ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI.

Tenses entre Autoridade Poltica e Exerccio Efetivo da Coero*

Dawisson Belm Lopes** e Guilherme Stolle Paixo e Casares***

A sexagenria Organizao das Naes Unidas (ONU) tem enfrentado, neste incio de sculo, um momento de contestao no que se refere forma como exerce sua autoridade poltica no sistema internacional. Se os eventos que sucederam diretamente ao episdico 11 de setembro de 2001 foram capazes de demonstrar, em alguma medida, a existncia de possibilidades funcionais para as Naes Uni-

* Artigo recebido em janeiro e aprovado para publicao em agosto de 2008. Artigo copidescado por Duda Costa. ** Doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e professor de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas) e do Centro Universitrio de Belo Horizonte (Uni-BH). E-mail: dawisson@gmail.com. *** Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e professor de Relaes Internacionais da Fundao Armando lvares Penteado (FAAP) e das Faculdades Integradas Rio Branco (FIRB). E-mail: casaroes@gmail.com.

CONTEXTO INTERNACIONAL

Rio de Janeiro, vol. 31, no 1, janeiro/abril 2009, p. 9-48.

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

das, a invaso do Iraque, pouco mais de um ano depois, foi entendida por muitos como smbolo da patente incapacidade da Organizao de So Francisco de evitar aes unilaterais como aquela perpetrada pelos Estados Unidos da Amrica (EUA) e seus aliados. Se razovel falar de uma crise de identidade no seio da maior organizao internacional do planeta, faz tambm sentido notar que o despertar do sculo XXI reacendeu ou, simplesmente, deu continuidade a certos debates cruciais, trazidos baila no interior das Naes Unidas, a partir do corte epistemolgico marcado pelo fim da Guerra Fria, na dcada anterior. Um deles, particularmente relevante, remonta relao entre autoridade poltica e exerccio da coero por 1 parte da ONU. Afinal, se a crtica fundamental levada a cabo por seus opositores buscava colocar, lado a lado, a ineficincia da Organizao em lidar com a mirade de novas situaes referentes a questes de segurana internacional e uma suposta quebra da credibilidade de sua autoridade poltica, julgou-se cabvel reconsiderar o lugar do exerccio efetivo da coero no papel internacional desempenhado pelas Naes Unidas. Este artigo trabalha com a hiptese de que a dimenso da autoridade poltica da Organizao das Naes Unidas no est diretamente correlacionada com sua capacidade de impor-se coercitivamente. Partindo do estudo das transformaes polticas ocorridas nos ltimos anos, em especial os eventos internacionais ps-11 de setembro, busca-se demonstrar que, no advento deste sculo, a despeito dos desafios colocados ao sistema de segurana coletiva da Organizao de So Francisco, a sua autoridade poltica crescente e largamente desvinculada do critrio do exerccio efetivo da coero. Antes de tudo, cumpre definir os termos-chave que do sentido a esse empreendimento. Destarte, um debate conceitual sobre as relaes entre autoridade, poder e coero ser o fio condutor da primeira seo. Um olhar mais detido sobre a conjugao desses termos mostra10
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

r que, conceitualmente, no existe relao a priori entre autoridade e coero. Essa constatao nos permite analisar, de forma dissociada, na segunda seo do texto, as variveis da autoridade poltica e do exerccio de coero das Naes Unidas, aqui problematizadas. Por fim, antes de concluir o texto, uma terceira e breve seo busca dar conta de nossa hiptese de trabalho, e da forma como ela se confronta com os dados em tela.

Autoridade, Poder e Coero

Nesta seo inicial, pretende-se examinar as relaes entre autoridade, poder e coero. Travar um debate conceitual, ainda que breve, fundamental para que possamos problematizar, adiante, a relao entre autoridade poltica e capacidade coercitiva no contexto da ONU. O debate torna-se ainda mais premente quando se considera a grande dificuldade para traar as fronteiras prticas e tericas entre os trs conceitos. Partamos de uma definio relativamente ampla e influente de autoridade: o poder de obter, sem recorrer coao fsica, certo 2 comportamento por parte daqueles que esto submetidos a ela. A definio relaciona, em uma s equao, os trs termos (autoridade = poder coero). O que faz existir a autoridade, nos termos do poder, a plena aceitao de uma dada relao assimtrica entre os homens, desde que estejam ausentes elementos que violentem a formao 3 livre e desimpedida das vontades. Falta definir poder. Segundo Bertrand Russell (1949), trata-se do conceito-chave das Cincias Sociais modernas, assim como o tomo para a Qumica e a energia para a Fsica. Etimologicamente, poder deriva do verbo latino posse (cuja forma infinitiva, no latim vulgar, potere), significando ter o poder de, ser capaz de (ENCICLOPDIA MIRADOR INTERNACIONAL, 1977, p. 9.001). Para Max Weber (1992, p. 43) , o poder significava a probabilidade de impor a prpria vontade dentro de uma relao social,
11

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade, ainda que se encontre resistncia para tal. Weber (1992, p. 43) adverte que o conceito sociologicamente amorfo, uma vez que todas as qualidades imaginveis de um homem e toda sorte de constelaes possveis podem colocar algum na posio de impor a sua vontade em uma 4 dada situao. A autoridade, por seu turno, no se encerra em uma forma de imposio de vontade. No se reduz s relaes diretas de um superior com um subordinado. O combustvel da autoridade exatamente a aceitabilidade de uma determinada ordem ou estado. A dinmica da autoridade bipolar, ou seja, requer um fluxo de autorizao de mo dupla, conectando o sujeito-autorizador ao sujeito-autorizado. J a relao de poder impositiva, por excelncia. Concerne capacidade (ou ao poder) de submeter uma parte. Apesar de conexos, autoridade e poder reportam a relaes de contedo mais ou menos especfico. A dificuldade terica aparece quando tais conceitos so transportados para o campo da poltica. Isso porque o poder do governante (hipoteticamente, um governante eleito pela populao) se confunde com a autoridade (de falar e agir em nome dessa populao). H que se considerar, porm, que o poder pode ser mantido sem o consenso, sem a manifestao de uma relao autoritativa entre o governante e os cidados. Pode at ser exercido somente pelo recurso fora. Nesse caso, seria configurada a hiptese da coero pura. Portanto, j que o poder (sem qualquer lastro de autoridade democrtica) equivale coero, e, em alguns casos especficos, esse mesmo poder est associado autoridade, alguns tericos, resgatando a dupla face de Jano, fundem, para propsitos analticos, a autoridade com a coero. Esse , a nosso ver, um equvoco perigoso. Definir autoridade em termos de poder ignorar que as relaes de autoridade e de coero apresentam diferenas de natureza, e no apenas de grau. A autorida12
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

de refere-se a uma relao eminentemente psicolgica; a coero, prioritariamente, a uma fora fsica, material. Isso explica, por exemplo, a existncia, de um lado, do poder sem autoridade (como no caso do bandido que fora a vtima a um determinado comportamento mediante ameaa com uma arma de fogo) e, de outro, da autoridade sem poder (a autoridade espiritual do Papa, para um bom nmero 5 de catlicos no mundo). O tringulo de conceitos explorado por Hannah Arendt a partir de uma outra perspectiva. Arendt (1988, p. 129-130) trabalha com as categorias de autoridade, poder e violncia (coero):
Visto que a autoridade sempre exige obedincia, ela comumente confundida com alguma forma de poder ou de violncia. Contudo, a autoridade exclui a utilizao de meios externos de coero; onde a fora usada, a autoridade em si mesma fracassou. A autoridade, por outro lado, incompatvel com a persuaso, a qual pressupe igualdade e opera mediante um processo de argumentao. Onde se utilizam argumentos, a autoridade colocada em suspenso. Contra a ordem igualitria da persuaso ergue-se a ordem autoritativa, que sempre hierrquica. Se a autoridade deve ser definida de alguma forma, deve s-lo, ento, tanto em contraposio coero pela fora como persua6 so atravs de argumentos.

Em uma verso menos terica, o balano entre os trs conceitos, que a autora expe, bem poderia ser expresso por uma metfora acadmica. Imagine-se a proverbial relao entre professor e aluno em sala de aula. Mais precisamente, a ao de o professor solicitar ao aluno a execuo de uma tarefa. O aluno poder optar por fazer ou no a tarefa. Caso faa, provavelmente poder ter-se baseado em trs motivos para formular a sua deciso: (i) temor de uma represlia do professor que detm em suas mos a capacidade de dar as notas , podendo
13

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

este, em ltima anlise, punir o aluno com a reprovao no seu curso; (ii) o autoconvencimento do aluno, depois da troca de argumentos com o professor, de que a execuo daquela tarefa tem um propsito em si mesma, e que lhe ser benfica, til ou boa em alguma escala; ou (iii) a confiana cega na capacidade de aconselhamento e comando do professor, sem avaliao do mrito da ordem que dele emanou (ele deve saber o que est fazendo). No primeiro caso, segundo Arendt (1988), ter-se-ia manifestado a lgica da violncia; no segun7 do, a persuaso ou o poder; no terceiro, a autoridade. Arendt chega noo de autoridade por excluso: ela, a autoridade, no admite a coero pela fora, tampouco a persuaso atravs dos argumentos. Ao tratar da categoria da persuaso, a autora tem em mente uma razo pura, isto , o equacionamento de uma questo por dois indivduos rigorosamente iguais em suas capacidades racionais (pressuposto dos iluministas). Arendt entende que, se h argumentao, no pode haver autoridade e vice-versa. Adiante, no mesmo texto, afirma: A relao autoritativa entre o que manda e o que obedece no se assenta nem na razo comum nem no poder do que manda; o que eles possuem em comum a prpria hierarquia, cujo direito e legitimidade ambos reconhecem e na qual ambos tm seu lugar estvel predeterminado (ARENDT, 1988, p. 129). Caberiam alguns questionamentos pontuais. Em primeiro lugar: embora mentalmente concebvel, faticamente possvel a ocorrncia da persuaso pura? Em segundo lugar: ao afirmar que os plos de uma relao de autoridade encontram uma base comum para a interao no arranjo estvel da hierarquia, Arendt no estaria desconsiderando que, para que a referida hierarquia seja dada como legtima pelas partes, faz-se necessria uma prvia comunho (igualdade) de valores e percepes? Em terceiro lugar: o reconhecimento da legitimidade de uma relao hierrquica qualquer no pressupe, da parte dos agentes que a integram, plenas faculdades de racionalizao? Dados os distintos pontos de partida, parece difcil conciliar algumas das idei14
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

as de Arendt com a noo de autoridade em que vimos operando. No entanto, h nitidamente uma ampla zona de interseo entre as duas abordagens. Em especial, h a nfase de Arendt em um fenmeno que tambm nos preocupa: o da convergncia instrumental entre a violncia e a autoridade. Arendt (1988, p. 140) aponta que, ao se conceituar modernamente a autoridade como tudo aquilo que faz com que as pessoas obedeam, permite-se uma completa subverso valorativa, de forma tal que a violncia passa a ocupar crescentemente o lugar da autoridade nas relaes sociais contemporneas. Inicia-se com o seguinte raciocnio: se a violncia preenche a mesma funo da autoridade a saber, fazer com que as pessoas obedeam , ento violncia autoridade (ARENDT, 1988, p. 140, nfase nossa). Est-se a lidar com um falso silogismo. Um sofisma funcionalista, que logo contestado por Hannah Arendt (1988, p. 140): como se eu tivesse o direito de chamar o salto de meu sapato de martelo porque, como a maioria das mulheres, eu o utilizo para enfiar pregos na parede. A questo a ser enfrentada pela Filosofia Poltica de hoje, com impactos diretos na prpria formulao e desenvolvimento do pensamento em Relaes Internacionais, talvez seja conceber a maneira como se acomodam as lgicas da autoridade, do poder, da persuaso, da violncia. s Cincias Sociais, em geral, fica a misso de analisar 8 como a autoridade se exerce na vida em sociedade. Mas os maiores desafios para a investigao acadmica da noo de exerccio de autoridade parecem mesmo reservados ao campo da Cincia Poltica, de forma particular, com ateno para o debate em mbito internacional. E a dificuldade reside na resilincia e na natureza adaptativa do conceito de autoridade ao longo do tempo e do espao, e tambm de todos os outros conceitos relacionados a ele. Na vida poltica, poder, autoridade, persuaso e coero podem tornar-se (e, de fato, tm-se tornado, em inmeros casos) fenmenos indissociveis e indiscernveis.
15

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

ONU, Autoridade Poltica e Exerccio da Coero

A afirmao de que Liga das Naes teria faltado a capacidade para fazer cumprir as determinaes de seu Conselho, ou para atingir as aspiraes de seu tratado constitutivo, no raramente creditada ao fato de a organizao internacional no ter sido dotada de autoridade suficiente. Tal alegao nos parece trazer a confuso terminolgica muito comum entre autoridade e poder, que embaa parte dos debates a respeito do tema da autoridade poltica. O fazer cumprir (enforcement) uma resoluo nada mais do que uma dimenso da 9 coero, ou seja, da obedincia baseada no recurso potencial ou real fora. Se a Liga das Naes no dispunha de instrumentos bastantes para debelar situaes de crise internacional por meio da fora, da no se depreende, todavia, que lhe faltasse autoridade poltica. Como j discutido neste texto, poder (de polcia) e autoridade so fenmenos que, embora entrelaados de diferentes maneiras, discrepam em natureza.

A Organizao das Naes Unidas: Fundamentos da Autoridade e Mecanismos de Coero

Se a ONU, ao tempo de sua concepo, foi talhada para a manuteno da ordem estabelecida no imediato ps-Segunda Guerra, o seu Conselho de Segurana era basicamente um condomnio das potncias aliadas vitoriosas, as quais se incumbiriam conjuntamente de manter o resto do mundo em ordem. A Assembleia Geral podia sediar discusses e fazer recomendaes inclusive chamando a ateno do secretrio-geral para certas questes , mas ela nunca teve capacidade institucional para decidir. O artigo 39 da Carta de So Francisco bastante claro nesse aspecto: O Conselho de Segurana dever de16
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

terminar a existncia de qualquer ameaa paz, violao da paz ou ato de agresso, e dever fazer recomendaes, ou decidir que medidas sero tomadas [...] para manter ou restaurar a segurana e a paz internacionais.10 Em relao segurana internacional, o corao da Carta o seu captulo VII, referente s Ameaas paz, violaes da paz e atos de agresso. Acreditou-se, em um primeiro momento, que a ONU havia sido dotada dos dentes que teriam faltado Liga. Isso significava dizer que, no planejamento inicial, as Naes Unidas seriam capacitadas para, sempre que julgado necessrio, convocar os seus membros a aplicar sanes no militares e, se essas falhassem, mobilizar foras armadas pelo ar, mar e terra para manter ou restaurar a paz e a segurana. Alm disso, havia a proposta da Comisso de Estado-Maior (Military Staff Committee), prevista para reunir representantes militares dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana.11 O artigo 43 indicava que todos os Estados-membros da instituio aceitavam disponibilizar, sob a requisio da ONU, em qualquer tempo, Foras Armadas e equipamentos. A expectativa, em resumo, era de que as Naes Unidas no repetissem a sina de co sem dentes da Liga das Naes; mas, sim, que tivessem dentes bastante afiados para implementar as suas deliberaes.12 A esperana de que a ONU se convertesse em polcia do mundo era induzida pela crena de que, uma vez providenciados os instrumentos legais para que se satisfizesse tal condio, a organizao passaria a fazer valer o seu poder coercitivo, sob o comando dos cinco detentores do poder de veto no Conselho de Segurana. A prtica, no entanto, dissipou essas iluses em muito pouco tempo. A Comisso de Estado-Maior, mesmo antes de ter sido colocada em teste, deixou de funcionar.14 A crise da Coreia, de 1950, tornou patentes os problemas de coordenao de vontades a que estava sujeito o Conselho de Segurana e, ainda, significou uma aberta violao15 do texto da Carta de So Francisco, com a sada ad hoc que se forjou para a supera17
13

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

o da crise. A esse incio turbulento, somou-se a dificuldade do primeiro secretrio-geral, Trygve Lie, em exercer as suas atribuies,17 bem como a guerra iniciada com a independncia poltica de Israel, o desencadeamento da Guerra Fria e as fundaes sucessivas da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e do Pacto de Varsvia. A rigor, a prpria Carta da ONU j previa, no seu texto, a possibilidade de que organizaes regionais18 se ombreassem s Naes Unidas nas questes de segurana internacional. Essa admisso de que as organizaes regionais eventualmente dividiam espao com a ONU no apenas acarretava a coexistncia de duas lgicas no plano da segurana internacional (a segurana coletiva universal e a balana regional de poder), mas tambm implicava um furo na tese de que a ONU se teria constitudo com o objetivo primrio de promover a doutrina da segurana coletiva universal conforme mencionava, em seus discursos, o presidente Roosevelt. Esse expediente da Carta que permitia a convivncia de dois princpios de segurana internacional chega a ser saudado por alguns analistas como uma soluo institucional inteligente para o propsito da manuteno da ordem, uma vez que a proposta de gesto da segurana internacional via condomnio de potncias j se havia mostrado falha, tanto em 1815 quanto em 1920.19 Tratava-se, portanto, de uma vlvula de escape legal. A resilincia da ONU foi percebida como virtude naquele contexto, porque teria ensejado a introduo gradual de uma nova cultura de segurana internacional, sem gerar rupturas drsticas com as prticas anteriores.20 O episdio da crise da Coreia e a aprovao da resoluo Uniting for peace (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAES UNIDAS, 1950) pela maioria dos membros da organizao poderiam transmitir a falsa impresso de que a ONU (ou, talvez, a Assembleia Geral da ONU)
18
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

16

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

demonstrou a sua autoridade na ocasio, na medida em que, confrontada com o veto sovitico, foi capaz de projetar uma sada vivel para a crise obtendo o respaldo macio de seus membros. Uma ilao desse tipo seria apressada, porque ignoraria o papel jogado pelos EUA naquela combinao de vontades. Antes, mais crvel supor que tal episdio tenha refletido a incipiente autonomia da organizao internacional em face de seus fundadores (em relao ao principal deles, os EUA, nomeadamente). Dois eventos, acontecidos no ano de 1956, ajudam a corroborar essa tese. O primeiro refere-se ao Canal de Suez, quando exatamente nos moldes de 1950 uma resoluo foi aprovada em Assembleia Geral, novamente sob a articulao dos EUA, demandando o imediato cessar-fogo e a retirada de tropas da Inglaterra e da Frana (dois membros permanentes do Conselho de Segurana) do Egito. O segundo, praticamente simultneo ao primeiro, foi a invaso da Hungria por tropas soviticas, com nova aprovao de resoluo pela Assembleia Geral, requisitando Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) a retirada das tropas. Enquanto a primeira dessas resolues foi acatada pela Inglaterra e pela Frana (e tambm por Israel), a segunda foi ignorada pela URSS. Isso no acontecia, certamente, porque Inglaterra e Frana eram mais fceis de ser persuadidas do que a Unio Sovitica, mas pelo fato de que as Naes Unidas no ousariam, em relao aos soviticos, nada alm do que tentar persuadi-los. Howard (2003, p. 63) sugere que a Inglaterra e a Frana teriam aquiescido menos por respeito ou medo da fora conjunta das Naes Unidas do que, efetivamente, por receio dos msculos econmicosdos Estados Unidos. O professor conclui: As lies de 1956 foram claras. Primeiramente, a ONU poderia tomar atitudes contra agressessomente se as duas potncias [EUA e URSS] concordassem, ou se uma delas estivesse indiferente ao caso; em segundo lugar, havia apenas duas potncias que realmente contavam EUA e URSS. Ento, por muitos anos, assim permaneceu (HOWARD, 2003, p. 63).
19

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

O Fim da Guerra Fria e a Emergncia da Nova Ordem Mundial: Uma Nova ONU?
O ocaso da Guerra Fria pareceu sinalizar o ingresso em um novo estgio para a Organizao das Naes Unidas. Por volta do ano de 1990, havia-se instalado uma atmosfera eufrica, e a ideia de que, de uma vez por todas, a organizao comearia a funcionar autoritativamente, da maneira como alguns dos mais idealistas haviam imaginado. Os indcios eram animadores: a guerra Ir-Iraque terminou em 1988, aps a aprovao de uma resoluo pelo Conselho de Segurana; foras soviticas abandonaram o Afeganisto no perodo de 1988-1989, sob intermediao do secretrio-geral da ONU; a independncia poltica da Nambia foi finalmente conseguida, com base em uma resoluo do Conselho de Segurana de 1978; em 1989, as foras cubanas iniciaram a retirada de Angola; e as foras de manuteno da paz (peacekeeping forces) estavam obtendo xito crescente nas empreitadas pela Amrica Central. Com a queda do Muro de Berlim, o nmero mdio de resolues aprovadas pelo Conselho de Segurana em um ano passou de quinze para sessenta (ou de uma resoluo por ms para uma por semana) (Ver Grfico 1 e Tabela 1). Antes de 1989, o Conselho havia aplicado sanes duas vezes apenas; desde ento, 21 ele as aplicou ao menos quinze vezes. A profuso de indicadores positivos a respeito dos mecanismos onusianos fez com que a literatura registrasse, de forma quase unnime, que [o] fim da guerra fria tornou possvel o funcionamento ainda que imperfeito, seletivo e passvel de crticas do sistema de segurana coletiva previsto na Carta de 1945 (LAMAZIRE, 1998, p. 22). Cabe, neste momento, fazermos um contraponto crucial. A despeito do otimismo que balizara a transio para a chamada nova ordem mundial, Hurd (2007), por exemplo, nota que o paradoxo entre comprometimento multilateral a raiz, afinal de contas, do binmio
20
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

Grfico 1 Nmero Cumulativo de Resolues Aprovadas no Conselho de Segurana da ONU (1955-2005)

2.000 1.651 1.500 1.035 1.000 580 500 110 0 1955

Fonte: United Nations (s/d).

384 219 1965 1975 1985 1995 2005

Tabela 1 Relao de Resolues Vetadas no Conselho de Segurana da ONU por cada Membro Permanente (1946-2002)

Fonte: Chan (2003, p. 339).

autoridade/legitimidade da ONU e soberania estatal ficou ainda mais evidente aps o fim da Guerra Fria. Nas palavras do autor:
[...] talvez em nenhum lugar esse paradoxo esteja mais claramente colocado que em respeito ao Conselho de Segurana da ONU. O Conselho dotado de grande poder formal pela Carta
21

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

da ONU e com autoridade primria no sistema internacional sobre questes de paz e segurana internacionais. E, ainda assim, aparente no mundo ps-Guerra Fria que tentativas do Conselho em valer-se deste poder geram enorme controvrsia. O poder do Conselho evidenciado explicitamente pela Carta, mas sua prtica sempre problemtica (HURD, 2007, p. 5, nfase nossa).

possvel ilustrar tal percepo com dois desafios que colocaram em xeque a recm-adquirida credibilidade da ONU no despertar dos anos 1990. O primeiro dizia respeito invaso do Kuwait pelo Iraque, em 1990, que precipitou a Guerra do Golfo (1990-1991). Quando Saddam Hussein invadiu o Kuwait, em 2 de agosto de 1990, o Conselho de Segurana agiu com velocidade e firmeza de propsito nada usuais. Entre 2 de agosto e 29 de novembro daquele ano, aprovaram-se doze resolues sobre diferentes aspectos da crise. O Conselho ainda imps sanes e um embargo naval at que, no dia 29 de novembro de 1990, autorizou o uso da fora, caso o Iraque no acatasse as suas solicitaes at 15 de janeiro de 1991. Embora esse senso de urgncia que tomou conta do Conselho na ocasio tenha sido, de maneira geral, elogiado, importante notar que as aes do Conselho no se balizavam exatamente pelo captulo VII da Carta da ONU. Os artigos 46 e 47 expressavam claramente que as aes de coero (enforcement) s poderiam ocorrer sob o comando do Conselho de Segurana e de sua Comisso de Estado-Maior. J no dia 25 de agosto de 1990, quando demandou de seus membros foras navais para monitorar a navegao da regio do Golfo, o Conselho distanciou-se dos procedimentos prescritos pelo captulo VII. Em 29 de novembro, na resoluo 678, o Conselho divergiu ainda mais do texto legal da Carta, autorizando Estados-membros a cooperar com o governo do Kuwait e usar todos
22
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

os meios necessrios (inclusive a fora) se o Iraque no acedesse at 15 de janeiro de 1991.22 Para Brian Urquhart (2003, p. 83), ex-subsecretrio-geral para Assuntos Polticos da ONU, um comparvel desvio da trajetria prevista pelo captulo VII ocorreu na guerra da Coreia (1950-53), em que os Estados Unidos tambm tinham o controle das operaes militares. Novamente, solues polticas ad hoc haviam sido forjadas a despeito do texto da Carta da ONU e a rebo23 que da atuao diplomtica dos Estados Unidos. O segundo desafio de envergadura, surgido no ps-Guerra Fria, foi relativo emergncia, em larga escala, dos conflitos tnicos e intraestatais. O elemento complicador do quadro que a ONU no foi concebida para dar conta desse tipo de enfrentamento e, mais grave, no se encontrava devidamente preparada para debel-los quando as demandas por sua interveno comearam a acontecer. O desafio veio a configurar-se uma ameaa sria autoridade da Organizao das Naes Unidas a partir de 1992, com a escalada da violncia na antiga Iugoslvia. Depois de alguma hesitao, um destacamento militar da ONU foi enviado para operar principalmente na Crocia, em 1992 embora o quartel-general das Naes Unidas estivesse sediado na cidade de Sarajevo, na Bsnia. O desembarque das tropas onusianas coincidiu com o reconhecimento diplomtico (por parte dos europeus) da Bsnia-Herzegovina como unidade soberana. A matana e a destruio avolumaram-se, e nem a imposio de sanes da ONU Srvia, tampouco as intervenes da Comunidade Europeia, foram capazes de fazer estancar o conflito. No caso da Somlia, tambm de 1992, o Conselho de Segurana agiu menos prontamente. Depois de alguns meses de guerra civil, decidiu-se por enviar um pequeno contingente de foras de peacekeeping. Tentou-se uma ao conjunta com a Organizao da Unidade Africana (atual Unio Africana) para a reconciliao das partes em contenda, mas no se obteve sucesso. Com a disseminao do caos e da fome, em dezembro de 1992, os Estados Unidos do recm-eleito presidente
23

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Bill Clinton ofereceram-se para uma expedio militar na Somlia oferta que foi aceita pelo Conselho de Segurana. A operao, batizada de Restore Hope (Restaurar a Esperana), tinha o direito de usar armas, se necessrio o que foi o prottipo de uma indita interveno humanitria com ao de polcia armada. Consumado o fracasso da Restore Hope, o comandante norte-americano entregou a responsabilidade pela operao ao comandante da ONU, em maio de 1993. O paroxismo, no entanto, foi atingido em 1994, com o caso de Ruanda. Sob pretexto tnico, soldados, oficiais governamentais e lderes empresariais secundados pela milcia extremista hutu Interahamwe organizaram o assassnio sistemtico de tutsis e hutus moderados por todo o territrio ruands. Entre 6 de abril de 1994 (data da emboscada que vitimou o ento presidente ruands, Juvenal Habyarimana, e o presidente de Burundi, Cyprien Ntaryamira) e 18 de julho de 1994 (dia da declarao de cessar-fogo), cerca de 800 mil vidas humanas foram ceifadas (de tutsis, em sua absoluta maioria), diante da hesitao e da indiferena dos membros das Naes Unidas. Conforme sentenciou Barnett (1997, p. 570),
[...] os Estados-membros [da ONU] no podiam ter simplesmente assistido, silenciosamente, no santurio do Conselho de Segurana [da ONU], realizao do genocdio [em Ruanda]. Em vez disso, na condio de agentes da comunidade internacional, eles deveriam ter negociado esse fluido e contestado relacionamento entre seus respectivos interesses nacionais e a comunidade internacional.

As tragdias iugoslava, somali e ruandesa trouxeram para a ONU a percepo de que, se a instituio no quisesse ver a sua autoridade poltica ser rapidamente corroda pelos insucessos (justa ou injustamente) a ela atribudos, haveria de adaptar o seu modo de atuao nova realidade internacional.24
24
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

O Sistema Onusiano de Segurana Coletiva hoje: Desafios no Despertar do Sculo XXI

Convm dedicar alguma ateno atuao das Naes Unidas no campo da segurana internacional nos anos 2000. Comecemos pelo momentoso 11 de setembro de 2001 e os acontecimentos que se seguiram. A invaso norte-americana do Afeganisto autorizada pelo Conselho de Segurana da ONU em represlia aos ataques creditados rede terrorista Al Qaeda (supostamente mantida pelo regime afego Taleban) pde, enfim, expressar como, apesar dos desafios dramticos enfrentados pela organizao no imediato ps-Guerra Fria, existem inumerveis e, aparentemente, ilimitadas possibilidades funcionais para a Organizao de So Francisco. O Afeganisto o microcosmo para a observao do leque de atividades em que a ONU se engaja quando intervm em questes contemporneas de segurana internacional sobretudo as que se do nos chamados Estados fracassados (quasi-states ou failed states). As aes onusianas abrangem desde o estgio prvio operao a autorizao do uso da fora (por parte do Conselho de Segurana) e as discusses de direito internacional at as operaes de campo propriamente ditas a conduo das transies para governos democrticos e dos processos de reconstruo das instituies nacionais, peacekeeping, peacebuilding, retirada de minas terrestres, assentamento de refugiados e internamente deslocados, alvio da fome e da misria etc. Porm, como se vem defendendo nesta avaliao da autoridade onusiana, talvez o papel primrio das Naes Unidas na segurana dos Estados e dos indivduos seja o de fixar parmetros para o uso (social e politicamente) tolervel da fora. Richard Price (2004) atenta para o fato de que a srie de resolues do Conselho de Segurana incidentes sobre o Taleban e a Al Qaeda aprovadas antes e depois de 11 de setembro de 2001 emprestou legitimidade pblica investida mili25

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

tar norte-americana em territrio afego. Alm disso, a ONU foi relevante na campanha de isolamento diplomtico do Taleban, contribuindo para que o regime perdesse at o suporte da maioria dos pases rabes. Embora os Estados-membros da organizao tenham-se mostrado inaptos a elaborar e registrar em instrumento jurdico multilateral uma definio aplicvel erga omnes de terrorismo, aquele foi um dos casos em que virtualmente nenhum Estado tentou absolver de responsabilidade o Taleban, ou creditar-lhe a pecha de guerreiro da liberdade (freedom fighter). Por tudo isso, Price (2004) acredita que a guerra movida contra o Afeganisto no tenha sido recebida pela comunidade global com tanta polmica quanto a invaso do Iraque. A ao militar de 2003 contra o Iraque, liderada pelos EUA e aliados, possivelmente um divisor de guas no tocante autoridade poltica da ONU em questes de segurana internacional. A despeito da larga 25 condenao da deciso anglo-americana de invadir o Iraque antes de se concluir o trabalho de inspeo das (supostas) armas de destruio em massa do regime de Saddam Hussein (at ento realizado pela ONU e pela Agncia Internacional de Energia Atmica), a ao militar unilateral foi levada a efeito o que fez reforar o estigma da ineficincia da ONU (a qual teria, segundo boa parte das anlises, falhado na tentativa de impedir os EUA e seus aliados de adotar a orientao unilateralista). Contudo, por trs da cortina de fumaa produzida pela campanha de descrdito da Organizao de So Francisco, alguns aspectos relativos crise mereceriam ser olhados mais de perto, com mais critrio. A seguir, so feitas algumas consideraes sobre a invaso do Iraque, de 2003, e os seus efeitos sobre os nveis de autoridade poltica da Organizao das Naes Unidas. O primeiro deles a autonomia poltica adquirida pela ONU em relao a alguns dos seus Estados-membros em especial, na relao com os EUA. Pois, se verdade que o unilateralismo de norte-americanos, ingleses e aliados, no caso do Iraque (2003), infligiu um duro
26
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

golpe imagem pblica das Naes Unidas, parece tambm acertado o diagnstico de que a reputao da ONU seria ainda mais seriamente afetada se ela simplesmente aquiescesse s demandas da superpotncia e endossasse a guerra contra o Iraque. Aos olhos do mundo, a organizao perderia toda a credibilidade; seria percebida como nada mais do que um selo para aprovao automtica dos desgnios da potncia militar hegemnica. A ONU demonstrou, como em poucas ocasies, capacidade de manter-se firme em seus propsitos, apesar das presses multiformes. Na sntese de Price (2004, p. 268): A ONU pode ter falhado para a administrao Bush e seu aliado Tony Blair, mas do ponto de vista do resto do mundo, ela obteve sucesso ao menos ao recusar-se a ratificar aquilo que ela [a ONU] havia considerado uma guerra injusta e ilegal; resgatando, assim, o que sobrara do seu papel de repositrio de legitimidade. Um segundo aspecto concerne insistente atitude dos Estados Unidos de tentar justificar a ao militar perante a comunidade internacional valendo-se da plataforma das Naes Unidas. Berdal (2003, p. 11) ressalta que os Estados Unidos e o Reino Unido tm recorrido continuamente a resolues do Conselho de Segurana para embasar juridicamente as suas propostas polticas. Em adio, ao explicarem as posies nacionais, esses (e outros) Estados-membros costumam enfatizar o grau em que elas se conformam aos princpios e intenes da Carta de So Francisco. Na discusso que precedeu e sucedeu a invaso do Iraque, no foi diferente. Embora sabedores das dificulda27 des diplomticas que enfrentariam, EUA e Reino Unido no cogitaram abrir mo de participar dos debates que se travavam no frum. Boulden e Weiss (2004, p. 109) sugerem que
At para os Estados Unidos, as Naes Unidas ainda importam. A abordagem funcional dos EUA pode ser chamada de multilateralismo ttico. Embora os resultados sejam mais condicionados e constrangidos do que a administrao [republicana de George W. Bush] dese27

26

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

jaria, tais resultados so preferveis a prescindir-se inteiramente do processo [argumentativo]. A legitimidade internacional conta, at para os Estados Unidos. Nesse sentido, o multilateralismo uma ttica essencial na tentativa de se conduzir com xito a estratgia de projeo e proteo do poder norte-americano.

razovel, ento, afirmar que o Conselho de Segurana funcionou em maro de 2003 exatamente como se poderia prever. Sua funo 28 vinculava-se projeo de autoridade poltica. O fato de que nenhum Estado nem mesmo os Estados Unidos da Amrica tenha evitado expor o caso ONU sugere a fora normativa que o processo argumentativo onusiano adquiriu perante a comunidade internacional. um feito comemoram Boulden e Weiss (2004, p. 112) uma fundao, a partir da qual as Naes Unidas podem buscar um novo engajamento de todos os seus membros. Um terceiro ponto importante da crise relaciona-se ao modo como o juzo da administrao norte-americana de que a Organizao das 29 Naes Unidas estaria fadada irrelevncia poltica rapidamente se converteu na convocao da ONU para desempenhar um papel na reconstruo do Iraque ps-Saddam Hussein tarefa para cuja execuo os EUA e aliados se encontravam tecnicamente despreparados e politicamente desautorizados. A experincia da administrao do Iraque aps a guerra tambm serviu para demonstrar a eficincia comparativa dos programas e das agncias especializadas da ONU com destaque para o Programa Alimentar Mundial (em ingls, World Food Programme (WFP)), o Fundo das Naes Unidas para as Crianas (em ingls, United Nations Childrens Fund (UNICEF)) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na proviso de servios e de uma mnima infraestrutura ao povo iraquiano. Revelou tambm como setores do Secretariado conseguiram adaptar-se rapidamente s circunstncias, assumindo responsabilidades complexas na reconstruo do pas o que incongruente com
28
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

a propalada imagem de incompetncia do pessoal onusiano. No que diz respeito esfera poltica, passou-se a acreditar na hiptese de que, com o resgate de um papel para as Naes Unidas, a legitimidade com que Estados Unidos e Reino Unido eram percebidos poderia 30 ser acrescida. Em quarto lugar, aps os governos norte-americano e ingls, amparados por supostos relatrios de servios de inteligncia nacional, terem desautorizado as informaes e os dados coletados pelos inspetores de armas das Naes Unidas e da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), veio tona, com a no-descoberta dos arsenais iraquianos aps a ocupao, que as referidas informaes dos servios de inteligncia que davam conta do iminente emprego de armas de destruio em massa por Saddam Hussein contra os Estados Unidos haviam sido manipuladas ou forjadas. Os inspetores estavam corretos em seu diagnstico, desde o incio.31 Fareed Zakaria, em coluna veiculada em uma revista de grande circulao dos Estados Unidos, chegou a anotar: Havia um grupo cujas estimativas pr-guerra sobre as capacidades nucleares, qumicas e biolgicas do Iraque se mostraram devastadoramente prximas da realidade: os inspetores da ONU [...]. Eles foram bem mais precisos do que bilhes de dlares gastos com satlites (ZAKARIA, 2004). Por fim, rev-se o argumento acalentado pelo prprio secret32 rio-geral Kofi Annan de que a crise do Iraque consistia em um teste crucial das capacidades onusianas; que as Naes Unidas se encontravam em uma encruzilhada, em um desafio sem precedente na histria da organizao. A crena beira a ingenuidade, uma vez que, enquanto o Iraque esteve sob os holofotes em 2002 e 2003, a ONU permaneceu engajada com xitos e falhas em mltiplas outras frentes, que afetavam a segurana de muito mais Estados e povos ao redor do globo do que aquelas [frentes] que preocupavam diretamente a superpotncia [os EUA] (PRICE, 2004, p. 264).
29

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Registra-se ainda que, no seguimento (follow-up) da invaso do Iraque, houve um aumento considervel no nmero de operaes de paz da ONU quase todas destinadas frica (Repblica Democrtica do Congo, Libria, Costa do Marfim, Burundi, Sudo). Essas misses foram estabelecidas a despeito de toda a tenso (relativa ao Iraque) que afetava os membros permanentes do Conselho de Segurana naquele momento. Com a instaurao dessas seis novas operaes (desde a invaso do Iraque), em setembro de 2007, atingiu-se o contingente aproximado de 105 mil homens, entre civis e militares, envolvidos em misses de paz da ONU pelo mundo. Em perspectiva histrica, esse um patamar indito. Mais importante do que os nmeros a constatao de que se tratava de operaes de manuteno da paz ditas complexas, incluindo tarefas mltiplas, combinando componentes civis e militares. Em que pese todo o simbolismo da Guerra do Iraque, era e continua sendo muito pouco crvel a suposio de que um evento pontual poderia jogar por terra toda a autoridade do sistema ONU.

Tenses entre Autoridade Poltica e Capacidade de Coero: Uma Realidade?

turbulncia dos anos 1990, sobrevieram oportunidades para a reviso de protocolos e a realizao de certos debates no antes enfrentados no seio da Organizao das Naes Unidas. Um deles, o que mais nos importa discutir aqui, remete relao entre a autoridade poltica e o exerccio de coero por parte da ONU. Um primeiro ponto para o debate repensar o papel da ONU vis--vis o dos Estados no que toca ao legtimo uso da fora. Porque, se um dos elementos que autorizou, historicamente, a existncia de Estados foi a sua faculdade de promover a ordem nas comunidades polticas (por intermdio da violncia organizada), fundamental ter-se em mente que o Estado moderno contou, desde os primeiros momentos, com exrcitos braos arma30
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

dos capazes de fabricar essa ordem. Esse monoplio do recurso legtimo coero uma das principais fundaes da Modernidade 33 um dos fatores que torna possvel a noo de Estado moderno. Por outro lado, a Organizao das Naes Unidas no , nem nunca foi, dotada de exrcitos. No um superestado, nem est apta, legal ou politicamente, a exercer o monoplio da coero legtima. As aes da ONU no campo da segurana internacional do-se sempre por delegao dos Estados-membros nomeadamente, os cinco detentores do veto no Conselho de Segurana. O mais relevante, no momento atual, que esses Estados no parecem nem um pouco inclinados a dar poder Organizao das Naes Unidas para o exerccio eficiente da coero. Exemplo bvio do que se alega a inoperante Comisso de Estado-Maior, uma das inovaes trazidas pela Carta da ONU, concebida para investir a instituio de So Francisco de um mnimo de capacidade para ao militar nas contingncias, nos termos do captulo VII. Alm disso, o dispositivo do artigo 43, que prev para os Estados-membros a tarefa de disponibilizar foras para o rpido manejo do Conselho de Segurana, nunca foi efetivado, e permanece to ineficaz hoje quanto durante a Guerra Fria. No entanto, no segmento da segurana internacional, fica mais inteligvel a afirmao que fizemos no incio deste texto qual seja, de que poder e autoridade so fenmenos diferentes em essncia. Isso porque, a despeito de todas as dificuldades enfrentadas pela ONU para fazer cumprir as suas determinaes (ou seja, no que concerne dimenso do enforcement, do seu poder efetivo), ainda parece sustentvel a tese de que, sob vrios aspectos, a organizao teve um incremento da autoridade poltica no plano internacional ao longo de sua 34 existncia e, mais notoriamente, aps o fim da Guerra Fria. Brian Urquhart (2003, p. 86) percebe, por exemplo, que o captulo VII da Carta da ONU muito mais livremente invocado no ps-Guerra Fria 35 do que antes. A tendncia leva, entre outras coisas, a uma disputa acirrada pela reforma do Conselho de Segurana da ONU, a fim de
31

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

que este se possa expandir e contemplar novos pases e novas regies do globo. Por trs dessa disputa, existe o reconhecimento tcito autoridade poltica de um frum que, em outros tempos, esteve engessado, incapacitado de desempenhar um papel, em face do confronto bipolar da Guerra Fria. A luta por uma vaga permanente no Conselho reflete, se nada mais, a crena na relevncia do debate poltico encenado naquele frum; e a expectativa de que as principais deliberaes da poltica internacional do futuro passaro por aquela via institucional. Evans (2004) assinala ainda que, dada a impreciso do texto da Carta da ONU e do direito internacional sobre o que seriam as proverbiais ameaas paz e segurana internacionais, elas se tornam, na prtica, aquilo que o Conselho de Segurana determina que sejam. Em vez de uma aferio da autoridade poltica da ONU pelo critrio do exerccio efetivo da coero metodologia to comum quanto equivocada36 , sugere-se observar o uso simblico que se tem feito da insgnia da instituio nas operaes de paz pelo mundo (com o ocaso da Guerra Fria, sobretudo). Fomerand (2002) nota como, ausncia do poder efetivo do Secretariado para implementar certas investidas armadas, tem-se firmado uma prtica de subcontratao de 37 capacetes azuis por parte de potncias com capacidade e disposio de agir. Isso quer dizer que a bandeira da ONU tem sido empregada, algumas vezes, para o propsito da validao/legitimao das aes empreendidas por determinados Estados. Se no fossem encampadas pelas Naes Unidas, dificilmente as tais campanhas disporiam de autorizao poltica no plano internacional. Embora no exatamente consistente com o esprito da Carta de So Francisco, essa tendncia revela o juzo, da parte dos tomadores de deciso dos Estados, de que o simbolismo do endosso onusiano gera maior permeabilidade normativa nos agentes sujeitos sua ao (FOMERAND, 2002). A capacidade de adaptao institucional da ONU no campo da segurana internacional bem demonstrada pela evoluo do que se convencionou chamar de captulo VI e meio da Carta de So Francisco
32
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

para usar a consagrada expresso do ex-secretrio-geral Dag Hammarskjld. Em face das dificuldades enfrentadas para exercer a coero (dificuldades no raramente impostas pelos prprios Estados-membros), a ONU desenvolveu um mecanismo de envio de operaes de manuteno da paz a focos internacionais de tenso, o qual se robusteceu no correr dos anos. Desde 1948 quando foras de manuteno da paz foram enviadas ao Oriente Mdio, por ocasio da guerra da independncia de Israel , 61 operaes do gnero foram 38 organizadas, 48 delas no perodo ps-1988. O aumento vertiginoso de demanda por operaes de manuteno da paz (peacekeeeping) da ONU nos anos aps a Guerra Fria fez-se seguir pela diversificao e sofisticao das operaes de paz da organizao. No tardou para que um departamento dedicado ao gerenciamento do peacekeeping onusiano fosse criado, alm da providencial desvinculao entre os oramentos regular e de operaes de manuteno da paz da organizao que passaram, ento, a ser contabilizados separadamente (ver Tabelas 2 e 3 e Grfico 2).
Tabela 2 Variao do Nmero de Operaes de Manuteno da Paz sob o Comando das Naes Unidas (1948-2007)
MANUTENO DA PAZ (PEACEKEEPING) Ano 1948 1956 1963 1974 1987 1995 2007** Nmero cumulativo de operaes lanadas 1 3 7 12 13 39 61 Nmero de operaes acontecendo simultaneamente* 1 3 5 5 5 20 16

* Em algum momento do respectivo ano. ** Dados relativos a 13 de setembro de 2007. Fonte: United Nations (2004).

33

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Tabela 3 Relao do Nmero de Operaes de Paz sob o Comando da ONU durante e depois da Guerra Fria (1947-2001)

Fonte: Jakobsen (2002, p. 270).

Originalmente restrita diplomacia e aos bons ofcios do secretrio-geral (o chamado peacemaking), a performance do Secretariado da ONU no campo da segurana internacional passou a englobar, alm das j referidas operaes de manuteno da paz, a modalidade mais sofisticada da construo da paz (peacebuilding) e a assistncia eleitoral. A operao de construo da paz comporta os esforos para dar assistncia a pases e regies em transio da guerra para a paz, incluindo-se as atividades e os programas de suporte e fortalecimento dessas transies (UNITED NATIONS, 2004, p. 78-79). Tais operaes chegam a envolver o envio de foras militares para a manuteno da paz, a repatriao e a reintegrao de refugiados, a desmobilizao e a reintegrao de soldados etc. Trata-se, ao cabo, da tentativa de se estabelecer um novo Estado, com viabilidade tcnico-administrativa e legitimidade sociopoltica. Interinamente, durante o processo de peacebuilding, a ONU assume as funes administrativas e de polcia do prprio Estado. Outro campo em que a ONU tem atuado na assistncia realizao de eleies em pases marcados por algum tipo de instabilidade poltica. Desde 1989, quando supervisionou a eleio que levou independncia da Nambia, a ONU foi requisitada para executar funes semelhantes pelos governos de outros doze pases.39 O grau e o tipo do envolvimento onusiano dependem de fatores como o teor das requisies feitas por
34
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

Grfico 2 Relao entre o Nmero de Guerras Civis Ocorrendo no Mundo e a Mobilizao das Operaes de Manuteno da Paz da ONU (1945-2003)

Fonte: Fearon e Laitin (2004, p. 10).

governos, as provises dos acordos de paz e os mandatos recebidos 40 pela Assembleia Geral ou Conselho de Segurana. Cabe notar como difere, em relao eficincia, a performance da ONU nas operaes militares que o Secretariado pode gerenciar (destaque para o peacekeeping) e naquelas que ele no pode comandar. A dimenso do fazer cumprir, na maior parte dos casos, extrapola a capacidade onusiana instalada, uma vez que lhe faltam exrcitos e o mandato para recorrer legitimamente fora, por conta prpria. Da a constatao do terceiro secretrio-geral da ONU, U Thant, para quem no surpreendente que a organizao [ONU] seja culpada por falhar na resoluo de problemas que j haviam sido considerados insolveis por governos (apud WEISS et al., 2001, p. 106). A questo que sumariza o debate deste trabalho, ento, a seguinte: para afirmar a sua autoridade poltica, a ONU deve exercer efetivamente a coero?
35

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Se analisarmos os fundamentos da autoridade poltica de Estados e da Organizao das Naes Unidas, tenderemos negativa ou seja, tenderemos a corroborar a ideia de que a dimenso da autoridade poltica da ONU no se correlaciona diretamente com a capacidade de 41 coero da organizao, haja vista a hesitao dos prprios Estados-membros em equipar com recursos militares e de inteligncia o Secretariado da ONU, deixando clara a indisposio de estender ONU a prerrogativa do exerccio da coero. Nem sequer se mencio42 na a independncia militar da entidade nos debates polticos atuais. Adicionalmente, resta a alegao de que a fora simblica do secretrio-geral provm exatamente de sua imparcialidade, derivada da falta de engajamento prvio com qualquer parte em contenda. A fim de manter a credibilidade como terceira parte, a ONU dissociada identitariamente dos Estados que a integram abstm-se, via de re43 gra, de tomar partido em conflitos. Na palavra do ex-secretrio-geral assistente da ONU, Giandomenico Picco (1994, p. 15), transformar a instituio do Secretariado [da ONU] em uma plida imitao de Estado na gesto do uso da fora pode ser uma ttica suicida. A esse respeito, Ruggie (1996, p. 1), por exemplo, opina taxativamente: a ONU e o mundo estaro em melhores condies futuras se baixar o perfil militar da organizao, e se ela no se intrometer no clculo estratgico dos Estados. Afinal, a ONU no (nem est municiada para fazer as vezes de) um Estado por acaciano que parea reafirm-lo.

Consideraes Finais
Em resumo, parece-nos, em face de tais consideraes, equivocada a interpretao de que haveria uma tenso real entre as variveis (i) da autoridade poltica detida pelas Naes Unidas e (ii) de sua capacidade efetiva de coero; bem como a hiptese da correlao negativa, ou seja, a suposio de um eventual prejuzo primeira caso a ltima no fosse desenvolvida, aperfeioada e, no limite, imposta. Pelo fato
36
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

de a ONU diferir em diversos aspectos de um Estado, pensado especialmente em suas caractersticas institucionais, no faz sentido, ao menos no que se refere ao campo da segurana internacional, a associao causal entre as duas variveis de que buscamos tratar neste artigo. Ressalve-se que, se autoridade e coero no se correlacionam no caso das Naes Unidas, e partindo da hiptese de que a primeira foi (e vem sendo) concedida ONU a despeito de falhas e percalos no exerccio coercitivo, necessrio refletir sobre os elementos que fundaram e reiteram tal autoridade. plausvel considerar que (i) a pretenso de universalidade; (ii) a pretenso de imparcialidade; (iii) a vantagem cognitiva comparativa em certas reas temticas; e (iv) a formao institucional inclusiva e, naturalmente, o processo de aceitao de tais elementos por parte dos Estados-membros so caractersticas que conferem s Naes Unidas, no contexto de sua insero no sistema internacional e medida que se tornam mais complexas as questes globais, significativo grau de autoridade polti44 ca. Recorrer ONU para solucionar ou aliviar problemas internacionais, em particular quando a iniciativa tomada por potncias que poderiam, sem grandes esforos, agir revelia da organizao, legitimar e fomentar a autoridade onusiana. Donde a alegao de que, especialmente no despertar do sculo XXI e a despeito de certos episdios inerentemente controversos, como a invaso do Iraque, em 2003 , a autoridade poltica da ONU crescente (desde a sua fundao) e alimenta-se dos desafios que se lhe colocam, seguindo os passos de um mundo cada vez mais complexo e distante daquele em que viviam seus fundadores.

37

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Notas
1. Esse debate realizado com considervel flego por Hurd (2007), para quem existe, de fato, uma contradio entre o processo de legitimao das Naes Unidas condicionado, em grande medida, ao seu carter supranacional e o poder soberano dos Estados. 2. Definio da Encyclopedia Universalis, citada em Mucchielli (1979, p. 39). 3. Excluindo a interveno da fora, a definio faz ressaltar o carter psquico que est ligado ao fenmeno da autoridade. 4. Esta e as demais citaes de originais em lngua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo. 5. Temos de discordar de Hall (1997, p. 594, nfase nossa), que postula: Argumento que autoridade moral como dinheiro, ou a ameaa crvel de uso de fora militar em um sistema convencionalmente anrquico adquire utilidade como recurso de poder na medida em que ela institucionalizada como uma conveno. Assim, dinheiro, capacidades de um Estado e autoridade moral, todos adquirem as caractersticas de recursos de poder quando tal capacidade concedida a eles como o meio pelo qual os negcios das instituies sociais que validam esses recursos possam ser realizados (HALL, 1997, p. 597). O autor parece presumir a perfeita fungibilidade entre os conceitos de autoridade e de poder. Mais do que isso, Hall subsume a noo de autoridade de poder, alegando para tanto uma suposta atuao de instituies sociais como mecanismos de validao dessa autoridade nos termos do poder. Com isso, Hall hierarquiza a relao entre os conceitos de autoridade e de poder, fazendo o primeiro conceito operar em funo do segundo (conferindo, pois, ntida precedncia ontolgica ao conceito de poder). O aspecto mais problemtico da tentativa de Hall de converter autoridade em poder que, talvez por ignorar a singularidade ontolgica e histrica do conceito de autoridade (o qual, segundo se vem arguindo, no se resume a uma mera gradao ou modalidade especial do conceito de poder), o autor no percebe que, nas ocasies em que a autoridade teria alegadamente servido como recurso de poder (na questo das investiduras durante a Idade Mdia, por exemplo), o que se deu foi a mera ocorrncia concomitante de duas relaes distintas: uma, prvia ao prprio processo de institucionalizao do poder, de autoridade (moral), no necessariamente estvel e contnua no tempo-espao; a outra, proveniente do exerccio (institucionalizado) de poder. Pressupor que a primeira relao (de autoridade) se tenha convertido na segunda, ou que lhe tenha servido de fonte, pode constituir uma inferncia lgica insustentvel, seno uma forma de correlao espria. Por no se tratar de
38
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

conceitos coextensivos, sequer se admite, aqui, a possibilidade de um substituir o outro em uma relao social. Conforme visto ao longo deste trabalho, autoridade e poder, na poltica moderna, tm frequentemente dividido o mesmo espao, tocando-se de diferentes formas, interdependendo at, mas no se absorvendo mutuamente ou se fundindo uma no outro.

6. A autora ainda segue argumentando: Esse ponto de importncia histrica; um dos aspectos de nosso conceito de autoridade de origem platnica, e quando Plato comeou a considerar a introduo da autoridade no trato dos assuntos pblicos da polis, sabia que estava buscando uma alternativa para a maneira grega usual de manejar os assuntos domsticos, que era a persuaso (pithein), assim como para o modo comum de tratar os negcios estrangeiros, que era a fora e a violncia (ba) (ARENDT, 1988, p. 130).

7. Seria interessante indagar se, na situao de sala de aula acima descrita, possvel ao aluno distinguir os trs caminhos que podem ter informado a sua deciso (violncia, poder e autoridade). 8. Tome-se, por exemplo, o exerccio da autoridade no seio de uma organizao. Muitos problemas da advm se a autoridade institucionalmente exterior ao grupo sobre o qual se impe; se a adeso dos indivduos ao grupo apenas contratual; se a relao entre a finalidade do grupo e a conduta do chefe (autorizado) no nem evidente nem imediata; ou se h confuso entre objetivos intermedirios e objetivos derradeiros. 9. Coero legitimada ex ante, como no caso do Leviathan de Hobbes (1997), ou ilegtima pouco nos importa aqui a diferenciao. 10. Texto em portugus da Carta das Naes Unidas. Disponvel em:
<http://www2.idh.org.br/cartaonu.htm>. Acesso em: 11 abr. 2009. Todas as referncias subsequentes Carta tomam este texto, ou pequenas variaes de traduo, como base.

11. Ver, principalmente, artigos 46 e 47 da Carta da ONU. 12. Esta expectativa bem caracterizada nas palavras do presidente Franklin Delano Roosevelt, s vsperas da criao da Organizao das Naes Unidas: Ela [a ONU] significa e deve significar o fim do sistema de ao unilateral, alianas exclusivas, esferas de influncia, equilbrios de poder e todos os outros meios que tm sido praticados por sculos e sempre falharam (apud HOWARD, 2003, p. 63). 13. ilustrativa (e sintomtica) a maneira como ficaram conhecidos os quatro principais articuladores Roosevelt, Churchill, Stalin e Kai Chek da vindoura Organizao das Naes Unidas: Os Quatro Policiais.
39

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

14. Os Estados no foram capazes de concordar quanto ao tipo de fora que

deveria ser providenciado, e se todos deveriam disponibilizar o mesmo nmero de contingente militar. Em 1948, a Comisso de Estado-Maior deixou de funcionar por completo, sendo reativada apenas em 1990, na Guerra do Golfo. Ver Howard (2003) e Urquhart (2003).

15. A alegao de ter havido violao do texto constitutivo da ONU deve-se ao entendimento de que competiria exclusivamente ao Conselho de Segurana deliberar acerca das questes diretamente relacionadas manuteno da paz e da ordem internacional. 16. A sada encontrada foi a aprovao, em Assembleia Geral, da resoluo
Uniting for peace, ao liderada pelos Estados Unidos, que tinha como princpio burlar a resistncia sovitica no Conselho de Segurana por meio da criao de uma nova doutrina, mediante a qual: se o Conselho de Segurana, em funo da ausncia de unanimidade entre seus membros permanentes, falhe no exerccio de sua responsabilidade primria da manuteno da paz e segurana internacionais em qualquer situao em que parea haver uma ameaa paz, quebra da paz ou ato de agresso, a Assembleia Geral deve considerar a matria imediatamente com vistas a realizar as recomendaes apropriadas aos seus membros para medidas coletivas, incluindo, no caso de quebra da paz ou ato de agresso, o uso da fora armada quando necessrio, de forma a manter ou restaurar a paz e segurana internacionais (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAES UNIDAS, 1950).

17. Lie chegou a afirmar que ser secretrio-geral era a misso mais impossvel de se realizar no mundo. Ver, sobretudo, Meisler (1995). 18. Diz o artigo 52 da Carta: Nada na presente Carta impede a existncia de
acordos ou de entidades regionais, destinadas a tratar dos assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais que forem suscetveis de uma ao regional, desde que tais acordos ou entidades regionais e suas atividades sejam compatveis com os Propsitos e Princpios das Naes Unidas.

19. A possvel contradio entre segurana coletiva e os chamados entendimentos regionais do Artigo 21 do Pacto da Liga das Naes no escapou ao ex-secretrio-geral Boutros-Ghali, que, em conferncia pronunciada na Universidade de Upsala em 1968, mencionou a inexistncia de um mecanismo de integrao de acordos regionais na lgica da Liga como um dos elementos que a tornariam ineficaz e inadaptada conjuntura internacional da poca, e abriria caminho para a formao de uma rede de alianas e contra-alianas no perodo do entre guerras (PATRIOTA, 1998, p. 14). 40
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

20. A esse respeito, vale mencionar o comentrio de Inis Claude Jr. (1965, p. 162): A adoo da prerrogativa do veto foi em si uma considerao de que no se tencionava ou esperava que as Naes Unidas agissem coletivamente em oposio vontade de uma grande potncia. [] Se isso era segurana coletiva, era segurana coletiva em uma base bastante limitada, e com um alcance de aplicabilidade bastante modesto. 21. Dados de 2004, extrados de Walleensteen e Johansson (2004). 22. Ver texto original (em ingls) da resoluo 678, de 1990, do Conselho de
Segurana. Disponvel em: <http://www.fas.org/news/un/iraq/sres/sres 0678.htm>. Acesso em: 8 abr. 2009.

23. Nesse diapaso, interessante notar o comentrio de Lamazire (1998, p.

29, nfase no original), que sustenta a ideia de que a unipolaridade na rea de segurana, apesar da liderana inconteste dos Estados Unidos, compartilhada, embora no possa ser caracterizada como multipolar precisamente porque os Estados participantes do ncleo central atuam de modo unificado e contra adversrios comuns. Adiante, o autor refora sua prpria tese, que considera a operao do Golfo e a Resoluo 687 (1991) sobre no-proliferao de armas de destruio em massa como exemplo de uma ao internacional marcada pela unipolaridade (LAMAZIRE, 1998, p. 31 et passim).

24. Como reflexos dessa adaptao, podemos apontar o desenvolvimento dos mecanismos de interveno humanitria, que inauguraram, entre outras coisas, as chamadas Operaes de Paz de Segunda Gerao, operantes via Captulo VI e da Carta da ONU, a atuao via preventive diplomacy e a noo de peacemaking. Inovaes como estas esto contidas no documento An agenda for peace (BOUTROS-GHALI, 1992), comumente considerado um marco nessa adaptao funcional pela qual passaram as Naes Unidas no incio dos anos 1990. 25. Condenao proveniente da maioria dos membros da Organizao das
Naes Unidas de dois membros do Conselho de Segurana (nomeadamente, Rssia e Frana) , do secretrio-geral da entidade e da opinio pblica de praticamente todos os Estados do planeta. oportuno mencionar que a revista Time, em sua edio de 9 de janeiro de 2003, publicou uma pesquisa efetuada entre 49.311 leitores, revelando que 67,4% consideravam os Estados Unidos a maior ameaa paz mundial, contra apenas 21% do Iraque; 71,9% julgaram igualmente que os Estados Unidos pretendiam atacar o Iraque para apoderar-se do petrleo, contra apenas 13% que acreditavam ter este ataque o propsito de mudar o regime do pas. Uma outra pesquisa de opinio pblica, realizada entre maio e junho de 2003 (portanto, aps a invaso do Iraque) pelos correspondentes da BBC, da Inglaterra, em onze pases Estados Unidos, Austrlia, Brasil, 41

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Coreia do Sul, Canad, Frana, Indonsia, Inglaterra, Israel, Jordnia e Rssia , abrangendo 11 mil pessoas, mostrou que dois de cada trs entrevistados rejeitavam a poltica externa do governo Bush, e quatro em cada dez tinham uma percepo negativa dos Estados Unidos, considerados mais perigosos do que os pases rotulados por Washington de rogue states (Ir e Sria, nomeadamente) (BANDEIRA, 2004, p. 314-316).

26. Como apontaram as pesquisas de opinio pblica realizadas imediatamente aps o incio da guerra, em 2003. 27. Sendo digno de nota o tour de force do premi britnico Tony Blair pela
aprovao de uma segunda resoluo do Conselho de Segurana que legitimasse a empreitada anglo-americana no Iraque, nos antecedentes da invaso militar.

28. Gareth Evans, ex-ministro das Relaes Exteriores da Austrlia e membro da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal, do governo canadense, sintetiza o problema: a misso no encontrar alternativas para o Conselho de Segurana como fonte de autoridade, mas de fazer o Conselho de Segurana funcionar melhor do que ele tem funcionado (EVANS, 2004, p. 72, nfase nossa). 29. A Organizao das Naes Unidas servir aos propsitos de seus fundadores ou ela ser irrelevante? perguntava Assembleia Geral da ONU, em tom de desafio, o presidente dos Estados Unidos, George W. Bush, em 12 de setembro de 2002. 30. Convm rememorar que o Iraque, poca da convocao da ONU para colaborar na reconstruo do pas, vivia um perodo de intensa agitao. Ver Berdal (2004, p. 86-88). 31. Em uma aparente tentativa concertada de reparao, o prestigioso prmio Nobel da Paz, de 2005, foi concedido Agncia Internacional de Energia Atmica e a seu diretor, Mohammed El-Bharadei. 32. Em discurso na Assembleia Geral da ONU de 2003, Kofi Annan afirmou
que a organizao havia atingido a fork in the road, isto , uma encruzilhada.

33. De resto, a base argumentativa da noo de autoridade poltica no

Leviathan, de Thomas Hobbes (1997).

34. Por que, a despeito do histrico de atuao errtico do Conselho de Segurana nos anos 1990, seus cinco membros permanentes continuaram a ver para o Conselho um importante papel no campo da paz e segurana internacionais? (BERDAL, 2003, p. 8).
42
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

35. Notar ainda que, entre os anos de 1990 e 2002, 93% das resolues invocando o captulo VII da Carta da ONU foram aprovadas (ou seja, em 247 das 267 ocasies).

36. Atentar para a discusso sobre os fundamentos da autoridade poltica de Estados e da ONU. 37. Capacetes azuis (ou boinas azuis) a maneira como so popularmente conhecidos os soldados sob o comando da ONU.

38. Dados referentes a setembro de 2007. Ver United Nations (2004) e o website da Organizao das Naes Unidas (http://www.un.org).

39. Nicargua e Haiti (1990), Angola (1992), Cambodja (1993), El Salvador, frica do Sul e Moambique (1994), Crocia e Libria (1997) e Repblica Centro-Africana (1998 e 1999), alm de ter observado um referendo na Eritreia (1993) e conduzido e organizado a consulta popular (1999) e as eleies (2001-2002) no Timor-Leste. Dados de 2004, disponveis no site da ONU: <http://www.un.org/>, 40. Tipicamente, os observadores da ONU seguem os processos de cadastro de votantes, a campanha eleitoral e a organizao das consultas populares propriamente ditas. 41. Uma importante reflexo a respeito oferecida por Young (1999, p. 79):
O problema do cumprimento [compliance] relevante principalmente para os regimes regulatrios, em oposio aos regimes procedimentais, programticos e gerativos. Mesmo no contexto dos regimes regulatrios, convenes sociais no geram incentivos a trapacear, e a tolerncia violao uma varivel importante. Ainda que fazer cumprir [enforce] uma ameaa ou impor sanes no seja irrelevante como indicador de cumprimento, as ligaes entre o comportamento do ator e o cumprimento na sociedade internacional so muito mais complexas do que se poderia crer. Essa complexidade resulta de uma combinao de condies envolvendo elementos como o enquadramento das regras, a domesticao do cumprimento, o desenvolvimento de uma abordagem gerencial para o cumprimento, bem como de fontes no utilitrias da ao do ator. Notavelmente, esse trabalho reflete uma apreciao progressivamente sofisticada da complexidade do cumprimento como um fenmeno social, em lugar de uma insistncia na necessidade do fazer cumprir como base do cumprimento (YOUNG, 1999, p. 107).

42. Embora dependente militarmente e financeiramente dos seus membros, o Secretariado da ONU tem demonstrado considervel margem de autonomia na organizao e no gerenciamento das operaes de paz o que se deve, em larga
43

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

medida, expertise adquirida ao longo da histria da organizao, pelo seu corpo burocrtico.

43. A imparcialidade , assim, o corao e a alma do ofcio do secretrio-geral (DE CULLAR, 2003, p. 135). 44. Naturalmente, o escopo deste artigo nos impede de levar adiante o desenvolvimento deste argumento em particular. Para um estudo exploratrio acerca das variveis que constituem o que tratamos aqui por autoridade poltica onusiana, ver Belm Lopes (2007).

Referncias Bibliogrficas
ARENDT, Hannah. Que a autoridade? In: ___. Entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Perspectiva, 1988. ASSEMBLEIA GERAL DAS NAES UNIDAS. Uniting for peace. 1950. Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/dhl/landmark/pdf/ares377e.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2009. BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. As relaes perigosas: Brasil-Estados Unidos. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004. BARNETT, Michael. UN Security Council, indifference, and genocide in Rwanda. Cultural Anthropology, v. 12, n. 4, p. 551-578, 1997. BELM LOPES, Dawisson. A ONU tem autoridade? Um exerccio de contabilidade poltica (1945-2006). Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 50, n. 1, p. 47-65, 2007. BERDAL, Mats. The UN Security Council: ineffective but indispensable. Survival, v. 45, n. 2, p. 7-30, 2003. . The UN after Iraq. Survival, v. 46, n. 3, p. 83-101, 2004. BOULDEN, Jane; WEISS, Thomas G. Tactical multilateralism: coaxing America back to the UN. Survival, v. 46, n. 3, p. 103-114, 2004. 44
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

BOUTROS-GHALI, Boutros. An agenda for peace: preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping. 17 jun. 1992. Disponvel em: <http://www.un. org/Docs/SG/agpeace.html>. Acesso em: 8 abr. 2009. CHAN, Steve. Power, satisfaction and popularity: a poisson analysis of UN Security Council Vetoes. Cooperation and Conflict, v. 38, n. 4, 2003. CLAUDE JR., Inis. Power and International Relations. New York: Random House, 1965. DE CULLAR, Javier Perez. The role of the UN secretary-general. In: ROBERTS, A.; KINGSBURY, B. (Org.). United Nations, divided world. Oxford: Oxford University Press, 2003. ENCICLOPDIA MIRADOR INTERNACIONAL. So Paulo: Publicaes Ltda, 1977. EVANS, Gareth. When is it right to fight? Survival, v. 46, n. 3, p. 59-82, 2004. FEARON, James; LAITIN, David. Neotrusteeship and the problem of weak States. International Security, v. 28, n. 4, p. 5-43, 2004. FOMERAND, Jacques. Recent UN textbooks: suggestions from an old-fashioned practitioner. Global Governance, n. 8, p. 383-403, 2002. HALL, Rodney Bruce. Moral authority as a power resource. International Organization, v. 51, n. 4, p. 591-622, 1997. HOBBES, Thomas. Leviathan. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. HOWARD, Michael. History of UNs security role. In: ROBERTS, A.; KINGSBURY, B. (Org.). United Nations, divided world. Oxford: Oxford University Press, 2003. HURD, Ian. After anarchy: legitimacy and power in the United Nations Security Council. New Jersey: Princeton University Press, 2007. JAKOBSEN, Peter Viggo. The transformation of United Nations Peace Operations in the 1990s: adding globalization to the conventional end of the Cold War explanation. Cooperation and Conflict, v. 37, n. 3, p. 267-282, 2002. 45

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

LAMAZIRE, Georges. Ordem, hegemonia e transgresso. Braslia: IPRI, 1998. MEISLER, Stanley. United Nations: the first fifty years. New York: The Atlantic Monthly Press, 1995. MUCCHIELLI, Roger. Psicologia da relao de autoridade. So Paulo: Martins Fontes, 1979. PATRIOTA, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. Braslia: FUNAG, 1998. PICCO, Giandomenico. The U.N. and the use of force. Foreign Affairs, set./out. 1994. PRICE, Richard. The League of Nations redux? In: PRICE, Richard; ZACHER, Mark (Org.). The United Nations and global security. New York: Palgrave, 2004. RUGGIE, John Gerard. The United Nations and the collective use of force: whither? Or whether? New York: United Nations Association of the USA, 1996. RUSSELL, Bertrand. Authority and the individual. Londres: G. Allen & Unwin, 1949. UNITED NATIONS. Basic facts about the United Nations. New York: United Nations, 2004. . Resolutions. s/d. Disponvel em: <http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions.html>. Acesso em: 23 jul. 2006. URQUHART, Brian. Security after the Cold War. In: ROBERTS, A.; KINGSBURY, B. (Org.). United Nations, divided world. Oxford: Oxford University Press, 2003. WALLEENSTEEN, Peter; JOHANSSON, Patrik. Security Council decisions in perspective. In: MALONE, David (Ed.). The UN Security Council: from the Cold War to the 21st century. Boulder: Lynne Rienner, 2004. WEBER, Max. Economa y sociedad. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 1992. 46
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009

ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica...

WEISS, Thomas; FORSYTHE, David; COATE, Roger. The United Nations and changing world politics. Boulder: Westview Press, 2001. YOUNG, Oran. Is enforcement the achilles heel of international regimes? In: ___. Governance in World Affairs. Ithaca: Cornell University Press, 1999. ZAKARIA, Fareed. We have good intel the UNs. Newsweek, 9 Feb. 2004.

Resumo
ONU e Segurana Coletiva no Sculo XXI. Tenses entre Autoridade Poltica e Exerccio Efetivo da Coero
Este artigo argumenta ser plausvel atribuir Organizao das Naes Unidas a condio de importante lcus de autoridade poltica das relaes internacionais contemporneas, a despeito de sua flagrante dificuldade em fazer cumprir, por via da violncia organizada, parcela significativa de suas determinaes sobretudo, no que toca s questes de segurana coletiva. Para tanto, oferece-se aqui uma nova abordagem da crise institucional desencadeada pela invaso anglo-americana do Iraque, em 2003. Palavras-chave: ONU Autoridade Segurana Internacional

47

Dawisson Belm Lopes e Guilherme Stolle Paixo e Casares

Abstract
UN and Collective Security in the 21st Century. Tensions between Political Authority and the Effective Exercise of Coercitive Power
This essay argues it is plausible to attribute to the United Nations organization the condition of important locus of political authority in contemporary international relations, despite its flagrant difficulty in enforcing, by means of organized violence, significant parcel of its determinations especially those related to collective security issues. We hereby offer a new account of the institutional crisis brought about by Anglo-American invasion of Iraq in 2003. Keywords: UN Authority International Security

48

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 31, no 1, jan/abr 2009