EXPERIENCIAS I INNOVACIONES EN EDUCACIN Ttulos publicados

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2. 3. 4.

ElcasoTEVEC

El proyecto sobre la evaluacin de la idoneidad escolar Innovacin en la enseanza de la lectura en cl Reino Unido C m o se realizan los cambios en la educacin: una contribucin al estudio de la innovacin. 5. Consecuencias para la educacin permanente de ciertos cambios introducidos en la enseanza secundaria en el Canad 6. Una escuela de la comunidad en Yugoslavia " -. 7. La escuela secundaria bsica en el campo: una innovacin educativa en Cuba 8. Una experiencia de ruralizacin de la enseanza: el IPAR y la reforma camerunesa 9-11. La innovacin de la educacin en Asia: I, Singapur, Irn y la India (Volumen triple) 12-13. La innovacin de la educacin en Asia: II, Repblica de Corea e Indonesia (Volumen doble) 14.. El perodo experimental del bachillerato internacional: objetivos y logros 15. El empleo de la radio por los grupos de estudio en la Repblica Unida de Tanzania 16. La reforma de la educacin en Per 17. El establecimiento de una institucin de enseanza por correspondencia 18. Participacin de la juventud en el proceso de desarrollo: un estudio de caso en Panam 19. La innovacin pedaggica al servicio de la reforma agraria: el ITA de Mostaganem, Argelia -. 20. Formacin postuniversitaria de los docentes: una experiencia nueva en Nigeria 21. La innovacin en Alto Volta: educacin rural y enseanza primaria 22. El modelo peruano de innovacin: la reforma de la educacin bsica 23-28. Educational reforms in Sri Lanka (6 volmenes publicados solamente en ingls) 29. El Centro Universitario de Roskilde: una interpretacin socio-econmica de una innovacin en Dinamarca 30. U n modelo alternativo de educacin bsica: Radio Santa Mara 31. La reforma educativa espaola y la educacin permanente s 32. The Caribbean Mathematics Project: training the teacher as the agent of reform (En ingls) 33. Innovaciones escolares en Suiza: particularidades y tendencias 34. Educational reforms and innovations in Africa (En ingls) [Publicado tambin en francs] 35. El INCE y la formacin tcnica y profesional en Venezuela 36-37. Servicios bsicos para los nios: la determinacin constante de las prioridades en materia de aprendizaje (Volumen doble) 38. Una institucin a la vanguardia de la reforma de la educacin: El Instituto de Educacin para la Regin Atlntica 39. Caribbean co-operation for curriculum development and reform in teacher training (En ingls) [Publicado tambin en francs] 40. Outdoor primary education in Bangladesh (Resmenes en espaol y en francs) 41. Examination reforms in India (En ingls) 42. Educacin y trabajo en la reforma educativa espaola 43. The Hungarian National Centre for Educational Technology (En ingls) [Publicado tambin en francs] 44. El Proyecto "Red de Sistemas Educativos para el Desarrollo en Centroamrica y Panam"

Experiencias e Innovaciones en Educacin N . 22 Una serie de la Oficina Internacional de Educacin

El modelo peruano de innovacin: la reform de la educacin bsic

Stacy Churchill Coordinador Asistente de Investigacin y Desarrollo en el Instituto de Estudios de Educacin de Ontario Estudio preparado para el Servicio Internacional de Informacin sobre las Innovaciones Educativas (IERS)

Unesco-Pars 1980

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Publicado en 1980 por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, 7, place de Fontenoy, 75700 Pars, Francia. ISBN 92-3-301385-5 Unesco 1980 Impreso en Suiza por Imprimerie Courvoisier S.A. La Chaux-dc-Fonds.

Prefacio

E n su estudio sobre La reforma de la educacin en elPer (No. 16 de esta serie) Judith Bizot la situ en su contexto socio-histrico y mostr que era inseparable de este contexte Refirindose a lafilosofay objetivos de la reforma dice: "La ambiciosa premisa de la Comisin de Reforma de la Educacin era la de que la meta final de cualquier sistema educativo deba ser la de crear 'el nuevo hombre peruano en una nueva sociedad peruana...'. Pero de la misma manera que incumbe a la nueva sociedad peruana, a travs de una trasmutacin del proceso educativo, ayudar a crear el nuevo hombre peruano, as tambin el nuevo h o m bre peruano tiene la obligacin de ayudar a conformar la nueva sociedad." Ahora, en este estudio Stacy Churchill hace un anlisis profundo de la reforma, concentrndose, en particular, en la educacin bsica; al situarla en el marco de un pensamiento analtico m s general, sobre el proceso y la naturaleza de la innovacin, aade una perspectiva valiosa al funcionamiento de este modelo nico. E n su Introduccin, el autor no anda con evasivas al exponer su posicin con respecto a la reforma peruana, y, qu actitud sera m s conveniente, que este entusiasmo por la minuciosidad para emprender este estudio? Las opiniones que se expresan en este trabajo no son necesariamente las de la Secretara de la Unesco, que, sin embargo, aprovecha la oportunidad para manifestar su profundo reconocimiento por esta lcida contribucin a la presente serie. Las designaciones empleadas y los datos que figuran en esta publicacin, no suponen la expresin de un juicio por parte de la Unesco sobre la situacin jurdica de un pas, territorio, ciudad o zona, ni de sus autoridades, ni tampoco en lo concerniente a la delimitacin de sus fronteras.

Stacy Churchill Graduado en el Instituto de Estudios Polticos (Pars) y en la Escuela de Economa y de Ciencias Polticas (Londres). Coordinador Asistente de Investigacin y Desarrollo (desde 1970) en el Instituto de Estudios de Educacin de Ontario (OISE); Profesor Asociado en el OISE y en la Escuela de Estudios de Post-Grado de la Universidad de Toronto; Responsable de la creacin y funcionamiento de una Seccin de estudios franco-ontarienses en el OISE (desde 1972). Investigador visitante, en el Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin, 1974-75; Consultor de varios gobiernos en investigacin educacional y cuestiones administrativas y de organizacin; "Mediator for Languages" en la Comisin de Enseanza de Ontario. Publicaciones Ita-Karjalan Kohtalo 1917-1972 [The fate of East Karelia 1917-1922]. Helsinki, Sderstrm, 1970. L'enseignement individualis par ordinateur (con J.L. Plante y W . P . Olivier). Ottawa, Lemeac, 1974. Modelling a national R and D system: a conceptual framework. paper, National Institute of Education, Washington, 1974. Consultant

Restructuring educational R and D in Ontario. Interchange. (Toronto), vol. 6, N o . 1,1975, pgs. 49-64. The Franco-Ontarian educational renaissance: schooling for a submerged linguistic minority. Prospects (Paris), vol. VI, N o . 3 .

ndice

Introduccin, p . 7 I. Orgenes de la reforma, p . 13 El contexto peruano, p . 13 El cambio revolucionario, p. 17 L a planificacin de la reforma: el proceso, p . 19 L a planificacin de la reforma: el diagnstico revolucionario y la respuesta, p . 21 II. L o s alcances d e la reforma,/?. 2 7 Hiptesis, p . 27 Visin general, p . 28 Categora I: objetivos y funciones, p . 30 Categora II: organizacin y administracin, p . 33 Categora III: funciones y relaciones entre las m i s m a s , p . 36 Categora I V : currculo,p. 37 R e s u m e n y conclusin, p. 41 III. L a creacin d e u n a infraestructura para la renovacin educacional, p . 43 L a necesidad d e u n a infraestructura institucional para la renovacin educacional, p. 43 Visin general de la reforma de la infraestructura en el Per, p . 45 El Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo d e la Educacin: INIDE,p. 46 Principales subsistemas operativos de la infraestructura para la renovacin educacional, p. 49 Conclusiones, p. 54 Los procesos de innovacin: el modelo peruano de innovacin, p . 56 Logros de la reforma, p. 56 De la revolucin a la reforma, p. 59 Aplicacin planificada de la reforma, p. 63 Obstculos a los procesos de cambio, p. 66 Conclusiones: El modelo peruano de innovacin, p. 68 Abreviaturas utilizadas, p. 71 Bibliografa, p. 72

IV.

Introduccin

La educacin bsica en la reforma de la educacin peruana El 21 de marzo de 1972 el Gobierno del Per aprob la Ley General de Educacin1 iniciando as una de las reformas educacionales ms completas que se haya emprendido en u n pas. Mediante una ley nica, el gobierno se propuso reorganizar toda la estructura de la educacin formal: preescolar, primaria, secundaria, superior y todas las instituciones educativas afines. L a Ley reuni dentro de un marco legal c o m n los tipos m s diversos de actividades educativas: programas de alfabetizacin de adultos; experiencias de aprendizaje en el trabajo; aprendizaje en la familia, especialmente durante la primera infancia y la niez (0-5 aos); programas especiales para los impedidos y retardados; educacin informal a travs de los medios de comunicacin colectiva; y actividades especficas que apoyan la tarea educacional tales c o m o investigacin educacional tecnologa educacional construccin de escuelas y programas de bienestar estudiantil. E n el caso del Per, no solamente se deben transformar los viejos patrones y estructuras administrativas, sino que se deben cambiar en su integridad el fin y el contenido del sistema educacional. La reforma tiene que ser "profundamente humanista" y se la define "como un movimiento orientado al desarrollo y cambio estructural de la sociedad peruana y en consecuencia a la liberacin y afirmacin de nuestro ser nacional" ( L . G . E . pgs. 8-9). E n el nuevo sistema se admite el uso de las lenguas nacionales indgenas, particularmente el quechua c o m o un medio de facilitar la educacin a las minoras indgenas.2 E n el Per se usa el trmino bellas palabras para describir las leyes, decretos y declaraciones de las intenciones gubernamentales que nunca se ponen en prctica. El autor cree que este trmino no es aplicable a las acciones resultantes de la Ley General de Educacin. La reforma no ha concluido an y quedan por resolver numerosos problemas, quizs los m s difciles, sin embargo, los testimonios de los logros obtenidos por los educadores peruanos durante los aos que han transcurrido, a partir de la promulgacin de la ley, indican tanto una firme voluntad de poner en prctica las intenciones que la fundamentan, c o m o una gran habilidad para resolver los problemas que plantea esa tarea gigantesca. Los testimonios justifican plenamente la inclusin de la reforma de la educacin peruana en los estudios de innovaciones educativas auspiciadas por la Oficina Internacional de Educacin.

El tema de este estudio, la reforma de la educacin bsica en el Per, es el aspecto al que las autoridades nacionales le han dado prioridad en la aplicacin de la reforma. La puesta en marcha de la reforma empez en 1972, fecha de la publicacin de la Ley General y, para el ao escolar 1976, ms de la mitad de la poblacin total incluida en la educacin bsica estar matriculada en clases correspondientes al programa reformado 3 . Debido a esto, es posible que aqu nos refiramos a hechos actuales, ms bien que a planes o proyectos tericos. E n este estudio se usa el trmino "educacin bsica" en el sentido que le da la Ley General, especficamente los primeros nueve grados de instruccin formal del sistema educativo, dividido en dos modalidades del programa: "educacin bsica regular" para los nios de las edades apropiadas y "educacin bsica laboral" para personas de 15 aos de edad o ms. El estudio se referir, adems a las principales lineas de accin que refuerzan y complementan la educacin bsica, especialmente los programas de alfabetizacin de adultos, el nivel de la "educacin inicial" previa al ingreso a la educacin bsica y la "extensin educativa" definida c o m o "todas las acciones que lleva a cabo el Estado y la comunidad a travs de la educacin informal..., con el propsito de promover y estimular la educacin permanente de la poblacin peruana... ( L . G . E . Art. 256). Cabe mencionar que la definicin peruana de la educacin bsica concuerda totalmente con la que recientemente formul un grupo de educadores reunidos bajo el auspicio de Unesco: "Este ciclo es, por definicin, la primera fase del proceso educacional dentro de la perspectiva de la educacin permanente.4 Repercusiones de la reforma educacional peruana N o es exagerado afirmar que la reforma de la educacin peruana se ha convertido en el centro de inters de vastos sectores de la opinin internacional. E n parte se trata de una coincidencia; la reforma fue anunciada casi al mismo tiempo que la publicacin del informe Faure 5 y se convirti en un tema frecuente de discusin en reuniones que trataban ese informe. Se puede apreciar claramente un proceso de influencia mutua: La reforma peruana abarcaba algunas de las principales ideas del informe Faure y, a la inversa, el informe usaba la reforma de la educacin peruana c o m o ejemplo para ilustrar su primera y ms importante recomendacin con respecto al concepto de la educacin permanente. Por otro lado, el contenido de la reforma independientemente de una coincidencia justifica ampliamente la atencin que ha recibido. Por ejemplo, es fcil percibir la importancia general poltica y social, de algunas de sus caractersticas, para otras naciones en vas de desarrollo: la concepcin de la educacin c o m o instrumento de desarrollo nacional (espiritual social y econmico) y c o m o medio de afirmacin nacional; el clima social y poltico que rodea a la reforma, en el cual un gobierno revolucionario est emprendiendo importantes transformaciones sociales que afectan a todos los sectores de la vida nacional (para una discusin ms amplia, vase m s adelante);

 la introduccin de la educacin permanente c o m o una filosofa implcita de accin; el uso de la "educacin bsica" c o m o ncleo para organizar las experiencias educacionales de la mayora de la poblacin; la adopcin del bilingismo en el sistema educativo c o m o una forma vlida del desarrollo educacional. Asimismo, la reforma amalgama estas opciones generales con una serie de planteamientos institucionales y mecanismos de cambio que son de gran inters para el estudio de las innovaciones educacionales. El estudio de la reforma puede ilustrar temas tales c o m o : la interaccin entre los procesos educacionales y los de cambio social; el uso de la planificacin cuantitativa c o m o mecanismo para encauzar el cambio social; la eficiencia de la persuasin organizada y de la actualizacin al da de los conocimientos c o m o medio para obtener apoyo y cooperacin del personal docente; el desarrollo de la participacin de la comunidad en los problemas de la educacin a travs de la descentralizacin administrativa y de la creacin de asambleas locales; la investigacin sistemtica y el desarrollo de la reforma del currculo; la coordinacin de la planificacin central, la participacin individual y la autonoma local. Estos puntos son solamente una muestra ilustrativa de los muchos temas de discusin planteados por la experiencia peruana. Naturalmente, es probable que cualquier reforma moderna importante plantee algunos de estos temas. Sin embargo, la reforma peruana es nica, en el sentido de que sus autores afrontaron conscientemente estas cuestiones, realizaron elecciones deliberadas y expusieron claramente los resultados en sus actos legislativos y administrativos. Los autores estaban familiarizados con las corrientes m s modernas del pensamiento poltico y cientfico que tratan del desarrollo nacional, la innovacin social y la prctica educativa. Hicieron de la reforma un acto de experimentacin social consciente, en el cual se reunieron estas corrientes de pensamiento y se confrontaron con su propia realidad nacional. El resultado de su trabajo, la Ley General de Educacin, conjuntamente con posteriores legislaciones y reglamentos, son de gran riqueza y prcticamente nicas. Objetivos y limitaciones de este estudio Ningn estudio breve puede pretender cubrir ni siquiera someramente, todos los aspectos de la reforma en lo referente a la educacin bsica. E n efecto, solamente la Ley General de Educacin, con su lenguaje legal conciso (de estilo claro y lectura fcil) iguala o excede en extensin el tamao de los estudios de esta

serie. Evidentemente, slo pretendemos sealar aqu el camino para los lectores interesados y sugerirles reas donde su inters pueda conducirlos a descubrimientos y reflexiones fructferas que deben basarse en otras lecturas y estudios. La bibliografa final, proporciona sugerencias para tales lecturas. Es necesario hacer tres advertencias en forma explcita. a) Esta no es una evaluacin de la reforma. La aplicacin inicial de la reforma requerir casi una dcada, y la evaluacin de sus resultados necesariamente slo ser posible despus de una generacin. T a m p o c o es una apreciacin de la situacin poltica general del Per en relacin con la reforma. C o m o extranjero, el autor tiene la ventaja de no estar vinculado a la escena peruana; pero, pese a varias visitas al pas realizadas desde 1971, no puede presentar los acontecimientos con la misma perspectiva cultural de un peruano. Esta es una deficiencia importante, al estudiar un pas cuyo presente contina incorporando los elementos superpuestos de tres grandes civilizaciones: aborigen, hispnica y criolla. Este estudio se atiene, en gran medida, a la versin de los acontecimientos que se dan en las publicaciones oficiales y a las conversaciones del autor con las autoridades nacionales del Per. La franqueza de estas ltimas al discutir las dificultades encontradas encontradas en la reforma, se refleja en el texto que sigue.6 Se debe aclarar desde el comienzo la posibilidad de que el autor no sea totalmente imparcial debido a su compromiso personal con muchos de los fines enunciados en la reforma.

b)

c)

Estructuras analticas Debido a que el propsito de la serie "Experiencias e Innovaciones en Educacin" es el de fomentar el estudio comparativo de stas, cabe mencionar brevemente las estructuras analticas usadas. El estudio est subdividido cronolgicamente en dos partes: la primera trata de la concepcin de la reforma y de las circunstancias que condujeron a la publicacin de la Ley General de Educacin, aunque este perodo merece u n anlisis histrico separado para aislar las funciones de los individuos, grupos y corrientes de opinin. Se han resumido aqu slo las caractersticas m s prominentes, a fin de proporcionar m s espacio para analizar la reforma. L a segunda parte constituye un anlisis del campo de accin de la reforma, la infraestructura institucional y los procesos de innovacin. Estos sub-temas corresponden a la divisin en objetivos, medios y procesos. Dentro de ellos, se da mayor importancia al desarrollo institucional y al cambio educacional que a los textos legales. C o m o se mencion previamente, el propsito esencial de este trabajo es proporcionar al lector una gua de estudio, en vez de exponer todos los detalles de los textos legislativos, estructuras institucionales y cronologas de acontecimientos. Se analiza el campo de accin de la reforma a la luz de las categoras de innovacin propuestas por Per Dalin, educador noruego que coordin un reciente estudio integral internacional sobre innovaciones. La investigacin bajo los

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auspicios del Centro de Investigaciones e Innovaciones Educativas, una agencia de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, hizo una revisin de las innovaciones en varios pases a nivel central, regional y escolar. E n el estudio7 se proponen cuatro categoras, distinguiendo el nivel general (el sistema educativo total) y el nivel institucional (la escuela individual y su mbito): Categora 1: Objetivos y funciones. Los objetivos y las funciones de la escuela en su contexto social y econmico ms amplio; Categora 2: Organizacin y administracin. La organizacin y administracin del sistema escolar, incluyendo el control, las finanzas, la toma de decisiones y el suministro de material logstico; Categora 3: Funciones y relaciones de funciones. Las definiciones de funciones y las relaciones de las mismas, esto es, las innovaciones para mejorar las funciones que los individuos desempean y las relaciones entre individuos y grupos; Categora 4: Currculo. Metas, contenido, mtodos, evaluacin, organizacin material e interna de la instruccin. La categora 4 de la tipologa de Dalin es lo suficientemente amplia para que se haga una nueva distincin usando las categoras de los tres niveles propuestas por Sixten Marklund. 8 Nivel 1: La estructura externa de la escuela sobre todo con respecto al nmero de grados, niveles y divisiones en los diferentes cursos. Nivel 2: Horarios y programas escolares detallados, con metas y contenidos de asignaturas. Nivel 3: Los mtodos de instruccin del profesor, la manera de trabajar de los alumnos, materiales educativos, materiales de estudio y formas de evaluacin. Para el anlisis de las relaciones institucionales se usa la estructura propuesta por el autor en estudios previos,9 el concepto de una "infraestructura" institucional. C o n respecto a las innovaciones educativas, las instituciones (claramentes definidas) estn fundamentalmente clasificadas, segn su importancia, en tres conjuntos de funciones: participacin y toma de decisiones; ejecucin y aplicacin; renovaciones e innovaciones planificadas. Esta estructura permite el anlisis de dos tipos de innovacin: El primer tipo es la innovacin que consiste en cambiar la infraestructura de manera que se creen (o eliminen) instituciones, o cambien relaciones institucionalizadas dentro de la infraestructura. El segundo tipo es la innovacin por las mismas instituciones. Se debe mencionar que la tercera categora de funcin, renovaciones e innovaciones planificadas, es una tarea institucional relativamente nueva, correspondiente a varias formas de investigacin, desarrollo y difusin de la informacin ("vinculacin").

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N o existe una estructura nica satisfactoria en la literatura cientfica que analice todos los tipos de procesos de innovaciones educacionales. Es por eso que el enfoque ser identificar varias "corrientes" de procesos orientados hacia las innovaciones, cada uno de los cuales se discute de una manera eclctica. El vocabulario de anlisis se toma de la literatura general sobre innovaciones, resumido por M . Huberman en esta misma serie de publicaciones.1

Notas

1. E n lo sucesivo aparecer con la abreviacin " L G E " (Ley General de Educacin). Los nmeros de las pginas se refieren a la versin: Ley General de Educacin. Decreto Ley No. 19326. Lima, M I N E D U C , Marzo 1972. Vase el Apndice para la lista de abreviaturas. 2. Esta disposicin ha sido reforzada posteriormente con el reconocimiento del quechua, como el segundo idioma oficial del pas; su estudio.debe ser obligatorio en todos los niveles de educacin. Decreto Ley N o . 21156, 27 de M a y o de 1975. 3. Plan Bienal Sector Educacin 1975-76. Lima, M I N E D U C Oficina Sectorial de Planificacin, 1975. pgs. 38 y 55-6; 4. Reunin de Expertos sobre el Ciclo de Educacin Bsica, Informe Final. Pars, Unesco: 24-29 de Junio de 1974, pg. 3 5. Aprender a ser. Madrid, Unesco-Alianza, 1973. 6. 426 pgs. Se debe mencionar el tiempo acordado gentilmente por el fallecido Dr. Augusto Salazar Bondy (1972) Presidente del Consejo Superior de Educacin; Dr. M . San Martn Frayssinet, Director General de la Oficina Sectorial de Planificacin; Sr. Antonio Manzur Barrios, Director General de Educacin Superior; y Dr. Rolando Andrade Talledo, Director General de Educacin Bsica.

7. Dalin, P. Case studies of educational innovation: IV. Strategies for innovation in Education. Paris, O E C D , vol. 4 , 1973. pgs. 39-41. 8 Citado por Stuart Madure, Styles of curriculum development. Pars, O E C D , 1972. 9. Churchill, S. Restructuring Educational R and D in Ontario. Interchange. Toronto, vol. 6, N o . l , 1975; Modelling a national education R and D System: A Conceptual Framework. Consultant Paper. Washington, National Institute of Education, 1974. 10. Huberman, A . M . Cmo se realizan los cambios en la educacin: una contribucin al estudio de la innovacin. Pars, Unesco: Oficina Internacional de Educacin, 1973. 109 pgs.

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I. Orgenes de la reforma

El contexto peruano Las opciones que eligen las autoridades nacionales al proyectar una reforma educacional, raramente se pueden relacionar de una manera simple y directa con los datos generales esenciales sobre un pas. Las innovaciones educacionales requieren sobre todo, la definicin de objetivos especficos a la escala h u m a n a y la eleccin de medios apropiados al contexto social. La geografa, las tendencias demogrficas, las estructuras econmicas y aun la historia cultural, proporcionan el contexto general para el proceso de toma de decisiones, pero no dictan su contenido. Sin embargo, los estudiosos extranjeros de una reforma se deben sensibilizar ante las caractersticas nacionales generales que, a m e n u d o , implcitamente m s que explcitamente se toman en cuenta al formularla. El cuadro 1 resume estadsticas bsicas concernientes al Per. Las cifras, sin embargo, tienden a formular m s preguntas que respuestas. Por ejemplo, el producto nacional bruto per capita es una variable fundamental, pero no nos da ningn indicio acerca de la estructura social, la distribucin de los ingresos o las relaciones externas de dependencia con otros pases. N o obstante, estos ltimos factores fueron fundamentales para las personas que planearon la reforma de la educacin peruana. Antes de pasar a temas especficos, resumiremos estos factores existentes que, para los observadores extranjeros, pueden tener u n valor explicativo distintivo, c o m o base para comparaciones con otras naciones. Gran diversidad geogrfica. La geografa del Per se divide por lo general en tres regiones claramente definidas. La seca faja costea es el rea m s densamente poblada, dominada por la presencia de la capital, Lima, con sus tres millones de habitantes. Ms de u n tercio de la poblacin del pas vive en esta regin que corresponde a cerca de la dcima parte de la superficie total. Su nmero de habitantes est creciendo rpidamente debido a la migracin interna proveniente de las regiones rurales del interior. Los polos de atraccin son las fbricas; las haciendas, desarrolladas para elaborar productos de exportacin, c o m o el azcar; los puertos y los principales centros de comercio de la moderna nacin peruana. D e la segunda regin la sierra, constituida por la cordillera de los Andes puede decirse que divide literalmente en dos al pas, pero m s bien lo fragmenta,

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dominando todo en forma espiritual y fsica excepto las regiones ms orientales. Los picos gigantescos de m s de 6.000 metros de altitud, las mesetas borrascode 4.000 y 5.000 metros y los profundos valles tortuosos parecen penetrar en todas partes, haciendo difcil la comunicacin y all la supervivencia humana es una prueba de resistencia, destreza y coraje. A pesar de tales condiciones, esta regin montaosa contina siendo el hogar de la mitad de la poblacin peruana. E n su lado oriental los Andes descienden haciendo ondas en una serenidad cubierta de bosques, para formar la margen continental de la cuenca del A m a zonas. Esta vertiente oriental pronto se convierte en un vasto territorio pantanoso y u n denso bosque tropical. Esta regin corresponde a las dos terceras partes de la superficie territorial del Per, sin embargo est habitada por slo la sexta parte de la poblacin. Es la llamada selva o "montaa".

Cuadro 1. Informacin Bsica sobre el Per1

Superficie Poblacin (1972) Densidad de poblacin Tasa anual de crecimiento Comercio exterior (1973 en miles de dlares americanos) Importaciones ci. f. Exportaciones f.o.b. Producto nacional bruto estimado (dlares americanos) Total (millones) Per capita Educacin
2

1.285.216 K m 2 13.572.052 aprox. 12 personas/Km2 3,2 %

S 1.019.000 $ 1.047.000

1960 $ 2.083

$208

1972 $ 5.474 $379

(1974)

Matrcula Personal docente Establecimientos educativos

Totales, de los cuales: Elemental 4.185.813 2.865.334 132.334 74.013 20.552 24.729

Secundaria 911.866 39.024 1.899

1. Todos los datos, excepto los de educacin provienen del : Statistical Yearbook 1974, N e w York, United Nations, 1975. 2. Desarrollo de la Educacin Peruana 1973-75, Lima, M I N E D U C , 1975. 3. Incluye primaria diurna, bsica regular, primaria nocturna, bsica laboral.

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Gran diversidad cultural. La diversidad geogrfica coincide y tiende a reforzar la diversidad cultural en el Per, en un grado superior a otros pases. E n la poca pre-colombina los incas gobernaron un vasto imperio que se extenda hacia el norte y el sur, ms all de los lmites actuales del Per; siendo los Andes el centro de la vida poltica, religiosa, econmica y social. La conquista colonial espaola y el desarrollo posterior, en tiempos recientes, de una economa orientada hacia la exportacin, redund en un desplazamiento definitivo del poder a la regin costera, si bien la mayor parte de la poblacin del Per continu viviendo en los Andes. Sin embargo, hasta el presente los habitantes de la sierra mantienen muchas de sus costumbres ancestrales y, en un grado significativo, sus idiomas nativos (dialectos del quechua y del aymar). Es difcil medir el grado de supervivencia cultural indgena, debido a la variedad de criterios posibles y a la existencia difundida del bilingismo. Las cifras del censo de 1961 sealan c o m o indgena, aproximadamente, al 46 por ciento de la poblacin y c o m o no hispano-hablantes a cerca del 33 por ciento de la poblacin total. Los modernos socilogos peruanos interesados en los criterios de la estructura social, estimaron hacia 1960, que aproximadamente u n cuarto de la poblacin viva en las llamadas comunidades indgenas, asentamientos humanos en vas de transicin entre costumbres ancestrales y "modernas". 1 Las tribus nativas que viven en la selva oriental hablan una gran variedad de lenguas y dialectos y representan una etapa diferente de la evaluacin cultural. La mayora slo tuvieron contactos limitados con la civilizacin incaica y an ahora estn haciendo sus primeros contactos con la cultura urbana. E n el extremo opuesto, la zona costera presenta un cuadro de urbanizacin extendida; la mayora de los habitantes hablan espaol c o m o su nico idioma, y los llegados de las zonas rurales de los Andes adquieren rpidamente u n bilingismo funcional, abandonando frecuentemente sus idiomas nativos. Rpido desarrollo econmico y social durante las dos dcadas que precedieron a la reforma educacional. A fines de los aos cincuenta y durante los aos sesenta, el Per pas por una repentina aceleracin en el ritmo de su evolucin social y econmica 2 . Desde mediados de los aos cincuenta en adelante, la tasa anual de crecimiento econmico mostraba continuos perodos de un 6 por ciento de exceso, alcanzando algunas veces el 9 por ciento. El crecimiento econmico del Per durante los aos sesenta, fue probablemente el m s rpido de la Amrica del Sur durante la dcada, aproximadamente el 60 por ciento, desde el punto de vista del producto nacional bruto. Mientras tanto, la reduccin a la mitad, de la tasa de mortalidad durante las dos dcadas siguientes a partir de 1940, haba elevado, la tasa de crecimiento de la poblacin, estimada en 3.1 por ciento anual, en una de las ms altas del m u n d o . A pesar de esto, la tasa de la expansin econmica era tan alta, que el crecimiento econmico per capita fue quizs el segundo m s rpido en el continente. Estos ndices favorables encubran problemas fundamentales; el crecimiento rpido produjo enormes tensiones sociales. Varios escritores3 han enfatizado la desigualdad extrema de la distribucin de la renta que caracterizaba al Per en ese perodo. La migracin interna, combinada

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con la alta tasa de crecimiento de la poblacin, contribuyeron a la expansin de condiciones de vida insalubres en los barrios marginales ("barriadas" o "barrios bajos") que surgieron alrededor de los centros urbanos ms grandes. Adems, este mismo crecimiento tuvo dos caractersticas fundamentales que presagiaban serios problemas en el futuro. Para comenzar, muchos peruanos sentan que lo que los economistas llaman "crecimiento dirigido por la exportacin" y que ocurra dentro del marco de vnculos econmicos con otras naciones, era un vnculo de cuasidependencia. E n segundo lugar, el crecimiento era distribuido desigualmente, de acuerdo a una base regional, acentuando fuertes tendencias de la migracin interna del campo a la ciudad. Crecimiento explosivo del sistema educacional. El Per empez las dcadas de crecimiento, aos cincuenta y sesenta, con un sistema educacional esencialmente "tradicional", recordando que este trmino esta generalmente asociado con la necesidad de una reforma. La instruccin primaria era accesible slo a sectores reducidos de la poblacin; la secundaria era tradicional en contenido, y reservada a una proporcin m u y pequea de los que haban pasado por la escuela primaria; la educacin superior en las universidades, era accesible solamente a una lite m u y reducida. El crecimiento de la poblacin, la migracin rural a las ciudades y el crecimiento econmico se combinaron para producir una situacin, en la cual creci en proporciones casi explosivas la demanda social por instruccin. Al igual que el crecimiento econmico y demogrfico las necesidades en materia de educacin aumentaron en forma firme, pero en porcentajes m u c h o ms elevados. E n el decenio 1960-70 la tasa media de crecimiento anual de matrcula fue: 5,8 por ciento en la primaria, 13,0 por ciento en la secundaria y 13,6 por ciento en la universidad. Los efectos acumulativos, de tal crecimiento, fueron asombrosos: las matrculas de primaria pasaron de 1.459.600 a 2.563.400; las de secundaria de 198.200 a 674.300; las de la universidad de 31.000 a 110.600. 4 Aunque numerosas reformas menores se haban llevado a cabo durante aos, 5 no alteraron fundamentalmente el contenido formal y la estructura de la educacin. C o m o resultado, las estructuras existentes acusaron fuertes desproporciones y tensiones profundas. Por ejemplo, en el nivel secundario la expansin del nmero de estudiantes aument la relacin estudiante-profesor de todo la nacin, en casi el 50 por ciento.6 C o m o en el caso del desarrollo econmico, las notorias disparidades regionales tambin continuaban existiendo. E n 1967 un estudio de la O C D E observ que en el distrito de Lima slo el 18,4 por ciento de los habitantes nunca haba asistido a la escuela; mientras que en la regin con menos instruccin, el sudoeste, el porcentaje era 70,3. 7 Las diferencias se correlacionan, en gran parte, con la presencia de grandes cantidades de indgenas que tienen poco o ningn conocimiento del espaol y que se reflejan en los ndices de analfabetismo. E n 1961, el ndice nacional de analfabetismo era el 39 por ciento de adultos de ms de 15 aos, pero alcanz a un promedio del 65 por ciento en los departamentos que tenan proporciones altas de no hispanohablantes.8 El balance en el perodo de los aos 60 y la expansin educacional, sigui siendo favorable, a pesar de los problemas. El Cuadro 2 muestra el importante progreso alcanzado en los ndices principales de desarrollo educacional.

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Cuadro 2. ndices principales de expansin educacional en los aos 60 Matriculas1

Primaria Secundaria Universidad Total, incluye la educacin preescolar y otras formas. Tasas de matrcula por edad1 (en porcentaje de grupos de edad) 7-9 aos 15-16 aos 20-24 aos Tasas de analfabetismo Poblacin 15-39 aos Todos los adultos de ms de 15 aos Nivel educacional promedio2 Aos de educacin completados

1960
1.459.600 198.200 31.000 1.728.500 1960 Masculino 56,9 30,4 Fem. 50,5 16,5

1970
2.563.400 674.300 110.600 3.484.100

ndice de Crecimiento 1960-70

5,8% 13,0% 13,6% 7,3% 1967

Masculino 79,5 42,5

Fem. 70,6 23,1

1,7
1961 32,4% 38,8% 1961 2,92

0,9

2,4
1972 19,7% 27,7% 1972 3,71

1,3

1.

Hays, G . A . Educational finance and educational reform In Peru. Paris, International Institute for Educational Planning, 1974. pg. 10, cuadro l y pg. 17, cuadro 8.

2. Desarrollo de la educacin peruana 1973-75, Lima, M I N E D U C , 1975.

El cambio revolucionario E n octubre de 1968 u n movimiento de las Fuerzas Armadas Peruanas derroc al gobierno del Presidente Fernando Belande y lo reemplaz por una Junta Militar. Se nombr al General Juan Velasco Alvarado para sucederlo en la presidencia. Este cambio de gobierno marc u n m o m e n t o crucial en la historia peruana y puede ser identificado c o m o el factor principal que condujo a la reforma de la educacin en el Per. E n la historia del pas no ha sido raro que los militares detenten el poder. E n realidad, como algunos observadores han mencionado, 9 la presidencia ha sido ocupada ms porfigurasmilitares que civiles. Pero al cabo de algunos aos, es evidente que el cambio de gobierno de 1968 fue diferente de los golpes militares anteriores. Desde entonces, en el perodo intermedio, ha tenido lugar una revolucin en el sentido m s amplio de la palabra. C o m o nuestro propsito no es de estudiar la historia poltica, aqu solamente nos limitaremos a las caractersticas de este cambio que son tiles para explicar el origen, conceptualizacin y aplicacin de la reforma educacional.

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Preparacin. El gobierno militar tena u n programa de accin cuidadosamente preparado que haba sido redactado con anterioridad a la toma del poder y hecho pblico bajo el ttulo de "Plan Inca";1 el programa se caracteriza por un aio grado de consistencia lgica interna, en el cual la interrelacin de los componentes ha sido cuidadosamente planeada. Los estudios acadmicos del proceso revolucionario han enfatizado la funcin que tuvo el trabajo preparatorio de los oficiales en la escuela de las fuerzas armadas, el Centro de Altos Estudios Militares.1 1 E n la versin que se dio a conocer en julio de 1974, el plan contena 31 ttulos principales en la seccin titulada "Objetivos especficos y acciones"; "La reforma de la educacin" era el nmero 19. Cada ttulo estaba dividido en tres partes: u n diagnstico crtico de la situacin existente en esa poca, una declaracin de los objetivos revolucionarios y una lista de acciones especficas propuestas c o m o medio para alcanzar estos objetivos. Ejecucin. Los puntos principales del Plan Inca han sido puestos en prctica completa y sistemticamente. Si el plan se hubiera publicado en 1968, la opinin mundial apenas habra notado la reforma de la educacin entre todas las otras medidas puestas en marcha. Los puntos del plan que se aplicaron posteriormente, si elegimos solamente unos de los m s notables, incluan la nacionalizacin de las propiedades de la International Petroleum C o m p a n y ; una lnea dura en las relaciones internacionales para cambiar una situacin de dependencia ("particularmente frente a los Estados Unidos de Amrica..); la reforma agraria "en todo el territorio nacional, sin privilegios o excepciones"; la nacionalizacin de los derechos del agua (la agricultura depende principalmente de las irrigaciones); al ajuste drstico de las condiciones que gobiernan las operaciones de las firmas mineras internacionales; y la adquisicin progresiva de las instituciones de crdito y de seguros.12 Planificacin. El programa revolucionario inclua una seccin especial sobre planificacin. El rgimen anterior fue criticado porque "los intereses de grupo" redujeron la planificacin a u n simple formalismo, por lo que el programa anunciaba la intencin de institucionalizar la planificacin en la administracin pblica del pas. 13 E n relacin cori lo que acabamos de mencionar, acerca de la ejecucin determinada del Plan Inca, este nfasis indica un inters fundamental del rgimen en usar la planificacin c o m o tcnica de cambio social. Desarrollos subsiguientes tienden a confirmar este aspecto del cambio revolucionario. Participacin. El Plan Inca criticaba a los gobiernos anteriores tildndolos de partidistas y rechazaba el sistema legislativo existente. Asimismo, se acusaba a la administracin pblica de burocracia, falta de planificacin, inefciencia y deshonestidad. Se prometieron reformas a largo plazo para ambos tipos de problemas. Mientras tanto, el programa mencionaba que la "casi totalidad de la poblacin estaba deliberadamente marginada de la solucin de los problemas que la afectaban" y prometa: promover la libre asociacin de las personas, preparar a la poblacin para participar efectivamente en todas las actividades de sus asociaciones y "orientar el funcionamiento de las asociaciones, evitando su

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manejo por minoras o grupos con intereses ajenos a aqullas".14 El rgimen ha creado, en realidad una variedad de mecanismos de participacin y, con algunas excepciones, los ha hecho funcionar con un control mnimo de los lderes polticos o sindicales. Estos mecanismos de participacin incluyen la colocacin de representantes de los trabajadores en los directorios de las empresas industriales, comerciales, pesqueras y mineras (la mayora de las cuales estn en proceso de ser adquiridas gradualmente por los mismos trabajadores, bajo u n sistema de participacin de las utilidades y distribucin de acciones). Paia una accin poltica y social, particularmente a nivel local, el gobierno ha creado el S I N A M O S (Sistema Nacional de A p o y o a la Movilizacin Social). C o n una enrgica conduccin de las fuerzas armadas, S I N A M O S moviliza iniciativas locales en diversos sectores, tales c o m o proyectos para la urbanizacin y organizacin de empresas de produccin, cooperativa. A d e m s , ha desempeado una funcin de comunicacin directa entre el nivel local y los militares, una estructura de comunicacin paralela a la principal maquinaria administrativa del Estado. La aplicacin de los modelos de participacin ha incluido una faceta importante, a saber, el reclutamiento deliberado de intelectuales de izquierda y pensadores para que sirvan c o m o consejeros en las decisiones importantes del rgimen. 15 La planificacin de la reforma: el proceso El origen inmediato de la reforma educacional se puede encontrar en el tem 19 del Plan Inca. A nivel m s general, entonces, el proceso de innovacin se podra reducir a u n simple esquema: programa revolucionario; toma revolucionaria del poder; aplicacin del programa. Si bien correcto en lneas generales, este esquem a tiende a pasar por alto la complejidad del proceso y, sobre todo, a hacerlo aparecer c o m o si el programa revolucionario incluyera un m a p a detallado de acciones en el rea de la educacin. Se debiera corregir fcilmente esta errnea impresin mediante una comparacin simple: en la versin impresa del Plan Inca, las acciones propuestas para la educacin ocupan unas 20 lneas; la Ley General de Educacin, c o m o se ha observado, es un documento extenso, casi 100 pginas completas. El esquema que se acaba de mencionar, deja de lado la importancia de la fase entre la toma del poder y la aplicacin del programa: la fase de la planificacin, en la cual se confronta el programa general con los innumerables detalles de organizar y administrar un vasto subsistema social. Pasaremos ahora a bosquejar este proceso de la planificacin, antes de considerar su contenido y resultado. Contexto. La reforma se origin en la decisin de incluir a la educacin entre los aspectos de la sociedad peruana que el movimiento de las fuerzas armadas haba decidido cambiar. Este contexto es tpico de la mayora de las situaciones revolucionarias: en ellas se considera a la educacin c o m o uno de los varios medios para lograr las reformas sociales, crendose de tal m o d o una relacin de dependencia mutua. La reforma de la educacin puede basarse en el presupuesto de que las reformas complementarias que afectan a los otros sectores nacionales

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apoyarn sus fines. Por ejemplo, la extensin de la educacin primaria a los sectores m s pobres de la regin de la sierra, requiere un mejoramiento significativo de las condiciones socioeconmicas de la familia, c o m o u n requisito previo para la asistencia regular y el buen rendimiento de los nios en la escuela. A la inversa, la reforma social postula que el sistema de educacin inculcar valores y conocimientos prcticos que favorezcan el cambio social. Para proseguir con el ejemplo, el desarrollo socioeconmico de las comunidades indgenas podra depender de su cohesin c o m o grupo social y la funcin de la escuela al fomentar el idioma espaol, a cierto nivel de desarrollo, puede contribuir al aislamiento de miembros de la comunidad de su grupo social.16 Esta interdependencia fue destacada en u n mensaje emitido por el Presidente Velasco en julio de 1970: "Sin una transformacin efectiva, profunda y permanente de la educacin peruana, es imposible garantizar el xito y la continuidad de las otras reformas estructurales de la Revolucin. D e ah que la Reforma Educacional, la m s compleja pero acaso la ms importante de todas, constituya una necesidad esencial del desarrollo peruano y objetivo central de nuestra Revolucin". 17 Fases El proceso de la planificacin de la reforma de la educacin peruana pese a estar enmarcado por las caractersticas del modelo revolucionario general discutido anteriormente, fue influido por caractersticas especficas, identificadas en la seccin previa c o m o parte del proceso peruano. Unas cuantas fechas pueden ayudar a visualizar la rapidez de los acontecimientos. Los primeros meses del nuevo rgimen fueron consagrados a consolidar el control sobre los elementos principales del aparato estatal; en marzo de 1969, se reorganizaron varios ministerios, incluyendo el Ministerio de Educacin. E n diciembre del mismo ao, el Ministro de Educacin, General Alfredo Arrisueo Cornejo, estaba en condiciones de preparar a la opinin pblica para una reforma "total" de la educacin, "desde los principios fundamentales de la educacin hasta sus aspectos de implementacin, es decir, la infraestructura; los currculos ; la metodologa; la formacin de docentes". 18 Durante los meses siguientes una comisin especial, la Comisin de Reforma, se dedic a elaborar los detalles de los planteamientos de la reforma, que fueron impresos en u n documento llamado el "Informe General", listo para su publicacin a fines de 1970. 1 9 Despus de casi ao y medio de discusin pblica y debate, la Ley General fue promulgada el 2 4 de marzo de 1972. Opciones D e todas las decisiones que tuvieron que afrontar las autoridades peruanas, las m s importantes para el proceso de innovacin fueron las concernientes a la participacin: quienes deberan estar implicados, hasta qu punto y con qu propsitos. Sin acceso a los documentos acerca de las decisiones que se tomaron, lo mejor que ahora se puede hacer es destacar la manera c m o en la prctica se abordaron estos problemas. Para comenzar, la serie de opciones disponibles era u n tanto limitada. El diagnstico sobre la situacin en el Plan Inca haba identificado a la burocracia nacional c o m o objeto de cambio, as c o m o u n obstculo para el cambio; el mpetu para reformar las estructuras vena

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de fuera. Adems, el plan criticaba la carrera docente por estar "politizada", implicando que las inclinaciones partidarias de los profesores no seran usadas c o m o gua para la reforma. Finalmente, a nivel m s bsico, la reforma se propona beneficiar particularmente a los que el presente sistema social y econmico exclua enteramente, los marginados, es decir, las personas cuyo bajo nivel de educacin los exclua de la participacin efectiva en la toma de decisiones.2 La primera opcin digna de mencin concerna a la Comisin de la Reforma de la Educacin. En- la prctica, se form con personas que no pertenecan al Ministerio de Educacin. La mayora eran intelectuales de izquierda, es decir personas con formacin y vnculos universitarios m u y importantes. Se contaban personas tales c o m o Carlos Malpica y Augusto Salazar Bondy, quien se convirti despus en el.principal vocero de la reforma. La excepcin significativa era el Dr. Andrs Card Franco quien, antes del cambio de gobierno, haba ocupado el cargo de Director General en el Ministerio de Educacin y que luego pas a ser Director de Planificacin del Ministerio, cargo que an ocupa. 2 1 Asila funcin de planificacin se convirti en el principal punto de contacto entre la Comisin de Reforma y el Ministerio. El problema de la participacin fue particularmente crtico en la etapa en que se public el Informe General y antes de la promulgacin de la Ley General. El enfoque que se eligi deliberadamente o no, fue la "concientizacin". A principios de octubre de 1970, cuando el informe General estuvo listo para su publicacin y hasta enero de 1971, los miembros de la Comisin de Reforma sostuvieron la primera sesin de instruccin para los "entrenadores". Se trataba de un grupo de 25 jvenes profesores, hombres y mujeres, que fueron elegidos debido a su gran apoyo a los fines sociales revolucionarios del gobierno. E n la atmsfera de entusiasmo que rode a la publicacin del Informe General, su inters creca en lo que bien se podra llamar celo revolucionario.22 C o m o la reforma se basaba en u n conjunto riguroso de crticas a las condiciones existentes, su misin de concientizacin tena importantes implicaciones. Cuando los entrenadores completaron el curso, en enero de 1971, y se dirigieron a diferentes puntos del pas para organizar reuniones, con el objeto de familiarizar a los profesores y al pblico con los fines de la reforma, se haba llegado a una etapa culminante. Con el respaldo oficial, se guiaba a la opinin pblica en contra del sistema educacional existente. E n cuanto a la formacin de la opinin, se divulg un proceso revolucionario, en el cual el papel asignado al concepto de participacin era primordialmente una funcin de aplicacin. Esta y otras caractersticas del proceso que aqu se identifican, son enteramente consistentes con el anlisis hecho anteriormente de las caractersticas generales del proceso revolucionario en el Per. La planificacin de la reforma: el diagnstico revolucionario y la respuesta El Informe General. La Comisin de Reforma de la Educacin fue u n crisol en el cual los diversos elementos ideolgicos del proceso revolucionario se fusionaron en u n todo homogneo. Esta analoga con el proceso de refinar y tratar los m e tales con el fuego, transmite la imagen del calor revolucionario que se requiri

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para reunir diversas corrientes de reforma e integrarlas en un solo plan de accin consistente: el Informe General de la Comisin de Reforma de la Educacin. El Informe General, con sus tres elementos principales: diagnstico, respuesta y accin, es el eptome del estilo de planificacin revolucionaria evidente en el Plan Inca. Es decir, presenta, primero, el diagnstico de la situacin existente, definida desde el punto de vista de una posicin filosfica revolucionaria; los objetivos generales perseguidos por el Estado en el rea analizada; y, finalmente, esboza una serie de normas y acciones destinadas a implementarlas. A d e m s de esta similitud formal con el Plan Inca, su contenido es consistente con ste, c o m o resultado de la complementaridad a la que nos hemos referido previamente: la interdependencia entre la reforma educativa y otros cambios sociales concurrentes. Sin embargo, el contexto de los dos documentos fue radicalmente distinto, y existieron diferencias en la forma c m o fueron utilizados. Mientras que el Plan Inca se origin en la clandestinidad e inicialmente fue destinado, al menos, c o m o gua para la toma de decisiones revolucionarias y de alto nivel gubernamental, es decir, acciones que requieren un mnimo de publicidad; el Informe General se propona ser un medio de amplia comunicacin popular. Sus casi 200 pginas constituyen u n tratado que tiene el propsito de convencer al lector de las razones para el cambio. El empleo del Informe c o m o instrumento de concientizacin, en m a n o s de los entrenadores, constituye un elemento original fundamental de la planificacin de la reforma en el Per. La verdadera importancia del Informe General se deriva del hecho que muchos de sus planteamientos han sido fielmente promulgados y aplicados hasta el presente. El diagnstico revolucionario. Las pginas iniciales del Informe General contienen una seria denuncia del estado de la educacin peruana entonces existente. E n este sentido es m u y similar a pesar de su lenguaje enrgico poco usual a otros informes de comisiones de educacin de varios pases. Sin embargo, el enfoque es distintivo, en la medida en que va m s all de las crticas inmediatas a la educacin para sugerir causas de malestar fundamentales y m s profundas. Mientras que el presente anlisis de los logros de la reforma no requiere un examen de los comentarios negativos referentes al pasado; es importante, por otra parte, comprender la razn fundamental del anlisis y c m o se sita el diagnstico de los problemas dentre de un marco de ideologa revolucionaria. Demostraremos la estructura lgica de este diagnstico con ejemplos de anlisis especficos. El diagnstico, contenido en la Primera parte del Informe General bajo el ttulo "Bases Doctrinarias", comienza con una breve referencia al gobierno revolucionario y a su poltica. E n otras palabras, se le recuerda al lector que el contexto de la vida poltica y por lo tanto, de las decisiones en la educacin ha sido modificado por el cambio de rgimen"... la poltica y la accin educativa de un rgimen revolucionario debe, para ser autntica, reflejar con fidelidad el carcter y la naturaleza esenciales de este rgimen... de u n gobierno que ha

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definido la conquista de objetivos de cambio estructural c o m o la justificacin de su propia existencia". El prximo paso fue considerar el sistema educativo a la luz de su propia operacin interna e identificar los problemas principales. L a Comisin de reform a no dej de sealar los logros positivos del perodo previo, particularmente la expansin cuantitativa en los aos cincuenta y sesenta, para despus introducir un elemento de realismo crtico con respecto al nivel de ineficiencia. Mencion, por ejemplo, que el ndice de retencin de los estudiantes que ingresaban al sistema permaneca bajo, aun si se haban realizado progresos (en el decenio 1950-60 cerca del 4 por ciento de los matriculados en transicin, completaron los estudios secundarios, cifra que se elev en u n 12 por ciento en el decenio 1957-67). E n promedio, el frecuente bajo nivel educacional de la poblacin, corresponda a tres aos de estudios completos, a pesar de una inversin en Educacin del 4.8 por ciento del Producto Nacional Bruto. Segn el Inform e , estos problemas resultaban de una serie de insuficiencias cuantitativas y cualitativas, c o m o la desatencin de los nios de grupos sociales marginados; la ausencia de u n sistema de "recuperacin" (para ayudar a los adultos con educacin insuficiente en sus primeros aos); y la "rigidez, burocracia, rutina" (ver el Cuadro 3 con los ttulos principales de la lista de insuficiencias). Cuadro 3. Crtica revolucionara de la educacin tradicional Subttulos extrados del captulo del Informe General1 que critica el sistema educacional existente a finales de los aos 60. 1. Analfabetismo creciente. 2. Desatencin de los nios de grupos sociales marginados. 3. Ausencia de u n sistema de recuperacin (para los que abandonan la escuela y para otras personas no educadas suficientemente por el sistema previo). 4. Educacin al servicio de una minora. 5. Desconexin de la realidad. 6. Falta de sentido peruanista. 7. Intelectualismo, memorizacin, tendencia academizante. 8. Inadecuada formacin y seleccin del magisterio. 9. Rigidez, burocracia, rutina. 10. Distorsin administrativa y financiera.
1. Comisin de Reforma de la Educacin. Reforma de la educacin peruana: informe general. Lima, MINEDUC, 1970, p. 15-21.

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Se debe mencionar que despus de la exposicin de las fallas del sistema educacional, el informe pasa a enfocar las relaciones entre la actividad educativa y otros aspectos de la vida social y cultural. Es decir, en vez de considerar a los problemas educacionales c o m o originados, principalmente, dentro del sistema educacional, la Comisin de Reforma trat a los problemas c o m o sntomas. El diagnstico revolucionario revel que las causas fundamentales eran ms profundas y que para tratarlas sera necesario emprender cambios estructurales que afecten todo el conjunto de las relaciones sociales; cambios estructurales del tipo que el gobierno revolucionario haba identificado c o m o necesarios. El anlisis de estas relaciones estructurales no admite una versin condensada o u n resumen. Unos cuantos pasajes transmitirn al menos la ndole de los argumentos presentados. Educacin y cultura. "La cultura global del Peni presenta los rasgos caractersticos de una cultura de dominacin... Muchos observadores han percibido en el Per dos culturas prcticamente paralelas: la cultura de los dominados y la cultura de los dominadores... La educacin, instrumento de endoaculturacin por antonomasia, ha sido hasta ahora privilegio de grupos dominantes y ha contribuido a la desintegracin cultural peruana". Participacin de la comunidad en la educacin. "Una nueva educacin peruana debe propiciar y fomentar la participacin de la comunidad en la educacin, sentando las bases para que los padres de familia, los trabajadores y otros grupos de la comunidad se interesen en el proceso educativo e intervengan activamente en la marcha de las escuelas, participando aun en la eleccin de los directores de escuela... El currculo debe buscar en todo m o m e n t o la conexin con la realidad social y econmica del pas, sea mediante la capacitacin para el trabajo,, sea mediante el servicio de los estudiantes proyectos cvicos y sociales de la comunidad... U n a verdadera movilizacin es indispensable para alcanzar plenamente los objetivos de la nueva educacin". Educacin y escolarizacin. "Es necesario superar la concepcin exclusivamente escolar del proceso educativo... es necesario emplear todos los medios no formales de educacin disponibles... Sin anular la funcin y el sentido de la escuela, m s bien reforzando y ampliando su accin, es posible y conveniente iniciar, pues, un proceso sistemtico de educacin no escolarizado". El diagnstico revolucionario implic tambin una profunda reconceptualizacin de los objetivos educacionales en relacin con los fines nacionales y sociales. La respuesta. La respuesta de la Comisin de Reforma a los problemas diagnosticados consisti en proponer u n conjunto de objetivos generales de la educacin. "La educacin reformada tiene c o m o sentido esencial el logro de un nuevo hombre en una nueva sociedad" (pg. 45). L a reforma perseguir tres nuevos objetivos:

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Educacin para el trabajo y el desarrollo. Rechazando el desarrollismo, la bsqueda de "el simple crecimiento econmico que slo acenta la desigual distribucin de la riqueza", la comisin evoc "el principio humanista del hombre c o m o fin en s mismo..." la educacin para el trabajo en la perspectiva de reformas estructurales dirigidas al desarrollo, significa crear las condiciones para la realizacin espiritual de cada persona, en el acto de edificar conjuntamente con los dems una sociedad justa". Educacin para la transformacin estructural de la sociedad. Mientras que se haba considerado a la educacin c o m o mecanismo de transferencia de los valores, ideales y actitudes inherentes al ordenamiento social establecido, la Comisin de Reforma declara la necesidad de que "esta funcin conservadora ceda su lugar a otra de renovacin del espritu colectivo y de preparacin para la sociedad nueva del futuro". Educacin para la autoafirmacin y la independencia de la nacin peruana. La perpetuacin de los problemas sociales que afectan al Pen'i alienacin, marginacin y desintegracin es atribuida a "poderosos factores de dominacin externa e interna". D e all que la educacin deba ser "desalienante y liberadora y, en consecuencia, afirmativa de la propia personalidad nacional." El contexto de la autoafirmacin nacional implica, sin embargo, cooperacin con los pases de la regin andina, de Amrica Latina y m s ampliamente de todo el Tercer Mundo. La respuesta, c o m o se la define en el nuevo grupo de objetivos, fue clara: la reforma de la educacin tena que ser parte de u n proceso revolucionario general.
Notas 1. Matos Mar, J. Qu son las "Comunidades de Indgenas"? en Salazar Bondy, Sebastian, et al., La encrucijada del Per. Montevideo, 1963. pg. 62 y siguientes. 2. Esta seccin concuerda con el anlisis de George Andrews H a y , Educational finance and educational reform in Peru. Paris, International Institute for Educational Planning, 1974. pgs. 121-174. 3. cf. Paulston, R . G . Society, schools and progress in Peru. Oxford, Pergamon Press, 1971. pgs. 91-92. 4. Hays, op.cit., pg. 10. 5. Salazar Romero, Carlos. Pedagoga y educacin en el Per Lima, 1969. pgs. 44-5. 6. Hays, op. cit., pg. 22. 7. Human resources, education and economic development in Peru. Paris, O E C D , 1967. pg. 39, cita de Hays, ibid., pgs. 14. 8. cf. Paulston, op. cit., pg. 14, cuadro 2. 9. Dollfus, O . Le Prou, la., ed., Paris, P . U . F . , 1972. 119 pgs. 10.Reproducido ntegramente: "El Plan Inca", en: El proceso peruano, lecturas, pgs. 14-39, Lima, INIDE, 1974. 364 pgs. 11.Por ejemplo, Jacquette, Jane S. The politics of development in Peru. Tesis doctoral indita Stanford University, 1971.

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12."El Plan Inca", op. cit., items nos. 1, 3 , 4 , 5, 8, 16. 13.ibid., tem no. 2. 14.ibid., tems nos. 25, 27, 29. 15.Palmer, D . S . "Revolution from above", military government and popular participation in Per, 1968-1972. Tesis doctoral indita. Cornell University, 1973, pgs. 103, 259-61. 16. cf. las definiciones de "alienacin", "concientizacin" e "imposicin cultural", incluidas en la ley de reforma: L G E , pgs. 87-8, 90. 17. Mensaje del Presidente Juan Velasco Alvarado citado en la pgina que antecede a las Bases Doctrinarias, en: Reforma de la Educacin Peruana. Informe General. Lima, 1970. Abreviacin empleada "Informe General 1970". 18. Conferencia de Prensa del Gen. A . Arrisueo C , 11 de Diciembre, 1969. 19.Informe General 1970. 20. "El Plan Inca", op. cit., tem no. 19. 21.Entrevista con el Dr. Andrs Card Franco, 5 de Setiembre, 1975. 22.Entrevista con el Dr. Mauricio San Martn Frayssinet y con el Prof. Wilfredo Huertas, 20 de Noviembre, 1972. Subsecuentemente el nmero de entrenadores ascendi a ms de 300.

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IL Los alcances de la reforma

Hiptesis La reforma de la educacin peruana debe ser considerada c o m o u n proceso continuo y dinmico que todava es difcil definir, pues es probable que cambie en el futuro. Su estudio puede reducirse a la bsqueda de la respuesta a una sola pregunta que surge del anlisis precedente de los orgenes de la reforma. "Dada la redefinicin de los objetivos educacionales expuestos en el Informe General, qu resultados se obtienen al emplearlos, en el contexto peruano, para redisefiar el sistema educativo y, particularmente, la educacin bsica?". La respuesta revelar la interaccin entre las caractersticas idiosincrticas de la historia nacional y el medio ambiente, el contexto de cambio social revolucionario y los detalles de la solucin de los problemas educacionales cotidianos. La divisin del estudio en tres secciones: alcances, infraestructura y procesos, permitir el examen de tres grupos de hiptesis que estn estructuradas de manera que se pueda formular una regla general para aplicarla luego al contexto peruano. Alcances. Los alcances de una reforma reflejan su contexto. E n u n contexto revolucionario, esto implica una concepcin nueva de la educacin en todos sus aspectos. E n el Per, la reforma muestra una extraordinaria amplitud en sus alcances, una integridad lgica de conceptualizacin slo posible en u n mbito donde se supone que la sociedad debe ser replanteada. Infraestructura. Para reformar la educacin, en un sentido amplio, se requiere cambiar la infraestructura institucional en proporcin con los alcances de la reforma. E n el contexto de la reforma peruana, que concierne a todos los aspectos de la educacin, los cambios de infraestructura anunciados en los planes de reforma constituyen planteamientos originales acerca del cambio institucional, algunos de los cuales se "anticipan" a los pases "desarrollados". Procesos. Los procesos de cambio educacional reflejan ciertas constantes de secuencia, forma y ritmo que son probablemente universales; si bien se modifican drsticamente, en respuesta a situaciones nacionales especficas. La variedad de objetivos de una reforma debe reflejarse en la eleccin de sus estrategias. Debido a la amplitud en sus alcances y a la eleccin de alternativas de infraestructura, la reforma peruana ofrece la oportunidad de estudiar una combinacin 27

m u y variada de modelos de cambio que raramente se encuentran, simultneamente, en un solo contexto nacional. Visin general Puesto que la educacin es un proceso, ms que una estructura, es difcil captar el contenido de una reforma examinando el marco del sistema educativo: el nmero de grados y los tipos de escuelas, dentro de un modelo secuencial. Si bien empezaremos con una breve revisin de estos aspectos estructurales de la reform a peruana, debemos recordar que reunir a las personas para instruirlas es slo el primer paso en el proceso educativo. D e igual manera, el cambio de estructuras es slo el primer paso en la reforma educacional, si es que sta debe ser algo m s que ponerle un nombre nuevo a lo que existe, sin cambiar su contenido. La figura 1 resume los principales cambios estructurales propuestos por la reforma y muestra el sistema tradicional conjuntamente con el reformado, con el propsito de poder efectuar una comparacin. La principal diferencia reside en la desaparicin de lo que se llamaba la educacin secundaria; la antigua educacin secundaria, dividida en tcnica y general (esta ltima dividida en secciones de ciencias y letras) est c o m o si dijramos, partida en dos. Los primeros aos de la educacin secundaria son reagrupados con la primaria para formar el sistema de la Educacin Bsica Regular. Los ltimos aos son reagrupados, conjuntamente con los primeros de la universidad, en "escuelas superiores de educacin profesional" o E S E P , destinadas a proporcionar un nivel de calificacin apropiada, para actividades profesionales en diversos sectores de la economa: enseanza, oficios tcnicos, comercio y as sucesivamente. La segunda diferencia estructural importante consiste en que el sistema anterior de educacin de adultos en cursos vespertinos, dividido en primaria y secundaria, es reagrupado en un sistema separado de educacin bsica laboral que conduce directamente a las mismas escuelas de educacin profesional, las E S E P . E n otras palabras, ambos sistemas conducen a la universidad y, en cuanto a las estructuras generales, no existe una ruta de "segunda clase" para llegar a la universidad. Asimismo, en el nivel universitario hay una simplificacin considerable; algunas especialidades de formacin deben ser reagrupadas en las E S E P , otras, integradas a la corriente principal de la educacin universitaria. Finalmente, para reas no cubiertas por las E S E P o la universidad, primordialmente para la m a n o de obra calificada y semi-califcada, se crearn centros de calificacin profesional extraordinaria ( C E C A P E ) ; el ingreso a estos centros no debe basarse en ningn grupo particular de requisitos previos, tales c o m o haber completado un ao dado de educacin bsica, o tener cierta edad (aunque programas especficos pueden tener requisitos variables de ingreso). Estos grandes cambios estructurales constituyen los antecedentes para un anlisis de la reforma. Segn las hiptesis formuladas, la reforma peruana debe ser extraordinariamente amplia. Su alcance se puede estimar, usando la tipologa de Dalin bosquejada en la introduccin, examinando los principales textos de la

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Figura 1. Estructura educacional existente y propuesta

E S T R U C T U R A E D U C A C I O N A L : Existente Universidad Nota: El ingreso a la capacitacin artesanal no est basado en la edad o en el nivel educacional. Ciencias Secundaria General p-| |T~~L Formacin de docentes

Educacin Intermediaria

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Nota: El ingreso a los C E C A P E no est basado en la edad o en el nivel educacional.

Ocupaciones y funciones semi-calificadas

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reforma: la Ley General, conjuntamente con numerosas leyes complementarias, reglamentos, directivas curriculares y otras fuentes documentaras. (Para una lista de la legislacin pertinente, vase el informe de la Delegacin Peruana a la 35a. reunin de la Conferencia Internacional de Educacin). l Categora I : objetivos y funciones Esta categora se refiere a las innovaciones en los objetivos y funciones de la educacin, en su m s amplio contexto social y econmico. E n la situacin peruana, se pueden distinguir cuatro niveles diferentes de generalidad en la nueva definicin de los objetivos y funciones de la educacin. Procediendo de lo ms general a lo ms especfico, los niveles son: a) La nueva definicin de los objetivos y funciones del sistema educativo en conjunto. La reforma del sistema persigue tres grandes finalidades, que pueden ser formuladas del siguiente m o d o : Educacin para el trabajo y desarrollo, Educacin para la transformacin estructural de la sociedad, Educacin para la autoafirmacin y la independencia de la nacin peruana. E n este nivel los objetivos y funciones se formulan de manera que resulten compatibles con los fines generales de la revolucin. b) La nueva definicin de los objetivos y funciones de una parte del sistema. La decisin de poner en marcha un sistema de "educacin bsica" represent una ruptura importante con respecto a tradiciones anteriores. Se comprendern mejor sus repercusiones al revisar el valioso anlisis de la educacin bsica preparado en 1975, por u n grupo de expertos internacionales, reunidos en la sede de la Unesco en Pars.2 C o m o se mencion anteriormente, el grupo de expertos defini la educacin bsica c o m o "la primera fase del proceso educativo dentro de la perspectiva de la educacin permanente". El concepto tiene sus orgenes en la necesidad que haban sentido muchos pases de romper con sistemas previos, caracterizados por la superposicin de niveles diferentes de educacin. Estos niveles, generalmente se haban originado en perodos diferentes y eran, por lo tanto, independientes uno de otro, estando centrados en s mism o s ; tenan objetivos diferentes y servan a clases sociales distintas. La educacin acadmica o "general" tena ms prestigio que la educacin tcnica. Los cambios en este modelo, segn el informe, se debieron a dos factores principales. El impulso general hacia la democratizacin de la educacin, provoc un aumento de presin tendiente a eliminar desigualdades y a proporcionar una variedad de experiencias educativas, apropiadas a las necesidades de grupos e individuos diferentes, incluidos los que sufren desventajas sociales. La llamada explosin de los conocimientos hizo necesario que se extendiera la duracin de la escolarizacin y que, efectivamente, se reconociera que la adquisicin de los conocimientos era un proceso de una naturaleza continua que duraba toda la vida. D e este m o d o , el concepto de la educacin bsica se plante c o m o medio

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para describir una experiencia educativa de duracin variable, segn las circunstancias, que prepara al individuo para aprovechar tanto las oportunidades de aprendizaje permanentes, c o m o las experiencias de trabajo. Si bien el grupo de expertos advirti variaciones en las aplicaciones del concepto, en circunstancias nacionales diferentes, pudo identificar numerosas similitudes. La m s importante fue la perspectiva de la educacin permanente. Esta perspectiva hizo necesario extender el concepto en dos dimensiones: primero, en que evidentemente deba estar no solo a disposicin de la poblacin de "edad escolar" sino tambin de los adultos; y segundo, en que no necesitaba realizarse nicamente en el mbito de la escuela. Es decir, los mtodos no-formales podan ser tan adecuados en la educacin bsica, c o m o lo eran los mtodos escolarizados. D e igual manera, la escuela misma debera estar m s estrechamente vinculada a la sociedad circundante. E n vista de que el grupo de expertos inclua una representacin del Per, no es sorprendente que su informe refleje con m u c h a exactitud parte de la experiencia peruana. L o que quizs no es evidente y conviene enfatizarlo, es que la aplicacin peruana del concepto, c o m o lo define la Ley General, es rigurosa y lgica; puesto que la Ley General reforma todo el sistema educativo dentro de un marco nico, el concepto de la educacin bsica extiende su influencia a las otras partes del sistema. Es probable que m u y pocas veces se encuentre tal formulacin tericamente coherente de nuevos objetivos y funciones de la educacin basados en este concepto. Esta coherencia, que se extiende a todos los aspectos del sistema reformado, se ilustra, con los ejemplos que damos a continuacin. La definicin del nuevo nivel secuencial de la educacin las ESEP con un grupo definalidadesy actividades que, a travs de su relacin con la preparacin para el m u n d o del trabajo, son una extensin lgica del concepto de la educacin bsica. El reconocimiento de la educacin informal, bajo el nombre de "extensin educativa", c o m o una preocupacin especfica del Estado sobre una base legal igual a la de la educacin formal, proporciona los medios para aplicar el concepto de la educacin permanente, que sirve de fundamento a la idea de la educacin bsica. La creacin de un subsistema separado de educacin bsica destinado a los adultos, se trata de la Educacin Bsica Laboral, que aplica el concepto de la educacin permanente a la educacin bsica misma y reconoce institucionalmente que la educacin bsica puede servir a propsitos distintos, en etapas diferentes del desarrollo de una persona. La definicin de la Educacin Inicial c o m o una pauta previa del proceso educativo, reconoce explcitamente que la experiencia obtenida entre el nacimiento y el inicio de la vida escolar determina, en gran medida, el xito que se obtenga en la educacin bsica; el apoyo prestado en estos aos formativos constituye un medio de reforzar el concepto de la educacin bsica.

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c) La nueva definicin de la funcin social y cultural del contenido educacional. El diagnstico revolucionario recalc el grado en el cual el sistema educativo previo serva a una funcin alienante, en el sentido de que tenda a reforzar el sistema de clases existente, promoviendo una jerarqua de lites: en el extremo inferior de la escala estaban los indgenas cuya cultura, y el m i s m o sistema educativo, los aislaba de la vida nacional. La raz de estos problemas se encontraba en el contenido del sistema educativo tradicional, que enfatizaba el valor del aprendizaje acadmico, en detrimento de la instruccin orientada hacia el trabajo, particularmente, el.trabajo manual; y en el caso especial de los indgenas, la importancia en las disciplinas tradicionales de la escuela; se hizo an m s alienante por el hecho de que el idioma de instruccin era un rechazo a su herencia cultural. Si bien el Informe General y la Ley General contienen elocuentes declaraciones de principio que condenan el sistema previo, la nica reforma vlida de los objetivos y funciones, tiene que ser estructural, m s bien que a nivel de los textos legales. Se deben mencionar por ahora dos cambios estructurales principales que, mejor que una declaracin abstracta de intenciones, confirman que ha tenido lugar una verdadera nueva definicin de objetivos. Primeramente, existen cambios estructurales relacionados con la funcin del trabajo en el currculo. L a creacin de un sistema paralelo y unificado de educacin de adultos para los aos bsicos, combinado con las nuevas E S E P , en las cuales se reunirn todos los tipos de instruccin, representa una ruptura importante con la separacin de las clases y con la separacin del aprendizaje orientado acadmicamente, del orientado hacia el trabajo. E n segundo trmino, la decisin de estimular el uso de las lenguas aborgenes, otra valiente ruptura con la tradicin, ha sido reforzada con varias medidas. La m s importante, en trminos legales, ha sido el reconocimiento del quechua c o m o idioma oficial de la Repblica, por decreto del m e s de m a y o de 1975. 3 E n trminos prcticos, la efectividad de tal decisin, con respecto a la instruccin actual, depende de u n gran cambio en las relaciones entre la escuela y las comunidades circundantes. Esto nos lleva al ltimo de los cuatro niveles de la nueva definicin de los objetivos y funciones de la educacin. d) La nueva definicin de los fines y objetivos de la escuela en relacin con la comunidad circundante. C o n la creacin de los llamados "Ncleos Educativos Comunales", la Ley General reconoce totalmente el papel de la comunidad en la gestin educativa en sus niveles inicial y bsico. Dentro de una ciudad o distrito dado, se establece una nueva estructura de participacin pblica para el control del sistema educativo; un consejo comunal es responsable de asesorar al director del N E C en todos los asuntos relacionados con su organizacin. El propsito de esta nueva estructura consiste en fortalecer los vnculos entre las escuelas y la comunidad circundante, puesto que la reorganizacin hace hincapi en un mayor control local de la educacin, hay u n cambio de facto de los fines y objetivos de las escuelas.

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Categora II : organizacin y administracin Los cambios organizativos y administrativos relacionados con la administracin de la educacin presentan problemas de anlisis particularmente difciles. E n un sistema educativo normal poco afectado por una reforma, los cambios administrativos son bastante frecuentes; por otro lado, en u n sistema que experimenta una reforma, a medida que se realizan esfuerzos para adaptarse a las nuevas circunstancias, es probable que los cambios sean an m s numerosos, muchos de ellos de un carcter transitorio y temporal. Entre el gran nmero de cambios que ocurren en las estructuras y los procedimientos administrativos y organizativos cmo se distinguen los que verdaderamente constituyen innovaciones? Son dos los criterios que se pueden emplear. Primero, no se deben considerar c o m o cambios los que impliquen el simple desplazamiento de individuos, si es que no se cambian las funciones que quedan vacantes; igualmente, tampoco los nuevos nombres de las funciones (o unidades organizativas), si no existe u n cambio de contenido. E n segundo lugar, el cambio debe tener c o m o objetivo la realizacin de u n fin que, independientemente del cambio, constituya una innovacin en un sentido educacional; esto excluye innovaciones que resultan ser simples incrementos de eficiencia organizativa, medidas en trminos financieros, aunque tales cambios sean necesarios e importantes. Generalmente, la creacin de una nueva institucin que satisface u n propsito educacional, constituye una innovacin organizativa y administrativa del tipo que aqu se considera. Con el empleo de estos criterios, se pueden identificar inmediatamente tres grupos principales de cambios administrativos y organizativos que constituyen innovaciones importantes debido a su impacto potencial en las tareas educativas. a) Descentralizacin administrativa. U n a de las crticas m s importantes expuesta en el Plan Inca y en el Informe General, se refera a la burocratizacin y la centralizacin excesivas, que eran consideradas c o m o las causas de la rigidez del sistema educativo. Bajo la reforma de la educacin, el pas ha sido dividido en nueve regiones y dentro de las regiones, en 2 8 zonas. Estas regiones y zonas estn siendo equipadas con su propio personal tcnico, c o m o medio de darles un mayor control sobre las actividades de su propia jurisdiccin. A la inversa, se han reducido las funciones de los rganos centrales del Ministerio de Educacin en Lima; adems del control financiero total, la administracin central es responsable de proporcionar las directivas generales que son despus interpretadas y ejecutadas en los niveles inferiores. Solamente dos organismos de naturaleza central continan con funciones operativas directas, el Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (INIDE) y el Instituto Nacional de Teleducacin (INTE). Numerosos problemas especficos quedan por resolverse en las estructuras de las oficinas regionales y zonales del Ministerio, pero el propsito de la descentralizacin es la creacin de una capacidad regional y zonal para proporcionar asistencia tcnico-pedaggica a los niveles inferiores. U n clculo hecho a comienzos de 1974 indic que aproximadamente

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500 profesionales estaban empleados a nivel regional y 1.500 a nivel zonal, primordialmente con el propsito de supervisar y proporcionar ayuda tcnicopedaggica.4 Vase la figura 2 para los detalles de la estructura del Ministerio. b) Creacin de los "Ncleos Educativos Comunales". El proceso de creacin de los N E C empez en 1972 con la organizacin de 137 de estos centros, en 19731974 se crearon 343 ms; y en 1975 otros 339, elevndose el total a 819. Al trmino del proceso, toda la educacin bsica e inicial deber ser administrada a travs de estos nuevos organismos administrativos.5 Las caractersticas estructurales del N E C son indicativas de los nuevos objetivos educacionales que deben perseguir. U n a escuela grande, por lo general en una ciudad, alberga la oficina central de cada N E C , que sirve c o m o base para proporcionar recursos centralizados y apoyo a escuelas pequeas (en particular, en regiones remotas), tanto desde el punto de vista de la direccin administrativa, c o m o de la ayuda pedaggica. E n los ncleos se constituyen equipos tcnico-pedaggicos, llamados equipos de promocin educativa, estos consisten por lo general en tres o cuatro especialistas, para educacin inicial, educacin bsica regular, educacin bsica laboral y extensin educativa, respectivamente. Este "ncleo" central cumple una doble funcin: racionaliza el uso de los recursos existentes por medio de una coordinacin ms eficaz y, a travs de los equipos, mejora la calidad de la educacin.6 El otro grupo importante de funciones deriva de la estructura de participacin, a travs de los Consejos Educativos Comunales. Los consejos comprenden de 10 a 2 0 miembros elegidos en las siguientes proporciones: el 4 0 por ciento representa a los profesores del N E C , el 30 por ciento a diversas instituciones locales de naturaleza socio-cultural y profesional. Se considera la participacin, no solamente c o m o un medio de hacer sentir en la escuela los deseos de la comunidad, sino tambin c o m o la base para movilizar las actividades locales para que participen en el trabajo de las escuelas.7 Si bien los consejos funcionan en calidad de asesores, es evidente que tal participacin puede tener impacto real en el mbito peruano. Los N E C se basan en un modelo de ncleos rurales que haba sido ensayado en el pas desde los aos cuarenta; los ncleos eran los medios de extender las escuelas a las regiones indgenas remotas y han sido asociados con u n bilingismo que se estimulaba previamente en la educacin.8 La generalizacin a todo el pas, incluyendo las ciudades (si bien en una forma m u c h o m s modificada), de este modelo autctono representa una innovacin importante, tanto psicolgica c o m o organizativamente. c) Establecimiento de una infraestructura para una renovacin educacional planificada. La reforma de la educacin ha sido acompaada por la creacin de instituciones nuevas destinadas a facilitar su aplicacin. Actualmente, la ms importante de estas es, sin duda, el INIDE, una institucin dedicada a la investigacin, al desarrollo del currculo, al mejoramiento de la formacin docente y a las actividades de concientizacin de los entrenadores. La reorganizacin general de las funciones del Ministerio de Educacin, en particular, el fortalecimiento de los mecanismos de planificacin y la creacin 34

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de otras instituciones afnes c o m o el Instituto Nacional de Teleducacin (INTE), han modificado definitivamente la capacidad del sistema para mantener los cambios a largo plazo. El desarrollo de estas infraestructuras es tan importante que se la analiza en detalle en otra seccin de este estudio (Captulo III). Categora III : funciones y relaciones entre las mismas. C o m o lo seala Dalin en la formulacin de su tipologa, las innovaciones con respecto a las funciones y a las relaciones entre las mismas estn estrechamente asociadas con las innovaciones en la organizacin y la administracin. Sin e m bargo, el objetivo de tales innovaciones es mejorar, no las tcnicas y las procedimientos, sino m s bien las funciones que desempean los individuos y las relaciones entre individuos y grupos.9 El estudio de los cambios de funciones es sumamente problemtico. Las investigaciones sobre las innovaciones indican que, entre tipos diferentes de innovaciones, el proceso por el cual los individuos y los grupos cambian su conducta es el que requiere el tiempo m s largo.10 E n realidad es difcil tratar los cambios de las funciones en u n sentido objetivo, ya que stos implican la interaccin entre m s de una persona y cada individuo, que por definicin, tiene una percepcin diferente de lo que es la relacin. C o n respecto a esto, nuestro enfoque consiste en el estudio de futuros cambios de funciones que son, c o m o quien dice, "incorporados" a otras partes del proceso de innovacin. Evidentemente, todo cambio estructural implica cambios en la conducta individual. E n la reforma, dos grupos de cambios de funciones son fundamentales: a nivel general, cambios en las relaciones entre educadores y educandos y, a nivel especfico, cambios en las funciones asignadas a la profesin docente. a) Cambios en las relaciones entre educadores y educandos. Toda la reforma se postula sobre la base de que el sistema educativo debe desempear una funcin diferente en la sociedad. Los objetivos y las expectativas estudiados en la Categora I, han sido traducidos en varios cambios estructurales resumidos c o m o innovaciones de la Categora II. Tomadas en conjunto, estas reformas implican que un cambio radical debe ocurrir en las relaciones de los educadores con los individuos que stos educan. Se ha definido la comunidad potencial de los estudiantes a travs del concepto de la educacin permanente, de m o d o que incluya a toda la poblacin. A travs de los mecanismos de participacin, la comunidad y sus reprsenttes deben tener una funcin que gue la aplicacin de la poltica educacional a nivel local. Con el fin de facilitar el cambio en las tareas de los docentes, se han establecido mecanismos tales c o m o el trabajo de los entrenadores y las actividades de actualizacin del INIDE. Asimismo, el uso de los medios de comunicacin colectiva, a travs del concepto de la extensin educativa, est destinado a tener u n impacto directo en la poblacin. Mediante estas acciones, la reforma se propone cambiar el mbito psicolgico en que se realiza el aprendizaje. b) Cambios en los objetivos asignados a la profesin docente. La mayora de los cambios de las funciones que afectan a la profesin docente son productos

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secundarios (subproductos) de los cambios estructurales del sistema, en vez de consecuencias de algn artculo especfico de la Ley General, que podra haber definido nuevamente las tareas del docente. El prembulo de la Ley, conjuntamente con otros aspectos de la reforma, nos permite resumir algunas de las expectativas m s importantes con respecto a los docentes; el xito de la reforma depender de la realizacin de estas expectativas. Se espera que el docente sea el canal para llevar a la prctica toda la nueva filosofa de la educacin destinada a desarrollar "un nuevo hombre dentro de una nueva sociedad". La descentralizacin administrativa, la reduccin de la rigidez burocrtica, las mejores oportunidades de formacin y una mayor participacin de la comunidad, deben conducir a los docentes a adaptar su enseanza al mbito social y a las necesidades especficas de los alumnos. La creacin de los Consejos Educativos Comunales, en los que los docentes tienen una fuerte representacin, est destinada a fomentar la participacin directa de aqullos en las decisiones que afectan sus vidas profesionales. La adopcin del concepto de educacin permanente crea una situacin en la que los educadores continuarn c o m o estudiantes durante toda su carrera profesional, participando del proceso de aprendizaje comparable al de sus propios estudiantes y compartiendo, adems, con ellos los mismos intereses. El requisito de que todos los docentes estudien u n idioma indgena durante su formacin, presupone una revalorizacin de la funcin de la poblacin indgena en la cultura peruana, cambiando as los prejuicios culturales y de clase implcitos en el anterior esquema educacional. La consolidacin de la infraestructura de renovacin que lleva a una mayor profesionalizacin de los funcionarios del Ministerio y a una disminucin en sus funciones defiscalizacin,debe conducir a una mejor relacin entre docentes y administradores. Categora IV : curriculo Al describir una reforma del curriculo tan compleja c o m o la que se est llevando a cabo en el Per, el uso de la tipologa propuesta por Marklund (cf. seccin sobre la Organizacin y administracin, p. 33 y siguientes) tiene dos ventajas. Primeramente, su alcance proporciona una base para evaluar la integridad de una reforma dada. E n segundo lugar, subdivide el tema en aspectos operativos claros, evitando as la confusin que resulta a m e n u d o de la variedad de connotaciones filosficas que se atribuyen al trmino "curriculo". A estas alturas, es bueno recordar que el presente estudio trata del futuro alcance de la reforma, una vez que sta se haya completado y no del estado actual de aplicacin. Nivel 1: Estructura externa de la escuela (nmero de grados, ciclos, modalidades). E n la figura 3 se resumen las nuevas configuraciones de la educacin bsica y a continuacin se exponen sus principales caractersticas: 37

Figura 3. Comparacin de las dos modalidades de la educacin bsica

DOCTORADO UNIVERSIDAD INAE

OTRAS ESCUELAS 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

III CICLO

DOCTORADO UNIVERSIDAD INAE MAESTRIA UNIVERSIDAD

NIVEL SUPERIO III M 1 I I 1 II 1 1 1 1 OTRAS ESCUELAS II 1 II 1 III 1 I I 1 II

MAESTRIA UNIVERSIDAD

III CICLO

BSICA R E G U L A R

BSICA L A B O R A L

LICENCIATURA
(duracin diversa)

LICENCIATURA
(duracin diversa)

1 CICLO

ESEP (BACHILLERATO)

ESEP (BACHILLERATO)
15 aos (Aproximadamente) 9 GRADO

9 GRADC III CICLO

III CICLO

8 GRADO

8 GRADO

1 CICLO

NIVEL SUPERIOR

II CICLO

II CICLO

7 GRADO NIVEL 3ASICO

7 GRADO

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6 GRADO EL BASI II CICLO

II CICLO

6 GRADO

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5 GRADO

5 GRADO

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4 GRADO

4 GRADO

1 CICLO

GRADO

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2 GRADO 1 GRADO 1 GRADO NIVEL INICIAL

JARDIN

3 aos

CUNA

0 aos

38

1 CICLO

2 GRADO

i) Paralela a la Educacin Bsica Regular se ha creado la modalidad de Educacin Bsica Laboral adaptada a las necesidades de los estudiantes adultos. ii) Se han planificado las dos modalidades de la educacin bsica c o m o entidades coherentes; las estructuras resultantes poseen una consistencia lgica interna de objetivos y de enfoque. iii)Los "ciclos" dentro de cada modalidad estn planificados para atender a las necesidades especficas de los estudiantes. Por ejemplo, el Ciclo 1 de Educacin Bsica Laboral de dos aos que corresponde al desarrollo de la alfabetizacin funcional y a las destrezas bsicas para los adultos1 ' puede contrastarse con el Ciclo 1 de cuatro aos para los nios, basado en el desarrollo normal y en los modelos de socializacin encontrados generalmente en las escuelas "primarias". (En cada caso particular los criterios son, naturalmente, ms complejos que los que aqu se enumeran). iv) E n un pas donde la desercin escolar es m u y c o m n , los objetivos de cada ciclo deben tener, tanto c o m o sea posible, una cierta consistencia interna; de manera que cada uno represente una etapa diferente en la preparacin para la vida, constituyendo puntos lgicos de partida y de reingreso. v) Cada programa, constituido por la totalidad de los ciclos, tiene el propsito de proporcionar una preparacin adecuada y amplia para la vida y el trabajo, en ocupaciones que no requieren una formacin especializada. Aunque no se muestran en la Figura 3, las dos modalidades principales de la educacin bsica estn complementadas por otras actividades educativas: se prosigue activamente u n programa de alfabetizacin de adultos; se debe fomentar la educacin informal y la extra-escolar, independientemente de las estructuras de la educacin bsica; se estn ampliando los programas de educacin inicial, particularmente entre las clases econmicas desfavorecidas, a fin de proporcionarles una base para su ingreso al sistema. Nivel 2: Horarios y programas escolares (fines y contenidos de las asignaturas o de grupos de asignaturas). Se est revisando todo el conjunto de objetivos de la educacin bsica; de hecho, en lo que concierne a la Educacin Bsica Regular se ha completado una parte importante de la tarea. La revisin adquiere dos formas: "programas adaptados" y "programas reformados", para las escuelas y grados incorporados completamente al sistema reformado. Los programas adaptados incluyen algunas de las nuevas ideas sobre currculo de la reforma, pero estn concebidos de forma que puedan ser empleados en las estructuras organizativas existentes, sin interrumpirlas. E n realidad, la variedad de programas es mayor de lo que se indica, ya que existen programas reformados para la Educacin Bsica Laboral, programas especiales para las escuelas primarias unitarias y todava no completados programas para escuelas bilinges (lenguas aborgenes). Las reformas de los programas escolares son completas, representando cambios drsticos de los modelos previos. Unos pocos ejemplos aclararn este aspecto.

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i) C o n el fin de reemplazar a la aritmtica tradicional, se ha introducido la matemtica moderna en todos los programas. ii) La lnea educativa de lenguaje del primer ciclo de Educacin Bsica Regular insiste en el uso en la clase de las varientes dialectales empleadas por los nios, en vez del espaol acadmico. 12 iii)Este planteamiento se extiende a las escuelas unitarias, alentando al docente a que forme subgrupos de nios bilinges que n o pueden hablar bien el espaol. A estos grupos n o se les debe hacer aparecer c o m o inferiores, prestando la debida atencin a sus tradiciones culturales.13 iv) La instruccin en las ciencias sociales est orientada alrededor del "concepto de concientizacin" que recalca la igualdad racial, de clase y de sexo y fomenta el respeto por los fines de la revolucin.14 E n resumen, ninguna materia del currculo permanece sin ser alterada, siendo afectados, con el tiempo, todos los grados. Las directivas para los currculos, o los programas, se dan en forma de listas detalladas de objetivos combinados con sugerencias de actividades. Las guas metodolgicas que acompaan a los currculos, proporcionan indicaciones detalladas para ayudar al docente en el planteamiento de las lecciones diarias. Nivel 3: Mtodos y recursos de enseanza (mtodos de enseanza de los docentes, maneras de trabajar de los alumnos, materiales didcticos y formas de evaluacin). Los cambios radicales del currculo en los niveles 1 y 2 requieren cambios correspondientes en las actividades de la clase. Sin embargo, a este nivel, el xito depende enteramente de la habilidad del docente para llevar a la prctica las intenciones de los planificadores de la reforma curricular. El presente anlisis n o puede demostrar que han ocurrido tales cambios; m s bien puede sealar las principales orientaciones que se han dado para las actividades en la clase y los tipos de materiales de apoyo que se estn desarrollando. i) Al nivel de los N E C , se hace hincapi en los "diagnsticos situacionales" organizados por los docentes. Con pautas tomadas de un manual especialmente preparado y probado con anterioridad, los equipos de docentes deben realizar u n estudio cuidadoso del mbito geogrfico, econmico y social de cada N E C . Las orientaciones metodolgicas para los docentes subrayan que, en este proceso de diagnstico, los docentes deben identificar temas motivadores c o m o ayuda para la estructuracin de sus lecciones.15 ii) Los objetivos del nuevo currculo requieren frecuentemente cambios importantes en los mtodos de enseanza. Por ejemplo, la enseanza de la lectura debe estar basada en un enfoque global (el mtodo global del anlisis estructural), en vez de los mtodos ms tradicionales de lectura slaba por slaba. La enseanza de nuevos conceptos matemticos c o m o la clasificacin, depende de que los nios estn libres para manipular objetos y para participar activamente en las actividades de la clase; una ruptura fundamental con la enseanza expositiva de la aritmtica. El currculo de estudios sociales presupone que los nios discutan ciertos temas, en grupos pequeos, llevando

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a cabo proyectos de grupo y otras actividades; esto significa nuevamente apartarse de la tendencia academizante e intelectualista de la enseanza. 16 iii)Un programa masivo, coordinado por los rganos normativos centrales del Ministerio con una activa participacin del INIDE, est produciendo u n gran nmero de libros de texto y materiales de enseanza adaptados a los nuevos programas. Se han encontrado dificultades en la produccin y distribucin; imprimindose, sin embargo, un gran nmero de textos nuevos, los que representan un mejoramiento importante de los textos existentes, tanto en lo que respecta al formato, c o m o a su adecuacin para que sean utilizados por los nios. La adaptacin imaginativa, en las ilustraciones y los estilos de pintura populares tradicionales, dan a algunos textos un colorido atractivo y a veces una calidad artstica notable. iv) El sistema de promocin de grado a grado debe ser reemplazado por el movi- miento de los individuos de grupo a grupo. E n las escuelas de una sola aula, existen generalmente dos o m s grados por grupo. Este enfoque flexible est destinado a eliminar por completo el concepto de repeticin de grado. Resumen y conclusin La precedente descripcin del currculo proporciona una perspectiva interesante, desde la cual se puede apreciar el alcance total de la reforma educativa. C o n slo algunas frases nos hemos referido a ejemplos de cambio en el currculo tales c o m o la introduccin de la matemtica moderna y el enfoque global en la lectura cada uno de los cuales representara una innovacin importante en muchos pases. E n el contexto peruano, sin embargo, son slo partes de un m o delo de innovaciones m u c h o ms amplio. La consideracin del cuadro total de cambios posibles dentro de la tipologa de innovaciones de Dalin y de los niveles del currculo de Marklund, no muestra una sola categora "vaca". La reforma peruana incluye todos los tipos de innovaciones educacionales y la forma de cada cambio, representa con frecuencia el tipo m s drstico de ruptura con el pasado. Los datos confirman as la hiptesis de que la reforma tiene "una integridad lgica de conceptualizacin que slo es posible en un medio donde se asume que la sociedad debe ser planificada nuevamente".

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Notas 1. Desarrollo de a educacin peruana 1973-1975. Informe a la 35a. reunin de la Conferencia Internacional de Educacin, Ginebra. Lima, Oficina Sectorial de Planificacin, M I N E D U C , septiembre 1975, pa'gs. 56-69. 2. Reunin de expertos sobre el ciclo de educacin bsica, Informe Final, op. cit. 3. Decreto Ley 21156, M a y o 1975. 4. Lyons, R . F . The organization of primary school inspection in Peru. Working Draft, Paris, International Institute for Educational Planning, 1974. 5. Plan Bienal Sector Educacin 1975-76, op. cit. pgs. 21-23. 6. Para los detalles operativos vase: Manual para el diagnstico situacional del NEC. Lima, INIDE, M I N E D U C . 1975. 7. L G E , Arts. 64-77. 8. B a u m , J.A. Estudio sobre la educacin rural en el Per: los ncleos escolares campesinos. Mxico, Centro Regional de Ayuda Tcnica - Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) 1967. 9. O E C D , op. cit. pg. 40. lO.Huberman, op. cit., pgs. 9-12. 11.Currculo de Educacin Bsica Laboral, Ciclos I y II. (Documento de Trabajo). Lima, MINEDUC, 1972. 12. Currculo de Educacin Bsica Regular - 1er. Ciclo. Lima, Direccin General de Educacin Inicial y Bsica Regular, M I N E D U C , 1974, pgs. 23-24. 13.Gua Metodolgica para Escuelas Unitarias. Lima, Direccin General de Educacin Inicial y Bsica. 1974, pgs. 13-14. 14.Cf. Fichas de ciencias histrico-sociales, tercer grado. Lima, INIDE, M I N E D U C , n.d.; Guia Metodolgica de las fichas de ciencias histrico-sociales, tercer grado, educacin bsica regular. Lima, M I N E D U C , 1974. IS.Manual para el diagnstico situacional del NEC, op. cit.; Currculo para escuelas unitarias - Ciclo 1: Fases I y II. Lima, Direccin General de Educacin Inicial y Bsica Regular, M I N E D U C , 1974, pgs. 289-92. 16. cf. Gua metodolgica para escuelas unitarias, op, cit.

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III. L a creacin de una infraestructura para la renovacin educacional

Necesidad de una infraestructura institucional para la renovacin educacional Los alcances de la reforma son tan amplios, que el observador debe preguntar si hay alguna esperanza de que toda o parte de ella pueda llevarse a cabo. A estas alturas, parece que las respuestas dependen de tres factores. El primero ser la medida en que el gobierno tenga xito en la realizacin de sus fines de reforma social; el segundo, la eficacia de los cambios realizados en la infraestructura institucional de la educacin; y el tercero, el grado en que los elementos h u m a nos del sistema pueden adaptarse al cambio, dada la naturaleza de los diferentes procesos de cambio que estn en camino. El primer factor se encuentra fuera del campo de este estudio; mientras que los procesos de cambio los analizaremos en la prxima seccin. A estas alturas es importante examinar la reforma de la infraestructura. Se observa que los elementos de la infraestructura institucional pertenecen a tres grandes categoras funcionales: a) participacin y toma de decisiones; b) ejecucin y aplicacin; elementos no-tradicionales : c) renovaciones e innovaciones planificadas. Si bien algunos elementos y personas institucionales desempean funciones mltiples, la distincin entre los dos tipos de funciones clasificadas c o m o "tradicionales" es, por lo general, clara. Por ejemplo, en un sistema parlamentario tpico con u n ministerio de educacin centralizado, los mecanismos de participacin y toma de decisiones generalmente estn constituidos por el sistema electoral del parlamento, los ministros del gabinete y, donde existe tal descentralizacin, los consejos locales o consejo de educacin. La ejecucin y aplicacin de las decisiones es realizada por los empleados pblicos en el ministerio y por los docentes en las escuelas. E n la situacin peruana, la distincin es igualmente clara. U n documento del Ministerio de Educacin describe los elementos del proceso de planificacin en los siguientes trminos. Es necesario tener: " U n sistema alimentado en dos direcciones: una, que viene de los niveles jerrquicos, de las altas autoridades, mediante orientaciones de poltica; y otra que viene de los rganos de base que participan en la programacin, 43 elementos tradicionales :

realizan la aplicacin y proporcionan los elementos necesarios que hacen posible acciones educativas eficaces. Los niveles intermedios son los que estn encargados de armonizar e integrar los flujos que vienen de ambas direcciones".1 D e esta manera, el poder central de toma de decisiones lo tiene el Gobierno Revolucionario, y, a nivel local, los N E C con sus Consejos Educativos C o m u nales, son los rganos de participacin en la toma de decisiones. Entre ambos, se encuentran el Ministerio con sus oficinas centrales, regionales y zonales, y los empleados locales de las escuelas, constituyendo el aparato cuya responsabilidad es la de aplicar y ejecutar la poltica (b). L a mayora de las reformas de las instituciones tienen por objeto en cambiar estos dos elementos "tradicionales". Se aprueban leyes y se imparten reglamentos, a trave's de la autoridad de las estructuras de toma de decisiones (a), luego se espera que, en respuesta, el cuerpo de empleados pblicos y docentes cambie (b). E n tal esquema de reforma se ve que el sistema educativo tiene dos fases: una que precede a la decisin de una nueva poltica, la otra que la sigue. Este enfoque legal-administrativo del proceso de cambio, presente en la mayora de las reformas del pasado, ha demostrado ser insuficiente para muchos propsitos. E n general, los efectos sobre la conducta de la enseanza/aprendizaje (as c o m o sobre las acciones de los administradores educacionales) estn limitados o sujetos a demoras e incertidumbres considerables. Desde el punto de vista de la tipologa de Marklund sobre el currculo, los enfoques lgales-administrativos pueden controlar, por lo general, los niveles 1 y 2 , quedando el nivel 3 fuera de los reglamentos y directivas. E n otro trabajo, el autor ha afirmado que el problema es sistemtico.2 L a necesaria divisin de las responsabilidades entre los individuos y las instituciones impone lmites al cambio, estando todos los elementos del sistema educativo restringidos por estos lmites. Las innovaciones dirigidas por los docentes son tan difciles c o m o los cambios lgales-administrativos, debido a que el docente opera en el nivel 3 y las restricciones legales en los niveles 1 y 2 , le impiden realizar cambios fundamentales en las estrategias de enseanza. Para dar u n ejemplo, justificar la inasistencia a clases durante una semana, de alumnos de los aos superiores de secundaria para que puedan efectuar trabajos de c a m p o sobre problemas sociales, puede ser u n enfoque m u y productivo para un curso dado; sin embargo, actualmente la mayora de los sistemas educativos tienen reglas que convertiran esta actividad en algo extremadamente difcil, si no imposible. A u n q u e n o existe una panacea para resolver problemas de este tipo, dos enfoques prometen un mejoramiento: a) Las reformas fundamentales requieren que el cambio se conciba en los tres niveles de la tipologa de Marklund y que se aplique sobre una base coordinada para que u n nivel no interfiera con el otro. E n otras palabras, la coherencia de la planificacin es esencial para la reforma fundamental.

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b) La reforma fundamental debera ir m s all de la reestructuracin de los elementos "tradicionales" del sistema. Es necesario concebir el cambio como una funcin permanente del sistema educativo, y planificar nuevos elementos de infraestructura para fomentar el cambio, sobre una base a largo plazo. D e esta manera, los cambios lgales-administrativos - u n componente necesario de la mayora de los modelos de cambio se pueden sustentar y llevar a la prctica, durante el perodo de tiempo necesario para que los individuos, en forma gradual, cambien de funciones y adopten nuevos modelos de conducta en u n sistema reformado. H e m o s denominado "instituciones para las renovaciones e innovaciones planificadas" a estas medidas no tradicionales. Las autoridades peruanas han incorporado deliberadamente estas dos estrategias en la reforma educacional y han establecido los elementos de infraestructura para las renovacions e innovaciones planificadas. C o n esfuerzo y apoyo continuado, estos elementos prometen llevar a cabo los fines fundamentales de la reforma. Sin estos cambios deliberados de infraestructura, existe poca probabilidad de que una reforma de tales alcances pueda tener xito; por otro lado, con la inclusin de estos cambios, existe la probabilidad de lograr un gran nmero de finalidades. Visin general de la reforma de la infraestructura en el Per La cualidad abstracta del trmino "infraestructura institucional" tiende a hacernos olvidar de que sta consiste en seres humanos que trabajan en tareas c o m u nes. Puede, entonces, parecer sorprendente que la base de la reforma de la infraestructura educacional peruana, estuviera conformada por una serie de medidas disciplinarias, implantadas para erradicar los abusos del sistema administrativo. Inmediatamente despus de asumir el poder, el gobierno revolucionario empez una campaa para disminuir la corrupcin, el ausentismo y la ineficacia. Se dice que las medidas incluyeron la destitucin de algunos funcionarios; la reparacin de los relojes marcadores de tarjetas, descompuestos deliberadamente, acondicionndolos para resistir malos tratos; y la numeracin de las oficinas en el Ministerio de Educacin, con la lista de los nombres de los empleados en las puertas.3 Qu tenan que ver estas medidas con la reforma educativa? M u c h o , probablemente. D e nada servira hablar de medidas institucionales no tradicionales para renovar la educacin, si no se pudiera contar con un nivel mnimo de eficiencia en el desempeo de los elementos tradicionales. Si los ejemplos del abuso administrativo estaban tan extendidos c o m o lo indicaba la campaa del gobierno, es demasiado optimista creer que todos hayan desaparecido totalmente. Sin embargo, para el observador de afuera existen indicaciones claras de que, en efecto, se han realizado mejoras significativas. Por razones similares, no se puede concebir la creacin de una infraestructura institucional para la renovacin educacional, c o m o u n tipo de accin separada del proceso general de la reforma de los elementos "tradicionales" de las instituciones educativas. Debera existir un enfoque coordinado, de m o d o que los cambios en un nivel complementen, y no contradigan, los cambios en otro nivel.

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Las dos reformas principales que afectan a las funciones tradicionales de la administracin la descentralizacin del Ministerio y la creacin de los N E C estn estrechamente relacionadas con la creacin de la infraestructura de renovacin. Por esta razn, la descripcin de la infraestructura implica abordar nuevamente algunos de los puntos ya expuestos. La manera m s simple de visualizar la infraestructura de renovacin es comenzar con u n conjunto de procesos principales implicados en el cambio educacional, tales c o m o la reforma del currculo. Se definen luego las personas y las instituciones que intervienen en ellos; todos los elementos humanos e institucionales diferentes, que interactan en un proceso dado forman lo que se podra llamar u n subsistema de la infraestructura. E n la planificacin de la reforma peruana se ha otorgado una importancia especial a los siguientes procesos relacionados con el cambio: asignacin planificada de los recursos; reforma del currculo; educacin del personal en actividad; investigacin y desarrollo de la educacin; educacin mediante los medios de comunicacin colectiva. E n todos los casos, excepto el ltimo, los procesos estn relacionados claramente con la solucin del problema, v.g. el mejoramiento de la capacidad del sistema educativo con el fin de llevarlos a cabo, aumenta su capacidad de responder continuamente, de una manera flexible, a situaciones nuevas. El objetivo es prepararse para una renovacin permanente bajo la forma de una funcin institucionalizada. Si se examina la experiencia peruana con el propsito de extraer una filosofa implcita de organizacin en la institucionalizacin de los procesos que acaban de esbozarse, sera resumida bajo tres principios: i) u n fuerte impulso central proporciona la orientacin general de cambio; ii) se da la responsabilidad de realizar los cambios a grupos descentralizados, cuya funcin principal es la adaptacin y la aplicacin; iii) la debilidad del sistema requiere una intervencin regular y central, con el fin de mejorar la capacidad de los grupos descentralizados y, si fuera necesario, emprender acciones directas para superar las dificultades. U n elemento final de la estrategia total fue la decisin de crear instituciones centrales, el I N I D E y el I N T E , con el propsito de llevar a cabo actividades que requieran u n alto nivel de experiencia. E n vista de la funcin crucial del I N I D E en todos los aspectos de aplicacin de la reforma, en la breve seccin que sigue trataremos sus funciones, antes de pasar a examinar la manera c m o se interrelacionan los diferentes subsistemas. El Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo de la Educacin: INIDE La creacin, y el desarrollo subsecuente, del I N I D E constituye uno de los xitos m s importantes de la reforma educacional peruana. La institucin se origin c o m o resultado de una serie de fusiones que tuvieron lugar porgresivamente

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entre 1969 y 1972. Los elementos constitutivos, que funcionaban separadamente en medios altamente burocratizados, incluan u n Centro de Investigaciones Educacionales, u n Centro de Perfeccionamiento Magisterial, u n Instituto de Capacitacin Magisterial y u n Centro de Documentacin Educacional. Adems, el Instituto absorbi un programa m u y importante para el mejoramiento de la enseanza de la ciencia, realizado con la ayuda de la Unesco; siendo adems responsable de la coordinacin de las actividades de los entrenadores. El continuo cambio de nombres de la organizacin a cargo de la investigacin, en los aos que siguieron al cambio de gobierno, refleja la bsqueda de una funcin e identidad institucionales. Por ejemplo, el Informe General de la Comisin de Reforma fue editado por el entonces llamdo Instituto Nacional de Investigaciones Educacionales. El nombre final que se dio al organismo refleja una conceptualizacin del cambio, que va de la investigacin, a travs de la elaboracin de material didctico, a la fase final de desarrollo, en el sentido amplio de u n mejoramiento de la prctica mediante la capacitacin en ejercicio. El resultado tuvo algo m s que una importancia simblica. Existieron grandes dificultades para resolver las direcciones iniciales de accin, y el nombre indica claramente las caractersticas de la institucin resultante. El INIDE tiene una perspectiva integradora acerca de los procesos de cambio, incluyendo todos sus elementos constitutivos que van de la investigacin al desarrollo y a la ejecucin. Se mantiene la investigacin en el sentido emprico (en vez de la investigacin reflexiva, de acuerdo con las tradiciones nacionales) c o m o parte del proceso de cambio, proporcionando as u n carcter distintivo de objetividad cientfica que sirva de inspiracin al cambio. C o m o producto de la reforma, la institucin obtiene su mandato, del proceso revolucionario y conserva una funcin conductora en el proceso de concientizacin a travs de los entrenadores. A quien estuvo familiarizado con las diferentes instituciones que fueron fusionadas, le es difcil imaginarse el dinamismo de la institucin resultante slo unos aos ms tarde. La creacin de una organizacin efectiva de investigacin y desarrollo es una empresa difcil de realizar con recursos m u y limitados, aun en las circunstancias m s favorables; realizarla en medio de una situacin revolucionaria, es una hazaa extraordinaria. Refleja tanto la dedicacin de las personas que trabajan en el Instituto, c o m o un alto nivel de apoyo gubernamental para superar las dificultades. Desde su fundacin se ha visto al INIDE c o m o una especie de catalizador del movimiento de reforma. N o es una institucin particularamente grande, si se la compara con el sistema educativo que emplea aproximadamente 120.000 docentes. E n el plan 1975-76 se lo autoriz a mantener u n pesonal de un poco ms de 600 personas (302 permanentes, 156 en el programa de mejoramiento de la ciencia y 150 contratados),4 y a continuar con la responsabilidad de la coordinacin de las actividades de los entrenadores, que trabajaban en las regiones sobre una base descentralizada; en 1974 el nmero de stos fue estimado 47

en 3 2 2 . s D a d o que la mayora de los miembros del personal cumplen tareas no-profesionales, la proporcin entre el personal del Instituto y su clientela potencial es de aproximadamente 1 : 1.400-1.900. Esta relacin numrica excluye el compromiso local directo con problemas educacionales. Por esta razn, en el transcurso de los aos el Instituto se ha visto obligado a buscar diferentes mecanismos para multiplicar sus esfuerzos y distribuirlos en u n rea amplia. Tuvo as que enfrentar la opcin fundamental entre la centralizacin y la descentralizacin; la solucin representa una especie de compromiso de trabajo. El I N I D E es oficialmente, conjuntamente con el I N T E , "un rgano de ejecucin no-regionalizada" del Ministerio; todos los otros rganos de ejecucin (de poltica) son "regionalizados".6 C o m o tal, el INIDE tiene sus oficinas centrales en Lima, habindose m u d a d o recientemente a un conjunto de edificios nuevos especialmente contrados. La mayora del personal permanente y contratado desarrolla su trabajo en Lima; el personal que trabaja en el programa de mejoramiento de la enseanza de la ciencia constituye una excepcin parcial, en el sentido de que a muchos de ellos se los destina a unidades de laboratorio y de capacitacin regionales, que estn siendo creadas en todo el pas. El problema de atender a una clientela descentralizada se resuelve primordialmente mediante la organizacin de actividades, en vez de la asignacin de personal a otras partes del pas. La manera c o m o esto se realiza se aclarar a partir de un examen de la organizacin funcional del INIDE. El I N I D E est organizado conforme a dos principios: i) las unidades organizativas estn centradas alrededor de reas principales de problemas, sin estar divididas en disciplinas acadmicas; ii) las actividades estn organizadas sobre la base de proyectos con asignacionesflexiblesde personal, constituyndose grupos de trabajo de acuerdo con la duracin de un proyecto dado y establecindose presupuestos para cada proyecto, en vez de para cada subdireccin.7 E n consecuencia, el Instituto est organizado en cuatro subdirecciones que tienen la responsabilidad de los principales programas funcionales, subdivididos en proyectos: a) recapacitacin, enseanza en servicio y perfeccionamiento magisterial; b) investigaciones educacionales; c) documentacin educacional; y d) publicaciones y material educativo. Las dos ltimas funciones son evidentemente funciones centrales de produccin que implican la recoleccin de material bibliogrfico de utilidad para los docentes c), y la publicacin de material educativo y de libros de texto. Sus productos son enviados por canales normales para su distribucin en todo el pas. La funcin de investigaciones educacionales ha desarrollado una estrategia que implica la seleccin de cinco reas prototipo (Alto Maran, L a Libertad, Pasco-Junn, Ayacucho y Puno), representativas de las diferencias regionales existentes en el pas; dentro de stas, una serie de proyectos, con la participacin del personal local, se concentran en estudios descriptivos y de diagnsticos de los problemas regionales. Esta estrategia aparece c o m o un enfoque razonable, dado el pequeo nmero de investigadores disponibles y la necesidad de proporcionar resultados de investigacin acerca de una diversidad de reas geogrficas. El grupo de actividades relacionadas con el desarrollo

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profesional de los docentes usa una variedad de mtodos para superar el problema de la distancia. E n Lima, tienen lugar con frecuencia cursos para especialistas; sin embargo, una parte importante del trabajo se realiza mediane cursos de capacitacin en regiones y zonas. Debido a la dificultad de separar a los docentes de sus clases durante perodos largos, u ocupar su tiempo libre en cursos regulares escolarizados, se hace uso de cursos por correspondencia, tanto para proporcionar capacitacin c o m o para un seguimiento de los cursillos escolarizados. E n el ltimo ao, el trabajo de actualizacin de los conocimientos de los entrenadores ha cambiado pasando de un sistema basado en cursos de larga duracin (cinco meses), a otro basado en perodos cortos y repetidos de trabajos en grupo, separados por perodos relativamente largos, durante los cuales se les enva por va area cursos por correspondencia y reciben asesoramiento de los docentes en los centros cercanos.8 E n 1974, el ltimo ao del que se disponen cifras detalladas, las diferentes actividades de desarrollo profesional del I N I D E alcanzaron de una manera u otra u n total de 53.000 educadores, aproximadamente (en los totales se cuentan m s de una vez a las personas inscritas en m s de u n curso o experiencia de capacitacin).9 La naturaleza general de los objetivos del programa hace que el INIDE est vinculado a casi todas las fases de la aplicacin de la reforma. Este resumen de sus lneas de trabajo, proporciona el punto de partida para comprender los m o d o s de operacin de los diferentes subsistemas de renovacin. Principales subsistemas operativos de la infraestructura para la renovacin educacional La planificacin de la asignacin de recursos. La funcin de planificacin dentro del Ministerio de Educacin, es el factor individual m s importante en la aplicacin de la reforma, lo cual no es sorprendente dada la extrema complejidad de una nueva y total planificacin del sistema educativo; pero no habra esperanza de xito, sin una planificacin adecuada que llegue a todas las reas afectadas. A este respecto, el nuevo rgimen representa una ruptura definitiva con las experiencias pasadas de planificacin, caracterizadas por la preparacin de planes desarticulados y llevados a cabo por mltiples grupos que no se consultaban entre s; es ms, generalmente se pasaban por alto los mismos planes.10 E n el desarrollo de la nueva infraestructura se pueden distinguir tres elementos: i) una decisin poltica firme para emplear la planificacin c o m o un instrumento de la reforma. Es decir, se hacen planes y se los lleva a la prctica; ii) un mejoramiento tanto en las metodologas usadas en la planificacin, c o m o en las calificaciones del personal. iii)la creacin de una red de unidades de planificacin en el Ministerio de Educacin, que empleen las mismas metodologas y aporten datos consistentes a una red coordinada. La red de planificacin cuenta actualmente con los siguientes niveles operacionales:

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i) el Instituto Nacional de Planificacin, que es responsable de la coordinacin intersectorial y aprueba finalmente el plan propuesto por el Ministerio de Educacin; ii) la Oficina Sectorial de Planificacin, que coordina todas las actividades de planificacin en el campo de la educacin; iii)las unidades administrativas funcionales del Ministerio de Educacin, que tienen ahora una unidad de planificacin designada especficamente. Esto se aplica tambin a los rganos administrativos centrales en Lima (incluyendo el I N I D E y el I N T E ) , las oficinas regionales y zonales, varias instituciones "descentralizadas" c o m o el Instituto Nacional de Recreacin y aun los N E C . La innovacin radical en la estructura consiste en la creacin de unidades de planificacin en todos los niveles. Aunque la falta de experiencia y de personal capacitado dificulta, a veces, la actuacin y efectividad de las unidades en los niveles bajos, el proceso mismo de realizar actividades de planificacin, proporciona su propio mecanismo para el desarrollo de capacidades. Conforme se desciende en la escala jerrquica, la naturaleza de la planificacin se concentra progresivamente m s en los aspectos cualitativos del programa. Al nivel de los N E C , la funcin se ejerce mediante los Equipos de Promocin Educativa, es decir, grupos pequeos de expertos responsables del apoyo tcnico-pedaggico. A comienzos de 1973, es decir, tan pronto c o m o la descentralizacin administrativa hubo avanzado lo suficiente, se descentraliz el proceso presupuestario, financiero y de personal; en vez de existir presupuestos centrales organizados por las oficinas de Lima, a cada regin se le asign su propio presupuesto, subdividido en programas. Se tiene el propsito de que, con el tiempo, el proceso de descentralizacin convertir a los N E C en responsables de su propia planificacin presupuestaria.1 * La reforma del currculo. Aunque en forma separada, de una manera u otra, se han mencionado anteriormente todos los elementos de la infraestructura para la reforma del currculo. Podemos ahora indicar la coherencia del sistema. i) Organismos normativos centrales. El Ministerio en Lima tiene cuatro Direcciones responsables del establecimiento de una poltica tcnico-pedaggica (currculo), una por cada uno de los niveles y modalidades del sistema educativo: Inicial y Educacin Bsica; Educacin Bsica Laboral y Calificacin Profesional Extraordinaria; Educacin Superior; y Extensin Educacional. Entre las responsabilidades de las Direcciones Generales se encuentran: el establecimiento de reglas para las actividades curriculares en los nivels ms inferiores; determinar los objetivos educacionales generales; preparar las directivas curriculares; y establecer normas para la evaluacin. ii) rganos de ejecucin no regionalizados. Tanto el INIDE c o m o el I N T E realizan funciones relacionadas con el currculo. El INIDE desempea una funcin principal en la preparacin de textos de conformidad con las directivas curriculares; el I N T E prepara programas para emisiones de radio y televisin y cursos por correspondencia para todos los tipos de educacin,

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en particular para la extensin educacional. A d e m s , el INIDE coordina el desarrollo profesional relacionado con los cambios en el currculo (vase una descripcin m s amplia m s adelante). iii)Organos de ejecucin regionalizados (regionales y zonales). Las nuevas direcciones regionales del Ministerio tienen una Oficina de Coordinacin TcnicoPedaggica Regional; las direcciones zonales tiene asimismo Unidades de Coordinacin Tcnico-Pedaggicas, conjuntamente con las llamadas Unidades Funcionales de entrenadores. El papel primordial de las oficinas regionales es el de interpretar las normas centrales y proporcionar informacin general sobre los problemas de la regin a las direcciones zonales. Estas, a su vez, estn asociadas con las actividades de los N E C , proporcionando asistencia directa en la organizacin del trabajo curricular y en la capacitacin de temas especializados. Dentro de las oficinas zonales existe una diferenciacin de funcin entre el personal tcnico-pedaggico y los entrenadores, estos ltimos prestan atencin a los problemas de conversin al nuevo sistema y a la participacin local en los N E C . iv) Ncleos Educativos Comunales. Cada N E C se propone tener su propio equipo de expertos; stos constituyen una primera lnea, por decirlo as; que proporciona ayuda al docente. A d e m s de las formas m s usuales de asesoramiento, se espera que los equipos coordinen u n "diagnstico de situacin" de cada N E C , que ser realizado por los docentes, con el fin de ayudar a la adaptacin de los programas a las necesidades especficas del distrito. La coherencia del sistema proporciona lo que parece ser una base excelente para decidir, interpretar y aplicar el cambio del currculo. Los principales problemas que se pueden prever se relacionan con la inercia de las personas que intervienen en el proceso (la burocratizacin es un peb'gro en los niveles superiores y la indiferencia lo es en los niveles inferiores), y la carencia general de conocimientos especializados, relacionados con los nuevos currculos. Capacitacin del personal en ejercicio. U n sistema de capacitacin en ejercicio es el complemento natural de un sistema de reforma del currculo; en realidad, sin u n tal sistema, la reforma del currculo sera casi imposible. A u n q u e se espera del I N T E un cierto apoyo en la tarea de la capacitacin en ejercicio, la naturaleza montaosa del pas, sumada a la carencia de una infraestructura tcnica, reduce la efectividad de las trasmisiones por radio y por televisin, en el futuro inmediato. D e igual manera, el mpetu principal para la actualizacin de los conocimientos debe proceder del interior del sistema educativo, debido a que la reforma de la universidad est todava por realizarse, estando sus efectos potenciales limitados a los nuevos alumnos que ingresan a la carrera docente. Estos factores han sido responsables de la posicin clave que ocupa actualmente el INIDE. Bajo la estrategia presente, la infraestructura para la capacitacin en ejercicio es la misma que la de la reforma de los currculos. E n cada nivel, los grupos tcnico-pedaggicos son los responsables de proporcionar asistencia y capacitacin al nivel inmediato inferior. C o n respecto a cada

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nivel, la funcin del I N I D E es la de analizar las competencias especficas que deben ser efectivas en cada nivel, en relacin con el inmediato inferior, para proyectar luego la capacitacin apropiada. Toda una serie de programas est destinada a proporcionar asistencia especializada en los niveles regionales y zonales. Slo excepcionalmente, el personal del INIDE proporciona capacitacin directa a nivel del N E C . Cuando existan los cursos apropiados, se podr estimular al personal del N E C para que estudie ciertas especialidades por correspondencia. Se dispone de cursos por correspondencia para cada rea; por ejemplo, sobre la administracin educacional, los principios de la estadstica y la funcin de las personas responsables de la capacitacin a nivel de regiones, zonas y N E C . Los programas de capacitacin directa, ofrecidos en 1975-76, cubrieron reas tales c o m o tecnologa educacional, educacin bilinge, educacin por el arte, educacin psicomotora y problemas de aprendizaje. La infraestructura de la capacitacin en ejercicio se ve afectada, en cada nivel, por la inexperiencia de los educadores en sus tareas de capacitacin de adultos, para el nivel siguiente. N o obstante, el sistema es coherente, por cuanto coincide con los elementos ya descritos para el proceso del currculo. Mediante los programas del I N I D E , claramente existe la esperanza de que se producir un mejoramiento tal, c o m o para que el funcionamiento del proceso sea efectivo durante largo tiempo. U n problema que, requiere medidas en el futuro, es la vinculacin eventual de las universidades, a la tarea del desarrollo profesional.12 Investigacin y desarrollo de la educacin. Los planificadores de la reforma sintieron en gran medida, la necesidad de crear una capacidad nacional para la investigacin y el desarrollo de la educacin. L a vieron c o m o un medio de estimular el proceso de la reforma y de desarrollar la capacidad cientfica nacional que libertara al Per de la dependencia extranjera en esta rea vital. La creacin del I N I D E result de estos objetivos, conjuntamente con u n reconocimiento de las dificultades de contar con las universidades para la solucin de problemas urgentes en el sistema educativo, al menos a corto plazo. 13 Actualmente, los alcances de la infraestructura educcional a se pueden resumir c o m o sigue: i) Las universidades carecen de una tradicin de investigacin emprica en reas relacionadas con la educacin. A pesar de esto, existen varios programas que desarrollan una capacidad de investigacin bsica, en instituciones c o m o la Universidad Mayor de San Marcos y la Universidad Catlica de Lima. Por ahora, se puede contar con el sistema universitario para contribuciones generales y definiciones acadmicas de problemas sociales bastante amplios, pero no para la investigacin y el desarrollo institucionalizados. Sin embargo, debemos sealar que personal de las Universidades participa en actividades de investigacin y desarrollo de la educacin organizadas en otras instituciones; por ejemplo, mediante contratos con el INIDE. Fuera de las universidades, algunas instituciones de investigacin m s pequeas, que cuentan con la participacin de profesores universitarios, han organizado estudios

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particularmente importantes, acerca de problemas fundamentales que incluyen a la educacin; u n o de los ejemplos m s significativos es el Instituto de Estudios Peruanos, entre cuyos organizadores se cuentan algunas de las personas vinculadas a la planificacin de la reforma educacional y cuyos trabajos de investigacin haban contribuido a su contenido. ii) El I N I D E : El Instituto constituye actualmente el centro m s importante de investigacin y desarrollo de la educacin. Su trabajo incluye tanto el desarrollo sistemtico del currculo, c o m o investigaciones m s generales. Se ha otorgado un gran nfasis, dentro de un marco regional, a las relaciones entre los factores sociales y la educacin. Estn en curso estudios bsicos sobre el desarrollo del lenguaje infantil; los efectos psicolgicos de la extrema pobreza; los problemas de las mujeres que trabajan, para nombrar slo algunos. M e diante programas de capacitacin interna y de becas internacionales, el Instituto est formando u n personal de investigaciones, con especialidades en disciplinas relacionadas con la educacin bsica.14 iii)La Oficina Sectorial de Planificacin. Aunque raramente se considera a las oficinas de planificacin c o m o parte de la infraestructura de la investigacin y el desarrollo, la Oficina Sectorial de Planificacin ha desarrollado una pericia particular en el anlisis de los aspectos econmicos de la educacin. Los trabajos, en curso o terminados, incluyen aspectos de demografa, relaciones de la educacin con el empleo y modelos economtricos del sistema educativo.15 iv) Los N E C . Resulta difcil clasificar dentro de esquemas ordinarios los esfuerzos que se realizan para desarrollar una capacidad de investigacin entre los docentes y los equipos tcnico-pedaggicos de los N E C . C o m o se haba m e n cionado anteriormente, la estrategia bsica para la adaptacin del currculo consiste en que los docentes participen en el "diagnstico situational" de cada N E C . 1 6 A d e m s , dentro del programa general de recapacitacin se imparten conceptos bsicos de investigacin educacional.17 D a d o el nivel de educacin formal de la mayora de los docentes, esto se sita fuera del campo de la investigacin acadmica del tipo practicado en las universidades; por otro lado, el enfoque sistemtico de la definicin de problemas a nivel local, es parte de u n proceso de generalizar y aplicar el conocimiento cientfico. La prosecucin de trabajos de actualidad conducir, sin duda, al desarrollo de una capacidad local significativa, para los diversos tipos de investigacin descriptiva que contribuyen tanto al eficiente funcionamiento del proceso de desarrollo de los currculos, c o m o al moldeamiento de actitudes hacia el pensamiento tcnico y cientfico. Por consiguiente, en ambos aspectos, las actividades del N E C constituyen una condicin importante de la infraestructura de la investigacin y el desarrollo de la educacin. Los elementos de la infraestructura y el desarrollo de la investigacin que aqu se describen, se caracterizan por su relativa novedad c o m o unidades operativas, con programas efectivos de investigacin. Su continuo desarrollo y las probabilidades de contribuir productivamente al sistema educativo, dependen no slo de u n

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apoyo financiero ininterrupido durante un perodo de varios aos, sino tambin de que sus investigaciones se empleen con eficacia, para resolver problemas educacionales importantes. Los equipos de investigacin del INIDE y de la Oficina Sectorial de Planificacin estn situados estratgicamente para desempear tal tarea, existiendo indicadores de que se toman en cuenta los resultados de sus trabajos. La educacin mediante los medios de comunicacin de masas. Este aspecto de la infraestructura educacional recin ahora se lo est desarrollando en profundidad. La base principal de esta actividad ser el Instituto Nacional de Teleducacin (INTE) que tiene c o m o objetivo, reforzar el proceso educativo de la clase; complementar la educacin escolarizada fuera del aula; extender y actualizar los conocimientos de toda la poblacin, facilitando los procesos de promocin social; y si fuera necesario, reemplazar deuna manera directa la falta de docentes y de clases. Se espera que para realizar su misin el Instituto utilice emisiones de radio y de televisin, la prensa y la correspondencia.18 Mientras tanto, existen serias trabas para su programacin debido a la falta de una infraestructura de los medios de comunicacin en el pas. A pesar de estas dificultades, se efectan publicaciones regulares y se realizan algunas emisiones, particularmente en el rea de Lima. E n respuesta a las solicitudes del INIDE, el Instituto ha tomado medidas para comprometerse m s activamente en programas conjuntos de apoyo a la actualizacin docente. 19 Las novedades y las dificultades del c a m p o de actividades del I N T E no deben ocultar el hecho de que el organismo se est convirtiendo en un poderoso medio potencial del cambio educacional. Conclusiones Los subsistemas que se acaban de describir, constituyen el comienzo de una base institucional completa para una renovacin educacional a largo plazo; an si la infraestructura es nueva y carece de muchos de los recursos que pueden brindar los especialistas capacitados. La infraestructura se caracteriza por la coherencia general de planificacin. L a importancia que se otorga a la planificacin y a la investigacin y el desarrollo, es relativamente poco c o m n en la mayora de los pases. La combinacin de estos enfoques, en un mbito revolucionario, con las actividades de concientizacin de los entrenadores y con el estmulo de las investigaciones conducidas por los docentes, constituyen una experiencia m u y interesante.

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Notas 1. La planificacin de los sectores sociales: la experiencia educacional. Lima, O S P E , M I N EDUC,1975,pa'gs. 1617. 2. Churchill, S. Restructuring educational R and D in Ontario, op, cit. 3. Paulston, op. cit., pgs. 295-6. 4. INIDE. Plan Operativo, 1975. Lima, INIDE, M I N E D U C , 1975, pa'gs. 34-36. 5. INIDE. Plan Operativo. 1974. Lima, INIDE, M I N E D U C , 1974, pg. 46Directivas ministeriales N O . 1. M E / C O S U P / I N I D E - 7 5 y N<>. 2 M E / C O S U P / I N I D E - 7 5 , Enero 9, 1975. 6. Decreto Ley N . 19602 Orgnico del Sector Educacin, Noviembre 8, 1972, art. 42-43. 7. Churchill, S.; Furtado, A . ; Lallez, R . Organisation et programme de l'INIDE: Rapport l'Unesco, 1973. 8. Directiva Ministerial N . 1 M E / C O S U P / I N I D E - 7 5 . Enero 9, 1975. 9. INIDE. Plan Operativo, 1975, op. cit. lO.Paulston, op. cit., pa'gs. 279-81. II.La planificacin de los sectores sociales: la experiencia educacional, op. cit., pg. 18. 12.Lallez, R . ; Fensham, P.J.; Kupisiewicz, C.Prou. Changements et innovations dans les institutions universitaires. Rapport sur une tude in situ. Paris, Unesco et Association Internationale des Universits, 1975. 13.Declaracin personal hecha al autor por el Dr. Augusto Salazar Bondy. U.Plan Operativo INIDE 1975. 15.Primer informe de evaluacin del Plan Operativo OSPE 1975. Unidad de Evaluacin, Oficina Sectorial de Planificacin, M I N E D U C , M a y o 1975. l6.Manual para el Diagnstico Situacional del NEC, op. cit. 17.cf. el folleto de 97 pginas, incluido en un seguimiento por correspondencia tpico para los docentes en recapacitacin. Tcnicas Auxiliares de Estudio: El Ficha/e. Introduccin a la Investigacin Cientfica. Lima, INIDE, M I N E D U C , 1974. 18.Decreto Supremo que reglamenta el Instituto Nacional de Tcleducacin, junio 15, 1971. 19.Segundo informe trimestral de 1975, op. cit.

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IV.

Los procesos de innovacin: el modelo peruano de innovacin

Logros de la reforma La descripcin precedente de la reforma educacional peruana, da la impresin general de que sta puede ser una de las reformas educacionales ms complejas que se ha emprendido en u n perodo tan corto de tiempo. Se puede percibir en ella, la determinacin de encontrar un medio de acelerar el ritmo del cambio educacional y social, ms all de los lmites que, normalmente, se piensa que son posibles. El alcance de la reforma es definido en trminos amplios, casi utpicos, establecindose un nuevo conjunto de instituciones para materializar y acelerar el logro de los objetivos. C o m o consecuencia de esta descripcin, surgen dos grupos paralelos de preguntas. E n primer lugar, un realismo simple nos mueve a preguntar si tal reforma se est llevando a cabo en una escala tan amplia. E n caso de una respuesta positiva preguntaremos inmediatamente: de qu manera se est realizando?; en qu circunstancias?; en respuesta a qu tipos de estrategias de innovacin?. Ser mejor examinar nuestra primera pregunta antes de decidirnos a analizar la segunda. Indicadores de progreso. C o m o se expuso en la Introduccin, este estudio no pretende ser una evaluacin de la reforma educacional. Esto es verdad, si se tiene en cuenta que el objetivo de la reforma es realizar, a largo plazo, profundos cambios sociales y de actitudes. E n el mejor de los casos, los logros en este contexto deben considerarse con referencia a indicadores, y no con referencia a los objetivos finales. El hecho de que el proceso haya comenzado eficazmente, no significa que terminara de igual manera. Despus de haber hecho estas aclaraciones, podemos decir que cada indicador principal apunta al progreso en la aplicacin de la reforma. Estos indicadores se pueden resumir c o m o sigue: Cambios administrativos Se han establecido las estructuras ministeriales regionales y zonales. Se ha completado formalmente el proceso de instalacin de los N E C (Se espera que su consolidacin se efecte entre 1976 y 1978). El ritmo de creacin de los N E C ha sido: '

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Nuevos

NEC
1972 1973 1974 1975

Porcentajes Totales 16,8 17,1 24,9 41,2

Total Acumulativo

Porcentaje Acumulativo 16,8 33,9 58,8 100,0

137 140 203 339

137 277 480 819

Se han establecido y estn operando nuevas instituciones el I N I D E y el INTE. El INIDE ha logrado expandir sus programas a nivel nacional. Se han establecido los rganos normativos centrales del Ministerio. Los concernientes a la Educacin Bsica Regular y a la Educacin Laboral, tienen estructuras capaces de elaborar las directivas para la reforma de los currculos. Cambios a nivel de programas y servicios. El sistema educativo total (incluyendo los aspectos no reformados) ha continuado creciendo de una manera significativa. Las cifras siguientes pertenecen a los ltimos tres aos: 2
1973 Inicial Bsica Regular y Primaria Bsica Laboral y Escuelas Vespertinas Sistema total (Inc. secundaria, universidad, etc.) 107,3 2.636,3 167,7 1974 138,0 2.734,2 131,1 1975 178,5 2.893,9 199,7

3.954,8
o

4.171,0

4.558,8

Se han publicado y aplicado hasta el 4 grado (trmino del ciclo I) los programas reformados de la Educacin Bsica Regular y hasta el 7 o grado (ciclos I y II y parte del III) los de Educacin Bsica Laboral. Se ha incorporado a la reforma una proporcin del sistema educativo que va en aumento rpidamente. El nmero de estudiantes que siguen los programas reformados se ha incrementado de la siguiente manera (en miles):
Total (incluyendo otras modalidades ed.) 524,4 948,6 1.628,9

Inicial 1973 1974 1975 107,3 138,0 178,5

Bsica Reg. 300,9 607,7 1.109,7

Bsica Laboral 56,8 134,1 242,3

Se ha desarrollado la produccin de material educativo. A mediados de 1975, se haban distribuido aproximadamente un milln y medio de textos a los estudiantes del sistema de Bsica Regular, y ms de medio milln estaban

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en proceso de elaboracin para su distribucin en los meses siguientes. Adem s de estas cifras, se han producido muchos cientos de miles ms de documentos para otros aspectos del sistema, para la formacin, etc.3 E n conjunto, los indicadores demuestran que una reforma importante est en marcha y que est progresando rpidamente. Naturalmente que la interpretacin de los acontecimientos m s all de este simple comentario, est sujeta a puntos de vista diferentes. El examen de los planes, en la poca en que se aprob la Ley General,4 nos revela que existen demoras en cumplir los objetivos de conversin al nuevo sistema. Por ejemplo, de acuerdo a los planes hechos en 1972, se tuvo el propsito de que el programa reformado de lo grado, Educacin Bsica Regular, estara operando en todo el pas en 1974; no obstante se est realizando en 1976, segn el plan revisado de 1975-76. Por otro lado, este retraso es aproximadamente similar en los otros aspectos de la reforma; de tal m o d o que, desde una perspectiva histrica, la conversin total continuar en aumento con una demora poco significativa. Adems, debemos mencionar que la conversin al currculo "adaptado" (intermedio entre el tradicional y el completamente reformado) se ha llevado a cabo de acuerdo al plan original, v.g. casi todo el sistema de la Educacin Bsica Regular opera en la actualidad con los programas adaptados. La interpretacin personal del autor con respecto al progreso en la ejecucin de la reforma es la siguiente. Los indicadores precedentes que se refieren a los porcentajes de conversin que ya se han logrado, muestran que la velocidad de aplicacin de la reforma - e n particular a la luz de su integridad es extremadamente rpida. El hecho de que el estimado inicial de conversin, haya establecido, desde un punto de vista realista, objetivos demasiado rpidos, puede interpretarse c o m o una deficiencia del proceso de planificacin en esa poca. Se trata, sin embargo, de un error tcnico que ha sido corregido; los planes m s recientes muestran mejoras tanto en realismo, c o m o en precisin. Mientras tanto, la velocidad de progreso actual es, bajo estas circunstancias, extraordinaria. La reforma contina adelante, de un m o d o que parece ser irreversible. Anlisis de los procesos. H e m o s contestado de una manera afirmativa a la pregunta referente al grado de avance de la reforma. Ahora bien, cmo se la puede describir?. La respuesta a esta pregunta permitir que se formule una descripcin coherente del modelo peruano de reforma educacional. T o m a n d o c o m o postulado fundamental el hecho de que las autoridades peruanas consideran la reforma c o m o un proceso de cambio planificado, es posible estudiar los diferentes procesos de reforma, haciendo uso de una nica perspectiva unificadora. D e b e m o s preguntar esencialmente: cmo se planifica, adopta, y aplica deliberadamente una reforma, bajo las circunstancias existentes en el Per? Dicho de otro m o d o : el anlisis debe tratar de determinar qu estrategias de innovacin se han empleado en la reforma explcita o implcitamente. Este fenmeno de cambio puede ser descrito con el vocabulario de Chin y Benne, 5 los cuales clasifican las estrategias de cambios efectivos en los sistemas humanos bajo tres grandes rubros.

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Tipo de estrategia Emprico-racional

Ejemplos Investigacin bsica y difusin del conocimiento mediante la educacin general. Seleccin y reemplazo del personal. Empleo del anlisis de sistemas. Investigacin aplicada y sistemas de enlace para la difusin de los resultados de investigacin.

N o r m a tivo-reeducativo

Mejorar la capacidad de u n sistema para la solucin de problemas. Permitir y fomentar la madurez de las personas que conforman el sistem a a cambiar. Decisiones administrativas, Legislacin. Revolucin.

Poltico-administrativo ("poder coercitivo")

El modelo peruano de cambio utiliza todos estos tipos. La eleccin de la estrategias depende, evidentemente, de la fase del proceso de innovacin. Con el fin de un tratamiento general, se dividir la reforma en dos fases amplias: a) la transicin de la revolucin a la reforma y b) la aplicacin. De la revolucin a la reforma La reforma educacional peruana la promueve un gobierno surgido de una toma revolucionaria del poder. El primer grupo importante de procesos de innovacin, puede comprenderse c o m o el resultado de una transicin gradual de un rgimen revolucionario de excepcin, al empleo de procedimientos administrativos normales para el logro de los objetivos. Las etapas de esta transicin estn relacionadas con los diferentes tipos de estrategias. Revolucin programtica. La revolucin, estuvo caracterizada por el alto grado de planificacin que la precedi. El resultado de esta planificacin fue la definicin de u n programa El Plan Inca- en el cual se consideraba a la educacin, c o m o una parte de u n conjunto ms amplio de cambios en la sociedad que deban resultar de la revolucin. E n la tipologa de Chin y Benne, la revolucin constituye la ms drstica de las estrategias poltico-administrativas o de poder coercitivo; sin embargo, se considera que este tipo de cambio est basado en la existencia de un estado o mecanismo de poder (como la administracin), cuyo control es logrado por un grupo. El control se puede obtener por una variedad de medios, incluyendo elecciones o cambio, mediante una revolucin, de los procesos fundamentales del estado. Se ha visto que la reforma educacional peruana ha sido una consecuencia directa de un cambio revolucionario.

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Adopcin con consulta. La formulacin de la reforma estuvo principalmente a cargo de la Comisin de Reforma, organismo establecido por el gobierno con una situacin bastante independiente con respecto al Ministerio de Educacin. Si bien las tareas realizadas eran de naturaleza eminentemente intelectual, el contexto era tal, que a travs del Gobierno Revolucionario, se dispona de poderes excepcionales para llegar a una decisin con respecto al contenido de la reforma. L a publicacin del Informe General constituy un punto de partida interesante, en la medida en que este documento incorpor al proceso una fase especfica, caracterizada por amplias discusiones referentes a la situacin del sistema educativo y a la nueva poltica educacional. D e esta manera se obtuvieron reacciones y opiniones significativas, realizndose modificaciones antes de la decisin de adoptar la Ley General. Este proceso de consulta representa u n movimiento claro en la direccin de moderar el poder revolucionario, introduciendo una oportunidad para poder escuchar las opiniones opuestas. Debido a que se haban detenido las actividades partidarias del perodo previo a la reform a , la consulta ocurri an bajo condiciones de excepcin. Reformas de estructura administrativo-legal. La Ley General, adoptada bajo un rgimen de excepcin, proporcion un marco claro para las acciones subsecuentes. Esto signific que se podan poner en juego un conjunto m u c h o ms amplio de estructuras institucionales, aunque las decisiones requiriesen, finalmente, la aprobacin a un nivel superior. Los cambios principales de las instituciones se efectuaron en el perodo que sigui a la adopcin de la Ley General. N o obstante, c o m o ya se ha mencionado, el reajuste de las medidas disciplinarias en el Ministerio de Educacin, tuvo lugar inmediatamente despus del cambio de rgimen; estando tambin en camino, antes de la adopcin de la Ley General, el proceso de descentralizacin. Las acciones legislativas del perodo siguiente (principalmente entre 1972-74) son demasiado voluminosas para documentarlas en este estudio. Y a se han mencionado anteriormente las tendencias generales de accin m s importantes: adopcin de una nueva estructura del Ministerio de Educacin; creacin del INIDE y del I N T E ; fortalecimiento de las funciones planificadoras; iniciacin del proceso de creacin de los N E C ; y u n gran nmero de medidas de aplicacin afines. Por definicin, estas acciones constituyeron estrategias administrativo-legales en el m o m e n t o en que se establecieron las nuevas estructuras institucionales. Sin embargo, se debe entender que esta clasificacin se aplica solamente a su creacin y no a sus actividades subsecuentes, pues tenan el propsito de operar de m o d o s completamente diferentes de los administrativo-legales. L a transicin a los "procedimientos normales", a nivel superior de la administracin, puede considerarse que estuvo terminada cuando se adoptaron las diferentes leyes "orgnicas" y se reasign al personal pertinente. "Recapacitacin" o concientizacin poltica. U n a de las caractersticas m s interesantes del desarrollo del modelo peruano es el trabajo encomendado a los entrenadores, con objeto de popularizar la reforma a nivel de las bases. Los cambios en su trabajo, ocurridos en un perodo corto de tiempo, reflejan con

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precisin el cambio de la actividad revolucionaria, a la reformista. Los entrenadores comenzaron c o m o u n grupo pequeo de personas cuya tarea era la de explicar en todo el pas el Informe General, en reuniones con los docentes. E n ese tiempo, el Informe General no era an una ley, solamente u n plan y su contenido implicaba una ruptura radical de las estructuras y metodologas educativas existentes. Por lo tanto, se esperaba resistencia; sobre todo, porque el informe se haba preparado sin la participacin directa de las organizaciones gremiales de docentes que haban constituido previamente una fuerza poltica importante. La recapacitacin fue una respuesta evidente a esta situacin. Los entrenadores adoptaron el enfoque y los planteamientos del Informe General, utilizando el proceso de recapacitacin c o m o medio para desarrollar conciencia de los defectos del sistema anterior. E n suma, los entrenadores estimulaban crticas hacia la administracin previa, las escuelas y todo lo que stas representaban. La crtica se dirigi a estimular a los educadores a adoptar los principios de la reforma, hacindoles comprender los errores de sus actividades anteriores y motivndoles, a participar en el proceso de cambio. E n otras palabras, esto es lo que llamaramos "adopcin" a nivel individual; el equivalente de lo que ocurri a nivel institucional, al adoptarse la Ley General. Se realiz en un contexto que preservaba la atmsfera de la revolucin, pero por medios que, en la tipologa de estrategias de innovacin, slo se pueden clasificar c o m o "normativo-reeducativos". La promulgacin de la Ley General, cambi drsticamente el contexto en el cual trabajaban los entrenadores. Mientras que la administracin y las escuelas previamente haban sido objeto de ataques y crticas, por las razones expuestas en el Informe General, estas instituciones se convertan ahora en los instrumentos de la reforma. Tanto m s avanzara la reforma, tanto m s sera difcil distinguir en el sistema actual los vestigios del antiguo sistema; de este m o d o , las crticas podan ser dirigidas hacia la reforma misma. Esto era cierto, puesto que los entrenadores constituan u n grupo relativamente pequeo, administrado sobre la base de vnculos directos, a travs del INIDE, con las autoridades centrales. Evidentemente, si deba continuar el proceso crtico, tendra que darse dentro del sistema y no desde el exterior. El primer paso para la rectificacin de esta anomala estuvo constituido por la asignacin de los entrenadores a las oficinas zonales del Ministerio, v.g. colocarlos bajo control de la estructura administrativa regular, continuando el contenido de su trabajo, coordinado por el INIDE. Mientras tanto, el curso de los otros acontecimientos estaba creando una situacin, en la cual tendran lugar otros cambios lgicos. La introduccin de las reformas curriculares y administrativas en los N E C crearon un nivel m u y alto de solicitudes de asistencia para el proceso de enseanza, por parte de los docentes; y u n mayor grado de aceptacin de la reforma, que redund en una reduccin del papel crtico. Los entrenadores eran tambin docentes y su formacin haba implicado una instruccin adicional apreciable en asuntos tcnico-pedaggicos. El proceso de recapacitacin, asimismo, haba incluido una instruccin tcnica importante, que era

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considerada necesaria para la aplicacin de la reforma. Las tendencias recientes han enfatizado m s ampliamente el aspecto tcnico-pedaggico de sus tareas, habiendo adquirido gradualmente funciones similares a las de los miembros de los equipos tcnico-pedaggicos de las oficinas zonales. Debe mencionarse un cambio final en el sistema de recapacitacin. La rpida expansin de la reforma crea dos tipos de demandas de asistencia tcnica. La primera corresponde a la instalacin, es decir, al perodo en el que se introduce el nuevo currculo; la segunda, despus de la aplicacin inicial del currculo, corresponde a la ayuda a largo plazo al sector reformado. El aumento de la necesidad del segundo tipo de asistencia tcnica, es una funcin de la proporcin del sistema que ha experimentado una reforma. Es as que, al principio, la instalacin y la adopcin constituyeron el problema principal; en la actualidad, la necesidad de una asistencia continua va en aumento, en la medida en que m s y m s escuelas y grados se introducen en el sistema reformado. Finalmente, en un futuro previsible la reforma estar completamente instalada y solamente necesitar una asistencia continua. E n la situacin actual, la demanda de esta asistencia ha aventajado sin duda a la de la capacitacin inicial, al menos con respecto al nmero total de los docentes. Debido a que limitaciones en los recursos imponen una mayor eficiencia, est aplicndose un nuevo patrn de recapacitacin. E n vez de perodos prolongados de instruccin de m s de cinco meses, se realiza principalmente mediante cursillos distribuidos en un perodo de dos aos. D e esta manera, no se separa a los docentes de sus clases durante largos perodos, evitando reemplazarlos. La asistencia que se proporciona en el tiempo comprendido entre cursillo y cursillo, se combina gradualmente con el apoyo permanente proveniente de los N E C . Se ha acuado el trmino "recapacitacin permanente" para describir estanueva filosofa.6 H e m o s revisado detalladamente los cambios en el proceso de recapacitacin, con el fin de ilustrar c m o se puede aplicar, en mltiples formas, una estrategia individual, en respuesta a circunstancias de cambio. Participacin institucionalizada. La creacin de los N E C y su rpida expansin en el pas, han proporcionado el marco para poder realizar otras estrategias de cambio. Est basada en la idea de participacin local en la toma de decisiones y en la solucin de problemas. E n el mbito peruano, la participacin en los N E C tiene caractersticas interesantes que la distinguen de muchos otros modelos de participacin. Los Consejos Educativos Comunales estn compuestos de manera que exista un equilibrio de diversos intereses: educadores, padres de familia, otras organizaciones comunitarias. El grado de participacin en la toma de decisiones actualmente est restringido, por cuanto los N E C no controlan an sus propios presupuestos; sin embargo, dada la escasez general de recursos en cada escuela, esta falta de control no es m u y importante y se la puede equilibrar, en el grado en que los mecanismos de participacin generen nuevos recursos dentro de la comunidad.

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 La exclusin legal de organizaciones poltico partidarias, tiene el propsito de aislar el proceso de participacin de la vida poltica regular. Se consideran c o m o parte del proceso de participacin, las investigaciones realizadas por los docentes durante la elaboracin del diagnstico situacional. E n reas donde existe u n gran nmero de personas que hablan las lenguas aborgenes, la nueva poltica de educacin bilinge agrega u n contenido cultural completamente diferente al proceso de participacin. E n conjunto, estos factores constituyen un modelo nico de participacin. Los datos disponibles actualmente, son insuficientes para permitir una evaluacin de los procesos internos de innovacin en los N E C . Ahora que el modelo se est aplicando en un sistema educativo total, todo lo que podemos afirmar es que las operaciones actuales variarn considerablemente; c o m o por ejemplo, las efectuadas en la ciudad capital y las de un remoto distrito, cuyos habitantes son indgenas en su mayora. L a filosofa de operacin fundamental aparece c o m o perteneciente al dominio "normativo-reeducativo", en el cual los participantes deben colaborar conjuntamente en la solucin de problemas; con estructuras de apoyo, provenientes de los niveles superiores del sistema, que proporcionen asistencia sobre asuntos tcnicos. La creacin y operacin de los N E C constituye una de las reas ms frtiles de investigacin del proceso de innovacin. El nfasis en las actividades cientficas de los docentes sugiere que, adems de los cambios de actitudes que derivan de la interaccin con otras personas, el proceso de participacin en los N E C , tiene el propsito de tener una inclinacin fuertemente racional; encontrndose, de esta manera, en una posicin intermedia entre las estrategias de innovacin normativo-reeducativas y e m prico racionales. Aplicacin planificada de la reforma Todos los elementos del proceso descrito anteriormente, se los puede vincular a la transicin de la revolucin a la reforma institucionalizada. E n lo que respecta al sistema de la educacin bsica, el modelo peruano evidentemente procura canalizar los procesos de cambio, a travs del sistema normal del funcionamiento administrativo e institucional. Cuando los objetivos revolucionarios han requerido medidas excepcionales para su ejecucin, se han realizado esfuerzos para incorporar los medios al marco institucional; de aqu la importancia del desarrollo de la infraestructura. E n el fondo, todo el conjunto de los cambios de infraestructura tiene lafinalidadde estimular los propsitos de innovacin que pertenecen a la categora emprico-racional. Este enfoque se basa en la premisa de que los objetivos y el marco de la reforma, una vez definidos mediante procedimientos poltico-administrativos, son fijos; al menos a nivel general. Aplicacin planificada y en fases. Todo el proceso de la reforma se postula sobre la idea de que la planificacin, en vez de la improvisacin, es la clave para una ejecucin efectiva. Esta planificacin se ha realizado en dos contextos: aplicacin de la reforma y operaciones actuales. La aplicacin de la reforma se ha llevado a cabo en tres fases:

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i) Iniciacin y adaptacin: en un pequeo nmero de lugares se somete a prueba una innovacin; c o m o por ejemplo, el nuevo currculo para un grado dado. Se aislan y superan los problemas, y se realizan adaptaciones de la innovacin. ii) Expansin y adaptacin: se hace uso de la innovacin en un nmero relativamente amplio de lugares, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas en la fase de iniciacin. Si es apropiada, se efecta otra adaptacin. iii)Generalizacin: se generaliza la innovacin a todo el sector afectado del pas. Estos pasos se emplearon en la creacin de los N E C y se los sigue en cada cambio del currculo. La demora en la instalacin del sistema reformado, a la que nos hemos referido anteriormente, corresponde a la decisin de ampliar a cinco aos, en vez de a tres, estas tres fases para cada nuevo grado. Los nuevos planes dividen las fases de iniciacin y expansin en dos aos cada una, c o m o se puede apreciar en el esquema siguiente:7
Cambio del currculo (Bsica Regular) Fase Iniciacin 137 N E C Iniciacin (mismo nmero) Expansin 277 N E C Expansin 480 N E C Generalizacin 819 N E C

2 Grado
1973 1974 1975 1976 1977

3 o Grado
1974 1975 1976 1977 1978

4 Grado
1975 1976 1977 1978 1979

E n cuanto al proceso de innovacin, existen dos puntos importantes que debem o s sealar. Primeramente, la fase de iniciacin est precedida ordinariamente de una experimentacin en pequea escala de las ideas sobre los currculos, c o m o parte del proceso de investigacin, desarrollo y difusin, al que nos referiremos m s adelante. E n segundo lugar, este proceso de aplicacin, que comienza con una experimentacin a pequea escala en un nmero reducido de N E C , y que luego contina en las proporciones 137-137-277480-819, tiene una caracterstica m u y interesante. Este proceso corresponde aproximadamente al "patrn S " de adopcin de innovaciones bajo condiciones "naturales" o no planificadas: un pequeo grupo de "innovadores", luego otros, una "primera mayora" y finalmente la "gran mayora", que lleva consigo unos pocos "rezagados".8 El modelo de planificacin empleado en el Per excluye a los

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rezagados; si bien las demoras naturales de las circunstancias locales, probablemente introducen este elemento que, por razones obvias, la planificacin pasa por alto. A nivel de las operaciones actuales, la planificacin se emplea c o m o u n instrumento para la conduccin de todo el sistema educativo. E n la actualidad, las caractersticas del proceso de planificacin son las siguientes: i) El marco de planificacin es intersectorial. Se establecen prioridades generales para todos los sectores gubernamentales, de m o d o que los planes para la educacin se adecen dentro de u n plan nacional. Mientras que el Gobierno Revolucionario promulg la Ley General y empez su ejecucin dentro del marco de una planificacin de cinco aos (1971-75), el proceso se realiza ahora conforme a u n plan a plazo medio de cuatro aos (1975-78), dividido en etapas de dos aos. ii) E n el sector educacin, el plan toma en cuenta la programacin de la reform a y considera menos las fases de iniciacin, expansin y generalizacin, descritas anteriormente. iii)Las revisiones anuales obligatorias de la ejecucin del plan, llevadas a cabo por todas las unidades operativas c o m o parte de la redaccin del nuevo plan anual, constituyen u n dispositivo importante para desarrollar destrezas administrativas en el sistema (a nivel central, todas las actividades principales se revisan trimestralmente). ' iv) El sistema de planificacin, debido al volumen y a la creciente exactitud de los datos sobre la ejecucin de la etapa iii, aparentemente se ha convertido en un medio importante para controlar la aplicacin de la reforma. 9 La solucin descentralizada de problemas. L a descentralizacin de la administracin y la creacin de los N E C tienen c o m o propsito fomentar u n proceso de solucin de problemas a nivel mltiple. E n cada nuevo nivel de descentralizacin, se debe realizar la adaptacin de la reforma. Mientras que las estructuras, a nivel de regiones y zonas, son fundamentalmente estructuras administrativas, al menos en cuanto a su forma, el nfasis en proporcionar servicios tcnico-pedaggicos nuevos, tiene evidentemente el propsito de modificar la naturaleza de lo que sucede en la administracin. E n vez de una burocracia fundamentalmente dedicada a manejar asuntos de rutina, tales c o m o la administracin de personal y las finanzas, se est reorientando a las oficinas regionales y zonales del Ministerio para que proporcionen apoyo pedaggico a los nivels inferiores. El proceso culmina en los N E C , en los que los recursos tcnico-pedaggicos se confrontan con la realidad educativa local, a travs de tres canales: los procesos de participacin en los Consejos Educativos Comunales, el proceso de investigacin en el diagnstico situacional y la misma aula. La naturaleza de los servicios de apoyo a cada nivel, sita definitivamente la lgica de esta descentralizacin en la esfera emprico-racional de estrategias de innovacin. Investigacin, desarrollo y difusin. El importante papel asignado al INIDE en el proceso de la reforma de los currculos, c o m o receptor principal de las

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nuevas ideas sobre el currculo y la capacitacin en ejercicio, es el resultado de una decisin deliberada para estimular el modelo de investigacin, desarrollo y difusin, que orienta nuevos enfoques en la enseanza. La estrategia regionalizada para la investigacin descriptiva y el nfasis dado a la capacitacin en ejercicio, para los especialistas tcnico-pedaggicos de las oficinas regionales y zonales, complementan la solucin descentralizada de problemas. Otra vez, la estrategia es fundamentalmente emprico-racional; los elementos provenientes de la participacin local en los N E C y las actividades de los entrenadores, aaden una dimensin normativo-reeducativa consistente con la atmsfera revolucionaria generada por la reforma. Obstculos a los procesos de cambio A estas alturas, podemos revisar los problemas que confrontan esta serie de procesos. N o existen datos sistemticos disponibles, c o m o base para determinar el impacto de los obstculos en la reforma; en realidad es demasiado prematuro para que tenga lugar una evaluacin. Por ahora, simplemente sealaremos los principales problemas estructurales que existen, procediendo de lo general a lo particular. i) Dedido a que la reforma educacional depende de cambios en otras partes del sistema social, las demoras existentes en aqullas, contribuirn a retardar la reforma. D e igual manera, cualquier dificultad importante que pueda afectar la operacin general de la administracin gubernamental tendra efectos adversos. C o m o ya se ha mencionado, las reformas econmicas del rgimen revolucionario se han aplicado en gran parte, al menos en lo que respecta a los cambios estructurales. A pesar de que los efectos en los individuos pueden aparecer paulatinamente (por ejemplo, el aumento de los niveles nutricionales entre los nios de edad preescolar contribuir a mejorar el desempeo de estos nios, pero no tendr efecto en los nios mayores que han sufrido con anterioridad problemas de alimentacin), en la actualidad, la velocidad de cambio fuera del sistema educativo no parece ser significativamente lenta. Debido a la gran magnitud del sistema educativo, es m u y probable que se pueda presentar el problema inverso. ii) L a reforma se est aplicando a la educacin bsica en un grado mayor que en otras partes del sistema. Estas diferencias son inevitables puesto que una reforma debe comenzar por algn aspecto. Sin embargo, mientras ms tiempo la educacin superior permanezca fuera del proceso de reforma (se planea la reforma universitaria para m s adelante, no obstante ya se manifiestan algunas demoras en la adaptacin), 10 tanto m s probable ser que ocurran dificultades. Por ejemplo, el avance de la reforma requiere que los postulantes a la carrera docente estn preparados adecuadamente. El sistema de formacin de docentes acaba de entrar al proceso de cambio, si ocurrieran demoras, stas seran graves. iii)La falta de recursos financieros es el factor m s evidente que ha restringido la velocidad de aplicacin de la reforma. Entre 1971 y 1974, el ltimo ao del

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que se disponen cifras, los gastos del sector educacin, se elevaron del 20,5 al 23,1 por ciento; este hecho refleja las prioridades gubernamentales para la ejecucin de la reforma. Sin embargo, c o m o no se espera que esta tendencia contine, se estn tomando medidas para aumentar la eficiencia. Estas incluyen la reduccin del nmero de trabajadores administrativos y el correspondiente incremento de plazas docentes.1 ' iv)El factor menos evidente, pero el ms importante, es la dificultad de los individuos para adaptarse a cambios tan drsticos c o m o los que hemos expuesto. La actualizacin de los conocimientos y la capacitacin en ejercicio, para el personal que trabaja en el sistema educativo, facilitan la adaptacin; sin embargo, sta depender en gran medida del xito con el que funcionen, a nivel local, la toma de decisiones y la solucin de problemas. Los cambios estructurales relacionados tienen el propsito de generar actividades que, a su vez, modificarn las actitudes y el comportamiento de los participantes. Se enumeran a continuacin algunos puntos en los que evidentemente surgirn problemas. Descentralizacin. N o existe una tradicin nacional de administracin descentralizada de los servicios pblicos. E n vista de que los conocimientos administrativos slo se adquieren lentamente mediante la efectiva toma de decisiones, el mejoramiento en la eficiencia administrativa tender a ser gradual. Participacin. Los N E C se crearon, en parte, para remediar la apata hacia los servicios educacionales considerados c o m o algo proveniente de una lejana burocracia estatal. A u n en las reas urbanas, es probable que un cambio de actitudes entre el pblico, se realice lentamente. E n las reas rurales, la buena voluntad de participar por parte de las personas excluidas tradicionalmente del proceso, podra ser difcilmente traducida en actividades significativas, hacindose necerio un proceso de aprendizaje comunitario. Actitudes y competencias de los docentes. E n el Per, el Magisterio tiene una larga tradicin de actividad poltica partidaria que, de hecho, fue criticada por el Plan Inca. El xito de la reforma depender, en parte, de la reorientacin de estas actividades hacia canales tcnico-pedaggicos. Por otro lado, si los docentes no respondieran a los fines polticos de la reforma, en lo concerniente al aspecto social, esta actitud tambin comprometera el resultado del proceso. Es por eso que el xito de la reforma, c o m o ahora se lo concibe, requiere un balance cuidadoso entre el compromiso poltico y la preocupacin por los aspectos tcnicopedaggicos. Por ltimo, la reforma drstica del currculo desde luego presenta problemas importantes. Por ejemplo, ningn pas que haya introducido la matemtica moderna, ha escapado al problema de los docentes que con hbitos de enseanza ya establecidos, tienen una enorme dificultad para dominar el contenido del nuevo currculo. E n el Per, el mejoramiento de las competencias ser un proceso largo y lento, sobre todo en lo que respecta los docentes con niveles inferiores de preparacin y a los que ejercen en reas remotas.

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Bilingismo. La poltica de jerarquizar las lenguas aborgenes, en especial el quechua, rompe con tradiciones m u y profundas. Esta reforma no solamente requiere el desarrollo de nuevos conocimientos, sino tambin un cambio fundamental de actitudes en los planteamientos acerca de la cultura y de la raza. D e todas las fases de la reforma, la poltica de bilingismo es la ms difcil, pero al m i s m o tiempo la que ofrece ms posibilidades de integracin social. Su nivel de dificultad se equipara con la esperanza que ofrece para el futuro. E n resumen, los obstculos para el cambio son m u y similares a los encontrados en una reforma total de cualquier pas. U n examen retrospectivo nos muestra que han existido dos fases. La primera, representa una transicin de una situacin revolucionaria a u n estado "normal" de cambio. L a segunda, est caracterizada por una reforma basada en estrategias de cambio planificadas. E n general, empleando las categoras propuestas por Chin y Benne, se ha observado un cambio ininterrumpido en el enfoque. Comenzando con la revolucin, la m s drstica de las estrategias poltico-administrativas de cambio social, los peruanos se han acercado gradualmente, a lo largo del espectro, a la estrategia normativoreeducativa y finalmente a la emprico-racional. Este cambio contribuye a confirmar la observacin general de otros autores 1 2 , en el sentido de que la innovacin educativa n o ocurre en respuesta a una nica estrategia, sino m s bien a travs de u n espectro de estrategias empleadas en diferentes momentos decisivos del proceso. Aunque se han identificado obstculos de cambio, stos no contradicen la conclusin que se deriva de los indicadores mencionados anteriormente: la reforma peruana de la educacin bsica est avanzando rpidamente. Conclusiones: El modelo peruano de innovacin Los autores de la reforma de la educacin peruana posean amplios conocimientos cientficos sobre el tema de la innovacin y se propusieron planificar un sistema de cambio que les permitiera alcanzar los fines esenciales de la educacin. El anlisis precedente ha revelado los contornos de un modelo distintivo de innovacin. Podemos resumir sus elementos c o m o siguen: Origen. La reforma educacional se origin en un programa general de reforma social. Se la planific bajo condiciones revolucionarias; sin embargo, mediante la publicacin de u n Informe General, un proceso de consulta permiti que la reforma se modificara antes de la promulgacin de la Ley General de Educacin. Alcances. La reforma incorpor prcticamente todo tipo imaginable de innovacin educativa dentro de u n plan nico coherente. Los objetivos y funciones del sistema educativo total se redefinieron a la luz de una perspectiva revolucionaria. A partir de esto se dedujeron los alcances de la reforma: la redefinicin de objetivos y funciones a niveles inferiores de generalidad; la reorganizacin y descentralizacin de la administracin; las modificaciones en las funciones y relaciones de funciones entre educadores y educandos; y la reforma del currculo que afecta la estructura de la escuela, los programas y todos los aspectos de

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la enseanza. Frente a una opcin fundamental, los peruanos han decidido valientemente avanzar con firmeza con la poltica de bilingismo, capaz de alterar el contexto cultural de toda la sociedad. Medios. Se realiz u n esfuerzo consciente para planificar nuevas instituciones que tengan la capacidad de llevar a cabo los fines de la reforma, de una manera creativa y flexible. Se han definido nuevas relaciones y se han creado nuevas unidades organizativas. L a configuracin resultante incluye subsistemas para la asignacin planificada de recursos, la reforma del currculo, la capacitacin en ejercicio, la investigacin y el desarrollo, y el empleo de los medios de comunicacin colectiva en la educacin. Todo esto constituye una coherente infraestructura para la renovacin. Proceso. Las estrategias empleadas en concebir, adoptar y aplicar la reforma revelan una transicin gradual a lo largo de u n espectro poltico-administrativo, normativo-reeducativo y emprico-racional. El proceso es tpico de las situaciones posrevolucionarias, pero raramente se lo encuentra con tal integridad y consistencia. Los obstculos principales para el cambio han sido anticipados por los responsables de la reforma peruana y se han tomado medidas para tratar de solucionar cada uno de ellos. Slo el tiempo dir si se lograron los resultados esperados.
Notas 1. Plan Bienal. Sector Educacin 1975-76, op. cit. 2. Para sta y las estadsticas que siguen, vase: Desarrollo de la Educacin Peruana 19731975, op. cit. 3. Segundo informe trimestral de 1975. Lima, Oficina Sectorial de Planificacin, M I N E D U C , 1975, pgs. 24-25. 4. Plan Nacional de Desarrollo 1971-1975. Vol. VIII. Plan de educacin reafusiado.Lima, Oficina Sectorial de Planificacin, 1972. 5. Chin, R . , Benne, K . D . General strategies for effecting changes in h u m a n systems in: Bennis, R . ; Benne, K . D . ; Chin, R . The planning of change, second edition. N e w York, Holt Rinehart and Winston, 1969. Los nombres de las estrategias se han modificado de acuerdo a Dalin, op. cit. 6. Los datos para esta seccin sobre los entrenadores estn basados en entrevistas personales con las autoridades peruanas y en los planes ms recientes del INIDE y del sector educacin. 7. cf. Plan Nacional de Desarrollo 1971-1975. . . , op. cit. Plan Bienal. Sector Educacin 1975-1976, op. cit. 8. cf. Huberman, op. cit. y fuentes citadas en esa obra, pgs. 33-35. 9. Los documentos ministeriales internos a los que ha tenido acceso el autor, no dejan duda en cuanto al realismo y exactitud de los datos de retroaccin aun cuando stos puedan ser desfavorables a las unidades concernientes o a la poltica gubernamental en un sector dado. lO.Lallez et. al., op. cit. ll.Lallcz et. al., op. cit. 12.Dalin, op. cit., pg. 51.

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ABREVIATURAS UTILIZADAS CECAPES ESEP INIDE INTE LGE MINEDUC NEC OSPE SINAMOS ' Centros de Calificacin Profesional Extraordinaria Escuela Superior de Educacin Profesional Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo de la Educacin "Augusto Salazar Bondy" Instituto Nacional de Teleducacin Ley General de Educacin (Decreto Ley 19326) Ministerio de Educacin Ncleo Educativo Comunal Oficina Sectorial de Planificacin (Sector: Educacin) Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social

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BIBLIOGRAFA
La siguiente lista incluye los documentos mencionados en el texto, as como otros de carcter general. C o n el objeto de facilitar la consulta, se la ha dividido en tres secciones. Documentos publicados por el Gobierno Peruano o sus dependencias Comisin de Reforma de la Educacin. Reforma de la educacin peruana. Informe General. Lima, M I N E D U C , 1970 Curriculo de Educacin Bsica Laboral. Ciclos I y II. (Documento de Trabajo), Lima, MINEDUC, 1972. Curriculo de Educacin Bsica Regular. 1er Ciclo. Lima, Direccin General de Educacin Inicial y Bsica Regular, M I N E D U C , 1974. 242 pgs. Curriculo para escuelas unitarias - Ciclo I : Fases I y II. Lima, Direccin General de Educacin Inicial y Bsica Regular, M I N E D U C , 1974. 328 pgs. Decreto Ley n. 19602 Orgnico del Sector Educacin. Lima, 8 de noviembre de 1972. Decreto Ley n. 21156. Lima, 27 de m a y o de 1975. Decreto Supremo que reglamenta el Instituto Nacional de Teleducacin. Lima, 15 de junio de 1971. Desarrollo de la educacin Peruana 1973-1975. Informe a la 35a. Reunin de la Conferencia Internacional de Educacin, Ginebra. Lima, O S P E , M I N E D U C , 1975. 86 pgs. Directiva n. 01 ME/COSUP/INIDE-75. Reentrenamiento permanente. Lima, Ministerio de Educacin, 9 de enero de 1975. Directiva n. 02-DG; INIDE-75. Accin de los equipos itinerantes del INIDE para el reentrenamiento a nivel zonal y de NEC. Lima, Director General del INIDE, 19 de m a y o de 1975. Directiva no. 02 ME/COSUP/INIDE-75. Concentracin regional-zonal de directores, programadores y promotores de NEC para la preparacin del reentrenamiento docente de 1975. Lima, Ministerio de Educacin, 9 de enero de 1975. El proceso peruano, lecturas. Lima, INIDE, 1974. 364 pgs. Evolucin del sistema educativo peruano 1970-1971. Documento presentado por la Delegacin del Per a la Conferencia Internacional de Educacin, XXXIII Reunin, Ginebra. Lima, M I N E D U C , 1971. Fichas de ciencias histrico-sociales, tercer grado. Lima, INIDE, M I N E D U C . Gua metodolgica de las fichas de ciencias histrico-sociales, tercer grado. Educacin Bsica Regular. Lima, M I N E D U C , 1974. 63 pgs.

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