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Evaluaciones por mandato legislativo: operacin y resultados

Benemrita Universidad Autnoma de Puebla Universidad Veracruzana

Mxico 2006

coordinacin gEnEral dE la sEriE

EstE documEnto sE basa


En los informEs finalEs dE las siguiEntEs EvaluacionEs:

Direccin General de la Unidad de Programas Compensatorios (UPC) del Conafe Direccin Tcnico Pedaggica de la UPC
coordinacin tcnica

Miguel ngel Vargas Mariana Castro


coordinacin Editorial

Pedro Cabrera
cuidado Editorial

Mara Banda
rEvisn tcnica

Irma Flores Pedro Cabrera


disEo

Vissualis
fotografa

Universidad Veracruzana (2003), Evaluacin de los programas del Conafe: educacin comunitaria y programas compensatorios Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (2003), Evaluacin prospectiva de los programas compensatorios 2002-2003 BUAP (2004) Evaluacin de los programas compensatorios 2004 BUAP (2005) Evaluacin de los programas compensatorios 2005
sElEccin, introduccin
y comEntarios finalEs

Mariana Castro
PrimEra Edicin: 2006 D.R. Consejo Nacional de Fomento Educativo Ro Elba Nm. 20, Col. Cuauhtmoc Mxico D.F. C.P. 06500 ISBN: 970-740-074-9 Impreso en Mxico

Alexis Lpez

La informacin, interpretacin y conclusiones expresadas en este libro son responsabilidad de los autores y no deben ser atribuidas al Consejo Nacional de Fomento Educativo.

Directorio
sEcrEtara dE Educacin Pblica

Dr. Reyes S. Tamez Guerra


consEjo nacional dE fomEnto Educativo

Dr. Roberto Moreira Flores Director general Lic. Rosalinda Morales Garza Directora de Educacin Comunitaria Lic. Antonio Morales Ruiz Director de Planeacin Lic. Juan Jos Gmez Escrib Director de Apoyo a la Operacin M. en C. Alberto Navarrete Zumrraga Director de la Unidad de Programas Compensatorios Ing. Marco Julio Linares Quintero Director de Medios y Publicaciones Lic. Jos ngel Martnez Borja Titular de la Unidad Jurdica Lic. Luca Castro Apreza Titular del rgano Interno de Control

organizacin dE Estados ibEroamEricanos Para la Educacin, la ciEncia y la cultura

Lic. Francisco Jos Pin Secretario general Lic. Patricia Pernas Directora de la Oficina Regional en Mxico

NDice

Presentacin

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Prefacio

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Introduccin

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I II III IV

2002: Primeras exploraciones

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2003: Metas y prospectiva

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2004: Operacin estatal

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2005: Cobertura y efectividad

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Comentarios finales

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PreseNtaciN

Con la publicacin de esta serie sobre la evaluacin de los programas compensatorios, el Consejo Nacional de Fomento Educativo da a conocer los resultados del cumplimiento de uno de los objetivos estratgicos planteados en el Programa institucional de mediano plazo, Conafe 2002-2006. Evaluar la implementacin, operacin e impactos de las acciones que durante quince aos han formado parte sustancial de las polticas pblicas de equidad educativa en Mxico es una tarea no slo necesaria para conocer los resultados de las intervenciones realizadas, sino importante tambin para disear y planear acciones pertinentes y viables con el fin de alcanzar la equidad educativa con calidad. La equidad educativa, entendida como la obtencin de resultados equivalentes en todas las poblaciones, es una de las constantes bsquedas del Conafe. Sabemos que en esta poltica de equidad no basta con ofrecer el mismo servicio educativo a todas las poblaciones, pues stas son desiguales. Reconocemos la necesidad de ofrecer ms y mejores servicios a aquellos grupos con mayores desventajas; slo as los rezagos y las brechas sern abatidos. La publicacin de estos volmenes coincide con la celebracin de los 35 aos de existencia del Consejo. Esta afortunada coincidencia nos permite sumar a dicho festejo la entrega a la opinin pblica y especialistas de estos documentos que esperamos generen no slo reflexiones, sino que se deriven en acciones concretas de intervencin, anlisis e investigacin educativa. Si bien los estudios y la publicacin de esta serie es resultado de la iniciativa y coordinacin del Consejo, tenemos la seguridad de que esto no hubiera sido posible sin la valiosa colaboracin de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). Asimismo quiero resaltar el inters y el apoyo del Banco Mundial en esta tarea. Tambin cabe reconocer la entusiasta y acertada participacin de las diversas instituciones y consultores que realizaron los estudios y anlisis que conforman la serie, cuyos puntos de vista, externos a nuestra dinmica y crticos de nuestras acciones, enriquecen nuestra vida institucional y nos ayudan a mirarnos de una manera renovada y a cumplir mejor nuestros objetivos.
Dr. Roberto Moreira Flores
Director general Consejo Nacional de Fomento Educativo

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Prefacio

Poltica compensatoria en educacin: evaluacin y anlisis

En la actualidad, diversos grupos de la sociedad mexicana muestran un inters creciente por conocer los resultados de los programas gubernamentales y por obtener informacin confiable acerca de la forma en que se utilizan los recursos. Adems de la informacin que proporcionan las instituciones pblicas sobre su quehacer, una de las fuentes ms utilizadas para acceder a dicha informacin son las evaluaciones a que estn sometidos los programas pblicos. Por lo general, estas evaluaciones han estado orientadas a establecer mecanismos de monitoreo que aseguren la operacin y el uso eficiente de los fondos pblicos; sin embargo, las necesidades de transparencia de una sociedad ms participativa y la complejidad de los nuevos procesos que enfrentan las dependencias gubernamentales hacen necesario recuperar, sistematizar y analizar informacin para justificar la inversin de fondos federales y crditos externos; satisfacer los requerimientos de instancias sociales, polticas y financieras; describir y explicar la implementacin de los programas, valorar su impacto y ofrecer propuestas que permitan reorientar su puesta en prctica o mejorar oportunamente su diseo. Por ello, la evaluacin adquiere cada vez ms un mayor peso en la vida de las instituciones como un mecanismo de rendicin de cuentas, pero tambin como un instrumento que les permite conocer en qu medida cumplen con los objetivos para los que fueron creadas. En sus 35 aos de existencia, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) se ha caracterizado por intentar responder a las especificidades del contexto, creando programas, proyectos y nuevos modelos que reconozcan las necesidades particulares de las comunidades objeto de su atencin. Sin embargo, esto no siempre ha sido acompaado de un control riguroso de las innovaciones que d cuenta de sus bondades y limitaciones y, ms aun, de sus posibilidades de generalizacin. Contradictoriamente, muchas veces la propia dinmica de la institucin ha llevado a extender rpidamente las innovaciones sin un proceso de investigacin que las acompae y reoriente. El desafo consiste en disear y aplicar opciones educativas de calidad a partir de un riguroso control de los programas, los proyectos, las innovaciones y el impacto que tienen. Con el fin de obtener una perspectiva general acerca de los impactos de sus acciones, especialmente las compensatorias, el Consejo Nacional de Fomento Educativo emprendi, tomando como base los lineamientos establecidos en el Programa institucional de mediano plazo, Conafe 2002-2006, un proceso de evaluacin con el objetivo de identificar, describir y valorar los impactos de los apoyos compensatorios sobre las poblaciones destinatarias (alumnos, docentes, directivos, equipos tcnicos, procesos de gestin educativa, asociaciones de padres, familias y comunidades), mediante estudios que utilizaran diversas metodologas. As, en 2004 el Conafe estableci un convenio con la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI), con el propsito de conformar un grupo de trabajo de especialistas en educacin que se encargara de desarrollar una perspectiva integral

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de evaluacin de los programas compensatorios que permitiera valorar sus insumos, procedimientos, mtodos, resultados e impactos. Este grupo, coordinado por la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe, tuvo como tarea inicial diagnosticar el estado que guardaba la evaluacin de los programas compensatorios hasta 2003, para posteriormente disear y poner en marcha durante los siguientes tres aos una serie de estudios destinados a evaluar dimensiones relevantes que permitieran conocer el impacto de estos programas. Tras la revisin de los estudios realizados hasta 2003, abordada desde una perspectiva de metaevaluacin, dicho grupo concluy que las evaluaciones haban estado centradas en los indicadores educativos de las escuelas compensadas (repeticin, desercin, promocin y cobertura), sin considerar que los efectos de las acciones compensatorias no siempre se evidencian en tales indicadores, pues sus repercusiones son ms amplias y trascienden al mbito social, poltico, econmico y cultural de las comunidades. Eventualmente se haba considerado el aprovechamiento o logro en los aprendizajes. Otro de los hallazgos consisti en descubrir que la mayora de las evaluaciones haban sido de carcter cuantitativo. Asimismo, se detectaron aspectos y dimensiones poco explorados y se plane la realizacin de algunos estudios para subsanar los vacos correspondientes. En esta etapa se cont con la colaboracin de equipos externos de diferentes instituciones, nacionales e internacionales, que participaron en los anlisis y realizaron evaluaciones especficas. Con ello se busc tener una perspectiva ms amplia, que permitiera analizar a los programas compensatorios con mayor distancia y objetividad, para lograr aportaciones realmente crticas. Al respecto, la coordinacin del Conafe siempre alent la reflexin con el propsito de obtener un conocimiento ms preciso y certero de los fenmenos en discusin. Tambin se consider necesario revisar propuestas y experiencias similares en otros pases para comparar hallazgos, errores y aciertos en el diseo e implementacin de las polticas sobre equidad educativa. Los informes de evaluacin que presentaron estas instituciones fueron revisados cuidadosamente y discutidos hasta contar con las versiones que se publican ahora. Cabe aclarar que no se publican todos los estudios realizados, sino slo los que la coordinacin del Conafe consider ms relevantes. La presente serie, producto de ese esfuerzo interinstitucional,tiene el propsito de difundir los resultados de las evaluaciones de los programas compensatorios del Conafe y as contribuir a la discusin informada sobre los programas pblicos en mbitos acadmicos y en espacios de decisin de polticas pblicas, entre operadores de programas educativos y sociales, educadores y especialistas, tanto nacionales como internacionales, y entre el pblico interesado. La incorporacin de estos trabajos al circuito de las discusiones y la investigacin sobre educacin representa un aporte indiscutible, debido a su diversidad de enfoques y metodologas y a que existe por lo general escasa divulgacin de este tipo de estudios. La serie consta de nueve volmenes, la mayora derivados de los informes de evaluaciones realizadas en los tres aos recientes sobre las acciones de poltica de equidad educativa. La diversidad de evaluaciones y anlisis que se presentan responde a la necesidad de obtener informacin que permita valorar los objetivos, el diseo, la operacin, la implementacin y los resultados de las acciones compensatorias en educacin y al inters por conocer de qu manera las estrategias orientadas a enfrentar el rezago estn impactando en la comunidad educativa.

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PREFACIO

En conjunto, ofrecen un panorama sobre la forma en que se aplica un programa nacional de estas caractersticas en los lugares ms distantes y de difcil acceso del pas, en un contexto de descentralizacin educativa, y en muchos de los casos permiten reconocer la distancia entre los resultados esperados y los concretamente alcanzados. El orden de los volmenes considera, en primer lugar, la presentacin de temas generales, como el panorama de lo evaluado en una dcada de programas compensatorios, el anlisis sobre la focalizacin de los mismos, las caractersticas de los contextos sociales de las escuelas primarias en Mxico. En segundo lugar se incorporan perspectivas que intentan discriminar impactos especficos como la valoracin de las acciones compensatorias del Conafe desde la comunidad educativa, la insercin de las computadoras otorgadas por el Conafe a escuelas telesecundarias, los efectos del impulso a la participacin de los padres de familia en la escuela y las prcticas escolares en escuelas multigrado. Por ltimo, se contempla una reflexin acerca de los desafos que implica tomar la evaluacin como instrumento que retroalimente a la poltica educativa. Este volumen fue elaborado con base en la revisin y sntesis analtica que realiz Alexis Lpez de los informes de cuatro estudios. Bajo el ttulo Evaluaciones por mandato legislativo: operacin y resultados, se agrupan estos informes, que tienen un denominador comn: ser producto de un decreto del Poder Legislativo Federal que obliga a los programas pblicos que reciben recursos fiscales y estn sujetos a reglas de operacin a realizar evaluaciones externas de impacto. Con esta prescripcin legal, establecida en 2001, se inaugura e impulsa la creacin y desarrollo de una nueva prctica de evaluacin de programas gubernamentales, lo que representa un acierto para la bsqueda de evidencias sobre la pertinencia y eficiencia en la operacin de las polticas pblicas. Adicionalmente, esta disposicin ha generado una serie de dinmicas y discusiones inditas en los mbitos institucionales y acadmicos, debido a que la evaluacin de impacto no ha sido uno de los aspectos ms desarrollados en Mxico y a que los trminos de referencia para la evaluacin de los programas, fundados en la lgica de ciclos fiscales, representan serios obstculos metodolgicos. As, se ha venido generando, no sin dificultades, la adaptacin de los trminos de referencia a las posibilidades de las instancias operadoras y evaluadoras, la constitucin de equipos de especialistas para este tipo de evaluacin, el establecimiento de mecanismos de colaboracin y contratacin interinstitucional, la construccin de un lenguaje comn entre los operadores de programas y los evaluadores, entre otros. Este libro aporta elementos para la reflexin y la discusin sobre las limitantes y contribuciones de los programas compensatorios; sus hallazgos, concluciones y recomendaciones pueden servir como punto de partida para disear nuevas acciones que busquen alcanzar la equidad en la educacin bsica.

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EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

iNtroDucciN
En este volumen se renen cuatro evaluaciones del Programa para Abatir al Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB) que fueron elaboradas en cumplimiento de la obligacin establecida por la ley de Presupuesto de Egresos de la Federacin. En dicha ley se establece que los programas sujetos a reglas de operacin debern presentar anualmente una evaluacin ante la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados, a efecto de que los resultados se consideren en el proceso de anlisis y aprobacin del presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal. Asimismo, se seala que esas evaluaciones debern ser realizadas por instituciones acadmicas y de investigacin u otros organismos, de carcter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas, en los trminos de las disposiciones emitidas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shCP) y la Secretara de la Funcin Pblica (sFP), en el mbito de sus competencias. Tambin constituyen parte del marco legal para llevar a cabo esas evaluaciones las reglas de operacin e indicadores de gestin y evaluacin para los programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), publicadas en el Diario Oficial de la Federacin. En este volumen se integran los resultados de cuatro evaluaciones realizadas entre los aos 2002 y 2005. El Conafe seleccion, para la primera evaluacin, a la Universidad Veracruzana y, para las subsecuentes, a la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla. Como se constatar con la lectura, las cuatro evaluaciones aportan informacin acerca de la forma en que se utilizan los recursos que se aplican en el PAREIB, como respuesta a la preocupacin social por resolver los problemas vinculados con el rezago educativo y con el buen uso de los recursos pblicos que el Estado canaliza para abatirlo. Si bien el Conafe asume, al lado de las instituciones evaluadoras, la responsabilidad de transparentar los logros y las limitaciones de las polticas compensatorias, las decisiones sobre la perspectiva terico metodolgica de los estudios corresponde al equipo que cada universidad constituy para llevar a cabo la tarea. De la primera a la cuarta exploracin las metodologas aplicadas se van modificando, as como los aspectos en que se hace nfasis; incluso el aprovechamiento de herramientas cuantitativas y cualitativas tiene proporciones diversas de una evaluacin a otra. La primera de ellas abri camino y permiti poner a prueba las capacidades institucionales, de ah su marcado acento cuantitativo y la parquedad de sus resultados. Al compararlas, es fcil corroborar que cada una de ellas aprovech las experiencias de las que le precedieron. En el Conafe, adems de obtener informacin que permita determinar el nivel de cumplimiento cuantitativo de las metas que se ha planteado, interesa la realizacin del seguimiento de las reglas de operacin, el conocimiento de los resultados educativos obtenidos y los porcentajes de satisfaccin de los usuarios del programa, todo ello, desde visiones no convencionales.

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INtRODUCCIN

El aprendizaje institucional obtenido de las cuatro evaluaciones ha propiciado que se complementen estos estudios con otras investigaciones de naturaleza cualitativa; con ello, se pretende articular visiones panormicas con miradas que profundicen en los procesos. No obstante el esfuerzo realizado por el Conafe, an resulta insatisfactorio el conocimiento alcanzado sobre los logros y las limitaciones de las acciones compensatorias. La decisin de integrar las cuatro evaluaciones en un solo volumen obedece a criterios que refieren a sus semejanzas, ya que todas ellas son respuesta al mandato de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados; se orientan por los trminos de referencia determinados por el Conafe; comparten objetivos, y fueron desarrolladas en tiempos perentorios para la entrega de resultados. Cabe mencionar que presentan tambin especificidades que caracterizan a cada una de ellas. Se trata de evaluaciones desarrolladas por instituciones independientes del Conafe, que valoraron los resultados del desenvolvimiento del PAREIB en el medio rural e indgena. Como resultado de los cuatro estudios, ahora se cuenta con anlisis e interpretaciones sobre los siguientes aspectos: El nivel de cumplimiento de las reglas de operacin que regulan los programas. El cumplimiento de los objetivos de los programas, as como de sus metas fsicas y financieras. Los beneficios socioeducativos que resultan de la aplicacin de los programas. El grado de satisfaccin de la poblacin objetivo y las coberturas alcanzadas en cada ejercicio fiscal. Algunos escenarios prospectivos y la opinin de expertos sobre la permanencia, readecuacin o conclusin de los programas. Recomendaciones con referencia a las deficiencias de los programas y posibles medidas para subsanarlas. Cabe destacar que en los cuatro casos el proceso evaluativo cont con tiempos reducidos, seguramente insuficientes desde la perspectiva acadmica, ya que las exigencias del mandato legal y lo perentorio de los tiempos institucionales del Conafe llevaron a ejercer presin sobre los ritmos del trabajo universitario, dadas las diferencias entre la temporalidad de las evaluaciones de polticas pblicas y la de los procesos acadmicos de investigacin. Si bien algunas de las evaluaciones abarcaron las dos vertientes de la accin del Conafe (educacin comunitaria y programas compensatorios), en este libro slo se incluyen aquellos resultados relacionados con los programas compensatorios; para ello se realizaron ajustes necesarios, respetando en todo momento el sentido y las lgicas de razonamiento de cada estudio.

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La pretensin de este volumen es pasar revista a los cuatro informes finales, as como facilitar al lector la observacin y registro de sus rasgos especficos. De cada informe de evaluacin se seleccionaron los puntos bsicos, es decir, la informacin, los anlisis y las interpretaciones que dan sentido a los resultados correspondientes. En la ltima parte se hacen algunos comentarios finales que pretenden apoyar al lector para el anlisis y la interpretacin de los contenidos de las evaluaciones reseadas. No se incluyen bibliografas consultadas, anexos y cuadros de los informes originales, dado el espesor que agregaran a este volumen. Para los inte resados, esos materiales estn a disposicin en el Conafe.

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2002: Primeras exploraciones

EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

i. 2002: Primeras exPloracioNes

El informe de la evaluacin realizada por la Universidad Veracruzana se organiza en cuatro subttulos; el primero se refiere a los objetivos que se plantearon los evaluadores, el segundo explica el diseo metodolgico construido para la tarea, enseguida se hace un recorrido por los diversos resultados obtenidos, y en la cuarta seccin se presenta un conjunto de recomendaciones para futuras acciones compensatorias. Al leer este informe debe tenerse en cuenta que se trata de la primera experiencia de evaluacin panormica de las acciones compensatorias del Conafe, y que, si bien la institucin que la llev a cabo contaba con lineamientos especficos para ello, tuvo que enfrentar el reto de conseguir y organizar la informacin existente; construir herramientas especficas, tanto cuantitativas como cualitativas, para obtener informacin sobre alcance de metas, eficiencia presupuestal, costoefectividad y satisfaccin de necesidades; y ponderar la eficacia operativa por contraste entre las reglas de operacin y las opiniones de quienes intervienen en su ejecucin.

1. objetivos De la evaluaciN
Valorar el cumplimiento de las metas de los programas compensatorios del Conafe durante el ejercicio fiscal 2002. Ponderar la eficacia de los procesos de operacin diseados e instrumentados por el Conafe para el cumplimiento de dichas metas. Identificar los beneficios socioeducativos que resultan de la aplicacin de los programas compensatorios del Conafe.

2. Diseo metoDolgico
La evaluacin se desarroll en dos vas: el estudio documental y el estudio de campo. En congruencia con los objetivos de los programas compensatorios, se distinguieron tres categoras de anlisis: fsico-financiera, de operacin y de beneficios socioeducativos. El anlisis fsico financiero comprendi dos variables de estudio: la de metas presupuestales y la de metas de atencin. La segunda categora incluy el analisis del cumplimiento de las reglas de operacin y la pertinencia de los sistemas de operacin. El anlisis de indicadores y beneficios socioeducativos consider los indicadores de acceso, permanencia y desercin. Tambin se abord la satisfaccin de necesidades educativas y el impacto sobre las expectativas familiares. La complejidad de la realizacin del estudio documental estuvo determinada por la variedad y tipos de informacin que se consideraron, y por la dificultad que represent su acopio. En primer trmino, se abordaron las metas financieras y las de atencin planteadas y logradas en el ao fiscal 2002; adems, se exploraron aspectos de costo-beneficio y eficiencia presupuestal. En segundo lugar, se llev a cabo la revisin de las reglas de operacin del Conafe, estudio que permiti ponderar el cumplimiento, mediante encuestas a los agentes responsables de la

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2002: PRIMERAs EXPLORACIONEs

operacin. La complementacin entre los estudios documentales y de campo brind la informacin necesaria para generar recomendaciones sobre algunos ajustes que deben experimentar los programas compensatorios. Con la aplicacin de dos herramientas bsicas de recoleccin de datos (encuestas y grupos de discusin), el estudio permiti explorar aspectos relativos a la satisfaccin y expectativas de los beneficiarios. Asimismo, dieron la oportunidad de conocer la manera en que las Unidades Coordinadoras Estatales (UCE) operan. Tambin hubo la oportunidad de visitar una muestra de comunidades, de modo que los nios y sus padres dieron testimonio de su experiencia en torno a los apoyos brindados. El estudio de campo se desarroll en siete estados de la Repblica: Chihuahua, Mxico, Oaxaca, San Luis Potos, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.

3. resultaDos
Cumplimiento de metas

En el ao 2002 se logr el cumplimiento de 95.90% de las metas que tienen una relacin directa con los universos de figuras atendidas (alumnos, padres, docentes). Respecto de aquellos componentes que no tienen una relacin directa con las figuras atendidas (material didctico, obra civil) se logr el cumplimiento de 100.70 por ciento.
Costo-efectividad

Si bien el costo-beneficio sera un indicador para medir la eficiencia de los programas operados por el Conafe, en esta evaluacin no se cont con datos sobre el seguimiento de los beneficiados que permitiera la aplicacin de ese modelo de anlisis e interpretacin de efectos sociales. Por ello, se efectu el anlisis aplicando un mtodo sencillo denominado costo-efectividad, que permite medir la eficiencia del manejo presupuestal en relacin con la demanda atendida de nios y jvenes. Los datos para los clculos fueron tomados de la informacin documental proporcionada por el Conafe para los aos 2001 y 2002. Dado que la metodologa para determinar costos sugiere confrontar costos reales contra atencin real, se obtuvo el costo por alumno en funcin del presupuesto ejercido, que para 2001 alcanzaba los 419.16 pesos y 391.41 pesos para 2002. Los recursos invertidos en este ao, tomando como base de comparacin el ejercicio 2001, tuvieron un incremento en las metas de atencin de la poblacin infantil alcanzadas de 2.41%, lo cual se considera como inversin en educacin, sin embargo, se recomienda que el Conafe siga aplicando el criterio de economa y ahorro presupuestal, ya que el ejercicio del presupuesto en 2002 tuvo un incremento de 12.26 por ciento.

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Eficacia en la operacin

Con base en la informacin obtenida se sealan los siguientes hallazgos: 1. Segn lo establecido en las reglas de operacin, los paquetes de tiles escolares se deben entregar al inicio de cada ciclo escolar. Segn la normatividad, la adquisicin de los materiales educativos debe realizarse mediante licitaciones regionales o estatales. Sin embargo, en el ao fiscal 2002 los procesos licitatorios se hicieron slo en el plano central, con el objeto de lograr mejores precios, ofrecer oportunidad en el proceso de entrega y recepcin, y obtener un ahorro importante, que se vio reflejado en la disminucin del costo total de los tiles escolares. Conforme a la informacin proporcionada por el Conafe, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shCP) libr el oficio de autorizacin de inversin para el ejercicio fiscal 2002 en abril de dicho ao y la disponibilidad presupuestal en las lneas de crdito de Nacional Financiera se otorg hasta el 23 de mayo, lo que condujo a que se contara con recursos para dar inicio a los procedimientos licitatorios a fines de mayo y principios de junio. A partir del mes de enero de 2003 se inici la entrega y distribucin de los materiales; sin embargo, el gran volumen del material concentrado en el almacn central aument el tiempo de entrega de esos bienes. Segn la informacin recabada en el trabajo de campo, 77.0% de los docentes encuestados seal que sus alumnos recibieron el paquete de tiles escolares. Por otra parte, cabe destacar que los estados donde los docentes reportaron menor porcentaje de recepcin fueron: Veracruz (64.4%), San Luis Potos (73.3%) y Oaxaca (77.9%), mientras que los que reportaron mayores porcentajes fueron: Tlaxcala (100%), Chihuahua (91.7%), Zacatecas (87.1%) y Estado de Mxico (80.7 por ciento). 2. En cuanto a los auxiliares didcticos, en el ciclo 2002-2003 se contemplaron 16 000 paquetes para escuelas primarias y 4 000 para telesecundarias. El proceso licitatorio para la adquisicin de los mismos se realiz entre los meses de septiembre y octubre, en diferentes convocatorias, de acuerdo con los elementos que constituyen cada dotacin, y tuvo como fecha lmite de entrega el 31 de diciembre; es por ello que hasta enero del 2003 comenzaron a distribuirse. 84% de docentes contest que recibieron los auxiliares didcticos, de los cuales 51.6% dijo que esto ocurri al inicio del ciclo escolar correspondiente. 3. Los coordinadores estatales opinan que los principales problemas para reportar y verificar la distribucin oportuna de los recursos educativos a todos los participantes del programa son: falta de personal que apoye en las sedes provisionales de recepcin-distribucin de los materiales, la distancia de las comunidades y el difcil acceso a ellas, carencia de medios de transporte, escasa participacin de supervisores y jefes de sector, as como la tardanza en la entrega de recursos y la falta de almacenes en los estados. 4. En el mbito de la operacin de las acciones de capacitacin, a partir del ciclo escolar 20012002 se inici la instrumentacin de una metodologa de trabajo cuyo objetivo es sustituir los cursos de capacitacin para maestros y directivos por asesoras pedaggicas. Las redes de asesora comprenden la instalacin de una estrategia de soporte a travs de proyectos escolares para asegurar la atencin permanente y oportuna de las necesidades

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de asesora en materia de diseo, planeacin, ejecucin y evaluacin de las iniciativas de solucin a los problemas ms crticos de aprendizaje de los alumnos de las escuelas rurales. En cuanto a la planeacin y elaboracin de proyectos escolares, de acuerdo con la informacin para el ciclo escolar 2001-2002, se disearon 27 041 proyectos educativos, correspondientes a 21 de 31 entidades federativas. El tipo de apoyos que los asesores tcnicos estatales (ATE) reciben para la capacitacin consiste en viticos que la mayora consider insuficientes, dado que no alcanza el recurso para hacer las visitas que se requieren en un universo de atencin amplio. Adems, es indispensable mayor apoyo para capacitacin del personal. 5. Segn las reglas de operacin, los docentes identificados para recibir reconocimiento cobraron 1 450.00 pesos mensuales, durante los 12 meses del ao escolar, incluyendo el receso vacacional. Se observ que la validacin de la asistencia y el cumplimiento de las actividades extra, que son condicin para el reconocimiento a los profesores, las realiza la Asociacin de Padres de Familia (APF) en la escuela con el apoyo del supervisor escolar, quien notifica a la UCE el desempeo del docente. 37% de los docentes informa que emplea el apoyo para comprar material de trabajo, transporte y alimentacin. Este dato es relevante si se considera que 90% de los entrevistados no son de la comunidad en que trabajan, lo que hace suponer que el incentivo se canaliza a necesidades bsicas. 6. La mayora de los docentes encuestados (91.1%) reconoci que existe una APF en su escuela, que esa asociacin recibe dinero a travs del Apoyo a la Gestin Escolar (AGE) para hacer reparaciones y construcciones, adems de comprar materiales de trabajo para las aulas; El 80.8% indic que la asociacin recibe capacitacin para la administracin del dinero. 7. En cuanto a la educacin inicial no escolarizada, especficamente sobre la capacitacin de promotores educativos, 92.3% dijo haber recibido capacitacin inicial, misma que fue impartida bsicamente por el coordinador de zona y en menor medida por el supervisor de mdulo. De las coordinadoras de zona encuestadas, 71.4% consideraron que la capacitacin dedicada al personal a su cargo es suficiente. stas reciben apoyo por concepto de viticos y transporte; sin embargo, de acuerdo con la mayora de los coordinadores, el apoyo que reciben no es suficiente. En relacin con la oportunidad en la recepcin del material de apoyo en educacin inicial no escolarizada, las promotoras (92.3%) mencionaron haber recibido los paquetes. Por su parte, 65.4% de los promotores educativos consideraron que los padres de familia estn interesados en el curso, 53.8% mencion que los padres han modificado las pautas de conducta con sus hijos y 42.3% contest que la modificacin puede considerarse regular. 8. Por lo que toca a las obras civiles, la liberacin tarda de los recursos financieros ha afectado la validacin de obras ya que las UCE, al no contar con liquidez durante los primeros meses del ao, no pueden desplazar personal de supervisin a las diversas comunidades para efectuar oportunamente el seguimiento en campo. Respecto del tema, la mayora de los docentes encuestados (90.1%) dice haber percibido mejoras en su escuela, e hizo referencia principalmente al mantenimiento y la infraestructura.

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9. En relacin con el fortalecimiento institucional, de acuerdo con la informacin recabada, las acciones no se han realizado, sobre todo aqullas destinadas a buscar alternativas para los sistemas estatales de administracin, planeacin y evaluacin educativa (asesora de consultores y capacitacin gerencial), debido a dificultades administrativas para la contratacin de consultores y asesores.
satisfaccin de necesidades

A continuacin se presentan aquellas opiniones que apoyan la exploracin de la satisfaccin de necesidades de los beneficiarios de los programas compensatorios. 1. En cuanto a la cantidad y calidad de tiles escolares, un sector de padres y alumnos de primaria y preescolar, as como madres de educacin inicial no escolarizada dicen estar satisfechos, subrayando la durabilidad de stos. Por otro lado, existen usuarios, que no estn de acuerdo con la calidad y durabilidad de los materiales de apoyo. Sealan que los alumnos tienen problemas con los lpices, las gomas, el comps y las pastas de las libretas profesionales. Hubo alumnos que comentaron que no los usan porque no les agradan sus diseos. Se puso de manifiesto, respecto de la cantidad de tiles escolares, que generalmente sta resulta suficiente para proveer a los alumnos durante todo un ciclo escolar. En caso contrario, se sortea entre los estudiantes o permanece en la escuela, a reserva de que un educando lo requiera, como es el caso de las calculadoras, que no siempre llegan en proporcin con los beneficiarios. En ocasiones, tambin se comparte entre hermanos o compaeros. En la primaria indgena, los usuarios consideran pertinente la impresin de libros de texto en espaol y en lengua indgena, adems de que dichos ejemplares contemplen la geografa de cada entidad federativa, ciudades y municipios. Algunos coordinadores estatales apuntan que la calidad de los paquetes didcticos en cuanto a su edicin, tipo de materiales utilizados y durabilidad es buena. Sin embargo, tambin manifiestan estar de acuerdo en hacer ajustes como: mayor durabilidad, mejorar las ilustraciones, elaborar un manual de uso de los materiales e instrumentar un proyecto de capacitacin para el buen uso de los mismos. 2. Respecto de la capacitacin, los docentes de primaria general e indgena y los promotores de educacin inicial informan que asisten con regularidad a las sesiones. 3. Padres y alumnos mencionan que en primaria existe un mnimo de alumnos que presentan bajo rendimiento escolar. Cuando se da es porque coincide con grupos escolares muy numerosos que rebasan la atencin del profesor. Existe un factor de ndole circunstancial: la ausencia de docentes, que en muchos casos no es cubierta de manera inmediata o incluso no se llega a remediar. Eso ocurre a pesar de la vigilancia de los padres y de los informes que entregan a las supervisiones para condicionar el estmulo docente.

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2002: PRIMERAs EXPLORACIONEs

De acuerdo con los padres y alumnos, las razones por las que los docentes se ausentan de clases son la capacitacin que reciben, las reuniones de supervisin escolar y la realizacin de trmites ante la Secretara de Educacin Pblica del estado (sEPE). Los padres opinan que el hecho de que algunas escuelas cuenten nicamente con dos maestros para atender los tres grados escolares se convierte en un factor que afecta el aprendizaje. Para los padres, en las escuelas de preescolar y primaria indgena los principales problemas que afectan el aprendizaje se relacionan con el idioma, aunque la entrega de libros en lengua indgena ha sido de utilidad. El sentido que los padres de familia dan a la educacin en las comunidades rurales e indgenas se centra en la expectativa de que sus hijos logren mejores condiciones de vida, que obtengan acceso a la educacin media superior y superior, y que lleguen ocupar cargos de representacin popular en sus comunidades o en las capitales de los estados. 4. Los padres sealan que los docentes trabajan con los alumnos en clases extra por las tardes, que les sirven como asesora para las tareas y para motivarlos a que eleven su nivel de aprovechamiento escolar; no siempre relacionan eso con los estmulos que se otorgan a los docentes. 5. Los maestros de algunas escuelas primarias realizan una doble funcin: estn como directores y frente a grupo, provocando con ello que dediquen poca atencin a la enseanza. Adicionalmente, los padres sealan que los profesores que permanecen en la comunidad atienden mejor a los alumnos y a las escuelas en las que laboran. 6. Los padres de familia han manifestado a los directores que estn insatisfechos porque constantemente se suspenden clases. En algunas comunidades, los usuarios expresaron que los docentes establecen relaciones con los alumnos basadas en la confianza, el respeto y el trato digno, mientras que en otras escuelas se han dado casos de maltrato infantil. Opinaron que algunos maestros ponen especial atencin al aprendizaje, siendo este dato coincidente con los docentes que reciben el apoyo compensatorio. Los buenos profesores, a decir de los padres, tambin estn preocupados por que los alumnos continen sus estudios, los orientan cuando tienen problemas personales y durante el recreo juegan con ellos. 7. Los padres se manifiestan satisfechos con el Apoyo a la Gestin Escolar, porque representa un beneficio directo a las escuelas. Ellos son quienes administran los recursos econmicos recibidos. Comentan que 50% se debe utilizar en adquirir materiales didcticos y 50% para pagar necesidades de remodelacin y/o mantenimiento de la escuela. El apoyo econmico en efectivo lo recibe el presidente de la asociacin de padres, quien lo administra en coordinacin con directores y docentes de la escuela. Los padres indican que las APF mejoran las condiciones del plantel con el apoyo recibido, pero consideran que es insuficiente, porque en algunas escuelas existen necesidades mayores por cubrir. En escuelas de preescolar general e indgena, primaria general e indgena y telesecundaria, los padres sealan como necesidades: la presencia de docentes que cubran grupos escolares, construccin y remodelacin de aulas, canchas deportivas, baos, as como cubrir las inasistencias de los maestros con interinatos.

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EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

Los padres de familia comentan que algunos de ellos colaboran activamente en acciones de beneficio para la escuela y que otros, debido a su trabajo en el campo, no se involucran de la misma manera, desconociendo en muchos casos el rendimiento escolar de sus hijos. 8. Se coment que a las sesiones del programa de educacin inicial regularmente asisten madres junto con sus hijos. Los padres no acuden debido a que las reuniones se realizan en horarios en que se encuentran trabajando. En las encuestas con promotores, se seala que las madres que participan en estas actividades han modificado sus hbitos y conductas hacia sus hijos y se muestran ms pacientes con ellos. En educacin inicial no escolarizada, los usuarios estn satisfechos con la labor del promotor porque realiza visitas domiciliarias a padres de familia que an no asisten a los cursos de capacitacin. Por otro lado, los que s asisten tienen la expectativa de que se respete el horario establecido de las sesiones. A la luz de las opiniones de los beneficiarios, pareciera que los componentes de programas compensatorios que mejor aceptacin e impacto tienen son aquellos relacionados con los apoyos al alumnado, el mejoramiento de las instalaciones y la provisin de materiales didcticos y tecnolgicos para las escuelas. Si bien se ha intentado recoger en estas consideraciones los aspectos relevantes para la evaluacin, es importante sealar que deben ser tomadas con reserva; esto quiere decir que es prioritario que este tipo de evaluaciones se realicen ao con ao, de manera que se acumule un acervo de informacin sistematizada y congruente que autorice, con menor margen de error, a emitir juicios de valor en cuanto a los efectos socioeducativos de los programas compensatorios del Conafe.

4. recomeNDacioNes
A continuacin se presentan recomendaciones para futuras acciones del Conafe. Su validez fuera del contexto de este estudio deber ser determinada por los tomadores de decisiones, quienes establecern la necesidad de realizar evaluaciones adicionales para ampliar la informacin obtenida. Realizar estudios sistemticos de los programas compensatorios durante un periodo mnimo de tres aos antes de efectuar cambios estructurales. Planear las acciones compensatorias con base en las necesidades particulares de cada entidad federativa para evitar incongruencias e ineficiencias presupuestales. Procurar que los plazos asignados para la liberacin de los recursos solicitados por el Conafe se definan conforme a las necesidades especficas que se dan a conocer en el presupuesto anual que se presenta a la shCP . Coordinar las actividades relacionadas con el proceso de licitacin de manera que se evite el problema constante de iniciar las licitaciones muy tardamente.

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2002: PRIMERAs EXPLORACIONEs

Crear un rea dentro del Conafe que se encargue de las funciones de evaluacin y seguimiento del alumnado beneficiado con los programas, de manera que se puedan aplicar modelos complejos de valoracin del costo-beneficio. Promover que el reconocimiento al desempeo docente sea diferencial, en funcin tanto de la opinin de los padres, como de los resultados obtenidos por los alumnos en las evaluaciones de desempeo. Generar tabuladores de reconocimiento al desempeo docente, acordes con las condiciones de enseanza: mejor para los maestros en escuelas unidocentes y bidocentes que en escuelas tri, tetra y pentadocentes; superior para escuelas bilinges que en monolinges; mayor en escuelas alejadas que en aqullas cercanas a ncleos poblacionales importantes. Ponderar las posibilidades y los lmites de la modalidad multigrado (especialmente en el caso de escuelas unidocentes y bidocentes y telesecundarias). A este respecto, podra considerarse el diseo de estrategias de compensacin a las escuelas, a travs de la inclusin de figuras docentes alternativas (docentes en formacin, por ejemplo) que pudieran apoyar a los profesores en la atencin de los nios. Reforzar, entre los padres de familia, la vinculacin con sus hijos en actividades escolares que motiven los procesos de enseanza-aprendizaje y conduzcan a disminuir la desercin, reprobacin y bajo rendimiento escolar en los alumnos. Atender el problema de la calidad de aprendizajes logrados, ya que, de acuerdo con la informacin proporcionada por los padres, los alumnos son promovidos por la edad, sin contar con niveles de aprendizaje adecuados. Incluso se dan los casos del ingreso a telesecundaria sin contar con el requisito de saber leer y escribir. Resolver el problema de la distribucin de los materiales desde las sedes estatales hasta las aulas, ya que constituye uno de los reclamos aejos a los programas compensatorios, para el cual no se han propuesto a la fecha soluciones eficaces. Realizar una investigacin diagnstica entre alumnos y docentes para valorar la pertinencia y la calidad de los auxiliares didcticos que apoyan el quehacer educativo. Proporcionar una atencin cuidadosa la infraestructura, mobiliario y mantenimiento de los inmuebles escolares, por cuanto representa uno de los aspectos sustanciales de los apoyos proporcionados por los programas compensatorios. Considerar la posibilidad de que el apoyo educativo otorgado a las escuelas telesecundarias incluya, adems del equipo de cmputo, la capacitacin sobre su uso y funcionamiento dirigida al docente, as como procesos de seguimiento para la evaluacin de la utilizacin del mismo y su mantenimiento.

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2003: Metas y prospectiva

EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

ii. 2003: metas y ProsPectiva

El estudio realizado por la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla en 2003 se presenta en cuatro partes. La primera explica la lgica del diseo de los programas compensatorios. En la segunda se revisan los principales elementos y procesos del programa, con el fin de valorar si los objetivos, la focalizacin y los procesos operativos estn adecuadamente relacionados y alineados unos con otros. La tercera parte evala los resultados de los programas por medio de un anlisis economtrico de costo-efectividad. En la ltima seccin se presentan tres escenarios que exploran los futuros posibles a encarar por los programas compensatorios. Este estudio aprovecha las experiencias de la primera evaluacin e incorpora anlisis y reflexiones sobre las premisas tericas, pedaggicas y polticas que orientan el diseo del PAREIB. Incluso se realiza un ejercicio de esquematizacin de las posibles relaciones entre la operacin del programa, las ventajas y desventajas del actual sistema de focalizacin, y las congruencias e incongruencias de todo ello con los objetivos que se plante el programa. Esta evaluacin pone el acento en el conocimiento de la lgica que organiza el programa, por encima de su impacto socioeducativo. La evaluacin se propuso los siguientes objetivos: Evaluar la pertinencia del diseo actual de los programas compensatorios para resolver el problema pblico del rezago educativo. Evaluar la claridad y transparencia de las reglas de operacin, y la coherencia de los procesos instrumentados por el Conafe para el ao fiscal 2003. Evaluar la efectividad, eficiencia y equidad de gnero de los programas implementados. Perfilar escenarios posibles que permitan reorientar, mantener o profundizar las accione desarrolladas a travs de los programas compensatorios.

1. Diseo De los Programas comPeNsatorios


Para presentar los resultados del anlisis sobre el diseo de la poltica pblica en los programas compensatorios, se utiliza la tcnica del marco lgico, que permite mostrar bajo un enfoque procesal las posibles relaciones causales entre los recursos que se disponen para operar, las actividades que se planea realizar y los cambios o resultados que se espera obtener. El desarrollo del anlisis requiri del estudio de los principales documentos que guan los programas compensatorios. Se revisaron tambin documentos secundarios y evaluaciones previas. Asimismo, se desarrollaron dos talleres; uno con los funcionarios de los programas compensatorios con el fin de indagar las acciones y resultados esperados, y otro con expertos en materia educativa para identificar las principales variables que afectan el desempeo de los programas.

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2003: MEtAs y PROsPECtIVA

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La tcnica del rbol de problemas permite identificar cules son las posibles relaciones causales entre las variables que se encontraron en la problemtica; a su vez, permite diferenciar entre los problemas y los efectos ocasionados por stos. Esa tcnica ayuda a comprender los asuntos que atienden las polticas pblicas; su lmite se da frente a la multicausalidad.
Identificacin del problema central y sus efectos en la sociedad

Se identifica como problema central de atencin de los programas compensatorios el bajo nivel de aprovechamiento escolar de los nios de zonas marginadas Se prefiere llamarlo as . y no rezago educativo en general. Esta definicin es operativa y permite identificar probables causas. El rezago educativo es visto en este modelo como un efecto del problema del bajo aprovechamiento escolar de los nios de zonas marginadas. Este bajo aprovechamiento genera ndices educativos (reprobacin, repeticin, desercin) altos en relacin con los observados en las escuelas de localidades desarrolladas. Las posibles causas del problema se encuentran entre los factores de la oferta y los de la demanda educativa. Los factores de la oferta son los relativos a la presencia de la escuela, su mobiliario y equipo; la presencia de auxiliares didcticos, y la asistencia del docente y sus labores de enseanza, as como todo lo correspondiente a la gestin escolar. Los factores de la demanda son los relacionados con la asistencia de los nios la escuela, las condiciones en las que llegan al proceso de aprendizaje y las que corresponden al contexto familiar y de la comunidad que afectan el desempeo escolar.
Anlisis de los objetivos

El objetivo general de los programas compensatorios podra plantearse de la siguiente forma: mejorar el nivel de aprovechamiento escolar de la poblacin que habita en zonas marginales. De ese objetivo se desprenden dos objetivos particulares: uno corresponde a la oferta educativa, y otro a la demanda educativa.
Mejorar la calidad de la oferta educativa

Este fin particular se entiende con el seguimiento de diversos objetivos especficos, los cuales se enlistan a continuacin: Apoyar la construccin y rehabilitacin de espacios educativos para que las escuelas cuenten con la infraestructura adecuada para la enseanza y el aprendizaje. Promover y/o proveer recursos econmicos para que las escuelas tengan el mobiliario necesario para las labores docentes. Realizar las acciones necesarias para que los docentes ejerzan prcticas pedaggicas pertinentes para el contexto social.

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EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

Promover y/o proveer recursos econmicos con el fin de que los docentes cuenten con el material didctico necesario para que ejerzan sus prcticas pedaggicas pertinentes al contexto social. Ofrecer la capacitacin y asesora necesaria para asegurar el ejercicio de prcticas pedaggicas pertinentes al contexto social. Promover acciones que fomenten la asistencia y permanencia de los docentes durante los ciclos escolares completos. Promover que los docentes tengan mejores remuneraciones por su trabajo. Ofrecer incentivos a los maestros por su desempeo y su asistencia continua. Procurar que las escuelas cuenten con una gestin escolar eficaz. Apoyar para que se mejore la supervisin escolar. Apoyar para que se mejore la capacidad de gobierno de las autoridades estatales. Por medio de este ejercicio de alineacin es fcil entender las relaciones causales de cada componente. Todos los objetivos, excepto el de la mejora en las remuneraciones de los profesores, que va ms all de las posibilidades de accin de los programas compensatorios, son posibles con el programa actual.
Mejorar las condiciones para el xito en la educacin inicial y la educacin bsica

Este objetivo particular se relaciona con los siguientes fines especficos: Promover la corresponsabilidad de los padres de familia en el proceso educativo de sus hijos. Mejorar las condiciones de nutricin y aprendizaje de los nios que asisten a la educacin bsica. Promover, capacitar y educar a los padres de familia en prcticas de crianza. Proveer la dotacin de tiles escolares. Promover la creacin de nuevas escuelas. Divulgar los altos beneficios potenciales de la educacin a padres y nios. La alineacin de estos objetivos lleva a la reflexin de que el proyecto de educacin inicial es promover, capacitar y educar a los padres de familia en prcticas de crianza, con lo cual se busca mejorar, en el mediano plazo, las condiciones de nutricin y aprendizaje de los nios, lo cual a su vez busca satisfacer las condiciones generales para que asistan y terminen con xito la educacin bsica. Existen otros objetivos especficos que no pueden ser atendidos directamente por los programas compensatorios: 1) promover la alfabetizacin de adultos, 2) promover el crecimiento econmico de las comunidades, 3) promover la infraestructura urbana de las localidades, 4) promover la creacin de escuelas en lugares accesibles y 5) motivar la no incorporacin de los nios en actividades productivas.

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El anlisis de los programas compensatorios exhibe resultados que requieren la pronta atencin de los tomadores de decisin dentro del Conafe: en primer lugar, los objetivos analizados generan dudas sobre la existencia de una direccin coherente en la operacin de los programas. Sin embargo, al contrastarse la problemtica real a que se enfrentan los programas compensatorios con el conjunto de acciones (componentes), se observa que s se ataca el fenmeno del bajo aprovechamiento escolar de los nios de una forma integral. El diseo del paquete de componentes mantiene una perspectiva que abarca la mayor parte de los factores de la oferta educativa y algunos de los que ms afectan las capacidades y condiciones para que los nios asistan y desarrollen su aprendizaje escolar. En segundo lugar, se observa que existe poca claridad en la definicin de los conceptos de compensacin rezago educativo integralidad equidad e igualdad de oportunidades Tal , , , . y como se seala en el documento Programa institucional de mediano plazo Conafe 2002-2006, se recomienda que las autoridades educativas de la federacin y los estados debatan los conceptos correspondientes.

2. oPeraciN De los Programas comPeNsatorios


Si bien los anlisis anteriores brindan un acercamiento a la operacin del programa, no permiten determinar si el programa ha mejorado o empeorado con el tiempo, por lo cual es necesario comparar las diversas reglas de operacin que han sido emitidas durante los cinco aos recientes. Es posible evaluar la pertinencia de los objetivos formales de las reglas de operacin, las cuales establecen como objetivo general: Mejorar la calidad de la oferta educativa para coadyuvar a que la poblacin de 0 a 14 aos de edad, que habita en zonas de alto rezago social y educativo permanezca y concluya exitosamente la educacin bsica . Hipotticamente, de este objetivo general se pueden desprender los objetivos particulares siguientes: Mejorar las pautas de crianza de nios desde su nacimiento hasta los cuatro aos de edad, a travs de los servicios de educacin inicial no escolarizada. Reducir las tasas de abandono en la educacin preescolar. Disminuir los ndices de reprobacin, repeticin y desercin escolares en la educacin primaria y secundaria para elevar el ndice de eficiencia terminal en la educacin bsica. Disminuir la brecha en los resultados de aprovechamiento escolar existente entre la poblacin de los sectores menos favorecidos, respecto de los ptimos niveles de desarrollo. Como se puede observar, el objetivo general es confuso. En una primera lectura, pareciera que se dirige a la dimensin de la oferta educativa, dejando fuera lo correspondiente a la demanda. Sin embargo, al incluirse que se atienda desde los cero aos, es obvio que se atiende a poblacin fuera del sistema educativo, lo cual ya no sera parte de la oferta educativa.

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EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

Los objetivos especficos tambin son confusos y no se desprenden lgicamente del objetivo general: el primero realmente es un objetivo de proceso de segundo orden; bien podra haberse definido como objetivo especfico en las reglas de operacin mejorar los niveles nutricionales y de salud de los nios que entran en preescolar. El segundo y tercer objetivos no son sino resultados. En principio, esto indica un error de diseo programtico, ya que implicara que el programa est atendiendo los efectos y no las causas del problema. Finalmente, de acuerdo con la diagramacin de procesos-resultados, el cuarto objetivo especfico est an ms alejado del problema que los dos anteriores, ya que ste es el impacto que se desea lograr a partir de la implementacin de los programas compensatorios. Los errores en la forma de presentar los objetivos y el contraste con la operacin de los programa permiten deducir que los objetivos formales establecidos en las reglas de operacin no son la gua operativa real del programa, ya que si as fuera el programa estara derrochando recursos en la atencin de los efectos y no de las causas.
La focalizacin

El objetivo de la focalizacin es identificar y determinar la poblacin beneficiaria de los apoyos. Esto se logra estableciendo criterios y procedimientos de seleccin claros y transparentes. En las reglas de operacin se definen la metodologa, los criterios y el procedimiento que sustentan la focalizacin para los programas compensatorios. El Conafe ha diseado una metodologa y criterios especficos con el fin de precisar la poblacin objetivo del programa; sin embargo, esto no es claro en las reglas de operacin, ya que la informacin proporcionada resulta insuficiente. La focalizacin para el nivel de primaria se sustenta en la elaboracin de un ndice de desventaja comparativa, el cual se forma con base en seis variables: ndice de marginalidad por localidad (Consejo Nacional de Poblacin, Conapo) Densidad de alumnos por escuela (Secretara de Educacin Pblica, sEP) Relacin entre el total de alumnos inscritos sobre el total de docentes por escuela (sEP) ndice de reprobacin por escuela (sEP) ndice de repeticin por escuela (sEP) ndice de desercin por escuela (sEP) El ndice es una suma ponderada de los valores de estas variables. Las reglas de operacin especifican que los valores son actualizados ao con ao, lo cual es cierto para las variables y no para los ponderadores. Los ponderadores han sido los mismos durante los dos aos ms recientes y no se prevn modificaciones para el siguiente ciclo escolar. Esta situacin redunda en falta de transparencia en el proceso de focalizacin, primer momento que permite valorar la imparcialidad en el proceso de asignacin de apoyos. Es decir, cualquier interesado en los programas compensatorios puede cuestionar fcilmente la imparcialidad en la asignacin de los subsidios.

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2003: MEtAs y PROsPECtIVA

II

Una vez determinado el universo de atencin, las escuelas pasan por un filtro a partir de cinco criterios de seleccin: Se atendern todas las escuelas primarias (rurales y urbanas), generales e indgenas ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones de alta prioridad definidas en el ao 2001. Se atendern todas las escuelas indgenas del resto de los municipios de los 31 estados. Se atendern las escuelas primarias generales ubicadas en los cuartiles cuarto y tercero de la clasificacin rural del resto de los municipios de los 31 estados. Se atender 50% de las escuelas rurales pertenecientes al segundo cuartil con mayor desventaja dentro del resto de los municipios de los 31 estados. Los ponderadores a utilizar son: 19.05% para el ndice de marginacin, 9.51% para el ndice de densidad, 14.29% para el ndice de complejidad, 19.05% para reprobacin, 19.05% para repeticin y 19.05% para desercin. Se atender 50% de las escuelas rurales pertenecientes al cuarto cuartil urbano con mayor desventaja en el interior del cuartil del resto de los municipios de los 31 estados. No se aclara el hecho de que se crean dos ordenaciones, una para escuelas rurales y otra para escuelas urbanas. Otra omisin en las reglas de operacin es que no se puntualiza el hecho de que se excluyen las escuelas particulares y las de educacin comunitaria de las ordenaciones. Probablemente, en el origen de la metodologa de focalizacin se calcularon cuntas escuelas podran ser apoyadas con el presupuesto disponible en ese momento, y posteriormente se determinaron los valores de los criterios de seleccin vigentes. El equipo evaluador considera que sera conveniente manejar la redaccin en trminos porcentuales, acotando limitantes de presupuesto. A manera de sugerencia, las reglas de operacin pudieran quedar as:Se apoyar a 62.5% de las escuelas rurales y 12.5% de las escuelas urbanas, tomando en cuenta su posicin ordinal de acuerdo con el ndice de desventaja comparativa. Los lmites de la seleccin de escuelas podrn ser acotados ante la existencia de recortes de presupuesto, siguiendo el ordenamiento del ndice de desventaja comparativa . Las reglas de operacin indican que, una vez determinado el universo de atencin, se informa a las UCE sobre los universos que les corresponden, con el fin de que los revisen y, en su caso, soliciten adecuaciones. Una vez hecho esto, el Conafe informa a las UCE el presupuesto autorizado, la cobertura y metas de cada estado. La focalizacin de escuelas preescolares adolece de las mismas debilidades que el mtodo utilizado para primaria, ya que las reglas de operacin especifican que se apoyar a: Todas las escuelas (rurales y urbanas) ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones definidas en el 2001 y todas las escuelas indgenas de los cuartiles 4to. y 3ro. de la clasificacin rural y de las escuelas generales del 4to. cuartil rural del resto de los municipios de los 31 estados. Esto significa que las reglas de operacin establecen que se apoyar a 50% de las escuelas indgenas y 25% de las escuelas generales, en razn de su grado de desventaja. La focalizacin para escuelas telesecundarias mantiene el enfoque de los dos niveles anteriores, ya que las reglas de operacin especifican que se apoyar a: Todas las escuelas (rurales y

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urbanas) ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones de alta prioridad definidas en el 2001 y todas las escuelas rurales ubicadas en los cuartiles 4to. 3ro. y 2do. del resto de los municipios de los 31 estados. La focalizacin de la educacin inicial no escolarizada es abierta. De hecho no existe en las reglas de operacin ninguna metodologa para la focalizacin de estos servicios y slo se menciona que: los servicios de educacin inicial pueden funcionar en cualquier espacio fsico de las comunidades a atender y se abren ao con ao.
La alineacin de los procesos con los objetivos

La educacin inicial es sui generis; de hecho no es un nivel educativo. En opinin del equipo evaluador, la educacin inicial debera volverse un programa independiente debido a su complejidad y al hecho de que su poblacin a atender no son nios, sino los padres de los nios. En esta modalidad, el componente de infraestructura y mobiliario no se aplica, ya que la educacin inicial se ofrece en cualquier espacio prestado por la comunidad o por alguno de sus miembros. En el caso de la educacin preescolar, es necesario realizar dos procesos: dotar de infraestructura educativa y tcnico-administrativa y capacitar a las Asociaciones de Padres de Familia (APF). El Conafe requiere la conformacin de APF para que intervengan en la compra de materiales didcticos, tiles escolares y consumibles. Lamentablemente, las reglas de operacin son ambiguas en cuanto al objetivo y las acciones involucradas en este proceso de capacitacin, ya que no se explica con claridad si consiste en el desarrollo de habilidades de los padres de familia para realizar pequeas reparaciones o en adiestrarlos en la administracin de recursos. La compensacin del nivel primaria se realiza a travs de la dotacin de infraestructura educativa y tcnico-administrativa a los centros escolares de primaria. Sin embargo, asegurar una infraestructura y equipamiento adecuado no es suficiente para mejorar la calidad de la oferta educativa; para esto es necesario fortalecer la gestin escolar. Esto se pretende a travs de un apoyo especfico a la supervisin escolar. El otro proceso que coadyuva a mejorar la gestin escolar es el apoyo a la administracin educativa estatal, el cual consiste en la posibilidad de contratar servicios de capacitacin y asesora gerencial. Para reducir los altos ndices de desercin, rotacin y ausentismo de los docentes se realizan tres procesos. El primero consiste en entregar auxiliares didcticos a los docentes para facilitar el proceso de enseanza-aprendizaje. El segundo es el componente denominado redes estatales de asesora para la calidad, mediante el cual se proporciona asesora pedaggica a los docentes y directivos. Finalmente, el tercer proceso es el relativo al reconocimiento al desempeo docente, con el cual se otorgan estmulos econmicos a los docentes, en consideracin a su buen desempeo en la prctica educativa. Como se puede observar, en general existe una clara alineacin entre los procesos y objetivos en la educacin primaria; sin embargo, el proyecto de apoyo a la administracin educativa estatal tiene una explicacin sumamente difusa, pues se refiere en realidad a cuestiones de capacitacin gerencial de los mandos medios.

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El Conafe implementa dos procesos para mejorar la calidad de la oferta educativa en telesecundaria. El primero corresponde a la dotacin de infraestructura educativa y tcnico-administrativa, la cual consiste en construir y rehabilitar los espacios escolares, as como en suministrar el mobiliario necesario para alumnos, docentes, supervisores escolares, jefes de sector y personal administrativo de la escuela para que puedan desarrollar sus actividades satisfactoriamente. El segundo corresponde a la entrega de auxiliares didcticos a los docentes, con el fin de mejorar la prctica educativa. Como puede observarse, este nivel educativo es el menos atendido por los programas compensatorios, ya que existen objetivos que no son sustentados por proceso alguno.
Anlisis comparativo de las reglas de operacin

En trminos generales, se puede apreciar que las reglas de operacin de los programas compensatorios han registrado progreso en trminos de su calidad. Las calificaciones ms bajas para los indicadores diseados se registraron en las tres primeras reglas de operacin (1999, 2000 y 2001) y hubo una mejora a partir de las reglas del 2002. Las que cuentan con mejor calidad son las que corresponden al ejercicio 2003.
Indicador de claridad

En trminos relativos, este indicador mostr mayor progreso en las reglas de operacin de los programas compensatorios: pas de la mnima a la mxima calificacin. Esto puede atribuirse a que los programas han experimentado cambios a lo largo del tiempo, tanto en su cobertura y poblacin objetivo, como en la ampliacin del tipo de apoyos que otorga. Al momento, la claridad que proporcionan las reglas de operacin es aceptable.
Indicador de consistencia

Las ltimas dos versiones de las reglas de operacin presentan alta consistencia, sin embargo, hay ciertas deficiencias en el rubro de elegibilidad, principalmente en lo referente a requisitos y restricciones para acceder al programa.
Indicador de suficiencia

Este indicador, no obstante que ha mostrado progreso con el paso del tiempo, an presenta un amplio margen de mejora. Son varios aspectos los que no proporcionan informacin suficiente para alcanzar un pleno entendimiento de las reglas. Por otra parte, las reglas de operacin no establecen tiempos ni fechas lmite para las actividades crticas de los programas. Esto puede crear la idea de que no existe temporalidad en las actividades. Si en la prctica cada UCE establece su propio calendario de actividades y fechas lmite, las reglas de operacin deben especificar el mecanismo y los medios a travs de los cuales las UCE darn a conocer el calendario de actividades y fechas lmite.
Indicador de transparencia

Este indicador es el que mayor rezago presenta y es el que menor progreso mostr durante los cinco aos analizados. Una de las carencias relevantes es el hecho de que se omite la informacin relativa a las causas de incumplimiento y penalizaciones.

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EVALUACIONEs POR MANDAtO LEgIsLAtIVO: OPERACIN y REsULtADOs

El anlisis presentado permite concluir que las reglas de operacin presentan deficiencias. Una de ellas es que no existe ningn documento tcnico emitido por la shCP que explique detalladamente cmo se deben elaborar las reglas de operacin. Los objetivos del programa deben ser replanteados con el fin de dirigir adecuadamente el programa, as como para establecer indicadores de desempeo y de resultados, pertinentes a cada nivel jerrquico de los objetivos. Se debern establecer indicadores estratgicos e indicadores de procesos alineados. Las metas debern tener esta misma alineacin. El proceso de focalizacin presentado en las reglas de operacin tiene deficiencias tanto en su explicacin como en el proceso. Las reglas de operacin no expresan claramente cul es el mtodo que se aplica para obtener dos conjuntos de poblaciones, las comunidades rurales y las urbano marginales. Por otra parte, las reglas de operacin no especifican las ponderaciones aplicables a cada uno de los criterios ni cmo impactan las consideraciones de presupuesto en la poblacin que finalmente es seleccionada. Estas situaciones impiden que los usuarios (funcionarios pblicos federales, estatales y municipales, as como investigadores) y posibles beneficiarios del programa puedan entender y evaluar el mtodo de focalizacin. Se recomienda describir con mayor detalle el proceso de focalizacin de los programas compensatorios, as como elaborar dos manuales. El primero relativo al procedimiento para la focalizacin, en el cual se debern definir los tiempos, actividades y tareas del proceso de focalizacin, especificando qu reas administrativas intervienen. El segundo manual debe explicar el mtodo matemtico y financiero y dems criterios que permiten determinar el universo de atencin de los programas compensatorios. El anlisis de la alineacin arroj dos tipos de conclusiones y recomendaciones. Las primeras son especficas y pertinentes para cada proceso operativo detectado y su utilizacin permitir mejorar las reglas de operacin del prximo ao. El segundo tipo son ms generales, y se describen a continuacin. La mayor parte de los procesos est ubicada en la educacin primaria, lo cual no es lo ms adecuado, ya que una estrategia adecuada para abatir el rezago educativo debera estar concentrada en la educacin inicial y despus en la educacin preescolar. Por otra parte, se nota que buen nmero de apoyos estn dirigidos a actividades administrativas, ya sea aqullas relacionadas con la capacitacin de los funcionarios estatales o con la cadena operativa. Esto implica que el programa est concentrado en apoyar actividades de planeacin y control ms que actividades dirigidas a mejorar la calidad del proceso de enseanza y aprendizaje. Para ponderar estas conclusiones, ser necesario hacer un ejercicio de anlisis presupuestal que permita determinar el porcentaje de recursos destinado a cada nivel educativo y a cada uno de los componentes, lo que permitir contrastarlo con la efectividad resultante. Como es evidente las reglas de operacin de los programas compensatorios han tenido mejoras en calidad a lo largo del tiempo. Actualmente sigue siendo difcil su comprensin. Para

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II

subsanar esta deficiencia se recomienda elaborar unas reglas de operacin por nivel educativo, lo cual permitir entender cabalmente la relacin que existe entre objetivos, apoyos y procesos respectivos. Se sugiere fortalecer los elementos relativos a la transparencia, ya que sta an no alcanza una calificacin satisfactoria. Asimismo, considerando que la focalizacin, los procesos de operacin y los indicadores de desempeo y resultados de la educacin inicial no escolarizada son diferentes del resto de los componentes de los programas compensatorios, se considera adecuado elaborar reglas de operacin especficas para este componente.

3. resultaDos De los Programas comPeNsatorios


En este estudio se prueba la efectividad de los programas compensatorios por medio del diseo experimental. Esta tcnica es ampliamente utilizada en la biologa, psicologa y otras ciencias naturales y sociales. La metodologa seleccionada fue la utilizada en estudios previos para realizar anlisis de costo-efectividad de programas sociales en Mxico. La tcnica del costo-efectividad se emplea cuando los beneficios de los programas pblicos no son fcilmente mensurables en trminos monetarios, o cuando el inters del tomador de decisiones recae en comprobar si se estn obteniendo los resultados esperados. Ambas razones ocurren en este caso al comparar dos grupos muestrales, uno corresponde a las escuelas que fueron apoyadas por los programas compensatorios y otro a las escuelas de caractersticas similares que no tuvieron apoyo de los programas compensatorios. El indicador seleccionado para este estudio es la existencia de un cambio negativo en la tasa de repeticin de nios inscritos en educacin primaria, tanto en escuelas rurales como en urbanas. Se asume que el impacto de los programas compensatorios puede ser probado si se muestra la disminucin de la tasa de repeticin de los nios de las escuelas atendidas. El anlisis requiri la depuracin y procesamiento de distintas fuentes de informacin. Las fuentes utilizadas fueron las siguientes: Estadstica oficial, formato 911, informacin reportada por los directivos de las escuelas a las estadsticas oficiales. Ciclos 1998-1999 y 2001-2002 (inicio). Secretara de Educacin Pblica (sEP). Componentes de la oferta educativa. Estadsticas internas sobre el suministro de apoyos de los programas compensatorios. Ciclos 1998/1999, 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002. Conafe. Base de focalizacin Indicadores educativos por escuela y de marginacin de las localidades utilizadas para la focalizacin y seleccin de escuelas. Ciclo 2002/2003. Conafe y Conapo. Censo Nacional de Poblacin y Vivienda. Caractersticas socioeconmicas por localidad 2000. INEGI. Es importante mencionar que en el Conafe no existe una unidad administrativa que concentre y administre sistemticamente la informacin de las escuelas y de los apoyos a las mismas. En particular, no se lleva seguimiento de los costos por componente.

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Se estudiaron las primarias pblicas generales e indgenas, quedando fuera las primarias particulares y las de educacin comunitaria. La seleccin de las muestras de control y tratamiento se hizo utilizando la base de focalizacin del ciclo 2002-2003. La muestra de tratamiento incluy todas las escuelas a las que se otorg la lista completa de componentes educativos, salvo el de construccin y rehabilitacin de aulas, durante todos los ciclos entre 1998-1999 y 2001-2002. Se excluyeron las escuelas que no tuvieron apoyo todos los aos y aquellas que no tuvieron todos los componentes. La muestra de control son escuelas que no tuvieron ningn apoyo de los programas compensatorios, pero que s cumplan con los criterios de focalizacin mencionados. Para evaluar la efectividad de los programas compensatorios se utiliz un modelo que permite estimar la efectividad de los programas compensatorios y es el ms recomendable para anlisis de variables dicotmicas, ya que permite mejores ajustes de estimacin en funciones que no se comportan como una lnea recta; a su vez, permite capturar con mayor confiabilidad las variables dependientes ante cambios en las variables independientes.
Resultados del anlisis de efectividad

Las estimaciones se hacen tomando a la escuela o centros de trabajo como unidad de estudio. Cabe sealar que, aunque las acciones de los programas compensatorios parten de un diseo en el que el principio de equidad es proveer de manera igual los productos y apoyos econmicos tanto a nios como a nias, tanto a maestras como maestros, se consider necesario hacer un anlisis diferenciado. El equipo evaluador consider que existen otros elementos que no son atendidos por los programas compensatorios y que, sin embargo, inciden sobre los resultados escolares de los nios. Adems, una de las exigencias de la evaluacin es la referente a la equidad de gnero, que fue planteada desde el marco legal. Al analizar el agregado de escuelas se observa una relacin negativa y estadsticamente significativa entre la variable de control-tratamiento y la probabilidad de repeticin escolar. El hecho de que una escuela sea beneficiaria de programas compensatorios disminuye las probabilidades de que la tasa de repeticin se incremente. Los centros escolares ubicados en localidades con mejores accesos a agua potable, drenaje y electricidad tuvieron menores efectos derivados de los programas compensatorios. Se pueden comparar escuelas con un ndice de localidad de 1, es decir, aqullas ubicadas en localidades con el mximo nivel de infraestructura urbana, con escuelas que tengan un ndice de localidad 0, es decir, planteles situados en localidades sin desarrollo urbano alguno. Haciendo las restas pertinentes se observa que el efecto de los programas compensatorios en las escuelas con ndice 0 sera -8.6 puntos porcentuales, mientras que el efecto en escuelas con ndice 1 sera +5.7 puntos. Estas cifras corroboran la afirmacin que se har ms adelante sobre el hecho de que los programas compensatorios no tienen efecto en las escuelas urbano marginales y subrayan el hecho de que los programas compensatorios han tenido mayor efecto en las escuelas de localidades ms marginales.

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El efecto de la docencia sobre los ndices educativos es reforzado al observarse el coeficiente de la variable capacitacin a docentes. Este coeficiente es -0.062 y es el ms alto en trminos absolutos, lo cual indica que este componente es el que mayor efecto tiene sobre la variable dependiente. Se comprob que el nivel educativo de los profesores no es estadsticamente significativo para bajar las tasas de repeticin, pero la capacitacin s. En otras palabras, la capacitacin a docentes es el componente de los programas compensatorios que mayor efectividad ha tenido en disminuir la tasa de repeticin de los nios. Los otros componentes de los programas compensatorios que fueron utilizados para modelar la efectividad de stos son el material didctico, la entrega de libros en lengua indgena y los incentivos a docentes. Los coeficientes de estas variables son significativos y tienen un signo negativo. Los coeficientes de las escuelas rurales presentan los mismos signos y casi el mismo nivel de comprobacin que lo observado tomando todo el universo de estudio. Esto es debido principalmente a que la muestra de escuelas rurales representa la mayor parte del universo, alrededor de 90%. La gran diferencia es que los coeficientes son mayores. En las escuelas rurales se observa una relacin negativa entre la variable de control-tratamiento y la probabilidad de que la tasa de repeticin aumente. El hecho de que una escuela rural pertenezca al programa compensatorio disminuye la probabilidad de repeticin de sus estudiantes en al menos 8.3 puntos porcentuales y hasta 13.7 puntos porcentuales. Por otra parte, se observa una relacin positiva y estadsticamente significativa entre el ndice de localidad y la variable dependiente. Como ya se mencion, esto indica que los programas compensatorios han tenido un mayor efecto en las localidades ms marginadas. Se prueba que la aseveracin se mantiene aun considerando nicamente las escuelas ubicadas en el sector rural. Aunado a lo anterior, con 99% de confianza, el programa de incentivos a docentes explica la disminucin en la probabilidad de repeticin en 0.8 puntos porcentuales. El componente de material didctico reduce la probabilidad de repeticin en 0.001 puntos. En el anlisis de las escuelas urbano marginales no se encontr evidencia estadsticamente significativa para ninguna de las variables de efectividad de los programas compensatorios. De hecho, los ndices educativos en las escuelas urbano marginales no han bajado durante el periodo de estudio. Para el caso de las nias en escuelas rurales, se observa que la efectividad mxima oscila entre -0.017 y -0.066, lo cual representa casi la mitad de lo que se encontr para los nios. Esto representa una llamada de atencin para los diseadores de los programas compensatorios, ya que muestra la debilidad de plantear un esquema homogneo para su operacin. No obstante, la explicacin del porqu los indicadores educativos de las nias no aumentan tanto est en los factores de la demanda educativa, tales como las costumbres sociales, el costo de oportunidad por las alternativas laborales de las nias ya sea en la casa o fuera de ellas, etc.

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Estos factores no son tomados en cuenta por las polticas de los programas compensatorios, los cuales estn dirigidos a la oferta educativa. Sin embargo, los resultados de este anlisis muestran la necesidad de introducir incentivos diferenciados por gnero. Para las nias en zonas rurales, las mejoras en infraestructura bsica de la localidad contribuyen a reducir su probabilidad de repeticin en 0.152 puntos porcentuales por unidad adicional. El paquete de tiles escolares guarda una relacin positiva y estadsticamente significativa con la probabilidad de repeticin, lo que resulta contrario a lo esperado. En otras palabras, los programas compensatorios muestran poca efectividad para las nias. Las conclusiones son evidentes: hay mayor efectividad en las escuelas rurales. En las escuelas de localidades urbanas no se observa efectividad de los programas compensatorios. La efectividad es doblemente mayor en la mejora de los ndices educativos de los nios que de las nias.
Resultados del anlisis de costo-efectividad

El indicador seleccionado para el anlisis es la tasa de repeticin de nios y nias en educacin primaria para el ciclo escolar 2001-2002. La variable de costo es el costo unitario por escuela ejercido en este periodo. La medida de costo fue construida por medio de los datos generales proporcionados por el Conafe. Sin embargo, debe reconocerse que para realizar un anlisis ms preciso y adecuado se requera disponer de informacin desagregada, con costos reales por componente y por escuela. Los resultados del anlisis de costo-efectividad son consistentes con los ejercicios efectuados en la seccin anterior. Las estimaciones de costo-efectividad muestran ser estadsticamente confiables en 95% para los casos de escuelas en localidades rurales y para el agregado total, no siendo as para las escuelas de localidades urbanas. Para los centros escolares situados en localidades rurales se observa una relacin de costoefectividad menor. Se estima que un incremento marginal de uno por ciento en el gasto por escuela lograra la disminucin de la tasa de repeticin en 0.055%. El costo por escuela es mayor en localidades rurales y, por tanto, la eficiencia es aparentemente ms baja considerando el total de escuelas. Sin embargo, debe verse con cautela este resultado, ya que en las escuelas de localidades urbanas no se demuestran disminuciones en la tasa de repeticin motivadas por aumentos en el gasto ejercido. El modelo reconoce que las escuelas presentan un rezago inercial en sus estadsticas educativas. La tasa de repeticin observada en el ciclo escolar 1998-1999 es la variable que explica la tasa del ciclo 2001-2002. La relacin entre estas dos variables es positiva y estadsticamente significativa para los tres grupos muestrales. En otras palabras, la mayor parte de las escuelas con un indicador de repeticin bajo en 1998 seguirn mantenindolo bajo en el ao 2001. El ndice de localidad muestra ser otra variable de explicacin. En los tres grupos muestrales se observa una relacin negativa y estadsticamente significativa entre estas dos variables. Segn las estimaciones, el hecho de que una escuela cuente con una infraestructura completa de acuerdo con el indicador permite la explicacin de que la tasa de repeticin en escuelas primarias sea 0.53 puntos porcentuales menor.

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Dos efectos contrarios a lo esperado se encontraron en este modelo. Por una parte, la entrega de material didctico a los nios parece tener una aportacin marginal positiva con la tasa de repeticin. Este resultado parece ser motivado por una incongruencia en los datos ms que por alguna razn prctica. Su aportacin es de 0.01% en el total de escuelas. El otro efecto contrario es el derivado de la variable infraestructura. Se observa que las escuelas apoyadas para desarrollo de su infraestructura tienen peores indicadores de repeticin. Las razones de este descubrimiento, segn expresiones de algunos expertos consultados, pueden ser dos: por una parte, los apoyos son para escuelas con muy bajos niveles de infraestructura y que tienen indicadores bajos, los cuales no suben en el corto plazo por el simple mejoramiento de su infraestructura escolar; por la otra, se ha observado que cuando las escuelas estn deterioradas ha habido mayor presencia de los padres en la supervisin de los estudios de los nios, y cuando la escuela fsicamente aparenta estar bien, la supervisin de los padres decae y desgraciadamente los nios estudian menos. Para verificar la validez de estas hiptesis ser necesario hacer un estudio de campo. Los resultados del anlisis de costo-efectividad muestran que los programas compensatorios tienen impacto en la poblacin estudiantil de primaria, aunque nicamente en localidades rurales. Las pruebas muestran que los efectos son diferentes entre los centros escolares rurales y los urbano marginales y entre nios y nias. En los planteles rurales se observa una disminucin sustancial de la tasa de repeticin por efecto de los programas compensatorios, principalmente en escuelas pequeas y de localidades con infraestructura baja. En las escuelas urbano marginales no se demostr efecto alguno de los programas compensatorios. Los resultados tambin muestran la necesidad de analizar con mayor detalle la lista de componentes de la oferta educativa de los programas compensatorios, sus formas de instrumentacin, y los criterios de focalizacin y seleccin de escuelas. Se observa que no existe equidad de gnero en la instrumentacin de programas compensatorios, ya que no se compensa ms a quienes ms desventajas sociales presentan, es decir, las nias. Por otra parte, el destino de los recursos parece desviarse hacia escuelas que no requieren compensacin, como son las urbano marginales e incluso ciertas escuelas rurales en cabeceras municipales. Con la informacin disponible, parece que los centros escolares de localidades urbano marginales no mejoran con los programas compensatorios. La migracin constante a stas puede estar deteriorando sus indicadores educativos; aun siendo as, el diseo de los programas compensatorios tendra que modificarse, ya que no se est teniendo efectos observables en estas escuelas. El componente de los programas compensatorios que mayor efectividad mostr es el de la capacitacin a docentes, lo cual refuerza la lgica de que el buen desempeo docente es uno de los detonantes del mejoramiento de la calidad educativa. Los componentes de material didctico, paquete escolar y Redes tambin mostraron ser efectivos para disminuir la tasa de repeticin de los nios y nias. Las magnitudes estimadas de la relacin de costo-efectividad por grupo muestral son pequeas. Sin embargo, esto no debe tomarse en un sentido negativo. Los impactos de los componentes de los programas compensatorios sobre la calidad educativa de los nios se observarn

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a mediano y largo plazo, lo cual no puede ser medido en este anlisis que pretende la valoracin del gasto ejercido en el ao. Se espera que la efectividad por peso adicional gastado sea mayor en el largo plazo.

4. el futuro De los Programas


Uno de los objetivos de este estudio es perfilar escenarios posibles que permitan reorientar, mantener o profundizar las acciones desarrolladas por los programas compensatorios. Se elaboraron tres escenarios, cada uno considerando tres situaciones hipotticas. Para ello se consider que es posible establecer cules son las condiciones o supuestos que deberan presentarse para que esos valores ocurriesen. Asimismo, se sealan cules seran los factores de riesgo que atentaran contra dichas condiciones y cules seran las acciones necesarias para eliminar tales factores de riesgo. En opinin de los expertos, si bien es cierto que los programas compensatorios han empezado a tener efecto en la disminucin del atraso escolar, todava existen amplios sectores de la poblacin que sufren rezago educativo en las regiones marginales del pas. Este rezago se debe a factores tanto internos como externos. La primera impresin al identificar la magnitud del problema es que, a pesar de que los programas compensatorios otorgan un paquete de tiles escolares a todos los alumnos de las escuelas compensadas, ste nicamente permite cubrir las necesidades de una tercera parte del ciclo escolar. De acuerdo con la opinin de los expertos, no obstante la existencia de los programas compensatorios, ms de 60% de los alumnos de las escuelas apoyadas aun carece de tiles escolares, lo que finalmente afecta negativamente el desempeo escolar de los nios. Los paquetes de auxiliares didcticos suministrados a las escuelas son insuficientes, pues no se cubre la totalidad de centros educativos. Adems, no se satisfacen necesidades escolares, ya que estos paquetes no se otorgan directamente a cada saln de clase, lo cual obliga a los docentes a compartir el material. La idea original era depositar en los gobiernos locales o en las APF la responsabilidad de adquirir el mobiliario. Sin embargo, stos no han cumplido de forma eficaz para garantizar que los salones de clase cuenten con el equipo necesario. Por otra parte, la desercin de los docentes ha disminuido, sin embargo, el abandono de las actividades de los profesores sigue siendo un grave problema para la educacin en las escuelas rurales del pas. Aunado a lo anterior, existen factores relativamente externos a la escuela que afectan los niveles de aprovechamiento educativo de los nios que viven en las zonas marginadas del pas: el tipo de actividad productiva de las comunidades, el costo de oportunidad de la asistencia de los nios a la escuela y el grado de escolaridad de las comunidades. Los expertos sealan que la principal actividad productiva de las poblaciones donde estn ubicadas las escuelas compensadas es la agricultura de autoconsumo o de baja rentabilidad. Esta situacin hace que los padres vean en sus nios una fuente importante de mano de obra

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gratuita. Desde esta perspectiva, el costo de oportunidad que tienen que asumir los padres por la asistencia de los nios a la escuela resulta alto. De hecho, el costo percibido por los padres en relacin con la asistencia de las nias a la escuela es ms alto que el que se advierte por la asistencia de los nios. Las comunidades altamente marginadas del pas siguen teniendo indicadores educativos y de asistencia escolar relativamente reducidos. Se considera que los alumnos asisten en promedio 75% de los das escolares, de ah que se interprete como media la inasistencia y la desercin en esos casos. Por otra parte, es necesario ser cuidadoso con las estadsticas oficiales. Si bien es cierto que los ndices de repeticin y reprobacin de las escuelas compensadas han mejorado, no lo es que la calidad de la educacin que tomaron los nios haya mejorado en este tiempo. Los expertos sealan que no se manejan indicadores de la calidad de la educacin, tales como exmenes estndar de conocimiento.
Escenario de tendencia

Considerando un escenario en el que tanto el diseo de los programas compensatorios como la forma de instrumentacin de los mismos se mantuviera constante, la situacin descrita anteriormente se mantendra en el ao 2006. Se prev que los tiles escolares seguirn siendo insuficientes para completar el ciclo escolar; es sumamente probable que prevalezca la escasez de auxiliares educativos y que contine el alto grado de desercin de los maestros. Slo se anticipa que pueda haber avances en cuanto al mobiliario escolar, debido a que es posible que los gobiernos estatales y municipales apoyen en este rubro la oferta educativa. Las condiciones que conforman el contexto de las comunidades apoyadas por los programas compensatorios se mantendrn prcticamente constantes, pues un cambio sustancial slo se puede registrar a largo plazo. No obstante, una transformacin predecible es el incremento de las tasas de emigracin de estas comunidades, especialmente hacia las ciudades y los estados con actividades agrcolas de mayor rentabilidad. A pesar de que el horizonte temporal considerado en este anlisis es de corto plazo, los expertos consideran que la variable de migracin debe ser tomada en cuenta para planificar la asignacin de recursos. Los indicadores educativos no mejorarn sustancialmente de ahora al ao 2006. Las tasas de reprobacin y repeticin seguirn siendo altas y la eficiencia terminal se mantendr en niveles medios. Se prev que se mantengan los efectos colaterales del programa Oportunidades, por lo que es probable que las tasas de desercin y asistencia escolar mejoren relativamente. No obstante, la calidad educativa seguir siendo baja, sobre todo porque los programas se centran ms en atenuar las carencias econmicas de la oferta educativa y menos en la mejora de las prcticas docentes o en la evaluacin del desempeo de los alumnos y maestros.

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Escenario de contraste (nulo)

Los expertos sostienen que la desaparicin de los programas compensatorios provocara que los participantes de este esfuerzo de promocin educativa tomen una actitud desafiante, muy probablemente mediante protestas y movilizaciones locales y federales. Ante un escenario en el que desaparecieran los apoyos federales, las Secretaras de Educacin Pblica de los estados (sEPE) reaccionaran de forma diferenciada. Habra algunas entidades en las que tomara una actitud proactiva buscando nuevas formas de financiamiento y diseando nuevas formas de apoyos compensatorios con la concurrencia de otros actores. Sin embargo, tambin es previsible que algunos estados asuman una actitud simplemente defensiva y de querella por los apoyos perdidos. La calidad de la oferta educativa bajar sustancialmente ante la desaparicin de los programas compensatorios. Se tendr carencia de tiles escolares, los auxiliares didcticos escasearn en 80% de las clases que perciban los nios y la oferta de mobiliario escolar se mantendr baja. La desercin de maestros aumentar, lo que provocar que la calidad de la oferta educativa disminuya. Los factores externos no cambiaran. Los expertos sealan que la motivacin de los padres para que sus hijos asistan a la escuela puede verse disminuida ante la observancia de la falta de constancia en las polticas educativas nacionales. Adems, por el desencanto, es previsible que la migracin aumente, lo cual ocasionar graves presiones sociales en las ciudades. Todos los indicadores educativos se vern afectados. Las tasas de repeticin, reprobacin y desercin aumentarn, mientras que la tasa de eficiencia terminal disminuir.
Escenario deseable

El desarrollo de este escenario implic no slo la valoracin de variables en un futuro cercano; adicionalmente, se requiri a los expertos que detectaran las condiciones que deban presentarse para que el valor deseable fuera factible. Los expertos sealaron que es factible aumentar sustancialmente la cantidad y calidad de la oferta educativa. Argumentan que los tiles podran alcanzar para 70% del ciclo escolar y no slo 30%, como ocurre en la actualidad. Los materiales didcticos podran llegar a la mayor parte de las escuelas si se toman las medidas necesarias. Adems, son claramente mejorables las condiciones del mobiliario escolar y el grado de participacin y asistencia de los docentes. Los expertos detectaron dos condiciones ligadas para que haya cambios sustanciales en la capacidad con la que Conafe otorga materiales y recursos econmicos a las escuelas. Por una parte, es necesaria la buena negociacin con las autoridades de los organismos multilaterales, de la shCP, de la sEP y la Secretara de la Funcin Pblica (sFP). En segundo lugar, se observa el necesario ajuste de los paquetes escolares de acuerdo con cada nivel educativo y poblacin objetivo. Para abatir el rezago educativo se requerir fortalecer la concurrencia y la participacin de todos los sectores sociales, por lo que ser necesario detectar, generar y difundir modelos de participacin exitosos, los cuales pueden irse recuperando y documentando. Los expertos

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sealan que se ha desaprovechado la posibilidad de avanzar en la descentralizacin de los programas compensatorios. No se documentan casos de gestin escolar exitosos, ni tampoco se fomenta la sana competencia entre las Unidades Coordinadoras Estatales. Por otra parte, en el plano central podran buscarse nuevos esquemas de apoyo que incluyan incentivos para que haya financiamiento de los estados o de la iniciativa privada. El grave problema de desercin de docentes se debe a un desconocimiento de capacidades para atender a la poblacin rural y enfrentar condiciones de pobreza, as como a las carencias de material didctico. Sealan que la desercin de docentes puede abatirse detectando, generando y difundiendo nuevos modelos de enseanza, as como estimulando la participacin de diversos actores cercanos a la escuela, tales como los padres, las autoridades comunales, las autoridades municipales y las empresas de los estados. Deber fortalecerse la capacidad, compromiso y responsabilidad de directores, supervisores y docentes, as como los sentimientos de autoestima y competencia personal de los alumnos y padres de familia. Los expertos sealan que, para poder disminuir sustancialmente el rezago educativo, tendr que hacerse una reforma al programa de educacin inicial, ya que actualmente tiene limitantes en su operacin. Ellos argumentan que nicamente con la atencin desde la infancia se lograr ir frenando el crculo vicioso de la educacin y formacin deficientes en la educacin bsica. Una reforma a este componente podr enfrentar resistencia por parte de las secretaras de educacin estatales, de las unidades coordinadoras as como de la cadena operativa. Sin embargo, los expertos son optimistas en este sentido argumentando que ser necesario abrir el dilogo y estimular la participacin de los diversos actores e instancias involucradas. Sugieren multiplicar las acciones de capacitacin y actualizacin en nuevos contenidos relevantes. Los indicadores educativos podrn mejorar ligeramente. Sin embargo, el problema de la mala calidad educativa slo se resolver mediante la incorporacin de estndares de desempeo para los alumnos y la cadena operativa, principalmente docentes y directores. Desde luego, se prev la existencia de fuertes resistencias a la introduccin de estndares, principalmente si stos se relacionan con las decisiones de financiamiento a las escuelas, de designacin de bonos o de imposicin de sanciones administrativas; la incorporacin de estndares de desempeo debe ser gradual y en su definicin debern participar los actores involucrados. Estos tres escenarios, construidos desde las perspectivas de los expertos invitados al debate, concurren a las reflexiones institucionales que el Conafe promueve, como parte de las necesarias reorientaciones que llevar a cabo para la planeacin y la ejecucin de los programas compensatorios.

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2004: Operacin estatal

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iii. 2004: oPeraciN estatal

La Benemrita Universidad Autnoma de Puebla realiz en 2004 una evaluacin que se concentr en rubros no revisados en el estudio que llev a cabo en el 2003. Los objetivos ahora fueron: explorar la cobertura del programa; valorar la consecucin de las metas programadas; realizar anlisis emprico de la implementacin del programa (estudio de caso), y desarrollar tres escenarios de largo plazo para los programas compensatorios. La exposicin se estructura en cuatro partes. En la primera se exponen comparativamente las metas programadas y alcanzadas por los programas compensatorios entre los aos fiscales 2002 y 2003. La segunda presenta el anlisis comparativo de la cobertura alcanzada por los programas compensatorios entre los ciclos escolares 2002-2003 y 2003-2004. En la tercera seccin se analiza cmo el programa es implementado en el estado de Veracruz. En la cuarta, se presentan tres escenarios, que exploran los futuros posibles de los programas compensatorios. Estos escenarios, a diferencia de los desarrollados el ao anterior, fueron elaborados desde una perspectiva interna, lo que permite identificar aquellas variables que son manipulables por parte de los funcionarios y que son estratgicas para dirigir el programa.

1. relacioNes eNtre metas y objetivos


El objetivo general de los programas compensatorios es contribuir a mejorar los indicadores educativos de las escuelas ubicadas en las zonas ms marginadas del pas. Para lograr esto el PAREIB establece dos objetivos particulares. El primero es mejorar la calidad de la oferta educativa y el segundo es mejorar las condiciones de la demanda educativa en el nivel bsico.
Los componentes relacionados con la oferta educativa Construccin y rehabilitacin de espacios educativos

El crecimiento de espacios educativos construidos durante el ao 2002 frente al total de espacios programados para construirse durante 2003 es de cero por ciento. Esto quiere decir que el Conafe consider las metas alcanzadas del ao anterior para programar adecuadamente sus metas para 2003. En este sentido cabe destacar que, si bien la programacin para 2003 fue realista, las entidades federativas no slo se han vuelto eficaces en el ejercicio del presupuesto, como lo muestran los casos de Campeche y Colima, sino tambin ms eficientes, lo que ha permitido que la cantidad de espacios educativos construidos se incremente durante 2003 en 14% respecto del ao anterior. La rehabilitacin de los espacios educativos programada para el ao 2003 fue conservadora, ya que a pesar de que durante el 2002 se lograron rehabilitar 6 502 espacios educativos, el Conafe decidi programar 4 481 espacios, lo que hubiera implicado un decrecimiento de 31% en espacios educativos rehabilitados. Sin embargo, al comparar las metas alcanzadas de ambos aos, encontramos que el decrecimiento es 4 por ciento.

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Dotacin de mobiliario para espacios educativos

Se puede observar que el decrecimiento entre las metas programadas de un ao al otro es de 31%, mientras que el decrecimiento real mostrado por la comparacin de las metas alcanzadas de ambos aos se ubica en 34%. Esta disminucin se debe a que durante el ao 2002 se aplic una ampliacin presupuestal a todos los estados, lo que permiti superar la meta en 9%. Sin embargo, esta condicin extraordinaria no se repiti durante 2003, lo que impidi igualar la cantidad de lotes suministrados durante 2002.
Fortalecimiento de la supervisin escolar

Los apoyos a los jefes de sector se mantuvieron estables de un ao a otro en todo el pas. Una situacin similar se present en cuanto al nmero de supervisores apoyados: casi no varan las metas alcanzadas durante ambos aos.
Reconocimiento al desempeo docente

El incentivo se mantuvo constante de un ao a otro, tanto en lo programado como en lo alcanzado. Sin embargo, cabe resaltar que la reduccin de 3% registrada en este componente se debe bsicamente a que los estados de Guanajuato, Quertaro, Tabasco y Yucatn absorbieron un porcentaje de los costos del apoyo; es decir, ahora ellos financian con sus propios recursos este tipo de incentivos.
Red de asesora para la calidad educativa

Se present un pequeo crecimiento en la totalidad de escuelas con docentes asesorados. Resalta un incremento significativo en cuanto a las metas alcanzadas de un ao a otro, ya que es de 21%. Esto significa que los 25 626 docentes adicionalmente asesorados durante 2003, o no haban sido asesorados a pesar de pertenecer a escuelas compensadas o la cantidad adicional de escuelas asesoradas son de organizacin completa.
Entrega de auxiliares didcticos

La cantidad de auxiliares didcticos para las escuelas primarias programada para entregarse en el ao 2003 se increment en cien por ciento respecto del ao anterior. Cabe destacar que este aumento se debe a una mejor programacin del gasto. Esto se puede observar al comparar la cantidad de auxiliares didcticos efectivamente entregados durante 2002 y lo programado en 2003, cuando el crecimiento es cero, ya que lo alcanzado en 2002 y lo programado en 2003 son iguales. Sin embargo, es importante resaltar que hubo un crecimiento real de 15% de la cantidad de paquetes de auxiliares didcticos entregados, es decir, de 16 000 paquetes entregados en 2002, la cantidad se elev a 18 400 en 2003. Es importante resaltar que el PAREIB tiene contemplado apoyar a todas las telesecundarias del pas una sola vez, lo que explica el descenso registrado durante 2003.

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Los componentes relacionados con la demanda educativa Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar

La programacin realizada por el Conafe para el ao 2003 fue inferior al ao anterior, ya que al comparar las metas alcanzadas durante 2002 y las metas programadas 2003 se muestra un decrecimiento de 28%. En principio, la baja en la programacin obedece a una reduccin presupuestal, que fue compensada hacia finales de 2003 con una adecuacin presupuestal que dio suficiencia a este componente, por ello las metas programadas del 2003 fueron superadas en 50%. As tenemos que, al comparar las metas alcanzadas durante 2002 y las metas alcanzadas durante el 2003, el crecimiento fue de 9 por ciento. El Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar en primaria se ha mantenido estable en los dos aos analizados, tanto en el plano nacional como en el estatal; Guanajuato es el nico estado que muestra un crecimiento moderado durante este periodo, aunque su aportacin al total nacional es irrelevante.
tiles escolares

Este paquete consiste en bienes consumibles que tienen que ser reemplazados ao con ao, con el fin de que los nios cuenten con los elementos bsicos para continuar con sus estudios. Por esto, la variacin en la tasa de crecimiento no puede ser muy alta, ya que la poblacin beneficiaria se mantiene prcticamente constante de un ao a otro, tanto nacional como en cada entidad federativa. En este sentido es importante mencionar que durante el ciclo escolar 2002-2003 la matrcula de las escuelas compensadas registr una disminucin. Cabe destacar que ste componente muestra claramente cmo el PAREIB se concentra en las entidades con mayores cantidades de poblacin marginada, como son Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Puebla y Estado de Mxico.
Educacin inicial no escolarizada

Se dio una reduccin sensible en la cantidad de padres capacitados, tanto nacional como estatalmente. Por supuesto, el decrecimiento en la cantidad de padres capacitados tiene un efecto negativo en la cantidad de nios potencialmente beneficiados. La cada real nacional lleg a ser de 33%. Sin embargo, el programa cumpli con las metas esperadas, tanto nacionales como estatales, y el decrecimiento registrado es mnimo. Esta situacin contradictoria a primera vista se relaciona con el hecho de que el PAREIB redefini los criterios de focalizacin para el establecimiento del servicio de educacin inicial no escolarizada durante 2003, concentrando aun ms los esfuerzos en las comunidades de ms alta marginacin y rezago educativo. Esta concentracin implic que la misma cantidad de promotores educativos atendiera un menor nmero de padres de familia y, por tanto, un menor nmero de nios. As, durante 2002 cada promotor capacitaba a un grupo de 18 padres en promedio, mientras que en 2003 este mismo promotor se encargaba de un grupo de 13 padres en promedio, situacin que mejora la calidad del servicio prestado.

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Como se pude observar, en general el PAREIB, en sus diferentes componentes, cumple con las metas que se establece anualmente. En este sentido, el anlisis permite identificar dos grandes grupos de componentes. El primer grupo son aquellas acciones que muestran un importante mejoramiento de su eficiencia: construccin de espacios escolares, dotacin de auxiliares didcticos para escuelas primarias, cantidad de docentes asesorados y Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar (AGE) en preescolar. Cabe destacar que en estos componentes la programacin 2003 ha sido realista, es decir, fue determinada tomando en cuenta las metas alcanzadas durante 2002. El segundo grupo de acciones son aquellas que muestran una estabilidad tanto en sus metas programadas como en las alcanzadas: acciones de rehabilitacin de espacios escolares, dotacin de tiles escolares para alumnos de primaria, equipo y material didctico para telesecundarias, reconocimiento al desempeo docente, Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar en primaria y entrega de estmulos econmicos para los supervisores y jefes de sector. El nico componente que tiene un decrecimiento sensible durante 2003 es el de educacin inicial no escolarizada, situacin que se debe a los nuevos criterios de focalizacin, que permitieron concentrar el servicio en las comunidades ms marginadas del pas, cuya principal caracterstica es su escasa poblacin. Finalmente, es importante notar que, en los componentes que implican la dotacin de bienes (muebles e inmuebles), todas las entidades federativas reciben apoyos. Sin embargo, cuando se trata de acciones que implican la entrega de un estmulo o apoyo econmico existe una clara prevalencia de las entidades ms marginadas del pas, a saber, Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Guerrero, Puebla y Estado de Mxico, lo que va en consonancia con el objetivo del PAREIB.

2. la cobertura De los Programas comPeNsatorios


La cobertura municipal del PAREIB durante los ciclos escolares 2002-2003 y 2003-2004 es alta. Durante el ciclo escolar 2002-2003 el programa de atencin compensatoria PAREIB oper en 2 305 municipios de los 2 443 que integran el pas. Este dato representa 94.4% de la cobertura del programa en el plano municipal. Dicho porcentaje se increment para el ciclo escolar 20032004, atendiendo a 2 359 municipios, es decir, 96.1% del total. En el plano de la localidad y para ambos ciclos escolares, los estados de Michoacn, Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Veracruz son los que registran el mayor nmero de localidades atendidas. Cabe destacar que estos mismos estados se caracterizan por sus altos ndices de marginacin y pobreza. El nmero de escuelas atendidas de los tres niveles de educacin bsica entre 2002-2003 y 2003-2004 subi de 64 684 a 69 115, representando un crecimiento de 6.9%. El nmero de docentes atendidos de los tres niveles se increment entre el ciclo escolar 2002-2003 y 2003-2004 en 7.3 por ciento. El nmero de alumnos de educacin bsica atendidos en todo el pas aument en 5.2%; los estados de Puebla, Oaxaca, Veracruz y Chiapas reportan el mayor nmero de alumnos atendidos durante los aos de estudio. Durante el ciclo 2002-2003, estos mismos estados muestran las tasas de cobertura ms altas de nios atendidos.

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Durante el ciclo escolar 2002-2003 el programa de atencin compensatoria a preescolar oper en 1 395 municipios de los 2 443 que integran al pas. Este dato representa 57.1% de la cobertura municipal del programa. Es de destacar que dicho porcentaje se increment para el ciclo escolar 2003-2004: se atendieron 1 657 municipios, es decir, 67.5% del total. En primaria, las entidades con menor porcentaje de municipios atendidos son Tlaxcala, Quintana Roo, Yucatn y Sonora. Por otra parte, los estados con una mayor cobertura son Chiapas, Mxico, Michoacn, Jalisco, Puebla, Veracruz y Oaxaca. En telesecundaria, vuelven a ser Chiapas, Puebla, Mxico, Veracruz y Oaxaca los estados que tienen el mayor nmero de municipios atendidos. En resumen, segn los datos analizados, los apoyos de los programas compensatorios se concentran en la zona sur del pas y operan en menor medida en algunas regiones del centro y norte del pas. Esto se debe a que los estados con mayor nmero de municipios considerados altamente marginados se encuentran en esa zona. En el plano de la localidad, las acciones compensatorias para preescolar tienen una presencia importante en los estados de Guerrero, Puebla, Veracruz, Oaxaca y Chiapas. En primaria, se destaca que en Chiapas, Veracruz, Guerrero y Michoacn disminuye el nmero de localidades en donde opera el programa, mientras que en estados como Colima, Tlaxcala, Oaxaca y Baja California aumenta la cobertura. La operacin de las telesecundarias apoyadas por el PAREIB en las localidades del pas disminuye a 9.3%. Durante el ciclo escolar 2002-2003, el nmero de localidades en donde operaban las telesecundarias apoyadas era de 4 479, lo cual representaba 2.2% del total nacional. Mientras tanto, en el ciclo 2003-2004 este nmero se ubic en 4 097, equivalente a 2.0 por ciento. El anlisis en el plano de la localidad indica que se est haciendo un esfuerzo importante en la atencin de la educacin preescolar, registrndose el mayor incremento en el nmero de comunidades en donde opera el programa respecto de los niveles de primaria y secundaria, para los cuales la cobertura ha disminuido incluso en estados cuyo rezago econmico y social es significativo. El crecimiento de atencin a escuelas preescolares entre 2002-2003 y 2003-2004 fue 14.9% en todo el pas. Los estados con mayor porcentaje de escuelas primarias apoyadas en el ciclo 2002-2003 son Chiapas, Hidalgo, Zacatecas, Oaxaca y Tabasco. Sin embargo, para el siguiente ciclo escolar el crecimiento del nmero de escuelas atendidas en dichos estados no fue significativo. Por el contrario, en Yucatn, Colima, Baja California y Guanajuato el incremento fue importante. Otros estados, como Baja California Sur, Quintana Roo, Campeche y Nuevo Len, registraron una disminucin en las escuelas atendidas por el programa compensatorio. El nmero de docentes de preescolar atendidos durante el ciclo escolar 2002-2003 fue de 19 855, que representan 11.9% del total. Para el siguiente ciclo escolar esta cifra se incrementa a 23 659 (13.7% del total), es decir, entre los dos ciclos escolares la atencin a los docentes se eleva 13.3%. Con referencia a la tasa de crecimiento de esta variable, justamente los estados del centro mencionados anteriormente presentan aumentos importantes en el nmero de docentes atendidos.

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En primaria, para el ciclo escolar 2003-2004 continan Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Veracruz como las entidades con mayor nmero de docentes atendidos. Estos mismos estados no presentan un aumento significativo en la atencin a docentes entre los ciclos 2002-2003 y 20032004. Sin embargo, son los estados del centro los que incrementan el apoyo a docentes. Al analizar la tasa de crecimiento entre 2002-2003 y 2003-2004 se observa que los estados del norte y centro presentan una drstica disminucin. El nmero de docentes atendidos en Nuevo Len, Aguascalientes, Tamaulipas y Sonora disminuye en 235, 126, 106 y 93%, respectivamente. El crecimiento del nmero de docentes atendidos en los estados ms pobres no es significativo e incluso Hidalgo, Guerrero y Puebla registraron tasas de crecimiento negativas. El nmero de alumnos de preescolar atendidos entre el ciclo escolar 2002-2003 y 2003-2004 aument 21.3%. En el ciclo 2002-2003, los estados ms pobres (Puebla, Guerrero, Veracruz. Oaxaca y Chiapas) registran el mayor nmero de alumnos atendidos. El nmero de alumnos apoyados en primaria durante el ciclo escolar 2002-2003 fue de 4 599 791, mientras que en el ciclo 20032004 esta cifra asciende a 4 761 565. Los nios atendidos aumentan en 3.5 por ciento. En telesecundaria, el nmero de alumnos apoyados se increment en 9.2%. Para este nivel sobresale el nmero de estados en los que se presentan tasas de crecimiento negativas en el nmero de alumnos atendidos entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004: Nuevo Len, Aguascalientes y Tamaulipas son los casos ms representativos.

3. estuDio De caso
En este apartado se analiza e interpreta la forma como es implantado el PAREIB en el estado de Veracruz, considerando las condiciones del contexto en que se aplican las polticas compensatorias: su diseo, operacin y resultados. Destacan las opiniones de los diversos actores de la educacin bsica que se involucran en el proceso.
La teora del programa

Como es evidente, el PAREIB es un programa complejo; de hecho puede decirse que es un programa marco, o un programa de programas, ya que agrupa componentes, cuya operacin es tambin compleja. Estos componentes fueron diseados bajo el supuesto de que son los medios para atender las posibles causas que generan el rezago educativo.
sustentabilidad

La sustentabilidad de un programa pblico se entiende como su capacidad para enfrentar los problemas de su operacin. Esta capacidad se estima considerando la posibilidad de que los beneficios esperados puedan ser mantenidos o superados durante la vida programada del proyecto o ms all de sta. En el caso del PAREIB, esto significa que los indicadores educativos de cada escuela compensada debern mejorar y, posteriormente, mantenerse mientras la escuela sea beneficiada. En este caso, la sustentabilidad del programa tiene dos dimensiones: la financiera, que supone que existen los fondos necesarios para la operacin del programa, y la institucional, en la cual las dependencias involucradas en la operacin del programa tienen responsabilidades definidas y capacidad institucional necesaria para implementar el programa.

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La sustentabilidad en el plano federal

La dimensin financiera de la sustentabilidad del PAREIB es la ms evidente, ya que el gobierno federal, a travs del Conafe, es el responsable de transferir los recursos financieros y materiales a los estados para que operen el programa. Sin embargo, la dimensin institucional es sustantiva en el plano federal, pues el Conafe debe tener la capacidad necesaria para administrar el programa (presupuestar, reprogramar, desarrollar polticas, normas y procedimientos, dar seguimiento al desempeo de cada estado) y desarrollar las capacidades administrativas de cada UCE para operar adecuadamente el programa.
La sustentabilidad en el plano estatal

En el plano estatal, como en el caso de Veracruz, se pueden diferenciar los elementos de sustentabilidad relacionados con la UCE y los relacionados directamente con la sEPE. En la UCE se encuentran los puntos crticos para la sustentabilidad del programa, ya que es la encargada de distribuir los apoyos (econmicos o materiales) y determinar las necesidades de capacitacin, tanto pedaggica como administrativa. En la sEPE, la sustentabilidad radica en el compromiso que asume el gobierno estatal de financiar los gastos de mantenimiento de los espacios educativos construidos a travs del PAREIB. ste es uno de los pocos mecanismos de sustentabilidad a largo plazo, es decir, es un mecanismo que puede asegurar la consecucin de los objetivos ms all de la existencia del programa. Otros mecanismos de sustentabilidad de la sEPE se encuentran en el componente de la red de asesora para la calidad educativa. En este componente, los proyectos estatales de desarrollo y de gestin educativa, buscan asegurar las condiciones administrativas y pedaggicas para la realizacin de los proyectos escolares.
Desarrollo institucional

En el plano estatal, el primer mecanismo de desarrollo institucional es la capacitacin a los funcionarios, tcnicos y asesores, la cual busca beneficiar directamente a las sEPE, mejorando las competencias de los funcionarios responsables de los sistemas educativos estatales. Otro mecanismo que impacta el desarrollo institucional en el estado es el componente de la red de asesora, que tiene dos conjuntos de procesos con influencia sobre las capacidades operativas de los servidores pblicos que atienden directamente a la poblacin educativa de los estados (docentes, directores, asesores y supervisores).
Capital social

El capital social es la capacidad que tiene la comunidad para actuar cooperativamente en la bsqueda y realizacin de un bien comn. Adems, el fortalecimiento del capital social ampla los vnculos en el interior de la misma y abre puentes con las comunidades vecinas, la sociedad civil y el gobierno. El PAREIB asume que la participacin de la comunidad, especialmente la de los padres de familia, es sustantiva para alcanzar los objetivos del programa. En este sentido, la teora del capital social asume que las habilidades adquiridas para acceder a la informacin, relacionarse con los servidores pblicos de diversas instancias y administrar el proyecto los hace mejores gestores

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y operadores de futuros programas. Sin embargo, es importante reconocer que el fortalecimiento del capital social no slo tiene efectos positivos sino que tambin puede tener efectos negativos, entre los que destacan el surgimiento de redes excluyentes a travs de las APF.

los Programas comPeNsatorios eN veracruz


Veracruz alberga la comunidad educativa ms grande del pas fuera del valle de Mxico, con poco ms de dos millones de estudiantes. Un aspecto significativo, por su impacto en la gestin gubernamental, es que cuenta con ms de 700 kilmetros de extensin territorial a lo largo del Golfo de Mxico y una parte de su territorio occidental se encuentra cubierto por enormes cadenas montaosas. Este vasto y variado territorio se encuentra habitado por ms de siete millones de personas, lo que la constituye en la tercera entidad con mayor poblacin despus del Estado de Mxico y el Distrito Federal. La poblacin se encuentra distribuida en 21 514 localidades, ubicadas en 210 municipios, de los cuales ms de 90% tienen menos de 500 habitantes. Los ms de 2.1 millones de alumnos del estado son atendidos en alrededor de 22 000 escuelas y por ms de 115 000 docentes. En educacin primaria, los servicios educativos del gobierno estatal atienden a poco ms de un milln de nios en edad escolar en 9 513 escuelas y a travs de 43 475 docentes. La Secretara de Educacin y Cultura (sEC) de Veracruz est parcialmente desconcentrada, pues desde 1998 se han creado nueve delegaciones regionales, las cuales estn ubicadas en localidades estratgicamente situadas para abarcar el territorio veracruzano: Tantoyuca, Tuxpan, Huayacocotla, Martnez de la Torre, Coatepec, Veracruz, Orizaba, Cosamaloapan y Coatzacoalcos. En una reunin nacional de secretarios estatales de Educacin se decidi incluir al estado en el Programa de Atencin al Rezago en Educacin Bsica (PAREB). La sEC elabor una propuesta en que especificaba cmo se operaran las acciones compensatorias en las escuelas primarias rurales e indgenas del estado. El convenio de coordinacin firmado entre el Conafe y el estado de Veracruz recupera parte de la propuesta estatal, estableciendo que la cobertura geogrfica del programa se concentrara en 79 municipios de las regiones de Otontepec, Huayacocotla, Papantla, Altotonga, Misantla, Cofre de Perote, Orizaba, Zongolica y Los Tuxtlas.
La operacin del programa El Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar (AGE)

Las escuelas primarias beneficiadas con AGE han sido las siguientes: 3 332 planteles en el ciclo 20022003, 5 579 en 2003-2004 y 5 542 (cifra estimada para octubre de 2004) en 2004-2005. Asimismo, en este ciclo se beneficiarn tentativamente 1 902 jardines de nios a travs del AGE. Con este nmero de escuelas, la coordinacin del componente tiene que auxiliarse de diversos actores siendo el apoyo principal la red de asesora (cuyo ltimo eslabn lo integran los asesores tcnicos estatales, ATE), para hacer llegar a las Asociaciones de Padres de Familia (APF) los lineamientos, convenios, calendarios y guas que deben atender para administrar el recurso que con el AGE se les proporciona.

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Para iniciar el proceso de obtencin del AGE, las APF deben acreditar ante la UCE que estn jurdicamente constituidas. Dado que en cada ciclo escolar, durante septiembre, octubre y parte de noviembre se reciben un promedio de 7 500 copias de actas constitutivas y el mismo nmero de copias de credenciales de elector, el coordinador del componente ha tenido que disear un sistema de espera por fichas; al respecto, seala que ya ha propuesto a los responsables en la Unidad de Programas Compensatorios (UPC) del Conafe la automatizacin de esta operacin a travs de un sistema lector de cdigo de barras. Una vez que se define cules escuelas sern beneficiadas con el AGE, se les enva a travs de la red de asesora los convenios correspondientes, los cuales debern devolver a la UCE firmados por los directivos de la mesa de la APF junto con el plan de mejoras para ejercer el recurso. Los ATE se encargan de asesorar a la APF para el llenado del convenio y la planeacin del gasto. Uno de los aspectos sustanciales en que los ATE asesoran a las APF se refiere a los artculos o servicios que pueden adquirirse con los recursos que se les otorga. Los montos otorgados a las escuelas estn en funcin del nmero de docentes que en ellas laboran. A las primarias unidocentes o bidocentes beneficiadas se les otorga un apoyo de 5 000.00 pesos anuales; a las tridocentes o tetradocentes, 6 000.00 pesos, y, a las pentadocentes, 7 000.00 pesos. A los padres de familia les parecen cantidades pequeas, por lo que una buena parte de las APF complementan los recursos para cubrir las necesidades de las escuelas mediante cooperaciones. Una vez que la totalidad del techo financiero para ejercer el AGE en el estado se ha radicado lo cual ocurre aproximadamente a finales de noviembre comienzan los pagos a las APF en diciembre y se extienden hasta marzo. En el ciclo 2002-2003, los pagos se programaron nicamente en diciembre de 2002; sin embargo, como muchas escuelas se localizan en lugares donde no hay bancos, las asociaciones intentaron cobrar los cheques hasta enero o febrero de 2003, pero stos ya se haban cancelado, lo cual provoc trabajo adicional para el personal de la UCE al tramitar la cancelacin y la reexpedicin correspondiente. Al ir adquiriendo los bienes y servicios contemplados en el plan de mejoras, las APF tienen que recabar los documentos fiscales que acrediten esas transacciones. Las asociaciones deben presentar un informe final que contenga la comprobacin de gastos con todas las facturas y recibos firmados por los presidentes y secretarios de las mesas directivas; tambin se requieren dos fotografas, una que muestre el estado del inmueble antes de la obra y otra de la obra terminada. La eficacia en el mecanismo de comprobacin de las APF es apreciable. En el ciclo escolar 2002-2003, de las 7 579 escuelas beneficiadas con el AGE, tres no efectuaron la comprobacin correspondiente, lo cual representa 99.96% de cumplimiento. La UCE ha dispuesto, a manera de sancin, que se retire el recurso del AGE a la APF que no efecte las comprobaciones en tiempo y forma . Dado que en Veracruz la demanda de apoyos para las escuelas pblicas rebasa la oferta, el coordinador del componente mantiene una lista de espera, que en octubre de 2004 contena 125 escuelas que han solicitado el apoyo. Sin embargo, tambin existe el caso contrario: en el ciclo escolar 2003-2004, cuatro APF decidieron renunciar al AGE, dado que el nmero y dificultad de los trmites para recibir el apoyo les pareci excesiva.

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El proceso del AGE concluye con la entrega de un informe final a la UPC que incluye una relacin de las escuelas beneficiadas, junto con los montos que se les otorgaron.
Los tiles escolares y el material didctico

Para la recepcin de los tiles y materiales, la sEC dispone de 19 sedes de distribucin en el estado; en cada uno de estos lugares se encuentra un responsable de sede, que recibe los tiles y materiales didcticos; el recibo se turna a la coordinadora del componente y en l se especifican las caractersticas y cantidades de los artculos que ingresan. Debido a la geografa del estado, los tiempos en que los materiales llegan a las sedes son distintos. Es comn que lleguen primero a las zonas norte y centro del estado que a la zona sur, dado que las dos primeras se encuentran ms cerca de los domicilios de las compaas fabricantes y distribuidoras. No se inicia el traspaso de los tiles de las sedes de distribucin a las supervisiones escolares y escuelas hasta que en las primeras se encuentren todos los artculos que habrn de entregarse. En virtud de las distancias y las dificultades de transporte que existen entre las sedes de distribucin y algunas supervisiones escolares, efectuar entregas parciales implicara la realizacin de varios viajes de las comunidades a las sedes con el consecuente incremento del gasto para los padres de familia, que son quienes financian ese transporte. La sEC, en varias de las sedes, no dispone del espacio suficiente para resguardar los tiles y materiales didcticos provenientes tanto de los programas compensatorios como de otras fuentes que recibe; esto la ha obligado a tratar de optimizar la administracin de sus bodegas. A pesar de esos intentos por optimizar la operacin de los espacios de resguardo de la sEC, cada ao se rentan inmuebles durante el tiempo en que se reciben y entregan los materiales. La demora en el reparto de los materiales por parte de las compaas distribuidoras y de fletes no es vista como grave en la UCE, porque se generara un problema mayor debido a la falta de espacio si estas entregas coincidieran, por ejemplo, con las de los libros de texto gratuitos. En este caso particular, lo usual es que los libros lleguen a las sedes en mayo y junio de cada ao y se despachen a finales de agosto y septiembre; por esta razn, lo conveniente para la recepcin de los tiles y materiales didcticos es que sea a partir de octubre, lo que en realidad ha ocurrido. Cuando en una sede de distribucin se completa el total de tiles que se entregarn, la coordinadora del componente convoca a los supervisores escolares para que acudan a recogerlos; los supervisores solicitan el apoyo a sus ATE, a algunos directores de escuela y a padres de familia. Los padres de familia financian al equipo que recoger los tiles, el cual se presenta segn lo especificado en el cronograma. Los equipos son encabezados por los supervisores, quienes son los responsables de la recepcin, y deben firmar al responsable de sede. Dado que en las supervisiones no se cuenta con almacenes, los tiles tienen que distribuirse tan pronto lleguen. Cuando los tiles se entregan al director o docente, stos deben firmar otro recibo y hacer que los directivos de la APF tambin lo firmen. Por ltimo este recibo regresa al supervisor, quien tambin deber firmarlo y remitirlo al responsable de la sede, para su resguardo final.

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Los recibos se almacenan en las sedes de distribucin y no en la UCE en virtud de que en 2004, en Veracruz existen ms de cinco mil quinientas escuelas que reciben tiles de los programas compensatorios, y su entrega genera poco ms de once mil recibos. Una vez concluida la recepcin, se inicia la entrega de tiles a las zonas o supervisiones escolares y nuevamente los responsables de sede deben informar a la coordinadora del componente, quien a su vez, a travs del reporte de Balance de distribucin detalla semanalmente , al jefe de departamento en la UPC las metas que se van alcanzando, y lo que va quedando pendiente de entregar. En cuanto a los materiales didcticos, su entrega a los maestros no es tan estandarizada como ocurre con los tiles escolares. La recepcin en las sedes de distribucin es simultnea, pero la entrega de los materiales es irregular, dado que en los programas compensatorios se contempla la entrega de material a los profesores slo una vez al ao. El proceso concluye con el informe final, en el cual se relacionan todas las escuelas beneficiadas y los artculos que a cada una se entregaron. Este informe se enva a la UPC y lo firma la subsecretaria de Educacin Bsica del estado, la coordinadora general de la UCE-Veracruz y la coordinadora del componente.
La red de asesora para la calidad educativa

La UCE de Veracruz, en su bsqueda de mecanismos idneos para incorporar al PAREIB a los tcnicos que laboran en las supervisiones con el fin de que asuman las funciones asignadas a los ATE y asesores tcnicos regionales (ATR), decidi facultar a los jefes de sector y supervisores para que propusieran al personal tcnico que consideraran mejor calificado. La seleccin de los coordinadores de red est a cargo de los funcionarios de capacitacin y asesora pedaggica de la UCE quienes se reservan este derecho, ya que es personal que est bajo su mando directo, por lo que de acuerdo con su opinin prefieren gente con capacidad tcnica, buena actitud hacia el trabajo y conocimiento del sector educativo. Como se puede observar, esta red es una estructura que utiliza los recursos humanos que ya se encuentran en la sEC. Este componente no slo define nuevas figuras sino tambin establece nuevas jerarquas funcionales mas no laborales con el fin de facilitar la consecucin de sus objetivos. Para reducir la tensin en el acoplamiento de las dos estructuras, la UCE-Veracruz busc que la estructura del PAREIB se articulara en la medida de lo posible a la lnea de mando formal de la sEC. Existe una figura intermedia entre los supervisores y los directores y docentes: los tcnicos, que si bien no son superiores jerrquicos de los directores y docentes de acuerdo con la estructura formal, es frecuente que los jefes de sector o supervisores los empleen para transmitir instrucciones y los faculten para ejercer cierto nivel de control sobre las escuelas. Sin embargo, la estructura que cre el PAREIB se integra siguiendo la siguiente lnea: director general de Conafe, jefe de la Unidad de Programas Compensatorios, director tcnico pedaggico y subdirector de Formacin y Asesora Docente; todo este personal ubicado en las oficinas generales del Conafe. Dentro de la UCE, la lnea de mando contina de la siguiente forma: coordina-

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dor general, coordinador de asesores tcnicos estatales (CATE), ATE y ATR. Cabe sealar que los ATE y ATR son subordinados de los supervisores en la estructura formal (bajo la denominacin de personal tcnico) de la sEC pero tambin lo son de los CATE dentro de la estructura del programa. Es importante destacar que en este acoplamiento de estructuras algunos puestos responden a dos lneas de mando (una correspondiente a la sEC y la otra relativa al PAREIB). En cuanto a los flujos operativos, la Subdireccin de Formacin y Asesora Docente de la UPC es la responsable de definir los lineamientos que deben seguirse para la operacin del componente. Estos lineamientos estn formalizados en los guiones para el proyecto de gestin educativa, los cuales son revisados por el Colegio de Gestin de la Calidad Educativa (CGCE) y los guiones para el proyecto escolar son utilizados por los Colegios de Escuelas Rurales de Calidad (Cerca), desarrollndose ambos en forma de talleres. Una vez elaborados ambos planes, los ATE son los responsables de informar a los ATR del proyecto de gestin educativa y, a su vez, estos ltimos informan a los docentes sobre el proyecto escolar. Los CGCE y los Cerca tienen como objetivo principal discutir los temas relativos a la medicin de la calidad de las prcticas de enseanza, la deteccin de necesidades de asesora pedaggica y el diseo de las asesoras grupales. Tambin existen otros cuerpos colegiados como el Colegio Estatal de Calidad Educativa (CECE), establecido como la instancia encargada de formular el proyecto estatal de desarrollo educativo (PEDE), con el que se busca orientar la actuacin de las sEC en relacin con la educacin primaria. Para la conduccin de los CGCE, el ATE se basa en 12 guiones elaborados por la Direccin Tcnico Pedaggica, que contienen las instrucciones precisas para desarrollar los talleres, cuyos resultados deben documentarse en las bitcoras de los CGCE, que para tal efecto se han diseado. Las bitcoras se integran por 110 formatos que deben llenarse durante todos los talleres alrededor de una veintena que se celebran cada ao. En los Cerca ocurre una situacin similar. La operacin diseada por la Direccin Tcnico Pedaggica del Conafe sufri adaptaciones a las necesidades propias del estado de Veracruz; de acuerdo con los dos coordinadores del componente, existe cierta dificultad para cumplir con los talleres si se siguen las instrucciones y el llenado de los formatos correspondientes, por lo que, con el propsito de facilitar el cumplimiento de los talleres, se dieron a la tarea de matizar los documentos elaborados por el Conafe para hacerlos ms accesibles tanto a los instructores como a los receptores de los CGCE. De hecho, las cifras reales para cada colegio oscilan entre rangos muy amplios por ejemplo, los ATE atendan a los ATR en un rango que iba desde cinco hasta 34; cada ATR atenda un Cerca que se conformaba por una cantidad de entre cinco y 38 escuelas.
Infraestructura y equipamiento

El personal responsable de este componente lo integran 11 supervisores de obra habitualmente en campo, ms dos empleados y el coordinador en la sede de la UCE, auxiliados por dos coordinadores tcnicos que pertenecen al comit de construccin de espacios educativos, entidad normativa en el estado.

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La UCE tiene asignados siete vehculos, de los cuales el componente de infraestructura y equipamiento utiliza cinco insuficientes segn el titular para la supervisin de las obras; tres de ellos se utilizan en la zona norte y dos en la zona sur. De estos cinco vehculos, tres se encuentran en malas condiciones; adicionalmente, dos supervisores de obra utilizan automviles de su propiedad para efectuar visitas a las escuelas que atienden. En este sentido, los empleados que utilizan estos vehculos se quejan de la desproteccin institucional que sufren, ya que si llegan a tener algn accidente ni el Conafe ni la sEC los respaldan. La carga de trabajo es elevada y a lo largo del ao se distribuye de la siguiente manera: de enero a marzo se realiza un trabajo estandarizado, que consiste en la validacin en campo de las obras que habrn de efectuarse, esta primera parte culmina a finales de marzo al presentarse a la UPC del Conafe la propuesta de atencin ya validada; durante abril y mayo se realiza un trabajo de gabinete que consiste en la definicin del esquema tcnico y a partir de junio se realizan las construcciones. Este esquema requiere que alrededor de 80% del trabajo de los supervisores se realice en campo; sin embargo, el coordinador los ha instruido para que, por cada tres semanas en campo, dediquen una a la actualizacin de los expedientes en oficina. A finales de octubre de 2004 se cont ya con un avance de 85% en la construccin de las 81 obras proyectadas para el ejercicio, por lo cual se espera entregarlas en noviembre; por otra parte, durante los ltimos cuatro meses de operacin en campo en 2003 el avance fue de 20% mensual. Estos datos muestran que, si bien es hasta el segundo semestre cuando se realizan las obras, regularmente se concluyen al finalizar el ao fiscal. La tardanza para el inicio de las construcciones se debe principalmente a que la radicacin de los recursos para este componente se retrasa hasta la segunda mitad del ao. La sEC otorga prstamos puente para iniciar las obras, que le son liquidados al llegar los recursos para el componente. Las vas por las cuales la UCE acopia la informacin que le permite determinar las necesidades de infraestructura son bsicamente dos: la primera proviene de las solicitudes que las comunidades y las APF le formulan directamente; la segunda es una relacin que cada ao enva a la UCE la direccin de planeacin de la sEC. La forma de administrar las obras es directa, casi en su totalidad a cargo de las APF. Eventualmente se encargan las obras a los ayuntamientos, pero dado el gran nmero de compromisos que tienen se suele evitar su participacin. Al superarse los diversos filtros, empieza la programacin de las obras; como primer paso se realiza una reunin con la APF, a la cual acude la coordinadora general, la secretaria tcnica o algn representante de la UCE, para determinar las necesidades que habrn de cubrirse. Una vez definido qu material y mano de obra se requieren, la APF se encarga de cotizar el precio de los materiales entre diversos proveedores potenciales. La obra se liquida en tres pagos. Al definirse el costo de la obra, se libera 60% de los recursos que para la misma se han presupuestado. De ese monto, 40% se destina a la compra de materiales y 20% a la mano de obra. Por otra parte, las cambiantes disposiciones fiscales que derivan en diversas retenciones, han provocado que algunos proveedores competitivos se inconformen y finalmente opten por dejar de participar en la construccin de los espacios educativos de las escuelas compensadas.

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Desde 1997, la coordinacin de infraestructura y equipamiento y la coordinacin de informtica de la UCE crearon un sistema integral de informacin que se ha perfeccionado con el tiempo. El sistema de informacin permite automatizar el manejo de la cartera de proveedores, ya que se encuentran registrados los datos fiscales requeridos para las retenciones tributarias correspondientes con el fin de realizar la facturacin. La eficiencia en la operacin del sistema integral de informacin y del componente en general se refleja en las observaciones mnimas que ste ha recibido de las instancias como el Banco Mundial a travs de despachos privados, la contralora interna de la sEC y la Auditora Superior de la Federacin. Una vez que se ha edificado un aula, es necesario equiparla con el mobiliario correspondiente. Al respecto, la UPC se encarga de efectuar las licitaciones nacionales; a travs de este mecanismo se compran los enseres que, en el caso del estado de Veracruz, son transportados a la ciudad de Xalapa para su distribucin a las diferentes escuelas del estado. Esta forma de operar no ha sido la mejor, pues ha resultado onerosa para algunas APF cuando tienen que acudir por un lote de mobiliario, que para primaria se integra de 15 mesas, 30 sillas, un pizarrn y una mesa con silla para el profesor. Sin embargo, cuando se transportan de cinco a ocho lotes, el costo promedio del flete disminuye.
El fortalecimiento institucional

El personal que atiende este componente se ocupa tambin del componente de Apoyo a la Gestin Escolar y se integra por el coordinador y tres auxiliares. En general, la operacin principia con la deteccin de necesidades de capacitacin para el personal de estructura, que debe realizarse en el ncleo de la sEC. Las reglas de operacin para el ejercicio 2003 establecen que cada UCE debe elaborar un plan estratgico rector que sirva como gua para organizar el desarrollo del componente. Al principio del sexenio 1998-2004, la sEC elabor el Programa Veracruzano de Educacin y Cultura (Provec), que contena, entre otras cuestiones, un diagnstico de los requerimientos para la actualizacin de los cuadros de mando. La UCE acord con la Subdireccin de Fortalecimiento Institucional de la UPC la redaccin de una sntesis de los temas contenidos en el Provec. La UCE integr y envi el documento referido, pero nunca recibi la aprobacin o el desacuerdo. Una vez integrada la terna de posibles asesores, se negocia con los consultantes el documento denominado trminos de referencia en el cual se especifican las obligaciones de ambas par, tes, y se integra el expediente tcnico; para que el proceso contine, la UPC debe aprobarlos. Desde 1999 se han impartido tres cursos al personal de la sEC, UCE y Delegacin del Conafe en el estado, siendo el promedio de asistencia a cada curso de 40 personas. En 1999 se imparti el curso de Apoyo a la Supervisin Escolar, en el 2001 el curso de Nuevas corrientes y polticas educativas y en 2003 el curso de Planeacin estratgica.

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Incentivos al desempeo docente y apoyo a la supervisin escolar

El personal de estos componentes se integra por dos personas, una que es responsable y la otra auxiliar. El primero es profesor normalista jubilado y tiene cuatro aos en los dos componentes; el segundo es abogado y tiene nueve aos trabajando en ellos. Ambos laboran a travs de un contrato de honorarios que es ratificado anualmente. Cuando una escuela es declarada dentro del universo de atencin, para que el o los docentes puedan ser candidatos a recibir el estmulo, deben tener slo una plaza y no recibir la compensacin de arraigo rural E-3. El supervisor tiene la facultad de proponer al docente, verificar su trabajo y comunicar a la UCE que el maestro seleccionado cumple con los requisitos. Si el techo presupuestal lo permite, la propuesta del supervisor se acepta y el docente ingresa al componente de incentivos al firmar el convenio correspondiente. El profesor se compromete a laborar dos horas ms, en horario discontinuo vespertino, de lunes a jueves y una hora ms el viernes; este tiempo adicional deber dedicarse, de preferencia, a trabajar con los alumnos acadmicamente rezagados, aunque puede optar por laborar con su grupo completo. Tambin se compromete a planear oportunamente su quehacer; asimismo, cuando el docente falta est obligado a reponer la clase en algn da festivo o en fin de semana. Si el maestro quebranta alguno de estos compromisos, se hace acreedor a un descuento en el estmulo, proporcional al grado del incumplimiento. Los padres de familia son los primeros agentes facultados para verificar que la labor del profesor se apegue a los compromisos que adquiri. Cada mes, la APF de la escuela debe firmar un informe en el que se registra el comportamiento laboral del docente. Por lo regular el personal responsable del componente en la UCE confa en la honestidad y capacidad de la APF para verificar el desempeo del maestro, por lo que es poco frecuente que visite las escuelas. Sin embargo, cuando el personal de la UCE llega a inspeccionar alguna escuela compensada y descubre alguna irregularidad, deja constancia de la misma a travs de un acta jurdicamente fundamentada que junto con otras pruebas se convierte en la base para sancionar al profesor. Si el docente incumple, adems de que el padre est facultado para no firmarle el registro, es comn que este ltimo tome otras medidas, como notificar al supervisor o jefe de sector las irregularidades en que el docente haya incurrido; otra forma de advertir sobre estas anomalas es girando un oficio al coordinador del componente. Los estmulos no se integran al cheque quincenal del profesor; se acumulan y se pagan con otro cheque que se entrega cuatrimestralmente. El pago se ha realizado siempre de manera puntual, por lo cual quien lo recibe se ha mostrado satisfecho. El trato proporcionado a los maestros, supervisores, jefes de sector, padres de familia y pblico en general por las dos personas que laboran en este componente ha sido preferencial, lo cual les ha valido el reconocimiento de las instancias del gobierno estatal encargadas de vigilar el trato que sus dependencias otorgan al pblico.

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El tamao, geografa accidentada y diversidad sociodemogrfica del estado de Veracruz hace que la dispersin del recurso sea sumamente compleja, por ello, la UCE ha desarrollado una mecnica que le permite distribuir los recursos eficazmente. Para ello, ha dividido al estado en varias zonas de pago y, cuando se va a realizar, la coordinadora general solicita mediante oficio su autorizacin a las reas estatales responsables de cada servicio para organizar el proceso. Una vez otorgada la autorizacin, se envan a las jefaturas de sector y supervisiones escolares las circulares mediante las cuales se convoca a las reuniones de pago. La primera parte de las reuniones se dedica a proporcionar informacin general y a resolver las dudas que los profesores formulan. En la segunda parte, se entrega a cada supervisor la nmina y el legajo de cheques de los docentes bajo su jurisdiccin, se le pide que los cuente y que firme de recibido. Es importante destacar que, a pesar del incentivo, la rotacin de profesores contina siendo alta: alrededor de 100 profesores por ao en promedio dejan el componente al obtener un cambio de adscripcin.
Actitudes y recursos de los grupos involucrados

Derivados de su naturaleza dual dentro de las estructuras de los gobiernos federal y estatal, la UCE tiene vnculos directos con varias dependencias del gobierno. El Conafe ha cumplido en tiempo y forma con la radicacin de los recursos financieros a la UCE, sin embargo, la segunda manifiesta algunos problemas en otros rubros, por ejemplo, los tiles escolares siempre han llegado a destiempo y en ocasiones han llegado incompletos; el mobiliario siempre se ha enviado a Xalapa, lo cual ha originado problemas para su almacenamiento y distribucin a lugares distantes de la capital, y los acuerdos para los cursos del componente de fortalecimiento institucional se han negociado a distancia, va telefnica o por correo electrnico. Respecto de la delegacin estatal del Conafe en Veracruz, su relacin institucional con la UCE es muy buena. La afinidad profesional entre las titulares de ambas organizaciones durante nueve aos se ha consolidado en un vnculo de cooperacin y respeto, a pesar de que ahora la delegada dispone de menor tiempo al haber sido designada coordinadora general para cinco estados del sureste del pas. Al igual que ocurre con el Conafe, la relacin de la UCE con la sEC ha dependido de la administracin en turno. En trminos generales, el vnculo sostenido con la administracin de la sEC durante el periodo recin concluido (1998-2004) fue de mayor apertura y colaboracin que en el sexenio anterior (1992-1998). Los funcionarios del primer nivel se condujeron con respeto ampliando la autonoma de gestin de la UCE. A pesar de lo expuesto, el vnculo no logr consolidarse y se mantuvo con una fragilidad latente. La coordinadora general de la UCE, siguiendo las jerarquas, solicita a las instancias de la sEC correspondientes los permisos para realizar las acciones que le competen; sin embargo, por la premura de los tiempos en algunas ocasiones ha tenido que tomar decisiones que ha comunicado posteriormente a los funcionarios de primer nivel.

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La UCE tiene vnculos con otras instancias de la sEC. Para convocar a reuniones a supervisores, ATE y docentes, acostumbra solicitar su autorizacin a la Direccin General de Educacin Primaria Federal, a la Direccin General de Educacin Indgena y a la Direccin General de Educacin Primaria estatal. Otra rea de la sEC con la cual la UCE negocia acuerdos es la Direccin General de Administracin, para cuestiones de compras, almacenamiento y traslado de materiales; en este caso la situacin tambin ha sido de cooperacin y apoyo. Por otra parte, en los tres aos recientes la UCE ha cuidado que los actores sociales favorecidos cumplan con los compromisos adquiridos con los programas compensatorios; la cuidadosa elaboracin de los convenios ha contribuido a reducir el margen de discrecionalidad y ha incrementado el grado de cumplimiento de supervisores y docentes. En trminos generales, los jefes de sector, supervisores y ATE han mostrado una actitud cooperativa hacia los programas compensatorios. Aunque consideran que el apoyo econmico que se brinda es bajo, han sido factores coadyuvantes en la consecucin de los objetivos educativos. A pesar de su carga de trabajo en la sede de la UCE, los coordinadores de componente, la coordinadora general y la secretaria tcnica acostumbran visitar las zonas y escuelas atendidas con relativa frecuencia. Desde luego, el universo de ms de siete mil escuelas entre planteles de preescolar, primaria y telesecundaria que reciben los beneficios hace imposible que 12 personas puedan visitarlas en su totalidad. No obstante, durante estas visitas, el personal de la UCE ha podido percatarse de que en las comunidades donde los programas compensatorios tienen presencia existe estima hacia ellos. Los apoyos que los programas otorgan a algunas escuelas propician una inconformidad entre los miembros de aquellas que no los reciben. No es raro que en las visitas que el personal de la UCE realiza a las escuelas compensadas, padres de familia de otras escuelas ubicadas incluso en la misma comunidad aborden al personal de la UCE para hacerles notar que ellos tambin necesitan los apoyos que los programas compensatorios otorgan, dado que su situacin socioeconmica es anloga a la de las familias con hijos en las escuelas compensadas. Los padres aprecian los apoyos que los programas compensatorios les brindan para la instruccin de sus hijos y corresponden realizando apropiadamente las funciones que los programas compensatorios les asignan. Han cooperado activamente en el monitoreo de la asistencia de los docentes en el horario regular y en el vespertino, llevando el control de los documentos correspondientes y han acudido oportunamente a las sedes de distribucin a recoger los tiles para sus hijos. Existe un rea en la cual estos actores particularmente se han destacado. Los padres y especficamente las madres han demostrado ser administradores competentes y honestos; las obras construidas con la gestin del componente de infraestructura han sido de calidad, los artculos de uso diario adquiridos con el AGE han sido elegidos con cuidado y el grado de cumplimiento en la justificacin de los gastos ejercidos a travs de estos componentes ha sido excelente.

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La dinmica organizacional

El anlisis organizacional se realiz exclusivamente sobre la UCE, sin considerar los aspectos organizacionales de las instituciones federal y estatal. No obstante, es necesario sealar que estas dos dimensiones tienen efectos en la organizacin de la UCE y en la implantacin de los programas compensatorios. A grandes rasgos, la implementacin del PAREIB requiere de la interaccin de muchas reas institucionales. En primer lugar, el Conafe y su rea operativa, la UPC, en la cual estn involucradas dos direcciones de rea y tres subdirecciones; en la parte intermedia se identifican los niveles jerrquicos de la UCE que intervienen en la implementacin de los programas compensatorios; por ltimo, en el otro extremo, se encuentra la organizacin de la sEC, la cual destaca por su dimensin y gran cantidad de niveles jerrquicos. Ahora bien, estas instituciones se entrelazan de mltiples maneras y en diferentes intensidades, de acuerdo con cada uno de los componentes. Para el AGE, la UCE se apoya en la red de asesora para capacitar a las APF en el manejo y comprobacin de los recursos. En el caso de la entrega de tiles y auxiliares, la UPC realiza la licitacin para su compra, la UCE organiza su recepcin y la Direccin de Recursos Materiales de la sEC se encarga de su distribucin. La red de asesora se basa en el personal de las jefaturas de sector y supervisones de zona de la sEC para capacitar y asesorar a los docentes en los aspectos que determina la UPC. En infraestructura escolar, la sEC determina, junto con la UCE, las obras que se realizarn; adems la sEC coadyuva con la supervisin de las obras y valida sus caractersticas tcnicas. Para el componente de fortalecimiento institucional, la UCE gestiona cursos de capacitacin y la UPC los autoriza y contrata. Por ltimo, la UCE controla el otorgamiento de los incentivos a docentes, supervisores y jefes de sector, y apoya a la sEC en la entrega de los incentivos estatales. En todos lo casos, la UPC se encarga de suministrar los recursos financieros y controlar las comprobaciones. La dinmica organizacional de la UCE se relaciona con seis factores: Los funcionarios responsables. La UCE cuenta con 12 funcionarios nombrados por las autoridades estatales, aunque sus plazas de honorarios son autorizadas por el Conafe. Las principales caractersticas de los funcionarios son: su experiencia laboral en el gobierno, la mayora realizaron estudios sobre educacin, y han ocupado puestos operativos en el sector central de la sEC. Ninguno de ellos lleg al programa por medio de una seleccin, sino porque les ofrecieron el cambio de adscripcin o porque tenan alguna relacin con alguien del programa. Asimismo, han tenido estabilidad laboral en la UCE. Hay tres tipos de analistas de control: de trabajo, de planificacin y control y de personal. El pice estratgico de la UCE se concentra en la coordinadora general y en la secretara tcnica. Se caracterizan por ejercer un liderazgo carismtico y legal que es reconocido por el personal de la unidad. Han adquirido una considerable capacidad de negociacin y manifiestan inclinacin hacia la descentralizacin horizontal. El soporte tcnico de la UCE es interno y externo. En el primer caso, es pequeo pero ha tenido un impacto importante en la operacin. Est constituido por la coordinacin de informtica, la asesora jurdica y algunos miembros del personal de apoyo tcnico. En el segundo caso, la estructura proviene del Conafe, y est integrada por la Direccin de Operacin y la Direccin Tcnico Pedaggica, ambas de la UPC. stas tienen un impacto en la estructuracin y organizacin de la UCE, pues se encargan de normalizar los flujos de trabajo de los componentes.

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sistema de flujos organizacionales. Las diferentes partes de la organizacin estn unidas entre s por distintos flujos: el de autoridad, de material de trabajo y de informacin. La operacin de los programas compensatorios tiene un grado importante de normalizacin en sus actividades, que fundamentalmente se concentran en definir el universo de atencin, los criterios de seleccin, la determinacin del tipo de bienes, servicios y apoyos econmicos que se van a otorgar, los beneficiarios, los requisitos para acceder a los mismos, los indicadores de evaluacin, los derechos y obligaciones, y las principales acciones que se deben realizar para lograr los resultados deseados. Sin embargo, la operacin en campo no est normalizada; aunque se han hecho esfuerzos para lograrlo (intentos de elaborar un manual de organizacin), la presin que ejerce una operacin avasallante ha impedido avocarse a ese frente. Los procesos de control que la UCE realiza son bsicamente de tipo administrativo y de supervisin en campo. Los controles administrativos cumplen con las necesidades y requerimientos externos, como lo demuestra el hecho de que no han recibido observaciones importantes en las mltiples auditoras aplicadas. Las visitas de supervisin se realizan de manera aleatoria o cuando hay una denuncia de irregularidades. Un caso aparte es el componente de infraestructura educativa, en el cual la supervisin se realiza de manera constante y permanente. Los dos sistemas de flujos regulados, el de operacin y el de control, son apoyados por las tecnologas de informacin existentes, pues aunque el mercado ofrece mltiples instrumentos para la solucin de los problemas administrativos, esos recursos se han ido incorporando paulatinamente a la operacin y al control de los programas de la UCE. Las constelaciones de trabajo son significativas, sobre todo hacia fuera de la UCE y en especial respecto de la sEC. Las ms importantes se presentan en tres componentes: redes de asesora, incentivos e infraestructura, que requieren comprobacin, entre otros documentos, con los llamados proyectos escolares, los cuales contienen informacin que permite conocer la situacin acadmica y social de las regiones del estado. Tambin es destacable la constelacin de trabajo que gira en torno al componente de infraestructura educativa: su personal es el que ms tiempo pasa de comisin en las regiones y adems cuenta con vehculos para su operacin, motivo por el cual son requeridos como apoyo para otras coordinaciones de la UCE. Los puestos de trabajo. En su mayora, los puestos de la UCE se caracterizan por una baja especializacin, debido a la naturaleza del trabajo administrativo de la unidad y a la amplitud horizontal y vertical de los puestos. Sobre del primer aspecto, a pesar de la variedad de productos y servicios que realiza la UCE, el proceso operativo es sencillo (lo cual no quiere decir que no sea laborioso y requiera un gran esfuerzo fsico, sobre todo si son pocas las personas que lo realizan), pues se concentra en actividades de elaboracin de expedientes, integracin de registros, operacin de bases de datos, listas de verificacin, recepcin y distribucin de bienes. En relacin con el segundo aspecto, cada uno de los responsables de los componentes de la UCE est facultado para atender lo relacionado con su responsabilidad y tomar decisiones operativas por su cuenta. Aunque muchos de ellos no asumen esa facultad y buscan apoyar sus decisiones con el visto bueno de la coordinadora general. Los enlaces laterales. La UCE de Veracruz se constituye en un sistema de control del rendimiento de las metas establecidas en la UPC. Cuenta con eficaces sistemas de control admi-

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nistrativo que han ido mejorando y automatizando paulatinamente. Lo anterior no implica que no se hayan realizado esfuerzos de planeacin, pues en 2003 la UCE realiz un ejercicio de planeacin estratgica, sin embargo, lo ms frecuente es que la operacin gane y dificulte la continuacin de este tipo de esfuerzos. Los dispositivos preponderantes son los puestos de enlace y los grupos de trabajo. La UCE requiere de gran cantidad de dispositivos para su operacin debido a que orienta las interacciones en dos direcciones: hacia la federacin y hacia la autoridad educativa estatal. Hay reuniones peridicas entre los coordinadores generales de la UCE y los directores de la UPC. Sin embargo, es de llamar la atencin que no se realicen reuniones peridicas nacionales de todos los responsables de los componentes. Una de las caractersticas que asume el rea de enlace es que sacrifica el principio organizativo de unidad de mando y adquiere una doble estructura de autoridad, de alguna forma matricial: por un lado est la UPC, que es la autoridad que normaliza los flujos de trabajo de la UCE, la que autoriza el uso de los recursos, la que los ministra, la que autoriza y paga las plazas de los coordinadores de componentes; y por otro lado est la sEC, que nombra a la coordinadora general, que financia el gasto corriente, que proporciona 50% del personal operativo y que permite que la UCE trabaje en coordinacin con sus unidades territoriales (jefaturas de sector y supervisiones de zona) y operativas (escuelas). Entorno organizacional. Si bien la UCE es una organizacin joven, pues cuenta con diez aos de existencia, ya se observan procesos caractersticos de organizaciones maduras, por ejemplo, la necesidad de mayor especializacin de los puestos, mayor formalizacin del comportamiento y refinamiento en materia de trabajo. Es de destacar que en 1994 la UCE inici con slo 15 empleados y a la fecha cuenta con una plantilla de ms de 60 personas. Estos cambios tambin se deben a que se ha presentado un incremento del universo de atencin de las escuelas atendidas. El entorno es de gran estabilidad, ya que los componentes de los programas compensatorios estn dados y definidos por el crdito aprobado por el Banco Mundial y no pueden ser modificados durante el periodo que abarca el crdito. Se analiza la UCE como parte de un entramado institucional, todos lo dems actores participantes, tales como la UPC, la sEC, Nacional Financiera, etc., quedaran como elementos internos de la estructura de implementacin, sin embargo, en realidad se trata de instituciones autnomas, por ende, se consideran como parte del entorno organizacional de la UCE y por ello puede calificarse como entorno complejo. Las relaciones con los medios de comunicacin han sido amigables, porque existe legitimidad y consenso pblico respecto de los programas compensatorios. Casi todo lo relacionado con ellos se encauza a la demanda para la construccin de aulas y la entrega de tiles escolares. Son pocos los casos en que los medios de comunicacin electrnicos e impresos de Veracruz han atacado a los programas compensatorios. El doble control externo (de la UPC y la sEC) al que est sujeta la UCE fomenta la centralizacin de las decisiones y adems exige un alto nivel de negociacin poltica por parte de la responsable. En ese sentido, el liderazgo carismtico de la actual coordinadora general ha permitido gran legitimidad de la UCE dentro del sector educativo veracruzano, dndole la fuerza suficiente para rechazar intervenciones del sindicato y para la construccin de consensos con la UPC y la sEC. Debe destacarse dentro de este aspecto el doble control externo, que ha congelado la estructura orgnica de la UCE e impedido que adquiera mayor nivel de descentralizacin.

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Configuracin organizacional de la UCE. La UCE de Veracruz es una estructura organizacional simple, que en el proceso de implementacin adquiere caractersticas de una estructura organizacional hbrida, a la que podramos denominar como burocracia simple descentralizada. Su particular configuracin organizacional puede explicarse por la participacin de otros actores organizacionales dentro de la operacin de los programas compensatorios en Veracruz. La lnea media de la UPC interviene en la UCE en calidad de tcnicos, pues regula los aspectos ms importantes de la operacin y la dota de las caractersticas propias de las burocracias. Esta estructura organizacional tiene impacto en la efectividad de la implementacin. El arreglo institucional establecido fue resultado de los beneficios que cada una de las partes obtuvieron. La decisin de crear la UCE como una instancia que se implementa fuera de la estructura bsica de la sEC permiti, por un lado, que el uso de los recursos federales no fuera capturado por la lgica burocrtica del gobierno estatal, y, por otro, permiti aligerar la agenda educativa estatal. El diseo organizacional tuvo un impacto variable en la eficiencia. En los componentes relacionados con el AGE, la estructura organizacional adoptada no afecta mayormente; en los componentes de infraestructura educativa, recursos didcticos e incentivos es un factor que limita su efectividad; y en los componentes de la red de asesora y fortalecimiento institucional se observa un impacto negativo. Al ser otorgados por un actor externo a la sEC, los incentivos se encuentran desligados de los flujos de trabajo de sta, lo que puede afectar su impacto, pues adems existen otros tipos de incentivos, tales como el incentivo de arraigo rural E-3. En ese sentido, se han dado los pasos apropiados para subsanar esta situacin, pues desde 1998 a los incentivos del PAREIB se han ido integrando incentivos estatales (denominado redes estatales). El hecho de haber deslindado a la sEC de una funcin que le es inherente a su misin ha originado una distorsin en su funcionamiento y ha dificultado la operacin y la obtencin de resultados e impactos de los componentes de fortalecimiento institucional y de la red de asesora. La UCE, rea externa a la dinmica operativa de la sEC, es la encargada de definir las necesidades de esa organizacin tan compleja, lo que incide en la calidad de los cursos, pues es previsible que en stos se presenten las mismas dificultades que en la mayor parte de los cursos de capacitacin: la orientacin a abordar problemas genricos, los temas de moda, las dinmicas de comunicacin y sensibilizacin, o la difusin y promocin de instrumentos de trabajo administrativo (planeacin estratgica). Por otro lado, la red de asesora utiliza la estructura territorial de la sEC para brindar capacitacin y asesora a los docentes de escuelas multigrado en las zonas atendidas por los programas compensatorios. La red fue creada para realizar la funcin que corresponde a los supervisores, a las reas de capacitacin del sector central y a las reas de capacitacin y actualizacin magisterial y acadmica. Por ltimo, tambin hay que mencionar que este diseo institucional ha permitido ciertas ventajas para los programas compensatorios, pues al estar fuera de la estructura estatal se ha creado una cultura organizacional diferente y permite mantener el programa fuera de las presiones de los actores burocrticos, en especial de la intervencin de los sindicatos.
Las fortalezas y las debilidades de la UCE

Al igual que cualquier organizacin, la UCE de Veracruz posee fortalezas y debilidades en su interior, as como oportunidades y amenazas provenientes de la interaccin con su entorno.

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Las fortalezas de la UCE

La UCE tiene en su personal la principal fortaleza. Al margen de las diferencias que se encuentran en toda organizacin, la UCE ha logrado construir sinergia entre sus miembros. Cuando es necesario apoyar algn componente en particular, lo comn es que todos colaboren. La UCE posee un sistema de informacin que se ha incrementado paulatinamente, y consiste en un sistema informtico en red con servidor central en el cual se concentra la informacin, lo que permite efectuar cruces de informacin de los componentes. Este sistema sufre ajustes frecuentes por los cambios en los lineamientos para la operacin de los componentes. De acuerdo con los coordinadores de las reas sustantivas, este sistema les ha sido til, pues les permite manejar la gran cantidad de datos que cada uno concentra.
Las debilidades de la UCE

Durante la visita efectuada pudimos percatarnos de algunos puntos dbiles dentro de la UCE. Los coordinadores de los componentes sustantivos manifiestan que necesitan ms personal. Por otra parte, el personal de la UCE no ha recibido una capacitacin regular. La sEC adolece de una poltica de capacitacin efectiva, por lo que al personal de la UCE en la prctica slo le queda la opcin de asistir a los cursos organizados por el Conafe; asimismo, el componente de fortalecimiento institucional en la UCE no ha operado de manera ptima. Existe un flujo intenso de informacin, tanto por vas formales como informales, dentro de la UCE; sin embargo, el nivel de informacin compartida es poco profundo. La espiral de trabajo de cada componente provoca que los coordinadores se concentren en su labor particular y desatiendan lo que ocurre con los otros componentes. La dinmica organizacional ha conducido a que se carezca de sistema de evaluacin del desempeo. Esta situacin, sumada al bajo nivel de profundidad con que se transmite la informacin y el constante cambio de lineamientos por parte del Conafe, ha hecho que en la UCE se tenga poca claridad de la misin que persigue. La coordinadora general tiene gran predileccin por el trabajo, lo cual explica parcialmente, entre otras cosas, su permanencia en el puesto y la eficacia con que la UCE ha operado; sin embargo, su ritmo de trabajo ha impactado negativamente el desempeo del personal, lo cual ha generado ciertas inconformidades y protestas, que se han resuelto satisfactoriamente. Como toda organizacin con un liderazgo carismtico, la UCE depende en buena parte de la coordinadora general y en palabras de los coordinadores de componente de sus relaciones pblicas. Cuando el avance de una organizacin est en funcin de la labor de alguno de sus integrantes y las operaciones internas, las relaciones con el exterior y el desarrollo en general no se institucionalizan, se corre el peligro de desestabilizarse si esa persona, por alguna razn, sale del grupo.
Oportunidades del entorno

En su relacin con el entorno, la UCE tiene proyectos que consolidar y otros que reforzar. El reto en puerta consiste en fortalecer el vnculo con instancias como la sEC y la oficina del programa de gobierno, ahora que se ha producido el cambio de administracin en el estado.

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En referencia al cuidado que la UCE acostumbra poner en sus relaciones con los actores de las comunidades con las que interacta, ha sido un acierto la insercin de una asesora jurdica competente, pues esto le ha permitido prever soluciones a problemas derivados de los convenios con los docentes, el resguardo y la responsabilidad del equipo de cmputo con que se apoya a las telesecundarias y la regularizacin de los terrenos donde se han construido los inmuebles de planteles de nueva creacin. Desde luego, la UCE tiene la oportunidad de expandir su radio de accin favoreciendo a mayor nmero de escuelas y miembros de sus comunidades: supervisores, docentes, nios y padres de familia; esto generara tambin externalidades positivas para agentes como distribuidores de materiales para construccin y transportistas locales. Las circunstancias interinstitucionales han orillado a que la UPC haya designado tcitamente a la UCE como su enlace con la sEC. Los resultados obtenidos en esas gestiones han sido satisfactorios. Para que la UPC contine confiando en la UCE, sta debe consolidar su operacin como gestora eficiente ante la sEC. La UCE se ha conducido con cuidado ante los vaivenes polticos ocurridos en la entidad. La capacidad para resistir a los sindicatos magisteriales, la retencin de los recursos durante los periodos electorales que los programas compensatorios otorgan y la abstencin de la coordinadora general a participar en actividades polticas han sido condiciones que le permiten mantener imparcialidad para maximizar su operacin. La manera de relacionarse con su entorno ha permitido que la UCE establezca vnculos fuertes con los actores que comparten su visin de trabajo, por ejemplo, con la delegada estatal del Conafe. Salvaguardando estas actitudes de consideracin con su ambiente, la UCE tiene la oportunidad de consolidar su liga con los actores que comparten sus fines. La UCE ha evitado aparecer en los medios de comunicacin. Sin embargo, valdra la pena explorar la alternativa de replantear su poltica meditica; por lo pronto, continuar aprovechando la oportunidad que algunos medios locales han brindado para llegar a toda la entidad.
Las amenazas del entorno

Dado que la existencia de la UCE se deriva de la poltica que generan los programas compensatorios, la amenaza ms severa que la UCE enfrenta es la conclusin del PAREIB Fase III en el futuro cercano, o su eventual interrupcin por alguna razn presupuestal. En este mismo sentido, la UCE se encuentra sujeta a los vaivenes polticos y a los problemas de operacin que se dan tanto en el Conafe como en el gobierno del estado, especficamente en la sEC. Por ejemplo, dentro de la secretara se ubica una Direccin general con la cual la UCE interacta con frecuencia, que ha puesto algunas barreras para las reuniones en las que la unidad convoca a los supervisores federalizados. Por otra parte, los integrantes de la UCE siguen cargando con el estigma de ser en palabras de uno de sus miembros los parientes ricos de la sEC Las buenas relaciones pblicas que la . coordinadora general ha logrado establecer con su entorno han suavizado los embates desde el exterior.

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Existe presin econmica hacia el personal de mando que labora en la UCE. La misma complejidad del estado hace que sus integrantes tengan jornadas de trabajo intensas y prolongadas, lo que debera significarles un salario decoroso. El sueldo que el personal de mando recibe no es acorde a la cantidad de trabajo que desahoga, ni al nivel de responsabilidad que detenta. Esta inequidad de los sueldos en el sector pblico ha sido explicada parcialmente por la brecha estructural de la distribucin del ingreso en el pas; sin embargo, en algunas UCE de estados menos complejos, los coordinadores de componente reciben las mismas percepciones que los de Veracruz, con una menor carga laboral.
Los resultados del PAREIB en Veracruz Los productos del programa

La comparacin de metas alcanzadas en el periodo 2002-2003 muestra que las acciones compensatorias se han mantenido estables, con la nica excepcin del componente de la red de asesora, el cual muestra un crecimiento de 162%. Este incremento se debe a que la UCE en el informe 2003 enviado a Conafe contabiliz no slo a los docentes asesorados por medio de la red, sino tambin a todos los docentes asesorados por la sEC. En cuanto al componente de tiles escolares, que haba mantenido un crecimiento moderado durante el periodo 1995-2001, se dispara a partir del ao 2002, debido a que el Conafe decide centralizar nuevamente la adquisicin de estos consumibles, lo que genera economas a escala, permitiendo atender al doble de la poblacin. A diferencia de los dems, el componente de infraestructura no tiene una tendencia histrica identificable, ya que cada ao vara respecto del ao anterior. Estas variaciones se hacen ms evidentes cuando se analiza el componente desagregado (construccin de aulas, anexos y rehabilitacin); las variaciones pueden deberse a que la UCE tiene dos vas para definir su programa anual de construccin: a travs de la recepcin de solicitudes promovidas directamente por las comunidades o mediante las solicitudes realizadas por la sEC durante las sesiones del comit de construccin de espacios educativos. El reconocimiento al desempeo docente muestra crecimiento acelerado a partir de 1994, estabilizndose en 1997. Esto se debe a que a partir de 1998 el gobierno estatal decidi crear su propio incentivo (Redes sEC) con el fin de complementar al PAREIB. El AGE muestra un crecimiento acelerado hasta 2002, debido no slo a una mayor disponibilidad presupuestaria, sino al incremento en la pericia para el manejo del componente por parte de los funcionarios de la UCE y, principalmente, a que el apoyo ha propiciado que los padres de familia formen sus APF para solicitarlo. En conclusin, se puede afirmar que los programas compensatorios en el estado de Veracruz han logrado alcanzar las metas, las cuales al parecer han llegado a un nivel de estabilizacin a partir del ao 2002.
La efectividad del PAREIB en Veracruz

El anlisis encontr que los programas compensatorios en Veracruz han logrado reducir la tasa de reprobacin en 4.5%. Cabe destacar que este efecto es mayor cuando las escuelas cuentan con infraestructura adecuada, sus docentes estn inscritos en el programa de carrera magis-

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terial, y sus alumnos reciben la beca del programa Oportunidades. Sin embargo, el impacto se reduce en aquellas escuelas localizadas en las comunidades ms pobres. Esto se puede deber a la lejana, la dificultad de acceso y la situacin de pobreza en que viven esas comunidades. Adems, estas comunidades generalmente no cuentan con servicios de salud, caracterstica que las excluye de ese programa. Esta situacin refuerza el ciclo de la pobreza en que viven, impidiendo abatir el rezago educativo que presentan. Esta informacin se desprende del resultado del anlisis economtrico, el cual encontr que, entre mayor sea el nmero de aulas en uso, mayor ser la probabilidad de disminuir la tasa de reprobacin; lo que significa que entre mejores condiciones materiales posea la escuela el efecto de los programas compensatorios es mayor. El modelo economtrico dio como resultado que, entre mayor sea la proporcin de alumnos por centro educativo que reciben la beca, la tasa de reprobacin disminuir. Los programas compensatorios han sido incapaces de compensar la inequidad de gnero entre las comunidades del estado de Veracruz, ya que muestran tener el doble de efecto en los nios en comparacin con las nias, situacin que se ve compensada por el programa Oportunidades. Esto implica que el subconjunto ms desfavorecido de nias se encuentra localizado en aquellas poblaciones ms pobres donde este programa no llega.
La opinin de los funcionarios sobre las modificaciones del programa

El coordinador del componente de fortalecimiento institucional percibe que la operacin del mismo ha venido de ms a menos, en el sentido de que su objetivo, que consiste en capacitar a los funcionarios de la sEC con cursos de alto nivel, no ha podido cumplirse debido a los filtros severos para que los cursos se aprueben. En particular destaca la inflexibilidad de la UPC para aprobar los trminos de referencia y autorizar la matriz de evaluacin de los consultores. Este mismo coordinador se encarga del componente de apoyo a la gestin escolar, que para el periodo escolar 2004-2005 otorgar apoyos a aproximadamente 7 400 escuelas entre primarias y jardines de nios a travs de sus APF. En su opinin, los padres han ido aprendiendo a hacerse responsables de la administracin del fondo que se les otorga, lo cual se demuestra en la alta tasa de comprobacin. Sin embargo, los montos de apoyo siguen siendo magros, adems de que perciben inflexibilidad para destinarlos a artculos que la escuela necesita, pero que la normatividad les impide adquirir. De acuerdo con el coordinador de los componentes de incentivos al desempeo docente y apoyo a la supervisin escolar, el propsito de disminuir el ausentismo en los docentes se ha alcanzado satisfactoriamente. Los resultados de acercar a los padres con el maestro para fortalecer la gestin y monitorear su desempeo al condicionar el pago del estmulo a la entrega del control de asistencia han sido diversos, sin embargo, es posible afirmar que en trminos generales este componente s ha impactado. Finalmente, es necesario mencionar que el Reconocimiento al Desempeo Docente (Redes) tiene un impacto negativo en la probabilidad de disminuir la tasa de reprobacin, es decir, hace que la tasa de reprobacin aumente. Este resultado es contradictorio con el resultado producido por el anlisis de efectividad realizado el ao anterior, en donde se encontr que

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este componente es efectivo. Si bien el equipo evaluador no puede determinar las razones de esta discrepancia, es de suponer que se debe a problemas en el proceso de recopilacin de los datos. La operacin del componente de tiles escolares ha transitado por varias etapas. De acuerdo con la coordinadora, signific un acierto que la UPC haya atrado las licitaciones de tiles, ya que los procesos eran complejos en el plan estatal. La calidad de los cuadernos que se entregan ha mejorado sustancialmente, no as la del resto de los tiles. Por otra parte, tiende a persistir el problema de entregar los tiles dos meses despus de iniciados los cursos. En cuanto a los materiales didcticos que se entregan a las escuelas primarias, su calidad ha sido muy buena, sin embargo, la coordinadora del componente opina que la poltica de entregar slo una vez los materiales ha generado que los maestros, en un afn de conservarlos en buenas condiciones, no los utilicen con la frecuencia necesaria. De acuerdo con el coordinador de infraestructura y equipamiento, este componente ha tenido altibajos. En primer lugar, l lamenta que Veracruz no haya sido incluido entre los estados que recibieron el apoyo de los programas compensatorios en la primera fase, y que, de los 138 municipios que fueron contemplados para la segunda, nicamente se haya incluido a 69.
Conclusiones

Son cinco los canales a travs de los cuales un programa de corte social puede influir en el desarrollo institucional de los organismos que lo operan, mismos que a continuacin se describen. Efectos directos, que existen cuando en el programa se contempla explcitamente un componente de desarrollo institucional efectivo. Efectos de demostracin, que consisten en enfoques, procedimientos o mtodos nuevos que se derivan del programa y que las agencias involucradas adoptan en alguna medida. Efectos de aprender haciendo, producidos cuando el programa involucra a las organizaciones en procesos de toma de decisiones o planeacin desconocidos para ellas, lo cual motiva su aprendizaje al cumplirlos. Efectos de competencia, mediante el cual los organismos gubernamentales mejoran su eficiencia al entrar en competencia por recursos y poder; aunque tambin existen efectos negativos que se manifiestan con el repliegue de algunas instituciones de las responsabilidades que les corresponden. Y, finalmente, los efectos de demanda, en que las actividades del programa generan una demanda adicional a nivel de las comunidades, por los servicios de las agencias gubernamentales. En 1992, el Conafe desconoca cmo gestionar un programa operndolo desde los estados, cmo negociarlo con los gobiernos estatales y cmo hacerlo con instancias como el Banco Mundial, la sEP y la Sedesol, por lo que estos procesos generaron un efecto de aprender-haciendo Por otra parte, dentro del PAREIB ha existido el componente de fortalecimiento institucional, . que ha transitado por varias etapas. En la fase II del programa este componente tena por objetivo fortalecer la capacidad administrativa de la sEC y la UCE a travs de cursos gerenciales de alto nivel para los funcionarios de ambos organismos. Sin embargo, en Veracruz no funcion adecuadamente, por lo cual no se considera que haya generado para la sEC o la propia UCE un efecto de tipo directo.

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Con el componente de red de asesora, el PAREIB en su fase II logr reactivar la asesora que permite a los docentes actualizarse, por lo que en este caso existe un efecto directo para la sEC, que tambin es del tipo aprender-haciendo para la UCE, ya que esta instancia tuvo que aprender a negociar los trminos de la red con los diversos actores de la sEC, entre los que se cuentan el subsecretario de Educacin Bsica, los directores de primarias, los mandos medios, jefes de sector, supervisores y el propio personal tcnico. Al analizar los impactos del programa en la UCE desde 1994, se observa que esta unidad ha tenido que ir asimilando la evolucin del PAREIB hasta lograr un manejo eficiente del programa, por lo que se detecta un efecto de aprender-haciendo Lo mismo ha ocurrido con la dualidad . de mando que sobre ella ejercen tanto el Conafe como la sEC, por lo cual en este caso se vuelve a tener un efecto anlogo. Las comunidades de las escuelas no favorecidas que se ubican cerca de las escuelas compensadas han podido percatarse de los beneficios que pueden obtener al incorporarse al programa. La instancia inmediata a la que suelen recurrir es la UCE, ya sea a travs de oficios enviados a la sede o entregados a los coordinadores de componente o a la propia coordinadora general durante sus visitas de campo. Es decir, se trata de un efecto de tipo demanda. En el programa tambin hay efectos de competencia, que no se incluyen por ser negativos. En particular, durante la vigencia del PAREIB, la sEC se ha replegado en mayor o menor medida de algunas funciones que le corresponden; el caso ms claro es el rea de mantenimiento de los inmuebles que, con el argumento de que son escuelas PAREIB ha dejado de atender. ,

4. el futuro De los Programas comPeNsatorios


Escenario de tendencia

Este escenario se sita a septiembre de 2014. El supuesto bsico del escenario es que las condiciones en que se desarrollarn los programas compensatorios no sern muy diferentes de las actuales; sin embargo, se asume que el programa sufrir modificaciones incrementndose a partir de las tendencias registradas tanto dentro del Conafe como las derivadas del ambiente en el que se envuelve. Durante los diez aos recientes, se ha presentado la consolidacin de los programas compensatorios, especialmente en el proceso de planeacin, programacin y presupuesto, el cual se ha afinado durante esta dcada, permitiendo que las diversas reas administrativas involucradas en la gestin se concentren ms en el mejoramiento de sus procesos de trabajo, lo que ha redundado en una alta formalizacin del trabajo tanto en el interior de la UPC como en las UCE. Si bien la formalizacin del trabajo ha mejorado la eficiencia del programa, tambin ha funcionado como un aislante para incorporar nuevas estrategias y formas de trabajo. Esta incapacidad de pasar a travs de la organizacin tambin evidencia la inexistencia de una estrategia de comunicacin que tenga como fin lograr la apropiacin de las nuevas estrategias por el personal del Conafe. De hecho, una de las principales consecuencias negativas derivadas de la formalizacin del trabajo y de la falta de una buena estrategia de comunicacin es la limitada

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coordinacin que existe con las UCE, ya que se reduce simplemente a la eficaz transferencia de recursos (financieros y materiales) y a la retroalimentacin administrativa centrada en controles presupuestarios. El anquilosamiento de la estructura del Conafe y de las UCE y su incapacidad para innovar se relacionan en parte con la inexistencia de capacitacin adecuada a las necesidades del personal, ya que sta se ha sustentado en cursos que ofrecen conocimientos sobre herramientas de trabajo generales y no especficas para puesto alguno. En cuanto a la dinmica operativa y organizacional de las UCE, en los diez aos ms recientes no ha cambiado significativamente, pues persiste la heterogeneidad en su estructura, perfiles y desempeo, caractersticas que se ven influidas por los procesos electorales y los intereses polticos que buscan pasar a travs de su operacin. Si bien lo anterior muestra una imagen del diseo y operacin de los programas compensatorios poco alentadora, la experiencia de estos diez aos ha permitido ampliar la cobertura del programa hacia la poblacin urbano marginal, lo que oblig al Conafe a desarrollar nuevas estrategias para atender las necesidades particulares de esta poblacin. Este incremento de la cobertura, aunado al aumento en la dispersin de las comunidades rurales atendidas, ha implicado que los costos del programa se incrementen de forma importante. Existen muestras de que el programa tiene efectividad, lo que se relaciona con el mejoramiento en las condiciones de los servicios pblicos que reciben las comunidades, con el fortalecimiento de la descentralizacin educativa y con una cultura magisterial orientada hacia la demanda.
Escenario catastrfico

Este escenario tambin se sita a diciembre de 2014. En este ao los programas compensatorios han dejado de ser financiados por el Banco Mundial, lo que ha obligado al gobierno federal a asumir la carga total de los mismos, lo que implic una reduccin de 40% del presupuesto asignado al programa. Desde 1993, el gobierno federal haba dado cumplimiento al mandato del artculo 32 de la Ley General de Educacin de asegurar la igualdad de oportunidades educativas para todos los nios mexicanos mediante programas compensatorios, financiados parcialmente por instituciones internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Sin embargo, el ltimo proyecto lleg a su terminacin sin que el gobierno federal hubiera firmado un nuevo contrato. La drstica reduccin presupuestal oblig al Conafe a racionalizar los gastos, lo que implic en primera instancia la desaparicin de la UPC, cuya estructura estaba sustentada principalmente por trabajadores sujetos al rgimen de honorarios. Esto implic que la estructura aeja del Conafe asumiera las funciones necesarias para la operacin de los programas compensatorios. Esta disminucin de estructuras ha obligado a las secretaras de educacin estatales a financiar los costos de operacin de las UCE, por lo que en la mayora de los estados han desaparecido transfiriendo sus funciones a otras reas administrativas.



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El cambio ha trado consigo luchas por el manejo de recursos, tanto dentro de la sEP como del Conafe y diversos grupos buscan hacerse responsables del programa, ya que implica uso del poder y de recursos financieros. La lucha se ha hecho ms intensa al intervenir los estados, que buscan una mayor autonoma en el manejo de los recursos para definir las acciones compensatorias adecuadas a sus contextos. Esta propuesta ha sido ampliamente apoyada por diversos grupos como el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (sNTE) y los sindicatos estatales, puesto que en ella ven la posibilidad de influir ms directamente en la distribucin de los apoyos. Asimismo, los otros grupos beneficiarios (consultores, contratistas, empresarios) muestran su apoyo a esta propuesta, ya que les permitira intervenir directamente en la asignacin de contratos. El proceso de descentralizacin educativa es otro factor que influye en el conflicto Conafe-sEPE, ya que se ha fomentado en los estados la ambicin de obtener la mayor cantidad de recursos posibles, justificado por la alta carga financiera que la educacin implica. La difcil dinmica poltica y administrativa ha generado retrasos constantes en la transferencia de recursos y el suministro de bienes materiales, debido a la hipertrofia de las reas operativas del Conafe por el exceso en la carga de trabajo, la inexperiencia y la inexistente capacitacin para el manejo del programa. Estas condiciones han hecho que el clima laboral se vea enrarecido, mostrndose en la molestia de muchos de los servidores pblicos por la excesiva carga de trabajo. El Conafe ha fortalecido los mecanismos de control administrativo a costa del seguimiento en campo, con el fin de reducir los espacios para el manejo discrecional de los recursos. Sin embargo, en la prctica los controles han sido difusos, debido a la carencia de un sistema de informacin eficiente; por otro lado, la desaparicin de las UCE y la absorcin de las funciones por otras reas de las sEPE ha trado como consecuencia la inaplicabilidad de instrumentos normativos y administrativos, lo que hace difcil un control efectivo del programa. En el mbito tcnico, uno de los procesos ms afectados ha sido la focalizacin. En primera instancia, la reduccin presupuestal ha obligado al Conafe a restringir la cobertura del programa con el fin de atender a las escuelas con ms desventaja. El marasmo institucional ha permitido que las sEPE alteren el proceso de focalizacin con el fin de utilizarlo para fines electorales. Esto ha significado que un importante nmero de escuelas seleccionadas se encuentren en ciertos distritos electorales, lo que significa que muchas escuelas con desventaja no estn recibiendo los apoyos ofrecidos por el programa. La consecuencia de esta situacin ha sido la prdida de las acciones compensatorias, ya que se han visto reducidas a la entrega de materiales e incentivos a escuelas que no deberan ser beneficiadas. Asimismo, se espera que en el corto plazo el programa sea transferido a la Subsecretara de Planeacin, lo que probablemente implicar el desvo de recursos a otras actividades o proyectos no relacionados con la compensacin educativa.
Escenario deseable

Para el ao 2014 los programas compensatorios han logrado consolidarse, especialmente gracias a la reforma presupuestal de hace cinco aos en la que el gobierno federal pas de un proceso presupuestario anual a uno multianual. Esta nueva condicin permiti a los programas

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compensatorios utilizar ms eficazmente los recursos, se present la oportunidad de involucrar ms a los estados cambiando de un esquema de planeacin jerrquico a uno de planeacin proactiva. Esta nueva forma de planear, conjuntamente con las condiciones generadas a partir del proceso de descentralizacin educativa, ha permitido negociar con los estados el incremento de su participacin en el financiamiento de algunas acciones compensatorias. Asimismo, la modificacin en la planeacin ha afectado positivamente la operacin del programa, generando procesos claros y adaptados a las condiciones operativas de cada estado. Este cambio ha venido acompaado por un intenso proceso de comunicacin institucional que ha permitido a los actores involucrados exponer sus problemas y demandas, las cuales han sido incorporadas tanto en las polticas de la institucin como en sus procesos de trabajo. El proceso de comunicacin ha logrado que esos actores se apropien de la misin y visin de la institucin, lo que mejora no slo la disposicin del personal del Conafe sino tambin del personal de las UCE, e inclusive de los dems actores involucrados (supervisores, asesores, directores, docentes y padres de familia). Se ha establecido un sistema de control administrativo simple y eficaz, sin embargo, lo relevante es el sistema de seguimiento del programa, el cual se sustenta en el trabajo coordinado con otras instituciones y actores involucrados, con el fin de compartir informacin y recursos, todo esto orientado hacia el mejoramiento de la calidad educativa. El Conafe asume una posicin reguladora de los programas compensatorios, papel que le ha permitido, en coordinacin con las UCE, volverse ms horizontal. Asimismo, el Conafe ha logrado implementar un sistema de capacitacin tcnica tanto para los funcionarios centrales como los de las UCE y sEPE. Estas ltimas han pasado a ser entidades corresponsables de la operacin de los programas, comprometidas con la aplicacin normativa y propositiva para su mejora. Esto ha propiciado que las UCE, a pesar de su diversidad estructural, sean inmunes a la influencia de los intereses polticos de asignacin de compensaciones, licitaciones y consultoras. Esta nueva dinmica administrativa permite considerar las nuevas condiciones socioeconmicas y demogrficas del pas en el proceso de focalizacin, como instrumento preciso para identificar escuelas desfavorecidas, tanto rurales como urbano marginales. Los resultados de estos cambios se pueden observar en una demanda educativa fortalecida en sus capacidades de gestin y en una planta docente con acceso a conocimiento actualizado; lo que ha redundado en mayor satisfaccin de las diversas y particulares necesidades educativas de cada regin. Los tres escenarios concurren a las reflexiones necesarias para que el Conafe construya las decisiones que, en forma anticipada, deber tomar ante las demandas sociales que busca atender mediante las acciones compensatorias.

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2005: Cobertura y efectividad

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iv. 2005: cobertura y efectiviDaD


El equipo de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla organiz el informe de esta evaluacin bajo cinco rubros: Anlisis programtico del PAREIB entre los ciclos escolares 2003-2004 y 2004-2005, determinando si hubo algn cambio en las metas alcanzadas y programadas para la educacin inicial no escolarizada, preescolar, primaria y secundaria. Anlisis de la cobertura nacional de los programas compensatorios. Estudio de caso realizado en el estado de Aguascalientes, que permite introducirse en la descripcin de cmo opera cada uno de los componentes del programa y los efectos que estos componentes producen en la poblacin beneficiaria. Anlisis de efectividad, que se considera en relacin con el desempeo escolar de los alumnos de sexto ao de primaria, distinguiendo entre el medio rural y urbano. Asimismo, el estudio incorpora caractersticas socioeconmicas de capital humano y condiciones laborales de los alumnos, padres, docentes y directivos escolares. Teora que subyace en el componente de educacin inicial no escolarizada y a partir de la cual se clarifican los diferentes procesos que lo integran, con el fin de entender su estructura operativa formal para contrastarla con los problemas cotidianos de la operacin, lo que permitir realizar ms adelante estudios de caso en relacin con este programa.

1. aNlisis Programtico
Para llevar a cabo el anlisis de las metas programadas y alcanzadas durante los ejercicios fiscales 2003 y 2004 de los componentes del PAREIB, se consider necesario identificar los objetivos del programa, as como los objetivos particulares de cada componente, con el fin de contar con informacin que permitiera tener tanto un panorama general del programa como conocer la utilidad de cada componente. Es importante sealar que las metas que se propone al inicio de cada ejercicio fiscal se basan tanto en los objetivos alcanzados en el ejercicio fiscal anterior, como en el monto del presupuesto con que se cuenta. Asimismo, las metas programadas estn sujetas a modificaciones a lo largo del ejercicio fiscal, ya que se ven afectadas por variables como el presupuesto autorizado, la inflacin, la transferencia de recursos provenientes de otras reas, entre otras. El PAREIB se encuentra en su tercera fase de implementacin, en la cual se busca mejorar las acciones basndose en la evaluacin y la experiencia obtenida a lo largo de las fases anteriores. Por un lado, se identificaron componentes que muestran un importante incremento en sus metas para el ejercicio fiscal 2004: dotacin de mobiliario para espacios educativos, Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar en preescolar, nmero de nios beneficiados y nmero de padres atendidos por el componente de educacin inicial no escolarizada. Por otro lado, hubo componentes cuyo comportamiento fue estable: fortalecimiento de la supervisin escolar (tanto

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el apoyo para jefes de sector como el de supervisores), la entrega de equipo a telesecundarias y de auxiliares didcticos en primaria. Tambin existen componentes cuyo cumplimiento de metas disminuy del ejercicio fiscal 2003 al 2004: construccin y rehabilitacin de espacios educativos, reconocimiento al desempeo docente (Redes), entrega de auxiliares didcticos, Fondo de Apoyo a la Gestin Escolar en primaria y nmero de promotores educativos apoyados por el programa de educacin inicial no escolarizada. Otro hallazgo notable fue que, a partir de 2004, la red de asesora para la calidad educativa nicamente atiende a las escuelas multigrado, es decir, aquellas en las que un solo maestro atiende a todos los grados, a las cuales acude un asesor tcnico pedaggico (ATP) a brindar capacitacin a los docentes. Asimismo, se descubri que el comportamiento a la baja del componente de construccin y rehabilitacin de espacios educativos se debi a una disminucin de presupuesto para el ejercicio fiscal 2004, a efectos inflacionarios y al incremento de los precios del acero provocado por presiones internacionales; por lo que toca al componente de Redes, se encontr que en Guanajuato el gobierno estatal cubri el total de su universo, lo que permiti liberar recursos para transferirlos hacia otros componentes. Finalmente, es importante sealar que el anlisis mostr que el PAREIB pone especial atencin en las entidades con mayor cantidad de poblacin marginada: Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Estado de Mxico y Puebla.

2. la cobertura De los Programas comPeNsatorios


Educacin inicial no escolarizada

El marco temporal del anlisis que a continuacin se presenta cubre el ciclo escolar 20042005. Para realizarlo, se consideraron las bases de datos de educacin preescolar (sEP), la base de universo de beneficiarios y la de la cadena operativa de educacin inicial no escolarizada (Conafe), referidas al cierre del mes de marzo de 2005 y que contienen informacin del ciclo escolar 2004-2005. Asimismo, se utiliz la base de datos del programa Oportunidades (2004) e informacin municipal de indicadores de marginacin elaborados por el Conapo. Se realizaron dos anlisis para evaluar la cobertura alcanzada por los servicios de educacin inicial no escolarizada: el primero respecto del total de localidades donde existe un centro de educacin preescolar y el segundo sobre todas las comunidades donde opera el programa de educacin inicial. La informacin que se considera es resultado del cruce de informacin realizado por el equipo evaluador, a partir de las bases de datos proporcionadas por la Unidad de Programas Compensatorios. Uno de los objetivos del programa de educacin inicial no escolarizada es llegar al mayor nmero de localidades donde hay un centro de educacin preescolar. El sentido de este objetivo es la bsqueda de la continuidad de los logros alcanzados por el nio gracias a la incorporacin de sus padres en ese programa. Se busca que las capacidades adquiridas por el nio se refuercen en un futuro cercano a travs de su incorporacin a la educacin preescolar.

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Para conocer los avances en la cobertura, se hizo un cruce entre la base de datos de preescolar y la base de datos de beneficiarios de educacin inicial no escolarizada por localidad. Respecto del total nacional, 45.71% de las localidades que cuentan con educacin preescolar son atendidas con educacin inicial no escolarizada. Chihuahua, Morelos y Puebla son los estados que poseen la mayor cobertura respecto de las localidades que cuentan con un centro de educacin preescolar. Por su parte, Baja California Sur y Coahuila poseen el menor porcentaje de localidades con preescolar atendidas. Considerando el total de localidades que cuentan con educacin inicial no escolarizada, los estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz concentran el mayor nmero de localidades atendidas, con 9.7, 9.05, 12.17 y 10.37% respectivamente. Tambin se estudi el grado de marginacin de los municipios a los que llegan los servicios de educacin inicial no escolarizada, con la finalidad de realizar una caracterizacin de su universo de atencin que permita definir de manera ms precisa el diseo de su estrategia de focalizacin. Para ello se consider el ndice de marginacin del Conapo ms reciente (2000). ste considera cuatro dimensiones de la marginacin: educacin, vivienda, ingresos monetarios y distribucin de la poblacin. De los 2 074 municipios a los que llegan los servicios de educacin inicial no escolarizada, 37% (766) son de alta marginacin y 17% (353) de muy alta marginacin. Es decir, 54% del universo total de municipios atendidos con estos servicios se encuentran en condiciones severas de marginacin. El total de nios beneficiados por el programa de educacin inicial no escolarizada en el pas asciende a 364 249 nios. La mayor concentracin de nios se localiza en los estados de Guerrero, Mxico y Puebla. En general, en todos los estados se puede observar una distribucin equitativa del programa entre nios y nias, salvo algunos estados, como Aguascalientes, Colima y Puebla, que poseen un mayor nmero de nios atendidos respecto del nmero de nias. Por otro lado, se identificaron algunas caractersticas de la madre, padre o cuidador, figura que posee un papel fundamental en el desempeo de los nios; en varios casos no es necesariamente la madre del nio, sino el padre o los abuelos. Sin embargo, independientemente de la relacin de parentesco, resultan relevantes caractersticas del cuidador tales como el sexo, grado educativo y condicin civil. De los 355 772 cuidadores que reportaron su gnero, 98.78% son mujeres. El estado de Zacatecas se destaca por reportar el mayor porcentaje de cuidadores de sexo masculino, con 4.39% del total. Estos datos, si bien revelan la distribucin tradicional de las tareas en el hogar, sirven de base para enfocar los programas hacia la poblacin femenina, como figuras activas en el proceso educativo del nio. Del total de cuidadores que asisten a las sesiones de educacin inicial no escolarizada, 72.65% es casado, 19.8% vive en unin libre, y 6.2% es soltero. Hay estados que superan el promedio nacional de cuidadores que viven en unin libre: Baja California, Chiapas, Puebla y Sonora, con 32.33, 35.99, 32.77 y 32.10% respecto del total para cada entidad. En relacin con el grado de escolaridad, 54.03% posee estudios de primaria, 27.74% de secundaria y 7.44% alcanz una escolaridad mayor a la secundaria. Slo 10.8% report no saber leer y escribir. Por su parte, los estados que concentran el mayor porcentaje de cuidadores analfabetos son: Chiapas, Guerrero

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y Puebla (21.1, 4 y 13.2%). Los que poseen el mayor porcentaje de padres, madres o cuidadores con un nivel educativo superior a secundaria son: Estado de Mxico, Nayarit y Tamaulipas. Finalmente, Chiapas, Guanajuato y Guerrero tienen altos porcentajes respecto del total estatal de cuidadores con un nivel educativo bajo, analfabeta y primaria, con 84.71, 78.81 y 79.91% de la poblacin total de cada una de estas entidades.
Los programas compensatorios en primarias y telesecundarias

En este apartado se realiza un anlisis estadstico del universo atendido por el PAREIB para los ciclos escolares 2002-2003 y 2003-2004. Se trata de un ejercicio situado en un solo punto del tiempo, que permite conocer la distribucin del PAREIB entre los estados de la Repblica Mexicana. Las estadsticas presentadas cubren los niveles de educacin primaria y telesecundaria. Se ha preferido el trmino de universo de atencin, ya que refleja un anlisis esttico. En este anlisis se muestra slo el alcance del programa en cada uno de los ciclos en particular; sin embargo, la forma de operacin del PAREIB es acumulativa y rotativa, es decir, cada ao el universo de atencin cambia y se distribuye de distinta manera, en funcin de los criterios de focalizacin y de la propia dinmica del sector educativo. De acuerdo con ello, una comparacin entre cada uno de los ciclos slo resulta vlida considerando el carcter rotativo del programa, pero debe tomarse en cuenta la parte dinmica y acumulativa que implica apoyos otorgados desde ciclos escolares anteriores, que no fue la finalidad del presente estudio, pero que es relevante sealar para la adecuada interpretacin de los resultados que se comentan.
Educacin primaria

Durante el ciclo escolar 2002-2003, el PAREIB oper en 2 277 municipios de los 2 435 que integran el pas, lo que significa un alcance municipal del programa de 93.51%. Dicho porcentaje se increment para el siguiente ciclo escolar, el 2003-2004, cuando se atendieron 2 322 municipios, es decir, 94.6% del total. Para esos mismos ciclos escolares y en cuanto a las localidades atendidas, los estados de Chiapas, Michoacn, Oaxaca y Veracruz (que poseen los ms altos niveles de marginacin) presentan el mayor nmero de municipios atendidos. La mayor atencin se da en Tabasco, con 85.13% de localidades atendidas. Entre 2002 y 2003 destaca el aumento de la cobertura del programa para localidades de Hidalgo en 46.41%. Entre 2002-2003 y 20032004 se increment el nmero de escuelas atendidas de 46 917 a 49 610, lo que representa un crecimiento de 6.07%. Entre 2002-2003 y 2003-2004, los estados que aumentaron en forma notable el nmero de escuelas atendidas fueron Baja California, Guanajuato e Hidalgo. Por otra parte, la cantidad de docentes inscritos en el programa de carrera magisterial y que estn dentro del PAREIB se increment entre 2002-2003 y 2003-2004 en 22.14%. Chiapas y Oaxaca fueron los estados que aumentaron este rubro en mayor proporcin, con 93.7 y 81.8% respectivamente. El nmero de alumnos atendidos en la primaria general pas de 4 900 469 a 4 761 565 entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004, es decir, hubo una disminucin de 2.8 puntos porcentuales, sin embargo, esto refleja el cambio en la matrcula escolar, que ha tenido una tendencia a la baja, producto de la reduccin en las tasas de natalidad de la poblacin. Los estados que concentraron el mayor nmero de alumnos en el ciclo 2003-2004 fueron Chiapas, Oaxaca y Veracruz, que son a su vez los ms marginados del pas y con un mayor rezago en relacin con

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el resto del pas. Por su parte, Chihuahua y Guanajuato disminuyeron el nmero de alumnos atendidos en 42.3 y 37.3% respectivamente, como resultado de sus dinmicas poblacionales para cada uno de esos ciclos escolares. El total de alumnos de nuevo ingreso disminuy en 1.5% entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004, como resultado de una desaceleracin en el ritmo de crecimiento de la poblacin y, por consiguiente, en la demanda de educacin escolar para este nivel. Los estados que aumentaron en mayor proporcin el nmero de alumnos de nuevo ingreso atendidos fueron Baja California e Hidalgo. Un anlisis diferenciando por gnero muestra que los hombres de nuevo ingreso atendidos disminuyeron en 1.59%, en tanto que las mujeres lo hicieron en 1.47%. En trminos generales, no hay diferencias en las proporciones entre el nmero de hombres y mujeres inscritos atendidos por el PAREIB. Si bien el programa incide por el lado de la oferta educativa, este anlisis estadstico refleja que la demanda educativa del programa llega a mujeres y hombres por igual en todo el pas. El nmero de alumnos repetidores disminuy en el plano nacional en 16.1% entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004; en el caso de las mujeres, la mayor reduccin est en 18.2%. Las posibles razones de esta reduccin son la cada en la tasa de crecimiento poblacional, la migracin y la desercin escolar. Los estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz concentran la mayor proporcin (38.9%) de alumnos repetidores atendidos respecto del total nacional para el ciclo 2003-2004. Del total de mujeres repetidoras atendidas, Chiapas concentra 16.08%, siguindole Veracruz con 12.9%; en el caso de los hombres, Chiapas posee 12.97 y Veracruz 12.54 por ciento.
Telesecundaria

En este nivel, el nmero de municipios atendidos aument 11.3% entre los ciclos escolares 2002-2003 y 2003-2004. En el ciclo 2003-2004, los estados que lograron cubrir todos sus municipios fueron Baja California, Colima, Quintana Roo y Tabasco. Desde una visin histrica, la cobertura con paquetes de mobiliario y equipo escolar para telesecundarias ser total en el ciclo 2005-2006, lo que refleja que el PAREIB ha consolidado el universo de telesecundarias en pocos aos. El nmero de localidades atendidas con apoyos para telesecundaria entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004 se redujo en 8.7%; sin embargo, sta es una comparacin en trminos relativos, que no considera el efecto acumulado, pues el programa atiende con el paquete de mobiliario y equipo a nuevas escuelas cada ciclo escolar y deja fuera aquellas que ya fueron atendidas. Este efecto rotativo debe considerarse al interpretar los cambios entre los ciclos presentados. Es destacable el esfuerzo de abarcar el universo de atencin en aquellos estados que presentan los mayores rezagos en bienestar y educacin y que a su vez poseen el mayor nmero de localidades en el pas, como son Chiapas, Oaxaca y Veracruz, en los que se atiende a 401, 305 y 350 localidades con telesecundaria, respectivamente. El nmero de escuelas telesecundarias atendidas por el PAREIB disminuy en 6.2% entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004. Para este mismo periodo, aument de forma sustancial el nmero de escuelas en los estados de Baja California, Morelos y Yucatn. Respecto del total nacional de escuelas atendidas en el ciclo 2003-2004, el mayor nmero se concentra en Chiapas, Guanajuato, Michoacn y Veracruz.

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El nmero de docentes que participan en el PAREIB y estn inscritos en carrera magisterial aument en 38.11% entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004. De stos, 13.92 se concentr en Guanajuato, 9.14 en Puebla y 17.31% en Veracruz. Asimismo, el mayor crecimiento en el nmero de docentes en carrera magisterial se observ en los estados de Guanajuato, Michoacn y Yucatn. El nmero de alumnos atendidos en telesecundaria de 2002-2003 a 2003-2004 creci en 10%. De este incremento, las mayores proporciones respecto del total nacional para el ciclo 20032004 se concentran en: Chiapas, Guanajuato y Veracruz. El nmero de alumnos de nuevo ingreso subi en 9.42 puntos porcentuales entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004. Un anlisis con enfoque de gnero muestra que para este periodo el nmero de mujeres inscritas aument en una mayor proporcin respecto de los hombres: 10.55% para las mujeres y 8.36% para los hombres. La distribucin entre hombres y mujeres se encuentra equitativa en la mayora de los estados. En el ciclo 2003-2004 se observa que las mayores reducciones en el nmero de alumnos inscritos se presentan en Aguascalientes, Nuevo Len y Tamaulipas con 49.4, 72.0 y 53.6% respectivamente. Estas disminuciones se deben a la reduccin de la tasa de crecimiento poblacional, la migracin y la desercin escolar. El nmero de alumnos repetidores entre los ciclos 2002-2003 y 2003-2004 aument en 30.6%. El anlisis de gnero muestra que 71.7% de alumnos repetidores fueron hombres, en la mayora de los estados, salvo en Nayarit, donde la proporcin se invierte: 85.7% de los repetidores fueron mujeres. El mayor porcentaje de alumnos repetidores se localiza en Chiapas, Guanajuato y Veracruz, con 10.28, 19.54 y 17.22% respectivamente.

3. los Programas comPeNsatorios eN aguascalieNtes


Esta descripcin se sustenta en las entrevistas a profundidad que se realizaron a los principales funcionarios de la UCE de Aguascalientes en los grupos de enfoque, y en la recopilacin de informacin documental. Esto significa que la visin presentada es parcial y refleja nicamente los hechos, las opiniones y las percepciones de los participantes en el grupo de enfoque, y no la de los funcionarios de la UPC del Conafe. En Aguascalientes, la implantacin de los programas compensatorios transcurri durante 1998, despus de la firma del convenio entre el gobierno del estado y el Conafe.
La operacin del programa

El PAREIB est dividido en componentes y subcomponentes; para efectos de este estudio se denominar genricamente componentes a las diferentes acciones: tiles escolares y material didctico; infraestructura escolar; Apoyo a la Gestin Escolar (AGE); incentivos; fortalecimiento institucional y capacitacin.
tiles escolares y material didctico

Para la operacin de este componente la UCE tiene asignado desde enero del 2005 a dos personas: un responsable y un auxiliar tcnico pedaggico (ATP), que tambin tienen a su cargo el programa Oportunidades. El responsable est fsicamente en la UCE desde el inicio del pro-

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grama. El universo de atencin es de 157 telesecundarias, 190 primarias (incluyen escuelas de organizacin completa) y 28 preescolares. Para las telesecundarias, el apoyo est enfocado al material didctico y de cmputo, y en este ciclo se cubri todo el universo, por lo que el responsable coment que est en espera de recibir la notificacin de la UPC para saber si el siguiente ao dotar con nuevo material a las telesecundarias que fueron atendidas en aos anteriores. En el caso de las primarias, se hace entrega de tiles escolares a los nios y de material didctico a los maestros. Todos los alumnos de las primarias incluidas en el universo de atencin reciben los tiles escolares. El hecho de que la licitacin se lleve a cabo de manera central en el Conafe (como ha ocurrido en aos recientes) ha sido benfico para los alumnos, ya que por lo regular hay material sobrante y los directores tienen la obligacin de guardarlo y repartirlo a lo largo del ciclo escolar. Tambin est cubierto todo el universo de maestros con material didctico; incluso en el ciclo escolar 2004-2005 hubo un remanente que se reparti entre las escuelas, dndoles prioridad a las unitarias y bidocentes. En preescolar el universo de atencin ha quedado prcticamente cubierto en el presente ciclo escolar (24 de 28 escuelas), aunque se espera que en los siguientes aos aumente el nmero de beneficiados. La responsable del componente de capacitacin considera que se debera llevar a cabo un entrenamiento en el uso de los materiales, pues hay maestros que no saben cmo utilizarlos y los guardan; incluso, al inicio de los programas compensatorios en el estado, los maestros manifestaban que no saban para qu servan, y entonces se incluy un instructivo, pero aun as sigue habiendo problemas que deberan ser resueltos en una capacitacin. En aos anteriores las licitaciones para tiles escolares se hacan por paquete y as se entregaban a los alumnos, sin embargo, a partir del ciclo 2002-2003 el material se distribuye a granel, ya que se licita cada artculo por separado. El responsable coment que no ha habido cambios en la calidad de los materiales escolares a partir de que la licitacin se realiza directamente en la UPC. Una vez que se recibe la informacin respecto de las empresas que ganaron la licitacin, se ponen en contacto con ellas para que la entrega sea lo ms rpido posible, y, como Aguascalientes es un estado pequeo, por lo general la reparticin se hace cuando van a San Luis Potos y/o a Zacatecas. Cuando el material est en los almacenes del Instituto de Educacin de Aguascalientes (IEA), se avisa a las coordinaciones de zona y a los supervisores, quienes notifican al director del plantel, quien a su vez informa a los maestros y a las Asociaciones de Padres de Familia que se van a repartir los tiles. Por lo general, la distribucin de tiles y material didctico se realiza durante los meses de octubre a diciembre. En ocasiones se ha retrasado porque falta algn artculo y no se puede iniciar la entrega hasta que paquete est completo. Por su tamao y orografa, Aguascalientes es uno de los pocos estados que pueden repartir los materiales de manera directa a las escuelas. El responsable del componente, su apoyo administrativo y la coordinadora general de la UCE acuden a cada escuela a hacer la entrega en presencia del coordinador de zona, del supervisor, del director de la escuela, de la mesa directiva de la APF y en ocasiones frente a maestros y alumnos. Una vez hecha la entrega, se elabora un documento oficial (donde se enlista el material recibido) que firman el supervisor de zona, el director de la escuela, el presidente de la APF y el representante de la UCE. El proceso concluye con la entrega del informe final al Conafe, que incluye la relacin de las escuelas, as como la clasificacin de los tiles escolares y material didctico.

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En opinin del responsable del componente, este apoyo ha influido en la disminucin de la desercin escolar, ya que en muchas ocasiones los nios dejan de asistir a la escuela porque sus padres no tienen dinero para comprar los tiles o no los encuentran en la comunidad donde viven. Pero afirma que el retraso en la entrega reduce en cierta forma el impacto del recurso, por lo que propone que el estado haga la distribucin en cuanto sean recibidos, sin necesidad de esperar hasta que llegue el ltimo artculo. En relacin con esto, la UPC seala que corresponde al estado decidir los tiempos de entrega y no al Conafe.
Infraestructura escolar

De acuerdo con el responsable de este componente, la rehabilitacin tiene como objetivo que el estudiante tenga las condiciones favorables necesarias en cuanto a infraestructura para un mejor aprovechamiento. Desde que iniciaron los programas compensatorios en el estado, se decidi que las Asociaciones de Padres de Familia llevaran a cabo la rehabilitacin escolar, para involucrarlos en la educacin de sus hijos, los principales beneficiados. La rehabilitacin de un aula tiene un costo aproximado de 9 059 pesos. No obstante, en Aguascalientes estas obras estn a cargo de la entidad normativa, por las dificultades que representa para las APF, ya que son actividades especializadas, y por los altos costos que implicara para la UCE al pagar ms tiempo a los supervisores de obra. As, la UCE se coordina con la entidad normativa y con la Direccin de Planeacin. El actual universo de atencin de este componente es de 157 telesecundarias, 191 primarias y 28 preescolares, aunque no todas reciben atencin cada ao. El ao 2004 se realiz un total de 85 obras, de las cuales 13 fueron de construccin y 72 de rehabilitacin, divididas en los tres niveles. La inversin fue de 4 798 604 pesos, cuatro millones se utilizaron para obra civil (13 aulas, tres servicios sanitarios, 14 obras exteriores, 125 rehabilitaciones de aulas y 43 servicios sanitarios de rehabilitacin) y 798 604 pesos para mobiliario. En 2005, el estado se vio afectado en cuanto a construccin, porque nicamente lleg la tercera parte del presupuesto asignado, debido a que el Congreso de la Unin no dio autorizacin para utilizar el recurso. En abril el Conafe central avis que nicamente se podra ejercer un milln y medio de los 4.5 millones que se necesitaban, por lo que era necesario hacer un programa de obras con esa cantidad y no se atendieron muchas escuelas. El responsable de infraestructura coment que existen escuelas ubicadas en los cuartiles que maneja el Conafe para definir el universo de atencin, pero que no son parte de l debido a variables como ubicacin, acceso, o asentamiento urbano. La construccin de un aula tiene un costo de 154 186 pesos la de dos sanitarios (uno de nios y otro de nias, as como lavamanos, cisterna, cuarto de mquinas y de equipo de bombeo), de 110 597 pesos, a diferencia de otros estados, en donde nicamente se construyen los sanitarios. Una obra exterior (pasillos, barda, malla, etc.) tiene un costo de 11 820 pesos. El responsable de infraestructura estatal coment que, cuando el estado tena a su cargo la licitacin, el mobiliario era de mejor calidad y su entrega ms oportuna, pero desde que la licitacin se realiza en el Conafe central han tenido complicaciones: no llega el mobiliario completo o el material se entrega a los almacenes cuando se encuentran cerrados.

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El proceso interno de deteccin de necesidades de infraestructura escolar se inicia en noviembre, en la reunin con los coordinadores de zona. Posteriormente se hace una lista de las escuelas que se tienen dentro del universo de atencin y se analiza cmo han sido atendidas en aos anteriores, el nmero de alumnos, las condiciones sociales y econmicas del entorno y se establecen las prioridades. Despus se visita cada una de las escuelas para hacer la valoracin fsica y determinar cules son las necesidades prioritarias; con base en esa valoracin se incluyen las escuelas ms necesitadas en el programa general de obras que se entrega a la UPC durante una reunin en el mes de diciembre. Una vez que el Conafe informa cules escuelas fueron aceptadas, se procede a la valoracin fsica del inmueble y se establece el presupuesto de la obra. Posteriormente se enva un comunicado a las APF invitndolas a participar en la reunin que se lleva a cabo en las instalaciones del Instituto de Educacin, donde se les informa cules sern las rehabilitaciones, su objetivo, el costo, cmo participa la APF, cmo se entregar el recurso, cmo comprobarn el gasto, cmo ejecutarn los trabajos; se les explica lo referente al convenio de participacin, se firma y se suministra el anticipo. Otros puntos que se tratan en la reunin con las APF son: cmo llevar a cabo la erogacin del gasto, cmo realizar la administracin directa y cmo llenar una factura; se les proporciona, adems, el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) del Conafe. Tambin se les explica qu es una lista de raya, y se les entrega una lista de los materiales de acarreo o no industrializados que se pueden comprar en la comunidad. Para la compra de esos materiales, la UCE gener un recibo que tiene validez solamente si cuenta con la firma del director de la escuela, la de los integrantes de la APF y la del supervisor de obra. Antes de instrumentar el proceso, el personal de la UCE consult con la contralora del Instituto de Educacin de Aguascalientes, que dio su aprobacin; ahora es un instrumento usado en otros estados. Tambin se gener un documento interno que se llama comprobacin del gasto en el que se especifica en qu se utiliz el dinero y se incluyen copias de las facturas. El , responsable de infraestructura asiste al menos dos veces a cada obra para supervisar los trabajos. Una vez construida o rehabilitada la escuela, se hace la entrega-recepcin del inmueble, y a partir de ese momento el estado se hace cargo del espacio educativo, porque ya es propiedad del Instituto de Educacin. El coordinador de infraestructura mantiene una relacin estrecha con los de otros componentes, pues requiere informacin del responsable del AGE para que el recurso sea bien aprovechado y no se gaste en mobiliario o material; adems, necesita estar en contacto con el de materiales didcticos para determinar qu tipo de materiales va a requerir y si se necesitan contactos para computadoras, protecciones, etc.; asimismo, se comunica con el responsable de capacitacin, pues ste reporta la opinin de los maestros sobre si han acudido o no los supervisores, el avance de las obras, etctera.
Apoyo a la Gestin Escolar (AGE)

El universo de atencin es de 190 primarias en 31 zonas (inicialmente eran 191, pero debido a la disminucin del nmero de alumnos en una escuela se transfiri el apoyo a la delegacin del Conafe) y 28 preescolares en 13 zonas escolares. En primaria se incluyen ocho escuelas

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de organizacin completa, aunque la tendencia es retirarles el apoyo, pues forman parte del Programa Escuelas de Calidad (PEC) y se pretende aumentar el apoyo a preescolares. Para iniciar el procedimiento de entrega del AGE, el responsable asigna a cada APF un formato que debe llenar con sus datos y regresarlo a la UCE junto con una copia de las credenciales de elector de los integrantes de la mesa directiva, con el fin de contar con un registro temporal de las APF desde el inicio del ciclo escolar. La capacitacin que el componente brinda a las APF se da por dos vas: en el caso de las primarias, el responsable del AGE da el entrenamiento a los asesores tcnico pedaggicos (ATP), quienes a su vez lo hacen con los miembros de las APF. En preescolar, la capacitacin la brinda el responsable del AGE directamente a los asesores comunitarios. La UPC decide los temas de la capacitacin, encaminados a fortalecer la participacin de los padres de familia en las actividades escolares, as como a facilitar el llenado de la bitcora y conocer los criterios para determinar los materiales que pueden adquirir con los recursos. Se trabaja con base en cuatro guiones de trabajo: 1) la corresponsabilidad en la educacin, 2) los padres de familia: formadores de sus hijos, 3) el apoyo de los padres de familia en las actividades de enseanza y aprendizaje en la escuela, y 4) la evaluacin. Segn la responsable del AGE, en el ciclo 2005-2006 se pondr en marcha un programa piloto que consiste en nuevos guiones sobre las funciones de los padres de familia en la educacin de sus hijos. Durante el mes de noviembre se analiza y se firma el convenio entre la UCE y las APF, en el que se establecen las reglas bajo las cuales se operarn los recursos que el Conafe entrega a los padres de familia. Por otra parte, el administrativo de la UCE contacta al banco elegido para abrir las cuentas individualizadas y el responsable del AGE realiza el procedimiento de captura de datos de los titulares de las tarjetas de dbito que se les entregarn para que puedan ejercer el recurso. Los titulares debern ser miembros de la mesa directiva y contar con credencial de elector. En el mismo mes, el responsable del AGE viaja a la Ciudad de Mxico para participar en la junta de precierre del ao fiscal, y ah solicita el recurso que falta para cubrir el universo. En enero se entrega a los asesores comunitarios la bitcora para la comprobacin de los gastos, donde se indica en qu pueden invertir el recurso. Anteriormente el convenio estableca que deba gastarse 50% en rehabilitaciones menores y 50% en material didctico o consumible; en este ao, el estado particip en un programa piloto en que la APF puede gastar el recurso como considere conveniente, presentando un acta previa en la que se establezca cmo se distribuir el dinero. En febrero las APF realizan las compras y requisitan las bitcoras, que contienen los datos de identificacin de la escuela: el nombre, la comunidad, la zona escolar, la clave, el tipo de organizacin y el apoyo que le corresponde; adems, la ficha de control de gastos detallada, con la informacin de fecha de compra, si fue material escolar o de construccin y mantenimiento, folio de la factura, cantidad que egres y saldo, as como las facturas de compra. Dicha bitcora debe ser firmada por el presidente, secretario y tesorero de la APF y por el supervisor escolar. En el mismo mes se brinda la capacitacin del tercer guin.

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En abril el responsable del AGE pide a los ATP, a travs del equipo estatal de capacitacin, que entreguen las bitcoras. El responsable coment que, a pesar de que los ATP son maestros y han recibido varias veces la informacin sobre el llenado, las bitcoras siguen presentando errores; por esto se les solicitan con anticipacin para revisarlas y, en caso de ser necesario, regresarlas para su correccin, lo cual atrasa el proceso. Durante el presente ciclo escolar se terminaron de recibir las bitcoras en el mes de junio.
Incentivos a docentes y apoyos a la supervisin escolar

Los incentivos se entregan a 258 maestros de escuelas multigrado y a 31 supervisores de los 51 que hay en el estado. Se han ido incrementando los apoyos de manera paulatina, pues han pasado de 211 en 2003, a 241 en 2004, y 258 en 2005. Actualmente la UCE espera saber cuntos incentivos recibir el estado, pues solicit 113 incentivos ms para 2005-2006, con el fin de cubrir un total de 152 escuelas: 36 unitarias, 57 bidocentes, 39 tridocentes y 20 tetradocentes. Casi todas las escuelas unitarias y bidocentes estn atendidas por maestros incentivados. No obstante, hay algunas escuelas bidocentes que pueden ser acreedoras del incentivo, pero los maestros no estn en condiciones de recibirlo debido a situaciones personales. Hay otros profesores que no aceptan el apoyo porque tienen otro tipo de actividades en la tarde. El responsable estatal de los incentivos considera que su carga de trabajo no es fuerte, y no le significa grandes problemas, si acaso algunos pequeos detalles con una regin del estado donde hay una movilidad constante de maestros y debe actualizar el control, hacer el convenio y tener listo el pago. Esto le permite saber cmo de desarrolla el proceso y cmo trabajan los profesores. En cambio, los docentes deben cumplir con las actividades de los cuatro programas piloto que se desarrollan en la actualidad en el estado, con el fin de hacerse acreedores del incentivo y, en especial, del pago correspondiente a las vacaciones, que es el ltimo del ciclo escolar. Los maestros manifiestan su inquietud porque no se ha aumentado el monto del apoyo desde 1998 y en estados vecinos los incentivos son sustancialmente mayores debido a que tienen recursos estatales adicionales. Los supervisores reciben una ayuda econmica, pues no existe apoyo de vehculos para su traslado ni otro tipo de aportaciones estatales o federales. Estos funcionarios han solicitado capacitacin y asesora para las escuelas de organizacin completa y la UCE se las proporciona en temas como elaboracin del proyecto escolar y estrategias de enseanza-aprendizaje. Para recibir el incentivo, los maestros deben de cumplir con lo siguiente: 1) una reunin mensual con padres de familia, 2) asistencia a sesiones de asesora, una mensual con ATP o con ATE para los programas piloto, y 3) reunin con los supervisores. El responsable de incentivos supervisa que esto se cumpla a travs de listas de asistencia, que son firmadas por el docente y el supervisor o el ATP. Adems, los docentes deben realizar cada dos meses clases abiertas con los padres de familia, que constituyen un espacio donde el familiar acude a la escuela a participar junto a su hijo en diferentes actividades escolares, ya sea leer, recortar figuras u observar cmo trabaja el maestro. Para ingresar al programa de incentivos del PAREIB, el docente debe sealar, en una solicitud proporcionada por el supervisor, las razones por las que desea recibir el incentivo, por qu est en una escuela multigrado o por qu tiene determinada carga de trabajo. Dadas las limitacio-

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nes presupuestales, que impiden otorgar incentivos a todos los maestros, el supervisor tiene la facultad de determinar a qu escuela unitaria o bidocente se apoyar primero. Estos trmites se realizan al inicio del ciclo escolar. El expediente del docente debe contener el convenio firmado, las listas de asistencia, el seguimiento de las unidades didcticas y, en casos de nuevo ingreso, la solicitud para recibir el incentivo y su evaluacin de proyecto escolar. El responsable estatal de este componente elabora la nmina con el desglose presupuestal que la UPC solicita y lo enva de manera electrnica e impresa. En ella seala el cumplimiento de las obligaciones docentes, la elaboracin del diagnstico, la planeacin de la unidad didctica, la ejecucin del primero y segundo semestres, la evaluacin, asistencia a clases, realizacin de clases abiertas, la sesin mensual con padres de familia, la asistencia a sesiones del Cerca y el resultado de la evaluacin del proyecto escolar. Al inicio del programa se presentaron problemas para implementarlo, cuando se determin que los padres de familia reportaran las asistencias del docente, pues en algunas comunidades haba conflictos entre la comunidad y los maestros, por lo que se decidi facultar al supervisor para reportar las inasistencias del profesor.
Fortalecimiento institucional

En aos recientes, en el estado de Aguascalientes se ha realizado un curso de capacitacin gerencial, impartido por un consultor educativo y dirigido a supervisores, jefes de departamento y algunos directores de rea. Con base en la deteccin de necesidades de capacitacin que funcion de 1998 al 2003, la UCE propona a la Subdireccin de Fortalecimiento Institucional la temtica de capacitacin gerencial, integraba un expediente y elega al consultor; sin embargo, este esquema cambi para el ejercicio fiscal de 2004, tomando en consideracin las dificultades para la elaboracin de los trminos de referencia e integracin del expediente, y la subdireccin ofreci el curso de capacitacin gerencial. Para la responsable de capacitacin, este curso cubri necesidades reales para mejorar la gestin interna del departamento participante. Otro aspecto a resaltar es que, durante la fase II del PAREIB, la deteccin de necesidades se enfoc a elaborar un documento que sealaba la problemtica organizacional y describa las necesidades genricas del estado. En cambio, en la fase III del PAREIB se modific la estrategia, y se increment la participacin de la UPC en la deteccin de necesidades. A pesar de este cambio, el estado no ha logrado participar en las reuniones nacionales convocadas por la UPC para la deteccin de necesidades de fortalecimiento de la capacidad administrativa ni en la elaboracin de proyectos pedaggicos.
Capacitacin

En opinin de la coordinadora de capacitacin, el reto inicial de la UCE fue establecer en el estado una forma de trabajo basada en proyectos, que buscara desarrollar una nueva cultura de organizacin escolar y permitiera que la gente identificara sus reas de oportunidad y de mejora educativa. Aunque hay antecedentes importantes, con el PAREIB esto se realiza de manera ms sistemtica. En el ciclo escolar de 2004-2005, en la fase III del PAREIB, se plantearon modificaciones al componente y se cambi la estrategia pedaggica. A juicio de la coordinadora, el cambio obedece a que en la UPC se percataron de que no haba avances en los indicadores educativos. A pesar

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de considerar que la nueva estrategia, basada en la atencin singular a las escuelas, requiere mayor esfuerzo de los ATE, en la UCE estn de acuerdo con el cambio. Una ATE seala que la operacin de la red de asesora tena dos problemas: la pasividad de los supervisores para detectar sus necesidades y para sistematizar sus instrumentos de control, y la constante movilidad del personal docente. A su juicio, el cambio de estrategia se basaba en la idea de que los supervisores ya estaban preparados para realizar asesoras y en que los docentes ya podan identificar con precisin sus necesidades, pero este supuesto no se cumpli. Seala que la asesora no es un problema en s, sino que el problema se origina en la operacin, pues debido a la movilidad laboral no se puede asesorar a docentes que no conocen los programas compensatorios y mucho menos el modelo multigrado. En la operacin de este componente, se identificaron diferentes elementos:

Figuras participantes. Contenidos y temas de capacitacin y asesora. Instrumentacin. Estrategias de capacitacin. Capacitacin y asesora. Prcticas de enseanza. Monitoreo y seguimiento.

Las personas participantes, definidas por la normatividad, son el coordinador, el CATE, el ATE, el ATR, el jefe de sector, el supervisor, el docente, y los respectivos colegios pedaggicos: el CECE, el CGCE, y el Cerca. Los responsables de la UCE y del IEA son el coordinador y el CATE, que en el estado es la misma persona; hay cinco ATE regionalizados, aunque la sede fsica son las oficinas de la UCE, y 31 ATR, distribuidos en cada una de las 31 zonas escolares donde hay escuelas compensadas. Respecto de las autoridades educativas, no hay jefes de sector, pues fueron sustituidos por la figura de coordinadores de zona, que no son apoyados por los programas compensatorios; por ltimo, 31 supervisores, uno por cada zona escolar atendida por el PAREIB. Los maestros atendidos son ms de 700, pero los que reciben incentivos son aproximadamente 200. La estructura colegiada de la red de asesora se constituy con un Colegio Estatal para la Calidad Educativa (CECE), seis CGCE y 31 Cerca. El CECE estaba integrado con los ATE, supervisores y ATP; haba un CGCE por cada regin PAREIB y cada uno era atendido por un ATE; y los Cerca correspondan a uno por cada zona escolar y eran atendidos por un ATR respectivamente. Los miembros de la UCE que operaron la red de asesora fueron seleccionados de tres maneras. Al principio, cuando se iniciaron los programas compensatorios en Aguascalientes, la responsabilidad recay en personal del rea de capacitacin del propio IEA, es decir, fueron comisionados al programa; en la segunda etapa, tanto el coordinador como los primeros ATE fueron elegidos por lazos de amistad. Y en la tercera etapa la seleccin se hizo mediante convocatoria a las zonas escolares.

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Aunque los ATE estn regionalizados, las distancias en el estado permiten que sus oficinas estn ubicadas en la sede de la UCE. Lo que ms destaca de esta figura en Aguascalientes es que son respetados en sus regiones. Los ATE tienen autoridad sobre los docentes, entre otras cosas porque la convocatoria que se hizo en 2002 permiti seleccionar a los mejores docentes de aulas multigrado de ese momento. Los principales actores operativos en el proceso de implementacin de este componente son los supervisores y los ATR, a los que denomina equipo de supervisin En Aguascalientes, los . ATR siempre han recibido el nombre de asesores tcnicos pedaggicos y no de ATR. Todos son maestros; ninguno es trabajador administrativo, como sucede en otras entidades federativas. Los contenidos y temas abordados en las sesiones de capacitacin y asesora fueron los que determin la sEP y la UPC a travs de sus instrumentos normativos. Sin embargo, en su implementacin se observa una adaptacin por parte de la UCE. La coordinadora del componente ha diseado propuestas de proyectos de gestin y escolares para ser aplicados en el estado. Los contenidos varan cada ao de acuerdo con los diferentes contextos que se presentan en el estado. Si este ao se imparti el tema de planeacin, y se considera agotado, el ao siguiente cambia y se trata otro, por ejemplo, evaluacin. Si se est iniciando la implantacin de un nuevo modelo pedaggico, las actividades de capacitacin y asesora pueden extenderse por varios aos, y de manera consecutiva; tambin se puede suspender lo que se trabaj en aos anteriores; o se puede manejar un tercer escenario, y de manera paralela revisar diferentes temas. Por ejemplo, desde el ao 2001 se estuvo trabajando la red de asesora; en 2004 se impartieron diferentes contenidos al mismo tiempo, y se espera que para el ciclo 2005-2006 slo se aborde lo relacionado con el modelo multigrado y el proyecto escolar. Respecto del proyecto escolar se determin que, en caso de ser necesario, se diera seguimiento a su cumplimiento, pues de otra forma puede concebirse como un mero trmite. Aunque la problemtica de una escuela no se modifique sustancialmente de un ciclo escolar a otro, por norma cada ao se entregaba un proyecto escolar diferente; en la actualidad, se da seguimiento al anterior en la medida que se necesite. La mayora de los proyectos escolares son sobre lectoescritura, aunque en algunos casos abordan problemas matemticos. La lectoescritura se trabaj dos aos en el estado, pidiendo a los docentes que valoren qu se hizo y qu se va a hacer. Es una modificacin del proyecto escolar con base en las necesidades de la escuela. Por lo regular no hay variaciones en el tema y no se hacen cambios drsticos al respecto. La coordinadora de capacitacin considera que los programas compensatorios son el primer acercamiento al desarrollo de habilidades y ella busca que los contenidos favorezcan lo actitudinal, lo procedimental y lo conceptual. Como apoyo a la asesora, los materiales impresos elaborados por la UPC permitieron que la estrategia de cascada empleada por la red de asesora mantuviera la misma calidad de la informacin hasta los receptores finales. No obstante, los manuales de operacin del componente no regulan lo suficiente, pero el equipo de trabajo tampoco considera necesario elaborar uno en la UCE, pues hara ms complicadas las actividades y podra generar problemas durante las auditoras.

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Durante la operacin, la coordinadora del componente no visita con frecuencia las distintas regiones del estado, pues los ATE acuden a ellas todos los das de martes a jueves. En materia tcnica, los ATE resuelven los problemas tcnico pedaggicos de sus zonas escolares y en materia administrativa decide la coordinadora del componente. De acuerdo con lo que se pudo observar, lo ms importante es que los ATE han creado en las regiones una comunicacin muy estrecha con supervisores y docentes, lo que ha permitido obtener resultados. Los supervisores se encargaron del seguimiento de las unidades didcticas, que era la forma en que se planeaba anteriormente, recabando y llevando a la UCE las listas de asistencias y la documentacin necesaria. Sin embargo, en sta y otras labores son apoyados por los ATP, lo que ha llevado a estos ltimos a descuidar en ocasiones su trabajo de asesora pedaggica. Los docentes aplican los mtodos y tcnicas enseados en las sesiones de asesora, en la planeacin, programacin y desarrollo de sus actividades en el aula. El objetivo del componente, a juicio de su responsable en el estado, es transformar y fortalecer las prcticas de enseanza; para lograrlo, el equipo de capacitacin se auxilia administrativamente de los componentes de incentivos a docentes y apoyo a la supervisin escolar para que los maestros participen en las sesiones de asesora. Las actividades para detectar el avance y el cumplimiento de lo programado se inician en el mes de julio, cuando se definen las acciones prioritarias del siguiente ciclo escolar. Cada una de las acciones cuenta con documentos de respaldo, en los que se sistematizan las acciones y se definen metas de corto y mediano plazo, la manera en que pueden ser alcanzadas y cmo se mediran las metas de atencin y las metas que se proyectaron, con el fin de conocer el grado de avance. La evaluacin del trabajo de cada ATE es diferenciada, porque cada regin presenta avances diferentes en las actividades de capacitacin y asesora. El equipo de capacitacin toma decisiones en comn para las actividades comunes, pero, en las acciones diferenciadas, las decisiones se toman de manera particular, segn las necesidades de cada regin. En 2003 se intent realizar unos talleres de tcnicas didcticas, pero esto no se pudo concretar sino hasta el ciclo 2004-2005. El equipo tcnico estatal ha puesto nfasis en el desarrollo de habilidades docentes, tratando en el contenido el significado de habilidad para qu sirve, qu , es una estrategia, cmo se elabora, cmo hay que darle seguimiento, y ha seguido trabajando, en el ciclo 2004-2005 que recin concluy, con proyectos escolares y de gestin. No obstante, se present un problema para la operacin del componente. A finales del ciclo escolar 2004-2005 se atendan diez asuntos distintos, cada uno con sus diferentes instrumentos y sus diferentes aplicaciones: entre reuniones de Cerca, asesoras, proyectos escolares, proyectos de gestin, los cuatro programas piloto (el de las APF, el de contralora social, el de modelo multigrado y el de asesora directa). Esto representaba una carga muy fuerte, por lo que el equipo tcnico estatal decidi depurar la cantidad de asuntos para el ciclo escolar 2005-2006 y concentrarse en la asesora en la escuela y en la instalacin del llamado modelo multigrado. El resto de los asuntos recibir distinto tratamiento: continuar trabajando el proyecto escolar,

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pero sin darle seguimiento; hacer responsables del seguimiento del proyecto de gestin a los directores y supervisores; tratar en las reuniones del Cerca la informacin de la asesora en la escuela y del modelo multigrado; delegar las acciones de contralora social al responsable de fortalecimiento institucional, junto con sus ATP respectivos, y encargar la capacitacin de las APF a la responsable del AGE. El equipo de capacitacin considera que su componente obtuvo buenos resultados en 20042005, pues los alumnos alcanzaron buenos puntajes en las evaluaciones: 70% de los alumnos de sexto grado, que son la primera generacin de los programas compensatorios, estuvieron entre los primeros diez lugares de las zonas escolares de todo el estado, e incluso hubo zonas en donde los alumnos del primero al sexto o sptimo lugar asisten a escuelas apoyadas por los programas compensatorios.
Participacin social

Dentro de la vida poltica y social del estado no se observa una presencia notoria de los programas compensatorios, ya que ni partidos polticos, ni legisladores, medios de comunicacin o grupos organizados han utilizado o criticado a los programas, ni siquiera durante las campaas polticas. De parte de los grupos sociales participantes, comunidades rurales, padres de familia, alumnos de escuelas compensadas, docentes y personal educativo involucrado, se puede observar que el PAREIB goza de gran legitimidad y su presencia es vista de manera positiva, sin embargo, la mayor parte de los operadores de las acciones compensatorias manifestaron cierta preocupacin respecto de la posibilidad de que desaparezcan, pues han escuchado opiniones de que el estado no padece la pobreza que otras regiones del pas y que, por tanto, el apoyo del programa no es tan necesario como en otros estados. Actualmente la UCE est interesada en construir alianzas polticas hacia el interior y exterior del IEA, con el objetivo de allegarse de recursos y hacer notar la presencia de programas compensatorios en el estado. Con ese fin se ha buscado un mayor acercamiento con las 11 presidencias municipales del estado, por lo que en febrero del presente ao se llev a cabo la Primera Reunin de Presidentes Municipales y Programa Compensatorios en la cual se firm una carta , compromiso, en la que se propone que los ayuntamientos otorguen recursos para incentivar a los maestros que no forman parte del programa y la UCE se compromete a brindarles capacitacin. Tambin se informaron los montos de inversin que se han realizado en cada uno de los municipios, haciendo hincapi en la necesidad de que tambin las autoridades municipales se comprometan ms en la labor educativa. Adems, la UCE ha proporcionado a todos los presidentes municipales la informacin relativa a su jurisdiccin, para que puedan evaluar y priorizar sus propias inversiones, ya que tienen muchas demandas, especialmente educativas, de las comunidades, y no duplicar inversiones. Tambin se ha buscado un mayor acercamiento con los coordinadores de zona, con el fin de involucrarlos ms en las actividades del PAREIB, pues anteriormente no eran tomados en cuenta. En julio de 2005 se llev a cabo una reunin para presentarles la Propuesta educativa para escuelas multigrado a todos los coordinadores y supervisores de zona, con el objeto de explicar en qu consiste este nuevo modelo pedaggico.

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Actitudes de los grupos involucrados

La relacin con la sEP es mayor en el aspecto normativo que en el organizacional, pues esta dependencia emite las disposiciones normativas de las escuelas que son beneficiadas por el PAREIB, tales como horarios, calendario escolar, contenidos escolares, certificacin de estudios, entre otras. Adems, la sEP determina la lista de tiles escolares que deben ser utilizados en el aula escolar, que adquiere el Conafe para distribuirlos entre las escuelas de su universo de atencin. Un aspecto importante en la relacin con la sEP es que, desde 2004, en la Direccin General de Investigacin Educativa, adscrita a la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal, un pequeo grupo de cinco asesores educativos est impulsando un Proyecto de desarrollo de un modelo educativo para escuelas multigrado a implementarse en todo el pas, en escue, las que forman parte del universo de atencin del PAREIB. En general, las relaciones con el Conafe central se mantienen en buen estado. Aunque la entrega de recursos se realiza de manera oportuna, en 2005, a la fecha del levantamiento de informacin para el presente estudio, no se haba radicado una parte importante de los recursos del componente de infraestructura, que ascienden aproximadamente a cuatro millones de pesos. No obstante, la UPC siempre ha apoyado en la capacitacin de los nuevos responsables de los componentes que ingresan a la UCE, ya sea en las oficinas centrales o en el estado. La relacin entre la UPC y el componente de capacitacin es estrecha y aproximadamente una vez al mes la coordinadora del componente en el estado acude a las oficinas centrales del Conafe, lo que no obsta para que en este componente se observe una mayor autonoma normativa respecto de la UPC, pues en materia de contenidos e instrumentos ha dado una direccin propia a sus actividades. Por el contrario, en la entrega de tiles escolares existe un apego estricto a la norma al grado que afecta los tiempos de entrega, pues el responsable estatal del componente no entrega los tiles sino hasta recibir la autorizacin de la UPC y contar con todos los materiales que componen el paquete, cuando podra hacerse una entrega gradual. Al respecto, la UPC ha manifesta-do que no hay impedimento alguno para que los estados hagan su distribucin en los tiempos que consideren necesarios. Por su parte, la relacin de la UCE con el IEA generalmente es buena, aunque depende de la situacin poltica en que se encuentre el instituto. Asimismo, esta relacin es reflejo de la ambivalencia con la que las reas operativas tratan a los programas federales en los estados. El PAREIB y los otros tres programas federales (Biblos, Enciclomedia y PEC) se sobreponen a los estatales. Se percibi cierta competencia del PAREIB con el PEC, ya que este programa tambin se cruza con parte del universo de atencin del PAREIB, a tal grado que las respectivas coordinadoras de capacitacin de ambos programas se renen al inicio de cada ciclo escolar para definir a qu escuelas va a atender cada una y no duplicar acciones. En la parte operativa, las relaciones ms frecuentes son con los supervisores y los docentes. En el caso de los supervisores, los coordinadores de zona ya venan trabajando en la mejora de su desempeo, por lo que la llegada del PAREIB vino a coronar estos esfuerzos con resultados positivos. Las quejas de los supervisores se basan en que ellos tienen que atender a todos los programas, federales y estatales, y muchas veces la falta de comunicacin entre los mismos

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les originan traslapes de agenda y sobrecargas de trabajo que impiden cumplan con todos los compromisos. Al respecto, la coordinadora del PAREIB ha sugerido crear una agenda institucional que incluya las actividades de los cuatro programas federales, que permita que el , supervisor pueda planear debidamente su participacin a lo largo del ciclo escolar. Al parecer, esta propuesta tuvo una buena acogida. Por su parte, los padres de familia de las comunidades apoyadas por el PAREIB han mostrado inters en las actividades promovidas por el programa, en especial las mujeres, que por lo general conforman la APF y manejan los recursos del AGE. A muchas de ellas les da miedo manejar el recurso, enfrentarse a los problemas para comprobar los gastos con facturas y transportar los productos adquiridos con los recursos desde la ciudad de Aguascalientes hasta sus comunidades.
Relaciones interinstitucionales

Con el Banco Mundial, las relaciones se limitan a los aspectos normativos y de inspeccin, pues la UCE ha sido sujeta a revisiones por parte del organismo. Derivado de estas actividades, Nacional Financiera (Nafin) ha desempeado un papel importante, dado que otorga las autorizaciones para manejar los recursos correspondientes a cursos y asesoras. La UCE colabora con la Secretara de Desarrollo Social federal en la coordinacin estatal del programa Oportunidades en lo que respecta a la vertiente educativa, pues a travs del componente de materiales didcticos se hacen llegar las becas correspondientes a los alumnos del universo compensatorio. Adems, la operacin de las acciones de contralora social ha implicado una comunicacin constante con la contralora general del estado a travs de reuniones que son coordinadas por la Secretara de la Funcin Pblica (sFP) nacional. Al respecto, en los primeros meses de 2005 la UCE fue sujeta de una supervisin por parte de la sFP, que deriv en una serie de observaciones que fueron atendidas por la UPC. Por su parte, el sindicato mantiene un bajo perfil y no ha tenido ninguna injerencia en la operacin del programa. En Aguascalientes no hay una diferencia entre docentes federales, estatales e indgenas, pues todos son federalizados, es decir, provienen de las reas de educacin que la federacin traspas a los estados en 1992. En el estado hay siete escuelas normales que albergan a ms de 3 000 alumnos; cinco son sostenidas por el gobierno estatal, una es federal (de la Universidad Pedaggica Nacional) y otra particular. A pesar de que no tienen mucha relacin con la UCE, desde hace tres aos han solicitado cursos sobre la unidad didctica y el modelo multigrado.
La dinmica organizacional

El desarrollo organizacional de la UCE de Aguascalientes se ha manifestado en una mayor divisin del trabajo, lo que ha propiciado problemas comunes a este tipo de estructura organizacional, como incomunicacin entre las reas y competencia entre las mismas. Hay una planeacin limitada y los sistemas de control son los que ms se utilizan. Esto se debe a que la planea-

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cin est determinada por los universos de atencin establecidos por la UPC, por lo que puede decirse que en la UCE hay un sistema de control del rendimiento de las metas establecidas desde el Conafe. Sin embargo, eso no implica la inexistencia de esfuerzos de planeacin, pues actualmente la UCE busca integrar un plan de accin basado en ejes rectores: a) trabajo efectivo, b) equipo informado, c) organizacin administrativa, d) impacto social, e) proyeccin institucional, y f) evaluacin y seguimiento. La descentralizacin es limitada. Se observa un margen de accin importante para los coordinadores de componentes, alimentado por la coordinadora general. La UCE de Aguascalientes es una organizacin joven, pues cuenta con ocho aos de existencia. Aunque empieza a manifestar una evolucin hacia nuevas formas de organizacin, mantiene un tamao relativamente pequeo. De 1998 a la fecha su plantilla ha aumentado relativamente poco, pues pas de ocho personas a 17. Adems de los seis responsables de componentes, la UCE cuenta con un rea administrativa y una de educacin inicial. Las tecnologas de informacin son importantes para el funcionamiento de cualquier organizacin, pues permiten ser eficientes en el uso de recursos y aumentar la productividad, aunque en esta UCE la magnitud de sus actividades no llega a requerir el apoyo de sofisticados sistemas de informacin o bases de datos. Un ltimo aspecto que es importante mencionar es que la dimensin territorial del estado ha facilitado la gestin de la UCE porque las distancias son relativamente cortas. Por ejemplo, en el caso del componente de capacitacin y asesora, la aplicacin de la metodologa basada en la unidad didctica pudo implantarse en el estado con xito, pues se realiz un adecuado acompaamiento de los docentes; en el caso de materiales didcticos, esta situacin permite que el propio coordinador pueda realizar la distribucin en un lapso de tiempo razonable, sin coordinarse con otras instancias; en el caso de infraestructura, permite operar con un nmero mnimo de supervisores de obra, y la misma ventaja es aplicable a todos los componentes. Actualmente la UCE es una instancia claramente diferenciada de la estructura educativa del estado, aunque todava comparten ciertos procesos administrativos. Adems, la actual coordinadora general, con el fin de contrarrestar este proceso de diferenciacin, ha iniciado un proceso de reinsercin de la UCE en el Instituto de Educacin de Aguascalientes.

4. aNlisis De efectiviDaD De los Programas comPeNsatorios


El objetivo de este apartado consiste en evaluar los resultados de los programas compensatorios en el plano nacional durante 2004. El anlisis considera como medida de efectividad el desempeo escolar de los alumnos de sexto grado de primaria, distinguiendo entre el medio rural y urbano. Asimismo, el estudio incorpora el efecto que sobre los indicadores de desempeo en las asignaturas de espaol y matemticas tienen las caractersticas socioeconmicas del capital humano y las condiciones laborales de los alumnos, padres, docentes y directivos escolares. El anlisis de efectividad es una tcnica empleada en el mbito de las polticas pblicas para evaluar, por medio de instrumentos estadsticos y economtricos, la eficiencia de los programas pblicos, y constituye una buena aproximacin al anlisis de costo-beneficio, que es el que solicita la Cmara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. El anlisis que

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se presenta enfoca la identificacin y comprobacin de la efectividad de los programas por medio del mtodo del diseo experimental. De acuerdo con la teora de evaluacin de proyectos, toda accin pblica o privada debe tener mayores beneficios que costos. La tcnica del costo-beneficio mide ambas partes en trminos monetarios a valor presente. Una vez obtenidos los resultados, si los beneficios son mayores a los costos, entonces se est en la posibilidad de afirmar que existe una justificacin econmica y social de mantener el programa pblico. El ejercicio consiste en comparar dos grupos diferentes: uno que se denomina de tratamiento , el cual en este caso incluye a las escuelas que fueron apoyadas por los programas compensatorios durante los ciclos 1998-1999 y 2003-2004, y otro denominado de control para el cual se , utilizaron aquellas escuelas que poseen caractersticas similares a las escuelas de tratamiento y que no tuvieron ningn apoyo de los programas compensatorios. La prueba realizada consiste en corroborar si existe una diferencia estadsticamente significativa de la variable o variables que se han determinado como indicadores de la efectividad de los programas entre los grupos de control y tratamiento. Los indicadores seleccionados para este estudio fueron los puntajes obtenidos por alumnos de sexto grado en las pruebas de espaol y matemticas, diferenciando por localidades urbanas y rurales. Cabe sealar que el impacto de los programas compensatorios puede ser probado si se demuestra un aumento en la probabilidad de que un alumno perteneciente a una escuela apoyada obtenga un puntaje superior a la media en las pruebas de espaol y matemticas. La metodologa permite evaluar tanto el efecto total del programa como los efectos particulares de cada uno de sus componentes. Asimismo, permite incorporar tanto elementos de la oferta como de la demanda educativa. Para fines metodolgicos se utiliz la variable Probabilidad de que el alumno obtenga un puntaje superior a la media del grupo como efecto de que el centro de trabajo pertenezca al programa compensatorio Los resultados del anlisis de efectividad muestran que los programas . compensatorios tienen un efecto positivo y estadsticamente significativo sobre el desempeo escolar medido a travs de la probabilidad de que el alumno de sexto ao de primaria obtenga un puntaje superior a la media en las pruebas de espaol y matemticas. El anlisis se hizo distinguiendo entre escuelas rurales y urbanas, encontrndose que el efecto es mayor en las escuelas rurales respecto de las urbanas. En el momento de considerar los componentes de la oferta educativa no se encontr evidencia estadsticamente significativa respecto de su impacto desagregado. Estos resultados sealan la necesidad de revisar y analizar con mayor detalle cada uno de los componentes de la oferta educativa de los programas compensatorios, sus formas de instrumentacin y los criterios de focalizacin y seleccin de escuelas, as como el proceso de sistematizacin de la informacin, a fin de encontrar evidencias significativas para cada componente. El estudio permiti revelar el papel de factores socioeconmicos, culturales y laborales en el desempeo educativo. En primer lugar, se encuentra que la pobreza intensifica el crculo de la pobreza entre generaciones, pues si el alumno se encuentra en un hogar en situacin de pobreza su probabilidad de obtener un puntaje por arriba de la media disminuye. Es decir, si el

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alumno se encuentra en un hogar pobre, su desempeo escolar ser menor. Esto se recrudece aun ms en las zonas rurales, donde la magnitud de este efecto negativo es mucho mayor respecto de las urbanas. Este resultado revela la importancia de hacer esfuerzos complementarios con aquellos programas que actan por el lado de la demanda educativa, como el programa Oportunidades, a fin de contrarrestar el efecto de la pobreza sobre los indicadores educativos y su repercusin en el futuro. En relacin con lo anterior, tambin se evalu el efecto de la disponibilidad de servicios bsicos para la vivienda, en particular la disponibilidad de agua y de electricidad. En el caso de los hogares que disponen de agua potable, se encontr una fuerte relacin positiva con el desempeo del alumno en las reas rurales, en tanto que en las zonas urbanas esta variable no parece tener ninguna relacin con el desempeo. Sin embargo, este ltimo resultado debe ser considerado con cautela, en virtud de que quiz lo que refleja es el hecho de que en las zonas urbanas los hogares tienen ms posibilidades de contar con agua potable, pues la misma puede ser suministrada por particulares o por el sector pblico a travs de pipas, o bien, el costo de oportunidad de obtenerla tambin es menor por la cercana geogrfica con otras fuentes de abastecimiento, lo que no ocurre en el medio rural, donde son precisamente los nios quienes recorren kilmetros para llegar al pozo ms cercano. Tambin se encontr que, si el hogar cuenta con servicio de electricidad, el desempeo escolar del alumno mejora. Es decir, si un alumno vive en un hogar con electricidad la probabilidad de que obtenga un puntaje superior a la media en espaol y matemticas aumenta y viceversa. Otro resultado interesante se deriva del hecho de que, entre mayor sea el grado de escolaridad alcanzado tanto por el padre como por la madre, la probabilidad de que el alumno mejore su desempeo ser mayor. La mayor parte de las veces, la magnitud del efecto de la escolaridad de los padres sobre el desempeo es mayor en el caso del padre respecto de la madre. Esto podra ser explicado porque indirectamente un mayor grado de escolaridad en el jefe de familia se reflejar en mayores ingresos y mejores condiciones socioeconmicas, lo que aumentar la calidad de la educacin recibida en casa, as como el tiempo disponible para estudiar. Por otra parte, se destaca el papel que desempea el trabajo infantil sobre el logro escolar. Esta variable, captada en los cuestionarios de factores asociados, permiti corroborar que, tanto en escuelas rurales como urbanas, el trabajo infantil fuera del hogar repercutir en forma negativa sobre la probabilidad de que se ubique arriba de la media de los puntajes de las pruebas de espaol y matemticas. Esto vuelve a poner de manifiesto la importancia de trabajar conjuntamente con programas complementarios por el lado de la demanda educativa, enfocados a reducir el nmero de horas dedicadas al trabajo fuera de casa en la poblacin infantil y aumentar su asistencia a clases. Finalmente, por el lado de la oferta educativa result relevante la relacin que existe entre la condicin de la planta docente de la escuela y el desempeo escolar. Al respecto, se encontr que, si una escuela realiza sus funciones con una planta docente completa, es decir, si cuenta con suficiente capacidad en nmero de docentes para atender su demanda educativa, esto se reflejar en que sus alumnos mostrarn puntajes superiores a la media tanto en espaol como en matemticas, es decir, habr un mejor desempeo escolar.

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5. teora Del Programa De eDucaciN iNicial No escolarizaDa


En el Programa de Educacin Inicial no Escolarizada existen dos momentos. En el primero se realiza un conjunto de actividades encaminadas a posibilitar el establecimiento del servicio. El segundo integra actividades y resultados relacionados con la operacin del servicio y la participacin comunitaria. En principio se puede afirmar que una educacin inicial necesariamente se adquiere en el contexto inmediato que es el hogar y est definida inevitablemente por los usos, costumbres, creencias, tradiciones, mitos y prejuicios que forman parte de la cultura familiar y comunitaria. Esta educacin se evidencia a travs de las prcticas de crianza y del trato que reciben los nios, pero tambin es importante destacar que la atencin a los nios en sus primeras etapas de vida est influida por las condiciones de vida en las que se desarrolla la vida familiar y de la propia comunidad. Para efectos operativos, el Programa de Educacin Inicial no Escolarizada se conforma de dos mbitos estrechamente relacionados, pero claramente identificables, a tal grado que los propios documentos bsicos que lo describen sealan la diferencia: por un lado, la estructura orgnica y funcional del programa (administracin, planeacin, diseo de cobertura, evaluacin, ejercicio presupuestal, seguimiento), y, por el otro, la implementacin de la metodologa educativa y de los ejes curriculares del programa (gestin del conocimiento). La implementacin y logros del Programa de Educacin Inicial no Escolarizada pueden ser evaluados a partir de los objetivos alcanzados por la mejora de competencias en padres y nios de cero a cuatro aos, y considerando tres criterios, que permiten reconocer el impacto del programa en aspectos que en ltima instancia dan trascendencia o continuidad a las acciones, procesos y propsitos originales: la sustentabilidad del programa, su impacto en el desarrollo institucional y la creacin de capital social.
Criterio de sustentabilidad

En relacin con la perspectiva federal de sustentabilidad, el Conafe es el organismo responsable de hacer llegar los recursos financieros a las Unidades Coordinadoras Estatales de Educacin Inicial (UCEI) para la implementacin del programa, y de vigilar, supervisar y evaluar en todo el pas el trabajo llevado a cabo y el impacto del programa en relacin con los objetivos propuestos. En este sentido, la sustentabilidad financiera est garantizada en tanto se cuente con los recursos proporcionados por el Banco Mundial. El fortalecimiento de las estructuras organizacionales y el aprendizaje y experiencia que se han generado durante la existencia del programa son una garanta de permanencia del mismo, considerando que el combate a la pobreza extrema y la lucha contra la marginacin siguen siendo una prioridad para el gobierno federal, que se ha comprometido a no reducir esfuerzos en ese sentido. La perspectiva estatal de sustentabilidad implica el inters por la atencin del problema de la marginacin y especficamente por la atencin a los nios de cero a cuatro aos, en la medida en que estn dispuestos a concertar convenios de participacin con el gobierno federal para la introduccin e implementacin del programa, con un esquema de operacin desconcentrado.

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Esta forma de funcionamiento implica un proceso de aprendizaje de gestin novedoso, en un escenario donde la centralizacin ha sido la caracterstica tradicional. El impacto en el mbito institucional es importante y fortalece las relaciones intergubernamentales, dndole al programa viabilidad en el mediano y largo plazos. Adicionalmente, se presenta un efecto de competencia, en la medida en que las entidades federativas estn dispuestas a asignar recursos presupuestales para ampliar la cobertura del programa, al solventar el gasto que implica la atencin a comunidades que no estn consideradas originalmente en los planes de la UCEI ni en las metas autorizadas por la UPC. Las estructuras, los procesos, los programas y los recursos humanos capacitados que se han podido generar durante los aos de operacin son, sin duda, soporte importante para la viabilidad a largo plazo del programa; la pobreza y la marginacin extrema, difciles de erradicar, garantizan, por desgracia, la demanda. Sin embargo, en estricto sentido, las fortalezas de orden estructural e institucional que permiten la implementacin eficiente del programa no son, por s mismas, suficientes para garantizar su sustentabilidad. La naturaleza del programa y el servicio que proporciona, as como los objetivos que promueve, involucran de manera determinante la accin, el inters y el trabajo de las familias y de las comunidades atendidas, por lo que es importante destacar algunas ideas al respecto. La presencia del programa en las comunidades es trianual, a diferencia de aos anteriores, cuando era anual; sin embargo, an hay incertidumbre respecto de que tres aos sean tiempo suficiente para que la comunidad se apropie del programa y ste sea sustentable. En este sentido, el convencimiento y la capacidad para transmitir la importancia de mejorar las prcticas de crianza por parte de los promotores educativos hacia los padres de familia y hacia las propias comunidades permitir que el programa sea sustentable y sus objetivos trasciendan. De hecho, la misma estructura del programa contempla claramente esta situacin, cuando se instala despus de que se han realizado los anlisis de regiones, zonas, localidades y comunidades a partir de las visitas previas. Esto es consecuencia de un hecho bsico: el servicio no es demandado expresamente por las comunidades; la demanda es, en estricto sentido, producto de un proceso de difusin, divulgacin y convencimiento, que si bien puede ser exitoso, si se toma en cuenta la cantidad de comunidades atendidas, no quiere decir que el servicio proporcionado sea considerado como una necesidad prioritaria. La sustentabilidad, por tanto, est sujeta a la capacidad de implementacin de los esquemas metodolgicos y curriculares del programa y al inters que puedan despertar en la comunidad. En todo caso, parece que no existen mecanismos de evaluacin o seguimiento para conocer los niveles de permanencia o de apropiacin de las competencias adquiridas por los padres de familia atendidos, por los nios de cero a cuatro aos beneficiados y por la propia comunidad.
El desarrollo institucional en las UCEI

El peso de la responsabilidad del programa en cuanto a su implementacin recae de manera relevante sobre las unidades coordinadoras, las cuales tienen que cubrir una serie de fases, que se concatenan y se complementan para lograr los propsitos del programa. Estas unidades

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llevan a cabo labores de planeacin, difusin, formacin de elementos de la cadena operativa, preparacin y distribucin de materiales educativos, seleccin de comunidades, implementacin del modelo educativo, trabajo con familias y nios, informacin y orientacin a las comunidades, coordinacin con otras dependencias y organizaciones y evaluacin de resultados. Todo esto implica un esfuerzo que va construyendo esa capacidad de uso eficiente de los recursos. Es importante insistir en el hecho de que el programa ha sido revisado y actualizado en un proceso de retroalimentacin y aprendizaje; en la medida en que eso se traduce en actualizacin y mejora de procesos, significa de alguna manera una preocupacin por el desarrollo institucional del programa. Adicionalmente, se puede consignar que, en la funcin educativa del programa, as como en sus efectos en el inters comunitario y en la agenda de organizaciones civiles, autoridades locales y dependencias federales con programas de salud, educacin o alimentarios, es posible observar lo que se denomina efecto de la demanda en el cual las actividades del programa , generan una demanda adicional por los servicios suministrados en la comunidad atendida, lo que estimula el incremento de la capacidad de gobierno para satisfacer dicha demanda.
Construccin de capital social

El capital social es un concepto que implica capacidades colectivas para el logro de objetivos comunes; esas capacidades comprenden tambin cooperacin y solidaridad, as como acuerdos para determinar los objetivos. Si entendemos que las capacidades no surgen espontneamente, sino que son producto de procesos de construccin social, entonces podemos afirmar que el Programa de Educacin Inicial no Escolarizada es un medio de enorme utilidad para apoyar la construccin y consolidacin de dicho capital. El programa representa, en consecuencia, una oportunidad muy importante, pues la naturaleza misma del servicio que presta se orienta a la colaboracin, la interaccin, el conocimiento mutuo, el apoyo y la solidaridad para lograr metas comunes que, en principio, tienen que ver con un propsito especfico, como lo es la adquisicin de competencias nuevas para mejorar las prcticas de crianza de los nios, pero que conduce en el mediano y largo plazos a la construccin de lazos de interaccin social que pueden orientarse a la bsqueda de otros objetivos diferentes de mayor alcance. La participacin de las familias en las sesiones donde se despliega la metodologa educativa y los ejes curriculares, su trabajo e inters en proponer y aplicar planes de mejora en las prcticas de crianza, as como su disposicin para ponerlos a consideracin de los dems, comentarlos y exhibir resultados, es claramente un ejemplo de fortalecimiento de los lazos de integracin y un paso importante hacia la consolidacin del capital social. Finalmente, la capacidad de la estructura operativa y de los agentes educativos para aprovechar el inters de las familias y consolidar grupos de trabajo que logren mejoras en las prcticas de crianza motiva a la participacin de todos los miembros de la comunidad, incluyendo autoridades locales, organizaciones pblicas y privadas, lo que lleva a iniciativas comunes,

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tanto para apoyar el trabajo especfico del programa de educacin inicial, como para planear y conseguir propsitos diferentes. En todo caso, esta construccin de capital social garantiza de algn modo la permanencia de las competencias y habilidades adquiridas en el proceso de operacin del programa. La sustentabilidad del Programa de Educacin Inicial no Escolarizada ms all del mbito financiero se encuentra en el fortalecimiento de las estructuras organizacionales, aprendizaje y experiencia que se han generado durante la existencia del programa. El esquema de operacin desconcentrado implica un proceso de aprendizaje de gestin novedoso. El impacto en el mbito institucional es importante y fortalece las relaciones intergubernamentales, dndole al programa una viabilidad en el mediano y largo plazo, difcil de imaginar en procesos de control centralizado y sujetos a condicionantes de orden poltico sexenal. Adicionalmente, se presenta un efecto de competencia, en la medida en que las entidades federativas estn dispuestas a asignar recursos presupuestales para ampliar la cobertura del programa, al solventar el gasto que implica la atencin a comunidades que no estn consideradas originalmente en los planes de la UCEI ni en las metas autorizadas por la Unidad de Programas Compensatorios.

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Comentarios finales

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comeNtarios fiNales
Las cuatro evaluaciones brindan la oportunidad de conocer diversas perspectivas de anlisis e interpretacin de la planeacin, ejecucin y efectos del PAREIB. Por ello, estos comentarios, ms que intentar cerrar el entramado de ideas abiertas al revisar los resultados de cada evaluacin, pretenden sealar ideas que pueden ser de utilidad para continuar la reflexin y el debate sobre la justicia y equidad educativas en Mxico. Adems, se busca aprender de los logros y limitaciones en su realizacin para orientar nuevas evaluaciones. Las polticas pblicas, entendidas como condicin para alcanzar mejores condiciones de vida para los ciudadanos, exigen tambin avanzar hacia la consolidacin de mecanismos de rendicin de cuentas. En este sentido, la difusin de los resultados de estas cuatro evaluaciones habla de la continuidad que se ha dado a los mandatos legales correspondientes. El Conafe es responsable de la implantacin del PAREIB. Por ello, para la institucin son valiosas las mltiples evaluaciones acerca del desarrollo y de los resultados de las acciones compensatorias; es el caso de los estudios que integran este volumen. Ahora se cuenta con evidencias sobre mltiples relaciones sociales (educativas, econmicas, administrativas, organizativas, polticas, ticas) que condicionan las acciones compensatorias, en tiempos y espacios especficos. As, cada estudio puede entenderse como una forma de observar y de escuchar las relaciones y los efectos de los programas. Si bien el marco jurdico y los trminos de referencia elaborados por el Conafe son compartidos por las cuatro evaluaciones, cada grupo acadmico los adopt y adapt desde sus posibilidades y limitaciones, lo que enriquece la comprensin de procesos tan complejos como son los de interpretacin y adaptacin del diseo y las reglas de operacin de cada componente al contexto especfico de escuelas, localidades, regiones y entidades federativas. Cada estudio aporta hallazgos sobre el quehacer compensatorio y sus efectos socioeducativos. La informacin que construyen es diversa, debido a los momentos en que se realizaron y a las relaciones que establecen entre las perspectivas cuantitativa y cualitativa; esa variedad de miradas ampla el horizonte de entendimiento acerca de las lgicas que subyacen en el PAREIB, tanto en el cumplimiento de la normatividad para su operacin como en las opiniones que tienen los nios, padres de familia, docentes y directivos sobre sus logros y limitaciones. Los ejercicios prospectivos a cuatro y diez aos pueden ser fuente de criterios para una planeacin estratgica, que considere no slo la visin incrementalista, sino que estimule la diversificacin de las estrategias para la compensacin en la educacin inicial y bsica. La primera evaluacin pone el acento sobre: a) el anlisis fsico y financiero, concluyendo que la eficiencia presupuestal alcanza prcticamente cien por ciento; b) el cumplimiento satisfactorio de las metas definidas; c) las limitaciones en cuanto a la regionalizacin de la planeacin; d) los niveles aceptables de eficiencia operativa, aunque las reglas de operacin no siempre corresponden a los sistemas operativos; e) la distancia todava considerable entre los diseos nacionales y los estilos regionales de ponerlos en prctica; f) los limitados resultados de im-

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pacto sobre indicadores de acceso, permanencia y desercin, y g) las diversas percepciones y opiniones de madres, padres, alumnos y otros miembros de las comunidades en relacin con la satisfaccin de sus expectativas. En esta evaluacin se hacen visibles las limitaciones metodolgicas para el ptimo aprovechamiento del estudio documental y para la realizacin del trabajo de campo. Incluso se da el caso de anlisis e interpretaciones de los datos obtenidos que adolecen de elaboracin suficiente para respaldar las conclusiones propuestas. As ocurre en los estudios acerca de la eficacia en la operacin y sobre la exploracin de la satisfaccin de necesidades. No obstante, se debe tener presente que tanto la administracin responsable de la UPC del Conafe como las instituciones evaluadoras se encontraban en una fase inicial de ese tipo de exploraciones. La segunda evaluacin se orienta a la exploracin de aspectos como: a) el diseo de los programas compensatorios, concluyendo que si bien se cuenta con una estructura ordenada en cuanto a objetivos generales y estrategias, se observa inconsistencia en el modelo terico que la sustenta; b) la operacin, analizada con base en fuentes documentales, revela incoherencias, falta de alineacin e incongruencia entre objetivos especficos, focalizacin, reglas de operacin y ejecucin en las regiones y escuelas seleccionadas; c) el costo-efectividad sustentado en un diseo experimental, que muestra la relevancia de ciertos componentes para la reduccin de los ndices de reprobacin, y cuyos efectos son menores tratndose de las nias, y d) la construccin de tres escenarios prospectivos para el diseo de estrategias institucionales a futuro. El nfasis de esta evaluacin sobre el diseo del PAREIB y sobre sus reglas de operacin coloca en segundo plano el acercamiento a los efectos socioeducativos de las acciones compensatorias. La construccin de escenarios prospectivos carece de explicaciones sobre su utilidad directa para articular diversas condiciones de desarrollo con los diseos futuros del programa en cuestin. En el caso de la tercera evaluacin, la atencin se pone sobre: a) los resultados en cuanto a la relacin entre metas programadas y alcanzadas; b) la amplia cobertura que alcanzan los programas compensatorios; c) el anlisis y la evaluacin del desenvolvimiento del PAREIB en el estado de Veracruz, que muestran indicios del alto grado de cumplimiento de los objetivos, de la aplicacin de estrategias de operacin y seguimiento, as como de la efectividad de este programa, sobre todo en contextos donde conviven otros programas de desarrollo social, como es el caso de Oportunidades, y d) el ejercicio de prospectiva para la construccin de tres escenarios a diez aos con el fin de apoyar la planeacin de subsiguientes acciones compensatorias. Esta evaluacin busca un mejor equilibrio entre el anlisis de la lgica en que se sustenta el PAREIB y las diversas formas como es interpretado y ejecutado a lo largo de la cadena operativa. El microanlisis del caso Veracruz constituye una aportacin relevante para la reflexin institucional sobre las ventajas y las limitaciones del actual estilo de coordinacin de las acciones compensatorias en los diversos niveles de responsabilidad.

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La cuarta evaluacin ofrece otro estudio de caso, el de Aguascalientes, para ilustrar el quehacer del PAREIB, adems de actualizar la informacin sobre logro de metas, eficiencia operativa y cobertura. Pone tambin acento en el anlisis de la teora y prctica de la educacin inicial no escolarizada, que forma parte del programa evaluado. Este estudio muestra el sostenido inters institucional del Conafe por mantener un monitoreo de las acciones compensatorias, con objeto de ponderar los logros y las limitaciones hacia la construccin de criterios para el ajuste, fortalecimiento o suspensin de las estrategias aplicadas. Desde las cuatro perspectivas se sustenta la existencia de evidencias del impacto educativo y social del PAREIB. Sin embargo, se hace necesaria una revisin de las herramientas terico metodolgicas utilizadas para construir esos datos, ya que, como los mismos evaluadores lo sealan, las muestras son limitadas y la variabilidad de condiciones en que se aplican las acciones compensatorias implican limitaciones para construir generalizaciones. De ah que sea necesaria la reflexin crtica cuando, por ejemplo, se sostiene que los programas compensatorios condicionan la reduccin de las tasas de reprobacin en primaria, o que se logr el cumplimiento de cierto porcentaje de las metas que tienen relacin directa con figuras atendidas, y que respecto de los componentes que no tienen relacin directa con esas figuras se alcanzaron metas de hasta 100.70 por ciento. En el mismo sentido, los cuatro informes advierten sobre la necesidad de contextualizar los datos ofrecidos, tomando en cuenta su variabilidad en diferentes escalas: nacional, estatal y municipal, como ocurre cuando se informa sobre la relacin de costo-efectividad o acerca de la notoria eficiencia presupuestal. Las evaluaciones sealan la importancia de una planeacin institucional que parta de las necesidades y posibilidades especficas de cada regin y de cada entidad federativa. Parece que el reto consiste en el establecimiento de nuevas relaciones entre el diseo nacional de los programas compensatorios y sus mltiples interpretaciones en diversos contextos locales. Por otro lado, las evaluaciones coinciden al concluir que la participacin de los padres de familia en el Apoyo a la Gestin Escolar ha propiciado el mejoramiento de las escuelas, al asegurar su mantenimiento y al validar la asistencia y cumplimiento de actividades del docente. Sin embargo, uno de los estudios apunta que la participacin en la toma de decisiones acerca del inmueble o en el control de los docentes puede no transformar la tradicional amplia distancia entre los padres y la escuela. Tambin existen diferencias en la valoracin de la estrategia utilizada para la compra de materiales a granel, con objeto de elevar las metas, ya que cada evaluacin aporta argumentos a favor o en contra, relacionados con los obstculos para lograr que los insumos lleguen a los estados, a las escuelas y, en su caso, a manos de alumnos y padres de familia. Las interpretaciones son divergentes cuando se refieren al contraste entre la amplsima cobertura de las acciones de asesora y las dudas sobre su pertinencia. Algo anlogo ocurre con la forma como se entienden los diversos componentes, ya sea como catalizadores del cambio en la prctica educativa vigente, como servicios, como derechos, pero tambin como parte de condiciones que pueden propiciar efectos no deseados; un ejemplo es el caso del incentivo

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para disminuir los altos niveles de rotacin y ausentismo de los docentes que, de acuerdo con la opinin de los padres, est propiciando que los profesores, al contar con mayores ingresos, salgan frecuentemente de la comunidad donde trabajan. Pareciera que en el tramo de 2002 a 2005 las miradas evaluativas del PAREIB van de lo documental al trabajo de campo, de lo analtico a lo interpretativo, de lo inmediato a lo prospectivo y de la descripcin a la explicacin. La constante consiste en el captulo economtrico exigido por el marco jurdico existente. Es relevante que cada vez se escuchan ms las opiniones de los diversos actores sociales que forman parte de las polticas compensatorias. Cabe destacar el esfuerzo que se hace para dar relevancia a las cuestiones relacionadas con la equidad de gnero, poltica que exige mayor intencionalidad en las acciones compensatorias. Las cuatro evaluaciones son precavidas en sus recomendaciones que, si bien provienen de opiniones informadas, se anuncian como reflexiones basadas en los datos encontrados durante la exploracin, que para ser generalizadas requieren de estudios en profundidad, con mayor tiempo de incubacin. Adems, se insiste en que los ajustes que pudieran hacerse como producto de esas recomendaciones deben tomar en cuenta las circunstancias especficas y el momento pertinente para su ejecucin. Sostienen que los ajustes aislados en polticas pblicas, como es el caso del PAREIB, suelen tener bajo impacto, por lo que las medidas encaminadas a promover una mejora deben hacerse como parte de planes de accin integrales. Los informes ponen en claro que el PAREIB constituye un sistema cuyos actores, en los diversos niveles de decisin y de accin, aprenden. La pregunta es si no ha sido mayor el impacto sobre la forma de hacer las cosas en los niveles tcnicos institucionales que sobre las condiciones en que se ensea y se aprende cotidianamente en las escuelas, objetivo de la compensacin. Una evidencia de esto proviene del anlisis de los casos de Veracruz y Aguascalientes, situados en el nivel de microdinmicas de la vida cotidiana institucional y organizacional. La distancia entre los diseos que intentan globalizar el estilo de cada accin del PAREIB respecto de las formas de adopcin o adaptacin por parte de las estructuras estatales y locales resulta ilustrativa de las relaciones entre los particularismos y las aspiraciones universalizantes de todo programa que pretende lograr una cobertura nacional. Las cuatro evaluaciones son investigaciones exploratorias que reportan hallazgos y proponen hiptesis; predomina en ellas el nivel descriptivo, aunque se vislumbran esfuerzos por establecer relaciones de incidencia entre los componentes y los logros identificados. En general, los parmetros de referencia son dbiles, debido a que el Conafe todava no cuenta con lneas de base para contrastar la informacin sobre efectos socioeducativos, y porque tampoco se cuenta con estndares de poblaciones anlogas de referencia. Otra limitacin de estas evaluaciones es que las muestras diseadas para recabar informacin de orden primario no cuentan con representatividad estadstica. Es importante sealar que las evaluaciones que componen este volumen son parte del esfuerzo sostenido por respaldar la reorientacin del PAREIB en cuanto a su planeacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin.

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Las conclusiones y las recomendaciones ofrecidas en los informes han apoyado el mejoramiento de las reglas de operacin que el Conafe disea y que norman el trabajo cotidiano de los actores educativos en las diversas dimensiones de la implantacin del PAREIB. Los resultados de las cuatro evaluaciones sugieren que las decisiones y operaciones tcnicas y administrativas, tanto de las instituciones como de los actores de las acciones compensatorias, se relacionan con formas de hacer las cosas que pueden o no considerar las opiniones de los otros (nios, jvenes, docentes, padres, directivos, equipos tcnicos), lo que remite a la dimensin tica y poltica del PAREIB; cuestin que obliga a actualizar la forma de mirar, interpretar y actuar sobre los problemas de justicia y equidad educativa en Mxico.

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La presente publicacin, Evaluaciones por mandato legislativo: operacin y resultados (primera edicin) de la serie Poltica compensatoria en educacin: evaluacin y anlisis se termin de imprimir el 30 de noviembre de 2006 en los talleres de Navegantes de la Comunicacin Grfica, S.A. de C.V. Esta edicin consta de 1,500 ejemplares impresos en papel couch mate 115 gramos.
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