, nem sempre disponveis e suficientes, com a organizao da percepo da sociedade. Para isso, pode-se recorrer tcnica de Caminhadas de Reconhecimento, que procura expressar em mapas o conhecimento dos atores e observao visual direta em relao ao solo, relevo, paisagem, usos agrcolas, recursos hdricos, oferta de infra-estrutura e disponibilidade de infraestrutura. Esta tcnica de representao direta da observao e conhecimento da sociedade pode ser tambm complementada e refinada com a utilizao do GPS, instrumento de localizao geogrfica no sistema de coordenadas cartogrficas que permite uma alta preciso de forma simplificada e prtica. A tcnica consiste numa caminhada ao longo do municpio, acompanhado de pessoas da comunidade bem informada, procurando observar e anotar em uma representao cartogrfica, os elementos da natureza e da interveno antrpica, como forma de ocupao e uso da terra39. As anotaes vo sendo transferidas para um mapa do municpio, complementando e testando as informaes de fontes oficiais, ao mesmo tempo em que organiza o conhecimento difuso e impreciso da sociedade. 6. Delfos O mtodo Delfos uma tcnica de consulta estruturada (a atores ou especialistas), baseada num processo de coleta individualizada em base a questionrio, promovendo vrias rodadas de manifestao e reflexo dos participantes. As rodadas so estimuladas por relatrios que sintetizam as respostas do grupo, procurando estruturar as convergncias e divergncias registradas na percepo dos participantes. Trata-se, portanto,
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Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborada pela TERRA-Assessoria, Pesquisa e Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.

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de um processo de reflexo coletiva, sem que os participantes se encontrem ou dialoguem diretamente, posicionando-se diante da viso do conjunto. Nas diferentes rodadas, os participantes (os mesmos durante todo o processo) so convidados a repensar sua viso original diante da sntese que reflete o pensamento dominante no grupo, podendo confirmar ou redefinir seu ponto de vista, quando considerar conveniente. Para expressar a viso do grupo podem ser utilizados vrios meios, desde a representao estatstica - normalmente se utiliza a mediana - at grficos que expressem a incidncia e freqncia de resposta dos participantes. A tcnica Delfos pode ser utilizada tanto para a reflexo em torno dos problemas e potencialidades (conhecimento da realidade) quanto para a definio de prioridades, programas e projetos, na etapa de tomada de deciso40. A tcnica pode ser aplicada diretamente na consulta aos atores sociais, permitindo uma maior capacidade de organizao da viso dominante na sociedade (ao contrrio da simples entrevista estruturada). O Delfos pode ser aplicado tambm junto a personalidades do municpio com reconhecida liderana e capacidade de formao de opinio (eventualmente capaz de "sentir" oportunidades e ameaas futuras no perceptveis pelos atores sociais na sua vida cotidiana), com reconhecida capacidade de formulao, anlise crtica e postura humanista acima dos partidos polticos, interesses de atores e tendncias ideolgicas mas no apoltica. No caso de um grupo grande de atores e personalidades, deve-se procurar sempre assegurar a diversidade de reas de interesse e vises de mundo, incluindo pessoas com atividade artstico-cultural, cientistas - no s da rea de humanas - e no apenas economistas e pensadores envolvidos diretamente com temas do desenvolvimento. O Delfos diferente da oficina de trabalho e pode ser complementar no processo de consulta e envolvimento dos atores para apreenso da sua percepo. Ao contrrio das oficinas de trabalho, no Delfos os participantes no se encontram em nenhum momento, nem sequer sabem a opinio individual de cada um dos outros, conhecendo apenas o pensamento dominante no grupo. Cria-se, assim, uma espcie de dilogo de cada participante com o conjunto (coletivo) atravs das rodadas de manifestao e dos relatriossintese. O Delfos perde para a oficina de trabalho pela falta de interao e negociao direta do grupo de participantes, mas ganha pelo anonimato das posies e pela ausncia de influncias que os participantes com maior capacidade de convencimento e argumentao e com maior liderana exercem na definio do produto coletivo. Ao mesmo tempo, tem a desvantagem de demandar muito mais tempo para a produo dos resultados - diversas rodadas de manifestao e reflexo - compensada por uma maior maturao da posio do grupo. Para a utilizao da tcnica Delfos devem ser realizados os seguintes procedimentos sequenciados:

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A tcnica foi desenvolvida e tem sido usada, normalmente, para a reflexo em torno de probabilidades de eventos futuros, como ferramenta para a construo de cenrios. No entanto, foi adaptada para utilizao no planejamento local e municipal, explorando a viso dos atores sobre a realidade, o futuro desejado, e as aes e iniciativas prioritrias para o desenvolvimento, conhecido como Delfos Poltico.

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a) elaborao de questionrio com perguntas-chaves sobre o municpio, explorando a percepo dos atores sobre a realidade - problemas e potencialidades - sobre o futuro desejado ou sobre as prioridades de ao. b) seleo do grupo de entrevistados de acordo com o corte dado consulta, podendo ampliar o leque de atores participantes, incluindo o envolvimento direto das comunidades. c) remessa do questionrio para os entrevistados com instrumento de resposta automtica, que agilize a devoluo das respostas. d) anlise e processamento do material das respostas, procurando identificar tendncias dominantes no pensamento do grupo, suas convergncias e divergncias, com a elaborao de relatrio sntese. e) remessa do relatrio para os entrevistados com novas perguntas em torno dos resultados apresentados na primeira rodada. f) teste de convergncia do posicionamento do grupo na resposta segunda rodada, analisando as novas convergncias que foram construdas42. 6.2 Antecipao do Futuro Toda atividade de planejamento parte, necessariamente, de uma antecipao do futuro; seja para definir onde se pretende chegar e que realidade futura se pretende construir, seja para antever as condies em que se vai atuar e trabalhar no horizonte temporal futuro para gerar as condies favorveis realizao dos objetivos. Embora existam vrios caminhos para conceber e desenhar futuros, o planejamento tem recorrido, de forma crescente tcnica de cenrios. A tcnica de cenrios uma ferramenta de planejamento utilizada na antecipao de futuros, explicitando futuros alternativos e provveis, frente aos quais se define o conjunto de aes e iniciativas prioritrias. De uma forma genrica, cenrios so configuraes de imagens de futuro com base em jogos coerentes de hipteses sobre o comportamento das variveis centrais do objeto de anlise e de seu contexto43. Como previses condicionadas a um conjunto de hipteses e admitindo a incerteza como regra, os cenrios no pretendem nem podem definir o que deve vir a acontecer mas apenas delimitar as probabilidades de evoluo futura. Normalmente so utilizados dois tipos de cenrios: os cenrios alternativos, que indicam os futuros provveis, e o cenrio normativo ou desejado, que corresponde ao
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Como foi definido antes, devem ser feitas vrias rodadas de consulta, procurando elevar o grau de convergncia e consenso do grupo em torno das respostas centrais, at onde for considerado satisfatria a viso coletiva do grupo. 43 Para maiores detalhes sobre o conceito e, principalmente, as tcnicas de construo de cenrios ver BUARQUE, Srgio C. - Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e regionais IPEA (mimeo) - Recife/Braslia Julho de 2001

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futuro desejado e plausvel, a ser construdo pelos atores sociais dentro das circunstncias. Os cenrios alternativos devem ser formulados para o contexto no qual est inserido o objeto de planejamento, como forma de antecipar as condies em que estar vivendo no futuro, diante das quais deve formular suas estratgias e prioridades. Por outro lado, o cenrio desejado deve ser formulado apenas para o objeto de planejamento, constituindo a imagem-objetivo da estratgia de desenvolvimento, imagem que organiza e estrutura as aes prioritrias capazes de transformar o futuro provvel - cenrio alternativo - no futuro desejado. Para local de pequena escala, como municpios, a construo de cenrios pode representar um esforo tcnico exagerado e desnecessrio para os propsitos de antecipao do futuro, particularmente no que se refere ao futuro desejado. Ser recomendvel, nestes casos, trabalhar com processos mais simplificados de formulao do futuro, recorrendo a tcnicas de participao para definir a viso do futuro da sociedade, vale dizer o futuro desejado; neste caso, no se trata de cenrios porque no se pretende comprovar sua plausibilidade em determinado horizonte de tempo, preferindo formular o desejo atemporal e livre de restries. A construo de cenrios deve seguir os seguintes procedimentos e passos metodolgicos44: a) identificao dos principais condicionantes do futuro do objeto de planejamento (exgenos e endgenos). b) seleo dos condicionantes de maior incerteza e maior relevncia e capacidade explicativa da realidade municipal e comunitria (incertezas crticas). c) formulao de diferentes hipteses de comportamento futuros provveis das incertezas crticas. d) anlise de consistncia das hipteses combinadas das incertezas crticas, ressaltando as combinaes mais pertinentes e consistentes, que expressam futuros provveis e consistentes. Este processo de trabalho deve ser utilizado para os cenrios alternativos e provveis, que definem as bases e limites para a construo do futuro desejado. O cenrio desejado deve ser formulado com base no confronto dos desejos e aspiraes gerais da sociedade com as probabilidades expressas pelos cenrios alternativos. Deste cruzamento podem ser formulados o futuro desejado e plausvel, capaz de ser construdo pela vontade poltica dos atores, influenciando sobre o futuro. 6.3 Sistematizao e Hierarquizao

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Cada passo metodolgico costuma recorrer a uma tcnica auxiliar especfica que, em todo caso, no cabe apresentar neste trabalho, mesmo porque o tratamento de cenrios no planejamento do desenvolvimento local e municipal no demanda um esforo grande e rigoroso de construo tcnica.

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No processo de consulta sociedade e levantamento de informaes gerado, normalmente, uma grande quantidade de problemas e potencialidades que pode confundir mais que delimitar os espaos de atuao para construo do desenvolvimento local. Por isso, necessrio um tratamento tcnico desta produo, procurando organizar, sistematizar e, principalmente, hierarquizar as informaes sobre a realidade local. Existem vrias formas de organizao e tratamento das informaes, incluindo a sua classificao por dimenso econmica, scio-cultural, ambiental, poltico-institucional ou pela natureza da questo identificada; neste segundo grupo, os processos devem ser agrupados em quatro conjuntos, de acordo com sua posio interna ou externa e sua relao com o desenvolvimento local facilitador ou dificultador. Embora esta classificao possa ser feita de forma simples, formando sub-captulos da apresentao da realidade, comum recorrer a uma tcnica bastante conhecida de organizao em diagrama (FOFA). 1. FOFA (fortalezas, oportunidades, fraquezas e ameaas) A FOFA um mtodo de organizao de problemas e potencialidades e de ameaas e oportunidades recorrendo a diagrama que distribui estes componentes em blocos diferenciados, permitindo uma percepo clara dos fatores facilitadores e dificultadores internos e externos. No exatamente uma tcnica de seleo e hierarquizao mas apenas de apresentao estruturada de fatores j identificados e trabalhados anteriormente. Diagrama 2 FATORES INTERNOS com que contamos hoje FATORES NEGATIVOS (dificultadores) FATORES POSITIVOS (facilitadores) POTENCIALIDADES (fortalezas) PROBLEMAS (fraquezas)

OPORTUNIDADES

AMEAAS

FATORES EXTERNOS o que no controlamos amanh Fonte: IICA/GTZ Entretanto, mais importante que a organizao dos fatores identificados no municpio a sua hierarquizao e a priorizao das aes que devem promover o desenvolvimento sustentvel local. A hierarquizao de problemas (e potencialidades) pode ser feita com uma simples gradao da sua ordem de importncia ou recorrendo anlise de causa e efeito entre problemas, com uma maior complexidade tcnica do tratamento. O

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primeiro grupo se limita a uma qualificao dos problemas e potencialidades mais importantes ou de maior peso, sem uma anlise de causa e efeito; o segundo grupo de tcnicas se baseia, precisamente, nesta anlise de causalidade entre os problemas.
INTENSIDADE E RELEVNCIA Para uma anlise mais rigorosa dos problemas centrais importante fazer uma distino conceitual entre intensidade e relevncia. O primeiro expressa a gravidade em que se manifesta um problema em um determinado local analisado isoladamente (no mximo comparando com indicador semelhante em outro local utilizado como parmetro); assim, por exemplo, uma mortalidade infantil de 80 em mil muito mais intensa e grave que uma mortalidade infantil de 30 em mil, merecendo, portanto, maior ateno e cuidado. Mas, nem sempre os problemas mais inaceitveis pela sociedade so os que esto na raiz da insustentabilidade geral do municpio, podendo, muitas vezes, constitur problemas decorrentes de outros de maior poder de influenciao. Por isso, quando se observa o conjunto da problemtica local, necessrio situar este problema em relao com vrios outros problemas, para identificar a diversidade de influenciao e determinao da realidade (problemtica). Esta influenciao pode ser percebida atravs de uma anlise de causa e efeito entre todos os problemas, independente da intensidade isolada de cada um deles, destacando a relao de cada problema com o conjunto da problemtica local; esta relao expressa uma hierarquia de relevncia diferenciada dos problemas. Embora a intensidade seja importante para compreender a situao de cada local e para definir prioridades, o fundamental mesmo no processo de hierarquizao deve ser a relevncia, na medida em que aes que enfrentem determinados problemas com grande efeito de determinao pode gerar resultados gerais mais significativos que a concentrao das iniciativas em problemas mais graves resultantes de outro. Talvez um bom exemplo seja ainda a mortalidade infantil que, mesmo apresentando alta gravidade em determinado local, pode ser melhor enfrentada atravs de aes para reduzir a deficincia de saneamento bsico ou a baixa escolaridade, problemas causadores da alta incidncia de mortes de crianas. As tcnicas de anlise de relevncia no expressam a intensidade ou gravidade dos problemas, apreendida pela formulao geral da sociedade e pelos levantamentos de dados e informaes secundrias. De um modo geral, os processos de hierarquizao dos problemas pela sociedade com base na manifestao das suas percepes ressalta a intensidade com os mesmos se apresentam ou o incmodo que provoca na vida cotidiana das pessoas. Esta uma forma interessante mas muito limitada como orientao para as prioridades, porque pode levar a se concentrar as aes sobre os problemas resultantes e no sobre suas causas bsicas; a anlise de relevncia complementa a compreenso da realidade, destacando os problemas de maior influncia na problemtica geral, evidenciando as causas fundamentais da realidade indesejada.

No primeiro conjunto podem ser utilizadas ferramentas de trabalho que avaliam a importncia dos problemas, como a pontuao - na qual os participantes so estimulados a atribuir valores aos diversos problemas e potencialidades, destacando aqueles que considera mais importante para o municpio, numa forma simples mas eficaz de hierarquizao, ressaltando, normalmente os mais intensos - e anlise da gravidade e urgncia - quando os participantes so estimulados a identificar os problemas mais urgentes no municpio, introduzindo uma preocupao com o prazo de soluo, que no so, necessariamente os mais relevantes e determinantes da realidade local. Tambm costuma ser utilizada uma tcnica que recorre uma matriz quadrada de identificao dos problemas mais importantes, como apresentado abaixo com o nome de Matriz de Hierarquizao. 2. Matriz de hierarquizao

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A Matriz de Hierarquizao uma tcnica simplificada mas estruturada de anlise comparativa e confronto dos diversos problemas, identificando - numa interao um a um - os problemas mais importantes no municpio. Constitui uma forma de estabelecer escolha entre os problemas, embora sem fazer um tratamento e anlise de causalidade entre os mesmos. Como mostra a matriz abaixo com um exemplo prtico, os participantes so estimulados a fazer escolhas entre pares de problemas gerados na percepo da realidade pela sociedade, identificando os mais importantes em cada uma das clulas que cruza os mesmos. Ao final do processo, soma-se a quantidade de vezes que cada problema ganhou na interao, definindo um ranking de importncia relativa; no exemplo citado, a Falta de Terra se destaca como o problema mais importante (primeiro no ranking gerado pela quantidade de vezes em que ganha preferncia frente aos outros). Matriz 3 MATRIZ DE HIERARQUIZAO PROBLEMAS
PROBLEMAS

SECA

PRAGAS

FALTA DE TERRA FALTA DE TERRA FALTA DE TERRA

EROSO DO SOLO SECA PRAGAS FALTA DE TERRA

BAIXA TECNOLOGIA BAIXA TECNOLOGIA BAIXA TECNOLOGIA FALTA DE TERRA BAIXA TECNOLOGIA

SECA PRAGAS FALTA TERRA EROSO SOLO DE

SECA

DO

BAIXA TECNOLOGIA Fonte: GEILFUS PROBLEMAS FREQUNCIA RANKING Seca 2 3 Pragas 1 4 Falta de terra 4 1 Eroso do solo 0 5 Baixa tecnologia 3 2 O processo mais rico e consistente de hierarquizao dos problemas (e potencialidades) recorre anlise de causa e efeito para identificar aqueles que so mais determinantes da realidade local indesejada. Os problemas e potencialidades locais tm diferentes pesos e relevncias na determinao das restries e possibilidades de desenvolvimento futuro, na medida em que as diversas dimenses e variveis estabelecem

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entre si uma interao e uma relao de causalidade (causa e efeito)45. Como resultado desta estrutura de causalidade, alguns problemas e potencialidades tm mais poder de determinao e maior fora explicativa da realidade, merecendo, portanto, uma ateno maior na definio da problemtica e potencialidade geral da realidade. Da mesma forma, as aes propostas e definidas para as diversas reas, tm diferentes capacidades de transformao da realidade, com efeitos positivos ou negativos sobre as dimenses, na medida em que enfrentem problemas com posies diversas na estrutura lgica de causalidade da problemtica local. Para captar a essncia desta problemtica e identificar os focos centrais da ao que levem ao desenvolvimento local, fundamental analisar esta relao de causalidade e destacar os problemas (e as potencialidades) de maior poder de influncia e determinao. Para seleo dos problemas e potencialidades mais significativos e determinantes do futuro da localidade ou municpio, assim como para a hierarquizao e seleo das aes que respondem, de forma decisiva, a estes problemas e potencialidades por dimenso, podem ser utilizadas vrias tcnicas. Estas tcnicas podem auxiliar na identificao dos componentes da realidade sobre os quais devem ser concentradas as aes para potencializar os seus efeitos de construo do futuro, portanto, na definio das prioridades. 3. rvore de Encadeamento Lgico A rvore de Encadeamento Lgico uma forma de expresso grfica da hierarquia dos problemas e potencialidades (ou das aes) - resultante das relaes de causa e efeito - ressaltando os fatores mais relevantes e determinantes da realidade. Esta hierarquia de relevncia se manifesta na forma de uma rvore, que estabelece a ordem de influenciao entre os problemas (raiz, tronco e galhos), destacando as bases da problemtica geral no municpio46. A partir de uma primeira listagem dos problemas (ou potencialidades), procurase interpretar a relao de causa e efeito existente entre os mesmos, expressando a estrutura lgica e terica da realidade local e municipal. Esta anlise da relao de causa e efeito deve ser feita de forma coletiva, numa reflexo e discusso do grupo tcnico (ou atores), procurando montar a rede de interao entre os problemas, destacando a hierarquia de relevncia. O resultado desta anlise se expressa em uma rvore (rvore de Problemas ou Potencialidades) que representa, graficamente, a relao da causalidade, portanto, diferenciando e hierarquizando o peso de determinao dos problemas. Os fatores (problemas ou potencialidades) que se situam na base da rvore (influenciando o maior nmero de problemas e potencialidades listados), possuem o maior poder explicativo da situao-problema.
45

Evidentemente que a anlise de causa e efeito representa uma grande simplificao da complexidade dos sistemas no lineares trabalhados no desenvolvimento sustentvel; mas torna-se um recurso necessrio de aproximao da realidade para apoiar na hierarquizao e seleo dos problemas. 46 Esta tcnica constitui um instrumento semelhante ao que utilizado na metodologia ZOPP-Ziel Orientierte Projekt Plannung, (do qual foi adaptado) que constri em oficina as rvores de Problemas, base para a definio dos problemas mais relevantes na realidade. A tcnica apenas uma ferramenta do ZOPP, metodologia completa para elaborao de projetos, ajudando na seleo dos problemas mais relevantes.

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ANEXO I RVORE DE ENCADEAMENTO DOS PROBLEMAS

POBREZA

DESEMPREGO

BAIXO NIVEL DE RENDA

BAIXA CAPACIDADE DE ARRECACAO DO ESTADO

LENTO RITMO DA ECONOMIA

CRISE E DESESTRUTURAO DO ESTADO

COMPETITIVIDADE BAIXA /BAIXOS INVESTIMENTOS

LIMITAO DO MERCADO INTERNO

CONCENTRAO DE RENDA ALTA

RESTRIES INSTITUCIONAIS

DEFASAGEM TECNOLOGICA

BAIXO NIVEL EDUCACIONAL

DEFICINCIA DE INFRAESTRUTURA

BAIXO INVESTIMENTO PBLICO

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Com base numa releitura da rvore de Problema pode-se montar uma rvore de Encadeamento de Aes47, substituindo os problemas por iniciativas que os enfrentem diretamente, dentro da mesma estrutura hierrquica: o que era causa na rvore de problemas se transforma em prerequisitos na rvore de aes, e o que era efeito se transforma em impactos na rvore de aes. Esta rvore de encadeamento de aes tambm organiza as iniciativas e intervenes segundo sua relevncia e capacidade de transformao da realidade e enfrentamento dos problemas, ressaltando as aes de maior impacto sobre o municpio ou comunidade, portanto, de maior capacidade de construo do futuro desejado. A rvore permite uma visualizao preliminar das prioridades estratgicas, expressando o que se deve fazer para enfrentar cada um dos problemas apresentados na rvore de problema, reproduzindo a hierarquia da rvore de encadeamento de problemas. A rvore de encadeamento de aes uma primeira aproximao da definio de prioridades, constituindo apenas um referencial preliminar, uma vez que est referida a uma anlise estritamente interna (problemas e potencialidades endgenas), sem contemplar (explicitamente) os condicionantes do contexto, de fundamental importncia para o desenvolvimento sustentvel das sub-regies de planejamento. 4. Matriz de Relevncia A Matriz de Relevncia um recurso tcnico para identificao dos problemas (e potencialidades) de maior poder de determinao da problemtica (potencialidade) geral da realidade. Constitui uma alternativa rvore de encadeamento lgico que, em vez de utilizar uma apresentao grfica para expressar as relaes de causa e efeito (tratamento qualitativo), procura apresentar estas relaes atravs do cruzamento dos problemas entre si numa matriz, definindo pesos que conferem ordem de grandeza correlao entre os mesmos48. O processo consiste, inicialmente, em listar todos os problemas (e potencialidades) que se considere existente na realidade e organiza-los em uma matriz quadrada, repetindo os mesmos nas linhas e nas colunas. O passo seguinte ser definir pesos (numa escala arbitrada pela equipe)49 que explicite a influncia que cada problema (potencialidade) tem sobre todos os outros, a partir da percepo e sensibilidade do grupo de trabalho, distribuindo estes valores nas clulas da matriz que cruza problemas com problemas. Numa leitura horizontal, procura-se identificar se e com que fora o problema A influencia os outros, repetindo a pergunta para todos os problemas e suas interaes,
47

Este mtodo semelhante ao utilizado pela metodologia ZOPP para a construo da rvore de Objetivos, expressando de forma positiva - atravs da inverso da rvore de Problemas - cada um dos fatores apresentados negativamente na mesma: as causas se transformam em meios e os efeitos se transformam em fins na rvore de objetivos. 48 Esta matriz uma adaptao da Anlise Estrutural utilizada por Michel Godet nos estudos de cenrios (Godet, 1984). Ao contrrio da anlise de Godet, que trabalha com variveis para a compreenso terica do objeto, a matriz de relevncia trata diretamente com problemas (ou potencialidade), podendo, mais adiante, ser utilizada para a definio das aes de maior relevncia. 49 Pode-se trabalhar de forma mais simples considerando pesos 1 e 0, que indicariam existncia ou no de influncia de um problema sobre o outro, ou ampliando o grau de influncia (escala de 1 a 3), indicando influncia baixa, mdia e alta.

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expressando a intensidade da influenciao por pesos numricos, que constituem a ordem de grandeza imaginada para a relao (ressalta a relao entre os problemas e no a sua gravidade ou intensidade isolada). Concluda a definio dos pesos em todas as clulas, que expressam as interaes, tm-se uma representao aproximada da estrutura de causa e efeito, refletida na somatria dos pesos individualizados, como mostra a matriz. A soma dos pesos indicados em cada linha vai expressar, na ltima coluna, o peso total que cada problema tem sobre o conjunto dos outros problemas do municpio, formando, na ltima coluna, uma hierarquia de poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre os outros (conjunto), resultante dos diversos valores obtidos em cada linha. Desta coluna pode-se obter uma hierarquizao dos problemas - decorrente do diferente poder de influenciao que apresentem - permitindo destacar o conjunto dos problemas de maior impacto sobre a problemtica geral da realidade analisada. Como conseqncia da anlise, concentrada na correlao entre os problemas, a hierarquia da matriz expressa a ordem de importncia dos mesmos na determinao da insustentabilidade da realidade, e no a intensidade ou gravidade dos mesmos. Com esta hierarquizao (especialmente da ltima coluna) possvel dar um corte seletivo, escolhendo os problemas e potencialidades de maior poder de influenciao, at se fixar em um nmero razovel, nos quais deveriam ser concentradas as aes e prioridades estratgias. Por outro lado, a somatria de cada coluna vai apresentar na ltima linha um conjunto de valores que indica uma hierarquia de grau de dependncia de cada problema (potencialidade) em relao aos outros (conjunto). Matriz 4 MATRIZ DE RELEVNCIA
PROBLEMAS/ PROBLEMAS PROBLEMA A PROBLEMA B PROBLEMA C PROBLEMA N PODER DE INFLUNCIA

Problema A Problema B Problema C

Soma

Problema N Grau de Dependncia

Soma

Esta matriz representa o efeito direto dos problemas (potencialidade) sobre os outros, constituindo uma primeira aproximao, na medida em que no capta os impactos indiretos que os problemas (potencialidades) geram sobre os outros, deixando de representar o efetivo poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre o

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sistema-objeto. O processo mais completo de anlise do poder de influenciao dos problemas sobre o conjunto deveria, na verdade, identificar os efeitos diretos e indiretos de cada problema sobre os outros, contemplando o impacto de um problema sobre cada um outros mediados por efeitos intermedirios de terceiros problemas. Embora de complexidade bem maior, esta anlise direta e indireta tem muito mais proximidade com a efetiva hierarquia de influenciao dos problemas sobre a problemtica geral. Para esta anlise de impactos indiretos existe uma tcnica utilizando multiplicao da matriz por ela mesma, vrias vezes at que o resultado se estabilize num certo valor final, indicando que estariam concludas todas as mediaes50. A Matriz de Relevncia pode ser utilizada tanto para uma anlise desagregada por dimenso - construindo uma matriz para cada conjunto de problemas (ou potencialidades) listados para os diversos segmentos ou dimenses em que se desagrega a realidade do municpio - como para uma abordagem agregada, listando os problemas (ou potencialidades) de todas as dimenses, e procurando ver as suas interaes internas e externas na mesma anlise de interao e determinao. Optando-se pela primeira alternativa, tecnicamente mais desagregada, ser necessrio recorrer depois a uma tcnica capaz de integrar os problemas (e potencialidades) das diversas dimenses, analisando tambm suas interaes e determinaes. 5. Diagrama Influenciao-Dependncia O resultado da hierarquizao gerada na Matriz de Relevncia pode ser tratado de uma forma grfica, para uma melhor visualizao e uma classificao mais completa dos problemas (ou potencialidades). Como todos os problemas tm, na referida matriz, dois valores (linha e coluna), representando o poder de influenciao e o grau de dependncia, os mesmos podem ser expressos num sistema de coordenadas, formando um diagrama51 que distribui os somatrios das referidas linhas e colunas e expressa uma distribuio espacial dos mesmos. Este diagrama apresenta no eixo das abcissas o Grau de Dependncia do problema (potencialidade) - representado pelos valores obtidos na ltima linha da matriz - e no eixo das ordenadas, apresenta o Poder de Influenciao representado pelos valores alcanados na ltima coluna da matriz. Dividindo o espao em quatro quadrantes52, tm-se uma distribuio dos problemas (potencialidades) em condies combinadas de influenciao e dependncia,
50

Esta tcnica de multiplicao de matrizes foi desenvolvida e utilizada por Michel Godet para a Anlise Estrutural no estudo de cenrios. A MACROPLAN desenvolveu um programa de computador bastante simplificado, rpido e amigvel em Windows, que permite discutir e definir os pesos diretamente na tela do computador e gerando, automaticamente, os resultados diretos e indiretos, permitindo a observao dos resultados parciais imediatos. 51 Tcnica tambm adaptada da Anlise Estrutura de Michel Godet, utilizada para uma anlise terica do objeto, na medida em que trata com variveis representativas da realidade e no de problemas ou processos. 52 Como esta tcnica deve apenas ajudar a visualizar a distribuio dos problemas segundo seu poder de influenciao e grau de dependncia, a diviso dos quadrantes pode ser feita com uma linha no meio dos espaos das ordenadas e abcissas, sem grande rigor estatstico, a partir dos pontos extremos. No entanto, se for preferido um tratamento mais rigoroso na definio da divisria dos quadrantes pode-se utilizar a mediana das hierarquias da influenciao (ltima coluna) e da dependncia (ltima linha), para dividir melhor os quadrantes.

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indicando a sua importncia no sistema. O quadrante I apresenta o conjunto dos problemas (potencialidades) de Alta Influenciao e Baixa Dependncia; o quadrante II, ao contrrio, concentra os problemas (potencialidades) de Alta Influenciao e Alta Dependncia; o quadrante III apresenta o espao de Baixa Influenciao e Baixa Dependncia; e, finalmente o quadrante IV rene os problemas (potencialidades) de Baixa Influenciao e Alta Dependncia53. Esta segmentao em quatro grupos de problemas (potencialidades) segundo a combinao de influenciao e dependncia pode servir para orientar na seleo das prioridades de ao adequadas para enfrentar os problemas centrais e aproveitar as principais potencialidades. Em tese, os problemas (ou potencialidades) que se situam nos quadrantes I e II so os que tem maior poder de determinao da problemtica global; de modo que devem merecer uma ateno especial, concentrando as aes para redesenhar o futuro. Uma alterao neles no representa apenas uma melhoria pontual no problema mas tambm um grande efeito de mudana do desempenho do conjunto, impactando sobre os problemas dos outros quadrantes. Diagrama 3 DIAGRAMA INFLUENCIAO/DEPENDNCIA
INFLUENCIAO

I .A B

II

.C .N III IV

DEPENDNCIA
53

Este tratamento tem semelhana com a anlise de urgncia e relevncia apresentada no sub-captulo 5.1, embora limitada ao eixo das ordenadas dos dois diagramas, expressando a relevncia dos problemas e das aes estratgicas. A informao distribuda na abcissa indica conceito completamente diferente; enquanto a dependncia decorre da relao de causalidade entre os problemas, o grau de urgncia expressa uma qualidade independente dos problemas.

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Os problemas do quadrante III, com baixa influenciao e baixa dependncia no influem muito e no sero muito afetados pelos outros, de modo que, sua mudana demanda uma ao direta que, no obstante, s ser prioritria quando se tratar de um problema altamente inaceitvel pela sociedade e com elevada gravidade. Finalmente, os problemas do quadrante IV so resultantes, influenciando pouco no sistema e tendo seu desempenho completamente dependente do comportamento dos problemas que esto nos quadrantes I e II. Mesmo quando representam uma grande insatisfao da sociedade, estes problemas seriam enfrentados de forma mais eficaz atravs do efeito das aes sobre os problemas dos quadrantes I e II que propriamente sobre eles mesmos. Talvez seja necessria e adequada a definio de ao direta sobre os mesmos, para gerar efeitos imediatos e transitrios mas sempre de eficcia estrutural baixa. 6. Rede causal A Rede Causal uma tcnica54 que consiste numa seqncia de perguntas sobre o fator explicativo de cada um dos problemas e suas causas. Iniciando com uma lista geral de problemas, apresenta a primeira pergunta causal - por que existe este problema? levando definio de um conjunto de fatores determinantes dos mesmos. Em seguida, a mesma pergunta (por que?) formulada para estas causas dos problemas iniciais, gerando novos determinantes com nova lista de causas das causas; novas perguntas sero feitas a cada nova lista de determinantes, evoluindo para a identificao das causas primrias e fundamentais da problemtica definida originalmente, chegando, portanto, raiz dos problemas. Desta forma, vai se construindo uma rede causal que, por aproximao sucessiva, se aproxima das causas bsicas, ajudando a identificar os determinantes centrais dos problemas locais, distinguindo os problemas dos sintomas. Rede Causal Por que? A Problema A Problema B Problema C Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A Por que? A

Problema N

54

Esta ferramenta uma variante da tcnica conhecida como Cinco Por qus?, apresentada ao autor pela equipe tcnica do Projeto Piloto de Desenvolvimento Local - SUDENE/PNUD, compondo um processo aberto e convergente para reduzido nmero de problemas determinantes.

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Ao contrrio da Matriz de Relevncia, que procura expressar as relaes causais com nmeros representativos da fora de determinao, a rede causal apenas qualitativa, perdendo a forma de quantificao da percepo. Entretanto, tem uma grande vantagem em relao matriz porque permite descobrir problemas que no tenham aparecido na primeira listagem, emergindo pela sua capacidade explicativa dos problemas, ampliando o perfil analtico da problemtica local. Desta forma, vai alm de uma relao interna entre mltiplos problemas previamente definidos, permitindo a descoberta de novos fatores da problemtica local; se for considerado que a formulao dos problemas pela sociedade tende a ressaltar aqueles de maior intensidade, a rede causal amplia a abordagem e aprofunda a anlise sobre causas externas aos problemas mais graves. 6.4 Anlise de Consistncia Para a anlise de consistncia dos problemas, potencialidades e aes formulados por dimenso, ser necessrio recorrer a algumas tcnicas e instrumentos de organizao da reflexo sobre os impactos cruzados entre as dimenses. Embora a seleo dos problemas (e potencialidades) segundo sua relevncia possa ser feita a nvel agregado da realidade (vista no seu conjunto mltiplo e complexo) interessante que seja realizado um tratamento desagregado por dimenso, para aprofundamento e anlise dos seus principais problemas. Como as dimenses tm uma intensa interao e interdeterminao entre si, problemas relevantes em uma dimenso podem ser altamente determinantes de problemas de outras ou, ao contrrio, depender fortemente de problemas de outras dimenses (o mesmo vale para as potencialidades ou aes definidas por dimenso). Assim, a seleo dos problemas de maior relevncia feita por dimenso, incompleta e imprecisa, demandando um esforo tcnico adicional de avaliao das interaes que se estabelecem entre as dimenses e seus respectivos problemas. Desta forma, para a seleo dos problemas e potencialidades mais relevantes no municpio ou comunidade (e, principalmente, para a definio das aes centrais) deve ser feita uma anlise adicional da interao entre as dimenses, procurando evitar inconsistncias e reduzindo os conflitos, construindo uma viso integrada da realidade e das aes adequadas ao desenvolvimento sustentvel. Para esta anlise de consistncia podem ser utilizadas algumas tcnicas que permitem comparar e confrontar as formulaes por dimenso, analisando os impactos e interaes entre as mesmas, para formar um corpo coerente e consistente com a sustentabilidade. 1. Matriz de Interao das Dimenses Se a matriz de relevncia tiver sido realizada por dimenso, chega-se a uma primeira seleo interna dos problemas centrais em cada dimenso; de modo que, ao final do processo, tem-se vrias matrizes e vrios conjuntos de problemas relevantes das dimenses, resultantes de uma anlise segmentada da realidade. Para estabelecer a relao entre estes conjuntos de problemas (ou potencialidades), pode-se recorrer, inicialmente, a uma Matriz de Interao das Dimenses que organiza o confronto dos problemas centrais de cada dimenso com os das outras dimenses, procurando compreender a interao e sistema de causao entre as mesmas.

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A Matriz de Interao das Dimenses permite confrontar os problemas centrais de cada dimenso com os problemas percebidos nas outras dimenses, procurando identificar causas externas (extra-dimenso) destes problemas (determinantes externos das potencialidades) ou efeitos externos que estes problemas (potencialidades) podem gerar em outras dimenses. Esta abordagem tem o propsito de identificar relaes de causalidade externas a cada dimenso, partindo do princpio que a origem de determinados problemas de uma dimenso pode estar em problemas de outras, assim como a potencialidade de uma depende de fatores de outra dimenso. Trata-se de uma anlise de dentro para fora de cada dimenso, preferencialmente realizada pelas mesmas equipes tcnicas que esto dedicadas s respectivas dimenses, procurando identificar a sua relao com cada uma das outras. Para tanto, devem ser listados os seus problemas (potencialidades) centrais (identificadas pela atividade seletiva da Matriz de Relevncia) numa coluna do meio, a partir da qual olha-se para fora (coluna da esquerda e da direita) para identificar as interaes externas. Nesta leitura, procura-se analisar - com base numa intensa discusso interna na equipe - as causas externas para cada um destes problemas (potencialidades), ressaltando fatores decorrentes de outras dimenses que determinam os mesmos. Estas causas externas devem ser escritas na coluna da esquerda, a partir da viso de cada dimenso para fora (ainda sem procurar interagir e trocar impresses com tcnicos responsveis pela anlise de outras dimenses). Matriz 5 MATRIZ DE INTERAO DAS DIMENSES (PROBLEMAS)
CAUSAS EXTERNAS (DE OUTRAS DIMENSES) PROBLEMAS NA DIMENSO (econmica) EFEITO EXTERNO(S/OUTRAS DIMENSES)

1.atraso tcnico 2. lixo urbano

T MA

1. limitada competitividade 2. baixa atrao turstica 3. insuficiente qualificao 4. estagnao econmica 5. baixo investimento

1.crise financeira PI 2.baixa pesquisa 3.desemprego T SC

3.analfabetismo SC

N. insuficiente agregao de valor

Alm de descrever o tipo de problema (ou potencialidade) externa que influencia ou determina o problema (ou potencialidade) da dimenso estudada, considerado

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como causa externa, deve ser indicada a dimenso qual est associada, com a abreviatura da mesma ao lado do texto indicativo do problema ou potencialidade (por exemplo, colocando a letra E, para econmico, as letras SC, para scio-cultural, a letra A, para ambiental, a letra T, para tecnolgico e as letras PI, para poltico-institucional). Depois de identificar as causas externas, deve ser analisado o impacto externo dos problemas (potencialidades) relevantes da dimenso, definindo os efeitos externos que podem provocar sobre outras dimenses. Estes eventuais impactos que os problemas da dimenso podem gerar nas outras devem ser descritos na coluna da direita. Com procedimento semelhante, nomeiam-se os referidos efeitos e procura-se precisar a dimenso a ser, eventualmente, atingida, com a sua abreviatura ao lado do problema (ou potencialidade) formulada. Sistema de anlise semelhante pode ser realizado para a definio das aes prioritrias para cada dimenso, como parte do trabalho desagregado e j na fase de formulao das polticas e programas, utilizando uma Matriz de Interao das Dimenses para as aes. Definidas as aes centrais preliminares de cada dimenso, recorrendo s tcnicas de anlise de relevncia anteriormente apresentadas, tm-se um conjunto de propostas do que se deve fazer para enfrentar os problemas e aproveitar as potencialidades de cada dimenso. Para realizar uma seleo adicional de relevncia, deve-se tambm utilizar uma matriz de interao das aes das dimenses, entendendo que os resultados de transformao da realidade em uma determinada dimenso pode, em muitas casos depender de aes em outras dimenses mas do que na prpria. 2. Matriz Integrada das Dimenses Como resultado da Matriz de Interao das Dimenses tm-se vrias matrizes (uma para cada dimenso em que foi desagregado o trabalho) tratando dos problemas relevantes, das potencialidades centrais e das aes prioritrias a serem desatadas para enfrentar os problemas e explorar as potencialidades. Cada dimenso foi analisada de dentro para fora e de forma isolada, a partir de um tratamento tcnico realizado por um grupo de trabalho responsvel pela dimenso, evidenciando, muito provavelmente, diferenas de enfoque e eventuais inconsistncias na definio das interaes e trocas de influncia. Como se trata de uma produo segmentada, olhando de dentro para fora, os resultados das matrizes provavelmente no sero convergentes e consistentes. Ser necessrio, portanto, dar um passo adicional na anlise, confrontando os resultados de cada matriz de interao, para testar a consistncia e organizar a discusso entre os grupos e tcnicos responsveis por cada uma das dimenses. Para esta anlise de consistncia podese recorrer a um instrumento tcnico como a Matriz Integrada das Dimenses que agrega e organiza as informaes contidas nas matrizes de interao das dimenses, gerando uma matriz sntese da combinao das matrizes por dimenso. Esta permite rever a consistncia das percepes, facilitando uma delimitao mais refinada dos problemas (potencialidades ou aes) com impactos mais amplos no sistema-objeto.

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O processo comea com a montagem de uma matriz quadrada que cruza as dimenses por elas mesmas e procura listar, na primeira coluna, e para cada dimenso, os problemas mais relevantes identificados na matriz de relevncia (coluna do meio de cada uma das matrizes). Assim, as informaes da coluna do meio de cada matriz de interao devem ser transportadas e apresentadas na primeira linha abaixo da indicao da respectiva dimenso (como linhas inferiores). Por outro lado, as informaes das colunas da esquerda e da direita das matrizes de interao das diversas dimenses vo ser distribudas nas clulas da matriz de impactos cruzados, apresentadas de forma horizontal em cada uma das linhas da mesma. Esta distribuio na clula da matriz de impactos cruzados se faz com o artifcio de diviso de cada uma das clulas em duas partes, cortadas por uma diagonal; assim, criam-se dois espaos para apresentao dos impactos recebidos e gerados por cada dimenso nas outras: a) na parte superior da clula, vo ser apresentadas as causas externas dos problemas (reproduzindo as colunas da esquerda das matrizes de relevncia) distribudas nas colunas segundo a dimenso com a qual se identificam as causas; assim, por exemplo, Cae indica que o problema A da economia tem uma causa ambiental, Cse indica uma causa scio-cultural para o problema econmico, e Ces expressa uma causa econmica para um problema scio-cultural. b) na parte inferior das clulas devem ser listados os impactos que os problemas de cada dimenso (linhas) devem ter sobre as outras dimenses distribudos nas colunas respectivas (coluna da direita das matrizes de relevncia)55, segundo a dimenso nas quais se imagina impactar os respectivos problemas. Assim, por exemplo, Iea indica o impacto que um problema A da economia deve ter sobre a dimenso ambiental, Ies indica o impacto que um problema A da economia teria sobre a dimenso scio-cultural, e Ise indica o impacto que um problema A scio-cultural teria sobre a dimenso econmica. Desta forma, a matriz integrada das dimenses uma consolidao das matrizes de interao das dimenses, com uma reorganizao das informaes geradas por cada um dos grupos sobre sua rea temtica de anlise. Esta matriz deve ser montada numa parede grande das instalaes de trabalho da equipe central, para que possa ser analisada continuadamente e oferea uma visualizao permanente das grandes interaes e das questes mais significativas a serem abordadas na aes. A montagem da matriz integrada das dimenses permite verificar e analisar possveis inconsistncias e contradies nas percepes dos diversos grupos e sua interpretao das interaes entre as dimenses. Porisso, constitui um instrumento tcnico importante para a anlise de consistncia, confrontando as diferentes manifestaes e permitindo uma discusso e negociao das equipes tcnicas no que se refere troca de input e output positivos e negativos entre as dimenses e seus problemas. Para a anlise de
55

Se, na montagem das Matrizes de Interao, for utilizado um sistema flexvel de redao - atravs de cartes mveis como no Metaplan - a organizao consolidada da Matriz Integrada das Dimenses seria facilitada, representando apenas uma transferncia dos cartes para a nova estrutura que agrega as diversas matrizes de interao.

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consistncia deve ser feito um cotejamento dos problemas que uma dimenso identifica nas outras (causas externas) com os impactos que estas supem gerar na primeira; assim, deve-se comparar e confrontar as formulaes geradas e expressas na matriz: comparar Cea com Iea, comparar Cae com Iae, comparar Ces com Ies, comparar Cse com Ise, e assim por diante, procurando reestruturar a matriz e redefinir os contedos das trocas de impactos entre as dimenses. Como resultado desta anlise e discusso tcnica deve ser produzida uma nova matriz com relaes consistentes, que indicam os problemas e as causas e impactos externos dos mesmos. Matriz 6 MATRIZ INTEGRADA DAS DIMENSES - PROBLEMAS
DIMENSES AMBIENTAL ECONMICA PROBLEMAS P/DIMENSO AMBIENTAL Problema A Problema B Problema N ECONMICA Problema A Problema B Problema N TECNOLGICA Problema A Problema B Problemas N SCIOCULTURAL Problema A Problema B Problema N POLTICOINSTITUCIONAL Problema A Problema B Problema N Cea TECNOLGICA SCIOCULTURAL POLTICOINSTITUCIONAL

Iae Cae Cse

Iea

Ies

Ces

Ise

LEGENDA: Cea - Causas Econmicas dos Problemas Ambientais Iae - Impacto de Problemas Ambientais sobre a Dimenso Econmica A utilizao desta tcnica para a definio das aes, permite que se identifique, de forma consistente, as medidas centrais e de maior impacto de transformaes da

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realidade municipal e local na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, ajudando a definir as prioridades do plano nas diversas dimenses. Assim, aes implementadas numa dimenso podem ser mais importantes para gerar resultados em outras dimenses que eventuais iniciativas diretas no segmento; da mesma forma, aes que seriam definidas por uma dimenso podem ser descartadas ou redefinidas para evitar impactos negativos em outras dimenses, que inibiram os resultados positivos de uma ao direta. Este processo de anlise, recorrendo tcnica da matriz integrada das dimenses conclui a abordagem desagregada por dimenso, com a definio das Aes Consistentes e Desagregadas por Dimenso, selecionadas da matriz consistente. Estas aes devem ser, mais tarde, confrontadas com as prioridades estratgicas definidas pela abordagem agregada e, ao mesmo tempo, permite o detalhamento tcnico da estratgia por dimenses, preparando para a elaborao de programas e polticas especficas. 3. Matriz de Impacto das Aes A Matriz de Impacto das Aes uma tcnica utilizada para a anlise e discusso dos efeitos que as propostas de aes (ou programas) teriam sobre as diversas dimenses, auxiliando na reformulao e adequao das mesmas aos objetivos consistentes e convergentes de desenvolvimento sustentvel. Trabalhando diretamente com as aes, as matrizes podem ser instrumentos simples e operacionais de reflexo e anlise dos seus impactos sobre as dimenses. Procurando interpretar os impactos e desdobramentos que os diversos programas definidos (preliminarmente) teriam sobre as dimenses, a tcnica permite identificar inconsistncias e efeitos negativos, orientando na retificao e a reformulao das propostas. Desta forma possibilita uma organizao da discusso tcnica e da negociao poltica entre atores, procurando minimizar os impactos que determinadas aes, formuladas para uma dimenso, provoquem em outras dimenses e decidindo sobre eventuais alteraes ou eliminao de propostas. As matrizes de impacto procuram cruzar as diversas aes (ou programas) formulados preliminarmente (de forma agregada ou desagregada pelos grupos que trabalharam por dimenso) - distribudas nas linhas da matriz - com as dimenses do desenvolvimento sustentvel consideradas no trabalho - indicadas nas colunas da matriz. Formada a matriz, pode-se utilizar duas alternativas de preenchimento e anlise dos impactos: primeiro, uma abordagem qualitativa, que procura expressar a interao (aodimenso) atravs da descrio dos impactos que se considera que uma determinada ao teria sobre as dimenses; segundo, uma anlise quantitativa, que procura expressar os impactos atravs de pesos numricos que indiquem a intensidade e a direo que as aes geram nas dimenses. A matriz qualitativa, apresentada abaixo, permite uma leitura dos impactos previsveis de cada ao ou programa sobre as diversas dimenses, explicitando o contedo concreto dos seus resultados (negativos ou positivos), escrevendo o texto correspondente nas clulas. A discusso pode se dar ao mesmo tempo em que se vai preenchendo as clulas da matriz com a participao de toda a equipe - ou pode-se deixar o debate para depois do completo preenchimento da matriz. Em qualquer das duas alternativas, o objetivo do instrumento tcnico estimular e organizar a reflexo e a discusso da equipe, procurando

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identificar os efeitos que comprometem os propsitos da sustentabilidade, quando uma iniciativa positiva numa dimenso provoca resultados negativos em outras. Com base nesta discusso, a equipe vai identificando as aes que provocam resultados mais negativos que positivos no processo geral de desenvolvimento e procura introduzir modificaes nas propostas originais. Discutindo e introduzindo reformulaes nas medidas pode-se minimizar os efeitos negativos e otimizar os positivos, de modo a alcanar o melhor desempenho geral das aes combinadas e, portanto, a promoo do desenvolvimento sustentvel. Na medida em que se evidenciem impactos negativos de alguma ao, a equipe deve procurar alternativas que permitam alterar o contedo e orientao bsica da mesma para reduzir seus efeitos negativos. Em seguida, deve refletir sobre a possibilidade e viabilidade de acrescentar alguma ao ou medida adicional que neutralize ou reduza os impactos negativos previsveis da iniciativa preliminar. Em ltimo caso, e na medida em que as duas anlises anteriores no gerem efeitos satisfatrios, deve-se discutir a necessidade ou pertinncia de retirada da ao, desde que no represente perda de impactos positivos em outras dimenses que se considere indispensvel para o desenvolvimento sustentvel. Matriz 7 MATRIZ DE IMPACTO DAS AES Anlise Qualitativa DIMENSES Econmica PROGRAMAS Programa "A" Sciocultural Ambiental Tecnolgica Polticoinstitucional

Programa "B"

Programa "C"

Programa "D"

Programa "E"

O exerccio consiste, basicamente em ir repensando e reformulando o conjunto das aes programticas, de modo que a nova redao dos impactos tendam a minimizar os resultados negativos e ampliar os impactos positivos no conjunto das dimenses, procurando interpretar e analisar a interao sistmica das dimenses. As escolhas devem

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convergir para a otimizao dos resultados positivos e convergentes do conjunto sobre o sistema e suas partes (as dimenses). A matriz quantitativa procura expressar os impactos das aes em valores que representam ordem de grandeza da direo e intensidade dos efeitos positivos ou negativos, permitindo uma visualizao numrica dos resultados gerados pelas propostas de programas. Com a mesma matriz utilizada para a anlise qualitativa - dimenses nas colunas e aes (programas) nas linhas - deve-se preencher as clulas que expressam as interaes com nmeros que indicam os pesos (positivos ou negativos) representativos dos impactos - alto, mdio e baixo (3, 2, e 1) - que cada programa teria sobre as dimenses; os impactos positivos so expressos pelos nmeros com sinal positivo (+), e os impactos negativos indicados pelos nmeros com sinal negativo (-). Concludo o preenchimento das clulas, deve-se somar os pesos de cada linha numa ltima coluna direita que expressa o impacto-sntese do programa sobre a realidade global, resultante do conjunto dos impactos nas diversas dimenses. Por outro lado, pode-se somar os pesos de cada coluna numa ltima linha abaixo, que expressa o impacto total que cada dimenso recebe da implantao conjunta dos diversos programas formulados originalmente. Matriz 8 MATRIZ DE IMPACTO DAS AES Anlise Quantitativa DIMENSES Econmica PROGRAMAS Programa "A" Programa "B" Programa "C" Programa "D" Programa "E" IMPACTO TOTAL 1 3 -2 -1 2 3 Sciocultural 2 2 -1 1 3 7 Ambiental Tecnolgica PolticoIMPACTO institucional -SNTESE 1 2 -1 1 -1 2 3 7 1 -2 6

-3 1 3 -1 1 1

2 -1 2 -2 1 2

A anlise do impacto-sntese permite, inicialmente, perceber a diferena da contribuio dos programas para o desenvolvimento sustentvel: quanto maior o valor final positivo que apresente, mais importante seu aporte para desatar um processo de transformaes que leve ao desenvolvimento sustentvel; ao contrrio, se apresentar um valor final negativo, o programa estar gerando mais elementos de insustentabilidade que contribuindo para a sustentabilidade futura da realidade. A primeira reflexo consiste, portanto, em se aprofundar na observao dos programas com impacto final negativo ou

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muito baixos, procurando rever e redefinir a concepo e contedo das aes definidas, de modo a reduzir os valores negativos ao longo das clulas. A discusso deve procurar identificar medidas e reformulaes necessrias e possveis nos programas para melhorar o desempenho-sntese na realidade, investigando trs alternativas: a) alterao da concepo do programa e observao dos novos valores que pode ir gerando nas dimenses, de modo a melhorar seu desempenho global. b) alterao em outros programas para neutralizar os efeitos negativos que persistirem e que parecerem inevitveis. c) criao de novo programa ou ao que neutralize os efeitos negativos ou compense os impactos considerados inevitveis. Por outro lado, a leitura da ultima linha mostra a situao de cada dimenso resultante da aplicao dos programas, diferenciando aquelas dimenses que se beneficiariam mais e que receberiam impactos (positivos e negativos) mais significativos. Da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, importante que no ocorram desequilbrios significativos na distribuio geral dos resultados dos programas, a no ser para compensar situaes profundamente negativas na situao atual; como a pobreza e a degradao ambiental, que indicam a necessidade das aes gerarem resultados mais intensos nas dimenses scio-cultural e ambiental. Concentrando a anlise nas dimenses que apresentam um impacto final negativo ou baixo, deve-se estudar as necessrias alteraes nos programas responsveis pelo desempenho insatisfatrio, de modo a melhorar o resultado geral e promover o desenvolvimento sustentvel. 6.5 Definio de Prioridades Algumas das tcnicas apresentadas para anlise de relevncia e consistncia contribuem, de certa forma, para a definio das prioridades, na medida em que identificam os problemas que esto na raiz da problemtica geral e os impactos entre as aes e as diversas dimenses. Entretanto, quando no se limitam a estudar dimenses isoladas (trabalho em grupo desagregado), captando as interaes que definem prioridades sistmicas, as tcnicas de anlise de relevncia e causalidade tendem a se concentrar numa abordagem interna da realidade municipal - problemas e potencialidades - deixando de considerar os processos exgenos, fundamentais para uma definio abrangente de prioridades estratgicas. Para permitir uma anlise mais ampla e rigorosa, que observe e confronte os fatores endgenos e exgenos na formulao da estratgia, deve-se recorrer a tcnicas adicionais que situam o municpio no contexto mais amplo em que est inserido, definindo as opes estratgicas que promovem o desenvolvimento sustentvel. 1. Matriz de Planejamento

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A formulao das Opes Estratgicas57, deve ser realizada de forma agregada, procurando confrontar os condicionantes centrais do contexto com os processos e condies endgenas do municpio. Os processos endgenos podem ser definidos por duas formas alternativos: pela discusso e formulao agregada da realidade, decorrente de um diagnstico do municpio; ou pela agregao do tratamento por dimenso, que identificou os problemas e potencialidades do municpio. De qualquer forma, os fatores endgenos so expressos por problemas e potencialidades agregados, para permitir uma anlise da interao do municpio com seu contexto e seus determinantes. Por outro lado, os processos exgenos, expressos em oportunidades e ameaas podem ser obtidos da anlise agregada do contexto em que est inserido o municpio, de preferncia a partir de um estudo de cenrios, que indica o que se pode esperar, no futuro, do desempenho dos fatores externos que influenciam a realidade. Tendo definido estes elementos exgenos e endgenos, a definio das opes estratgicas pode contar com o suporte tcnico da Matriz de Planejamento58, ferramenta que permite organizar e estruturar a anlise do confronto do municpio e da localidade com seu contexto, de modo a captar e ressaltar os pontos centrais de interveno de maior impacto transformador. a) as oportunidades e ameaas do contexto so listadas nas colunas da matriz, separadas em dois blocos correspondentes (sempre que um determinado processo apresenta aspectos positivos - oportunidade e negativos ameaa ser necessrio desmembrar e explicitar cada um do seus componentes para distribuir nas duas colunas. b) as potencialidades e problemas (ou estrangulamentos) do municpio so listadas nas linhas da matriz, tambm separadas em dois blocos. Assim, a matriz pode ser dividida em dois blocos de fatores exgenos oportunidades e ameaas - e dois blocos de fatores endgenos - problemas (estrangulamentos) e potencialidades - formando quatro quadrantes: o quadrante I, cruza as oportunidades exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante II, cruza as ameaas exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante III, cruza as oportunidades exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos; e o quadrante IV, cruza as ameaas exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos. Concluda a montagem da matriz, a anlise das relaes deve ser feita atravs da definio de pesos nas clulas que cruzam os diversos problemas e potencialidades com as diferentes ameaas e oportunidades. Os pesos devem expressar a relao que os componentes endgenos tm com os fatores exgenos, e as densidades de interao e influenciao entre os mesmos. A definio dos pesos, que expressa ordem de grandeza da
57

Opes estratgicas podem ser definidas como os grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais que caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover o desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio. 58 A matriz de planejamento foi adaptada de matriz semelhante utilizada no planejamento estratgico empresarial (conhecida como SWOT da sigla em ingls) como proposta por Michel Godet e aprimorada pela MACROPLAN.

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percepo que a equipe tem da interao59, deve ser feita atravs da interpretao das relaes com os seguintes critrios: a) os pesos conferidos s clulas do quadrante I expressam a capacidade das potencialidades endgenas capturarem as oportunidades do contexto, representando o Poder ofensivo do municpio. Matriz 9 MATRIZ DE PLANEJAMENTO

CENRIOS DO CONTEXTO

FATORES EXGENOS OPORTUNIDADES CONDIES ENDGENAS

SUBTOTAL

AMEAAS

SUBTOTAL

SOMA

POTENCIALIDADES

II

SUB-TOTAL

PROBLEMAS/ ESTRANGULAMENTOS

III

IV

SUB-TOTAL

SOMA

Fonte: GODET/MACROPLAN b) os pesos conferidos s clulas do quadrante II expressam a capacidade das potencialidades endgenas neutralizarem ou minimizar as ameaas do contexto, representando o Poder defensivo do municpio.
59

Pode-se trabalhar com um intervalo de pesos menores (1 e 0) ou ampliar o espao de possibilidades de interao para permitir maior flexibilidade (1 a 3, por exemplo). A vantagem de permitir uma maior amplitude de possibilidades de interao tem, como contrapartida, um esforo tcnico maior na discusso e definio dos pesos.

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c) os pesos conferidos s clulas do quadrante III expressam a dificuldade dos estrangulamentos e problemas endgenas em aproveitar as oportunidades do contexto, representando a Limitao Ofensiva do municpio (inibe a capacidade local em aproveitar as oportunidades). d) os pesos conferidos s clulas do quadrante IV expressam a fragilidade dos estrangulamentos e problemas endgenos na defesa frente s ameaas do contexto, indicando a Vulnerabilidade do municpio. Os pesos sero positivos quando se tratar dos quadrantes I e II - por indicar capacidades positivas de aproveitar potencialidades e enfrentar ameaas - e negativos quando se tratar dos quadrantes III e IV - por refletir restrio ou vulnerabilidade do sistema diante do contexto60. Desta forma, os sub-totais direita e abaixo dos quadrantes I e II tambm sero positivos e os sub-totais direita e abaixo dos quadrantes III e IV sero negativos. Concludo o exerccio de definio dos pesos representativos das relaes referidas acima e as suas somas parciais (sub-totais), deve-se realizar a somatria das linhas e colunas, para indicar a sntese das interaes e a combinao das capacidade ofensivas e defensivas, das limitaes e vulnerabilidades do municpio. Os valores do somatrio das linhas e das colunas finais (soma dos sub-totais) vo indicar diversos tipos de hierarquia para serem tratados na definio das grandes opes estratgicas. A anlise da ltima coluna da direita, com a soma final dos sub-totais das linhas, permite analisar duas hierarquias das potencialidades e dos problemas do municpio: a) a hierarquia dos pesos positivos encontrados na coluna de somatria final de todas as linhas dos quadrantes I e II indica as Potencialidades mais qualificadas para aproveitar as Oportunidades e enfrentar ou contornar as Ameaas do contexto. Representa, portanto, a capacidade global de cada potencialidade endgena capturar e aproveitar as oportunidades e enfrentar as ameaas exgenas. b) a hierarquia dos pesos negativos encontrados na coluna de somatria final de todas as linhas dos quadrantes III e IV indica os Problemas que mais dificultam o aproveitamento das Oportunidades e tornam o municpio mais vulnervel s Ameaas do contexto. Representa a fragilidade de cada problema ou estrangulamento endgeno no aproveitamento das oportunidades e no enfrentamento das ameaas exgenas. Esta anlise permite identificar as reas de maior relevncia para a concentrao das aes transformadoras, de modo a potencializar o aproveitamento das oportunidades e confrontar ou reduzir a vulnerabilidade interna s ameaas exgenas. A definio das Opes Estratgicas resulta, assim, da seleo das potencialidades mais
60

Uma alternativa mais rigorosa de tratamento dos pesos (mas, tambm, mais complexa) seria acrescentar a cada potencialidade e ameaa e a cada problema e potencialidade um valor que expressasse a sua intensidade ou importncia no contexto e no municpio, conferindo uma gradao aos mesmos, independente da sua interao. Este valor seria multiplicado pelos pesos de interao conferidos a cada clula, representando a densidade de interao de fator interno com cada um dos processos externos (estes tambm com pesos diferenciados que refletem sua intensidade ou importncia no contexto).

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significativas - aquelas que permitem aproveitar melhor as oportunidades do contexto e enfrentar ou neutralizar as ameaas externas - e dos problemas ou estrangulamentos mais graves - aqueles que tornam o municpio ou localidade mais vulnervel frente ao contexto, por comprometerem mais a capacidade local de capturar as oportunidades e sofrerem mais as ameaas externas. Este conjunto de potencialidades e problemas/estrangulamentos - que apresentaram os maiores pontos na hierarquia da coluna de somatria da matriz - devem receber uma ateno e esforo destacado e privilegiado, concentrando o foco das iniciativas estratgicas. As potencialidades de maior destaque devem ser consolidadas ou reforadas na medida em que evidencia as principais vantagens internas diante do contexto, permitindo mais facilmente aproveitar as oportunidades e se defender as ameaas externas. Matriz 10 MATRIZ DE PLANEJAMENTO EXGENOS ENDGENOS POTENCIALIDADES a b c d e f Sub-total PROBLEMAS g h i j l Sub-total TOTAL Pode ser feita uma anlise adicional da matriz, com base numa leitura das colunas observando os resultados do somatrio expresso na ltima linha, que indica a fora global das oportunidades exgenas no municpio (soma das colunas dos quadrantes I e III) e a presso combinada das ameaas exgenas sobre o municpio (soma da colunas dos quadrantes II e IV). Com isto, tm-se uma hierarquia que ajuda a definir as prioridades no tratamento dos fatores externos sobre o municpio. a) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das oportunidades externas de todas as colunas dos quadrantes I e III - valores positivos de I mais valores negativos de III - indica as oportunidades mais passveis de aproveitamento OPORTUNIDADES m n o p q Sub r total s AMEAAS t u v Sub Total total

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pelo municpio ou comunidade. Representa as oportunidades mais disponveis e capturveis pelo Municpio, considerando suas potencialidades e estrangulamentos. b) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das ameaas de todas as colunas dos quadrantes II e IV - valores positivos de II mais valores negativos de IV - indica as ameaas que tornam mais vulnervel o municpio ou comunidade, vale dizer, as ameaas mais preocupantes para as condies do Municpio considerando suas potencialidades e estrangulamentos. Como no se pode atuar sobre as ameaas, deve-se analisar os fatores internos que contribuem mais fortemente para esta vulnerabilidade das maiores ameaas, descobrindo os valores mais altos na sua coluna; a estratgia deve responder a esta fragilidade, procurando as formas de atuao para enfrentar os problemas que esto gerando esta dificuldade frente ao contexto externo. 2. Matriz de Anlise Estratgica A Matriz de Anlise Estratgica um instrumento tcnico para ajudar na definio das opes estratgicas do municpio atravs de uma discusso estruturada com a sociedade em oficinas de trabalho. Constitui, assim, uma variante da matriz de planejamento, realizando o confronto entre os processos endgenos e os condicionantes exgenos, utilizando uma explicitao direta e descritiva das aes bsicas necessrias ao desenvolvimento sustentvel do municpio, em substituio aos pesos numricos, que indicam ordem de grandeza da capacidade de atuao do municpio no contexto. A tcnica permite organizar a reflexo e a negociao de atores sociais com suas percepes e vises diferenciadas da realidade, construindo uma proposta coletiva de iniciativas estratgicas para o desenvolvimento municipal e local. A matriz deve ser montada com a formao de quatro quadrantes duas grandes linhas e duas grandes colunas - para cruzamento das potencialidades e dos problemas do municpio com as oportunidades e ameaas externas: potencialidadesoportunidades, potencialidades-ameaas, problemas-oportunidades e problemasameaas. No lado direito da matriz procura-se expressar o futuro desejado pela sociedade para o municpio, resumindo a sua viso do futuro, para a qual devem se voltar as aes e iniciativas estratgicas a serem identificadas. No ser necessrio formar linhas e colunas para cada um dos processos (endgenos e exgenos) considerados, porque a tcnica consiste em formular aes para as combinaes vistas de forma agregada e genrica e no para cada clula concreta. Trabalhando em oficina, os participantes vo formulando propostas de aes que consideram pertinentes para aproveitar as potencialidades, superar os problemas e estrangulamentos, aproveitar as oportunidades externas e se defender ou contornar as ameaas do contexto; estas aes vo sendo escritas em tarjetas e distribudas nos quatro quadrantes, procurando formar grandes blocos convergentes de iniciativas. Para facilitar o preenchimento dos quadrantes e a discusso dos atores sociais na oficina de trabalho, a matriz deve ser apresentada em painel de visualizao e a formulao das aes estratgicas escritas, com textos sintticos, em cartes que vo sendo organizados ao longo da reflexo do grupo. Desta forma, torna-se possvel uma participao ativa dos atores, organizando uma intensa discusso com apoio de moderador, facilitando a construo de uma viso coletiva e convergente das prioridades estratgicas.

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Para o preenchimento da matriz, os participantes devem procurar responder a quatro perguntas gerais, correspondentes aos quadrantes61 da matriz em que se distribuem os cartes: a) onde concentrar as aes para otimizar e reforar as potencialidades, de modo a aproveitar melhor e mais intensamente as oportunidades (quadrante I)? b) onde concentrar as aes para melhorar nossa capacidade defensiva frente s ameaas exgenas (Quadrante II)? c) onde concentrar as aes para reduzir nossos estrangulamentos que inibem nossa capacidade de aproveitamento das oportunidades exgenas (Quadrante III)? d) onde concentrara as aes para reduzir nossos problemas e estrangulamentos que nos torna vulnerveis s ameaas exgenas (Quadrante IV)? Matriz 11 MATRIZ DE ANLISE ESTRATGICA OPORTUNIDADES
Onde concentrar as aes para que as potencialidades explorem as oportunidades, de modo a construir o futuro desejado?

AMEAAS
Onde concentrar as aes para que as potencialidades possam enfrentar as ameaas, viabilizando a construo do futuro desejado?

FUTURO DESEJADO

POTENCIALIDADES

I
Onde concentrar as aes para superar os problemas que inibem a explorao das oportunidades, de modo a construir o futuro desejado?

II
Onde concentrar as aes para superar os problemas que tornam o municpio vulnervel s ameaas, de modo a construir o futuro desejado?

Viso do futuro do municpio que se deseja alcanar e construir

PROBLEMAS

III

IV

61

Esta tcnica foi concebida como uma adaptao da Matriz de Planejamento para permitir uma discusso e negociao entre atores sociais, e tem sido utilizada em diferentes experincias, entre as quais se destacam o trabalho no Paran (planos de desenvolvimento micro-regionais), no Par (plano de desenvolvimento de Tucuru) e no Mato Grosso do Sul (plano de desenvolvimento da Regio da Grande Dourados).

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As aes formuladas na matriz devem expressar as grandes opes estratgicas da sociedade que permita fortalecer e explorar as potencialidades, reduzir os problemas e estrangulamentos, aproveitar as oportunidades e se defender das ameaas; ao mesmo tempo em que promovem a construo do futuro desejado. Como este resultado resulta de um processo de discusso das mltiplas aes propostas e sua agregao em grandes eixos, o material gerado pelos participantes da oficina constitui insumo importante para a definio dos programas e projetos que se desagregam das opes estratgicas.

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ANEXO I CONCEITOS BSICOS Para orientar na estruturao da estratgia ou plano de desenvolvimento sustentvel segundo a natureza e abrangncia das aes, apresenta-se, a seguir, os diversos conceitos utilizados no tratamento tcnico, explicitando o entendimento dos mesmos. A utilizao destes conceitos e formas de tratamento deve ser flexvel e adaptada a cada objeto e propsito de exposio e organizao das iniciativas, atores e instituies. No fundamental, devem servir para organizar a ao e visualizar as orientaes centrais e convergentes de interveno para a construo do futuro. Oportunidades - Condies favorveis externas ao objeto de planejamento que abrem espaos e perspectivas de desenvolvimento sustentvel, facilitando ou estimulando processos e fatores positivos endgenos. Ameaas - Fatores e processos desfavorveis externos ao objeto de planejamento que podem comprometer ou restringir as perspectivas de desenvolvimento sustentvel, dificultando ou inibindo as condies endgenas. Problemas - Situao indesejada (Estado atual) na realidade e/ou fatores que constituem estrangulamentos (obstculos) internos que impedem ou reduzem as perspectivas de desenvolvimento local62. Potencialidades63 - Fatores ou processos internos favorveis que oferecem possibilidades de desenvolvimento sustentvel da realidade, expressos em caractersticas prprias, como riqueza e patrimnio em recursos naturais, humanos e culturais, ofertas de servios de infra-estrutura econmica e social, condies logsticas ou vantagens competitivas, que favorecem ou viabilizam o desenvolvimento sustentvel. Viso do futuro estado futuro desejado pela sociedade local (atemporal e livre de restries), expressando uma realidade diferente da atual e constitui o referencial para a estratgia de desenvolvimento. Objetivos - Situao ou estado futuro desejado e possvel no horizonte do plano (o que se pretende e pode alcanar) a ser construdo (desenho qualitativo do futuro desejado) pela estratgia ou plano de desenvolvimento.

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necessrio evitar a formulao do Problema como a falta de ao, substituindo a definio dos problemas efetivos a serem enfrentados - componentes indesejados ou restritivos - pelo que faltaria fazer para combate-los. Esta formulao no ajuda a compreender o que se pretende modificar e termina sendo excessivamente vaga e genrica. A definio do que "falta fazer" - aes necessrias - s ser precisa e clara se houver uma efetiva compreenso do problema ou situao que se pretende transformar. 63 Nem sempre a natureza das Potencialidades e dos Problemas (como tambm das Oportunidades e Ameaas) muito ntida e excludente, sendo freqente que algumas condies possam constituir, ao mesmo tempo um problema e uma potencialidade (oportunidade e ameaa), dependendo do enfoque e tratamento dado.

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Metas - Resultado quantitativo a ser alcanado (quantificao dos objetivos), expresso em indicadores representativos dos objetivos (qualitativos) que se pretende atingir no futuro (horizonte do plano), constituindo uma expresso quantitativa do futuro desejado. Diretrizes - Orientao geral para a ao, definindo a forma de atuar e organizar as aes (instrues para a ao), de modo a assegurar os objetivos e resultados pretendidos pela estratgia ou plano. Na verso de Aurlio Buarque de Holanda, diretrizes so a linha reguladora do traado de um caminho ou o conjunto de instrues ou indicaes para se tratar e levar a termo um plano, uma ao, ou negcio. Opes Estratgicas - Grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais que caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover o desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio (microregio, Estado ou comunidade). Polticas - Aes de natureza reguladora constituem o conjunto de elementos e mecanismos sinalizadores das decises e aes pblicas e privadas que orientam as escolhas e organizam e orientam a ao no conjunto da estratgia e das iniciativas programticas (perpassando e orientando a interveno em todas as reas e prioridades setoriais). Representam mecanismos definidos por uma dimenso que, por sua caracterstica, tem seu desempenho decorrente e dependente dos processos gerados pelas outras dimenses (mais do que os fatores endgenos dimenso), para determinar os padres de interveno e os resultados gerados pelas outras dimenses (exemplo, meio ambiente). Programas - Ao programtica que representa uma organizao da ao e das intervenes em segmentos e setores prioritrios de grande poder de transformao e irradiao, detalhando e desagregando as opes estratgicas. Projeto mecanismo operacional de ao concreta em que se desagregam os programas, explicitando o foco de interveno, os prazos, os meios e os objetivos diretos a serem alcanados. Instrumentos - Meios, recursos e mecanismos a serem utilizados na ao, podendo ser financeiros, organizacionais e legais, com base nos quais as aes podem ser efetivamente implementadas, de modo a realizar os objetivos e alcanar as metas definidas. Modelo de Gesto - Sistema institucional e organizacional (como organizar/estruturar os atores) para organizar os atores e agentes para a ao, estruturando e regulamentando os fluxos de informao e deciso para a implementao da estratgia, incluindo a distribuio de responsabilidades do Estado (e suas diversas instituies).

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ANEXO II DELIMITAO DAS DIMENSES A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve integrar e articular as diversas dimenses utilizadas para segmentar analiticamente a realidade, procurando construir a sntese da interao dinmica. A totalidade complexa e qualquer corte representa uma certa reduo e simplificao da realidade, mas constitui uma necessidade analtica para aprofundar a compreenso e interpretao do objeto e a formulao da estratgia. Dimenses so entendidas como sub-sistemas da totalidade complexa, formadas pela segmentao da realidade em grandes cortes analticos que integrem conjuntos de segmentos com afinidades, que constituem os sub-sistemas de cada sistema-dimenso, por seu turno, sub-sistemas da totalidade. O tratamento da realidade por dimenses tem uma vantagem operacional, facilitando o trabalho tcnico de anlise e formulao no planejamento e permite um aprofundamento e compreenso de todos os aspectos relevantes da totalidade, sem hierarquizar a priori e sem privilegiar quaisquer dos sub-sistemas do sistema complexo. De uma forma geral, coerente com a abordagem de desenvolvimento sustentvel, considera-se pertinente estruturar a anlise em cinco dimenses - econmica, ambiental, scio-cultural, tecnolgica e poltico-institucional64 - ressaltando os aspectos de maior relevncia para o enfoque da sustentabilidade65. Como uma primeira delimitao destas dimenses, apresenta-se um detalhamento das dimenses, com uma aproximao dos elementos constitutivos diferenciados dos mesmos. Econmica - dinmica geral da economia, PIB, taxa de investimento, taxas de crescimento, relaes econmico-comerciais com o contexto, estrutura produtiva e cadeias produtivas centrais, setores produtivos, cadeias produtivas e complexos econmicos relevantes, condies e oferta de infra-estrutura econmica (transporte, energia e comunicao), logstica econmica, vantagens competitivas e potencialidades ou oportunidades econmicas e de mercado, sistemas institucionais de fomento, regulao e crdito. Ambiental - caracterizao dos ecossistemas, disponibilidade de recursos naturais (renovveis e no renovveis), situao dos recursos hdricos (disponibilidade, tendncia de esgotamento, uso e qualidade), recursos florestais (disponibilidade e tendncia de esgotamento/desmatamento), solo, relevo e clima, qualidade geral do meio ambiente natural (poluio hdrica e atmosfrica e nvel de desorganizao dos ecossistemas), e degradao dos recursos naturais e do meio ambiente.
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Pode ser feito um sexto corte analtico quando se trata de planejamento regional ou estadual, que agrega diversas unidades scio-ambientais homogneas diferentes: o corte espacial que, no obstante, no constituiria uma dimenso, semelhante s outras, mas um locus de integrao territorial de mltiplas dimenses. 65 Estes cortes no so rgidos e procuram apenas refletir uma forma lgica de organizao dos temas, dentro das caractersticas conferidas a cada uma das dimenses, constituindo uma proposta de trabalho.

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Scio-Cultural - evoluo geral da populao, sua estrutura e suas tendncias, relaes sociais, emprego e estrutura de renda, cidadania, oferta e qualidade da infraestrutura social (sade, saneamento, habitao), situao geral da educao e da formao de recursos humanos (analfabetismo, nvel de escolaridade, oferta de ensino, etc.), relaes de trabalho, estrutura fundiria, indicadores sociais (sempre que possvel comparando com parmetros gerais que podem constituir modelo), anlise dos padres culturais (anlise antropolgica) e da produo cultural (patrimnio histrico-cultural, artes e artesanatos, manifestaes culturais mais significativas, etc.). Tecnolgica - sistema de pesquisa e inovao e capacitao cientfica e tecnolgica (universidades, instituies de P&D, etc.), qualificao de recursos humanos, padro tecnolgico dominante na realidade (descrio qualitativa e geral com comparao com condies do contexto), nvel de produtividade geral e diferenciado por setor ou segmento da economia, estrangulamentos, necessidades e demandas de tecnologia da economia para elevar produtividade, aumentar a qualidade do produto e assegurar a sustentabilidade ambiental (adequabilidade com os ecossistemas). Poltico-Institucional - sistema poltico e estrutura de poder prevalecente, atores sociais e seus interesses, organizao do Estado e da governabilidade, situao geral do setor pblico, relaes Estado-sociedade, quadro geral das instituies pblicas e privadas, nvel de organizao e participao da sociedade, destacando as principais instituies presentes no espao. Apesar de no constituir uma dimenso, deve ser feito um corte espacial que analise a dinmica de organizao do espao local, diferenciando as caractersticas e as transformaes nas micro-regies homogneas, formas de distribuio e concentrao no espao das atividades econmicas, da populao e dos indicadores sociais, tendncias e taxa de urbanizao e relaes rural-urbana, potencialidades e tendncias de desenvolvimento diferenciado no espao (por micro ou meso-regio). Este corte espacial representa, na verdade, uma abordagem sintetizadora das cinco dimenses no territrio, expressando uma realidade diferenciada no espao interno s macro-regies e aos Estados objeto de trabalho, sntese da interao econmica, ambiental, scio-cultural, tecnolgica e poltico-institucional. Poristo, em vez de constituir uma sexta dimenso, o espao o prprio locus em que se integram e interagem as cinco dimenses em que se prope a segmentao da realidade.