Informe Sobre La Discriminación en Iberoamérica 2008

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ndice
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Mensaje del presidente de la riood La apuesta por la integracin iberoamericana contra la discriminacin Presentacin Panorama general de la discriminacin en Iberoamrica El marco legal-institucional para el combate a la discriminacin c Inclusin de clusulas antidiscriminacin Las clusulas semiabarcantes Las clusulas omniabarcantes c Adopcin de leyes reglamentarias c Diseo institucional de los rganos de combate a la discriminacin El modelo del ombudsman El modelo integral El modelo sectorizado
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La instrumentacin de polticas pblicas de la no discriminacin c El diagnstico de la discriminacin c Planes o programas nacionales c Medidas compensatorias c El presupuesto del combate a la discriminacin c Programas educativos para la inclusin social y la no discriminacin
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El papel de los medios de comunicacin y las organizaciones de la sociedad civil en la lucha antidiscriminatoria c Campaas de comunicacin y observatorios de medios c El papel de las organizaciones de la sociedad civil en la lucha contra la discriminacin c Marco y acciones de colaboracin con organizaciones de la sociedad civil
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Informe sobre organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil participantes en el Encuentro Iberoamericano contra la Discriminacin c Fondo Indgena Diagnstico sobre la situacin de los pueblos indgenas Combate a la discriminacin a nivel regional. Propuestas y programas c Asociacin Internacional de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgneros Diagnstico sobre la situacin de la homofobia Combate a la discriminacin a nivel regional. Programas y vinculacin con el sector gubernamental c Foro Intereclesistico Mexicano c Red Iberoamericana de Organizaciones no Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias
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Avances y retos en Iberoamrica para prevenir y erradicar la discriminacin c Problemas y retos para combatir la discriminacin en Iberoamrica Marco legal Clusulas constitucionales Leyes reglamentarias Marco institucional Polticas pblicas
Campaas de medios y relacin con organizaciones de la sociedad civil Comentarios finales 155 Serie de datos sobre el avance legal e institucional en el combate a la discriminacin en Iberoamrica Anexos Glosario de siglas ndice de cuadros y recuadros Referencias bibliogrficas
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Mensaje del presidente de la riood
La Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (riood), creada en la ciudad de Mxico en septiembre de 2007 en el marco del Encuentro Iberoamericano Desarrollo Social, Democracia y no Discriminacin, constituye el primer esfuerzo internacional por impulsar y coordinar la atencin institucional de todas las formas de discriminacin entre nuestras sociedades desde una perspectiva regional. El objetivo de la riood se orienta a la construccin de vnculos de cooperacin, comunicacin y coordinacin interinstitucional entre organismos pblicos y organizaciones de la sociedad civil de Iberoamrica que se encargan de prevenir la discriminacin o de atender las consecuencias de este tipo de prcticas. En tal sentido, la relacin virtuosa entre organismos pblicos y organizaciones sociales complementa y enriquece la atencin institucional hacia la discriminacin con acciones conjuntas en toda la regin. Sobre la base de esta relacin, la Red busca contribuir a impulsar la creacin de mejores condiciones en todos los mbitos de la vida en sociedad, a fin de atender mejor esta problemtica que desafortunadamente se encuentra profundamente arraigada en nuestras sociedades. Una de las pretensiones centrales de la riood es darle una mayor visibilidad al tema de la discriminacin y a la urgente necesidad de hacer efectiva su atencin institucional en toda la regin como un elemento indispensable del progreso social y de la construccin democrtica. En tal sentido, si queremos dimensionar el fenmeno que nos proponemos atender de manera regional debemos empezar por realizar diagnsticos lo ms precisos posibles de la forma en que nuestros pases estn preparados en trminos legales e institucionales para atender las distintas vertientes relacionadas con el tema de la discriminacin. Si bien es cierto que la existencia de normas e instituciones no garantiza de manera inmediata ni en forma automtica la eliminacin de las distintas expresiones de la discriminacin, tambin lo es que no podemos aspirar a combatir este flagelo si no contamos con los instrumentos institucionales adecuados para ello. Con este teln de fondo, esta segunda versin del Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 intenta acercarnos de manera ms precisa al conocimiento
Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica
sobre la forma en que nuestros pases estn equipados institucionalmente para atender los problemas relacionados con la discriminacin. El Informe es una coautora de las instituciones pblicas participantes de los distintos pases de la regin junto con los aportes efectuados por diversas organizaciones de la sociedad civil, por lo que da cuenta de los distintos enfoques que nuestros pases han elegido para luchar contra la discriminacin. En algunos casos se ha privilegiado el establecimiento de instituciones que atienden la discriminacin en sus mltiples formas de expresin; en otros, las instituciones que atienden un solo tipo de discriminacin. Asimismo, con el Informe se ponen de manifiesto aspectos importantes como la dependencia o independencia que nuestras instituciones guardan respecto al gobierno, lo que tambin permite ubicar su grado de independencia en cuanto a su actuacin. En suma, en el texto se encontrar una riqueza de experiencias, opiniones y formas de observar el problema de la discriminacin, as como una gran variedad de medidas destinadas a prevenir o atender los efectos de este lastre que tiene presencia en todos los pases de nuestra regin. Sin embargo, el aporte ms importante del Informe es su intento de ofrecernos una radiografa ms acabada de la dimensin institucional existente en nuestros pases y para atender, prevenir o combatir la discriminacin. De ello se derivan las necesidades institucionales que debemos subsanar con miras a ser ms eficientes en este gran reto de dimensiones globales. Los miembros de la riood sabemos que la coordinacin institucional constituye un paso importante a fin de impulsar y aspirar a modificar la realidad que hoy enfrentamos en la regin, marcada por condiciones estructurales y culturales de discriminacin y exclusin. En una perspectiva de mediano plazo, deseamos contribuir con nuestro trabajo a posicionar el tema de la atencin institucional de la discriminacin por lo menos entre las 10 primeras prioridades de las agendas nacionales y de los organismos internacionales. El Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 constituye tan slo un granito de arena que esperamos coadyuve con este propsito. En este esfuerzo, la Presidencia y la Secretara Tcnica de la riood quieren hacer un amplio reconocimiento al trabajo realizado por Angie Rueda Castillo y Bibiana Gmez Muoz en la sistematizacin de esta segunda versin del Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008. Su experiencia acadmica y sus aportaciones fueron de gran vala para que el texto adquiriera la fisonoma y los contenidos que hoy se presentan. Finalmente, la presentacin de este volumen en la primera reunin ordinaria que los miembros de la riood celebramos en Buenos Aires, Argentina, se concibe como un modesto tributo de la Red en el marco de la conmemoracin del 60 aniversario tanto de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos como de la Declaracin
Mensaje del presidente de la riood
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, as como del 2008, que fue declarado como el Ao Iberoamericano contra Todas las Formas de Discriminacin por los jefes y jefas de Estado y de gobierno de Iberoamrica en la cumbre que celebraron durante el mes de noviembre de 2007 en Santiago de Chile. Gilberto rincn Gallardo y Meltis Presidente de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin Buenos Aires, 2008
La apuesta por la integracin iberoamericana contra la discriminacin
En enero de 2007 tom cuerpo la idea de consolidar un espacio de coordinacin, cooperacin y comunicacin regional que diese respuesta a la notable ausencia de informacin sobre los quehaceres institucionales que en torno a la lucha contra el fenmeno de la discriminacin se han venido generando en Latinoamrica y en la Pennsula Ibrica. De ah surgi la propuesta de reunir en Mxico a instituciones que atendieran de manera cotidiana el tema en sus distintas vertientes y alcances, con el objetivo de intercambiar experiencias y crear sinergias a fin de contribuir a eliminar gradualmente la discriminacin. Un primer problema al cual nos enfrentamos fue el de reunir datos sobre este tipo de instituciones en la regin, lo que dejaba clara la nula existencia de informacin bsica al respecto, pero tambin mostraba la inequidad en la importancia dada al tema en las agendas polticas iberoamericanas. Una vez resuelto el asunto del directorio de instituciones, nos dimos a la tarea de crear el programa para un seminario que reuniera a las y los representantes de instituciones pblicas y de la sociedad civil, a fin de discutir las vicisitudes que se enfrentan a diario en nuestras naciones y buscar mecanismos compartidos de solucin. Un segundo problema a resolver fue el de conjuntar los temas que se presentaran como comunes a todas las instituciones convocadas, y ello con miras a alcanzar un espacio de discusin metdica. Las propuestas versaron sobre distintos temas, desde la ubicacin de la discriminacin como un delito en las constituciones y leyes locales hasta la atencin en presupuestos en las distintas naciones. Finalmente, elaboramos un cuestionario bsico con la intencin de recuperar las experiencias institucionales de atencin al fenmeno. Las respuestas que recibimos sirvieron de base para elaborar la primera versin del texto que el lector tiene en sus manos, mismo que fue presentado el 24 de septiembre de 2007 en la reunin de funcionarios de organismos gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil iberoamericanas. Como un compromiso de la naciente Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (riood), las instituciones participantes acordaron enrique-
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cer, en el transcurso del siguiente ao, sus insumos nacionales, por lo que se obtuvo un documento con mayores elementos para el estudio del fenmeno discriminatorio. El presente volumen es resultado del esfuerzo de muchas personas, las cuales ayudaron con sus conocimientos a generar informacin local sobre la discriminacin en nuestra regin. Este texto no hubiera sido posible sin las aportaciones de Wilfredo Chvez, Kathy Amrica Gil, Augusto Prado, Yudy Torres Prez, Carlos Parra, lvaro Paniagua, Antonio Aguilar Martnez, Mara Jos Lubertino, Mara Rachid, Frank La Rue Lewy, Marco Antonio Curuchich, Gilberto Rincn Gallardo, Jos Luis Gutirrez Espndola, Rigoberto Mata, Rodolfo Prudente, Manuel de Jess Campos Labrador, Natasha Velotti, Anbal Miranda, Silvia Quinteros, Luis Pascoal, Palmira Rios, Gloria Careaga, Mercedes Vaca Toscano, Mateo Martnez, Regina Atalla, Matilde Ribeiro, Sergio Augusto, Karen Jimnez, Mara Elena Martnez Salgueiro y Manuel Mara Pez Monges. Para la preparacin de las dos versiones del Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica ha resultado de vital importancia el apoyo incondicional del personal de la Direccin General Adjunta de Vinculacin, Programas Educativos y Divulgacin del Conapred de Mxico, encabezado por Jos Luis Gutirrez Espndola, un decidido impulsor de la cultura de la no discriminacin y cuya gua en el desarrollo de estos temas ha sido fundamental. Asimismo, no podemos dejar de mencionar el trabajo profesional y minucioso de Angie Rueda Castillo y de Bibiana Gmez Muoz, cuyo talento y conocimiento fueron definitivos en el buen logro de este documento. Este documento es una prueba ms de la suma de voluntades que buscan contribuir notablemente a resolver uno de los problemas ms arraigados en nuestras sociedades: la discriminacin. JorGe alfonso torres roMero Miembro de la Secretara Tcnica de la riood y subdirector de Asuntos Internacionales del Conapred
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Presentacin
El Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 tiene como propsito dar a conocer las experiencias que en los ltimos 15 aos han tenido los pases de la regin en la lucha contra la discriminacin. Este Informe aborda la problemtica de la discriminacin desde una perspectiva legal e institucional, pues se centra en el papel de los rganos ms representativos de la regin en la prevencin y erradicacin de la discriminacin, pero tambin habla de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil (osc) como promotoras y defensoras de los derechos humanos. De tal modo, el documento est concebido como un reflejo privilegiado sobre la situacin de la discriminacin a nivel regional. Cabe resaltar que el Informe es producto de los esfuerzos de cooperacin entre las naciones de Iberoamrica, pues surgi con el fin de constituirse como un instrumento de colaboracin interinstitucional que permitiese proporcionar insumos informativos y conducir la definicin, aplicacin, monitoreo y evaluacin de medidas orientadas a la lucha contra la discriminacin. Tal iniciativa de cooperacin regional en la materia se ha venido observando desde 2004 con la realizacin de foros y encuentros internacionales. En septiembre de ese ao tuvo lugar, en la ciudad de Mxico, el Foro Internacional sobre la no Discriminacin. Los desafos fiscales y judiciales de la implementacin de leyes antidiscriminacin en Latinoamrica y el Caribe, organizado conjuntamente por el mexicano Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid). En dicha ocasin, una gama plural de expertos de 10 pases discutieron los desafos fiscales, econmicos y judiciales que acompaan a la instrumentacin de medidas legales a favor de la no discriminacin. Dos aos ms tarde, en octubre de 2006, se organiz de nueva cuenta el Encuentro Internacional contra la Discriminacin, al cual asistieron representantes de 13 pases a fin de analizar el estado de la lucha contra la discriminacin a partir del intercambio de experiencias exitosas relacionadas con la aplicacin de legislaciones antidiscriminatorias, polticas pblicas a favor de grupos en situacin de vulnerabilidad e iniciativas institucionales encaminadas a eliminar las diversas formas de discriminacin en el mundo.
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Derivado de esta ltima reunin y acorde con el seguimiento a los compromisos contrados en la declaracin del encuentro de 2006, el Conapred convoc a organismos y organizaciones de Iberoamrica comprometidos con la lucha contra la discriminacin a participar en el Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y no Discriminacin: el Combate a la Discriminacin en las Polticas de Desarrollo Humano y Social, que se realiz del 24 al 26 de septiembre de 2007 en la ciudad de Mxico y tuvo como objetivo analizar el impacto negativo del fenmeno discriminatorio en el desarrollo y el alcance regional de los objetivos del milenio, planteados por la Organizacin de las Naciones Unidas (onu). La importancia que tuvo este Encuentro de 2007 radica en sus propsitos. En primer lugar, se busc intercambiar visiones y experiencias de prcticas institucionales en Iberoamrica sobre los avances y propuestas, as como las limitaciones que enfrenta la lucha contra la discriminacin para cristalizar la igualdad de oportunidades y el disfrute y ejercicio pleno de los derechos de las personas. En segundo lugar, sirvi de plataforma para la conformacin de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (riood), que integra tanto a organismos pblicos de 16 pases como a osc. As, la riood se erige como una instancia fundamental en la cooperacin para la lucha contra la discriminacin en Iberoamrica, tal como lo establecieron los Estados integrantes en su conformacin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Puerto Rico y Uruguay, as como la Comunidad Andina, el Fondo Indgena, la Red Latinoamericana no Gubernamental de Asociaciones de Personas con Discapacidad, la Red de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trans del Mercosur, la Asociacin Internacional de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgnero, Mxico Negro y el Foro Intereclesistico Mexicano ac (vase recuadro 1). Experiencias como sta, tan novedosas como recientes, dan cuenta del camino que deber seguir la cooperacin internacional en la lucha contra la discriminacin, pues pese a que existe una mayor conciencia sobre los impactos adversos propiciados ella, siguen siendo limitados los esfuerzos emprendidos por diferentes pases para prevenir y eliminar las prcticas discriminatorias. En otras ocasiones, la falta de coordinacin institucional e incluso de comunicacin interinstitucional provoca que los esfuerzos que se vienen realizando en nuestros pases para atender el fenmeno de la discriminacin pasen desapercibidos o simplemente parezcan desarticulados. Desafortunadamente, y sin olvidar los avances observados, las polticas antidiscriminatorias no constituyen una poltica prioritaria para los pases de Iberoamrica, lo que se refleja, por ejemplo, en la debilidad legal e institucional de los organismos encargados de su combate, particularmente en lo referente a los presupuestos insuficientes a fin
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Presentacin
Recuadro 1
Miembros de la riood Pas

Argentina Organismo pblico autnomo o unidad administrativa de gobierno Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (Inadi) Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos Bolivia Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas del Ministerio de Justicia del Poder Ejecutivo Brasil Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (seppir) Departamento de Diversidad y no Discriminacin del Ministerio Secretara Chile General de Gobierno Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer Programa Presidencial para los Derechos Humanos y Derecho Internacional Colombia Humanitario Costa Rica Defensora de los Habitantes de Costa Rica El Salvador Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Ecuador Consejo Nacional de Discapacidades (Conadis) Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en Materia Guatemala de Derechos Humanos Mxico Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (Conapred) Secretara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad Panam (Senadis) Paraguay Defensora del Pueblo Per Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) Portugal Alto Comisionado para la Migracin y el Dilogo Intercultural (acidi, ip) Puerto Rico Comisin de Derechos Civiles Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y Toda Forma de Uruguay Discriminacin Organismos internacionales Comunidad Andina, Foro Indgena osc nacionales e internacionales Red Iberoamericana no Gubernamental de Asociaciones de Personas con Discapacidad (Riadis, Brasil) Red de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trans del Mercosur Asociacin Internacional de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgnero Mxico Negro Foro Intereclesistico Mexicano, ac
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de instrumentar acciones de antidiscriminacin o al carcter fragmentado de las polticas pblicas. Es en este marco, precisamente, donde se inscribe la elaboracin del Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica, pues sus objetivos estn orientados a servir como documento base para la riood, a fin de fortalecer la colaboracin regional que permita avanzar conjuntamente en las tareas de la inclusin social y el desarrollo integral de las personas, as como para constituirse en un medio de conocimiento en la bsqueda de la construccin de un marco de colaboracin interinstitucional y con organizaciones de la sociedad civil. El Informe es un primer paso con vistas a profundizar en el conocimiento sobre la discriminacin en las naciones de Iberoamrica, adems de que aborda tanto los sustentos como las vas para combatirla. No se trata de un diagnstico sociolgico del fenmeno discriminatorio en s mismo en nuestros pases ni de sus diferentes modalidades ni manifestaciones o impactos socioeconmicos, culturales y polticos, aunque mucho contribuir a este necesario propsito. Es, ms bien, un acercamiento a la situacin legal e institucional que prevalece en la regin para atender este fenmeno. Con base en la informacin proporcionada por los organismos pblicos encargados del combate institucional a la discriminacin, la perspectiva legal-institucional que respalda el Informe abarca aspectos relacionados con la inclusin constitucional y legal de clusulas o disposiciones antidiscriminatorias, la implementacin de polticas pblicas, los presupuestos asignados al combate de la discriminacin, la ejecucin de programas educativos y campaas de comunicacin, as como la relacin que se guarda con las osc. A fin de lograr su objetivo, el Informe fue elaborado sobre la base de las respuestas proporcionadas en un cuestionario de 17 preguntas (vase anexo 1), enviado por el Conapred a las diversas instituciones responsables del combate a la discriminacin en Iberoamrica, fueran stas rganos autnomos o unidades administrativas de gobierno. Del mismo modo, se recoge la informacin proporcionada por las osc participantes. El conjunto de las preguntas planteadas agrupa siete temas: 1. Diagnstico 2. Estatus legal de la discriminacin 3. Asignacin de presupuesto nacional 4. Polticas pblicas para el combate de la discriminacin 5. La lucha contra la discriminacin desde las osc 6. Obstculos para eliminar la desigualdad y la discriminacin 7. La lucha institucional contra la discriminacin a nivel regional
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Presentacin
Dicha informacin fue recopilada y se organiz en tres ejes o niveles de anlisis: 1) el marco legal-institucional, 2) la instrumentacin de polticas pblicas, y 3) el papel de los medios de comunicacin y de la sociedad civil, los cuales se consideran necesarios para la instrumentacin de cualquier iniciativa o poltica contra la discriminacin. As pues, esta informacin se halla concentrada en 10 rubros sustantivos: Clusulas constitucionales Leyes reglamentarias Organismos 2. Instrumentacin de Investigaciones y/o estudios de opinin polticas pblicas (diagnstico de la discriminacin) v. Planes o programas nacionales vi. Acciones afirmativas y medidas compensatorias vii. Presupuesto viii. Programas educativos 3. Papel de los medios de ix. Campaas a travs de medios comunicacin y de las osc x. Relacin y participacin de las osc El Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 analiza la situacin general de la discriminacin en la regin, los rasgos institucionales de las polticas de combate a la misma, los avances observados y los retos que enfrentan las naciones iberoamericanas en condiciones de exclusin social sumamente marcadas. En su primer captulo, aborda el panorama general de la discriminacin en diversos pases de Amrica Latina y Portugal. Partiendo de un diagnstico preliminar sobre la situacin imperante en la regin, el segundo captulo analiza el marco legal-institucional existente en los pases de la riood, a fin de identificar el diseo institucional que sustenta las acciones gubernamentales contra la discriminacin. En su tercer apartado, el Informe se ocupa de un tema sustantivo para conocer el avance de la lucha antidiscriminatoria: la instrumentacin de las polticas pblicas encaminadas a dicho propsito. El papel de los medios de comunicacin y de las osc como promotores y defensores de una cultura no discriminatoria y, por lo tanto, generadora de nuevas concepciones favorables a la exigibilidad del derecho a la no discriminacin es abordado en el captulo cuarto. Asimismo, por la importancia que tienen las osc y los organismos inter1. Marco legal-institucional i. ii. iii. iv.
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nacionales en el combate a las prcticas discriminatorias, en este captulo est inserto el informe relativo a la visin, actuacin y propuestas de los organismos internacionales y las osc que participaron en el Encuentro de 2007 que dio origen a la riood. Todo ello, sin duda, servir de base para analizar, en el ltimo captulo, los avances y las limitaciones que ha experimentado el combate a la discriminacin en las naciones iberoamericanas. En l se abordan los retos que han identificado los propios pases integrantes de la riood para ampliar las propuestas e iniciativas que mejoren las acciones de prevencin y eliminacin del fenmeno discriminatorio. Desde una perspectiva regional, la revisin que presenta el Informe sobre las experiencias nacionales ser sumamente provechosa a fin de identificar los patrones de institucionalizacin en la lucha antidiscriminatoria que permitan intensificar los esfuerzos encaminados al avance del desarrollo humano y la inclusin social en los pases de Iberoamrica.
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Panorama general de la discriminacin en Iberoamrica
La discriminacin es un fenmeno que genera mltiples consecuencias en la vida cotidiana de las personas, pues no slo afecta a su interaccin y/o participacin en la sociedad, sino que puede impedir el acceso y el ejercicio plenos de sus derechos fundamentales. En 1948, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de la onu consagr la igualdad de las personas sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin pblica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin. Desde entonces, y respetando el espritu de la propia Declaracin acerca de promover y asegurar medidas progresivas de carcter nacional e internacional a favor de los derechos humanos y su aplicacin, hemos observado significativos avances legales que procuran el cumplimiento del derecho a la no discriminacin. No obstante, siguen existiendo manifestaciones muy extendidas de trato desigual entre las personas basadas en su gnero, pertenencia tnica, estado de salud, orientacin sexual o edad, tan slo por citar algunos ejemplos, que reflejan la discriminacin y la exclusin social que prevalece en nuestros das alrededor del mundo. Este trato discriminatorio surge como producto de actitudes de desprecio por un prejuicio o un estigma social cuyo efecto limita, coarta o suspende derechos y libertades de quienes la padecen. En tal contexto, a la discriminacin hay que entenderla como una conducta culturalmente fundada y sistemtica y socialmente extendida de desprecio social contra una persona o grupo de personas fundada en un prejuicio negativo o un estigma relacionado con una desventaja inmerecida, y que tiene por efecto (intencional o no) daar sus derechos y libertades, esto es, violar o menoscabar derechos y libertades fundamentales (Rodrguez Zepeda, 2004). En Iberoamrica, de acuerdo con datos de algunas encuestas nacionales, se da una percepcin generalizada en torno a la existencia de prcticas discriminatorias de trato diferenciado perjudicial o menos favorable hacia las personas por la preexistencia de estereotipos sociales o raciales, as como de muchos otros que provocan una subvaloracin y subrepresentacin de los individuos en actividades sociales, econmicas, polticas y culturales. Como sucede en todo el mundo, la discriminacin se
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manifiesta en mltiples canales y limita el acceso a derechos bsicos como la educacin, la salud, el empleo, la igualdad o a vivir sin violencia. Para la riood tal como lo estableci desde su creacin en octubre de 2006, deben condenarse las prcticas discriminatorias sustentadas en el racismo y/o prejuicios culturales por motivos de origen tnico o nacional, gnero, embarazo, edad, discapacidad, condicin social, econmica o de salud, aspecto fsico, lengua, religin, creencia, opiniones polticas, orientaciones sexuales, identidad o expresin de sexo/gnero y/o estado civil como causas fundamentales de la fragmentacin y exclusin social. En esta concepcin del fenmeno discriminatorio y de su combate han sido identificados grupos en situacin de vulnerabilidad que necesitan una proteccin especfica. Como muestra el recuadro 2, la discriminacin puede afectar a diversos sectores de la sociedad que dan cuenta de lo extendido de las prcticas discriminatorias en la regin, pues viejas prcticas se han combinado con formas nuevas afectando a un considerable nmero de la poblacin, dada la existencia de determinados patrones de exclusin social que se conjugan con situaciones de precariedad econmica.
Recuadro 2
Grupos vulnerables 1) mujeres; 2) nias, nios y jvenes; 3) migrantes; 4) refugiados y personas en situacin de desplazamiento; 5) adultos y adultas mayores; 6) personas que viven con vih-sida; 7) diversidad sexual (lesbianas, gay, bisexuales, transexuales y transgnero-lgbtt); 8) pueblos indgenas; 9) afrodescendientes; 10) grupos tnicos discriminados; 11) diversidad religiosa y de creencias; 12) personas con discapacidad, y 13) personas es situacin de encierro y liberadas.
Es por ello que la lucha contra la discriminacin debe comenzar por el reconocimiento del derecho a la no discriminacin como un derecho humano, pues ste no slo neutraliza los efectos perniciosos que las prcticas discriminatorias tienen sobre el goce y el ejercicio de los derechos humanos al codificar la adquisicin de los mismos, sino que tambin establece las bases para la proteccin de grupos vulnerables que histrica, estructural o potencialmente pueden ser discriminados. En las ltimas dos dcadas Iberoamrica ha vivido transformaciones significativas. En el orden poltico, las reglas de la democracia de acceso y distribucin del poder han encontrado terreno frtil en la regin. Sin embargo, la convivencia y la cohesin sociales suelen verse daadas por los graves ndices de desigualdad econmica y social que imperan en nuestras sociedades. Si bien el propsito de este Informe no consiste en presentar un diagnstico detallado de indicadores de discriminacin en Iberoamrica, puede decirse que existe una apreciacin muy difundida de que la discriminacin y la denegacin de derechos por tal motivo es una realidad que vulnera la convivencia y la sobrevivencia de las personas. De acuerdo con cifras recientes de encuestas nacionales, el 84% de la poblacin encuestada en Argentina, por ejemplo, considera que en su sociedad existen prcticas discriminatorias y quienes ms las padecen son los migrantes, la gente sin recursos econmicos, los gays, lesbianas y travestis, y las personas con sobrepeso (Inadi, 2006). Asimismo, en Guatemala, el 94.3% de la ciudadana considera que existe racismo en la sociedad y que quienes ms lo sufren son los indgenas (Prensa Libre, 2005). Un 80% de mexicanos cree que las personas con discapacidad, los enfermos de vih-sida, los indgenas, los ancianos, los homosexuales y las madres solteras tienen razn al sentirse discriminados (Sedesol, 2005). Por su parte, en Per existe un amplio consenso en que los indgenas, los pobres, los homosexuales, las lesbianas y las personas con discapacidad ven fuertemente limitados sus derechos, mientras que los afroperuanos, las mujeres y mestizos ven limitado el ejercicio de sus derechos (Demus, 2005). Del modo similar, en Portugal, ms de dos tercios de los encuestados creen que se discrimina ms por el origen tnico de las personas el 77% considera una desventaja social ser gitano o por ser discapacitado u homosexual (Comisin Europea, 2007). En Ecuador, el 62% de la poblacin admite que existe racismo y discriminacin hacia afroecuatorianos e indgenas (inec, 2005), y en Brasil, el 17% declar haberse sentido discriminado alguna vez por su color de piel, raza o etnia (Cieplan, 2007). Los datos que arrojan estas encuestas nos hablan, efectivamente, de una percepcin muy extendida de conductas discriminatorias en la regin y de los efectos que pueden tener las prcticas de discriminacin directa cuando una persona es tratada
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de manera menos favorable que otra debido a su origen tnico o racial, su discapacidad, gnero, edad o preferencia sexual. Un componente que frecuentemente acompaa estas prcticas y que agrava el efecto discriminatorio es la desigualdad socioeconmica y los elevados ndices de pobreza que afectan a numerosos sectores sociales. Datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal) refieren que en el ao 2006, el 36.5% de la poblacin de la regin se encontraba en situacin de pobreza, mientras que la extrema pobreza o indigencia alcanzaba a un 13.4%, lo que suma 194 millones de pobres, de los cuales 71 millones eran indigentes (cepal, 2007). La pobreza se ha convertido en un factor directo de discriminacin. En Brasil, por ejemplo, el 25% de los entrevistados seal sentirse rechazado por su condicin econmica de pobreza, al igual que el 14% en Guatemala, el 13% en Chile y en Colombia (Cieplan, 2007), y el 45% en Per (Demus, 2005). Asimismo, el 19.4% de los mexicanos considera que no se respetan sus derechos por no tener dinero (Sedesol, 2005), mientras que en Argentina, el 88.4% estima que los sectores populares son fuertemente discriminados (Inadi, 2006). No obstante, es en el espacio laboral donde parece ejercerse una discriminacin mayor que en otras esferas de la vida social. En Mxico, el 69.8% cree que no se respetan sus derechos laborales debido a su edad, el 57.7% lo piensa por su preferencia sexual, el 49.6% por su discapacidad y el 43.8% por su gnero. En Argentina, despus de los boliches bailables (79.7%), es en las empresas donde se observa ms discriminacin, de acuerdo con el 74.9% de los encuestados. Como puede observarse, la discriminacin es capaz de afectar de muy diversas maneras a las personas. En nuestra regin existe una discriminacin que histricamente ha daado a grupos indgenas, afrodescendientes, a las mujeres y a las personas discapacitadas. Y ha sido precisamente esta condicin de vulnerabilidad la que ha impulsado la suscripcin de numerosos acuerdos internacionales y regionales en busca del mejoramiento de las condiciones de acceso a los derechos humanos de estos grupos vulnerables (como se ver en el captulo siguiente). A pesar del avance jurdico internacional y la transformacin de leyes y polticas al interior de los pases a favor de dichos sectores sigue persistiendo un trato discriminatorio para estos grupos que, en la actualidad, se conjuga con la reproduccin de prcticas de aislamiento y denegacin de derechos a grupos que, ya sea por razones de movilidad social en condiciones econmicas asimtricas, como aquellos que se ven obligados a migrar hacia otros pases, o bien, de aquellos que ejercen su identidad sexual, como los lgbtt, por ejemplo, los coloca en situaciones de vulnerabilidad y en ocasiones de extrema vulnerabilidad, al tiempo que socava las bases de la convivencia
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social de toda sociedad democrtica y plural. Ciertamente, fenmenos como el aumento de la pobreza y de la brecha de la desigualdad social, la migracin internacional o el deseo de asumir una identidad sexual no convencional van acompaados de nuevas formas de discriminacin, intolerancia, racismo y xenofobia. Paralelamente a esta valoracin generalizada sobre los patrones y las prcticas de la discriminacin en Iberoamrica existe un amplio sector de la poblacin que cree que deben instaurarse medidas que resuelvan las disparidades en el trato social de los grupos vulnerables, as como programas de proteccin especfica y de combate a la discriminacin a fin de garantizar condiciones de igualdad y de respeto para todas las personas. En los casos de Argentina y Mxico que son con los que se cuenta con mayor informacin, 71.3% de los argentinos considera que la discriminacin se debe a la falta de educacin de la gente y 47.3% sabe que consiste en la violacin de los derechos humanos (Inadi, 2006). Por su parte, 80.4% de los encuestados en Mxico cree que disminuir la discriminacin es tan importante como reducir la pobreza. En el mismo sentido, la sociedad mexicana considera que deben mejorarse las condiciones de acceso al trabajo de las personas con discapacidad, de las mujeres, de los adultos mayores y de los indgenas, adems de asegurar la igualdad de trato entre hombres y mujeres y el respeto por la preferencia sexual o las culturas de los pueblos indgenas (Sedesol, 2005). Lo anterior, por supuesto, es una muestra de la creciente concientizacin sobre el fenmeno discriminatorio y sus efectos en la vida cotidiana de las personas, pero an falta mucho para crear una verdadera cultura del derecho a la no discriminacin con objeto de garantizar la plena inclusin de las personas en la sociedad. En Iberoamrica, las dos ltimas dcadas han atestiguado profundos cambios en la vida poltica y la calidad de la convivencia democrtica de nuestras sociedades. En el mismo periodo, tambin se ha observado una importante inclusin de instrumentos legales e institucionales en nuestros pases destinados a combatir la discriminacin, pero se trata en realidad de una tarea reciente que necesita ser promovida, fortalecida y consolidada. Frente a tal reto, se vuelve necesaria una mayor sistematizacin legal del derecho a la no discriminacin en los marcos jurdicos, la instrumentacin eficaz de polticas pblicas en favor de la igualdad y la proteccin de grupos vulnerables, la transformacin de los valores y la educacin para una convivencia plural y democrtica, la concurrencia de los medios de comunicacin en el combate de estereotipos discriminatorios, la participacin de las osc en la promocin y el combate de la discriminacin, y la cooperacin institucional de los pases integrantes de la riood para la eliminacin de toda prctica discriminatoria en Iberoamrica.
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El marco legal-institucional para el combate a la discriminacin
El combate a la discriminacin requiere que los gobiernos y la sociedad en su conjunto reconozcan la dimensin del fenmeno discriminatorio y las secuelas negativas que genera en la vida diaria de los individuos. Este reconocimiento sobre las causas y los efectos del fenmeno constituye sin duda el primer paso para la introduccin de medidas legales y de polticas encaminadas a asegurar el ejercicio pleno de los derechos de miles de personas afectadas por prcticas discriminatorias. En las sociedades de Iberoamrica, la percepcin sobre la discriminacin se halla muy extendida. El carcter estructural del fenmeno discriminatorio, conjugado con altos ndices de pobreza y desigualdad social, refleja una realidad que necesita una intervencin eficaz y constante por parte del Estado a fin de revertir las desventajas y aumentar las posibilidades de desarrollo de las personas o grupos de personas que, tanto histricamente como en la actualidad, han sido y son objeto de actos discriminatorios. Desde hace dos dcadas, pero particularmente en el ltimo decenio, los pases de la regin han reconocido la discriminacin como un problema grave que afecta a la cohesin social y vulnera la adquisicin de derechos bsicos. Todos los pases integrantes de la riood cuentan con clusulas constitucionales o leyes contra la discriminacin que reconocen la igualdad de derechos de todas las personas, la proteccin a grupos vulnerables, la adopcin de medidas para grupos discriminados y/o la prohibicin y sancin de actos discriminatorios. Del mismo modo, la mayora de ellos han firmado y ratificado tratados internacionales de derechos humanos que incluyen clusulas antidiscriminatorias y han adoptado (para su derecho interno) el derecho internacional de los derechos humanos (vase cuadro 1). Cabe sealar que en este proceso de transformacin jurdica a favor de la igualdad de oportunidades y de trato resulta primordial la correspondencia con el derecho internacional de los derechos humanos, pues ste tiene la capacidad intrnseca de regir no slo las relaciones entre los Estados sino las que se observan dentro de ellos (Henderson, 2004).
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Cuadro 1 Ratificacin de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos que contienen clusulas antidiscriminatorias
Sistema de Naciones Unidas Sistema interamericano
Pas 8-11-86 12-11-82 24-04-92 23-03-76 23-03-76 23-03-76 23-03-76 29-02-80 5-08-92 23-06-81 8-06-77 10-09-92 28-07-78 15-09-78 23-03-76 23-03-76 3-08-83 31-10-78 3-01-76 3-01-81 28-07-78 10-04-95 10-09-92 6-05-87 13-10-82 3-09-81 8-11-81 8-06-77 8-06-77 28-11-81 15-06-02 23-06-81 3-09-81 28-02-01 19-08-88 11-09-82 9-08-02 15-06-02 9-08-01 14-08-01 9-071 26-07-02 26-10-01 6-09-95 29-02-80 18-09-81 4-04-01 23-03-76 3-01-76 9-12-81 5-05-02 2-09-90 2-09-90 2-09-90 21-10-90 11-01-91 25-10-90 4-10-90 21-10-90 20-12-90 23-03-76 3-01-76 4-05-86 20-12-01 20-09-90 23-03-76 3-01-76 18-02-82 10-12-99 27-02-91 1991 1993 1998 -----1996 1990 -----1993 1994 ----------28-08-92 3-01-76 6-01-90 10-12-99 12-09-90 -------------24-04-92 2-03-84 28-09-02 24-10-90 2002 ---------21-03-05 24-05-95 ---------5-02-02 14-03-03 14-03-03 8-03-99 ---------13-09-00 14-09-05 ---------15-02-01 12-11-82 12-11-82 8-07-90 22-12-00 25-07-90 1991 16-10-00 8-11-86 8-11-86 14-08-85 28-02-00 3-01-91 2000 23-02-07
cerd
ccpr
ccpr-op1 cescr cedaw cedaw-op crc C169 ------------------------------------------------------3-04-08 14-12-07 ---------17-12-07 7-08-07 ----------
Icrmw1
crpd2
cipsevm 9-04-96 26-10-94 16-11-95 24-10-96 3-10-96 5-07-95 30-06-95 13-11-95 4-01-95 19-06-98 26-04-95 29-09-95
ciedpd 28-09-00 27-02-03 17-07-01 4-12-01 4-12-03 8-12-99 1-03-04 15-01-02 8-08-02 6-12-00 24-01-01 28-06-02
Argentina
4-06-69
Bolivia
22-10-70
Brasil
4-06-69
Chile
19-11-71
Colombia
2-10-81
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Costa Rica
4-01-69
Ecuador
4-01-69
El Salvador
30-12-79
Guatemala
17-02-83
Mxico
22-03-75
Panam
4-06-69
Paraguay
17-09-03
Per
29-10-71
30-01-08 -------------------
2-04-96
10-07-01
Portugal
23-09-82
Uruguay
4-01-69
4-01-96
24-05-01
Adhesin. En la misma fecha, los pases ratificaron el Protocolo de la Convencin.
Sistema de Naciones Unidas cerd: Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial. ccpr: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. ccpr-op1: Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. cescr: Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. cedaw: Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. cedaw-op: Protocolo Facultativo de la Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. crc: Convencin sobre los Derechos del Nio. c169: Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. icrmw: Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. crpd: Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Sistema Interamericano cipsevm: Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. ciedpd: Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad.
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Inclusin de clusulas antidiscriminacin en el ordenamiento jurdico nacional
La introduccin del derecho a la no discriminacin como un derecho humano tanto en instrumentos jurdicos internacionales como en textos constitucionales nacionales representa un avance muy significativo en el combate y la prevencin de la discriminacin, pues tal sistematizacin jurdico-legal sienta las bases para que los Estados reconozcan y garanticen los derechos fundamentales y amplen las oportunidades de vida de las personas. Del mismo modo, el carcter progresivo de este derecho estimula la proteccin especial a individuos y grupos de personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y que son objeto (o pueden serlo) de prcticas y actos discriminatorios, as como de violacin de sus derechos bsicos por su pertenencia a un grupo especfico. En todas las constituciones de los pases participantes en la riood existe un reconocimiento tcito del principio a la igualdad a partir de la inclusin de clusulas de igualdad formal que garantizan a todas las personas la igualdad ante la ley o en la ley,1 y es reconocida la ampliacin de derechos a fin de alcanzar la igualdad de oportunidades. Del mismo modo, son incluidas algunas disposiciones de igualdad material mediante las cuales los Estados se comprometen a promover y desplegar polticas pblicas encaminadas a combatir la discriminacin, compensando, as, las situaciones de desventaja que reducen o cancelan las oportunidades de participacin de las personas y los grupos vulnerables. De manera taxativa, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Portugal y Puerto Rico incluyen disposiciones y/o clusulas antidiscriminacin en sus ordenamientos constitucionales, ya sea desde una perspectiva semiabarcante o desde otra omniabarcante. Esta categorizacin se refiere, bsicamente, al listado de discriminaciones prohibidas o se combatidas constitucionalmente. Una clusula de tipo semiabarcante establece la igualdad entre los individuos ante la ley y medidas de equiparacin de derechos. Aunque en estas clusulas no es tan amplio el listado de rasgos sobre el mandato de la no discriminacin, la amplitud que puede acompaar al establecimiento de igualdad formal es susceptible de generar
La igualdad ante la ley se relaciona con la aplicacin igual de las normas a todas las personas, donde no hay ventajas ni desventajas, ya que tienen las mismas oportunidades frente a las normas. Por su parte, la igualdad en la ley implica la obligacin del legislador de incluir el principio de igualdad constitucionalmente establecido en el contenido de la norma (Comisin Ciudadana de Estudios contra la Discriminacin, cced, 2001: 193-194).
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una actividad hermenutica muy generosa en cuanto a la tutela contra la discriminacin, particularmente si los encargados de aplicar la ley siguen principios como el pro homine (Carbonell, 2004: 9-28). Por su parte, una clusula omniabarcante enumera un catlogo amplio de personas o grupos de personas protegidos constitucionalmente, y explcitamente ampla, reconoce y protege derechos a un nmero mayor de personas por su especificidad de pertenencia a un grupo vulnerable. En algunos casos, es reconocido de manera expresa el derecho a la no discriminacin como un derecho humano constitucionalizado. As sucede en los ordenamientos de Mxico, Ecuador, Panam o Colombia, por ejemplo. Si no existe alguna clusula manifiesta que prohba la discriminacin, se cuenta con un articulado que busca asegurar la participacin de las personas en condiciones de igualdad de oportunidades a travs de una clusula de igualdad formal, como sucede en Chile y Uruguay. Muchas veces, cuando las constituciones no hacen referencias expresas a la no discriminacin, son la doctrina y la jurisprudencia nacional las que la entiende y aceptan (Henderson, 2004: 40).
Las clusulas semiabarcantes
En el caso de Argentina, la Constitucin de 1994 contiene diversas disposiciones que establecen la igualdad entre las y los habitantes de ese pas, incluyendo a los extranjeros que all residen (artculos 16 y 20). En cuanto a estipulaciones antidiscriminatorias, estn incluidas desde la perspectiva semiabarcante y son establecidas en materia de derecho de amparo contra cualquier forma de discriminacin (artculo 43); derechos polticos y acceso igualitario entre hombres y mujeres a cargos electivos mediante el reconocimiento de acciones positivas en la regulacin de los partidos polticos y en el rgimen electoral (artculo 37); sancin de leyes de educacin para promover valores democrticos y la igualdad de oportunidades sin discriminacin alguna (artculo 75, inciso 19); y legislacin y promocin de medidas de accin positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, as como el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitucin y los tratados internacionales sobre derechos humanos vigentes, particularmente, respecto de los nios, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad (artculo 75, inciso 23). Adems, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha ido delineando a travs de los aos ciertas pautas aplicables a casos de discriminacin que consideran lo siguiente: a) la igualdad implica tratar del mismo modo a quienes se encuentran en iguales condiciones; b) de esto resulta la prohibicin de aplicar excepciones o privilegios a algunas personas, excluyendo a otras que se encuentran en
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iguales situaciones; c) la regla de igualdad no es absoluta, ni obliga a no tener en cuenta la diversidad, sino que la prohibicin est dirigida a evitar distinciones arbitrarias u hostiles, y d) en consecuencia, el parmetro para determinar la presencia de igualdad es la razonabilidad. Por su parte, el artculo 3 de la Constitucin de El Salvador establece la igualdad de todas las personas ante la ley. Para el goce de los derechos civiles no podrn establecerse restricciones basadas en diferencias de nacionalidad, raza, sexo o religin. Tampoco se reconocen empleos ni privilegios hereditarios. Queda determinada la prohibicin de la discriminacin en el mbito laboral cuando en una misma empresa o establecimiento y en idnticas circunstancias, a trabajo igual debe corresponder igual remuneracin al trabajador, cualquiera que sea su sexo, raza, credo o nacionalidad (artculo 38). Asimismo, en su artculo 58 se lee: Ningn establecimiento de educacin podr negarse a admitir alumnos por motivos de la naturaleza de la unin de sus progenitores o guardadores, ni por diferencias sociales, religiosas, raciales o polticas. El Salvador tambin posee un sistema jurdico que adopta la legislacin internacional en su ordenamiento interno. De tal modo, los tratados internacionales celebrados constituyen leyes de la Repblica al entrar en vigencia, conforme a las disposiciones del mismo tratado y de la Constitucin. En esta tendencia legal, queda establecido que la ley no podr modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente. En caso de conflicto entre el tratado y la ley prevalecer el primero (artculo 144). En el caso de Chile, la Constitucin no contiene una clusula explcita contra la discriminacin, pero reconoce que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, as como el deber del Estado a asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional (artculo 1). Por otro lado, el inciso 2 del artculo 19 declara la igualdad de las personas ante la ley (tambin entre el hombre y la mujer). Adems, la Constitucin establece el respeto y la promocin de los derechos contenidos en los tratados internacionales vigentes ratificados por Chile. De la misma manera, el texto constitucional de Uruguay no contiene una clusula explcita de no discriminacin, aunque reconoce en su artculo 8 la igualdad de las personas ante la ley, sin distincin entre ellas ms que la de los talentos y las virtudes. Pero como se ver en el siguiente apartado, cuenta con una extensa ley reglamentaria sobre el derecho a la no discriminacin.
Las clusulas omniabarcantes
La Constitucin de Bolivia de 2004 no prohbe de manera expresa la discriminacin, pero reconoce, en su artculo 6, derechos y garantas a las personas sin distincin de
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raza, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen, condicin econmica o social u otra cualquiera. Al respecto, vale la pena sealar que el texto constitucional de 2007, que deber ser sometido a referndum en el segundo semestre de 2008, cuenta con una clusula antidiscriminacin omniabarcante que sanciona y prohbe las prcticas discriminatorias por sexo, color, edad, orientacin sexual, identidad de gnero, origen, cultura, nacionalidad, ciudadana, idioma, credo religioso, ideologa, filiacin poltica o filosfica, estado civil, condicin econmica o social, tipo de educacin, grado de instruccin, discapacidad, embarazo u otras que menoscaben los derechos de las personas. Asimismo, incluye amplias disposiciones de combate a la discriminacin sobre los derechos de la niez, la adolescencia y la juventud, de las mujeres, de las personas adultas mayores, de las personas con discapacidad y de las personas privadas de libertad, as como de los pueblos indgenas. Por su parte, la Constitucin de Brasil reconoce en su artculo 5 el principio de igualdad ante la ley sin distincin de ninguna naturaleza, y garantiza a los brasileos y a los extranjeros residentes en el pas la inviolabilidad de los derechos a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad. En este sentido, el ordenamiento jurdico de Brasil castiga cualquier discriminacin que atente contra los derechos y libertades fundamentales, as como tambin considera un crimen imprescriptible y sin derecho a fianza y con pena de reclusin la prctica del racismo. El artculo 3, por otro lado, establece entre sus objetivos fundamentales la promocin del bienestar de todos, sin prejuicios de origen, raza, sexo, edad o cualquier otra forma de discriminacin. Por su parte, el texto constitucional ecuatoriano contiene considerables disposiciones contra prcticas y actos discriminatorios. Sus artculos 3 y 16 sealan como deber del Estado asegurar la vigencia y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. En el mismo sentido, los artculos 17 y 18 garantizan a todos los habitantes de Ecuador, sin discriminacin alguna, el libre y eficaz ejercicio y goce de los derechos humanos establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales vigentes, sealando la adopcin de programa y planes para que estos derechos se hagan efectivos, as como la aplicabilidad de los tratados internacionales en los tribunales nacionales. Existe en el artculo 23 una clusula omniabarcante antidiscriminatoria que garantiza la igualdad ante la ley y el trato igualitario de todas las personas en sus derechos, libertades y oportunidades sin discriminacin alguna en razn de nacimiento, edad, sexo, etnia, color, origen social, idioma, religin, filiacin poltica, posicin econmica, orientacin sexual, estado de salud, discapacidad o diferencia de cualquier otra ndole. Al mismo tiempo, quedan prohibidos la esclavitud, la servidumbre y el trfico de seres humanos.
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La Constitucin tambin establece medidas de proteccin especial y de no discriminacin hacia sectores vulnerables, como las mujeres, los nios y adolescentes, las personas con discapacidad, las personas que adolecen de enfermedades catastrficas y los adultos de la tercera edad (artculos 36, 47, 50). Asimismo, reconoce y garantiza los derechos humanos y colectivos de los pueblos indgenas y afroecuatorianos (artculos 84 y 85). En Costa Rica, la discriminacin est prohibida por mandato constitucional. En su artculo 33, la Constitucin establece la igualdad ante la ley de todas las personas y se prohbe la prctica de discriminacin alguna contraria a la dignidad humana. Existen otras disposiciones encaminadas a erradicar las prcticas discriminatorias, como las estipuladas en el artculo 51 sobre la proteccin especial por parte del Estado a la familia, particularmente a la madre, el nio, el anciano y el enfermo desvalido, y la designacin de autoridades y candidatos de los partidos polticos sin discriminacin de gnero, sealada en el artculo 95, inciso 8. En Mxico, en agosto de 2001 se realiz una reforma constitucional que incorpor el derecho a la no discriminacin como un derecho fundamental, a travs de la adicin de un tercer prrafo al artculo 1 de la Constitucin. Con ello se incorpor una clusula de igualdad formal que establece la prohibicin expresa de cualquier forma de discriminacin motivada por el origen tnico o nacional, el gnero, la edad, las discapacidades, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y anule o menoscabe los derechos y libertades de las personas. Asimismo, est prohibida la esclavitud. Los primeros veintinueve artculos del cuerpo constitucional hablan de las garantas individuales que gozan todos los mexicanos y que aseguran que la igualdad jurdica deba traducirse a igualdad de oportunidades. Con esta reforma, adicionalmente fueron modificados otros artculos relativos al reconocimiento de derechos, como los de la libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas, as como los de la niez. Por su parte, Colombia presenta una amplia constitucionalizacin del derecho a la no discriminacin. En el artculo 13 se establece la prohibicin de la discriminacin, al sealar que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, que recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades y que gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica. En el mismo sentido, incorpora las obligaciones del Estado a fin de garantizar el derecho a la igualdad, que son: promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva; adoptar las medidas en favor de grupos discriminados o marginados y proteger espe-
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cialmente a aquellas personas que, por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta; y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. El artculo 16 establece el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues todos los seres humanos tienen derecho al libre desarrollo de aqulla sin ms limitaciones que las que le imponen los derechos de los dems y, el orden jurdico. Es importante sealar que la Constitucin, en diferentes artculos, incorpora disposiciones especficas en beneficio de algunos individuos y grupos poblacionales histricamente discriminados como son los grupos indgenas, los afrocolombianos y raizales, los nios y adolescentes, los adultos mayores, las mujeres y las personas con discapacidad.
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Recuadro 3
Atencin especial y proteccin a grupos vulnerables en Colombia
Grupos
Indgenas
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En 18 de sus artculos, la Constitucin consagra en forma directa los derechos en favor de estos pueblos, los cuales se relacionan con: 1) la proteccin a la diversidad tnica y cultural (artculo 7); 2) las lenguas y dialectos de los grupos tnicos son lenguas oficiales en sus territorios, ya que la enseanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingsticas propias ser bilinge (artculo 10); 3) las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artculo 63); 4) el derecho a la formacin de los grupos tnicos que respete y desarrolle su identidad cultural (artculo 68); 5) la participacin de los indgenas en la vida poltica de la Nacin (artculo 171); 6) las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y leyes de la Repblica (artculo 246); 7) son entidades territoriales los departamentos [] y los territorios indgenas; participacin de los resguardos indgenas, considerados por la ley como municipios, en los ingresos corrientes de la Nacin (artculo 287) [] Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable (artculo 329) y [] los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las siguientes funciones: 1. Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios. 2. Disear las polticas y los planes y programas de desarrollo econmico y social dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo. 3. Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su debida ejecucin. 4. Percibir y distribuir sus recursos. 5. Velar por la preservacin de los recursos naturales. 6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio. 7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional. 8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las dems entidades a las cuales se integren; y 9. Las que les sealen la Constitucin y la ley (artculo 330). El artculo 310 determina la posibilidad de establecer un rgimen especial, entre otros con el propsito de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipilago. Sobre el grupo poblacional afrocolombiano, la Cons-titucin en su artculo transitorio 55, ordena la expedicin de una ley para reconocer a las comunidades negras el derecho a la propiedad colectiva y la proteccin de su identidad cultural y el fomento a su desarrollo econmico y social.
Afrocolombianos y raizales (poblacin residente de San Andrs y Providencia)
Grupos La Constitucin reconoce en su artculo 44 la prevalencia de los derechos de los nios sobre los derechos de los dems. Adems hace explcitos derechos como son la vida, la integridad fsica, la salud y la seguridad social, la alimentacin equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educacin y la cultura, la recreacin y la libre expresin de su opinin. Sern protegidos contra toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos. Gozarn tambin de los dems derechos consagrados en la Constitucin, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligacin de asistir y proteger al nio. En el artculo 45, el adolescente tiene derecho a la proteccin y a la formacin integral. El artculo 46 seala que el Estado garantizar los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario a las personas en situacin de indigencia, con especial atencin a las personas de la tercera edad. Se prohben la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas (artculo 17). Las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la Administracin Pblica (artculo 40). Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recproco entre todos sus integrantes (artculo 42). La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podr ser sometida a ninguna clase de discriminacin. Durante el embarazo y despus del parto gozar de especial asistencia y proteccin del Estado (artculo 43). Se impone un enfoque de gnero en el Estatuto del Trabajo (artculo 53). El Estado adelantar una poltica de previsin, rehabilitacin e integracin social para los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos, a quienes se prestar la atencin especializada que requieran (artculo 47). El Estado debe [] garantizar a los minusvlidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud (artculo 54). La erradicacin del analfabetismo y la educacin de personas con limitaciones fsicas o mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del Estado (artculo 67).
Nios y adolescentes
Adultos mayores
Mujeres
35
Personas con discapacidad
Asimismo, la jurisprudencia nacional ejercida por la Corte Constitucional colombiana ha definido al acto discriminatorio como:
La conducta, actitud o trato que pretende -consciente o inconscientemente- anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violacin de sus derechos fundamentales. Constituye un acto discriminatorio, el trato desigual e injustificado que, por lo comn, se presenta en el lenguaje de las normas o en las prcticas institucionales o sociales, de forma generalizada, hasta confundirse con la institucionalidad misma, o con el modo de vida de la comunidad, siendo contrario a los valores constitucionales de la dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no exigible jurdica ni moralmente, a la persona (Corte Constitucional, Sentencia T-098-1994. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muoz).
Recuadro 4
Casos de jurispruidencia sobre discriminacin en Colombia

La Corte Constitucional ha reconocido el derecho al trato preferente a sujetos y grupos poblacionales en situacin especial de indefensin, como por ejemplo, la poblacin internamente desplazada por el conflicto armado interno (sentencia T-025-2004), las personas privadas de la libertad (sentencia T-273-1993) y la poblacin que enfrenta situacin de riesgo extraordinario contra sus derechos a la vida, la integridad personal, la libertad y la seguridad personales (sentencia T-719-2003) o a grupos de poblacin tradicionalmente discriminados como las personas con distinta orientacin sexual (sentencia T-268-2000). En la sentencia C-345 de 1996 se dispone que los elementos del derecho de igualdad son los siguientes: a) un principio general segn el cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades; b) la prohibicin de establecer discriminaciones; c) el deber del Estado de promover condiciones para lograr que la igualdad sea real y efectiva para todas las personas; d) la posibilidad de conceder ventajas o prerrogativas en favor de grupos disminuidos o marginados; e) una especial proteccin en favor de aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y f) la sancin de abusos y maltratos que se cometan contra personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Sobre la poblacin indgena, la Corte ha establecido que el derecho a la propiedad colectiva sobre la tierra habitada por la comunidad tiene carcter de derecho fundamental de los pueblos indgenas. El texto constitucional ha concretado este derecho en
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cuatro preceptos diferentes: derecho a que cada comunidad tenga su propio territorio, derecho a la divisin de los resguardos, derecho a la unificacin de los resguardos y derecho de exclusin del territorio indgena, lo que ha quedado asentado en las sentencias T-567-1992, T-188-1993, T-652-1998, T-257-1993, SU-510-1998, T-652-1998, T405-1993 y SU-039-1997. El derecho a la igualdad material de las comunidades indgenas, esto es, al acceso a las prestaciones del Estado cuando se encuentren como comunidad en situaciones de debilidad manifiesta. (FRASE SIN SENTIDO POR S SOLA) Entre estas prestaciones se incluye la educacin, derecho protegido en las sentencias T-007-1995 y T-717-1996 y el derecho a la proteccin de la salud a comunidades en situacin de debilidad manifiesta, protegido en las sentencias T-342-1994, T-0071995 y T- 652-1998. La Corte Constitucional tambin ha reconocido la necesidad de brindar proteccin legal a las parejas del mismo sexo. En la sentencia C-075-2007 se seal:
La jurisprudencia constitucional en Colombia, tanto en decisiones de tutela como de constitucionalidad, ha sealado que los homosexuales han sido un grupo tradicionalmente discriminado, pero que a la luz del ordenamiento superior toda diferencia de trato fundada en la orientacin sexual de una persona se presume inconstitucional y se encuentra sometida a un control constitucional estricto. En ese contexto se ha sealado que dentro del mbito de la autonoma personal, la diversidad sexual est claramente protegida por la Constitucin, precisamente porque la Carta, sin duda alguna, aspira a ser un marco jurdico en el cual puedan coexistir las ms diversas formas de vida humana.
Asimismo, ha reconocido el derecho al acceso de las parejas del mismo sexo al rgimen de proteccin en salud (sentencia C-811-2007) y como beneficiarias de la pensin de sobrevivientes (sentencia C-336-2008).
Guatemala cuenta con un sistema jurdico en el cual los ordenamientos interno e internacional estn interconectados, incorporndose de manera automtica los tratados internacionales de derechos humanos al orden interno. As, uno de los principios de la Constitucin de Guatemala consiste en impulsar la plena vigencia de los derechos humanos. El artculo 46 establece el principio general de la preeminencia del derecho internacional sobre el derecho interno, debido a que despus de una determinacin de la Corte de Constitucionalidad, los tratados y convenciones sobre derechos humanos aprobados y ratificados por Guatemala tienen rango constitucional a menos que contradigan principios establecidos en la Constitucin, en cuyo caso prevalece esta ltima. Por consiguiente, todos los tratados y convenciones relacionados con discriminacin y racismo aprobados por Guatemala tienen rango constitucional.
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Del mismo modo, en el artculo 4 son reconocidos todos los seres humanos como libres e iguales en dignidad y derechos. Adicionalmente, el hombre y la mujer, cualquiera que sea su estado civil, tienen idnticas oportunidades y responsabilidades. Ninguna persona puede ser sometida a servidumbre ni a otra condicin que menoscabe su dignidad. La discriminacin es punible en la igualdad de los hijos (artculo 50) y se garantizan sin discriminacin alguna los derechos de educacin (artculo 71), enseanza religiosa (artculo 73), salud (artculo 93) y sindicalizacin (artculo 102). Al igual que otros pases, la Constitucin guatemalteca contiene diversas disposiciones de proteccin a grupos vulnerables, como los discapacitados (artculo 53), las mujeres embarazadas (artculo 52) y los grupos indgenas (artculos 58 y 66). A estos ltimos se les reconoce el derecho de identidad cultural. En el caso de Panam, queda prohibido constitucionalmente cualquier establecimiento de fueros especiales o privilegios para un determinado grupo, as como cualquier discriminacin por motivo de raza, nacimiento, clase social, sexo, discapacidad, religin o ideas polticas, como lo establece el artculo 19. El derecho a la no discriminacin puede hacerse valer ante la instancia de justicia cuando se considere que se est violando uno de los preceptos de la Constitucin, siendo la va adecuada un amparo de garantas constitucionales, el cual se presenta en la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Del mismo modo, a lo largo del cuerpo de la Constitucin se contemplan medidas antidiscriminatorias en materia de educacin, trabajo y salud, as como en lo referente a la proteccin de las mujeres embarazadas y las personas con discapacidad. Por su parte, Paraguay establece en el artculo 46 de la Constitucin el derecho a la no discriminacin, sealando que todos los habitantes de ese pas son iguales en dignidad y derechos, al tiempo que prohbe la discriminacin. Reconoce, tambin, que el Estado deber remover los obstculos e impedir los factores que mantengan o propicien la discriminacin. Del mismo modo, establece medidas positivas al sealar que las protecciones sobre desigualdades injustas no sern consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios. Los artculos 47 y 48 estipulan garantas de igualdad en los siguientes casos: ante las leyes, acceso a justicia y a funciones pblicas no electivas, de oportunidades en la participacin de los beneficios de la naturaleza, de los bienes materiales y la cultura, y adems propugnan por una igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres en el goce de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, facilitando la participacin de la mujer en todos los mbitos de la vida nacional. Asimismo, el artculo 88 no admite discriminacin alguna entre los trabajadores por motivos tnicos, sexuales, de edad, religiosos y de condicin social y preferencias polticas y sindicales,
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al tiempo que establece que el trabajo de las personas con limitaciones o incapacidades fsicas y mentales ser especialmente amparado. El ordenamiento constitucional de Paraguay tambin protege a grupos vulnerables como los nios, los jvenes, los adultos de la tercera edad, y las personas discapacitadas (personas excepcionales), as como tambin reconoce la identidad cultural de los pueblos indgenas. En Per, la Constitucin establece que toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley y contiene, en su artculo 2, una clusula que prohbe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica o de cualquier ndole. En el mismo sentido, reconoce los derechos laborales en igualdad de oportunidades y sin discriminacin (artculo 26). En cuanto al otorgamiento de derechos econmicos y sociales, el artculo 4 establece la proteccin especial de nios, adolescentes, madres y ancianos en situacin de abandono. Por su parte, la Constitucin de Portugal reconoce el principio a la igualdad en su artculo 13, al sealar que todos los ciudadanos tienen la misma dignidad social y son iguales ante la ley. Establece, del mismo modo, que nadie puede ser privilegiado, beneficiado, perjudicado, privado de cualquier derecho ni eximido de cualquier deber por razn de su ascendencia, sexo, raza, lengua, lugar de origen, religin, convicciones polticas o ideolgicas, nivel de instruccin, situacin econmica, condicin econmica u orientacin sexual. El texto constitucional, por otro lado, instituye como obligaciones del Estado la promocin de la igualdad entre hombres y mujeres (artculo 9), la no discriminacin por sexo en el acceso a cargos polticos (artculo 109), la proteccin legal contra cualquier forma de discriminacin (artculo 26), la libertad sindical sin discriminacin (artculo 55), la proteccin de los nios, los jvenes, las personas discapacitadas y de la tercera edad (artculos 69-72), as como tambin prohbe la discriminacin hacia los hijos nacidos fuera del matrimonio (artculo 36) y los nios (artculo 69). Cabe sealar que Portugal cuenta con un sistema jurdico que integra a su derecho interno los principios generales del derecho internacional y las disposiciones emanadas de la Unin Europea (ue) y sus rganos. En tal sentido, son aplicables al orden nacional todas las disposiciones de los tratados que rigen a la ue, as como las normas surgidas de las instituciones en el ejercicio de sus respectivas competencias, en los trminos definidos por el derecho de la Unin, con respeto de los principios fundamentales del Estado de derecho democrtico (artculo 8). Puerto Rico reconoce en su Constitucin la prohibicin de la discriminacin por motivo de raza, color, sexo, nacimiento, origen o condicin social, ideas polticas o religiosas. Del mismo modo, en su artculo 2 se habla de la inviolabilidad de la digni-
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dad del ser humano y de la igualdad de todos los hombres ante la ley. De manera especfica, se seala que estos principios debern ser aplicados en las leyes y en el sistema de instruccin pblica.
Adopcin de leyes reglamentarias
Casi todos los mencionados cuentan con legislaciones contra la discriminacin. En el caso de Bolivia, se han presentado dos propuestas en materia de igualdad de derechos y no discriminacin, las cuales deben ser debatidas en el marco de la Asamblea Constituyente para la reforma de la Constitucin Poltica. En Chile, actualmente existe en su Congreso Nacional un proyecto de ley que tiene por objeto sancionar conductas discriminatorias y establecer una regulacin a este fenmeno. Tal como vimos en el apartado anterior, la existencia de clusulas que reconozcan constitucionalmente el derecho a la no discriminacin es de suma importancia, pues ofrecen garantas para la proteccin de las personas, pero no son suficientes para producir la transformacin social y cultural que se requiere para combatir la discriminacin en pases con relaciones de dominacin y desigualdad fuertemente arraigadas (cced, 2001: 189-219). El derecho a la igualdad reconocido en las constituciones de los pases de la riood debe acompaarse de medidas legales y polticas orientadas a compensar y revertir las relaciones de desventaja que han afectado y continan afectando a personas y grupos vulnerables en toda la regin. Lo que puede observarse al respecto en Iberoamrica es indicativo del compromiso establecido por los Estados a fin de asegurar mejores condiciones de inclusin social a partir de la instrumentacin de leyes, programas y medidas especficas para prevenir, combatir y erradicar la discriminacin. Sin embargo, a pesar del avance legal observado y el hecho de contar con instrumentos jurdicos especficos contra la discriminacin, puede hablarse de la persistencia de patrones polticos en la regin que evidencian un relativo desfase entre el mandato constitucional y la prctica real de la poltica antidiscriminatoria, pues como se ver en el siguiente captulo el papel de las polticas antidiscriminatorias no ocupa un lugar prioritario en las agendas nacionales ni se cuenta con el presupuesto suficiente para combatir las distintas fases del fenmeno discriminatorio. Asimismo, la persistencia de fuerzas conservadoras o autoritarias puede limitar el alcance y el avance del discurso antidiscriminatorio. En todo caso, los Estados estn obligados, por disposicin constitucional, a proporcionar a los ciudadanos los instrumentos adecuados para acabar con la desigualdad y las prcticas discriminatorias, de ah la importancia de las leyes reglamentarias.
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Un punto inicial a destacar al respecto, es que a travs de una ley reglamentaria, la constitucionalizacin del derecho a la no discriminacin exige a los Estados garantizar y actualizar las medidas necesarias para que todas las personas tengan acceso a un mejor desarrollo. A travs de las leyes reglamentarias es posible definir con mayor precisin el acto discriminatorio y extender el catlogo de medidas de compensacin. Argentina, Mxico, Uruguay y Guatemala, por ejemplo, han afinado la conceptualizacin legal sobre los efectos de los actos discriminatorios, ampliando el universo de las personas protegidas. En Argentina queda prohibida la discriminacin por motivos de raza, religin, nacionalidad, ideologa, opinin poltica o gremial, sexo, posicin econmica, condicin social o caracteres fsicos, mientras que en Mxico la ley agrega al listado de medidas compensatorias todos aquellos actos de discriminacin por motivo de embarazo, lengua o preferencia sexual. Por su parte, en la Constitucin de Uruguay no existe una clusula antidiscriminatoria, sin embargo, el artculo 2 de la Ley 17,817 de 2004 denominada Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y la Discriminacin, contiene un catlogo muy extenso de actos discriminatorios que amplan los derechos a personas o grupos de personas en condiciones desventajosas o de potencial vulnerabilidad para su participacin plena en todas las esferas de la vida en sociedad. Guatemala explicita y extiende su listado de actos discriminatorios, entendindolos como cualquier exclusin, restriccin o preferencia basada en motivos de gnero, raza, etnia, idioma, edad, religin, situacin econmica, enfermedad, discapacidad, estado civil o en cualquier otro motivo, razn o circunstancia que impida o dificulte a una persona o grupo de personas o asociaciones el ejercicio de un derecho legalmente establecido, incluyendo el derecho consuetudinario o costumbre, de conformidad con la Constitucin y los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Asociados a esta actualizacin legal de prcticas discriminatorias existen otros factores que aparecen en varias leyes reglamentarias que nos hablan de un elemento central para su combate: su carcter coercitivo. Leyes como las de Brasil, Per, El Salvador, Argentina, Guatemala, Portugal o Uruguay contemplan disposiciones que sancionan penalmente la discriminacin, mientras que marcos legales como el mexicano apelan en mayor medida al convencimiento y la voluntad de las personas para respetar las normas a travs de la conciliacin. En el caso especfico de Mxico, por ejemplo, despus de casi un lustro de operacin de la ley se ha visto la necesidad de incluir medidas coercitivas que estimulen su cumplimiento. El desarrollo de medidas compensatorias es otro de los dispositivos encontrados en las legislaciones iberoamericanas. Por medio del establecimiento de un catlogo
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bsico o exhaustivo de medidas contra la discriminacin se atiende a grupos particularmente vulnerables, como las mujeres, nios y nias, adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad y poblacin indgena, principalmente. Colombia, Mxico y Costa Rica contemplan legalmente un importante nmero de acciones de compensacin al respecto. Del mismo modo, la concordancia con el derecho internacional de los derechos humanos es uno de los dispositivos legales de los cuales hacen uso los Estados iberoamericanos a fin de fortalecer la lucha antidiscriminatoria. Por ejemplo, Panam ha adoptado como leyes nacionales diversos instrumentos internacionales en materia de no discriminacin. Adicionalmente, legislaciones como la mexicana o la portuguesa tratan de combatir la discriminacin, que no slo es ejercida por autoridades pblicas sino tambin por actores particulares. Como veremos detalladamente a continuacin, las leyes reglamentarias de los pases de la riood contienen numerosas disposiciones y medidas que en algn aspecto combaten la discriminacin y que ponen al alcance de los individuos mecanismos legales y judiciales para garantizar el pleno ejercicio y goce de los derechos de las personas. Argentina contempla el combate legal contra la discriminacin bsicamente en dos instrumentos: la Ley 23,592 sobre Actos Discriminatorios, sancionada el 3 de agosto de 1988 y promulgada el 23 del mismo mes, y la Ley 24,515 de 1995 que cre el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (Inadi). La Ley sobre Actos Discriminatorios establece los motivos de discriminacin contra los que ampara mismos que ya han sido ya mencionados y obliga, a peticin del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o a cesar en su realizacin, as como a reparar los daos morales y materiales ocasionados. La persecucin u odio a una raza, religin o nacionalidad con objeto de destruir a un grupo nacional, tnico, racial o religioso estn penalizados, as como tambin son castigados con prisin de un mes a tres aos todos aquellos sujetos que participen o realicen propaganda basada en ideas o teoras de superioridad de una raza o un grupo de personas de determinada religin, origen tnico o color, que tengan por objeto la justificacin o promocin de la discriminacin racial o religiosa en cualquier forma, o bien aquellos que alienten o inicien la persecucin o el odio contra personas por su raza, religin, nacionalidad o ideas polticas. Igualmente, esta Ley obliga a la exhibicin de carteles en locales pblicos sobre las garantas constitucionales de la no discriminacin, imponiendo multas pecuniarias a quien no lo realice. Por su parte, Bolivia se encuentra en proceso de reforma de su Constitucin Poltica, de ah que el Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos del Ministerio de
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Justicia del Poder Ejecutivo haya presentado a la Asamblea Constituyente dos propuestas en materia de igualdad de derechos y no discriminacin: 1) la contemplacin taxativa de la igualdad real de derechos, garantas y oportunidades, libertad y dignidad de las personas, y 2) la formulacin de una reforma penal que sancione a personas e instituciones que mediante acciones u omisiones discriminen a una persona o grupo de personas por cualquier razn, la cual se encuentra incluida dentro de su propuesta Plan Nacional de Accin: por la Construccin Colectiva e Incluyente de los Derechos Humanos 2008-2012. La legislacin vigente contempla los siguientes ordenamientos legales de proteccin: la Ley 1,674 contra la violencia en la familia domstica y los cdigos de Familia, y del Nio, Nia y Adolescente, este ltimo con amplias disposiciones a favor de la no discriminacin de la niez y la adolescencia. Asimismo, las personas con discapacidad cuentan con la Ley de la Persona con Discapacidad, de diciembre de 1995, cuyo objeto es regular los derechos, deberes, garantas y procesos de habilitacin, rehabilitacin, prevencin y equiparacin de oportunidades para este grupo de personas. En mayo de 2006, en el marco del Plan Nacional para Personas con Discapacidad, fue emitido un decreto supremo para hacer efectiva esta Ley. Por otro lado, est tambin el Decreto Supremo 28,631, del 9 de marzo de 2006, relativo a la creacin de una Oficina de Orientacin y Asistencia al Migrante. Como anteriormente sealamos, Brasil posee disposiciones de derecho penal contra la prctica de discriminacin y de prejuicio por raza, etnia, color, religin o procedencia nacional, y constituye un delito previsto en la Ley 7,716 de 1989, modificada por la Ley 9,459 de 1997. Estas leyes fueron promulgadas como consecuencia del precepto constitucional que determina que la prctica del racismo constituye un crimen imprescriptible y sin derecho a fianza, sujeto a pena de reclusin. Las conductas discriminatorias estn prohibidas bajo pena de quedar sujeto a proceso penal a cargo del Ministerio Pblico. El bien jurdico protegido por la Ley es el derecho al tratamiento igualitario. Esta Ley, adems de castigar con penas de reclusin hasta por cinco aos y multas a los crmenes resultantes de actos de discriminacin o prejuicio por raza, color, etnia, religin o procedencia nacional, introdujo en el prrafo tercero del artculo 140 del Cdigo Penal la tipificacin de la injuria con utilizacin de elementos relacionados con raza, color, etnia, religin u origen, con penas de reclusin de tres aos, adems de multas. Asimismo, en Brasil estn prohibidas por disposicin constitucional las prcticas que violen los derechos individuales con base en la religin o las creencias, as como aqullas que no permitan ejercer libremente el culto, estando prevista la proteccin de los locales para tal fin.
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Por su parte, los decretos del 13 de Julio de 2006 y el 6040 de 2007 instituyeron, respectivamente, la Comisin Nacional de Desarrollo Sustentable de los Pueblos y Comunidades Tradicionales y la Poltica Nacional de Desarrollo Sustentable de los Pueblos y Comunidades Tradicionales, las cuales reforzaron el campo jurdico protector contra la discriminacin basada en la religin. Desde el punto de vista penal, el artculo 208 del Cdigo Penal Brasileo sanciona con pena de detencin de un mes a un ao o multa a quien se burle de alguien pblicamente debido a su creencia o funcin religiosa o insulte pblicamente un acto u objeto de culto religioso. En el mbito laboral, las disposiciones de la Constitucin brasilea y, accesoriamente, las de la legislacin infraconstitucional, prohben las prcticas discriminatorias en el campo laboral. La Ley 5,473 de 1968, por ejemplo, determina la nulidad de toda disposicin o medida que constituya una discriminacin entre brasileos de ambos sexos respecto a la oferta de puestos sujetos a seleccin en las empresas privadas o en el servicio pblico federal, estatal o municipal, incluidas las entidades autnomas, sociedades de economa mixta y empresas concesionarias del servicio pblico. Por su parte, la Ley 9,029 de 1995 prohbe la adopcin de cualquier prctica discriminatoria y limitativa que repercuta en el acceso a la relacin laboral o su mantenimiento por motivo de sexo, origen, raza, color, estado civil, situacin familiar o edad. Asimismo, la Consolidacin de las Leyes del Trabajo (clt), en su artculo 373-a, prohbe que se niegue la contratacin, el ascenso e incluso el despido por motivos de sexo, edad, color, situacin familiar o estado de gravidez lo mismo que la prctica que considere el sexo, color o situacin familiar como variante que determine la remuneracin, formacin profesional y oportunidades de ascenso profesional.
Recuadro 5
La sancin penal de la discriminacin en Brasil Acto discriminatorio Pena Impedir u obstaculizar el acceso de alguien, debidamente capacitado Reclusin de dos a a cualquier cargo de la administracin, directa o indirectamente, lo cinco aos mismo en cuanto a los concesionarios de los servicios pblicos (artculo 3). Negar u obstaculizar el empleo en empresas privadas (artculo 4). Reclusin de dos a cinco aos
Negar o impedir el acceso a un establecimiento comercial, negn- Reclusin de uno a dose a servir, atender o recibir al cliente o comprador (artculo 5). tres aos Rechazar, negar o impedir la inscripcin o ingreso de un alumno a un Reclusin de tres a establecimiento pblico de enseanza a cualquier grado (artculo 6). cinco aos Prrafo nico. Si el crimen fuese cometido contra un menor de 18 aos, la pena ser agravada con 1/3 ms. 44
Acto discriminatorio
Pena
Impedir el acceso o negar hospedaje en hotel, pensin, hospedera o Reclusin de tres a cualquier establecimiento similar (artculo 7). cinco aos Impedir el acceso o negar el servicio en restaurantes, bares, dulceras Reclusin de uno a o locales semejantes, abiertos al pblico (artculo 8). tres aos Impedir el acceso o negar el servicio en establecimientos deportivos, Reclusin de uno a centros de diversin o clubes sociales abiertos al pblico (artculo 9). tres aos Impedir el acceso o negar el servicio en peluqueras o estticas, bares, Reclusin de uno a baos pblicos, casas de masajes o establecimientos con las mismas tres aos finalidades (artculo 10). Impedir el acceso a las entradas al pblico en edificios pblicos o Reclusin de uno a residenciales, as como a los elevadores o escaleras de acceso a los tres aos mismos (artculo 11). Impedir el acceso al uso del transporte pblico, tal como aviones, Reclusin de uno a navos, barcas, omnibuses, trenes, metro o cualquier otro medio de tres aos transporte concesionado (artculo 12). Impedir u obstaculizar el acceso de cualquier persona al servicio en Reclusin de dos a cualquier ramo de las Fuerzas Armadas (artculo 13). cuatro aos Impedir u obstaculizar, por cualquier medio o de cualquier forma, el Reclusin de dos a matrimonio o convivencia familiar o social (artculo 14). cuatro aos Constituye efecto de la condena la prdida del cargo o funcin pblica para el servidor pblico, y la clausura del establecimiento particular por un plazo no superior a tres meses (artculo 16). Practicar, inducir o incitar a la discriminacin o al prejuicio por raza, color, etnia, religin o procedencia nacional (artculo 20). 1. Fabricar, comercializar, distribuir o propagar smbolos, emblemas, ornamentos, distintivos o propaganda que utilicen la esvstica o cruz gamada con propsitos de divulgacin del nazismo. 2. Si se trata de los crmenes previstos en el cuerpo [de estos ordenamientos] es cometido a travs de los medios de comunicacin o publicacin de cualquier naturaleza. 3. En el caso previsto en el prrafo anterior, el juez podr determinar que sea atendido el Ministerio Pblico o que, a solicitud de ste, aun antes de la averiguacin previa, so pena de desacato: i. La confiscacin inmediata o la bsqueda y confiscacin de los ejemplares que contengan el material respectivo; ii. La suspensin de las respectivas transmisiones radiofnicas o televisivas. 4. En la hiptesis del numeral 2, constituye efecto de la condena, tras haber sido resguardado en el juzgado correspondiente, la destruccin del material aprehendido. 45 Reclusin de uno a tres aos y multa Reclusin de dos a cinco aos y multa Reclusin de dos a cinco aos y multa
En Chile, por su parte, el ordenamiento jurdico cuenta con algunas leyes especiales cuyo objeto es proteger y ayudar a sectores de la poblacin vulnerables a la discriminacin, como las personas discapacitadas y la poblacin indgena. Actualmente, en el Congreso Nacional existe un proyecto de ley que establece medidas contra la discriminacin, mismo que est siendo discutido en el Senado. Este debate introduce una conceptualizacin legal muy amplia de la discriminacin, pues incluye un extenso catlogo de conductas discriminatorias relacionadas con la raza, la xenofobia, la religin o creencia, el origen nacional, cultural o socioeconmico, la verdadera o supuesta pertenencia a una etnia o raza determinada, la enfermedad o discapacidad, la apariencia, lugar de residencia, sexo, gnero u orientacin sexual, descendencia, edad, opinin poltica o cualquier otra condicin social o individual. Al mismo tiempo, la propuesta reconoce castigos contra agentes del Estado o particulares que cometan actos discriminatorios. Del mismo modo, el debate ha hecho referencia a la concordancia con las garantas reconocidas por la Constitucin de Chile y los tratados internacionales ratificados en materia de derechos humanos. En Colombia se encuentra en estudio la promulgacin por parte del Congreso de la Ley Estatutaria sobre Igualdad, en la cual se explicitan las obligaciones del Estado con vistas a garantizar este derecho y se proponen mecanismos para la sancin de prcticas discriminatorias y de reparacin a las vctimas. Asimismo, las leyes colombianas protegen los derechos de grupos tradicionalmente discriminados. Respecto a la poblacin indgena, la Ley General de Educacin (Ley 115 de 1994), en su ttulo iii, captulo iii, establece los principios que debe tener la educacin para los grupos tnicos: a) integralidad; b) diversidad lingstica; c) autonoma; d) participacin comunitaria; e) interculturalidad; f) flexibilidad; g) progresividad, y h) solidaridad. Asimismo, el gobierno colombiano, a travs de la Ley 21 de 1991, aprueba las disposiciones del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (oit) sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes. Para la poblacin raizal, se han dictado leyes que contribuyen a su fortalecimiento en el departamento del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Por su parte, la Ley 70 de 1993 tiene como propsito establecer mecanismos para la proteccin de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades afrocolombianas como grupo tnico, as como el fomento de su desarrollo econmico y social, bajo los siguientes principios: 1) el reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana; 2) el respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras; 3) la participacin de las comunidades negras y sus organizaciones sin detrimento de su autonoma, en las decisiones que las afectan y en las de
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toda la nacin en pie de igualdad, de conformidad con la ley; 4) la proteccin del medio ambiente atendiendo a las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza. Los terrenos respecto de los cuales se determine el derecho a la propiedad colectiva se denominarn para todos los efectos legales Tierras de las Comunidades Negras. Otros grupos que cuentan con instrumentos legales de proteccin son los de la niez y la adolescencia, a travs de la Ley General de Educacin y el Plan Decenal de Educacin (Ley 115 de 1993), que definen las normas para la prestacin del servicio educativo de forma gratuita e integral. Las mujeres estn amparadas por las leyes que adoptan instrumentos internacionales de no discriminacin, como la Ley 51 de 1981, que aprueba la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, la Ley 248 de 1995, que sanciona la Convencin Internacional para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, suscrita en la ciudad de Belm do Par (Brasil) el 9 de junio de 1994, o la Ley 984 de 2005, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. Asimismo, a travs de la Ley 82 de 1993 son expedidas normas para apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia, mientras que la Ley 509 de 1999 dispone beneficios en favor de las madres comunitarias en materia de Seguridad Social, a la vez que se les otorga una pensin. Asimismo, la Ley 581 de 2000 reglamenta la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y rganos del poder pblico, con lo que se busca, como seala su artculo 4, hacer efectiva esa participacin aplicando por parte de las autoridades nominadoras la regla de que un mnimo del 30% de los cargos de mximo nivel decisorio sern desempeados por fminas. Recientemente han sido adoptadas leyes que tienen por objeto mejorar la calidad de vida de las mujeres rurales, dando prioridad a las de bajos recursos y consagrando medidas especficas encaminadas a acelerar la equidad entre el hombre y la mujer rural (Ley 731 de 2002). En el mismo sentido, la Ley 823 de 2003 dicta normas sobre la igualdad de oportunidades para las mujeres, mientras que las Leyes 1009 y 1010 de 2006 crean de manera permanente el Observatorio de Asuntos de Gnero y establecen medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo. Por su parte, las personas con discapacidad cuentan con las siguientes disposiciones legales para su inclusin en la sociedad: 1) Ley 119 de 1994, que obliga al Sistema Nacional de Aprendizaje (Sena) a organizar programas de readaptacin profesional para personas discapacitadas (artculo 3, numeral 9); 2) Ley 324 de 1996, que aprue-
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ba la lengua de seas como la lengua oficial de la comunidad sorda; 3) Ley 335 de 1996, mediante la cual se cre la televisin privada y ordena que los programas de televisin deben incluir el sistema de subtitulacin o lengua manual para garantizar el acceso de este servicio a las personas con problemas auditivos o sordas; 4) Ley 181 de 1995, que promueve el acceso de las personas con discapacidad a la cultura y los deportes; 5) Ley 582 de 2000, que se centra especficamente en el deporte y crea el Sistema Deportivo Nacional para las personas con discapacidad y el Comit Paralmpico Colombiano, adems de que organiza por modalidad de discapacidad cada una de las federaciones deportivas. Respecto a la sancin de actos discriminatorio, el cdigo penal colombiano, en su artculo 58, reconoce como una de las circunstancias de mayor punibilidad que la ejecucin de la conducta punible est inspirada en mviles de intolerancia y discriminacin referidos a la raza, la etnia, la ideologa, la religin, o las creencias, sexo u orientacin sexual, o alguna enfermedad o minusvala de la vctima. En el caso de Costa Rica, el mandato constitucional se ha venido plasmando progresivamente en varias leyes especiales, tanto dirigidas a prohibir la discriminacin como a garantizar la igualdad de oportunidades y la proteccin especial de los sectores poblacionales expuestos a situaciones de riesgo social. Entre tales leyes pueden citarse las siguientes: Ley para la Prohibicin de Toda Clase de Discriminacin en Materia Laboral (Ley 2694 de 1960): prohbe las distinciones, exclusiones o preferencias, fundadas en consideraciones sobre raza, color, sexo, edad, religin, estado civil, opinin poltica, ascendencia nacional, origen social, filiacin o situacin econmica, que limiten la igualdad de oportunidades o de trato en materia de empleo u ocupacin (artculo 1), excepto aquellas distinciones, exclusiones o preferencias procedentes de las calificaciones necesarias para el cabal cumplimiento de las funciones o tareas propias del gnero de cargo o empleo, exclusivamente conforme a la naturaleza de stas y a las condiciones del trabajador (artculo 2). Complementariamente, en el ao 2001 se adicion un nuevo captulo al Cdigo de Trabajo para prohibir la discriminacin por razones de edad, etnia, gnero o religin (Ley 8107). Ley de Promocin de la Igualdad Social de la Mujer (Ley 7142 de 1990): establece que los poderes y las instituciones del Estado estn obligados a velar porque la mujer no sufra discriminacin alguna por razn de su gnero y que goce de iguales derechos que los hombres, cualquiera que sea su estado civil, en toda esfera poltica, econmica, social y cultural (artculo 2). Por su parte, la Ley
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contra el Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia (Ley 7476 de 1995) se basa en los principios constitucionales del respeto por la libertad y la vida humana, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la ley, los cuales obligan al Estado a condenar la discriminacin por razn del sexo y a establecer polticas a fin de eliminar la discriminacin contra la mujer. Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad (Ley 7600 de 1996): tiene por objetivos la eliminacin de cualquier tipo de discriminacin hacia las personas con discapacidad y el desarrollo de las bases jurdicas y materiales que le permitan a la sociedad costarricense adoptar las medidas necesarias para la equiparacin de oportunidades y la no discriminacin de las personas con discapacidad. Ley para la Eliminacin de la Discriminacin Racial en la Educacin y en los Medios de Comunicacin (Ley 7711 de 1997): prohbe difundir conceptos y mensajes publicitarios o educativos cuyos contenidos involucren discriminacin basada en la raza, el color, la religin, las creencias, la descendencia o el origen tnico. La prohibicin abarca la publicidad y las publicaciones de toda clase, tanto en los medios de comunicacin colectiva, radiofnica, televisiva o periodstica, como en anuncios publicitarios, medios de difusin audiovisual y escrituras en general (artculo 4). Adems, establece que la Defensora de los Habitantes es la institucin encargada de atender los casos de discriminacin tnica o cultural en el sector pblico. Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley 7739 de 1998): establece, en lo que se refiere al derecho a la salud de las personas menores de edad, el goce de atencin mdica directa y gratuita por parte del Estado, as como que los centros o servicios pblicos de prevencin y atencin de la salud quedarn obligados a prestar, en forma inmediata, el servicio que esa poblacin requiera sin discriminacin de raza, gnero, condicin social ni nacionalidad (artculo 41). Asimismo, para garantizar el derecho a la educacin, se prohbe practicar o promover, en los centros educativos, todo tipo de discriminacin por gnero, edad, raza u origen tnico o nacional, condicin socioeconmica o cualquier otra que viole la dignidad humana (artculo 69). Ley General sobre el vih-sida (Ley 7771 de 1998): prohbe toda discriminacin contraria a la dignidad humana y cualquier acto estigmatizador o segregador en perjuicio de los portadores del vih-sida, as como de sus parientes y allegados (artculo 4), haciendo nfasis particular en la discriminacin laboral (artculo 10). Ley Integral para la Persona Adulta Mayor (Ley 7935 de 1999): garantiza a las personas adultas mayores igualdad de oportunidades y vida digna en todos los
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mbitos, y adems establece que la Defensora de los Habitantes es la encargada de velar por la no discriminacin y la exigencia de trato preferencial para las personas adultas mayores en las instituciones del Estado y en la prestacin de los servicios pblicos, as como de cualquier otra situacin o queja relativa a este sector de la poblacin (artculo 69). Ley de Migracin y Extranjera (Ley 8487 de 2006): establece entre las funciones del Consejo Nacional de Migracin y Extranjera promover la difusin de informacin sobre materia migratoria que permita impulsar programas y proyectos favorables para la integracin social de las personas extranjeras que permanezcan legalmente en el pas, en concordancia con el desarrollo nacional y que eviten la discriminacin (artculo 11, inciso c). Resulta importante mencionar que el principio de no discriminacin figura en varios ordenamientos locales, por ejemplo, los reglamentos municipales de organizacin y servicio, los de los comits cantonales de deportes y los de las comisiones municipales de la condicin de la mujer,2 as como en varias reglamentaciones institucionales especficas.3 Adicionalmente, el ordenamiento jurdico costarricense contempla sanciones contra los actos de discriminacin a nivel judicial y administrativo, como se observa en el recuadro siguiente:
Entre tales reglamentaciones estn las de las municipalidades de Pos, Los Chiles, Moravia, Naranjo, y Orotina. Por ejemplo, la de regulacin del funcionamiento de templos o locales de culto; la de las casas de la cultura; la de los comits consultivos del Instituto Nacional de Aprendizaje; el de trabajo del Banco Crdito Agrcola de Cartago; en el manual de normas y procedimientos para la atencin integral de la mujer para la prevencin y manejo del cncer de cuello del tero; en el de atencin a las mujeres en condiciones de pobreza; y el del Sistema Nacional para la Atencin y Prevencin de la Violencia Familiar.
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Recuadro 6
La sancin de la discriminacin en Costa Rica El Cdigo Penal sanciona la discriminacin racial con pena de multa aplicable al gerente o director de una institucin oficial o privada, administrador de un establecimiento industrial o comercial, que aplicare cualquier medida discriminatoria perjudicial, fundada en consideraciones raciales, de sexo, edad, religin, estado civil, opinin pblica, origen social o situacin econmica. Al reincidente, el juez puede imponerle, accesoriamente, la suspensin de cargos u oficios pblicos (artculo 373). El Cdigo de Trabajo establece que las discriminaciones por razones de edad, tnica, gnero o religin pueden ser denunciadas ante los tribunales de trabajo (artculo 623). La Ley para la Prohibicin de Toda Clase de Discriminacin en Materia Laboral contempla sanciones de suspensin del cargo y de despido en caso de reincidencia para los servidores pblicos que en el ejercicio de sus funciones pblicas relativas al reclutamiento, la seleccin, el nombramiento, la remocin o los movimientos de personal, o en cualquier otra forma, incurra en discriminacin (artculo 4), as como la anulacin del acto a solicitud de la persona discriminada (artculo 3). A los patronos particulares se les aplica lo dispuesto en el artculo 612 del Cdigo de Trabajo (artculo 5). La Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad establece obligaciones para el Estado y los patronos, y sanciona con multa a las personas fsicas o jurdicas que cometan cualquier tipo de discriminacin determinada por distincin, exclusin o preferencias, por una discapacidad, que limite la igualdad de oportunidades, en cuanto a la accesibilidad o el trato en materia de trabajo, educacin, salud, transporte u otros campos (artculo 62). El Cdigo de la Niez y la Adolescencia dispone sanciones especficas para los servidores pblicos que cometan infracciones (considerndolas faltas graves), y para las infracciones cometidas por particulares. Adems de las impuestas por el juez, dispone de multas segn la reincidencia (artculos 188 y 190). La Ley General sobre el vih-sida establece pena de multa a quien aplique, disponga o practique medidas discriminatorias por raza, nacionalidad, gnero, edad, opcin poltica, religiosa o sexual, posicin social, situacin econmica, estado civil o por algn padecimiento de salud o enfermedad y, adicionalmente, pena de inhabilitacin segn lo disponga el juez (artculo 48) La Ley de Penalizacin de la Violencia contra las Mujeres (Ley 8589 de 2007) sanciona todas las formas de violencia fsica, psicolgica, sexual y patrimonial contra las mujeres mayores de edad, por constituir prcticas discriminatorias por razn de gnero, especficamente en una relacin de matrimonio o en unin de hecho declarada o no.
En Ecuador, la informacin proporcionada se circunscribe al caso especfico de la discriminacin por razn de discapacidad. Sobre ella se dice que en el caso de las personas con discapacidad, la Ley de Discapacidades y su Reglamento sancionan la violacin de derechos y la discriminacin. Adems, este pas ha suscrito y ratificado algunos instrumentos internacionales, como por ejemplo, los convenios y las resolu-
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ciones de la oit respecto a la formacin ocupacional de las personas con discapacidad, as como tambin la Convencin para la no Discriminacin de las Personas por Razones de Discapacidad de la Organizacin de Estados Americanos (oea) y el ms reciente, la Convencin Internacional de los Derechos Humanos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas. Por su parte, El Salvador no cuenta en especfico con una ley reglamentaria antidiscriminatoria, pero regula el reconocimiento a la igualdad de las personas a travs de cdigos y diversos ordenamientos secundarios. As, el Cdigo de Familia, de 1993, reconoce el principio de igualdad en sus artculos 4, 27, 36, 50, 202, 203, 204, 205 y 356. Respecto al mbito laboral, el Cdigo de Trabajo tambin reconoce y se rige por el principio de igualdad en los artculos 12, 123, 149 y 415, referidos a oportunidades y trato en el empleo; ocupacin y formacin profesional; remuneracin por labor igual cualquiera que sea el sexo, edad, raza, color, nacionalidad, opinin poltica o creencia religiosa de las personas; as como la representatividad en organismos tripartitos y en condiciones contractuales. Igual que sucede en el Cdigo de Familia, existe un articulado que regula las condiciones laborales de manera que no resulten discriminatorias para ninguna persona por razones especficas, aunque de modo explcito no lo establezca en esos trminos. Por ejemplo, en el artculo 30 del Cdigo de Trabajo, entre las prohibiciones sealadas a los patrones, se mencionan las de exigir pruebas de embarazo a las mujeres como requisito para su contratacin (ordinal 13, introducido mediante reformas en el ao 2004); pruebas de vih a las personas que solicitan empleo y durante la vigencia del contrato de trabajo (ordinal 14, introducido mediante reformas en 2005); realizar por medios directos o indirectos cualquier distincin, exclusin y/o restriccin entre los trabajadores (sic), por su condicin de vih-sida, as como divulgar su diagnstico (ordinal 15, introducido mediante reformas tambin en 2005). Por otro lado, el Cdigo de Salud vigente desde 1988 contempla dos disposiciones en las cuales se establece, por una parte, en el artculo 33, la obligacin del personal en salud (profesionales, tcnicos y tcnicas, auxiliares, higienistas y asistentes) de atender en la mejor forma a toda persona que solicitare sus servicios profesionales, atenindose siempre a su condicin humana, sin distingos de nacionalidad, religin, raza, credo poltico ni clase social, entre otras. Asimismo, en el artculo 47 se dispone que toda dependencia del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social debe promover el bienestar social de la comunidad sin distincin de ideologas o creencias. Existen otros instrumentos legales que aunque no declarar manifiestamente tener por objeto la prohibicin y/o el combate de la discriminacin, s contemplan expresamente medidas en su contra en sus disposiciones. Tal es el caso de la Ley de Aten-
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cin Integral para la Persona Adulta Mayor de 2002, cuyos artculos 5 (ordinal 1) y 16, establecen, respectivamente, que entre los derechos fundamentales de las personas adultas mayores estn el de no ser discriminado en razn de su edad, sexo o cualquier otra condicin, as como que toda persona adulta mayor tiene derecho a un ingreso, mediante el acceso sin discriminacin al trabajo, de acuerdo a sus facultades fsicas y mentales, as como a una pensin decorosa que le permita un nivel adecuado y la satisfaccin de sus necesidades como ser humano. Por su parte, la Ley de Equiparacin de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, decretada en 2000, establece en sus considerandos que por diversas circunstancias, adquiridas o congnitas, la persona humana es susceptible a la disminucin de sus capacidades fsicas, mentales, psicolgicas y sensoriales, lo que crea una condicin de desventaja con sus semejantes que dificulta su integracin plena a la vida social, por lo cual se hace necesario tomar medidas que permitan a las personas con discapacidad, incorporarse a la sociedad sin ninguna clase de discriminacin. En razn de ello, se hace explcita la prohibicin a la discriminacin en el artculo 2 de la referida Ley, cuando se enumeran los derechos de las personas con discapacidad, figurando como el primero de ellos la proteccin contra toda discriminacin, explotacin, trato denigrante o abusivo en razn de su discapacidad, as como el acceso a la educacin y la generacin de igualdad de oportunidades a travs de la concientizacin social y el papel del Estado en la materia. Por otro lado, la sancin de actos discriminatorios se encuentra contemplada en diversos ordenamientos. En el Cdigo Penal salvadoreo vigente se tipifica como figura delictiva cualquier afectacin al derecho de igualdad como parte del conjunto de delitos relativos a los derechos y garantas fundamentales de la persona. De manera explcita, la discriminacin laboral tambin constituye una actividad delictiva, y si no se repara el dao puede llegar a ser castigada con prisin de seis meses a dos aos. En El Salvador an hace falta incorporar plenamente a la legislacin domstica el derecho a la no discriminacin, a fin de avanzar en el logro de la igualdad de iure como premisa indispensable para alcanzar la igualdad de facto, tal y como se ejemplifica con el avance legal respecto a la situacin de la mujer o los pueblos indgenas. De tal manera, debera atenderse puntualmente la prohibicin expresa del fenmeno de la discriminacin en cualquiera de sus formas, modificando o eliminando conceptos que no se adecuen a las disposiciones no discriminatorias. Pero como muchos otros pases de la regin, El Salvador cuenta con legislaciones enfocadas a grupos vulnerables en especfico que garantizan los derechos bsicos de las personas, como se muestra en el recuadro siguiente, con las personas que viven con vih-sida.
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Recuadro 7
Disposiciones legales sobre los derechos de las personas con VIH-sida en El Salvador En El Salvador, la Ley de Prevencin y Control de la Infeccin Provocada por el Virus de Inmunodeficiencia Humana de 2001 expone la prevencin, el control y la regulacin de la atencin de la pandemia, la definicin de las obligaciones de las personas portadoras del virus y la garanta de sus derechos individuales y sociales. Entre los principios rectores incluye la no discriminacin, la confidencialidad, la continuidad, la integridad, la calidad, la calidez, la equidad, la informacin y la corresponsabilidad. Asimismo, al introducir el goce de los derechos de las personas que viven con vih-sida, as como de familiares o allegadas, se ha dispuesto sobre la base del principio de igualdad que tienen derecho a ser trasladadas de manera digna, sin discriminacin ni estigmatizacin, en razn de su enfermedad. Asimismo, no se considerar discriminacin el cumplimiento de las normas universales de bioseguridad. Al proceder a la enumeracin de tales derechos, sobre la base de lo anterior, se aplica entonces el principio de igualdad en el enunciado de algunos de ellos. Por ejemplo, en el artculo 5, literal a, queda reflejado su derecho a asistencia sanitaria, tratamiento mdico, quirrgico, psicolgico y de consejera de manera oportuna y en igualdad de condiciones y a medidas preventivas que impidan la progresividad de la infeccin. Otras de sus disposiciones prohben prcticas que podran ocasionar discriminacin, como ocurre con lo estipulado en su artculo 7: No podr solicitarse la prueba sexolgica para el ingreso al pas, para acceder a bienes o servicios o para formar parte de instituciones educativas. Por su parte, en su respectivo Reglamento, emitido en 2004, la referencia a la no discriminacin en lo relacionado con el vih-sida resulta ms explcita en cuanto a los derechos y obligaciones reconocidos. As, respecto al derecho a la atencin integral en salud, se reconoce a toda persona viviendo con el virus el derecho a recibir asistencia sanitaria, tratamiento mdico, quirrgico y de consejera y, en general, atencin integral en salud sin discriminacin alguna y con respeto y confidencialidad. De manera ms concreta, en el mbito de los derechos de las personas con vih-sida y en lo concerniente a la no discriminacin, la equidad y la igualdad, se determina que en las polticas institucionales de salud, en su ejecucin y en la prestacin de los servicios de asistencia a cargo del Estado, de instituciones oficiales autnomas o de entidades privadas, no se observarn prcticas discriminatorias o estigmatizadoras ni se podrn establecer prioridades en razn de la edad, nacionalidad, raza, religin, sexo, orientacin sexual, ocupacin o condiciones socioeconmicas de las personas que viven con el virus, en lo concerniente a su tratamiento mdico, quirrgico, asistencia sanitaria,
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consejera, calidad de la atencin, suministro oportuno de medicamentos, medidas preventivas que impidan o retrasen la progresividad de la infeccin ni en la prestacin de cualquier otro servicio de asistencia. Se excepta de lo dispuesto en este artculo lo dispuesto en las Normas de Bioseguridad, cuyo cumplimiento no se considerar como prctica discriminatoria o estigmatizante. Asimismo, se garantizado el derecho a la educacin mediante la prohibicin de discriminar en las instituciones y centros educativos, pblicos y privados a cualquier nivel. Adems, stos tienen la obligacin de guardar confidencialidad sobre la condicin serolgica de los estudiantes, la de los padres, madres, hijos y dems familiares seropositivos, as como la de su pareja seropositiva. En el mbito laboral se reconoce a toda persona viviendo con VIH-sida el derecho de acceso en igualdad de oportunidades y condiciones a un puesto de trabajo que no conlleve contactos de riesgo. Del mismo modo, se les reconoce el derecho a la estabilidad laboral, salvo lo dispuesto en el inciso 1 del artculo 29 de la Ley. En consecuencia, cualquier accin u omisin que se realice para impedir, limitar o menoscabar a las personas con vih-sida los derechos de acceso al trabajo y de estabilidad laboral, o que tienda a desmejorar su remuneracin, prestaciones o condiciones laborales en razn de la infeccin, constituir una grave violacin al derecho humano al trabajo y har incurrir en responsabilidad administrativa.
En lo que respecta a Guatemala, la reglamentacin del derecho a la no discriminacin se encuentra en el Cdigo Penal. Despus de una adicin al artculo 202 bis, vigente desde 2002, se tipifica el delito de discriminacin y se sanciona de uno a tres aos de prisin y multa pecuniaria a quien, por accin u omisin, incurra en conductas discriminatorias basadas en motivos de gnero, raza, etnia, idioma, edad, religin, situacin econmica, enfermedad, discapacidad, estado civil, o en cualesquiera otro motivo, razn o circunstancia. Adems, se establece que la pena se agravar en una tercera parte: a) cuando la discriminacin sea por razn idiomtica, cultural o tnica; b) para quien de cualquier forma y por cualquier medio difunda, apoye o incite ideas discriminatorias; c) cuando el hecho sea cometido por un funcionario o empleado pblico en el ejercicio de su cargo, y d) cuando la accin sea cometida por un particular en la prestacin de un servicio pblico. Como parte de la proteccin a grupos vulnerables, se aprob recientemente en el Congreso de Guatemala la Ley Marco de los Acuerdos de Paz dentro de la cual se halla el Acuerdo sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indgenas, por lo que el cumplimiento de stos es ahora obligacin del Estado.
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Mxico cuenta con la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (lfped), aprobada por unanimidad en el Congreso de la Unin y que entr en vigor el 12 de junio de 2003. Este instrumento legal establece disposiciones no solamente para prevenir y eliminar todas las formas de discriminacin, sino tambin para promover la igualdad de oportunidades y de trato. Asimismo, enumera las conductas discriminatorias que quedan prohibidas y dispone las medidas positivas y compensatorias a favor de la igualdad de oportunidades de diversos grupos. Se trata de un ordenamiento que consta de 85 artculos y cinco transitorios, y sus disposiciones son de orden pblico y de inters social. La lfped contiene una definicin amplia de discriminacin en el artculo 4, basada en el origen tnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condicin social o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, as como tambin se considera discriminacin la xenofobia y el antisemitismo. Por lo tanto, quedan prohibidas las modalidades de actos y prcticas discriminatorias (artculo 9), que aplican tanto para los agentes pblicos como para los particulares que las realicen (vase recuadro 8). Los artculos 2 y 3 de la lfped sealan que corresponde al Estado promover las condiciones reales y efectivas de libertad e igualdad, mientras que el artculo 6 establece la pauta interpretativa respecto al contenido de la Ley, indicando que la actuacin de las autoridades federales ser congruente con los instrumentos internacionales en materia de discriminacin de los que Mxico sea parte. Se adopta tambin el principio de preferencia interpretativa, tomando partido por aqulla que favorezca un derecho fundamental (artculo 7).
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Recuadro 8
Prohibicin de prcticas discriminatorias en Mxico i. Impedir el acceso a la educacin pblica o privada, as como a becas e incentivos para la permanencia en los centros educativos, en los trminos de las disposiciones aplicables. ii. Establecer contenidos, mtodos o instrumentos pedaggicos en que se asignen papeles contrarios a la igualdad o que difundan una condicin de subordinacin. iii. Prohibir la libre eleccin de empleo o restringir las oportunidades de acceso, permanencia y ascenso en el mismo. iv. Establecer diferencias en la remuneracin, las prestaciones y las condiciones laborales para trabajos iguales. v. Limitar el acceso a los programas de capacitacin y de formacin profesional. vi. Negar o limitar informacin sobre derechos reproductivos o impedir el libre ejercicio de la determinacin del nmero y espaciamiento de los hijos e hijas. vii. Negar o condicionar los servicios de atencin mdica, o impedir la participacin en las decisiones sobre su tratamiento mdico o teraputico dentro de sus posibilidades y medios. viii. Impedir la participacin en condiciones equitativas en asociaciones civiles, polticas o de cualquier otra ndole. ix. Negar o condicionar el derecho de participacin poltica y, especficamente, el derecho al sufragio activo o pasivo, la elegibilidad y el acceso a todos los cargos pblicos, as como la participacin en el desarrollo y ejecucin de polticas y programas de gobierno, en los casos y bajo los trminos que establezcan las disposiciones aplicables. x. Impedir el ejercicio de los derechos de propiedad, administracin y disposicin de bienes de cualquier otro tipo. xi. Impedir el acceso a la procuracin e imparticin de justicia. xii. Impedir que se les escuche en todo procedimiento judicial o administrativo en que se vean involucrados, incluyendo a las nias y los nios en los casos que la ley as lo disponga, as como negar la asistencia de intrpretes en procedimientos administrativos o judiciales, de conformidad con las normas aplicables. xiii. Aplicar cualquier tipo de uso o costumbre que atente contra la dignidad e integridad humana. xiv. Impedir la libre eleccin de cnyuge o pareja. xv. Ofender, ridiculizar o promover la violencia en los supuestos a que se refiere el artculo 4 de esta Ley a travs de mensajes e imgenes en los medios de comunicacin. xvi. Limitar la libre expresin de las ideas, impedir la libertad de pensamiento, conciencia o religin, o de prcticas o costumbres religiosas, siempre que no atenten contra el orden pblico. xvii. Negar asistencia religiosa a personas privadas de la libertad, que presten servicio en las fuerzas armadas o que estn internadas en instituciones de salud o asistencia.
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xviii. Restringir el acceso a la informacin, salvo en aquellos supuestos que sean establecidos por las leyes nacionales e instrumentos jurdicos internacionales aplicables. xix. Obstaculizar las condiciones mnimas necesarias para el crecimiento y desarrollo saludable, especialmente de las nias y los nios. xx. Impedir el acceso a la seguridad social y a sus beneficios o establecer limitaciones para la contratacin de seguros mdicos, salvo en los casos que la ley as lo disponga. xxi. Limitar el derecho a la alimentacin, la vivienda, el recreo y los servicios de atencin mdica adecuados, en los casos que la ley as lo prevea. xxii. Impedir el acceso a cualquier servicio pblico o institucin privada que preste servicios al pblico, as como limitar el acceso y libre desplazamiento en los espacios pblicos. xxiii. Explotar o dar un trato abusivo o degradante. xxiv. Restringir la participacin en actividades deportivas, recreativas o culturales. xxv. Restringir o limitar el uso de su lengua, usos, costumbres y cultura, en actividades pblicas o privadas, en trminos de las disposiciones aplicables. xxvi. Limitar o negar el otorgamiento de concesiones, permisos o autorizaciones para el aprovechamiento, administracin o usufructo de recursos naturales, una vez satisfechos los requisitos establecidos en la legislacin aplicable. xxvii. Incitar al odio, violencia, rechazo, burla, difamacin, injuria, persecucin o la exclusin. xxviii. Realizar o promover el maltrato fsico o psicolgico por la apariencia fsica, forma de vestir, hablar, gesticular o por asumir pblicamente su preferencia sexual. xxix. En general, cualquier otra conducta discriminatoria en trminos del artculo 4 de la Ley.
En el mbito local, las entidades federativas mexicanas que han legislado en la materia son Baja California Sur, el Estado de Mxico, Nayarit, Zacatecas y el Distrito Federal. En el caso de la capital, el Cdigo Penal vigente desde 2006 establece el delito de discriminacin y lo castiga con penas de uno a tres aos de prisin o bien con 25 a 100 das de trabajo comunitario y multa pecuniaria a las personas que discriminen al provocar o incitar al odio o a la violencia, negar un servicio o una prestacin a los que se tenga derecho, vejar o excluir a alguna persona o grupo de personas o negar o restringir derechos laborales. Asimismo, establece la destitucin e inhabilitacin del servidor pblico que cometa el acto discriminatorio (artculo 206). En el caso de Panam, la Defensora del Pueblo ha elevado una solicitud formal al presidente de la Repblica para que gestione la reglamentacin de la Ley 16 de 2002
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contra la discriminacin. El retardo en la aprobacin de esta ley ha impedido que muchos de los mecanismos establecidos por la misma para combatir la discriminacin sean desarrollados, dado que no estn instituidos los procedimientos para ello. Por otro lado, la informacin proporcionada se refiere fundamentalmente a la proteccin legal de los derechos de las personas con discapacidad. Sobre este tema se mencionan los instrumentos internacionales que Panam ha suscrito, ratificado y adoptado, como la Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad, la Convencin de los Derechos del Nio, el Convenio sobre Readaptacin Profesional y el Empleo de Personas Invlidas de la oit, y la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la onu. En el mbito domstico, Panam ha desarrollado una legislacin progresiva en la materia desde 1951, con la creacin del Instituto Panameo de Habilitacin Especial (iphe), que hasta la actualidad brinda educacin especial a la poblacin con discapacidades sensoriales, motoras e intelectuales. Al mismo tiempo, la legislacin panamea contiene amplias disposiciones de proteccin y equiparacin de oportunidades para las personas con discapacidad en mbitos como la contratacin de personas discapacitadas 2% del total de los empleados (Ley 1-1992); el beneficio fiscal otorgado a empresas contratantes (Decreto Ejecutivo 60-1993); la proteccin de menores con discapacidad y el desarrollo de polticas pblicas encaminadas a la prevencin, proteccin y bienestar de las personas con discapacidad (Cdigo de la Familia de 1994); la condena de la violencia intrafamiliar (Ley 38-2001); la equiparacin de oportunidades en salud, educacin, rehabilitacin y accesibilidad (Ley 42-1999); el derecho de admisin a establecimientos pblicos y la erradicacin de discriminacin (Ley 16-2002), y la prohibicin de la discriminacin laboral (Leyes 11 y 59 de 2005). De igual manera, se alude a la creacin de los rganos abocados a la proteccin de las personas con discapacidad, como el antecedente del Mides, el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y la Familia, en 1997, que inclua a la Direccin Nacional de Discapacidad como organismo responsable en la coordinacin, planificacin y ejecucin de polticas sociales en materia de discapacidad; la Comisin Nacional contra la Discriminacin (Ley 16-2002); la Secretara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad (Senadis) como unidad asesora del rgano Ejecutivo en la materia (Decreto Ejecutivo 103-2004), y el Consejo Nacional Consultivo para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad (Conadis), como ente de participacin de todos los sectores, pblicos y privados, as como de las organizaciones de personas con discapacidad y sus familias, con el objetivo de promover la ejecucin de las polticas sociales para el logro de la integracin social, econmica y cultural de las personas con discapacidad y sus familias, mediante la formulacin de
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planes, programas y proyectos encaminados al ejercicio pleno de sus derechos y los de sus familias. Adicionalmente, en junio de 2005, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia emiti un fallo que, con fundamento en la Ley de Equiparacin de Oportunidades de 1999 se pronunci con un criterio favorable sobre los derechos laborales de las personas con discapacidad, como ley especial. Esta Ley prima sobre el orden jurdico general, ordenando la restitucin de un funcionario de libre remocin, por el hecho de ser una persona con discapacidad, protegida por dicha excerta legal sin haber cometido ninguna falta o delito. Sin embargo, el orden jurdico panameo requiere de tres pronunciamientos sobre el tema para que sea considerada como jurisprudencia de la Repblica. Por su parte, en Paraguay, la prohibicin constitucional de discriminacin no cuenta con una legislacin reglamentaria especfica que disponga garantas de justiciabilidad y de sancin a su incumplimiento. Un examen de la legislacin paraguaya muestra que la recepcin de estas clusulas antidiscriminatorias ha sido insuficiente, y deja importantes claros de indefensin en reas sumamente sensibles a la discriminacin. Slo la prohibicin de discriminar entre los electores en el acto eleccionario, como las discriminaciones en el mbito del trabajo con respecto a la preferencia sindical, el embarazo de la mujer trabajadora y el derecho a igual salario por trabajo de igual valor, cuentan con mecanismos efectivos de sancin al discriminador y facultades precisas dispuestas por las leyes para que el Poder Judicial ordene la restitucin en sus derechos de las vctimas. En Per, tanto el principio de igualdad ante la ley como el derecho a la no discriminacin se encuentran regulados en distintos ordenamientos legales. Respecto a la igualdad entre el hombre y la mujer y la no discriminacin de sta, el Cdigo Civil dispone en su artculo 4 que el varn y la mujer tienen igual capacidad de goce y de ejercicio de los derechos civiles. Por su parte, la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (Ley 28983) tiene por objeto establecer el marco normativo, institucional y de polticas pblicas en los mbitos nacional, regional y local, a fin de garantizar a mujeres y hombres el ejercicio de sus derechos a la igualdad, dignidad, libre desarrollo, bienestar y autonoma, impidiendo la discriminacin basada en el sexo en todas las esferas de su vida, pblica y privada, propendiendo a la plena igualdad, en concordancia con lo establecido en la Constitucin de Per y en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado peruano. Acerca de los nios y adolescentes, el artculo 3 de la Ley 27337 que aprueba el Cdigo de los Nios y Adolescentes, establece que para la interpretacin y aplicacin del Cdigo se deber considerar la igualdad de oportunidades y la no discriminacin
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a que tiene derecho todo nio y adolescente sin distincin de sexo. Asimismo, la Ley 28803 sobre los derechos de las personas adultas mayores tiene por objeto establecer un marco normativo que garantice los mecanismos legales para el ejercicio pleno de los derechos reconocidos en la Constitucin Poltica y los tratados internacionales vigentes, de las personas adultas mayores (60 aos de edad en adelante), a fin de mejorar su calidad de vida y con ello propiciar su integracin plena al desarrollo social, econmico, poltico y cultural, contribuyendo al respeto de su dignidad. Por su parte, la Ley General de las Personas con Discapacidad (Ley 27050) tiene como finalidad instaurar el rgimen legal de proteccin, atencin de salud, trabajo, educacin, rehabilitacin, seguridad social y prevencin, para que la persona con discapacidad alcance su desarrollo e integracin social, econmica y cultural. La Ley 27049 precisa el derecho de los ciudadanos a no ser discriminados en el consumo. Para ello, establece que todos los consumidores tienen el derecho a la proteccin de sus intereses econmicos mediante el trato equitativo y justo en toda transaccin comercial, y seala que no podrn ser discriminados por motivo de raza, sexo, nivel socioeconmico, idioma, discapacidad, preferencias polticas, creencias religiosas o de cualquier ndole, en la adquisicin de productos y prestacin de servicios que se ofrecen en locales abiertos al pblico. Asimismo, prohbe realizar seleccin de clientela, excluir a personas o realizar otras prcticas similares sin que medien causas de seguridad del establecimiento o tranquilidad de sus clientes u otras razones objetivas y justificadas. La carga de la prueba sobre la existencia de un trato desigual corresponde al consumidor afectado. Acreditar la existencia de una causa objetiva y justificada para la prctica discriminatoria le corresponde al proveedor del bien o servicio. Si el ste demuestra la existencia de una causa objetiva y justificada, le corresponde a quien alegue tal hecho probar que sta es en realidad un pretexto o una simulacin para incurrir en prcticas discriminatorias. En cuanto a la tipificacin de la discriminacin como delito, el Cdigo Penal de Per, en su artculo 323, seala la pena privativa de libertad no menor a dos aos ni mayor de tres, o con prestacin de servicios a la comunidad a quien por s solo o mediante terceros discrimine a una o ms personas o grupos de personas o incite o promueva en forma pblica actos discriminatorios por motivo racial, religioso, sexual, de factor gentico, filiacin, edad, discapacidad, idioma, identidad tnica y cultural, indumentaria, opinin poltica o de cualquier ndole, o condicin econmica, con objeto de menoscabar o anular el reconocimiento de los derechos de la persona. Si el agente es funcionario o servidor pblico, la pena ser no menor de dos ni mayor de cuatro aos; asimismo, ser inhabilitado. La misma pena de privacin de libertad se impondr si el acto discriminatorio se materializa usando violencia fsica o mental.
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Asimismo, el Decreto Legislativo 716, relativo a la proteccin al consumidor, contempla sanciones administrativas y medidas correctivas para el caso de proveedores que realizaren actos de discriminacin, sin perjuicio de las acciones de carcter civil y la aplicacin de las sanciones penales a que haya lugar. En Portugal, la Ley 134 de 1999 reglamenta la prevencin y la prohibicin de la discriminacin en el ejercicio de los derechos por motivos basados en la raza, el color, el origen tnico o la nacionalidad de las personas. Asimismo, sanciona los actos discriminatorios llevados a cabo tanto por autoridades pblicas como por agentes particulares, y establece como prcticas discriminatorias las siguientes: a) La adopcin de procedimiento por parte de la autoridad empleadora de medida o criterio que subordine a factores de naturaleza racial la oferta de empleo, la cesacin del contrato de trabajo o el rechazo de la contratacin. b) La produccin o difusin de anuncios de ofertas de empleo o de otras formas de publicidad, ligada a la preseleccin o reclutamiento, que contengan, directa o indirectamente, cualquier especificacin o preferencia basada en razones de discriminacin racial. c) El rechazo del suministro o impedimento del usufructo de bienes o servicios por parte de cualquier persona o entidad. d) El impedimento o limitacin al acceso y ejercicio normal de una actividad econmica por cualquier persona o entidad. e) El rechazo o condicionamiento de venta, arrendamiento o subarrendamiento de inmuebles. f) El impedimento de acceso a locales pblicos o abiertos al pblico. g) El impedimento o limitacin de acceso a los cuidados de salud prestados en establecimientos de salud pblica o privada. h) La limitacin de acceso a establecimientos de enseanza pblica o privada. i) La constitucin de grupos o la adopcin de otras medidas de organizacin interna en establecimientos de enseanza pblica o privada conforme a criterios de discriminacin racial, salvo si tales criterios fueran justificados por la vigencia y la aplicacin de disposiciones de naturaleza legislativa, reglamentaria o administrativa que beneficiasen a ciertos grupos desfavorecidos con objeto de garantizar el ejercicio de derechos en condiciones de igualdad. j) La adopcin de prcticas o medidas por parte de cualquier rgano, funcionario o agente administrativo del Estado, las regiones autnomas o gobiernos locales, que condicione o limite la prctica del ejercicio de cualquier derecho.
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k) La adopcin por parte de la entidad empleadora de prcticas que en el mbito de la relacin laboral discriminen a un trabajador a su servicio. l) La adopcin del acto en que, pblicamente o con intencin de amplia divulgacin, una persona o entidad emita una declaracin o transmita una informacin en virtud de la cual un grupo de personas sea amenazado, insultado o degradado por motivos de discriminacin racial. m) Asimismo, queda prohibido despedir, aplicar sanciones o perjudicar por cualquier otro medio al trabajador por motivo del ejercicio del derecho o de accin judicial contra una prctica discriminatoria. El rgimen sancionatorio en la ley reglamentaria portuguesa establece tanto multas pecuniarias como la destitucin de funcionarios pblicos o la suspensin de licencias de servicios. Del mismo modo, el Cdigo Penal seala penas de reclusin de uno a ocho aos para quien incite a la discriminacin o al odio racial o religioso, as como de seis meses a cinco aos a quien provoque actos de violencia contra una persona o grupos de personas por su raza, color, origen tnico o nacional y religin, as como injuriarles o difamarles (artculo 240). Por lo que hace a Uruguay, la regulacin del combate a la discriminacin est contenida en la Ley 17,817 de 2004, que lucha contra la xenofobia, el racismo y la discriminacin. Legalmente, en este pas se contempla un amplio catlogo de prcticas discriminatorias que afectan a igual nmero de grupos en situacin de vulnerabilidad. Uruguay conceptualiza como discriminacin toda distincin, exclusin, restriccin, preferencia o ejercicio de violencia fsica y moral contra personas o grupos de personas por motivos de raza, color de piel, religin, origen nacional o tnico, discapacidad, aspecto esttico, gnero, orientacin e identidad sexual, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra de la vida pblica. En esta definicin llama la atencin la referencia al ejercicio de violencia fsica o moral como conducta discriminatoria y la inclusin de la orientacin y la identidad sexual como causa de discriminacin, sobre todo de esta ltima, ya que hasta el momento, sera la nica legislacin de las que se tiene informacin que comprendera este motivo. Asimismo, Uruguay es otro de los pases que sanciona penalmente las prcticas discriminatorias. De acuerdo con su Cdigo Penal, existen artculos, incluidos por la Ley 16,048 del 6 de junio de 1989 y la Ley 17,677 del 6 de agosto de 2003, que castigan con tres a dieciocho meses de prisin a quien pblicamente o mediante cual-
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quier otro medio apto para su difusin pblica incite al odio, al desprecio o a cualquier forma de violencia moral o fsica contra una o ms personas en razn del color de su piel, su raza, religin, origen nacional o tnico, orientacin sexual o identidad sexual (artculo 149 bis). Del mismo modo, a quien cometa actos de violencia moral o fsica, de odio o de desprecio por las mismas razones, ser castigado con seis a veinticuatro meses de reclusin (artculo 149 ter).
Diseo institucional de los rganos de combate a la discriminacin
Al reconocimiento constitucional del derecho a la no discriminacin, as como su reglamentacin en leyes secundarias, es menester entenderlos como los primeros pasos del combate a la discriminacin. Como manifiesta la experiencia iberoamericana, desde hace relativamente poco tiempo los gobiernos de la regin han comenzado a reconocer la complejidad del fenmeno discriminatorio desde una perspectiva legal incluyente y garantista. En tal sentido, los Estados se han visto obligados a garantizar una serie de condiciones encaminadas a prevenir, corregir, compensar y erradicar los efectos nocivos de prcticas y actos de discriminacin contra las personas que, estando en situaciones de vulnerabilidad o no, pueden ser vctimas de tales prcticas. Como se ha visto, las leyes reglamentarias son uno de los instrumentos con los que cuentan los pases a fin de regir polticas de atencin y de igualacin de condiciones para que las personas tengan acceso a las mismas oportunidades. La aplicacin de estas leyes, si bien obliga a todas las autoridades a cumplir el contenido de las mismas, hace indispensable crear rganos especializados que se ocupen no slo de vigilar su cumplimiento, sino tambin de emprender acciones que ayuden a acelerar el cambio de las condiciones de desventaja y desigualdad que histrica o continuamente han sido reproducidas socialmente (cced, 2001: 197). Al respecto de la construccin de rganos de combate ad hoc a la discriminacin, la experiencia internacional marca algunas caractersticas y dicta ciertas tareas: Fomento de una cultura que garantice la dignidad y el respeto a los grupos vulnerables. Formacin y educacin de la sociedad sobre sus derechos y obligaciones de acuerdo con los ordenamientos antidiscriminatorios. Conciliacin y acuerdos entre las partes involucradas en casos de discriminacin. Desarrollo de programas y de acciones afirmativas para prevenir, evitar y/o reparar el dao en casos de discriminacin en el mbito pblico y privado.
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Emisin de recomendaciones a las instituciones pblicas y privadas sobre medidas antidiscriminatorias. Revisin del marco jurdico y, en su caso, elaboracin de propuestas de modificacin, reforma y adecuaciones necesarias para la proteccin de los derechos de las personas que son discriminadas. Realizacin de estudios peridicos sobre los resultados de las acciones orientadas a mejorar la calidad de vida de quienes se encuentran en situacin de vulnerabilidad. Creacin de un acervo de casos, encuestas, estudios y estadsticas relativas al tema de la discriminacin (cced, 2001: 204-205). De cara al cumplimiento de leyes reglamentarias y siguiendo el espritu del derecho a la no discriminacin contenido en los mandatos constitucionales, los pases integrantes de la riood han encontrado diversas vas institucionales para darle operatividad a tales contenidos legales. La existencia de una variedad de modelos institucionales sobre el establecimiento y diseo de los rganos o entidades encargados del combate a la discriminacin nos habla, por supuesto, de las necesidades y condiciones especficas de cada pas que influyen en la construccin de estas instituciones. Estas particularidades pueden ser mejor entendidas a partir de la consideracin de tres elementos consustanciales al diseo institucional de los rganos de combate a la discriminacin en la regin. El primero de ellos tiene que ver con el sentido o direccin de la institucionalizacin que se le imprime a la lucha antidiscriminatoria, esto es, a los procedimientos organizacionales o procedimentales desde los cuales se le da operatividad, ya sea a travs de un rgano especializado que atienda a un determinado sector vulnerabilizado o una temtica discriminatoria en particular, as como mediante la instalacin de un rgano de amplio espectro que cubra a mltiples grupos afectados por prcticas discriminatorias. Un segundo factor se refiere al alcance de los organismos o entidades, es decir, a qu sectores de la poblacin o temas vinculados a la discriminacin han sido integrados en las reas de actividad de dichos organismos. El ltimo factor se relaciona con la dinmica generada por estas instituciones, que refleja tanto las respuestas que dan a las demandas de los sectores afectados, como la inclusin y representacin de los intereses de los grupos en las actividades relacionadas con la prevencin y el combate de la discriminacin. Con base en estos criterios, el establecimiento de organismos en la regin ha seguido un patrn dual de creacin de rganos pblicos que tutelan el ejercicio de las garantas individuales a partir de la actuacin de la autoridad para restituir un derecho violado o para resarcir un dao causado a travs de una accin reparadora, o bien, partiendo de la ejecucin de una accin promotora, los que tienen a su cargo una
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labor que favorezca y concrete el disfrute efectivo de los derechos fundamentales (cced, 2001: 206-209). En la mayora de los casos encontramos elementos de ambas tendencias en las entidades creadas en los pases de la riood para prevenir y erradicar la discriminacin, aunque existen elementos distintivos que nos hablan de las diversas vas de institucionalizacin seguidas por los pases a fin de cumplir con el objetivo de la lucha antidiscriminatoria. En todos los casos de los cuales se tuvo informacin existe, cuando menos, un organismo o institucin encargada de la defensa y promocin de los derechos humanos, entre ellos el derecho a la no discriminacin. Paraguay, Puerto Rico, Costa Rica y El Salvador, por ejemplo, cuentan con entidades en la figura del ombudsman que velan por el respeto y la tutela de los derechos humanos. Argentina, Mxico, Uruguay y Per han creado organismos ex profeso dedicados al combate de la discriminacin en sus diferentes modalidades. En Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador y Panam no existe una institucin especfica enfocada al combate de la discriminacin, sino que esta lucha la llevan a cabo diferentes dependencias abocadas a la defensa y promocin de los derechos de determinados grupos vulnerables. Por su parte, Portugal desarrolla una poltica transversal de no discriminacin racial y tnica, as como Guatemala cuenta con una comisin presidencial contra la discriminacin hacia los pueblos indgenas.
El modelo del ombudsman
Paraguay, Costa Rica, El Salvador y Puerto Rico han seguido bsicamente el modelo garantista de derechos humanos que ofrece la figura del ombudsman, adaptndola a las demandas antidiscriminatorias. En otras palabras, han combinado el principio de tutela de los derechos humanos con la atencin gubernamental a grupos en situacin de vulnerabilidad. En Paraguay no existe una institucin especfica que combata el fenmeno de la discriminacin en todas sus dimensiones, puesto que no ha sido promulgada una ley nacional que reglamente sus modalidades o sanciones, si bien se han presentado varios proyectos de ley que se encuentran en estudio. No obstante, es a travs de la Defensora del Pueblo, creada en 2001, que se ha implementado un departamento administrativo de acciones contra toda forma de discriminacin (instalado en 2006), enfocado a realizar mediaciones ante los conflictos suscitados, as como a difundir la problemtica discriminatoria para sensibilizar a la poblacin. En cuanto al desarrollo de programas integrales, no existe uno que aborde el tema de la discriminacin, pero s constan proyectos y programas en ejecucin que tratan el tema, ya sea a travs de la aprobacin de leyes relativas a necesidades de proteccin a grupos especficos,
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como la Ley 780 de 1979, que cre el Instituto Nacional de Proteccin a las Personas Excepcionales (Inpro), o la Ley 122 de 1990, que establece derechos y privilegios para los impedidos, as como la Ley 2479 de 2004, que obliga a las instituciones pblicas a incorporar a las personas con discapacidad a puestos administrativos en un porcentaje no menor al 2% del total. Las tareas de denuncia y atencin hacia las personas que sufren alguna discriminacin son desahogadas en Paraguay en distintas instancias, como la Defensora del Pueblo y el Ministerio Pblico, las cuales no tienen carcter sancionador sino de mediacin entre las partes, sin perjuicio de que alguna de ellas llegue a estrados judiciales. Del mismo modo, la Comisin de Equidad, Gnero y Desarrollo Social del Senado, as como la Comisin de Equidad Social y Gnero de la Cmara de Diputados, reciben denuncias en la materia. Costa Rica aglutina prcticamente la lucha antidiscriminatoria en la Defensora de los Habitantes. Este rgano fue creado en 1992 y est adscrito al Poder Legislativo, con plena independencia funcional, administrativa y de criterio. En su condicin de rgano encargado de proteger los derechos e intereses de las y los habitantes, puede intervenir de oficio o a peticin de parte para investigar las amenazas y las violaciones derivadas de cualquier modalidad discriminatoria contraria a la dignidad humana; adems, promociona y divulga los derechos de quienes habitan en el pas. En su carcter de ombudsman, la Defensora tiene como mbito de intervencin los actos y omisiones cometidas por servidores pblicos, con excepcin de la actividad propiamente jurisdiccional, sobre la que ejerce un control de legalidad con vistas a garantizar el buen funcionamiento del Estado. En todo caso, la Defensora es la encargada de velar por que el funcionamiento del sector pblico se ajuste a la moral, la justicia, la Constitucin, las leyes y los convenios, tratados y pactos suscritos por el gobierno, as como a los principios generales del derecho. Por otra parte, los actos discriminatorios cometidos por servidores pblicos pueden ser denunciados en la institucin donde la prctica fue cometida, abrindose una investigacin administrativa. No obstante, tambin es posible levantar una denuncia ante la Defensora de los Habitantes o la Sala Constitucional. Si la conducta constituye un hecho punible o se trata de actos provocados por particulares, deben ser denunciados ante los tribunales de justicia. Si bien no existe en el mbito nacional una institucin que se dedique exclusivamente a combatir la discriminacin en general, por mandato constitucional las instituciones pblicas encargadas de brindarle proteccin especial a los nios y nias, a las mujeres, a las personas adultas mayores y a las personas con discapacidad estn obligadas a impedir y denunciar los actos discriminatorios contra estas personas.
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En El Salvador, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos acta en razn del mandato constitucional y legal de velar por el respeto y la garanta de los derechos humanos, de promover y proponer las medidas necesarias para prevenir violaciones a los mismos, as como de supervisar la actuacin de la Administracin Pblica frente a las personas y elaborar informes al respecto. Del mismo modo, al advertirse una prctica sistemtica de violacin a los derechos humanos y en situaciones de especial gravedad y trascendencia nacional, esta Procuradura est facultada para realizar las investigaciones necesarias y elaborar el informe especial respectivo que resulte de ellas, emitiendo las conclusiones y recomendaciones correspondientes y estableciendo los mecanismos que permitan vigilar su consideracin y cumplimiento. En El Salvador no existe una institucin cuya competencia explcita y exclusiva sea el combate al fenmeno de la discriminacin, ni de manera general ni desde cualquiera de sus modalidades. No obstante, se cuenta con entidades gubernamentales que brindan atencin a grupos poblacionales expuestos a diferentes formas de discriminacin, como las mujeres, los jvenes, las personas adultas mayores y las personas discapacitadas. Ninguna de estas entidades refiere la lucha contra la discriminacin como su razn de ser, aunque el contexto de su misin y visin, as como de sus objetivos, puede expresar que su actuacin persigue el alcance de condiciones de mayor igualdad, equiparacin de oportunidades y participacin en la sociedad. En esta lgica institucional se ubican los trabajos realizados por el Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer (Isdemu), la Secretara de la Juventud (Jovenes), la Secretara Nacional de la Familia (snf), y el Consejo Nacional de Atencin Integral de las Personas con Discapacidad (Conaipd). En cuanto a la atencin de actos discriminatorios, no existe un nico mecanismo de denuncia de casos de presunta discriminacin, sino que han sido establecidas instancias y procedimientos que atienden o dan seguimiento a situaciones especficas, principalmente las que se verifican en materia laboral o de salud relacionadas con el vih-sida. Los tribunales especializados en lo penal, lo familiar o lo laboral cuentan con competencia clara respecto a problemticas de discriminacin. Por su parte, en Puerto Rico opera desde 1996 la Comisin de Derechos Civiles, como el rgano encargado de la educacin sobre los derechos humanos y de gestionar la proteccin de los mismos. La Comisin est concebida como un rgano pblico autnomo, si bien adscrito a la Asamblea Legislativa slo en trminos presupuestarios. Entre sus funciones de ombudsman, la Comisin vela por el estricto cumplimiento de las leyes sobre derechos humanos, aunque no tiene capacidades adjudicativas ni puede representar a individuos en procedimientos judiciales ms all de sus comparecencias como amigo de la Corte (amicus curiae).
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El modelo integral
En los ltimos aos, pases como Argentina, Mxico, Uruguay y Per han desarrollado modelos institucionales ms integrales enfocados a la prevencin y la eliminacin de la discriminacin de la poblacin en general. Esta tendencia de cambio institucional refleja la creacin de nuevos organismos pblicos especializados, regularmente pertenecientes al Poder Ejecutivo y dotados de relativa autonoma, que buscan promover la vigencia del derecho a la no discriminacin de grupos de la sociedad que son susceptibles de prcticas y tratos discriminatorios, cometidos tanto por autoridades pblicas como particulares. La importancia de entidades cuyo origen radica en el combate a la discriminacin en su ms amplia dimensin consiste en que su labor puede verse unificada institucionalmente, esto es, en que es posible contar con una estrategia integral abocada a luchar contra el fenmeno discriminatorio con una perspectiva amplia e incluyente que abarque desde la promocin de una cultura y una poltica educativa antidiscriminatorias, el desarrollo de acciones afirmativas y medidas compensatorias, hasta la transformacin legal para una convivencia ms democrtica, entre otras consideraciones. Estos organismos encuentran su sustento de accin en una ley reglamentaria que establece no slo su operacin como entidades especializadas, sino las reas de intervencin para las cuales fueron creados. Estos rganos de atencin a mltiples tipos de discriminacin buscan promover un tratamiento igualitario para toda la poblacin y realizan un trabajo dirigido a grupos vulnerables que requieren atencin especfica. Y es aqu, precisamente, donde aparece el debate frente a los rganos que en otros pases atienden un especfico tipo de discriminacin, pues ha surgido la inquietud sobre cmo los organismos integrales pueden asegurar la misma atencin a todas las formas de discriminacin dando consideracin a las especificidades. Otro rasgo que distingue la integralidad de estos rganos es la inclusin de la sociedad en sus estructuras. En Argentina, Mxico y Uruguay se incluye la participacin de especialistas y personas involucradas en la lucha antidiscriminatoria en figuras colegiadas y de asesoramiento, lo que puede permitir no slo la generacin y la aplicacin de nuevos enfoques antidiscriminatorios en polticas pblicas provocando as un cambio institucional, sino que propicia la representacin directa de los intereses de grupos vulnerabilizados. Este carcter plural se ha hecho presente en los tres pases con buenos resultados. En Mxico, por ejemplo, la Junta de Gobierno, que es el rgano ejecutivo de toma de decisiones, incluye la participacin directa de la sociedad. En Argentina, el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (Inadi) comenz a operar en 1997 y tiene como fundamento la Ley 24,515 de 1995. Adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, este rgano pione-
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ro en la regin atiende a diversos grupos vulnerables y se ocupa de temticas discriminatorias: 1) adultos mayores, 2) afrodescendientes, 3) discapacidad, 4) diversidad ideolgica, 5) diversidad sexual, 6) diversidades religiosas, 7) gnero, 8) juventudes, 9) migrantes y refugiados, 10) nios y nias, 11) pueblos originales, 12) vih-sida, y 13) situaciones particulares de ex combatientes en la Guerra de las Malvinas y personas en encierro y liberadas. Asimismo, sus objetivos nos hablan del desarrollo de un enfoque sumamente amplio, pues se encarga de actividades como: la investigacin y difusin de informacin sobre las formas de discriminacin; la recepcin de denuncias de actos discriminatorios, xenfobos o racistas elaborando dictmenes y propmoviendo reuniones de conciliacin; el diseo y reproduccin de campaas y proyectos educativos antidiscriminatorios; el patrocinio gratuito a personas o grupos de vctimas; y la cooperacin con organismos nacionales o internacionales para actuar conjuntamente. En Mxico, por su parte, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred) surgi hace apenas unos aos, en 2003,4 y se encuentra sectorizado en la Secretara de Gobernacin. Concebido como la institucin rectora del gobierno mexicano para combatir la discriminacin y promover la igualdad de oportunidades y trato, este organismo orienta sus esfuerzos a la creacin de las condiciones jurdicas, institucionales y culturales que permitan garantizar a todas las personas el efectivo goce y ejercicio de sus derechos fundamentales y el acceso a oportunidades de desarrollo en todos los campos, independientemente de su origen, condicin, ideas o preferencias. Las actividades del Conapred se centran en la promocin del derecho a la no discriminacin de todas las personas que se encuentren en situaciones de exclusin y vulnerabilidad, por lo que abarca un amplio abanico de temas y/o grupos, como los indgenas, las mujeres o la diversidad sexual. No obstante, y a pesar de tal amplitud temtica, despus de varios aos de operacin se ha llegado a la conclusin de que en un espacio institucional de combate a mltiples tipos de discriminacin resulta necesario crear nuevas reas de trabajo a fin de atender los casos de grupos especficos.
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El antecedente directo del Conapred es la Comisin Ciudadana de Estudios contra la Discriminacin (cced), creada el 27 de marzo de 2001 como un rgano democrtico y plural. Integrada por 161 personas, en la Comisin participaron los lderes de los mayores partidos polticos nacionales, miembros del Ejecutivo Federal, legisladores federales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dirigentes e integrantes de las comisiones de derechos humamos autnomas, gubernamentales y civiles, activistas de organizaciones sociales, acadmicos y otros especialistas. La Comisin concluy sus trabajos en noviembre de 2001 y present a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, as como a la opinin pblica, un proyecto de Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminacin y un informe sobre el tema con el ttulo de La discriminacin en Mxico: por una nueva cultura de la equidad.
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Entre las atribuciones mostradas en el recuadro 9, la recepcin y el encauzamiento de reclamaciones o quejas es central para hacer valer los derechos de las personas y legitimar la relacin con la sociedad en trminos incluyentes. Ello adquiere mayor importancia debido al carcter hbrido o mixto de estos rganos, pues por ejemplo, el Conapred puede atraer casos de discriminacin, ya sean cometidos tanto por servidores pblicos como por particulares.5 Del mismo modo, la lfped dispone que las personas que presuntamente hayan sido discriminadas reciban asesora del Consejo respecto de los derechos que les asisten y los medios para hacerlos valer ante las instancias correspondientes. En Mxico, adems del Conapred, la Comisin Nacional de Derechos Humanos (cndh) y las comisiones estatales tambin reciben quejas sobre violaciones a derechos humanos, slo que stos, en su calidad de ombudsman, acogen las quejas de actos cometidos por agentes pblicos.
Recuadro 9
Atribuciones del CONAPRED para prevenir la discriminacin en Mxico i. Disear estrategias e instrumentos, as como promover programas para prevenir y eliminar la discriminacin. ii. Proponer y evaluar la ejecucin del Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. iii. Verificar la adopcin de medidas y programas para prevenir y eliminar la discriminacin en las instituciones y organizaciones pblicas y privadas, as como expedir los reconocimientos respectivos. iv. Desarrollar, fomentar y difundir estudios sobre las prcticas discriminatorias en los mbitos poltico, econmico, social y cultural. v. Realizar estudios sobre los ordenamientos jurdicos y administrativos vigentes en la materia y proponer las modificaciones que correspondan. vi. Emitir opinin en relacin con los proyectos de reformas en la materia que enve el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin, as como los proyectos de reglamentos que elaboren las instituciones pblicas. vii. Divulgar los compromisos asumidos por el Estado mexicano en los instrumentos internacionales que establecen disposiciones en la materia, as como promover su cumplimiento en los diferentes mbitos de Gobierno.
5 La Direccin General Adjunta de Quejas y Reclamaciones del Conapred ha atendido durante los aos 2004, 2005, 2006 y hasta el 25 de abril de 2007, un total de 613 quejas y 769 reclamaciones, lo que suma un total de 1,382.
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viii. Difundir y promover en los medios de comunicacin contenidos para prevenir y eliminar las prcticas discriminatorias. ix. Investigar presuntos actos y prcticas discriminatorias en su mbito de competencia. x. Tutelar los derechos de los individuos o grupos objeto de discriminacin mediante asesora y orientacin. xi. Promover la presentacin de denuncias, conocer y resolver los procedimientos de queja y reclamacin, y en su caso aplicar las medidas administrativas previstas por la ley. xii. Conocer y resolver los procedimientos de queja y reclamacin sealados en esta Ley. xiii. Establecer relaciones de coordinacin con instituciones pblicas federales, locales y municipales, as como con personas y organizaciones sociales y privadas. Asimismo, podr coordinarse con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y dems rganos pblicos, con el propsito de que en los programas de gobierno, se prevean medidas positivas y compensatorias para cualquier persona o grupo. xiv. Solicitar a las instituciones pblicas o a particulares, la informacin para verificar el cumplimiento de este ordenamiento, en el mbito de su competencia, con las excepciones previstas por la legislacin. xv. Aplicar las medidas administrativas establecidas en esta Ley. xvi. Asistir a las reuniones internacionales en materia de prevencin y eliminacin de la discriminacin. xvii. Elaborar y suscribir convenios, acuerdos, bases de coordinacin y dems instrumentos jurdicos con rganos pblicos o privados, nacionales o internacionales en el mbito de su competencia. xviii. Disear y aplicar el servicio de carrera como un sistema de administracin de personal basado en el mrito y la igualdad de oportunidades que comprende los procesos de reclutamiento, seleccin, ingreso, sistema de compensacin, capacitacin, evaluacin del desempeo, promocin y separacin de los servidores pblicos, entre otras.
En el caso de Uruguay, la Ley 17,817 de 2004 dio origen a la Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y Toda Forma de Discriminacin, misma que fue instalada en marzo de 2007 y que desarrolla sus actividades dentro del Ministerio de Educacin y Cultura.
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Al igual que sucede con Argentina y Mxico, la Comisin comprende un catlogo exhaustivo de lucha contra la discriminacin, que atiende, primordialmente, los efectos nocivos de sta por motivos raciales, de gnero y de edad, incluyendo la niez, la adolescencia y los adultos mayores. Asimismo, ha desarrollado un programa temtico sobre los derechos humanos y el trabajo. Como puede observarse en el recuadro 10, la Comisin posee amplias facultades relacionadas con la creacin de normas jurdicas, el monitoreo del cumplimiento de la legislacin nacional en la materia, la realizacin de campaas educativas antidiscriminatorias, y la formulacin de denuncia judicial, si as correspondiera.
Cuadro 10
Competencias de la Comisin Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y Toda Forma de Discriminacin en Uruguay La Comisin tiene por objeto proponer polticas nacionales y medidas concretas para prevenir y combatir el racismo, la xenofobia y la discriminacin, incluyendo normas de discriminacin positiva. Para esos efectos, son competencias de la Comisin Honoraria: a) Analizar la realidad nacional en materia de discriminacin, racismo y xenofobia, elaborar informes y propuestas con respecto a dichos temas, y plantear al Poder Ejecutivo la creacin de normas jurdicas especficas o modificacin de las ya existentes en su rea de competencia. b) Difundir los principios contenidos en el literal J del artculo 6 del Decreto-Ley 10,279 de 19 de noviembre de 1942 y en los artculos 149 bis y 149 ter del Cdigo Penal, normas concordantes y complementarias, as como los resultados de los estudios y propuestas que formule y promueva. c) Monitorear el cumplimiento de la legislacin nacional en la materia. d) Disear e impulsar campaas educativas tendientes a la preservacin del pluralismo social, cultural o religioso, a la eliminacin de actitudes racistas, xenofbicas o discriminatorias y en el respeto a la diversidad. e) Elaborar una serie de estndares que permitan presumir alguna forma de discriminacin, sin que ello implique un prejuzgamiento sobre los hechos resultantes en cada caso. f) Recopilar y mantener actualizada la informacin sobre el derecho internacional y extranjero en materia de racismo, xenofobia y toda otra forma de discriminacin; estudiar esos materiales y elaborar informes comparativos de los mismos. g) Recibir y centralizar informacin sobre conductas racistas, xenofbicas y discriminatorias, llevar un registro de las mismas y formular la correspondiente denuncia judicial si eventualmente correspondiere. h) Recopilar la documentacin vinculada a sus diferentes objetivos. i) Brindar un servicio de asesoramiento integral y gratuito para personas o grupos que se consideren discriminados o vctimas de actitudes racistas, xenofbicas y discriminatorias.
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j) Proporcionar al Ministerio Pblico y a los tribunales judiciales el asesoramiento tcnico especializado que fuere requerido en los asuntos referidos a la temtica de su competencia. k) Informar a la opinin pblica sobre actitudes y conductas racistas, xenofbicas y discriminatorias o que pudieren manifestarse en cualquier mbito de la vida nacional, especialmente en las reas de educacin, salud, accin social y empleo, provengan de autoridades pblicas o entidades o personas privadas. l) Establecer vnculos de colaboracin con organismos nacionales o extranjeros, pblicos o privados, que tengan similares objetivos a los asignados al presente instituto; intercambiando especialmente la informacin relativa a las conexiones internacionales entre los distintos grupos. m) Proponer al organismo competente la celebracin de nuevos tratados sobre extradicin. n) Celebrar convenios con organismos y/o entidades pblicas o privadas, nacionales o internacionales, para el ms eficaz cumplimiento de los cometidos asignados. o) Promover la realizacin de estudios, concursos e investigaciones relacionadas con sus competencias. p) Discernir un premio anual a favor de la persona o institucin que se haya destacado en la lucha contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminacin.
En Per, a diferencia de lo que sucede en Argentina, Mxico y Uruguay, existe un ministerio de gobierno encargado de atender el fenmeno discriminatorio y sus efectos en sectores de la sociedad que histricamente han estado sujetos a condiciones de severa vulnerabilidad. Se trata del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), creado en julio de 2002 como la institucin que combate la discriminacin por gnero, edad, etnia y discapacidad. El Mimdes es el organismo rector de polticas, planes y programas sociales nacionales en el mbito de la mujer y el desarrollo social, los cuales contribuyen a superar la inequidad, la exclusin y la pobreza, especialmente entre hombres y mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores, niez, familia y otros grupos vulnerables. La perspectiva de la problemtica antidiscriminatoria desarrollada por el Mimdes resulta interesante porque est ligada al enfoque del desarrollo social, o sea, vinculada al combate a la pobreza tanto que afecta a un considerable nmero de personas y que, en muchas ocasiones, acompaa el ejercicio de actos y prcticas discriminatorias. Como establecen sus competencias, resulta fundamental el respeto a los derechos fundamentales de los grupos poblacionales en condicin de pobreza, pobreza extrema, discriminacin o violencia familiar, social, poltica y en alto riesgo nutricional. Del mismo modo, el Mimdes busca el desarrollo de la mujer y el fortalecimiento de la familia; la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; la atencin in-
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tegral al nio y adolescente; la promocin, defensa y atencin de los derechos de las personas adultas mayores, as como de las personas con discapacidad; la promocin, defensa y afirmacin de derechos y desarrollo con identidad de los pueblos andinos, amaznicos y afroperuano, y la promocin y apoyo a la poblacin en riesgo. A fin de cumplir con lo anterior, el Mimdes desarrolla las siguientes funciones: a) formular, aprobar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar, evaluar, normar y ejercer rectora en las materias de mujer y desarrollo social; b) fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con su mbito de competencia; c) planificar, financiar y regular la provisin y prestacin de servicios pblicos sociales del sector, segn las leyes de la materia; d) velar por el cumplimiento de los programas y plataformas de accin suscritos por Per en las conferencias mundiales relativas al desarrollo; e) proponer la suscripcin de convenios referidos a los derechos de la mujer y desarrollo social; f) promover, coordinar, dirigir, evaluar y ejecutar las polticas de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, adems de las polticas de desarrollo social, las polticas y estrategias de superacin de la pobreza, demogrficas, de seguridad alimentaria, y de desarrollo territorial y rural en el mbito de su competencia, as como establecer los mecanismos de coordinacin y participacin de las mismas con los gobiernos regionales y locales; g) concurrir trasversalmente con otros sectores del Poder Ejecutivo en la promocin, coordinacin y evaluacin de los planes nacionales, estrategias, programas y proyectos en el marco de la Poltica Nacional para la Superacin de la Pobreza. Respecto a la recepcin de quejas y reclamaciones sobre tratos discriminatorios, en Per es posible denunciar delitos de discriminacin en las comisaras o en la Fiscala, las cuales proceden a investigar y formalizar la denuncia ante un juez especializado, encargado del proceso y el establecimiento de la sancin penal aplicable.
El modelo sectorizado
En el debate sobre qu suerte de organizacin deben seguir las entidades de combate a la discriminacin, la preferencia sobre este modelo sectorizado o especializado se decanta por la idea de que un cuerpo con estas caractersticas cuenta con mayores posibilidades de atender eficientemente una problemtica discriminatoria y al grupo afectado. No obstante, en esta concepcin frente a la eficiencia del tratamiento de un cuerpo especializado a un grupo en particular, puede dejarse de lado la atencin de otras formas de discriminacin que tambin afectan la convivencia social. Un importante grupo de pases en la regin ha optado por esta modalidad de lucha gubernamental, ya sea a travs de ministerios de Estado u oficinas pertenecien-
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tes a las presidencias de los pases. Guatemala y Portugal, por ejemplo, cuentan con organismos abocados, particularmente, a la erradicacin de la discriminacin racial, aunque tambin poseen estructuras destinadas a atender a otros sectores. En la misma tnica, Panam y Ecuador centran sus esfuerzos institucionales en el mejoramiento de las condiciones para la inclusin social de las personas con discapacidad. Por su parte, Colombia, Bolivia y Brasil amplan su espectro gubernamental al atender a un mayor nmero de grupos vulnerables, mientras que Chile ha comenzado a desarrollar una nueva perspectiva de acercamiento a la problemtica. En Guatemala, debido a razones histricas, raciales y culturales, el nfasis en el combate a la discriminacin se halla en la lucha contra el racismo. Ello explica la creacin, por Acuerdo Gubernativo 390-2002, de la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas (Codisra), cuyos objetivos son: a) proponer, impulsar, incidir y dar seguimiento a los lineamientos polticos y las respectivas relaciones entre el Estado y las organizaciones indgenas, dentro de un marco de autonoma y respeto mutuo; b) incidir y verificar en todas las dependencias del gobierno y el Estado guatemaltecos la aplicacin de las leyes y polticas pblicas que promuevan actitudes y acciones de inclusin, respeto, convivencia pluricultural y de no discriminacin racial.; c) integrar una red de organizaciones de apoyo a la campaa de no discriminacin racial, verificacin en la aplicacin de leyes y prevencin, y d) desarrollar y fortalecer la descentralizacin institucional. Del mismo modo, las funciones de la Codisra son las siguientes: a ) Asesorar y acompaar a las distintas instituciones y funcionarios del Estado, as como a las instituciones privadas, a fin de desarrollar mecanismos efectivos en el combate a la discriminacin y el racismo que se da contra los pueblos indgenas en Guatemala. b) Formular polticas pblicas que garanticen la no discriminacin y combatan el racismo existente contra los indgenas, adems de dar seguimiento a su ejecucin. c) Monitorear las polticas de las instituciones privadas y sugerir criterios a adoptar con vistas a afrontar positivamente el problema de la discriminacin. d) Actuar como enlace en materia de discriminacin y racismo entre las organizaciones de los pueblos indgenas y el organismo ejecutivo. e) Llevar el registro de denuncias de casos de racismo y discriminacin, as como canalizarlos a las instituciones competentes. f) Presentar al presidente de la Repblica informes semestrales sobre el avance del respeto y el ejercicio de los derechos de los pueblos indgenas, los cuales sern pblicos.
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g) Elaborar informes que el Estado de Guatemala debe presentar en materia indgena ante organismos internacionales. h) Impulsar campaas de sensibilizacin ciudadana contra los actos de discriminacin. i) Gestionar y administrar la cooperacin nacional e internacional para el cumplimiento de sus funciones. j) Coordinar acciones a nivel nacional con organizaciones de los pueblos indgenas interesadas en la temtica de la Comisin, a fin de definir polticas y acciones del gobierno en el mbito internacional en lo que se refiere a los derechos de los pueblos indgenas. La poltica antidiscriminatoria en dicho pas tambin contempla que la mujer guatemalteca est libre de exclusin. En este rubro funciona la Secretara Presidencial de la Mujer, encargada de proponer y desarrollar polticas relacionadas con el desarrollo integral de las mujeres y su no discriminacin. Asimismo, y adscrita a la Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos (Copredeh), se encuentra la Defensora de la Mujer Indgena. Respecto a la existencia de mecanismos de denuncia o atencin, el carcter punible de la legislacin guatemalteca en materia de antidiscriminacin cataloga a los actos discriminatorios como cualquier otro delito, por lo cual las denuncias son presentadas ante la Polica Nacional Civil o el Ministerio Pblico, este ltimo encargado de la persecucin final del delito. La Codisra, por su parte, cumple el papel de monitoreo y seguimiento de la denuncia, as como tambin canaliza la misma al Ministerio Pblico. Por su parte, Portugal cuenta desde 1996 con el Alto Comisionado para la Inmigracin y el Dilogo Intercultural (acidi). Concebido como rgano pblico integrado a la administracin gubernamental, el acidi est encargado de combatir todas las formas de discriminacin por motivos de raza, color, nacionalidad, origen tnico o creencias religiosas, a travs de acciones positivas de sensibilizacin, educacin y formacin. Bajo esta encomienda, la misin del Alto Comisionado consiste en colaborar en la concepcin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas, trasversales y sectoriales, encaminadas a la integracin de los inmigrantes y minoras tnicas. Asimismo, promueve el dilogo entre las diversas culturas, etnias y religiones. Uno de los rasgos caractersticos del acidi como entidad de combate a la discriminacin es la inclusin de los afectados por actos o prcticas discriminatorias en el proceso de toma de decisiones. El Alto Comisionado cuenta con dos rganos colegiados, el Consejo Consultivo para los Asuntos de la Inmigracin y la Comisin para la
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Igualdad y contra la Discriminacin Racial, mismos que incluyen a asociaciones y organizaciones sociales de defensa de los derechos humanos y que luchan contra el racismo, as como a representantes de las comunidades de inmigrantes que residen en Portugal. Ello, por supuesto, tiene un impacto significativo en la planeacin y ejecucin de polticas pblicas de integracin de estos grupos a la sociedad. Ecuador cuenta con organismos como el Consejo Nacional de las Mujeres, el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, el Consejo Nacional de Pueblos Indgenas y el Consejo Nacional de Discapacidades (Conadis), as como con varias instituciones que representan a las minoras o a grupos de personas excluidas. Estos consejos, creados por leyes o decretos, actan como entidades gubernamentales y su objetivo es defender los derechos de sus respectivos colectivos, adems de establecer disposiciones para sancionar la discriminacin. En el caso de la discriminacin por discapacidad, ha sido creada en el seno del Conadis la Procuradura de los Derechos de las Personas con Discapacidad, que vela por la defensa de los derechos de las personas con discapacidad y exige la correcta aplicacin de las disposiciones legales en su beneficio. De igual modo, la Ley de Discapacidad seala los mecanismos judiciales para la sancin a la discriminacin de las personas que tienen alguna discapacidad, y el recurso de amparo es un mecanismo gil sumamente utilizado, aunque tambin se puede acudir a la Defensora del Pueblo, que cuenta con representaciones en todas las provincias del pas. En Panam, la Defensora del Pueblo (creada en 1997) es la instancia encargada de coordinar la Comisin Nacional contra la Discriminacin. Instalada en 2002, la Comisin vela porque se dicten medidas encaminadas a evitar la discriminacin, as como por la incorporacin a la agenda del Estado del derecho a la no discriminacin. Existen otras autoridades administrativas que trabajan contra la discriminacin racial, etrea, de gnero y de discapacidad. El Ministerio de Desarrollo Social (Mides) desarrolla y coordina las polticas sociales que promuevan la integracin de los diferentes pueblos y grupos indgenas, as como la participacin activa de las personas adultas mayores. Adems, busca la igualdad de oportunidades para la mujer. En el mismo sentido, el Instituto de la Mujer de la Universidad de Panam es el encargado de velar por la implementacin de la perspectiva de gnero a nivel nacional con base en la igualdad de oportunidades. En cuanto a las personas con discapacidad, son varios los organismos que promueven la no discriminacin de este grupo, como el mismo Mides, que organiza y coordina polticas sociales al respecto. De igual manera, la Secretara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad comenz a operar en septiem-
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bre de 2007 como una institucin autnoma orientada a dirigir y ejecutar las polticas de inclusin social de las personas con discapacidad y sus familias. La Senadis, por su parte, intenta servir de enlace entre las instituciones pblicas y las organizaciones civiles en el tema de la discapacidad, adems de promover la participacin de las personas con discapacidad y sus familias en asuntos relacionados con el ejercicio de sus derechos para el mejoramiento de su calidad de vida. Asimismo, el Conadis tiene como objetivo promover la ejecucin de polticas pblicas orientadas a la inclusin social, econmica y cultural de la poblacin con discapacidad, a travs de la formulacin de planes, programas y proyectos encaminados al logro de este objetivo. La defensa de los derechos de este sector puede llevarse a cabo por diferentes vas. En junio de 2004, la Defensora del Pueblo cre la Oficina de la Delegada Especial de la Defensora del Pueblo para la Proteccin y Promocin de los Derechos de las Personas con Alguna Discapacidad, entidad encargada de coordinar la defensa de los derechos humanos de este sector con otras instancias gubernamentales y la sociedad civil organizada. Asimismo, la Comisin Nacional contra la Discriminacin est llamada a atender aquellas denuncias ciudadanas sobre discriminacin por gnero, etnia o discapacidad. Vale la pena destacar que pese a la existencia de este ltimo organismo, las personas que consideren que sus derechos han sido vulnerados mediante un evidente acto de discriminacin, debern acudir en primera instancia a las corregiduras, que son las entidades que por ley deben asumir el conocimiento previo de estos casos.6 En Colombia no existe una institucin responsable de combatir la discriminacin ex profeso, pero s de garantizar derechos a las poblaciones ms vulnerables, algunas de las cuales han sido tradicionalmente discriminadas, como ha sucedido con los grupos tnicos (indgenas, afrocolombianos, raizales y pueblo roman). En este caso especfico de discriminacin racial o tnica, es responsabilidad del Ministerio del Interior y de Justicia, a travs de la Direccin de Etnias, el diseo y la ejecucin de polticas. En materia de discriminacin etrea, son el programa presidencial Colombia Joven y el Ministerio de Proteccin Social las entidades encargadas de garantizar la no discriminacin de este sector. Adicionalmente, se cuenta con una Poltica Nacional de Juventud, que es el conjunto de esfuerzos y acciones que se llevan a cabo desde
6 En el mbito local, en el municipio de Panam, provincia de Panam, mediante el Decreto Alcaldicio 641 del 30 de mayo de 2002 fue creada la Oficina Pro Igualdad de Oportunidades y Accin Ciudadana, la cual, al igual que las corregiduras, est facultada para atender las quejas de discriminacin, aunque slo con competencia en el Distrito Capital.
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las diferentes instituciones sectoriales de la administracin pblica y cuyos destinatarios principales, directa o indirectamente, son los jvenes. Por su parte, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer ) es la responsable de disear, promover, coordinar e implementar polticas para las mujeres adultas, jvenes y nias, que contribuyan al logro de relaciones de equidad y de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, eleven la calidad de vida de las mujeres, el respeto de sus derechos humanos, su participacin ciudadana, e impulsen el fortalecimiento de los procesos organizativos de las mujeres. Por su parte, la Defensora del Pueblo es la entidad responsable de promocionar y defender los derechos humanos, y la Defensora Delegada para los Derechos de la Niez, la Mujer y el Anciano es una dependencia asesora del despacho del Defensor del Pueblo que tiene como competencia velar por la defensa y proteccin de los derechos de sus grupos poblacionales, as como promover y difundir los derechos humanos de la niez, la juventud, las mujeres y los ancianos. De igual manera, la Procuradura Delegada para el Menor y la Familia lleva a cabo acciones de prevencin, as como de control y vigilancia a las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que, segn la Resolucin 049 de 2002, realizan seguimiento especial a programas de atencin y proteccin de nios y nias, adolescentes, mujeres cabeza de familia, adultos mayores, personas discapacitadas y familia en los siguientes temas: atencin, proteccin y prevencin del maltrato infantil, violencia intrafamiliar y abuso sexual, prevencin y erradicacin de la explotacin sexual infantil, y trfico de mujeres, nios y nias, as como proteccin especial a esta poblacin. Asimismo, el Ministerio de Proteccin Social es la entidad responsable de disear e implementar la poltica social del pas, dando prioridad a la poblacin con mayor vulnerabilidad. El Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario que encabeza el vicepresidente de la Repblica tiene entre sus funciones: realizar estudios y anlisis sobre la situacin de derechos humanos y la aplicacin del derecho internacional humanitario; coordinar, promover, impulsar, participar y dar seguimiento a las tareas que en materia de derechos humanos y la aplicacin del derecho internacional humanitario realizan y deben realizar los distintos despachos gubernamentales de acuerdo con la poltica formulada por el gobierno en la materia; solicitar informes, cuando no se trate de documentos reservados, de las denuncias que se formulen ante cualquier organismo pblico o privado sobre violaciones a los derechos humanos y tomar las medidas y realizar las gestiones, dentro de su competencia, para combatir la impunidad en este tipo de casos; y recibir y dar traslado y seguimiento a las quejas y reclamos presentados por los ciudadanos y ciudadanas en
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relacin con el cumplimiento, proteccin, garanta y efectividad de los derechos humanos fundamentales por parte de los diferentes organismos de la administracin pblica. Bolivia enfrenta la discriminacin desde diferentes instancias estatales, segn sea el sujeto vulnerado por la accin u omisin discriminatoria. Desde una perspectiva trasversal, el Poder Ejecutivo, a travs del Ministerio de Justicia, disea y ejecuta las polticas nacionales de defensa y proteccin de los derechos humanos de las mujeres, los nios y adolescentes, de las personas adultas, discapacitados y otros grupos vulnerables. El Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos formula polticas judiciales y de defensa, proteccin y promocin de los derechos humanos, ejecuta acciones que coadyuven a su implementacin, y se encarga de administrar la poltica nacional de defensa, proteccin y promocin de los derechos humanos y de velar por la aplicacin de los tratados y convenios internacionales sobre la materia, razn por la cual desde esta instancia se formulan e implementan acciones contra la discriminacin de cualquier ndole, atendiendo a los principios mismos de los derechos humanos. Por su parte, y como puede apreciarse en el recuadro 11, el Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales desarrollas amplias polticas y medidas antidiscriminatorias.
Cuadro 11 La poltica antidiscriminatoria en Bolivia Entre las competencias del Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales para erradicar la discriminacin figuran: a) Formular, ejecutar, dirigir, concertar y vigilar polticas, normas y planes que promuevan la equidad de gnero y generacional, con igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, personas con discapacidad, tanto en lo econmico, productivo social, poltico y cultural. b) Evaluar la ejecucin y cumplimiento de planes y programas relativos a la equidad, gnero generacional, personas con discapacidad y sectores vulnerables. c) Trasversalizar el enfoque de gnero y generacional y la igualdad de oportunidades para personas con discapacidad en las polticas sectoriales y de gestin pblica, articulando acciones con los poderes del Estado y la sociedad civil. d) Formular y ejecutar la poltica nacional de defensa, proteccin y promocin de los derechos de las mujeres, nios, nias adolescentes, jvenes, adultos mayores, personas con discapacidad y sectores vulnerables. e) Formular reglamentos e instructivos para fortalecer los mecanismos de proteccin en el marco de la prevencin, atencin, recuperacin y sancin de la violencia contra las mujeres, violencia intrafamiliar y sexual.
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f) Formular polticas, reglamentos e instructivos para fortalecer los mecanismos de proteccin, prevencin y sancin del maltrato institucional a las mujeres, nios, nias, adolescentes, jvenes, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores vulnerables. g) Vigilar el cumplimiento de la legislacin y convenios internacionales en asuntos de gnero, generacionales y personas con discapacidad. h) Vigilar y articular con los gobiernos prefecturales y municipales la ejecucin de polticas y programas de gnero y generacionales, para la proteccin de personas vulnerables en lo econmico, productivo, social, sexual, poltico y cultural. i) Coordinar con las instancias respectivas la asignacin de recursos econmicos que permitan la ejecucin de polticas, planes y programas con enfoque de gnero, generacionales y personas con discapacidad.
Asimismo, es importante sealar que el Plan Nacional de Desarrollo, Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien 2006-2010, plantea como poltica base del Ministerio de Justicia la reduccin de las brechas sociales, econmicas, polticas y culturales por razn de gnero, condicin generacional y personas con discapacidad, a fin de poder restituir los derechos de la poblacin ms vulnerable y desterrar toda forma de discriminacin, exclusin y violencia que afecta tanto a mujeres, jvenes, adolescentes, adultos mayores nios, nias, personas con discapacidad o identidad tnica. En el marco de sus atribuciones, el Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales est capacitado para recibir denuncias acerca de la discriminacin por razn de gnero, condicin etrea y discapacidad. Por su parte, el Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos atiende casos y quejas sobre la vulneracin de cualquier derecho humano con base en cualquier tipo de discriminacin, y el Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas oye denuncias concernientes a la discriminacin por motivos laborales. Pese a ello, estas instancias no cuentan con una reglamentacin procedimental especfica para atender y resolver dichas denuncias. Por su parte, el Defensor del Pueblo recibe denuncias de discriminacin de aquellas personas que se han visto vulneradas en sus derechos humanos. En Brasil, el Poder Ejecutivo Federal cuenta con varias instituciones competentes para erradicar la discriminacin en la poblacin. Vinculadas a la Presidencia de la Repblica, sus titulares tienen nivel de ministro de Estado. La Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (seppir) fue creada el 21 de marzo de 2003 y es la encargada de luchar contra la discriminacin racial y de promover la igualdad y la proteccin de los derechos de los individuos y grupos raciales y tnicos afectados por la discriminacin y otras formas de intolerancia enfatizando en la
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poblacin negra. Este tipo de rgano especializado en una temtica altamente sensible para la sociedad brasilea se conjuga con otras dos secretaras, las cuales abarcan a vastos grupos expuestos a condiciones de discriminacin. En la misma tnica de entidad promotora, a la Secretara Especial para las Mujeres (spm) le compete asesorar al presidente de la Repblica en la formulacin, coordinacin y articulacin de las polticas relacionadas con la mujer, dar seguimiento a la implementacin de la legislacin de accin afirmativa, y proponer la definicin de los actos pblicos referentes al cumplimiento de los acuerdos, convenios y planes de accin suscritos por Brasil en materia de igualdad entre mujeres y hombres y de combate contra la discriminacin. Desde una perspectiva ms integral, la Secretara Especial de los Derechos Humanos (sedh) asesora directa e inmediatamente al presidente de la Repblica en la formulacin de las polticas y directrices dedicadas a la promocin de los derechos de la ciudadana, los nios, los adolescentes, los ancianos y las minoras, as como aquellas enfocadas a la defensa de los derechos de las personas que sufren de discapacidades y a la promocin de su integracin a la vida comunitaria. En su mbito de accin se encuentran la Coordinacin Nacional para la Integracin de las Personas Discapacitadas (Corde), la Subsecretara de Promocin de los Derechos del Nio y del Adolescente, y la Coordinacin del Plan Brasil sin Homofobia y del Plan Nacional de Combate a la Violencia y los Maltratos contra los Adultos Mayores. Es menester resaltar que estos organismos favorecen el pluralismo y la participacin social, pues a travs de la instalacin de estructuras como el Consejo Nacional para la Promocin de la Igualdad Racial, el Consejo Nacional por el Combate a la Discriminacin, el Consejo Nacional por los Derechos de la Mujer, el Consejo Nacional por los Derechos de los Ancianos, y el Consejo para la Defensa de los Derechos de la Persona Humana, se desarrollan tareas de recepcin y trmite de notificaciones en casos de racismo y otras formas de discriminacin. Todos estos rganos estn compuestos, en proporciones variables, por representantes de sectores del Estado y de la sociedad civil involucrados directamente en los temas abordados. Aunque no se trata de instancias especficamente establecidas como tales, sus miembros se encuentran en condiciones de recibir las denuncias y encaminarlas hacia los rganos encargados de adoptar las medidas pertinentes y acompaar el curso de esas denuncias. Adicionalmente, en este tema de denuncia, los mecanismos existentes son tanto de naturaleza judicial como administrativa. Los primeros estn representados por las delegaciones especiales de la polica, el Ministerio Pblico Federal y los ministerios estatales, mientras que los segundos pueden ser tramitados por la seppir, la spm y la sedh.
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Recuadro 12
Ejemplos de buenas prcticas en los ministerios pblicos de Brasil Institucin de un Grupo de Trabajo de Lucha contra el Racismo Institucional del Ministerio Pblico de Pernambuco. Promotora de Lucha contra el Racismo del Ministerio Pblico de Baha. Iniciativa de establecer una accin integrada entre el Ministerio Pblico de Rio Grande do Sul, el Ministerio Pblico Federal, la Superintendencia Regional de la Polica Federal de Rio Grande do Sul y la Asociacin Riograndense de Acceso, Servicios e Informacin de Red Internet, a fin de establecer y firmar el Convenio de Compromiso para la Integracin Operativa, que tiene por objeto unir esfuerzos con objeto de combatir la prctica del racismo y otras formas de discriminacin instrumentalizada va internet.
En Chile, a la par de la discusin de una ley reglamentaria contra la discriminacin, se encuentra en etapa de elaboracin el Plan contra el Racismo y la Discriminacin. En la actualidad existe una oficina dentro del Ministerio Secretara General de Gobierno, el Departamento de Diversidad y no Discriminacin, cuyo objetivo es sensibilizar a la comunidad y al aparato estatal sobre el fenmeno y las prcticas discriminatorias. Asimismo, este Departamento busca desarrollar y promover iniciativas que persigan la eliminacin progresiva de las distintas formas de discriminacin e intolerancia, y ello en conjunto con el gobierno, el Poder Legislativo, la sociedad y los organismos internacionales, a fin de ayudar a la construccin de una sociedad ms democrtica e inclusiva, intercultural y respetuosa de la diversidad.
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Cuadro 2
Los mbitos de accin de los organismos de combate a la discriminacin mbitos de accin Contacto
Pas
Organismo
Argentina
Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (Inadi)
Adultos mayores, afrodescendientes, discapacidad, diversidad ideolgica, diversidad sexual, diversidad religiosa, gnero, juventudes, migrantes y refugiados, nias, nios y adolescentes, pueblos originarios, personas en situacin de encierro y liberadas, ex soldados combatientes en las Malvinas, vih-sida, personas en situacin de pobreza, medio www.inadi.gov.ar/ ambiente
Bolivia
Brasil
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Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales www.justicia.gov.bo/ principal.php
Gnero, etrea, discapacidad, grupos vulneraViceministerio de Justicia y bles Derechos Humanos Derechos humanos
Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas del Ministerio de Justicia del Poder Ejecutivo Discriminacin laboral Racial
Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (seppir)
www.presidencia.gov.br/ estrutura_presidencia/ seppir//
Pas
Organismo
mbitos de accin
Contacto
Brasil
Secretara Especial de los Derechos humanos Derechos Humanos (sedh)
Secretara Especial para las Mujer Mujeres (spm) Derechos humanos
www.presidencia.gov.br/ estrutura_presidencia/sedh/ www.presidencia.gov.br/ e s t r ut ur a _ pr e s i d e n c ia / sepm/ www.msgg.gov.cl/
Chile
Departamento de Diversidad y no Discriminacin del Ministerio Secretara General de Gobierno Mujer
Colombia
El Costa Salvador Rica
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Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer
http://equidad.presidencia. gov.co/
Programa Presidencial para Derechos humanos los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario Derechos humanos Derechos humanos.
w w w.derechoshumanos. gov.co/
Defensora de los Habitantes de Costa Rica
www.dhr.go.cr/ www.pddh.gob.sv/
Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos
Pas Discapacidad www.conadis.gov.ec/
Organismo
mbitos de accin
Contacto
Guatemala Ecuador
Consejo Nacional de Discapacidades (Conadis)
Racial, pueblos indgenas, mujer indgena Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en materia de Derechos Humanos Gnero, discapacidad, pueblos indgenas, nios, nias y adolescentes, jvenes, adultos mayores, afromexicanos, diversidad sexual, diversidad religiosa, personas con vih-sida Discapacidad
www.guate.net/copredeh/
Mxico
Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (Conapred)
www.conapred.org.mx/
Panam
Paraguay
Per
Portugal
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Secretara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad (Senadis) Derechos humanos
www.presidencia.gob.pa/ senadis/ www.defensoriadelpueblo. gov.py/home.asp
Defensora del Pueblo
Ministerio de la Mujer y Mujer, personas con discapacidad, adultos Desarrollo Social (Mimdes) mayores, niez, adolescentes, pueblos indgenas, afrodescendientes y otros grupos vulnerables Racial y origen tnico
www.mimdes.gob.pe/
Alto Comisionado para la Migracin y el Dilogo Intercultural (acidi)
www.acime.gov.pt/
Pas Derechos humanos www.gobierno.pr/CDC
Organismo
mbitos de accin
Contacto
Uruguay
Puerto Rico
Comisin de Derechos Civiles
Comisin Honoraria contra Racial, gnero, etrea (niez, adolescencia y el Racismo, la Xenofobia y adultos mayores) toda forma de Discriminacin
www.mec.gub.uy/ddhh/discriminacion.html
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La instrumentacin de polticas pblicas de la no discriminacin
Dadas las condiciones sociales, econmicas y culturales relacionadas con la discriminacin en Iberoamrica, parece no ser suficiente el avance normativo y la modernizacin del marco institucional del derecho a la no discriminacin que se ha experimentado en muchos pases. Ciertamente, la exigibilidad de este derecho requiere del desarrollo y la prctica de polticas que ayuden a prevenir y eliminar tanto las vulnerabilidades como las prcticas de discriminacin que las personas enfrentan da a da. El combate a la discriminacin demanda, efectivamente, polticas pblicas que reviertan las condiciones generales de este fenmeno, como aquellas que en lo particular afectan a un grupo vulnerable y que requieren proteccin especfica. En esta tarea que debe ser emprendida primordialmente por mbito del Estado pero tambin del conjunto de la sociedad, factores de cambio como la educacin, los medios de comunicacin, los recursos presupuestales y la consecucin de acciones afirmativas y/o medidas compensatorias juegan un papel de primer orden para prestarle la atencin debida al fenmeno discriminatorio. Como se ha observado, la conciencia adquirida por las sociedades iberoamericanas sobre los efectos y costos sociales de las prcticas discriminatorias es relativamente reciente. Desde hace algunos aos, los gobiernos de la regin han comenzado a tratar de revertir las causas y secuelas de tales prcticas. Como muestra de ello, algunos se han dado a la tarea de construir indicadores o al menos realizar investigaciones y/o estudios que reflejen los diferentes rostros de la discriminacin. De acuerdo con la informacin presentada por los pases integrantes de la riood, han sido elaborados algunos diagnsticos que arrojan datos sobre la discriminacin de grupos vulnerables, como las mujeres, las personas con discapacidad, los adolescentes y jvenes, primordialmente, y se ha analizado el impacto y costo social del racismo y la relacin entre discriminacin y acceso al trabajo, como se ver en el siguiente apartado.
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El diagnstico de la discriminacin Pases como Bolivia, Brasil, Portugal, Ecuador y Panam han llevado a cabo investigaciones sobre la discriminacin basada en gnero, condicin etrea, racismo y discapacidad. En Bolivia, diferentes instancias del Estado han realizado estudios de opinin y encuestas sobre manifestaciones discriminatorias. En relacin con la discriminacin de gnero, el antes llamado Viceministerio de la Mujer, ahora Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales, llev a cabo un estudio denominado Anlisis de equidad de gnero en Bolivia 1992-2002. Posteriormente, la misma instancia, en colaboracin con el Instituto Nacional de Estadstica (ine), elabor un documento publicado en 2005 y denominado Mujeres y hombres en cifras, brechas de gnero, el cual basado en una serie de encuestas devela el problema de la discriminacin por motivos de gnero que experimenta el pas. Otra iniciativa reciente fue la confeccin del Diagnstico nacional sobre la situacin econmica y laboral de adolescentes y jvenes, publicado en 2006. Este estudio fue realizado por el Ministerio de Justicia y la agencia de cooperacin alemana gtz, y se centr en la discriminacin por razones etreas. Asimismo, el Defensor del Pueblo cuenta con diferentes estudios y encuestas de opinin donde se toca el tema de la discriminacin; una de sus publicaciones fue Coloquio Discriminacin y Derechos Humanos, de 2003, donde se hace referencia a la discriminacin desde diferentes puntos de vista. De la misma manera, en Brasil se han promovido investigaciones socioeconmicas mediante las cuales se ha comprobado estadsticamente la gravedad del problema de la discriminacin que afecta a grandes sectores de la poblacin nacional, en particular a los afrodescendientes, los indgenas y las mujeres. La problemtica del sector racial ha sido ampliamente desarrollada en los estudios del Instituto de Investigaciones Econmicas Aplicadas (ipea, por sus siglas en portugus), institucin gubernamental encargada de la realizacin de estudios e investigaciones sobre la realidad econmica del pas. Recientemente, en 2005, en asociacin con el Fondo para el Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (Unifem), este organismo elabor un estudio denominado Retrato de las Desigualdades Gnero y Raza, que revela el impacto del racismo y del machismo en el pas, actitudes que se manifiestan en forma mucho ms acentuada cuando se refieren a la mujer negra. Por otra parte, vinculado al Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, el Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (ibge) responsable de la realizacin peridica de los censos demogrficos y dems estudios sobre la dinmica poblacional del pas, tambin ha incorporado paulatinamente el desglose de los datos para determinar la naturaleza tnico-racial y de gnero en los ndices de desarrollo humano.7
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La misma perspectiva racial se ha tomado en Portugal. El acidi cuenta con un Observatorio de Migracin y con numerosas investigaciones sobre los distintos rostros del fenmeno migratorio, como la participacin cvica y poltica de la mujer africana en Portugal, la migracin de personas adultas mayores, el acceso a la salud de los inmigrantes, la diversidad lingstica y la biculturalidad, migracin, etnicidad y diversidad religiosa, entre otros. En el caso de Ecuador, una encuesta aplicada en diciembre de 2004 por el Consejo Nacional de Discapacidades y el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (inec) en 20,000 hogares a nivel nacional, entrevistando a un total de 83,043 personas y en la que se pregunt sobre la discriminacin por discapacidad arroj los siguientes resultados. El 41% de los encuestados mencion que existe discriminacin hacia este sector, siendo ms notoria esta situacin en la ciudad y ms cuando se trata de mujeres con discapacidad. Un 30% refiri que fue discriminado en las elecciones de 2004, mientras que el 20% de la poblacin con limitacin grave declar sentirse marginado socialmente, en el trabajo y el transporte, as como excluido de espacios y lugares; asimismo, considera que no recibe el mismo trato que el resto de la poblacin. Finalmente, un 6% seal que es objeto de discriminacin familiar y un 89% dijo que las personas con discapacidad no tienen las mismas oportunidades. Asimismo, existen encuestas sobre discriminacin realizadas por otros organismos, como el inec, los Consejos de Mujeres y de Nios, y las ong. En la misma tnica, Panam llev a cabo en 2006 la i Encuesta Nacional de Discapacidad (Pendis), con el objetivo de determinar el porcentaje real de la poblacin con algn tipo de discapacidad. Con anterioridad, en el Censo de Poblacin y Vivienda de 2000 se estim que este porcentaje era del 1.8%. Sin embargo, la Encuesta citada arroj un resultado diferente, toda vez que comprob que alrededor de 370,053 personas presentaban algn tipo de discapacidad, es decir, un 11.3% de la poblacin. Este estudio result de gran importancia porque permiti detectar que en el caso de las personas con discapacidad, la discriminacin no se refleja de manera directa, a travs de la negacin del ejercicio de un derecho ampliamente reconocido, sino porque no pueden acceder a los servicios bsicos ni al disfrute de las polticas sociales, al no darse las condiciones para que participen de sus beneficios. Desde una perspectiva ms exhaustiva, Colombia, Costa Rica, Per, Argentina y Mxico han analizado un mayor abanico de discriminaciones y de indicadores sociales.
El ibge considera, a fin de establecer la composicin racial de la poblacin brasilea, las siguientes categoras: blanco, negro, mulato, amarillo e indgena.
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En Colombia se han realizado algunos informes sobre la discriminacin por razones de gnero, etnia, discapacidad y preferencia sexual. No obstante, falta mayor informacin que permita evaluar el verdadero impacto de la discriminacin en los individuos y/o grupos poblacionales tradicionalmente discriminados, la afectacin en la sociedad y la manera como opera en los diferentes mbitos, principalmente en los que se produce y reproduce la discriminacin, como son el educativo, familiar, el acceso a la justicia y el medio laboral. El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (dane), como entidad que tiene bajo su responsabilidad la regulacin de la informacin estadstica, viene desarrollando una estrategia dirigida a entregar informacin precisa, actualizada y permanente sobre discapacidad. Este registro de localizacin y caracterizacin de la poblacin con algn tipo de discapacidad se realiza por municipios y departamentos, a fin de que el gobierno nacional pueda adoptar las medidas necesarias para la prevencin, atencin y rehabilitacin de esta poblacin. De igual manera, el Informe de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (cidh), titulado Las Mujeres frente a la violencia y la discriminacin derivadas del conflicto armado en Colombia, seala que la discriminacin y la violencia contra las mujeres en el contexto del conflicto armado colombiano y las circunstancias que histricamente han expuesto a aqullas a ser discriminadas, sujetas de estereotipos sociales y a recibir un trato inferior, as como las consecuencias civiles, polticas, econmicas y sociales de esta situacin de desventaja, han sido explotadas y manipuladas por los actores del conflicto armado. Adems, el Observatorio de Asuntos de Gnero de la Consejera Presidencial de Equidad de la Mujer ha publicado ocho boletines que contienen artculos de investigacin sobre temas especficos de discriminacin a este grupo, como la trata de personas, el empleo y la participacin poltica femenina, con base en los cuales se han hecho recomendaciones de poltica pblica. En este tema, Colombia ha desarrollado indicadores de discriminacin por gnero, tal y como se observa en el recuadro 13. En Costa Rica, el Instituto de Estudios Sociales en Poblacin (Idespo) de la Universidad Nacional realiza semestralmente encuestas sobre la perspectiva ciudadana de la democracia, la legitimidad institucional, la situacin socioeconmica y poltica, la participacin ciudadana, la pobreza, la desigualdad, la educacin y la migracin. Entre los proyectos y programas que est ejecutando ese Instituto en la actualidad, se hallan los de salud sexual y reproductiva; horizontes ambientales; integracin de los inmigrantes en la sociedad costarricense; y calidad de vida de la poblacin adulta mayor. Particularmente en el tema de la integracin de la poblacin inmigrante ha realizado varias encuestas de percepcin.8
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Los resultados pueden verse en www.una.ac.cr/idespo/
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Recuadro 13
Observatorio de la discriminacin contra la mujer en Colombia

La Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (cpem) cuenta con el Observatorio de Asuntos de Gnero (oag), que es un mecanismo de seguimiento a indicadores sociales, cumplimiento de normas, cualificacin de las intervenciones e impacto de los programas dirigidos a reducir la brecha provocada por la inequidad de gnero en la calidad de vida de las mujeres. Tiene los siguientes objetivos: a) generar informacin actualizada y de calidad sobre la situacin de las mujeres y sobre las actividades de las instituciones gubernamentales en relacin con la equidad de gnero; b) promover el conocimiento de las normas existentes a favor de las mujeres y propiciar el avance legislativo en los aspectos que se requieran tanto como su cumplimiento; c) medir los resultados y el impacto de proyectos institucionales con respecto a la equidad de gnero; d) ofrecer a la poblacin el conocimiento de los avances y resultados de las actividades del Observatorio. En la propuesta de diseo y puesta en marcha de la Estrategia de Informacin del Observatorio de Asuntos de Gnero se plantea dar seguimiento a la situacin de equidad entre mujeres y hombres a la luz de cinco ejes temticos definidos en la poltica Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo: 1) empleo y desarrollo empresarial, 2) educacin y cultura, 3) salud sexual y reproductiva, 4) participacin poltica, y 5) violencia contra la mujer. Adems, se definieron y seleccionaron indicadores apropiados para el seguimiento de cada uno de los ncleos problemticos dentro de los ejes temticos sensibles al gnero definidos por el Observatorio. La estrategia de informacin para el oag incluy la formulacin inicial de 112 indicadores organizados en tres tipos: poblacionales, de seguimiento a las acciones del Estado colombiano (herramientas de equidad) y de seguimiento a las acciones de la cpem. No obstante, una vez puesta en marcha la estrategia, a partir de enero de 2005 encontr obstculos importantes para la recopilacin de informacin, que tenan que ver principalmente con que la informacin no estaba desagregada por sexo, lo que impeda que el oag pudiera darle seguimiento. Por tanto, se redujo a 80 el nmero de indicadores a los cuales el oag hace seguimiento peridicamente.
Por su parte, la Defensora de los Habitantes de Costa Rica no reporta indicadores para medir el fenmeno de la discriminacin en general. Sin embargo, consigna algunos estudios en los cuales se ha medido la discriminacin en ese pas con base en indicadores especficos para sectores particulares de la poblacin. En este sentido, en septiembre pasado, la oficina de enlace del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur), conjuntamente con la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, present el estudio titulado El nivel de integracin local de refugiados en Costa Rica, 2001-2002, en el que se utilizan indicadores tales como el acceso al empleo, a la vivienda, la educacin y los cuidados mdicos. Tambin se
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analiz en este estudio el grado de aceptacin que tienen los refugiados, la discriminacin y la xenofobia en Costa Rica.9 Por su parte, el Programa Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, en su decimosegundo informe, correspondiente a 2006, determin que solamente dos de 18 indicadores sobre las brechas de gnero la esperanza de vida y la tasa neta de participacin en el empleo haban disminuido a favor de la mujer, mientras que la pobreza, la educacin regular y el empleo se mantenan o haban aumentado. Per informa acerca de que el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (inei) realiz en 2007 dos informes trimestrales estadsticos sobre gnero, los cuales detallaron la situacin de la discriminacin de la mujer. Se cuenta con un Compendio Estadstico Nacional (Sistema Nacional de Estadstica e Informtica), con estimaciones y proyecciones de la poblacin a nivel nacional rea urbana y rural, por departamentos, sexo y edades, para el periodo 2005-2020, que refleja las brechas de gnero existentes en poblacin, salud, educacin, trabajo y produccin, entre otros rubros. Por su parte, la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) tiene como objetivo la generacin de indicadores relacionados al empleo e ingreso, el conocimiento de la evolucin de la pobreza en el pas y el bienestar de los hogares, la medicin del alcance de los programas sociales en las mejoras de las condiciones de vida de la poblacin. La Encuesta Permanente de Empleo (epe) busca generar indicadores sobre empleo e ingreso, a fin de dar seguimiento y analizar el mercado laboral. Hasta 2006, esta Encuesta se ejecut nicamente en el rea de Lima Metropolitana. A partir de agosto de 2006, el cuestionario se insert en la Encuesta Nacional Continua (Enco), lo que ha permitido recabar informacin de empleo a nivel departamental y suministrar informacin demogrfica, social y econmica de manera continua y oportuna a niveles administrativos menores, necesarios para la toma de decisiones. Asimismo, suministra informacin sobre el comportamiento del mercado laboral. En estas encuestas son visibles las brechas existentes en el pas, en el mbito poblacional, de salud, educacin, empleo, ingresos y mercado laboral. Respecto a la creacin de indicadores, el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010 del Mimdes, determina los avances anuales previstos hasta 2010. Asimismo, se est elaborando el Sistema de Seguimiento y Monitoreo de dicho Plan, que contar con metas, acciones estratgicas e indicadores de gnero.
Los resultados pueden consultarse en www.acnur.org/biblioteca/pdf/3512.pdf y en www.estadona cion.or.cr/Info2006/Ponencias/equidad/Goldenberg_2006.pdf
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Iniciativas ms elaboradas de investigacin sobre la discriminacin y sus efectos sociales las encontramos en Argentina y Mxico, pues en ambos pases se han desarrollado anlisis sobre las prcticas discriminatorias a travs de encuestas nacionales y han sido elaborados estudios sobre problemticas especficas. En Argentina, por ejemplo, el Inadi ha realizado un estudio para construir el mapa de la discriminacin como una herramienta dirigida a la definicin de polticas pblicas, de focalizacin de campaas y de elaboracin de instrumentos para el dilogo con las autoridades de las provincias y ciudades del pas. Hasta el momento, se ha concluido la tarea en la ciudad y en la provincia de Buenos Aires, mismos que han arrojado datos alarmantes sobre la percepcin de las prcticas discriminatorias en Argentina, pues casi el 40% de la poblacin entrevistada report haber padecido algn acto discriminatorio, mientras que ms de la mitad lo presenci en alguna ocasin. En Mxico, al igual que en Argentina, se efectu el mapeo de la discriminacin a travs de la i Encuesta sobre Discriminacin, en 2005, a cargo del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred) y la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). Con la misma intencin de realizar un diagnstico que sirva de instrumento para el desarrollo ulterior de polticas pblicas, en 2006 fue publicado el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, que aborda la particularidad discriminatoria de los grupos vulnerables en ese pas. En 2004, con el inicio de las actividades del Conapred, comenz un proceso de reflexin sobre las lneas de desarrollo de investigaciones y estudios a elaborar en el corto, mediano y largo plazos, presentndose un amplio abanico de posibilidades, producto de una baja visibilidad del tema y de la poca importancia que en Mxico haban recibido el anlisis, el debate y el conocimiento de los mecanismos que producen y perpetan la discriminacin.10 En tal sentido, han sido elaborados diversos estudios que hablan de las dimensiones involucradas en el fenmeno discriminatorio, como la elaboracin de informacin estadstica; tendencias nacionales y globales sobre discriminacin y exclusin;
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En un contexto limitado de recursos, el primer ao de vida del Conapred apoy el desarrollo de dos estudios desde la perspectiva del derecho internacional: el primero sobre la Unin Europea (Estudio comparativo de las nuevas legislaciones nacionales y regionales en materia de lucha contra la discriminacin, casos de la Unin Europea), que result relevante porque este espacio regional ofrece un campo privilegiado de investigacin para el anlisis de medidas de proteccin de derechos humanos y lucha antidiscriminacin. El segundo permiti contar con elementos sobre las orientaciones de la onu en el tema de la discriminacin y la posicin mexicana respecto de las mismas (Anlisis de la orientacin de la poltica de la ONU en materia de lucha contra la discriminacin y de la posicin de los Estados Unidos Mexicanos).
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discriminacin en los mbitos laboral, educativo, militar, religioso y de salud; discriminacin y diversidad sexual; discriminacin racial y tnica; discriminacin y discapacidad; discriminacin y estigmatizacin relacionadas con el vih-sida. Del mismo modo, ha sido tema recurrente de conocimiento el estudio de las polticas pblicas de atencin a personas con discapacidad o adultos mayores, as como la discriminacin ejercida por parte de las empresas aseguradoras en Mxico hacia las personas con discapacidad, adultos mayores o con vih-sida. En cuanto a la vulnerabilidad por gnero, existen estudios sobre la mujer indgena migrante y una estrategia de prevencin y sancin a la discriminacin de gnero. La lamentable problemtica de los nios y nias en situacin de calle y el limitado acceso a la educacin, la salud y la justicia han sido tambin objeto de estas investigaciones. Al mismo tiempo, se han identificado los rezagos en materia legal y de poltica pblica en relacin con los inmigrantes en Mxico. Por otro lado, un tema de relevancia para el combate a las prcticas discriminatorias tiene que ver con el anlisis de la normativa local en la materia, la operacin del servicio profesional y las normas antidiscriminacin, la identificacin de herramientas de planeacin con criterios de no discriminacin en el sector pblico, as como la participacin de grupos en situacin de vulnerabilidad en la definicin de acciones afirmativas y el diseo de polticas pblicas. Uno de los saldos pendientes del Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin 2006 es la creacin de una batera de indicadores de gestin, de resultados y de impacto que permitan conocer la forma en que las lneas de accin de dicho documento se concretan en la realidad. El ejercicio de evaluacin de los resultados del Programa permitir afinar sus contenidos con vistas a elaborar el documento rector de la poltica de Estado en materia de no discriminacin para el periodo 2007-2012. Sin embargo, el ejercicio enfrenta una doble dificultad. Por una parte, a diferencia del gnero y el desarrollo humano, no existe un indicador internacional de medicin que permita obtener una evaluacin generalizada y cuantitativa del grado de cumplimiento del derecho a la no discriminacin Mxico, a fin de compararlo con otras realidades nacionales; en este sentido, incluso en el mbito internacional la construccin de indicadores para medir la no discriminacin es un tema que todava est formulndose de manera terica. Por otra parte, se ha presentado la necesidad de construir indicadores que se empaten, o al menos sean mensurables, con los empleados por las dependencias de la Administracin Pblica Federal mexicana para medir sus resultados, pues el Conapred est planteado como un sujeto coordinador de acciones contra la discriminacin ms que como un ejecutor de las mismas. Al entender la dificultad de construir indicadores adecuados y generalizables, el Consejo
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decidi iniciar, a principios de 2007, plticas con el Sistema de Naciones Unidas en Mxico para solicitar asesora tcnica y la experiencia de ste en la medicin del desarrollo humano y la calidad de vida en distintas reas temticas relacionadas con los derechos fundamentales. Hasta el momento, el Conapred ha asistido a las reuniones preparatorias del i Marco de Cooperacin para el Desarrollo de las Naciones Unidas (undaf), que se elabora para el caso mexicano. De manera general, Chile, Uruguay, Guatemala, El Salvador y Paraguay han desarrollado encuestas a fin de medir la percepcin de la poblacin sobre el fenmeno discriminatorio. As, en Chile destaca la encuesta telefnica Tolerancia y Discriminacin, elaborada en noviembre de 2005 en la capital del pas por la anterior rea Tolerancia y no Discriminacin, perteneciente a la Divisin de Organizaciones Sociales del Ministerio de la Secretara General. Por su parte, y aunque Uruguay no ha realizado encuestas especficas sobre la discriminacin, existen estudios generales acerca del tema. En este pas la discriminacin es muy sutil, pues sus habitantes declaran no discriminar, pero en los hechos, amparndose en supuestas deficiencias de formacin o en conductas antisociales, discriminan en sus conductas. Guatemala realiz en agosto de 2005, por primera vez en su historia, una encuesta a travs de uno de los diarios de mayor circulacin, Prensa Libre. Los resultados mostraron que el 94.3% de la poblacin consideraba que en el pas exista discriminacin, especialmente hacia los grupos indgenas. En El Salvador no se conoce iniciativa estatal o proveniente oficialmente de alguno de los rganos del Estado encaminada a la realizacin de estudios de opinin o encuestas dirigidas al conocimiento o visibilizacin del fenmeno de la discriminacin en cualquiera de sus modalidades. Sin embargo, y pese a que no existe documentacin de la naturaleza referida, pueden mencionarse algunos estudios divulgados bajo responsabilidad de alguna cartera de Estado o, especialmente, llevados a cabo por universidades e incluso por entidades pertenecientes a la sociedad civil o a programas vinculados a agencias de cooperacin internacional. Adems de la escasez de estudios, la mayora de aquellos con los que se cuenta no ha tenido como objetivo especfico el abordaje del fenmeno de la discriminacin como tal, sino que se alude a alguna de sus causas o consecuencias a fin de de presentar el estado situacional sobre diversas temticas o grupos poblacionales concretos. En Paraguay, segn informaciones proporcionadas por la Secretara Tcnica de Planificacin, organismo gubernamental encargado de los estudios nacionales de encuestas y censos, no se evidencian trabajos realizados en el rea de discriminacin
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en ninguna de sus modalidades. Es importante destacar, por el contrario, que las asociaciones civiles presionan para el levantamiento de datos, algo que sucede, por ejemplo, con la problemtica de los afrodescendientes. De esta manera, la Defensora del Pueblo, junto con la Asociacin Afroparaguaya Kamba Cu, ha solicitado que se inserte en el censo nacional la captacin de datos relativos a la afrodescendencia. Planes o programas nacionales Si bien la construccin de una poltica antidiscriminatoria debe sustentarse en un marco legal que garantice justicia e igualdad para todas las personas, tambin es menester que se apoye en criterios y directrices que definan claramente los objetivos para prevenir y eliminar las prcticas nocivas de la discriminacin. Este es el papel que juegan los programas o planes nacionales, especficamente los que desde una perspectiva de trasversalizacin del enfoque antidiscriminatorio tratan de orientar prcticas y acciones institucionales en la materia. De hecho, el fundamento poltico de este tipo de acuerdos programticos radica, precisamente, en el deber legal que tienen los Estados con sus sociedades de generar mejores reglas de convivencia y de adquisicin de derechos. En la regin, puede hablarse de dos modelos de orientacin programtica para la sustentacin de polticas pblicas que ayuden a aminorar las asimetras sociales que fundamentan, en muchas ocasiones, los actos discriminatorios. En el primero de ellos ubicamos a pases como Argentina, Mxico o Guatemala, que han elaborado planes nacionales contra la discriminacin, as como a Chile, que se halla en el proceso de elaboracin de uno. La importancia de estos planes radica en la integracin de una directriz de antidiscriminacin a nivel nacional, donde se identifican los mbitos de discriminacin y los ejes de ejecucin de polticas. Por su parte, el segundo modelo desarrolla planes que introducen enfoques trasversales en polticas dirigidas a grupos vulnerables que necesitan atencin especfica. En este grupo de pases destacan Bolivia, Brasil, Per y Colombia, como naciones que abarcan un abanico amplio de grupos, mientras que Ecuador, Costa Rica, Panam y El Salvador cuentan con programas encaminados a un especfico tipo de discriminacin. Uruguay, Paraguay, Portugal y Puerto Rico no reportaron informacin al respecto. As pues, Argentina cuenta con un Plan Nacional contra la Discriminacin. Como producto de los compromisos adquiridos en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia, realizada en Durban, Sudfrica en 2001, Argentina aprob por decreto, en 2005, un plan nacional que contiene diagnsticos sobre distintos grupos discriminados, al
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igual que propuestas polticas y legislativas para revertir tal situacin. Del mismo modo, se encuentra desarrollando un proyecto a fin de construir indicadores que permitan el monitoreo de ciudades libres de discriminacin. Cabe sealar que el plan abarca un nmero considerable de grupos vulnerables y condiciones susceptibles de discriminacin que a continuacin se enuncian: 1) Discriminacin etrea: nios y adolescentes, adultos mayores. 2) Discriminacin por origen tnico o nacional: pueblos originarios, afrodescendientes, antisemitismo, arabofobia e islamofobia, comunidades gitanas y pueblos romans, colectividades latinoamericanas y asiticas. 3) Discriminacin por gnero. 4) Discriminacin por identidad sexual. 5) Discriminacin hacia los migrantes y refugiados. 6) Discriminacin por ideas polticas. 7) Discriminacin religiosa: religin y espiritualidad indgenas, antisemitismo, arabofobia e islamofobia, protestantismo, y testigos de Jehov. 8) Discriminacin por situaciones particulares: personas privadas de libertad, liberadas, veteranos de la guerra de las Malvinas y vecinos de poblaciones aisladas. Derivado de este diagnstico, el Plan contiene diversos mbitos de accin como administracin de justicia, legislacin, administracin pblica, educacin, fuerzas de seguridad, medios de comunicacin y salud. En Mxico, por su parte, desde 2006 existe el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin (pnped), y al igual que sucedi con Argentina, es resultado de los compromisos internacionales adquiridos en la Conferencia de Durban. El pnped da cuenta de la estrategia que ha diseado el Conapred a fin de coordinar, orientar y evaluar los resultados de la poltica del Estado mexicano en materia de no discriminacin. El objetivo central de este Programa es la construccin estratgica trasversal de polticas pblicas diseadas e implementadas con el propsito de defender la no discriminacin. Asimismo, el pnped ofrece la orientacin necesaria para la construccin de una poltica de Estado en materia de no discriminacin y propone constituirse en promotor del Acuerdo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, como espacio de convergencia y encuentro de instituciones pblicas y organizaciones sociales y civiles, a efecto de que se hagan cargo, de manera compartida, de las obligaciones legales y de las polticas pblicas en materia de no discriminacin formuladas en el Programa. El pnped est integrado por siete secciones sustantivas: la primera se refiere al marco normativo; la segunda describe el proceso de planeacin del programa y ofre-
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ce una explicacin del papel del Conapred como institucin coordinadora de la poltica antidiscriminatoria en Mxico; la tercera ofrece un diagnstico acerca de la situacin que viven los principales grupos sujetos a discriminacin en Mxico, y se expone un amplsimo catlogo de polticas pblicas en materia de salud, trabajo y acceso a la justicia para todos los grupos vulnerabilizados; la cuarta muestra la visin y misin de este Programa; la quinta, la manera como los propsitos del pnped habrn de aplicarse, particularmente en los mbitos estructurales de la vida social, como son el trabajo, la salud, la educacin y la justicia; la sexta tiene que ver con el Acuerdo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, y la sptima habla sobre la evaluacin y el seguimiento de las actividades y tareas programadas. En Guatemala, con la aprobacin presidencial en 2006 de la Poltica Pblica para la Convivencia y la Eliminacin del Racismo y la Discriminacin Racial, se reconoci pblicamente la existencia del racismo y la discriminacin en ese pas. A fin de apoyar la implementacin de las diferentes acciones contenidas en tal poltica, se ha involucrado a la mayora de las instituciones gubernamentales. La Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos (Copredeh) ha trabajado en un programa permanente sobre pluriculturalidad que ha culminado en el desarrollo y la creacin de una oficina administrativa conocida como Unidad de Pluriculturalidad. Respecto a Chile, en la actualidad se halla en elaboracin el Plan contra el Racismo y la Discriminacin. Existen, adems, programas y proyectos que tienden a la inclusin social y a la prevencin de diversas formas de discriminacin. En trminos generales, la mayora de los servicios pblicos cuentan con programas cuyo objetivo es combatir esta plaga. Entre los antecedentes programticos del combate a la discriminacin pueden citarse los siguientes: a) Programa de Gobierno para Gobernar con la Gente 2006-2010, en especial los captulos Chile somos todos y Nuevo trato ciudadano; b) Instructivo Presidencial de Buenas Prcticas Laborales para el Sector Pblico, que promueve la igualdad de oportunidades y trato en el empleo entre mujeres y hombres; c) Proyecto de ley que establece medidas contra la discriminacin; d) Ley 19,880 de procedimiento administrativo y derechos de las personas; e) Plan por la Igualdad y no Discriminacin 2004-2006; f) Proyecto de Asociatividad para Disminuir la Discriminacin a las Personas que Viven con vih-sida en los mbitos escolar y Laboral; g) Comisin Nacional e Intersectorial del Maltrato Infantil; h) Plan Conjunto del Adulto Mayor, e i) Programa de Mejoramiento de la Gestin con Enfoque de Gnero. En la perspectiva de trasversalizacin sectorial, Bolivia desarrolla una poltica antidiscriminatoria basada en planes enfocados a la igualacin de oportunidades para determinados grupos vulnerables. Los programas nacionales en temas de educacin,
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salud, justicia y empleo, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Bolivia, Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien 2006-2010, toman en cuenta la equidad como uno de sus ejes trasversales, lo cual de cierta manera ha generado que los planes y proyectos emanados hasta la fecha involucren trasversalmente polticas de tipo integral a fin de erradicar cualquier forma de discriminacin. Uno de los ejes primarios de este mismo Plan seala a Bolivia como digna, buscando erradicar la pobreza, la exclusin, la marginacin y la explotacin. Asimismo, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo se ha generado un plan de salud intercultural que permite generar espacios de atencin a personas de diferentes culturas. Por su parte, el Ministerio de Justicia ha elaborado una propuesta de ley de justicia comunitaria que posibilita incluir el acceso a este tipo de justicia. El Comit Nacional de la Persona con Discapacidad, por su parte, cuyo objetivo principal es el sensibilizar a la sociedad sobre los derechos de las personas con discapacidad promoviendo medidas a favor de la igualdad de oportunidades, estableci como una de sus lneas de accin el logro de la equiparacin de oportunidades para gente con discapacidad. Adems, han sido creados nueve Comits Departamentales de las Personas con Discapacidad (Codepedis), como entidades operativas y circunscritas a su mbito territorial. Esta poltica de carcter integral ha contando, adicionalmente, con un Plan Nacional de Igualdad y Equiparacin de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, que junto con el Defensor del Pueblo logr el establecimiento de la poltica integral ms completa, la cual previene la posible discriminacin de personas con discapacidad. Tomando en cuenta que la discriminacin es atendida por diferentes instancias estatales, las acciones y proyectos que se realizan dependen de las diferentes ramas de donde emanen. En el mismo sentido, Brasil ha adoptado una serie de medidas y planes cuyo propsito es enfrentar, en forma consistente y coordinada, las diversas formas de discriminacin. En diversas reas se han elaborado planes nacionales en pro de la equidad. En aos recientes se ha avanzado extraordinariamente en el proceso de planeacin y articulacin de estas acciones, en particular por medio de la adopcin de planes especficos, entre los cuales merecen mencin el Plan Nacional para la Promocin de la Igualdad Racial (pnpir), el Plan Nacional de Polticas para las Mujeres (pnpm), el Plan Brasil sin Homofobia, el Plan Nacional para la Lucha contra la Violencia y el Maltrato a los Adultos Mayores, as como la Poltica Nacional para la Integracin de las Personas Minusvlidas. Estos planes, programas y polticas se derivan de un amplio proceso de dilogo entre los rganos de gobierno y los representantes de la sociedad civil, tratando de incorporar las demandas de los grupos sociales directamente afectados por la discri-
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minacin. As, por ejemplo, el Plan Nacional para la Promocin de la Igualdad Racial, incorpora polticas propuestas y demandas presentadas durante la i Conferencia Nacional para la Promocin de la Igualdad Racial (i-conapir), celebrada en 2005. De modo semejante, el pnpm cont para su elaboracin con una importante participacin de la sociedad civil organizada por medio de la Conferencia Nacional sobre Polticas para las Mujeres, celebrada tambin en 2005. La implementacin de este Plan fue respaldado recientemente por medio de la ii Conferencia Nacional de Polticas para las Mujeres, celebrada del 18 al 20 de agosto de 2007, cuya sistematizacin estar en breve a disposicin de la sociedad. El Programa Brasil sin Homofobia, por su parte, fue lanzado en 2004 despus de una serie de discusiones entre el gobierno federal y la sociedad civil, con el propsito de promover la ciudadana de gays, lesbianas, travestis, transgneros y bisexuales a partir de la equiparacin de derechos y del combate a la violencia y la discriminacin homofbicas. Asimismo, el Plan Nacional de Combate a la Violencia y el Maltrato contra Adultos Mayores emana de la i Conferencia Nacional de los Derechos del Adulto Mayor, celebrada del 23 al 26 de mayo de 2006. Por ltimo, la Poltica Nacional de Integracin de la Persona con Deficiencias tambin fue debatida, avalada y validada con la realizacin de la i Conferencia Nacional por los Derechos de la Persona con Deficiencias, que tuvo lugar del 12 al 15 de mayo de 2006. Esta Conferencia rescat el compromiso y la justicia social con nuevos principios democrticos, as como su impacto en la gestin social. Todos estos planes han repercutido tanto en la adopcin de medidas especficas como en la inclusin de una perspectiva transversal en los diversos rganos del gobierno federal. En Colombia, el Estado aborda la lucha contra la discriminacin a partir de la identificacin de grupos vulnerables y la instrumentacin de polticas enfocadas a superar la desigualdad. Respecto a la poltica de gnero, dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario, Desarrollo para Todos, se busca la equidad de gnero a travs del impulso de acciones que compensen o moderen las discriminaciones que afectan a las mujeres. En tal sentido, el Plan ha considerado necesario introducir de manera trasversal el enfoque de gnero como categora de anlisis social y mtodo de identificacin y correccin de desigualdades en las polticas pblicas de equidad en los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo de la Administracin Pblica. Asimismo, se hace necesario establecer un marco de colaboracin, coordinacin y concertacin entre todas las ramas del poder pblico a fin de desarrollar una agenda de pas en materia de equidad de gnero, acorde con los mandatos constitucionales, legales y los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano. Tomando en cuenta el Acuerdo Nacional por la Equidad entre Mujeres y Hombres, que expresa el compromiso de las entidades del gobierno nacio-
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nal, la rama judicial, y el Poder Legislativo, de incorporar la dimensin de gnero en sus programas, proyectos y presupuestos, el gobierno se ha comprometido a: 1) A travs del Observatorio de Asuntos de Gnero (oag), adscrito a la Consejera para la Equidad de la Mujer (cpem), dar seguimiento a las acciones que se lleven a cabo en el desarrollo de la poltica de gnero y formular recomendaciones para adoptar medidas correctivas. 2) Adelantar la poltica afirmativa Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo, mediante el desarrollo de planes estratgicos y programas especficos a favor de las mujeres, a fin de contribuir a la superacin de las inequidades que afectan a este grupo de poblacin, particularmente a las mujeres cabeza de familia, emprendedoras, maltratadas y en situacin de pobreza o vulnerabilidad social y econmica. 3) Impulsar estrategias que conduzcan a incorporar el enfoque de gnero de manera trasversal en las polticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y dems iniciativas que desarrollen las entidades del sector pblico. Las polticas para lograr la equidad de gnero estn estrechamente relacionadas con el desarrollo de la poltica social en general. Por otra parte, el Ministerio de Educacin Nacional cuenta con el Programa de Etnoeducacin, cuyo objetivo fundamental es defender la condicin humana y el respeto por la diversidad multicultural, tnica, de gnero y opcin personal de vida como recreacin de la identidad nacional. Este Ministerio, en colaboracin con la Comisin Pedaggica Nacional de las Comunidades Negras y el Ministerio del Interior, han adoptado medidas destinadas a respetar la autonoma e identidad cultural dentro de la poltica de etnoeducacin. Asimismo, en el marco de la conmemoracin de los 150 aos de la abolicin legal de la esclavitud en Colombia, se expidieron los lineamientos curriculares de la Ctedra de Estudios Afrocolombianos. En el mbito de los nios y los adolescentes, la Procuradura General de la Nacin (organismo de control del Estado), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (primera autoridad en infancia del pas) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), vienen impulsando la Estrategia municipios y departamentos por la infancia y la adolescencia, hechos y derechos, que busca mejorar las condiciones de vida de la infancia y la adolescencia en Colombia, as como llevar los derechos de este grupo poblacional a la prctica. Por su parte, el Plan Nacional de intervencin en discapacidad. Plan de Accin 20052007, del cual el organismo asesor es el Comit Consultivo Nacional de las Personas
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con Limitacin, tiene como componentes estratgicos la promocin, rehabilitacin, equiparacin de oportunidades y habilitacin y rehabilitacin integral. En cuanto al rubro de los derechos humanos, de conformidad con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y atendiendo al compromiso asumido por el Estado colombiano al suscribir la Declaracin y el Plan de Accin de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, el gobierno ha venido impulsando la elaboracin del Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, que debe cumplir cuatro puntos: 1) carcter estatal, 2) integralidad de los derechos humanos, 3) enfoque de gnero, y 4) amplia concertacin con la sociedad civil. En el Plan se establecern reas prioritarias de atencin que orienten las acciones del Estado en derechos humanos y derecho internacional humanitario en el corto, mediano y largo plazos. La propuesta para la concertacin del Plan contempla el abordaje de los siguientes ejes temticos: cultura y ciudadana en derechos humanos; derechos a la vida y a la integridad personal; lucha contra la discriminacin y la promocin del respeto a la identidad de grupos poblacionales indgenas, afrocolombianos, raizales y romans; niez y adolescencia, jvenes, adultos mayores; mujeres; lgbt; y personas con discapacidad. Al mismo tiempo, se centra en la promocin del enfoque de derechos en las polticas pblicas en materia de educacin, salud, vivienda y trabajo, acceso a la justicia y lucha contra la impunidad. El Plan Nacional de Accin que se est concertando es un instrumento indicativo, estratgico y operativo de planeacin y gestin del Estado colombiano, que tiene como fin promover y proteger los derechos humanos y mejorar las condiciones para su ejercicio, as como propugnar por la aplicacin del derecho internacional humanitario. Por su parte, Per cuenta con varios planes nacionales que buscan la equiparacin de oportunidades e introducen criterios antidiscriminatorios. Por ejemplo, en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres existe el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010, integrado a los sectores e instituciones del Estado a travs de la Comisin Multisectorial de Seguimiento de dicho Plan. El documento posee cinco enfoques: 1) de derechos humanos, 2) de equidad de gnero, 3) de interculturalidad, 4) intergeneracional y, 5) de territorialidad. Asimismo, consta de cinco lineamientos de polticas a fin de garantizar los derechos econmicos, sociales y polticos de las mujeres e institucionalizar la equidad de gnero en las polticas, programas y proyectos de Estado: a) institucionalizar y trasversalizar la perspectiva de gnero e igualdad de oportunidades entre mujeres y varones en las polticas pblicas, planes nacionales y prcticas del Estado; b) promover en la sociedad la adopcin de valores, prcticas, actitudes y comportamientos equitativos entre
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mujeres y varones para garantizar el derecho a la no discriminacin hacia las mujeres; c) garantizar el ejercicio pleno de los derechos sociales y culturales para las mujeres; d) garantizar el ejercicio pleno de los derechos econmicos de las mujeres, y e) garantizar el ejercicio pleno de los derechos civiles y polticos de las mujeres y el acceso equitativo a instancias de poder y toma de decisiones. Del mismo modo, el Estado peruano cuenta con otros planes que abordan la superacin de las diversas formas de discriminacin, como el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010, que contiene lineamientos estratgicos para institucionalizar las polticas pblicas y los enfoques de los derechos humanos y su difusin en las instituciones pblicas y privadas. Con este Plan se busca asegurar la vigencia de los derechos humanos e implementar polticas afirmativas a favor de los ciudadanos ms vulnerables, en condiciones de igualdad de trato y de no discriminacin. A fin de combatir la discriminacin contra mujeres, indgenas y campesinos, las autoridades deben revisar peridicamente sus leyes para garantizar que no favorecen la discriminacin por motivo de raza, orientacin sexual y etnia, as como para mejorar su eficacia en la eliminacin de dicha discriminacin. El Plan tambin establece que deben tomarse medidas con vistas a promover y garantizar el respeto de los derechos econmicos, sociales y culturales, incluyendo el derecho al ms alto nivel de salud, al trabajo libremente escogido o aceptado, a la educacin y a tener un nivel de vida adecuado en trminos de alimentacin, vestido y vivienda. Por su parte, el Mimdes asumi el encargo de formular el Plan Nacional de Poblacin 2003-2010, entre cuyos objetivos figuran: establecer una relacin adecuada entre la poblacin y el desarrollo del pas; garantizar la decisin libre y consciente sobre el nmero de hijos; disminuir la morbimortalidad materno infantil y elevar la calidad de vida; mejorar la distribucin espacial de la poblacin en el territorio, en funcin al desarrollo regional y a la seguridad nacional. Al igual que los planes antes mencionados, est directamente vinculado a la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer. En otro terreno, el Plan Nacional de Apoyo a la Familia 2004-2011 (pnaf), aprobado por Decreto Supremo 011-2004-Mimdes, contiene componentes de no discriminacin en materia de: a) atencin prioritaria en los programas sociales a favor de familias con madres gestantes, nios menores de cinco aos, personas con discapacidad y adultos mayores (accin estratgica 05 de la meta del lineamiento de poltica 01); b) promocin de la paternidad y maternidad responsables (accin estratgica 7 del lineamiento de poltica 01); c) conciliacin entre la vida familiar y las actividades laborales, tanto en el mbito pblico como privado (lineamiento 3 del pnaf); d) reconocimiento y difusin del valor de la relacin entre abuelos y nietos (accin estrat-
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gica 6 del lineamiento; y, e) destacar el protagonismo y responsabilidad compartida de los padres en la conduccin de la familia (lineamiento 9 del pnaf). El Estado peruano cuenta, adems, con planes dirigidos por direcciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, enfocados a la atencin de la eliminacin de un determinado tipo de discriminacin, los cuales contribuyen al bienestar de esta poblacin vulnerable. Por ejemplo, la Direccin General de la Mujer del Mimdes se encarga de la implementacin del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010, que ha promovido la Ley 28,983 (Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres), y que viene luchando por la aprobacin de la Ley de Alternancia en las Elecciones. Tambin se encuentra implementando los Observatorios de la Mujer en Ayacucho, Apurmac y Puno, as como el proyecto de documentacin de las mujeres indocumentadas, en su mayora residentes en zonas altoandinas y amaznicas. La Direccin General de Familia y Comunidad del Mimdes cuenta con la Direccin de Personas Adultas Mayores, rgano encargado de promover, coordinar, supervisar y evaluar las polticas, planes, programas y proyectos en el campo de las personas adultas mayores, en especial en aquellas poblaciones que sufren discriminacin y exclusin social y se encuentran en situacin de pobreza y pobreza extrema. Esta Direccin se encarga de la ejecucin del Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2006-2010. Por su parte, la Direccin General de la Persona con Discapacidad, que ejecut el Plan Nacional para las Personas con Discapacidad 2003-2007, es un rgano del Despacho Viceministerial de la Mujer, responsable de formular, proponer, coordinar, supervisar y evaluar las polticas nacionales, normas, planes, programas, estrategias y proyectos para el desarrollo e integracin social, econmica y cultural de la persona con discapacidad en un marco de igualdad de oportunidades, sin distincin de edad, sexo, raza, religin o nivel socioeconmico, garantizando el ejercicio pleno de sus derechos y promoviendo la participacin ciudadana. En cuanto a afrodescendientes y pueblos originarios, la Direccin General de Pueblos Originarios y Afroperuanos es el rgano responsable de formular, proponer, articular, supervisar y evaluar las polticas, normas, planes, estrategias y programas nacionales para la promocin, defensa, investigacin, afirmacin de los derechos y desarrollo con identidad de los pueblos andinos, amaznicos y afroperuano. Cambiando de nacin, en Costa Rica, al igual que en los pases portadores del modelo de la trasversalizacin sectorial, la Defensora de los Habitantes seala no constarle la existencia de un programa integral contra toda forma de discriminacin. Sin embargo, para el caso de la discriminacin contra adolescentes, apunta que el gobierno costarricense est ejecutando un programa denominado Avancemos, el cual
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tiene como objetivo general: promover el mantenimiento y aprovechamiento de adolescentes en condicin de pobreza en el sistema educativo, para que tengan oportunidad de superar a futuro la situacin en que viven, es decir, propiciar la ruptura del crculo de transmisin intergeneracional de la pobreza. El programa es interinstitucional y de carcter selectivo, consistente en una transferencia monetaria que se entrega de manera condicionada a familias en situacin de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusin social, con el fin de promover que sus adolescentes se mantengan y concluyan la educacin secundaria. Los componentes del Avancemos son tres: a) transferencia monetaria condicionada, b) mejoramiento de la oferta educativa para los adolescentes en condicin de pobreza y c) estmulo al ahorro en el caso de los estudiantes ms avanzados. En los aos 2006 y 2007 se ejecut el componente de transferencia monetaria; los restantes componentes se encuentran en etapa de diseo y su implementacin iniciar a partir de 2008. El gobierno de la Repblica tambin lleva a cabo un Programa de Erradicacin de Precarios mediante el cual ha brindado soluciones individuales, mientras que la erradicacin de algunos asentamientos en precario se encuentra en proceso. En Ecuador an no existe un programa integral de lucha contra la discriminacin, pero en varias reas ya se estn reformulando programas para hacerlos ms inclusivos, como el Plan Nacional de Educacin Inclusiva, el Plan Nacional de Discapacidades y el Plan Nacional de Empleo. En el mismo sentido, ya se dict una Poltica de Estado en Materia de Discapacidades. En Panam, como resultado del trabajo consensuado del Conadis y con el apoyo de organismos internacionales como la oit y la oms, se elabor el Plan Estratgico Nacional 2005-2009 (pen) para el tema de las discapacidades, el cual contiene cuatro lineamientos estratgicos: 1) concienciacin y sensibilizacin, 2) adecuacin y aplicacin de la normativa jurdica, 3) equiparacin de oportunidades, y 4) promocin de la investigacin. Su ejecucin operativa considera los principios de integralidad del concepto de discapacidad, la sinergia y la trasversalidad, a fin de evitar acciones sectoriales aisladas. El pen es revisado y actualizado por todos los miembros del Conadis y con la asistencia tcnica de la Senadis, en forma regular una vez al ao, con la debida anterioridad al ejercicio presupuestal del gobierno. Esto permitir una adecuada vinculacin entre necesidades de recursos de las dependencias y requerimientos que imponga la ejecucin del pen, para lo cual se han reestructurado o creado oficinas de enlaces en las distintas dependencias del Estado, incluyendo algunas que histricamente no consideraban como propia la atencin del tema. Por su parte, El Salvador no ha implementado programa integral alguno de lucha contra la discriminacin, aunque pueden citarse algunos casos en los cuales se han
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observado esfuerzos por atender algunas problemticas especficas. Respecto de las personas que viven con vih-sida, se han dado algunos pasos por denunciar el estigma social que padecen. De igual modo, la ley que obliga a las instituciones pblicas y privadas a contratar a una persona con alguna discapacidad por cada 25 empleadas. Sin embargo, no se ha dado ningn seguimiento a su aplicacin. Medidas compensatorias Una vez propuestas las lneas de accin en los programas nacionales contra la discriminacin, algunos pases han seguido la poltica de promover medidas especiales orientadas a la equiparacin de oportunidades, dadas las asimetras sociales observables entre distintos grupos sociales. Las medidas positivas y compensatorias estn basadas en el concepto de accin afirmativa, el cual se aplica generalmente como sinnimo de estrategia, con el propsito de promover y en ltimo trmino lograr la igualdad de oportunidades y el pleno disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales para las personas que se encuentran en situaciones de desventaja social. Estas medidas se aplican primordialmente en las esferas social, econmica y cultural para asegurar el adecuado desenvolvimiento y proteccin de ciertos grupos sociales. En Iberoamrica, los sectores histricamente marginados son los que han recibido mayor atencin por parte de los gobiernos. As, las mujeres, las personas discapacitadas, los pueblos indgenas y los afrodescendientes son los grupos a los cuales se dirigen tales medidas de compensacin, predominantemente en el mbito laboral. En Argentina, las acciones afirmativas a favor de las personas con discapacidad estn contenidas en el artculo 8 de la Ley Nacional 22,431 sobre proteccin integral a las personas con discapacidad, donde se establece que las entidades que integran el Estado nacional entre ellas las empresas privadas concesionarias de servicios pblicos estn obligadas a ocupar personas con discapacidad que renan condiciones de idoneidad para el cargo en una proporcin no inferior al 4% de la totalidad de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente ocupados por ellas. Respecto a la igualdad de las mujeres, la Ley Nacional 24,012 sobre cupo femenino asienta que el registro de candidaturas a puestos de eleccin popular por parte de los partidos polticos debern cumplir con el requisito de que las listas que presenten debern tener mujeres en un mnimo del 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. Asimismo, no ser oficializada ninguna lista que no cumpla estos requisitos.
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En Bolivia, el Decreto Supremo 27,477, del 6 de mayo de 2004, promueve, reglamenta y protege la incorporacin, el ascenso y la estabilidad de personas con discapacidad en el mercado laboral, estableciendo que el Poder Ejecutivo tiene la obligacin de contratar un promedio mnimo de un 4% de personas discapacitadas y sealando que las instituciones privadas debern realizar contrataciones similares de carcter preferencial. Por su parte, Brasil aplica programas de accin afirmativa orientados particularmente hacia las mujeres, afrodescendientes y afectados de necesidades especiales. Los programas de accin afirmativa se dedican a la eliminacin de obstculos para el acceso a los servicios pblicos de salud, trabajo/empleo, seguridad, alimentacin/nutricin y posesin de tierras. Muy particularmente para el caso de quienes tienen necesidades especiales, adems de las garantas constitucionales destinadas a los minusvlidos, la Ley 8,213 de 1991 que trata de los planes de beneficios de la asistencia social establece (artculos 89 a 93) que desde el momento en que la persona inicia el proceso de habilitacin y rehabilitacin profesional se aplica un sistema de cuotas relativo a la contratacin obligatoria de: 1) los trabajadores a quienes se les hubiera cancelado su contrato con motivo de la eventual incapacidad laboral, y 2) las personas discapacitadas pero habilitadas para el cumplimiento satisfactorio de las exigencias del contrato de trabajo, aunque hasta ese momento hubieran sido ajenas al empleador. El sentido del artculo 93 determina que una empresa con 100 o ms empleados est obligada a reservar del 2 al 5% de sus puestos para beneficiarios (asegurados) rehabilitados o personas discapacitadas de acuerdo con la siguiente proporcin:
De 100 a 200 empleados De 201 a 500 empleados De 501 a 1,000 empleados De 1,001 empleados en adelante 2% 3% 4% 5%
Por su parte, el inciso 1 del artculo 93 prev que el despido de dichos empleados slo podr llevarse a cabo despus de haber sido contratado un sustituto en condiciones similares. Lo mismo estipula el inciso 1 del artculo 36 del Decreto 3,298 de 1999, que reglamente la Ley 7,853, referente a la poltica nacional para la integracin de personas con discapacidad. Colombia orienta sus medidas compensatorias hacia las mujeres y los afrodescendientes. La Consejera de Equidad para la Mujer impulsa acciones para compensar o
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moderar las discriminaciones que afectan a las primeras. A esos efectos, coadyuva tratando de introducir en los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo de la Administracin Pblica el enfoque de gnero como categora de anlisis social y como mtodo de identificacin y correccin de desigualdades. Asimismo, considera necesario establecer un marco de colaboracin, coordinacin y concertacin entre todas las ramas del poder pblico a fin de desarrollar una agenda nacional en materia de equidad de gnero. Por tal motivo, viene adelantando la poltica afirmativa Mujeres constructoras de paz y desarrollo, mediante la ejecucin de planes estratgicos y programas especficos. Esta poltica pone nfasis en el respeto por las diferencias de gnero en programas como la Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema, los programas de empleo y desarrollo empresarial, de salud sexual y reproductiva, de violencia intrafamiliar, y de participacin poltica. Adicionalmente, el Estado colombiano cuenta con legislacin que busca garantizar la igualdad de gnero, como la Ley 581 de 2000 (Ley de Cuotas), por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y rganos del poder pblico. Tambin existen medidas de accin afirmativa a favor de la poblacin de afrocolombianos, como la reglamentada por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes 3,310) en 2004, cuyo objetivo radica en identificar, incrementar y focalizar el acceso de la poblacin negra o afrocolombiana a los programas sociales del Estado, de tal manera que se generen mayores oportunidades a fin de alcanzar los beneficios del desarrollo y mejorar las condiciones de vida de esta poblacin a travs de la implementacin de acciones afirmativas. Las estrategias previstas son: 1) promover la equidad a travs de las siete herramientas del Plan de Reactivacin Social; 2) implementar acciones afirmativas a corto plazo; 3) dotarse de un sistema de informacin que permita la identificacin, caracterizacin, cuantificacin y registro; 4) formular el plan integral de largo plazo y hacer seguimiento a las polticas y estrategias enmarcadas en el Plan Nacional de Desarrollo. En Ecuador, por su parte, en 2006 fue reformado el Cdigo Laboral, que incorpor la obligatoriedad de contratar a personas con discapacidad con un tope del 4% del total de los trabajadores hasta 2010, siendo se el porcentaje fijo que se aplicar en los aos sucesivos, tanto en el sector pblico como en el privado. El empleador que incumpla con lo dispuesto ser sancionado con una multa mensual equivalente a diez remuneraciones bsicas mnimas unificadas del trabajador en general (1,700 dlares estadounidenses). En el caso de las empresas y entidades del Estado, la respectiva autoridad nominadora ser sancionada administrativa y pecuniariamente con un sueldo bsico, multa y sancin.
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En el mismo sentido, Panam cuenta con la Ley 42, del 27 de agosto de 1999, que en su artculo 36 contempla incentivos fiscales para las empresas que promuevan la igualdad de oportunidades en cuanto a la adaptacin y/o importacin de vehculos nuevos para posibilitar el uso del transporte pblico, colectivo y selectivo, con objeto de ser utilizado por las personas con discapacidad y as facilitar su desplazamiento y seguridad. Por su parte, el artculo 14 de la Ley 1, del 28 de agosto de 1992, protege a las personas con discapacidades auditivas y manifiesta que el rgano ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, reconocer al empleador que contrate discapacitados, el doble del salario devengado por el discapacitado, hasta por un mximo de seis meses en cada periodo fiscal, como gasto deducible para la determinacin de la renta gravable. Mediante estos incentivos fiscales, Panam busca que el sector privado brinde ofertas de empleo a fin de garantizar a las personas con discapacidad un soporte econmico para su independencia. En Mxico, entre las atribuciones del Conapred se encuentra la de coordinarse con instituciones pblicas federales, locales y municipales, as como con personas y organizaciones sociales y privadas a fin de promover que en los programas de gobierno se prevean medidas positivas y compensatorias para cualquier persona o grupo. El esfuerzo antidiscriminatorio no debe apuntar a tratar a todas las personas de la misma manera, sino a todas las personas como iguales en dignidad, derechos y acceso a las oportunidades. De ah que la ley en la materia establezca medidas que deben ser adoptadas por las autoridades para generar una efectiva igualdad de oportunidades en diversos mbitos de la vida social, tales como la educacin, el empleo, la salud, la cultura, etctera, medidas que tienen por objeto compensar a los grupos en situacin de vulnerabilidad por la falta de oportunidades de que disponen para el ejercicio pleno de sus derechos. La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin enumera en su captulo iii, en los artculos 10 a 14, algunas de las medidas positivas y compensatorias que deben adoptarse a favor de la igualdad de oportunidades para las mujeres, los nios y las nias, los adultos mayores, las personas con discapacidad y los indgenas. Paraguay, siguiendo esta lnea, establece en el artculo 46 de su Constitucin Nacional que las protecciones sobre desigualdades injustas no sern consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios, lo que conlleva la sustentacin a nivel constitucional de las acciones afirmativas que realice el Estado en su combate contra la discriminacin. En El Salvador no existen incentivos o estmulos legales a favor de las empresas e instituciones que promuevan medidas antidiscriminatorias. Sin embargo, en los ltimos aos se ha abierto alguna discusin referente a la necesidad de impulsar no so-
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lamente los mecanismos sancionatorios contra acciones que vulneran la igualdad y la no discriminacin, sino tambin de promover ciertos incentivos para empresas, instituciones y personas que se destaquen en la lucha por la igualdad, la no discriminacin y el respeto de los derechos humanos. Sin embargo, dicha discusin todava no ha desembocado en las reformas legales respectivas. Adems, algunas instituciones, pblicas o privadas, establecen premios o distinciones para aquellas actividades que se realicen a favor de sectores vulnerables de la sociedad. El presupuesto del combate a la discriminacin A pesar de la importancia legal e institucional otorgada a la lucha contra la discriminacin en la regin, la poltica antidiscriminatoria no representa una prioridad poltica para los pases de Iberoamrica, una muestra de lo cual es el insuficiente o prcticamente inexistente presupuesto asignado a los programas sociales y compensatorios dedicados a superar las desventajas de los grupos ms vulnerables y vulnerabilizados. As, de acuerdo con la informacin reportada, slo Argentina, Mxico y Guatemala cuentan con un presupuesto dedicado especficamente al fenmeno discriminatorio. Por su parte, Per, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, Panam, Uruguay, Ecuador y El Salvador han desarrollado un enfoque sectorial y/o de trasversalizacin del criterio antidiscriminatorio que asigna presupuesto de manera individual a distintas instancias involucradas en la materia. Respecto del combate a la discriminacin asociado con la reduccin de la pobreza, slo Brasil y Colombia contemplan presupuestos contra la pobreza que contengan una perspectiva antidiscriminatoria. En el caso de Argentina, para 2007, la partida presupuestaria del Inadi ascendi a 4,800,000 pesos argentinos, un aproximado de 1,500,000 dlares. En Guatemala, el presupuesto asignado a la Codisra para el mismo ao fue de 10 millones de quetzales, lo que equivali 0.08% del presupuesto nacional. En Mxico, el Conapred tambin cont con una asignacin bajo. En su primer ao de vida (2004) el presupuesto determinado fue de 60 millones de pesos, para 2005 se duplic a 129 millones, en 2006 fue de 104, mientras que para 2007 y 2008 result de 99 millones y 118 millones de pesos, respectivamente. Lo anterior, por supuesto, tiene consecuencias directas en el trabajo de estas instituciones, pues dificulta abarcar a un amplio sector de la sociedad o instrumentar polticas y programas de mayor alcance. Para combatir esta problemtica, Per cuenta con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, a travs de sus diferentes direcciones y programas. En 2007, este Ministerio cont con un presupuesto inicial de 985,329,288 de nuevos soles, lo que represent, aproximadamente, el 1.60% del presupuesto nacional.
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Asimismo, en el presupuesto de Brasil estn previstos recursos para el financiamiento de los programas sociales de los ministerios y secretaras de la Presidencia que, en conjunto o individualmente, costean las polticas pblicas destinadas a la promocin de la igualdad racial en el pas. Es conveniente sealar que el presupuesto destinado a enfrentar el racismo y otras formas de discriminacin no debe ser confundido con el presupuesto de algn otro rgano especfico, puesto que las acciones en este sentido han sido trasversalizadas. A este respecto, destacan los progresos obtenidos por el Programa Brasil Quilombola11, que form parte del Plan Plurianual 2004-2007 (ppa), cuya Coordinacin General, encargada de supervisar su ejercicio, comanda la seppir, si bien de forma colegiada con el Ministerio de Desarrollo Agrario (mda), el Instituto Nacional de la Reforma Agrario (incra), el Ministerio de la Cultura (MinC), la Fundacin Cultural Palmares (fcp), el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre y la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica. En lo que corresponde especficamente al Programa Brasil Quilombola, el presupuesto previsto constante del ppa para el periodo 2005-2007 fue de 130,026,977 reales. Estos recursos fueron distribuidos entre la seppir (18,566,136 reales) y los rganos que participan en este programa: Ministerio de la Salud (943,000 reales), Ministerio de Educacin (6,936,781 reales), Ministerio de Desarrollo Agrario, (6,261,818 reales) e incra (7,319,242 reales). Adems de los presupuestos del ppa, varias empresas pblicas y privadas destinan parte de sus recursos a proyectos especiales dirigidos a comunidades quilombolas; entre ellas destacan Petrobrs, Electrobrs, Fundacin Banco de Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estadstica (ibge) e Instituto Multiplicar, cuyo monto es difcil de determinar, toda vez que muchos proyectos son negociados aisladamente y la cantidad suele ser variable. Asimismo, en cuanto a la temtica especfica de gnero, la Secretara Especial de Polticas para las Mujeres dispuso en 2006 de un monto de 19,589,564 de reales, aplicados prioritariamente a la prevencin y el combate a la violencia contra la mujer. Respecto a la perspectiva antidiscriminatoria de presupuestos que combaten la pobreza, los datos de 2005 indican que la poblacin total del pas era de aproximadamente 180 millones, 38% de la cual gana hasta dos salarios mnimos, es decir, ms o menos 400 dlares. Hacia ese sector de la poblacin estn orientadas las polticas pblicas en materia social y de combate a la pobreza, es decir, alrededor de
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Los quilombolas son los descendientes de los esclavos negros cuyos antepasados, durante el periodo de la esclavitud, huyeron de los ingenios de caa de azcar para formar agrupamientos de refugiados y de resistencia llamados quilombos.
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70 millones de personas. Con el gobierno actual, a partir de 2003 particularmente con la creacin de la seppir las autoridades de Brasil comenzaron a privilegiar la implementacin de programas del rea social donde los sectores de raza y gnero son especialmente incorporados de manera ms sistemtica y explcita. Bolivia no cuenta con una asignacin presupuestaria especfica, ya que como el tema de la discriminacin es considerado un problema trasversal que es atendido por diferentes instancias pblicas, el presupuesto utilizado se limita a las asignaciones con las que cuenta cada instancia, como las otorgadas al Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales, al Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos, al Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas, y a la Defensora del Pueblo. De la misma manera, en Colombia no existe una asignacin presupuestal orientada ex profeso a la lucha contra la discriminacin, pero al abordar el tema de los diferentes grupos poblacionales histricamente discriminados, los recursos son destinados para desarrollar planes, proyectos y programas que son atendidos por las diferentes entidades pblicas, como el Ministerio del Interior y su Direccin de Etnias, el Ministerio de Proteccin Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, entre otras. Por otro lado, uno de los principales compromisos del gobierno de Colombia en el mbito social es reducir significativamente los niveles de pobreza y pobreza extrema, adems de mejorar las condiciones de vida de todos los colombianos, dando especial importancia a la poblacin ms vulnerable. Por este motivo, las entidades responsables de educacin, salud, justicia y empleo desarrollan acciones para dar prioridad a la poblacin ms vulnerable y garantizar igualdad de oportunidades en el acceso y disfrute de los derechos. Es importante sealar que en el Plan de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, el 57% de los recursos del Plan Plurianual de Inversin (ppi) se distribuye a la estrategia de Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad, y el 30.4% a la de Crecimiento alto y sostenido. Por su parte, los sectores que concentran el 77.4% de los recursos del ppi son educacin, proteccin social, minas y energa, transporte, ambiente, vivienda y desarrollo territorial, y defensa y seguridad. En los ltimos aos, segn el Informe del Presidente al Congreso 2007, se redujo el coeficiente de Gini de 0,58 en 2002 a 0,54 en 2006, y se aument el ingreso promedio de los hogares un 18,8% en trminos reales entre 2002 y 2006; adems, se ampli la aplicacin del Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbn) en el 100% de los municipios, como instrumento de focalizacin de los programas sociales. Asimismo, en el Informe se seala que Colombia avanza en el cumplimiento de los objetivos del milenio para el 2015 y, en algunos casos, de manera anticipada a 2010. Tomando algunos
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indicadores representativos de cada objetivo, slo uno se encontrar en dicho ao en un nivel de cumplimiento menor al 50%, en tanto que la mayor parte estar en un nivel de cumplimiento entre 50% y 80%, mientras que dos de ellos (pobreza extrema y cobertura bruta en educacin bsica) alcanzarn la meta en 2010. Los pobres crnicos representan el 16.6% de los hogares en Colombia, y los pobres transitorios con un ingreso esperado mayor que la lnea de pobreza, el 31.3%. Para reducir los niveles de pobreza y mejorar la calidad de vida de la poblacin colombiana, el gobierno ha puesto en marcha una agenda integral que busca fortalecer la seguridad social, garantizar el crecimiento sostenido y promocionar el bienestar. A tal fin, ha desarrollado programas que focalizan a la poblacin en condiciones de mayor vulnerabilidad, como por ejemplo el Programa Familias en Accin. Asimismo, la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad persigue la construccin de lineamientos que garanticen la igualdad de oportunidades y el cambio de las prcticas discriminatorias. En cuanto a Chile, para el combate especfico a la discriminacin slo se da presupuesto al Departamento de Diversidad y no Discriminacin, dependiente del Ministerio Secretara General de Gobierno, y ello en una cantidad menor en relacin con el presupuesto nacional. Dado que la mayora de los servicios pblicos cuenta con programas para combatir la discriminacin, stos otorgan en cada caso parte de su presupuesto a esta tarea. Ejemplo de ello es la Oficina de Diversidad del Ministerio de Educacin. En Costa Rica, la Defensora de los Habitantes es la institucin sobre la cual recae, mayormente, la defensa de los derechos de las personas discriminadas, por lo que el presupuesto que recibe forma parte del presupuesto general de la Repblica. Los programas de educacin, salud, justicia y empleo son ejecutados por los Ministerios de Educacin, Salud, Justicia y Trabajo, respectivamente. Cada uno cuenta con su propio presupuesto, aunque si bien esas instituciones son las responsables de ejecutarlo, la Contralora General de la Repblica vela por su correcta ejecucin. De conformidad con las leyes que protegen particularmente la niez y la adolescencia, las mujeres, las personas con discapacidad y los adultos mayores, cada una de esas instituciones debe desarrollar programas especficos, asignarles el presupuesto requerido y definir los responsables de la ejecucin, a fin de garantizar la proteccin especial de esos grupos poblacionales. Por lo que hace a Panam, no existe de manera directa una asignacin de presupuesto para combatir el tema de la discriminacin a nivel nacional. No obstante, dentro de los programas de las diferentes instancias gubernamentales que manejan temas de discapacidad, gnero, etnia y poblacin adulta mayor, existe un rubro dedicado al combate a la discriminacin. En el tema de la discapacidad, figuran la Secre-
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tara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad, el Consejo Nacional Consultivo y para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad, y la Direccin Nacional de Personas con Discapacidad del Ministerio de Desarrollo Social. En otros mbitos de la discriminacin se encuentran la Oficina de Pueblos Indgenas, la Direccin Nacional de Adultos Mayores y la Direccin Nacional de la Mujer, las tres dentro del Ministerio de Desarrollo Social. La Comisin de Discriminacin de la Defensora del Pueblo y todas las instancias de gobierno que manejan las polticas sociales contemplan dentro de sus programas a aqullos que pretenden la inclusin social de los grupos de atencin vulnerable: mujer, niez, adultos mayores, personas con discapacidad y pueblos indgenas, entre otros. Uruguay, que cuenta con una institucin ad hoc para el combate a la discriminacin, no cuenta an con presupuesto propio por ser muy reciente su instalacin. Los gastos que insuma el trabajo de dicha institucin debern ser cubiertos por el Ministerio de Educacin y Cultura. Por otro lado, existen comisiones especficas en los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social orientadas a la equidad en el empleo, mientras que el Instituto de las Mujeres del Uruguay maneja recursos para las mujeres en general y las afrodescendientes en particular. La Junta Nacional de Empleo cuenta con presupuesto autnomo y con programas dirigidos a adultos mayores, mujeres, personas con discapacidad y jvenes en primer empleo. En el caso de Ecuador, que prioriza la discriminacin por discapacidad, la responsabilidad recae en el Consejo Nacional de Discapacidades. En los dems casos de discriminacin, en los consejos nacionales enfocados a mujeres, nios, adolescentes y pueblos indgenas, los presupuestos son mnimos. Por su parte, El Salvador no tiene contemplada ninguna asignacin presupuestaria especfica para atender el problema de la discriminacin. No obstante, cada una de las instituciones que trabajan por la igualdad y la no discriminacin de sectores especficos de la sociedad salvadorea contemplan en su presupuesto fondos para su funcionamiento general, aunque dichos stos son bastante exiguos en relacin con el presupuesto general. Programas educativos para la inclusin social y la no discriminacin La educacin es una de las herramientas ms tiles y necesarias con vistas a prevenir prcticas y conductas discriminatorias, pues es en el espacio de la enseanza donde es posible desactivar muchos de los dispositivos que inhiben las capacidades de las personas, que se ven afectadas en sus derechos cuando son consideradas inferiores o diferentes por su pertenencia a un grupo en especfico. Ciertamente, una educacin
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para la no discriminacin contribuye a la construccin de sujetos de derecho, desarticula las bases socioculturales y simblicas de la discriminacin, promueve identidades libremente elegidas, abiertas, plurales y no confrontadas, y ayuda a construir nuevos referentes para la interaccin social (Gutirrez, 2007: 65-140). En Iberoamrica, aun cuando varios pases reportaron informacin sobre contenidos educativos, los programas aludidos tienen que ver, sobre todo, con la educacin que se imparte a grupos y sectores en situacin de vulnerabilidad a fin de equiparar las condiciones de acceso a la educacin para estos grupos, como sucede con indgenas, afrodescendientes, personas con discapacidad, mujeres y nias. No obstante, existen programas especficos en materia de no discriminacin que incluyen contenidos relacionados con valores como la tolerancia, la paz, el respeto a los derechos humanos y la inclusin social, y es posible observar la pronta inclusin de perspectivas antidiscriminatorias en los planes o programas educativos en muchos pases. En el caso de Bolivia, aunque no existe un contenido educativo explcito para contrarrestar la discriminacin, se encuentra en elaboracin una nueva currcula educativa, donde se plasmar como uno de los ejes centrales la no exclusin cultural y se promover la aceptacin y no discriminacin de los pueblos indgenas y originarios. Del mismo modo, en Costa Rica, la Defensora de los Habitantes no reporta que en su pas haya programas educativos que busquen contrarrestar la discriminacin. Sin embargo, en la lnea de la inclusin social, el gobierno ha elaborado un Plan de Accin de Educacin para el periodo 2003-2015 que contempla la universalizacin y el mejoramiento de la educacin preescolar, la incorporacin de los grupos excluidos y un Plan Nacional de Prevencin y Atencin de la Violencia en y desde los centros educativos. Por su parte, Ecuador tambin camina hacia un paradigma de atencin que contempla cada vez en mayor medida la inclusin en los programas de educacin, salud y trabajo. En la actualidad se est implementando el Plan Decenal de la Educacin, aprobado en consulta popular, en el cual se propone una educacin inclusiva, pluricultural y multitnica. Cabe mencionar que en el mbito de las discapacidades existen esfuerzos para disminuir la discriminacin. En Guatemala existen programas especficos sobre educacin bilinge desarrollados por el Ministerio de Educacin y se han desarrollado campaas para la permanencia de las nias en la escuela. Actualmente, bajo la tutela de la Copredeh y con la participacin de la Secretara Presidencial de la Mujer (Seprem), la Defensora de la Mujer Indgena (Demi), la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segeplan) y el Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco (Fodigua), se est llevando a cabo un programa de lucha contra las exclusiones que beneficia a mujeres
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pobres rurales e indgenas y que fomenta la participacin y la incidencia poltica, programa auspiciado por la Comunidad Europea. Desde una perspectiva ms focalizada de contenidos educativos a favor de la inclusin a travs de la una ley, Brasil hizo obligatorio el estudio de la historia y la cultura afrobrasilea en la educacin bsica y media, a fin de eliminar prejuicios contra la poblacin afrodescendiente y promover su autoestima. El contenido programtico debe incluir el estudio de la historia de frica y de los africanos, la lucha de los negros en Brasil, la cultura negra brasilea y del negro en la formacin de la sociedad nacional, rescatando la contribucin del pueblo de este color en las reas social, econmica y poltica a lo largo de la historia de Brasil. De la misma manera, fueron aprobadas directrices para los cursos de pedagoga, en las que se contempla la diversidad tnicoracial. En Argentina se estn realizando proyectos interinstitucionales que apuntan a la incorporacin de alternativas para erradicar la discriminacin. La poltica antidiscriminatoria desarrollada por el Inadi se dirige hacia ello y se encuentra en etapa de formulacin, como resultado de las recomendaciones del Plan Nacional contra la Discriminacin. Por su parte, en Chile se organizan talleres dirigidos a menores de entre 12 y 17 aos, orientados al respeto de la diversidad y la formacin de ambientes de tolerancia. En el otoo de 2006 se llev a cabo un programa piloto sobre temas de no discriminacin e interculturalidad en el mbito escolar, en el cual participaron nios de quinto a octavo grado de la Escuela Lo Vallerdor, perteneciente a la comuna de Pedro Aguirre Cerda. Asimismo, Uruguay cuenta con programas parciales en la materia y se est incorporando al Proyecto de Ley Nacional de Educacin a discutir en el Parlamento. Colombia posee una legislacin educativa que reconoce como uno de los fines de la educacin la formacin en el respeto a la vida y dems derechos humanos [] a los principios democrticos de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, y tambin al ejercicio de la tolerancia y la libertad. Estos lineamientos brindan un nuevo horizonte al proyecto educativo del pas a partir del reconocimiento de la diversidad tnica, cultural y social de las comunidades para construir sus propios proyectos educativos, de acuerdo con sus necesidades de desarrollo y con las potencialidades productivas, sociales, culturales y ambientales de cada regin. De igual manera, la Ley General de Educacin contempla la educacin para grupos tnicos como un servicio pblico sustentado en un compromiso de elaboracin colectiva, que se inscribe en los planes de ordenamiento territorial indgena o proyectos de vida de los diferentes pueblos. Adems, el pas cuenta con polticas y programas dirigidos
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a poblaciones con necesidades educativas especiales y de atencin escolar a la poblacin desplazada y desvinculada. Dentro de la llamada Revolucin Educativa del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, el Programa de Competencias Ciudadanas es el encargado del fortalecimiento de todas las habilidades que deben desarrollar los nios, nias y jvenes a fin de poder convivir pacficamente en una democracia participativa, pluritnica y multicultural. Panam, por su parte, ha modernizado el plan de estudios de la Escuela Normal Superior Juan Demstenes Arosemena, encargada de la formacin de docentes, a travs de la trasversalizacin de contenidos de atencin a la diversidad. En el caso especfico de la equiparacin de oportunidades para las personas con discapacidad, la Ley 42 de 1999 contempla el derecho a la educacin, la formacin profesional y ocupacional y a los servicios psicoeducativos en este sector. En la misma lnea, se fomenta el respeto y los valores de los adultos mayores; la igualdad del hombre y la mujer a travs de programas de gnero y de igualdad de oportunidades; la educacin inclusiva para los nios y las nias con necesidades educativas especiales asociadas o no a la discapacidad, entre quienes figuran los nios con problemas de aprendizaje (dislalia, discalculia, disgrafa, dficit de atencin y lento aprendizaje), nios de extrema pobreza, nios indgenas, nios campesinos y nios con discapacidad. Del mismo modo, Paraguay contempla en sus programas nacionales educativos, temas de educacin en derechos humanos, derecho a la salud, etctera. Complementariamente, se realizan conferencias o capacitaciones por parte de diversos sectores de la sociedad civil y de la misma Defensora del Pueblo en instituciones educativas. De manera ilustrativa podemos citar al Pronasida, que depende del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, el cual cuenta con un presupuesto especial para el desarrollo de sus funciones. En materia de atencin educativa de las personas con discapacidad, la Ley General de Educacin establece una normativa de integracin. En Mxico, las principales polticas pblicas para prevenir la discriminacin y fomentar la igualdad de oportunidades desde el mbito educativo cuentan con lineamientos que abarcan tanto la mejora de la oferta educacional para grupos sociales en desventaja como el desarrollo de contenidos antidiscriminatorios sobre gnero, edad, enfermedad o pertenencia tnica, tal y como se aprecia en el recuadro 14 sobre las directrices de la educacin para la no discriminacin.
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Recuadro 14
Directrices para la educacin de la no discriminacin en Mxico i. Asegurar que el acceso, la permanencia, el trato y el egreso del sistema educativo se presten al margen de prejuicios, estereotipos o estigmas que den lugar a discriminaciones de cualquier tipo. ii. Procurar el progresivo incremento del financiamiento destinado a la educacin bsica y canalizar la inversin educativa en forma diferenciada, de tal modo que se favorezca a los individuos y grupos de poblacin en situacin de discriminacin y desventaja social. iii. Alentar el desarrollo de programas y estrategias en las entidades federativas, orientados a ubicar a los nios y nias en edad escolar que no reciben educacin preescolar, primaria o secundaria; identificar la problemtica por la cual no se encuentran en el sistema educativo, y disear programas focalizados para incorporarlos a estos servicios. iv. Continuar y mejorar la oferta educativa orientada hacia los pueblos y comunidades indgenas, a partir de un modelo de educacin intercultural y bilinge, as como vigilar que los docentes hablen la lengua de la comunidad en la cual laboran. v. Reforzar, en el contexto de los programas de formacin cvica y tica, el respeto hacia la dignidad de la persona y el reconocimiento del derecho a la diferencia, al tiempo que favorezcan el desarrollo de competencias sociales, tales como el dilogo, la empata y la tolerancia. vi. Fortalecer los programas de becas para jvenes indgenas que cursen la educacin media y superior. vii. Instrumentar programas orientados a abatir las desigualdades de gnero que se pudieran presentar en el acceso y permanencia de hombres y mujeres en la educacin media, particularmente en los mbitos rural e indgena. viii. Incorporar la equidad de gnero como un objetivo explcito de los programas del sistema de educacin pblica. ix. Vigilar que la educacin sexual sea desarrollada desde una perspectiva no sexista, y est basada en el principio de igualdad en derechos, dignidad y oportunidades. x. Evaluar los programas de educacin de adultos, en los mbitos federal y estatal, en lo que toca a su accesibilidad para las mujeres. xi. Promover ante el Consejo de la Comunicacin, la Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin y la Asociacin Mexicana de Agencias de Publicidad, la incorporacin de lineamientos y autorregulaciones que impulsen la eliminacin de imgenes discriminatorias y reduccionistas de la mujer en la publicidad y, en general, en los diversos contenidos de los medios de comunicacin masiva.
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Recuadro 14 (continuacin)
Directrices para la educacin de la no discriminacin en Mxico xii. Ampliar la cobertura de los servicios de educacin especial a un mayor nmero de escuelas de educacin inicial y bsica, garantizando su mejor distribucin entre regiones e incluyendo zonas urbano-marginales y rurales, as como entre los pueblos y comunidades indgenas. xiii. Generar un diagnstico sobre la formacin y las necesidades de actualizacin del personal docente que atiende a nias y nios con necesidades educativas especiales. xiv. Establecer convenios interinstitucionales a fin de elaborar materiales de difusin dirigidos a familias, docentes y directivos de las diversas escuelas, as como a la poblacin en general, para informar y sensibilizar sobre las necesidades especficas que pueden presentar las y los nios con discapacidad. xv. Desarrollar una estructura educativa adecuada a las caractersticas etreas y tnicas de la poblacin migrante, de refugiados y de desplazados internos. xvi. Desarrollar acciones pedaggicas especializadas para abatir el analfabetismo en las personas adultas mayores. xvii. Sensibilizar, informar y capacitar a docentes, directivos y, en general, al personal del sistema educativo en el tema de la no discriminacin por motivos religiosos. xviii. Garantizar el acceso pleno a todos los servicios educativos, sin distincin alguna, a nias y nios con vih-sida o afectados por la enfermedad. xix. Sensibilizar y capacitar al personal docente, directivo y administrativo, as como a las asociaciones de padres de familia, acerca de las formas de transmisin, el desarrollo de la enfermedad y el estigma asociado a la misma. xx. Promover la capacitacin y actualizacin del personal docente y directivo en la educacin en la sexualidad, basada en evidencias cientficas y en el marco de los derechos y con perspectiva de gnero y de diversidad, a fin de eliminar los prejuicios y estigmas que rodean esta temtica.
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El papel de los medios de comunicacin y de las organizaciones de la sociedad civil en la lucha antidiscriminatoria
Por su potencial como portadores y defensores de valores y acciones a favor de la igualdad de trato y de oportunidades, la participacin de los medios de comunicacin y de la sociedad civil resulta de vital importancia para la lucha contra la discriminacin. En el caso del concurso de los medios de comunicacin, sean stos masivos o alternativos, la generacin de campaas de informacin, de transmisin de valores o de formacin de opinin pblica y concientizacin representa un espacio privilegiado para la socializacin responsable de una educacin y cultura de la no discriminacin. Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil (osc) juegan un papel central en cuanto a la exigibilidad del derecho a la no discriminacin, y ello debido a sus labores de promocin, educacin, monitoreo y denuncia.
Campaas de comunicacin y observatorios de medios
En Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala y Mxico, de alguna u otra manera se aprovechan los medios de comunicacin masiva para realizar campaas institucionales a fin de prevenir y eliminar las distintas formas de discriminacin. Se trata de campaas de sensibilizacin e informacin llevadas a cabo tanto por los gobiernos como por organizaciones sociales. El desarrollo de las tecnologas informticas ha propiciado la creacin de espacios o foros alternativos como los observatorios de medios, que fomentan la participacin de la sociedad en las tareas de anlisis y denuncia del fenmeno discriminatorio. En este frente, Argentina, Guatemala, Panam, Colombia y Per han iniciado una labor importante en el ofrecimiento de un espacio de informacin y de comunicacin a la sociedad a travs de sus observatorios informticos en materia no discriminatoria. En Argentina, por ejemplo, el Inadi realiza campaas de informacin a travs de varios medios de comunicacin, como su pgina web, el programa de televisin Inadi con Vos, el programa radiofnico Informe de la Situacin, as como mediante otros medios grficos y visuales impresos por el Instituto. Del mismo modo, cuenta con
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observatorios contra la discriminacin, la xenofobia y el racismo en internet, radio y televisin, donde participan diversas instituciones y organizaciones sociales que desarrollan diferentes proyectos, como el seguimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos. El Defensor del Pueblo de Bolivia, buscando promover y difundir los derechos humanos de las personas, ha trasmitido mediante distintos medios de comunicacin los principios de la no discriminacin, la igualdad y universalidad en los derechos humanos. Asimismo, en Brasil, el canal estatal de televisin trasmite regularmente una campaa para el combate al racismo y divulga acciones gubernamentales sobre la materia, as como otras del mbito de los derechos humanos. El programa de radio estatal, que se emite a diario, tambin incluye noticias sobre las diversas iniciativas gubernamentales en curso, relativas a distintos temas relacionados con los derechos humanos, en general, incluyendo el tema de la discriminacin en sus diferentes modalidades. Las emisiones televisivas tienen un ngulo ms pedaggico, mientras que las radiofnicas son ms informativas. El gobierno de Chile, a travs del Departamento de Diversidad y no Discriminacin del Ministerio Secretara General de Gobierno, efecta campaas de difusin y colabora con las organizaciones de la sociedad civil que persiguen los mismos objetivos. En el caso de Ecuador, han sido creadas varias organizaciones de la sociedad civil, as como observatorios y/o veeduras ciudadanas relacionadas con la discriminacin. En materia de discapacidades se est desarrollando una propuesta de las Federaciones Nacionales de Personas con Discapacidad. Por lo que hace a Guatemala, la Codisra, dentro de su programacin, lleva a cabo campaas de sensibilizacin contra el racismo y la discriminacin en los medios masivos de comunicacin social. La Copredeh, por su parte, cuenta con un programa radiofnico semanal, El Derecho a Saber tus Derechos, donde frecuentemente se tocan los temas de discriminacin y racismo. Sin embargo, no existe todava un observatorio contra la discriminacin, aunque la Codisra est tratando de establecer uno. En cuanto a Mxico, una de las atribuciones del Conapred es precisamente difundir y promover en los medios de comunicacin contenidos para prevenir y eliminar las prcticas discriminatorias, como lo ha hecho conjuntamente con el Centro Nacional para la Prevencin y el Control del vih-sida (Censida) o mediante los anuncios contra la discriminacin por orientacin o preferencia sexual. Asimismo, el Conapred tiene contemplado implementar el Observatorio de la Discriminacin.
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El papel de los medios de comunicacin y de las organizaciones de la sociedad civil
Este instrumento plantea la construccin de ndices de discriminacin en Mxico en los sectores pblico y privado, y comprende medidas agregadas en los cinco campos que se detallan a continuacin: 1) opinin pblica; 2) condiciones generales del contexto socioeconmico y demogrfico; 3) polticas pblicas; 4) sistema de legislacin, y 5) medios de comunicacin. En el caso de la empresa privada se construira un Observatorio de la Responsabilidad Social de las Empresas, que tendr como propsito llamar la atencin de las autoridades y el pblico en general sobre la importancia del fenmeno y su combate en el pas. Por su parte, en Panam no existen campaas en medios masivos de manera formal. Las instancias gubernamentales y la sociedad civil organizada que manejan las diferentes temticas tienden a colocar la informacin en sus pginas web, pero no como una poltica de gobierno instituida, sino como acciones de divulgacin contempladas en los programas o proyectos particulares. En el rubro de los observatorios, tampoco han sido establecidos como tales, aunque es posible encontrar espacios derivados del inters de ciertos grupos o sectores, entre los cuales puede mencionarse la Comisin de Discriminacin de la Defensora del Pueblo. El observatorio natural ad honorem por excelencia lo desarrolla la sociedad civil organizada, que permanentemente realiza funciones de auditora social al Estado por el desempeo de sus polticas, en particular cuando las mismas pudieran ser excluyentes. Esta experiencia no se enfoca particularmente a los contenidos discriminatorios trasmitidos a travs de los medios de comunicacin masiva, sino al seguimiento de las polticas pblicas del Estado panameo, en especial cuando las mismas pueden ocasionar efectos excluyentes. En Colombia, la Universidad de los Andes cre el Observatorio de Discriminacin Racial, un espacio de investigacin y discusin para documentar las prcticas de racismo y desarrollar acciones en contra de ellas, que principalmente busca: 1) documentar prcticas de racismo y analizar rigurosamente los patrones de discriminacin racial en Colombia; 2) brindar espacios de dilogo y articulacin entre organizaciones de base e instituciones acadmicas alrededor del tema de la discriminacin racial; 3) reconstruir casos de discriminacin racial contra la poblacin afrocolombiana en diversas regiones del pas; 4) elaborar, en colaboracin con las organizaciones de base, documentos sobre racismo con un enfoque de derechos humanos, documentos que profundicen en las causas, manifestaciones y alternativas frente al racismo; 5) articular acciones contra la discriminacin racial entre diferentes sectores de la sociedad civil y el Estado; 6) buscar alternativas jurdicas y polticas, en conjunto con las organizaciones afro, para garantizar el derecho a la igualdad de la poblacin afrocolombiana y combatir la discriminacin racial, y 7) capacitar grupos de investi-
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gadores en palenques y comunidades alrededor del pas para documentar y denunciar casos y patrones de discriminacin racial. Asimismo, Per ha puesto en marcha tres Observatorios de la Mujer en las ciudades de Puno, Ayacucho y Apurmac en coordinacin con universidades, gobiernos regionales, instituciones de la sociedad civil y de cooperacin como el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas (unfpa) como entidades al servicio de las instituciones pblicas y privadas, a fin de elaborar y difundir informacin oficial para la definicin, supervisin y ejecucin de polticas pblicas, programas, proyectos y planes vinculados con la equidad de gnero e igualdad de oportunidades. En Costa Rica, la Defensora de los Habitantes dice no constarle la existencia de un observatorio gubernamental contra la discriminacin. No obstante, da cuenta de un programa de investigacin y formacin denominado Estado de la Nacin, que anualmente prepara un informe en el cual se abordan algunos temas relevantes de la realidad nacional. Por otra parte, el informe anual de actividades que presenta a la Asamblea de la Repblica constituye un observatorio de derechos en el que se informa sobre la labor de defensa de derechos contra la discriminacin. De igual manera, en El Salvador las nicas campaas de difusin y divulgacin a nivel de medios de comunicacin se derivan de las acciones que desarrollan las instancias de proteccin especfica a sectores vulnerables, por ejemplo, en el rea de vih-sida o de personas con discapacidad, pero no se efecta un abordaje general y explcito en esos medios sobre las causas y consecuencias del fenmeno de la discriminacin.
El papel de las osc en la lucha contra la discriminacin
A la par de la evolucin institucional observada en la regin en torno a la incorporacin legal de mecanismos antidiscriminatorios y a la creacin de organismos ad hoc, la sociedad civil, a travs de sus organizaciones, ha fortalecido su actuacin con el propsito de erradicar concepciones y prcticas discriminatorias. Ciertamente, las osc juegan un papel central en la exigibilidad de los derechos humanos, incluido, por supuesto, el de la no discriminacin. Es bien sabido que desde hace ya ms de tres dcadas, las osc han formado parte importante de la consolidacin de prcticas democrticas a travs de su participacin como agentes de cambio social, formacin educativa y defensa de derechos, ya sea a nivel local, regional o internacional. En los ltimos aos y despus de nuevas dinmicas de exclusin e inclusin sociales, las osc iberoamericanas han realizado diversas labores encaminadas al cumplimiento de los derechos humanos y han sido fundamentales en la conceptualizacin de nuevos derechos antes no considerados en los referentes nacionales. En este proceso de exigibilidad, entendido como un proceso
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social, poltico y legal de adquisicin de derechos, la forma y medida en las que un Estado cumpla con sus obligaciones respecto de los mismos, no solamente es materia de escrutinio de los rganos de verificacin del cumplimiento de las normas que los consagran y garantizan, sino que debe abarcar la participacin activa de la sociedad civil en esta tarea, como una condicin sustancial del ejercicio de la ciudadana (lvarez y Snchez, 2005: 219-228). De acuerdo con la informacin proporcionada por los pases de la riood y por las osc participantes en la propia Red, gradualmente se han ido abriendo canales para la participacin social en los problemas y soluciones relacionados con la discriminacin. En prcticamente todos los pases se registra informacin sobre colaboraciones entre las instituciones encargadas del combate a la discriminacin o en favor de los derechos de un grupo en particular y las osc. As ocurri en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay y Per. Las formas de colaboracin asumen diferentes modalidades, pues incluyen la intervencin conjunta de organismos pblicos autnomos o unidades administrativas de gobierno y organizaciones de la sociedad civil ante situaciones o problemticas concretas (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Mxico), el apoyo tcnico a proyectos presentados por las osc enfocados a la lucha contra la discriminacin (Argentina, Chile y Costa Rica), la promocin por parte de las organizaciones sociales de las polticas pblicas contra la discriminacin presentadas por los organismos pblicos autnomos o las instituciones gubernamentales (Argentina, Colombia, Panam y Per), y/o la participacin de las osc en la planeacin, supervisin y evaluacin de esas polticas pblicas (Brasil, Mxico, El Salvador, Argentina, Panam y Per). La vinculacin tambin puede darse mediante la integracin de miembros de las osc a los rganos de gobierno o direccin de las instituciones responsables de la prevencin y la eliminacin de la discriminacin (Argentina, Brasil, Ecuador y Mxico). En el presente captulo se detallar la relacin que se est generando entre los gobiernos de la regin y las osc, pero como se mencion en las primeras pginas de este texto, se enfatizar en la participacin de las osc integrantes de la riood en el combate a la discriminacin, que ser presentada en un apartado especial.
Marco y acciones de colaboracin con osc
En Argentina, el Inadi promueve la participacin de la sociedad civil a travs de diferentes mecanismos. El primero se relaciona con la generacin de un espacio de trabajo conjunto entre organizaciones de la sociedad civil que luchan contra alguno de
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los temas o aspectos de la discriminacin. Estas organizaciones integran los foros de participacin de la sociedad civil, que se relacionan especficamente con las diferentes modalidades de la discriminacin. Un segundo mecanismo tiene que ver con la realizacin de proyectos. Cada ao, el Inadi asiste tcnicamente a un conjunto de osc en el desarrollo de proyectos enfocados a la lucha por la no discriminacin. Asimismo, existe un ordenamiento nacional respecto a la participacin de la sociedad civil. Pues bien, en el Inadi, esta participacin se canaliza a travs de un mecanismo de resolucin que especifica los compromisos entre las partes. En general, los grupos sociales operan como promotores de polticas pblicas desde el Inadi o solicitan adhesin o apoyo para el desarrollo de proyectos especficos en todo el territorio argentino. Del mismo modo, el Inadi cuenta con un Consejo Asesor integrado por personas provenientes de la sociedad civil. Por su parte, el Estado boliviano se coordina de manera estrecha con todos los sectores sociales que de forma directa realizan sus requerimientos y demandas. En este contexto, apuesta por el dilogo para la resolucin de las demandas de aqullos, para lo cual a travs del Decreto Supremo 28631 del reglamento a la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo, se cre el Viceministerio de Coordinacin con los Movimientos Sociales y la Sociedad Civil, instancia cuyas atribuciones las siguientes: 1) coordinar las relaciones del Poder Ejecutivo con los movimientos sociales; 2) formular e implementar mecanismos para la recepcin de las demandas de los movimientos sociales y la sociedad civil, canalizando su atencin a los ministerios que correspondan, y 3) efectuar seguimiento al cumplimiento de los convenios suscritos entre el gobierno y las organizaciones sociales, as como a la atencin de las demandas de stas. De hecho, este Viceministerio es la institucin gubernamental que colabora de manera directa y trasversal con todas las organizaciones y movimientos sociales en general, a efecto de promover polticas pblicas en beneficio de grupos en situacin de vulnerabilidad. En Brasil han sido incorporados distintos mecanismos de dilogo entre el gobierno y la sociedad civil organizada en materias pertinentes al combate a la violencia y a las discriminaciones perpetradas contra determinados grupos sociales. En este sentido, el modelo principal ha resultado la institucin de consejos, rganos colegiados integrados por representantes del Estado y representantes de la sociedad civil. Estos consejos contribuyen a la supervisin de las polticas implementadas, as como a la recepcin y encaminamiento de las demandas de los diversos sectores sociales. Por lo que se refiere a la cuestin racial, existe el Consejo Nacional para la Promocin de la Igualdad Racial (cnpir), vinculado a la seppir. Con carcter consultivo, el cnpir integra a los representantes de la sociedad civil organizada y a tres personalidades
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ampliamente reconocidas en el campo de las relaciones raciales (vase Decreto 4.885 de 2003). As, se rene cada dos meses con el fin de efectuar un balance de las polticas gubernamentales y desempea un papel importante como foro de control social de las polticas implementadas. Con diferencias y especificidades, los dems consejos tienen el mismo propsito de asegurar el control social y la participacin democrtica en las decisiones gubernamentales. El ms antiguo y mejor estructurado es el Consejo Nacional para la Defensa de los Derechos de la Persona Humana (cddph). Se trata de un rgano colegiado, integrado por representantes de sectores significativos relacionados con los derechos humanos, sin subordinacin a ningn otro organismo pese a estar vinculado a la Secretara Especial de Derechos Humanos de la Presidencia de la Repblica, responsable de su secretara ejecutiva. Otros consejos dignos de mencin son los siguientes: Consejo Nacional por los Derechos de la Mujer (cndm), vinculado a la Secretara Especial de Polticas para las Mujeres; Consejo Nacional para el Combate a la Discriminacin (cncd); Consejo Nacional de los Derechos del Adulto Mayor (cndpi), y Consejo Nacional de los Derechos de las Personas con Deficiencias (Conade), todos ellos vinculados con la sedh. En los consejos y mediante las conferencias temticas realizadas, los representantes de la sociedad civil son invitados a participar y colaborar con la planeacin, supervisin y evaluacin de las polticas pblicas de naturaleza variada, en particular con aquellos temas relacionados con las diversas formas de discriminacin. Esta poltica forma parte del esfuerzo sistemtico del Estado brasileo por conferir mayor legitimidad a sus polticas sociales, reforzando los espacios de control social y la participacin directa de la sociedad civil organizada en nuestros espacios de decisin poltica. Cabra observar, finalmente, que Brasil dispone de una importante red de organizaciones no gubernamentales que militan en el rea de los derechos humanos y que han contribuido al perfeccionamiento de la tutela de los derechos humanos por parte del Estado brasileo. En Chile, por su parte, existe una estrecha relacin entre el gobierno y las osc, la cual no slo se manifiesta en ayuda de material, sino mediante la participacin de personal del Departamento de Diversidad y no Discriminacin, dependiente de Ministerio Secretara General de Gobierno. As, tambin se colabora en la realizacin de eventos pblicos y trabajo en conjunto con dichas instituciones. Del mismo modo, el gobierno ofrece apoyo institucional a organizaciones de grupos vulnerables a la discriminacin. En Colombia, como parte del proceso de concertacin del Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, se prev la participacin
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de amplios sectores de la sociedad. Para el tema de la lucha contra la discriminacin se buscar llegar a acuerdos con las organizaciones representantes de los diferentes grupos tnicos, mujeres, poblacin lgbt, niez y adolescencia, jvenes, adultos mayores y personas con discapacidad. Asimismo, a fin de construir e implementar la ruta metodolgica de concertacin del Plan Nacional, se cre una instancia de coordinacin en la que participan representantes de las diferentes organizaciones de derechos humanos, 16 sectores sociales e instituciones del Estado.12 La Defensora de los Habitantes de Costa Rica mantiene relaciones de cooperacin y asesora con diversas osc que desarrollan proyectos orientados a hacer valer los derechos de la niez y la adolescencia, las mujeres, los adultos mayores, las personas con discapacidad, los migrantes y refugiados, los indgenas y afrodescendientes, las personas que viven con vih-sida o con problemas de farmacodependencia, en situacin de indigencia o con orientacin sexual diferente. Asimismo, coordina actividades como el asesoramiento en materia de defensa y promocin de derechos, mediante talleres y charlas de capacitacin en derechos humanos. Tambin, en su condicin de persona jurdica, recibe quejas de parte de esas organizaciones, ya sea por motivos de discriminacin hacia las personas o hacia las propias asociaciones. Entre las atribuciones de la Defensora se halla la de incentivar la participacin organizada de los habitantes a fin de que colaboren en la tutela de sus propios derechos e intereses. A tal efecto, promueve la formacin de instancias interinstitucionales e intersectoriales para el abordaje integral de problemticas complejas en las que, por sus competencias legales, se vean involucradas varias instituciones pblicas, as como las osc que colaboran en la atencin del asunto. Las iniciativas que en este sentido promueve la Defensora van dirigidas a la proteccin de los derechos de las mujeres, los adultos mayores, la niez y la adolescencia, las personas con discapacidad, en situacin de
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Por parte del gobierno participarn los ministerios del Interior y de Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa, Proteccin Social, el Alto Comisionado para la Paz, y el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Por los organismos de investigacin y/o control se contar con la participacin de la Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin y el Defensor del Pueblo. Por las organizaciones integrantes, el Proceso Londres Cartagena, la Confederacin Colombiana de ong, el Consejo Gremial Nacional, la Federacin Colombiana de Municipios, el Consejo Nacional de Planeacin, el Secretariado Nacional de Pastoral Social, la Fundacin Restrepo Barco. En cuanto a ong internacionales, la Plataforma de Organizaciones de Desarrollo Europeas en Colombia (podec) y un representante de Dilogo Interagencial en Colombia (dial). Tambin se incluirn las plataformas de derechos humanos siguientes: Coordinacin Colombia, Europa, Estados Unidos; Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo; Alianza de Organizaciones Sociales. Se contar con la representacin de sectores sociales como mujeres, nios/nias, campesinos, vctimas, comunidades negras, indgenas, sindicatos, ambientalistas, jvenes, cooperativas, lgbt y comunales, en temas como salud, cultura, paz y educacin.
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riesgo y abandono social, de pobreza o de indigencia, con problemas de farmacodependencia, y migrantes, aunque actualmente se ocupa de estos ltimos la Secretara Tcnica del Foro de Poblacin Migrante, conformado por instituciones pblicas y organizaciones de migrantes; en este Foro se coordinan soluciones para las situaciones que afectan los derechos de estas personas, se realizan actividades de capacitacin y se conocen denuncias y propuestas. El Conadis de Ecuador, que trabaja en el campo de las discapacidades, est estructurado paritariamente por miembros del sector pblico (cinco ministros de Estado) y representantes de las federaciones de/y para la discapacidad (cinco federaciones nacionales). Esto le permite mantener contacto con el sector de la sociedad civil y los programas de lucha contra la discriminacin hacia las personas con discapacidad. Tambin mantiene coordinacin con los consejos de mujeres, nios, afrodescendientes y de pueblos indgenas. En El Salvador, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos ha entablado una relacin de trabajo con la sociedad civil, ha conformado mesas permanentes de carcter temtico y se ha incorporado a redes interinstitucionales que luchan a favor de los sectores vulnerables. A manera de ejemplo, han organizado mesas de poblaciones indgenas, de poblacin adulta mayor, de niez y adolescencia, de la mujer, de personas con discapacidad, de migrantes, por el derecho humano a la salud, de medio ambiente y de vih-sida, as como redes regionales y unidades juveniles de derechos humanos. Estos esfuerzos se constituyen en espacios de reflexin, de confluencia de ideas y de propuestas, los cuales tambin han jugado un papel muy importante en la lucha por la no discriminacin en todas sus formas. En ese marco, la misma Procuradura mantiene una relacin privilegiada con varias instancias de la sociedad civil organizada que luchan contra la discriminacin en la sociedad salvadorea. As, las mesas de la niez, de indgenas, salud, educacin, medioambiente, personas adultas mayores, mujeres, migrantes, personas con discapacidad, etctera, abordan las distintas facetas de la problemtica que enfrentan estos colectivos, y sus miembros son representantes de las osc que intervienen en distintos mbitos de la sociedad. Con ellos, a lo largo del ao, se organizan toda una serie de actividades de sensibilizacin, formacin ciudadana y de cabildeo ante las instancias pblicas para modificar leyes o adoptar nuevas disposiciones con vistas a mejorar la situacin de estos grupos. La misma ley que rige el funcionamiento de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos faculta a la institucin para crear este tipo de contactos con las osc. La Codisra de Guatemala, por mandato gubernativo, es el enlace encargado de las relaciones entre el gobierno y la sociedad civil en el tema de la discriminacin y el
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racismo. Dicha institucin ha trabajado con mujeres, nias, nios y adolescentes, adultos mayores y grupos tnicos mayas, xincas y afrodescendientes. En Mxico, el Conapred integra en su Asamblea Consultiva a entre 10 y 20 personas con experiencia en la materia procedentes de los sectores privado, social y de la comunidad acadmica. Estos miembros son nombrados de manera honorfica y permanecen en su cargo tres aos, pudiendo ser ratificados por un periodo igual. Esta Asamblea Consultiva es el rgano de opinin y asesora de las acciones, polticas pblicas, programas y proyectos que desarrolla el Consejo en materia de prevencin y eliminacin de la discriminacin. Asimismo, designa a cinco de los integrantes de la Junta de Gobierno, la cual tambin est compuesta por representantes del Poder Ejecutivo Federal a nivel de subsecretara y por representantes de otros rganos pblicos, con derecho a voz pero sin voto. En Panam, la Senadis y el Conadis sirven de enlace entre las instituciones pblicas y las osc a fin de fomentar la participacin de las personas con discapacidad y sus familias en asuntos relacionados con el ejercicio de sus derechos para el mejoramiento de su calidad de vida. La Senadis, por ejemplo, es una entidad creada con miras a alcanzar la meta del gobierno de desarrollar eficientemente la poltica social de inclusin plena de las personas con discapacidad, sirviendo de enlace entre las instituciones pblicas y las organizaciones civiles en el tema de discapacidad. Del mismo modo, asesora al rgano ejecutivo en la promocin de la integracin social, autonoma y desarrollo personal de la poblacin con discapacidad en el marco de los derechos humanos. En el Conadis, por su parte, intervienen los sectores pblico y privado, as como las organizaciones de personas con discapacidad y sus familias, buscando promover la ejecucin de las polticas sociales para el logro de la integracin social, econmica y cultural de las personas con discapacidad y sus familias, mediante la formulacin de planes, programas y proyectos diversos. Cabe mencionar que el movimiento asociativo con las organizaciones sociales en Panam en materia de discapacidad ha sido desde sus inicios la piedra angular en el desarrollo de los derechos de las personas discapacitadas, pues este movimiento asociativo deja de lado el modelo asistencial, as como el centrado en la rehabilitacin, y se redirecciona bajo el marco de los derechos humanos y la participacin ciudadana. Por su parte, en Paraguay existen numerosas organizaciones sociales. La Defensora del Pueblo cuenta con departamentos especficos que atienden las reas relativas a las mujeres, nios, adolescentes e indgenas, as como con un departamento de discriminacin que se ocupa de los casos de diversidad sexual y personas con vih-sida. El mecanismo de vinculacin se realiza a travs de convenios bilaterales o multilaterales, segn sea el caso.
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Asimismo, en Per se han instalado mesas de trabajo como mecanismos para la erradicacin de toda forma de discriminacin, por ejemplo, la Mesa de Trabajo con la Sociedad Civil para la Implementacin del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010, enfocada a la mujer y su avance. Esta Mesa agrupa al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, a la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (Mesagen), que integra a diversos organismos internacionales, a 20 organizaciones compuestas por sindicatos, ong (Chirapaq, Calandria, Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn, Movimiento Manuela Ramos, entre otros) y al Colegio Mdico del Per. Por su parte, la Direccin de Personas Adultas Mayores del Mimdes aplica una metodologa participativa y articulada en la implementacin de las polticas pblicas dirigidas a las personas adultas mayores. En dicho marco, las osc que trabajan la temtica del envejecimiento u otras organizaciones de personas adultas mayores tienen un espacio en el diseo y la formulacin de la poltica social para este grupo. Adems, participan como miembros invitados en la Comisin Multisectorial encargada de la implementacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores. En el caso de las ong que reciben financiamiento de la cooperacin internacional para este efecto, deben contar con la conformidad del sector estatal correspondiente, que reconozca en sus proyectos acciones dirigidas a cumplir las polticas del Estado.
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Informe sobre organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil participantes en el Encuentro Iberoamericano contra la Discriminacin
Los organismos internacionales y las organizaciones sociales han contribuido de manera importante al proceso de tutela de los derechos humanos y a la lucha contra la discriminacin que afecta a determinados grupos. La riood se inscribe en esta dinmica al contar entre sus miembros no slo con gobiernos, sino con organizaciones que, ya sea desde el plano nacional, internacional o trasnacional, estn comprometidas con el combate de todas las formas de discriminacin. Ciertamente, esta prctica social ha contribuido al fortalecimiento de la cooperacin institucional encaminada al respeto universal de los derechos humanos, a travs de la promocin de actividades sustantivas para la exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la no discriminacin. Entre estas actividades en las que organismos internacionales y osc tienen un papel central se hace necesario destacar las siguientes: a) Propiciar procesos de acercamiento y cooperacin institucional a fin de impulsar el combate efectivo a la discriminacin en toda la regin iberoamericana. b) Reflexionar sobre los obstculos estructurales y culturales existentes en la regin a fin de erradicar gradualmente la exclusin social. c) Trabajar coordinadamente en el desarrollo de programas que incidan en el combate a prcticas discriminatorias en los mbitos de la salud, el trabajo, la educacin, el acceso a la justicia, a la seguridad social y a la participacin poltica de los distintos grupos que se encuentran en condiciones de desventaja. d) Promover que los Estados siten la problemtica de la discriminacin como prioridad en sus agendas pblicas. e) Compartir las buenas prcticas que tienen los organismos y organizaciones de la regin, as como el intercambio y la difusin de experiencias exitosas en torno al combate a la discriminacin.
f) Promover una cultura de la inclusin social mediante la educacin para la igualdad y la no discriminacin. g) Fortalecer e impulsar la participacin ciudadana en la promocin, aplicacin y seguimiento de los acuerdos internacionales, legislacin nacional y las polticas pblicas de las instancias nacionales de combate a la discriminacin. h) Consolidar la construccin de una cultura de respeto a la diversidad y la no discriminacin. i) Impulsar acciones de informacin, sensibilizacin, capacitacin y divulgacin encaminadas a favorecer la convivencia en la diversidad, el respeto y la igualdad como valores fundamentales de la vida democrtica. En Iberoamrica, el trabajo realizado por organismos internacionales, organizaciones y redes sociales enfocadas a la erradicacin de la discriminacin contribuye de manera muy significativa a la defensa de los derechos y la igualdad de trato de grupos sociales vulnerables, adems de que coadyuva en acciones especficas como la discusin y visibilizacin pblicas de las distintas formas de discriminacin, la denuncia social, el apoyo a la poblacin en desventaja a travs de asesoras, programas y acciones que impacten positivamente la vida de las personas, y la elaboracin de informes y estrategias orientadas a una efectiva justiciabilidad del derecho a la no discriminacin. Esta parte del Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 presenta la informacin proporcionada por algunos de los organismos internacionales y las organizaciones sociales miembros de la riood relativa a su presentacin institucional y mbito de accin, el diagnstico de las formas de discriminacin a las cuales se abocan, los programas y estrategias de combate a que se instrumentan a nivel nacional o regional, las relaciones que guardan con actores gubernamentales que tienen alguna incidencia en la defensa de los derechos humanos, as como sus limitaciones, avances y propuestas en torno a una mayor exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la no discriminacin. Los organismos internacionales y las osc que contribuyeron a la elaboracin de este Informe tanto con sus respuestas al cuestionario enviado como con su participacin en las sesiones de la Reunin de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin son las siguientes:
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Informe sobre organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil
Cuadro 3
Los mbitos de accin de los organismos internacionales y las osc Nombre Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe/ Secretara Tcnica (Fondo Indgena) International Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender Association (ilga) Foro Intereclesistico Mexicano (fim) mbito de accin Pueblos indgenas Tipo de organismo u organizacin Organismo internacional Sociedad civil internacional Sociedad civil nacional (Mxico) Sociedad civil nacional (Brasil)
lgbt
Diversidad religiosa
Red Iberoamericana de Organizaciones no Discapacidad Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias (Riadis) Fondo Indgena
El Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe/ Secretara Tcnica (Fondo Indgena) es un organismo internacional que acta a favor de la defensa de los derechos humanos y el desarrollo de los pueblos indgenas. Fue creado en 1992, en la ii Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. El Convenio Constitutivo que fija el propsito del Fondo en el apoyo de los procesos de autodesarrollo de los pueblos indgenas de Amrica Latina y el Caribe ha sido suscrito por 23 pases y ratificado por 22 de ellos: Argentina, Belice, Blgica, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Uruguay y Venezuela. Entre sus funciones ms importantes destacan las que se mencionan a continuacin: a) Proveer una instancia de dilogo para alcanzar la concertacin entre pueblos indgenas, gobiernos y la cooperacin internacional en la formulacin de polticas de desarrollo que involucren a los pueblos indgenas. b) Generar capacidad de gestin, de formacin de recursos humanos y de informacin de los pueblos indgenas a fin de asumir la gestin directa del desarrollo con identidad. c) Hacer disponibles recursos para financiar programas considerados prioritarios por los pueblos indgenas.
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El Fondo Indgena est constituido por varias entidades. El mximo rgano de gobierno es la Asamblea General, compuesta por un representante gubernamental y un delegado de los pueblos indgenas de cada Estado miembro, este ltimo acreditado por la cancillera de su pas y elegido con base en consultas nacionales llevadas a cabo para este efecto con las organizaciones indgenas nacionales de cada pas. La Asamblea General se realiza cada dos aos y entre una y otra la autoridad queda delegada al Consejo Directivo, compuesto paritariamente por seis representantes de los pueblos indgenas y seis del gobierno. La instancia ejecutiva es la Secretara Tcnica, cuya sede se encuentra en la ciudad de La Paz, Bolivia, y es la encargada de la ejecucin del plan operativo aprobado por las instancias de gobierno mencionadas.
Diagnstico sobre la situacin de los pueblos indgenas en la regin
El diagnstico del Fondo Indgena sobre la situacin de los pueblos indgenas en la regin muestra la marginacin y la discriminacin que siguen padeciendo los pueblos indgenas en su vida cotidiana. Numerosas investigaciones de agencias de cooperacin, gobiernos y los propios pueblos indgenas sealan la existencia de una correlacin entre etnicidad y pobreza, producto concreto de procesos histricos de discriminacin, exclusin y marginacin en los cuales han operado fuerzas sociales especficas, articuladas con base en modelos de desarrollo impulsados por los propios Estados. Segn el reporte del Banco Mundial, Pueblos indgenas, pobreza y desarrollo en Amrica Latina: 1994-2004, la pobreza no ha disminuido en diez aos entre esta poblacin. Como ejemplo de ello, los trabajadores de ese sector poblacional reciben menos ingresos que quienes no forman parte de l, aun cuando tengan el mismo nivel profesional; la tasa de analfabetismo entre indgenas es de 24.6%, mientras para los no indgenas es de 6.4%; la esperanza de vida es cuatro aos menor en los indgenas que en el resto de la poblacin, y el acceso a servicios sociales es de 65% cuando en el resto de la poblacin alcanza el 86%. Estos resultados demuestran la insuficiencia de las reformas legales realizadas en los ltimos aos para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas, ya que se trata de una legislacin que no va al fondo del problema. Adems, el hecho de que no se establezcan las reformas institucionales necesarias para operarlas contribuye a nulificar su efecto positivo. Por otra parte, numerosas polticas dirigidas a los pueblos indgenas han sido reducidas a la atencin de necesidades bsicas de servicios con programas diseados desde las esferas gubernamentales y sin tomar en cuenta las especificidades culturales de los destinatarios.
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La brecha entre la realidad social y las disposiciones normativas es enorme, de ah la necesidad de transformar la relacin que guarda el Estado con los pueblos indgenas, a fin de que efectivamente formen parte del mismo. ste ha sido precisamente uno de los motivos por los cuales se ha impulsado el movimiento indgena (emergencia indgena) en numerosos escenarios locales, nacionales y regionales desde la dcada 1990. Segn la visin del movimiento indgena, no se puede esperar mucho de los gobiernos, porque combatir la discriminacin sera ir contra sus propias polticas excluyentes. Por eso la lucha contra la discriminacin y por la igualdad de todos debe ser obra de los propios afectados, y su esfuerzo debe venir desde abajo, abriendo espacios de participacin y creando poderes que les permitan impulsar sus demandas en las esferas locales, regionales y nacionales.
Combate a la discriminacin a nivel regional. Programas y propuestas
Despus de 15 aos de existencia y experiencia, el Fondo Indgena ha generado estrategias y establecido condiciones favorables para la lucha contra la discriminacin a nivel regional a partir de: a) el desarrollo de programas de sensibilizacin social que transformen actitudes y comportamientos discriminatorios contra los pueblos indgenas; b) la divulgacin de los derechos de los pueblos indgenas por la va de la educacin y formacin; c) la promocin de la defensa efectiva de los derechos de los pueblos indgenas; d) el apoyo a la creacin de coordinadoras o comisiones de trabajo contra la discriminacin a nivel nacional y regional; e) la facilitacin de la implementacin y el cumplimiento de las convenciones internacionales de derechos de los pueblos indgenas, y f) el apoyo a la derogacin de leyes o disposiciones con implicaciones discriminatorias contra los pueblos indgenas. A partir de estos puntos, las acciones institucionales contra la discriminacin hacia los pueblos indgenas en Amrica Latina y el Caribe se enmarcan en su estrategia programtica integral de los denominados programas emblemticos regionales. Junto con los pueblos indgenas, los Estados y las agencias de cooperacin internacional y en consonancia con los avances que se han producido en la regin en cuanto a derechos a polticas, el Fondo Indgena ha definido una estrategia institucional basada en un desarrollo escalonado de seis componentes programticos en las siguientes reas: a) informacin y comunicacin, b) formacin y capacitacin, c) concertacin, d) derechos, e) fortalecimiento organizacional, y f) desarrollo con identidad. Todos estos programas pretenden contribuir al fortalecimiento de los pueblos, comunidades y organizaciones indgenas de Amrica Latina y el Caribe como instan-
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cias slidas, capaces de administrar y negociar tcnica, econmica, poltica, cultural y socialmente procesos de desarrollo con identidad. Uno de los componentes que ofrece la institucin es el Programa de Concertacin, eje central del accionar del Fondo Indgena por su particular composicin paritaria (representacin indgena y representacin gubernamental) y su carcter especializado. El Fondo es el nico organismo internacional capaz de convocar y establecer espacios de dilogo y concertacin con los actores involucrados con el desarrollo indgena, como los propios pueblos indgenas, los gobiernos miembros y las iniciativas de cooperacin internacional. Por ese motivo la institucin promueve paralela y coordinadamente la concertacin en el mbito local, regional e internacional a travs de instancias de concertacin, reuniones intergubernamentales e interagenciales, como espacios de debate, profundizacin de propuestas, generacin de polticas pblicas, gobernabilidad, monitoreo del cumplimiento de las legislaciones en favor de los pueblos indgenas y la optimizacin de los recursos de inversin para el desarrollo. Otro componente de importancia es el Programa de Formacin y Capacitacin, que como su nombre indica, capacita a cuadros dirigentes y tcnicos indgenas de la regin a travs de dos grandes iniciativas regionales, el Proyecto de la Universidad Indgena Intercultural (uii) y la Escuela Intercultural de Gobierno y Polticas Pblicas (eigpp), que se ocupan de promover la formacin y actualizacin de dirigentes, intercambiar experiencias en mejores prcticas y ser protagonistas del quehacer poltico, social y econmico de la regin. Estos espacios de formacin convocan a dirigentes, profesionales y sabios indgenas experimentados. En ellos, jvenes y mujeres indgenas con alto potencial de liderazgo intercambian experiencias, aprenden, debaten propuestas y se forman gracias a cursos de accin comprometidos con proyectos de los pueblos indgenas y mediante la interaccin de stos con la sociedad en la que desenvuelven sus actividades. Asimismo, el Sistema de Informacin de los Pueblos Indgenas (sipi) es otro programa que contribuye al conocimiento de la situacin social y econmica de los pueblos indgenas de Amrica Latina a travs de la ejecucin del sistema de indicadores sociales en varios mbitos, como el de los derechos, el desarrollo, la sistematizacin y difusin de la informacin producida en los ms recientes censos nacionales y encuestas especficas, la informacin geogrfica, la comunicacin y difusin de informacin sobre los pueblos indgenas, el aporte de tecnologa, informtica y redes virtuales de colaboracin, y los estudios temticos a profundidad que, en conjunto, permitan orientar hacia las poblaciones indgenas la inversin social, las polticas especficas de lucha contra la discriminacin, la exclusin social y la pobreza. El cono-
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cimiento de esta realidad por parte de las poblaciones indgenas y su efecto en la formulacin de sus demandas es otro objetivo central del sipi. Por su parte, el Programa de Derechos Humanos tiene como objetivo promover la integracin sistemtica en las agendas nacionales, regionales e internacionales de instrumentos jurdicos que protejan, reconozcan y promuevan los derechos de los pueblos indgenas conforme a la legislacin nacional de cada pas. Finalmente, el Programa de Fortalecimiento Organizacional busca robustecer procesos y mecanismos institucionales, polticos y tcnicos de las organizaciones de los pueblos indgenas, a fin de afianzar su representatividad e impacto en la regin. Todos los programas institucionales impulsan innovaciones constantes de estrategias y modelos de gestin ad hoc a las exigencias del contexto social y econmico. Es por ello que en el marco del Programa de Desarrollo con Identidad se propone alinear la accin programtica institucional consolidando una estrategia de fortalecimiento de la incidencia e impacto de los procesos de desarrollo en los pueblos indgenas de la regin. El desarrollo de estos instrumentos busca y permite la definicin de polticas y estrategias que buscan un nuevo paradigma de desarrollo.
Asociacin Internacional de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgneros
La International Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender Association (ilga, por sus siglas en ingls) es una organizacin de la sociedad civil internacional dedicada a la defensa de los derechos humanos y las condiciones de vida de lesbianas, homosexuales, bisexuales y transgneros. En sus principios se pronuncia contra todas las formas de discriminacin y, adems del trabajo que realiza directamente contra la homofobia, disea polticas con miras combatir el sexismo y aplica la equidad de gnero en su estructura organizativa y en el proceso de toma de decisiones. La ilga que adems de dos secretaras generales ocupadas por una mujer y un hombre, respectivamente, cuenta con el Secretariado de Mujeres instrumenta acciones para garantizar que dentro de la Asociacin nadie sea discriminado, facilitando la participacin de las personas con discapacidad y la de las mujeres, dando lugar a los jvenes y adultos mayores, y sancionando cualquier discriminacin por motivo racial o tnico.
Diagnstico sobre la situacin de la homofobia
La ilga ha desarrollado un informe sobre la situacin de la homofobia a nivel internacional. Se trata de un mapeo mundial acerca de las leyes que prohben las relaciones sexo-afectivas consentidas entre adultos del mismo sexo. Esta investigacin (ac-
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tualizada en abril de 2007) fue realizada por Daniel Ottosson, de la Universidad Sdertrn, de Estocolmo, Suecia.13
Combate a la discriminacin a nivel regional. Programas y vinculacin con el sector gubernamental
La directiva de la ilga es responsable de implementar acciones para tratar de garantizar la equidad al interior de la organizacin. As, est desarrollando un proyecto de regionalizacin que busca un mayor equilibrio entre las regiones. Adems, recientemente ha iniciado la conformacin de una federacin iberoamericana que rena precisamente a las asociaciones miembros de esta regin para el desarrollo de proyectos y acciones conjuntas. El presupuesto con el que cuenta la organizacin est asignado a los distintos proyectos aprobados por la Asamblea y las representaciones regionales. Los secretariados y los grupos/pases que desarrollan el proyecto son responsables de su aplicacin. Miembros de la ilga participan en acciones educativas y de reforma legal en sus pases, con el apoyo de la directiva, para buscar que las polticas y los marcos legales de los distintos pases reconozcan la discriminacin por orientacin sexual y tomen acciones para combatirla. Asimismo, las acciones de la Asociacin estn orientadas al registro, sistematizacin y denuncia de la discriminacin que enfrentan las personas por orientacin sexual en distintos pases, por lo que tambin se han establecido alianzas fuertes con otras organizaciones orientadas a la proteccin de los derechos humanos y se ha contribuido visibilizar la problemtica a travs de los medios y en foros internacionales. Adems de las acciones que los miembros desarrollan en el plano local y regional, el trabajo internacional de la ilga ha favorecido un intercambio constante con los representantes gubernamentales. En adicin a esto, cada vez se han logrado ms alianzas con otros movimientos sociales. Uno de los avances ms significativos de la ilga en el mbito internacional es su intervencin en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, concretamente en la discusin sobre identidad sexual y de gnero. Asimismo, seala que el poco peso que se le reconoce al tema de la sexualidad entre los factores del desarrollo de las personas es una fuerte limitacin.
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Al respecto pueden consultarse los siguientes enlaces electrnicos: www.ilga.org/ y www.ilga.org/ statehomophobia/ y Homofobia_de_Estado_ILGA_07.pdf.
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Foro Intereclesistico Mexicano
El Foro Intereclesistico Mexicano (fim) es una osc a nivel nacional que promueve la defensa de la libertad religiosa. El Foro agrupa a 101 asociaciones religiosas en Mxico y colabora estrechamente con las comisiones estatales de derechos humanos, y uno de sus objetivos es erradicar por todos los cauces legales e institucionales posibles la discriminacin que por motivos religiosos se sigue presentando en el pas. Asimismo, apoya con asesora legal a las vctimas de delitos o violaciones de sus derechos humanos y mediante comits de asociaciones religiosas documenta todo tipo de discriminacin y exclusin. Frente a esta realidad, el fim considera como limitaciones la generalizacin de la discriminacin religiosa, la invisibilidad de ciertos movimientos sociales en pro de la tolerancia religiosa y el desprestigio a que se ha sometido a algunos de estos movimientos en los medios de comunicacin. Por ello, el Foro efecta las siguientes propuestas a fin de erradicar la discriminacin religiosa. En el mbito legal: 1. Tipificar en todos los cdigos penales de Mxico el delito de discriminacin en todas sus formas, incluyendo la religiosa. 2. Cambiar el concepto de tolerancia por uno ms integral, por ejemplo, reconocimiento. 3. Establecer en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos una sancin legal por medio de la cual se inhabilite a todo servidor pblico o instancia gubernamental que practique la discriminacin en todas sus modalidades desde el ejercicio de su funcin. 4. Cambiar en la cultura de los derechos humanos y los ordenamientos jurdicos vigentes el concepto de tolerancia por el de respeto absoluto. 5. Establecer sanciones ms severas a instancias gubernamentales que, desde el ejercicio de gobierno, cometan actos de discriminacin religiosa. 6. Establecer en las legislaciones estatales mecanismos legales necesarios para que se sancione ejemplarmente a las empresas que utilicen criterios religiosos discriminatorios a la hora de emplear a sus trabajadores. 7. Elevar a rango constitucional la laicidad del Estado. 8. Continuar, como hasta hoy, con el principio histrico de la separacin del Estado y las Iglesias.
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En el mbito de las polticas pblicas: 1. Promover foros y mesas de discusin a nivel nacional en los cuales se aborde y fomente la eliminacin de los prejuicios an existentes hacia los grupos religiosos minoritarios y los llamados grupos vulnerables en general. De la misma manera, promover institucionalmente el respeto a la diversidad y pluralidad religiosas en Mxico. 2. Elevar tanto por parte del Ejecutivo federal, como de los gobiernos estatales, sus partidas presupuestales para beneficio de las comisiones de derechos humanos e instancias afines, con el objetivo de que stas puedan desarrollar, sin limitaciones, las tareas que corresponden a sus funciones y competencias. En el mbito de los programas educativos: 1. Mantener vigente la educacin laica en las escuelas pblicas, respetando de manera irrestricta el artculo 3 constitucional en su texto actual. 2. Introducir en el plan de estudios de educacin bsica la cultura del respeto al diferente y a los derechos humanos. En el mbito de los medios de comunicacin: 1. Organizar foros de discusin sobre el tema de la libertad religiosa y darle difusin a sus resultados. 2. Difundir contenidos contra la discriminacin religiosa en medios informticos.
Red Iberoamericana de Organizaciones no Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias14
En relacin con la situacin de las personas con discapacidad y sus familias, la Red Iberoamericana de Organizaciones no Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias (Riadis) establece propuestas relativas a la instrumentacin de
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Propuestas presentadas por la Red Iberoamericana de Organizaciones no Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias (Riadis), de Brasil, durante las sesiones de la Reunin de Organismos Gubernamentales y Autnomos y Organizaciones de la Sociedad Civil, celebrada el 24 de septiembre de 2007 en el marco del Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y no Discriminacin. El Combate a la Discriminacin en las Polticas Pblicas de Desarrollo Humano y Social.
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polticas pblicas, como la utilizacin de recursos tecnolgicos de vanguardia que faciliten la comunicacin para disear una campaa iberoamericana de sensibilizacin y educacin sobre los derechos humanos y la no discriminacin. Del mismo modo, la Riadis propone fortalecer las relaciones con organizaciones de la sociedad civil a fin de preparar planes de accin que doten de sentido y vida a cualquier red social, pues el trabajo y la participacin de las osc contribuye a discutir y hacer visibles las graves problemticas que acompaan a la discapacidad. Por tanto, es recomendable que se establezcan programas de investigacin en las universidades y los centros educativos sobre la mejor manera de medir la eficacia de las acciones pblicas contra la discriminacin.
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Avances y retos en Iberoamrica para prevenir y erradicar la discriminacin
Los ltimos 20 aos han atestiguado un avance importante en la lucha contra la discriminacin en Iberoamrica, particularmente en lo que se refiere a la incorporacin legal de medidas antidiscriminatorias. Ciertamente, un nmero considerable de pases de la regin ha incluido en sus textos constitucionales y/o leyes secundarias clusulas o medidas contra la discriminacin que dan cuenta del lugar otorgado al fenmeno y a su combate. No obstante, ello parece no ser suficiente, pues siguen persistiendo prcticas y actos discriminatorios en la regin como un rasgo que, lamentablemente, anula derechos y libertades esenciales para el pleno desarrollo de las personas y, a final de cuentas, entorpece la convivencia democrtica. Este Informe report las vas de introduccin de disposiciones de prevencin y erradicacin de la discriminacin. Como se pudo constatar, existen varias modalidades de inclusin de estas medidas en los ordenamientos jurdicos y reglamentarios a nivel nacional. Algunos pases de la regin han introducido y codificado recientemente el derecho a la no discriminacin como un derecho humano fundamental, explicitndolo en el texto de sus constituciones y prohibiendo prcticas discriminatorias, como es el caso de Brasil, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Per y Portugal, por ejemplo. Otros han desarrollado leyes secundarias ampliamente incluyentes e innovadoras, como Argentina, Uruguay y Mxico, y algunos ms se encuentran en proceso de elaboracin y/o promulgacin de leyes antidiscriminatorias, tal como ocurre en Bolivia, Chile, Colombia y Panam. Mientras tanto, pases como El Salvador, Puerto Rico y Paraguay han registrado adelantos discretos. Como vemos, la mayora de los pases ha adoptado el derecho internacional de los derechos humanos, as como incorporado algunas de sus disposiciones a su derecho nacional. Sin embargo, mucho falta por hacer al respecto, por ejemplo, que tales disposiciones se vean efectivamente reflejadas en la consecucin de planes generales o polticas pblicas y trasciendan el plano de lo enunciativo. Las rutas legales seguidas en la regin para la exigibilidad del derecho a la no discriminacin indican, por otro lado, el universo de personas o grupos vulnerables que
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protegen. As pues, encontramos pases que abarcan a amplios sectores de la poblacin que viven situaciones de desventaja y/o en vulnerabilidad, mientras que otros focalizan su lucha hacia grupos especficos que histricamente han sido excluidos, como sucede con Ecuador y Panam, por ejemplo, que concentran sus esfuerzos en la erradicacin de la discriminacin hacia las personas discapacitadas y su inclusin en la sociedad. Particularmente, grupos como las mujeres, los indgenas, afrodescendientes y personas con discapacidad, cuentan con mayor proteccin y garantas sobre el ejercicio de sus derechos, lo que representa un avance, pero siguen persistiendo situaciones preocupantes de marginacin y exclusin social hacia estos grupos. Asimismo, el recuento de experiencias en la regin arroja datos importantes sobre la ausencia de reconocimiento constitucional e institucional para la problemtica que aqueja a las personas lgbt, los migrantes o los refugiados. El establecimiento de organismos dedicados al combate a la discriminacin, ya sea desde la perspectiva integral o desde la focalizada a determinados grupos vulnerables es, por supuesto, un avance significativo, pero an quedan muchas tareas pendientes para hacer ms efectiva la labor de estos rganos, entre las que se encuentran: 1) realizar una asignacin mayor de presupuesto a la lucha especfica contra la discriminacin, y por lo tanto, una priorizacin distinta del fenmeno discriminatorio, sus causas y consecuencias en el plano poltico; 2) desarrollar planes o programas integrales de largo alcance que eviten acciones aisladas o fragmentadas, o coyunturales, y 3) trasversalizar el enfoque antidiscriminatorio, aplicndolo a la legislacin en materia de salud, educacin o trabajo. Otro avance de gran significacin para la erradicacin de prcticas discriminatorias, es la participacin de las osc como promotoras y defensoras del derecho a la no discriminacin, pues stas sirven como canal de comunicacin de la sociedad en general, al tiempo que juegan un papel fundamental en la demanda del mejoramiento de condiciones y adquisicin de derechos de los grupos vulnerabilizados. Ciertamente, estos avances observados hablan de un nuevo acercamiento poltico, legal, institucional y social a las causas y efectos de la discriminacin en Iberoamrica, y por lo tanto, de los compromisos que tienen los Estados con sus sociedades para hacer real una inclusin social participativa y democrtica. Para tal efecto, los pases integrantes de la riood han establecido diversas propuestas (como puede observarse en el anexo 2) y han reconocido las asignaturas pendientes para lograr tal cometido, mismas que fueron planteadas, discutidas y recogidas en el Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y no Discriminacin, en septiembre de 2007, y que se presentan en el siguiente apartado.
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Problemas y retos para combatir la discriminacin en Iberoamrica
Marco legal Clusulas constitucionales
A pesar de los avances registrados en el reconocimiento del derecho a la no discriminacin, los pases han identificado varios retos. Mxico, por ejemplo, considera necesario ampliar o incluir en las clusulas constitucionales derechos que no son reconocidos institucionalmente, como sucede con los relacionados con la diversidad sexual. De tal forma, se busca aadir expresamente al artculo 1 de la Constitucin que contiene la clusula antidiscriminatoria, la preferencia sexual como motivo de discriminacin. Al respecto existen iniciativas de reforma tanto al artculo 1 como al 4, a fin de reconocer jurdicamente la expresin y la identidad de gnero. En ambos casos, las reformas constitucionales propuestas constituiran un aporte significativo al reconocimiento jurdico en Mxico de los derechos humanos vinculados con la orientacin o preferencia sexual y la identidad sexo-genrica. Vale la pena sealar que este tipo de vacos en sociedades democrticas como las de la regin, se explican por la persistencia de concepciones conservadoras que, en ocasiones, acompaan al proceso legislativo y que impiden o retardan el otorgamiento de derechos, as como la inclusin plena de ciertos grupos vulnerables a la vida social. Respecto de este obstculo poltico-ideolgico, la Defensora de los Habitantes de Costa Rica seal que la discriminacin puede empezar desde el mismo proceso legislativo, ya que son los legisladores quienes se niegan a incorporar en la legislacin nacional la nueva perspectiva de los derechos humanos y de proteccin a los grupos vulnerados, dadas las resistencias que existen frente al cambio cultural. Por tanto, no llega a cumplirse la igualdad que tienen todas las personas en la ley.
Leyes reglamentarias
Una de las limitaciones detectadas para garantizar el combate efectivo a todos los tipos de discriminacin es la inexistencia de leyes reglamentarias. En esta situacin sealaron haberse encontrado El Salvador, Panam, Paraguay y Puerto Rico. En el caso de El Salvador, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos manifest que la Constitucin no contiene una clusula antidiscriminatoria, aunque contempla en su artculo 3 disposiciones que se refieren al principio de igualdad y la prohibicin de la restriccin de derechos en funcin del sexo, la edad, la nacionalidad y el credo. En este sentido, se reconoci que la legislacin secundaria no est imbui-
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da del espritu antidiscriminatorio presente en algunos artculos constitucionales, al tiempo que se consider que los cuerpos normativos nacionales son solamente declarativos de derechos y que si bien crean instituciones que los tutelan, no han logrado traducirse en polticas pblicas que mejoren la calidad de vida de los grupos discriminados. El caso de Panam es distinto, pero tambin habla de la dificultad de instrumentar las leyes secundarias en la materia. Despus de que en abril de 2002 fuera dictada por la Asamblea Legislativa la Ley 16, que regula el derecho de admisin en los establecimientos pblicos y dicta medidas para evitar la discriminacin y en la que se condena a sta, han sido rebasados los tiempos para su reglamentacin, lo que ha impedido que muchos de los mecanismos establecidos para combatirla no se hayan podido desarrollar debido a que los procedimientos para ello no han sido instituidos. Del mismo modo, el problema que enfrenta Paraguay es que la prohibicin constitucional de discriminacin no cuenta con una legislacin reglamentaria especfica que disponga garantas de justiciabilidad y de sancin a su incumplimiento. Una evaluacin de la legislacin paraguaya en la materia muestra la insuficiencia en la inclusin de medidas antidiscriminatorias, lo que deja en la indefensin a numerosos grupos en desventaja. Slo la prohibicin de discriminar en el acto eleccionario, as como las discriminaciones que se dan en el plano laboral respecto a la preferencia sindical, el embarazo de la mujer trabajadora y el derecho a igual salario por trabajo de igual valor, cuentan con mecanismos efectivos de sancin al discriminador y con facultades precisas dispuestas por las leyes para que el Poder Judicial ordene la restitucin de derechos a las vctimas. En esas materias, resulta evidente que los sindicatos y los partidos polticos han demandado y desarrollado una tradicin jurdica que garantice tales derechos, lo cual no han podido lograr otros grupos sociales. Por su parte, la Comisin de los Derechos Civiles de Puerto Rico seal que uno de los problemas legales que enfrenta la lucha contra la discriminacin es el de la exigibilidad y la justiciabilidad de los derechos relacionados con la no discriminacin.
Marco institucional
En el mbito de los organismos, tal como expuso la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, es necesario que exista una institucin especfica de combate a la discriminacin que logre la efectividad de las polticas antidiscriminatorias, pues como sucede en muchos otros pases, es preciso coordinar las acciones que de manera aislada se experimentan contra la discriminacin. En el mismo sentido coincidi Colombia, al sealar que se requiere un organismo que lidere la lucha contra la discriminacin y asesore a las entidades del Estado en el
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diseo y la ejecucin de polticas pblicas que permitan avanzar en la garanta de derechos y el logro de la igualdad real. En este rubro institucional, otro de los problemas experimentados en los pases es el referido a la existencia y obligatoriedad de los mecanismos de denuncia, atencin o queja. En Bolivia, por ejemplo, pese a sus atribuciones legalmente establecidas, los Viceministerios de Gnero y Asuntos Generacionales, de Justicia y Derechos Humanos y de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas del Ministerio de Justicia, no cuentan con una reglamentacin procedimental especfica a fin de atender y resolver denuncias por hechos de discriminacin de las que pudieran conocer. En el caso de Chile, no se menciona si existen mecanismos para recibir denuncias o quejas y darles atencin, mientras que Colombia seal la necesidad de fortalecer el mecanismo de la accin de tutela con objeto de luchar contra la discriminacin, as como implementar otras acciones de prevencin y sancin.
Polticas pblicas
En este mbito, los pases detectaron varios elementos que imposibilitan la igualdad y la inclusin social de las personas. El Inadi argentino reconoci que se est lejos de contar con una democracia ciudadana que haga a todos los individuos vigilantes y exigentes del cumplimiento del derecho fundamental a la no discriminacin. En tal sentido, el mismo Inadi seal que cuando la exclusin social es estructural y afecta a mayoras como los indgenas, los afrodescendientes, las mujeres o los jvenes, no bastan las acciones afirmativas que buscan remediar la situacin de estos grupos, y que ante problemas estructurales como la pobreza se requieren acciones de fondo, como la redistribucin de la riqueza. Respecto a la efectividad de las acciones afirmativas, el Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Justicia de Bolivia consideraron que la norma a fin de establecer cuotas para contratar a personas con discapacidad no seala los tipos de empleos y por ello stos son regularmente de bajo perfil. Otros factores mencionados son la dificultad de construir indicadores oficiales que sirvan para medir efectivamente el fenmeno de la discriminacin, as como la inexistencia de programas integrales contra toda forma de discriminacin o educativos que procuren contrarrestar la discriminacin, como lo seal la Defensora de los Habitantes de Costa Rica. En este mismo aspecto, Colombia necesita mayores incentivos para que la academia y las entidades del Estado realicen investigaciones sobre la discriminacin, de tal manera que puedan disearse e implementarse polticas que realmente impacten esta problemtica.
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Pero sin duda, el factor que evidencia las limitaciones de los pases para combatir todas las formas de discriminacin es el relativo al lugar que ocupa el fenmeno discriminatorio segn el presupuesto asignado. As, en los diversos pases se encontr una situacin compartida de presupuestos inexistentes o de partidas muy reducidas para atender las necesidades derivadas de su combate. Ello puede complicar an ms la situacin, si persiste la ausencia de leyes reglamentarias correspondientes y/o de organismos encargados de la lucha antidiscriminatoria, as como la falta de un plan o programa rector para orientar, monitorear y evaluar las acciones emprendidas. Cuando se cuentan con este tipo de organismos como se vio en los casos de Argentina, Mxico o Guatemala, el presupuesto destinado representa un porcentaje muy menor en relacin con el producto interior bruto (pib) nacional, lo que resulta insuficiente con miras a cubrir las necesidades de la lucha antidiscriminatoria. Otros pases no cuentan con presupuestos especiales para combatir todas las formas de discriminacin. Ecuador seal que no existe una partida destinada a programas y acciones que se aboquen al combate de la discriminacin, sino que las responsabilidades financieras recaen en los ministerios que participan o atienden mbitos de tipo social. En el Salvador, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos reconoci que en su pas no hay presupuestos suficientes para combatir la discriminacin ni trasversalizar polticas pblicas afines. En el caso de Paraguay, como an no se ha conseguido la aprobacin de ninguna ley reglamentaria que aborde especficamente el tema de la discriminacin, no ha sido asignado presupuesto alguno para la atencin de la problemtica en cuestin, pero en cada uno de los proyectos de ley se contemplan propuestas de financiamiento.
Campaas de medios y relacin con organizaciones de la sociedad civil
En este rubro, la Defensora de los Habitantes de Costa Rica seal no saber de la existencia de alguna poltica gubernamental de difusin e informacin a travs de los medios de comunicacin que aborde las causas y consecuencias del fenmeno de la discriminacin. Del mismo modo, y al igual que Bolivia, el pas no cuenta con ningn observatorio gubernamental contra la discriminacin. Respecto a la relacin con las osc y el papel que stas desempean en la lucha contra las prcticas discriminatorias, Argentina y Bolivia detectaron problemas, como los derivados de conflictos ideolgicos entre grupos exponentes de la diversidad religiosa y otros grupos vulnerados, por ejemplo, las mujeres y los que forman parte de la sociedad civil, algo que manifest el Inadi. Bolivia, por su parte, dio cuenta de las
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divisiones internas en de los movimientos sociales que retrasan los avances impulsados desde la sociedad civil organizada.
Comentarios finales
El Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 intent ser un instrumento privilegiado de conocimiento de las experiencias de los pases y organizaciones sociales iberoamericanos en cuanto a la prevencin, el combate y la erradicacin de las prcticas y los actos discriminatorios. A pesar de los esfuerzos y tareas llevadas a cabo por los Estados de la regin en los ltimos aos, sus capacidades para enfrentar y solucionar la problemtica de discriminacin que da a da padecen miles de personas son sumamente limitadas. Ante situaciones tan apremiantes como la pobreza y la desigualdad socioeconmica, la marginacin y la aparicin de nuevas formas de exclusin social, as como la indiferencia y violencia basadas en prejuicio y menosprecio hacia amplios grupos de personas, el combate a la discriminacin es una tarea impostergable para la convivencia democrtica y tolerante de los pases de la regin. Este Informe identific los problemas ms graves que comparten los pases iberoamericanos y ubic los retos que deben ser superados a fin de alcanzar una plena igualdad para todas las personas, garantizando el acceso y el libre ejercicio del derecho a la no discriminacin. Por supuesto, quedan muchas tareas pendientes para conocer de manera ms integral el fenmeno de la discriminacin en la regin, como la cuantificacin del avance sobre la implementacin de legislaciones antidiscriminatorias, la adquisicin de derechos de las personas y grupos vulnerables y el anlisis del entorno legal e institucional de los rganos de combate a la discriminacin o del impacto de las polticas pblicas instrumentadas en el mejoramiento de las condiciones. Frente a todo ello, el Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008 ha identificado los siguientes retos: 1. Universalizacin del derecho a la no discriminacin con el propsito de abarcar al mayor nmero de personas sujetas a condiciones de discriminacin y de vulnerabilidad. 2. Realizacin de reformas constitucionales por parte de los pases de la riood a fin de incluir clusulas antidiscriminatorias, crear y actualizar leyes reglamentarias. 3. Firma, ratificacin y aplicacin de tratados o convenios internacionales, como el Convenio 169 de la oit sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, la
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Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, y la Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. 4. Instrumentacin de polticas integrales especficas al combate de la discriminacin y trasversalizacin del enfoque antidiscriminatorio en los mbitos de la salud, la educacin, el trabajo y el acceso a la justicia, entre otros. 5. Asignacin de mayores recursos presupuestales a la lucha contra la discriminacin y la pobreza. 6. Elaboracin y fortalecimiento de programas educativos que incluyan contenidos plurales y valores como la tolerancia y el reconocimiento a la diversidad, la inclusin social y el respeto a los derechos humanos. 7. Desarrollo de campaas de difusin en los medios masivos de comunicacin a fin de informar, educar y sensibilizar a todos los actores sobre los efectos nocivos de todos los tipos de discriminacin. 8. Elaboracin de indicadores sobre discriminacin a nivel regional y medicin de los resultados de las polticas pblicas orientadas a prevenirla y erradicarla. 9. Fortalecimiento de la participacin social en el combate a la discriminacin, ya sea en el proceso legislativo, la instrumentacin y monitoreo de leyes y polticas pblicas o en la defensa del derecho a la no discriminacin a nivel nacional, local, comunitario y regional. 10. Ampliacin del mbito de accin del derecho a la no discriminacin a los niveles local y comunitario de gobierno en los pases integrantes de la riood. En este contexto, es posible plantear que si bien la lucha contra la discriminacin en Iberoamrica tiene perspectivas mltiples y desarrollos heterogneos, progresivamente ha tomado fuerza la conviccin de que el intercambio de informacin y experiencias representa una premisa fundamental para enfrentar exitosamente los diversos tipos de actos discriminatorios que se observan en los pases de la regin.
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Serie de datos avance legal e institucional en el combate a la discriminacin en Iberoamrica
Marco legal-institucional
Polticas pblicas
Medios de comunicacin y osc

Programas educativos Observatorio de medios Campaas de medios Participacin osc
Pas
Clusula constitucional tsd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd p nd nd - p oci ocs pci pcs pdd pgev nd p nd nd nd
Leyes reglamen tarias
Adopcin legislacin internacional
Organismo combate discriminacin
Sancin penal
Denuncia o queja
Planes o programas nacionales
Accin afirmativa
Presupuesto
Estudios
sa
oa
tfd
Argentina
nd nd p p
16
nd nd nd nd nd nd nd
nd nd nd
Bolivia
Brasil
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Chile
15
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Ecuador
Guatemala
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Portugal
Puerto Rico
nd
Uruguay
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otas
nd: no hay datos. p: existencia de un proyecto. sa: clusula constitucional semiabarcante. oa: clusula constitucional omniabarcante. tfd: ley reglamentaria contra todas las formas de discriminacin. tsd: ley reglamentarias contra tipos especficos de discriminacin. oci: organismo de combate a la discriminacin integral. ocs: organismo de combate a la discriminacin sectorial. pci: plan integral de combate a todas las formas de discriminacin. pcs: plan sectorial de combate a tipos especficos de discriminacin. pdd: presupuesto directo al combate de todas las formas de discriminacin. pgev: presupuesto para grupos especficos en situacin de vulnerabilidad.
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No existe una referencia expresa de clusula antidiscriminacin, sin embargo, se reconoce la igualdad de derechos. 16 Existen observatorios de medios por parte de organizaciones sociales. 17 No existe una referencia expresa de clusula antidiscriminacin, sin embargo, se reconoce la igualdad
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Anexos
Anexo 1
Cuestionario 1. Por favor, responda si su pas ha realizado estudios de opinin o encuestas que le permitan conocer el fenmeno de la discriminacin en cualquiera de sus modalidades: racial, tnica, de gnero, por condiciones de salud, discapacidad, preferencia sexual o la relacionada con las oportunidades de empleo. En caso afirmativo, agradeceremos que nos remitan los resultados de dichos estudios. 2. Por favor, responda si su nacin cuenta con una institucin que combata el fenmeno de la discriminacin, de manera general o en cualquiera de sus modalidades: racial, tnica, de gnero, por condiciones de salud, discapacidad, preferencia sexual o la relacionada con las oportunidades de empleo. De ser el caso, le agradeceremos que describa sus objetivos, funciones, atribuciones, estatus jurdico y dems datos que puedan enriquecer este diagnstico. 3. En el caso de que su pas haya construido indicadores para medir el fenmeno de la discriminacin bajo cualquiera de sus modalidades: racial, tnica, de gnero, por condiciones de salud, discapacidad, por preferencia sexual o la relacionada con las oportunidades de empleo, le agradeceremos que nos los haga llegar junto con las respuestas a este cuestionario. 4. Por favor, explique si en su nacin se contempla la prohibicin de la discriminacin, de manera general o bajo cualquiera de sus modalidades: racial, etrea, de gnero, por condiciones de salud, discapacidad o por preferencia sexual, entre otras, dentro de los mandatos de su carta magna o en alguna ley general u ordenamiento local. 5. Por favor, responda si su nacin tiene previsto algn tipo de sancin o penalizacin para aquellas personas, empresas e instituciones del mbito pblico o privado que realicen prcticas discriminatorias. De ser el caso, le agradeceremos que lo describa. 6. Por favor, comente si en su pas existe algn mecanismo de denuncia y atencin para los presuntos actos de discriminacin. De ser el caso, describa cmo funciona dicho componente y que institucin cumple con ese mandato.
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7. Por favor, explique si su pas prev en el ordenamiento legal algn tipo de incentivo para aquellas empresas e instituciones pblicas o privadas que eviten prcticas discriminatorias o promuevan la igualdad de oportunidades. De ser el caso, le agradeceremos que lo describa. 8. Por favor, comente si su pas tiene contemplada la posibilidad de asignar de manera especfica alguna partida de su presupuesto nacional para la atencin a la problemtica de la discriminacin o, en su caso, a la institucin encargada de combatirla. En caso afirmativo, le agradeceremos que nos seale el total de ese presupuesto y su proporcin respecto del presupuesto nacional. Finalmente, le pedimos que nos indique en quin recae la responsabilidad en el tema. 9. Por favor, conteste si los programas nacionales de educacin, salud, justicia, y empleo permiten atender de manera complementaria los problemas de estigma, exclusin social e igualdad de oportunidades. En caso afirmativo, le agradeceremos que nos comente si para dichas acciones existe un presupuesto y en quin recae la responsabilidad de administrarlo. 10. A qu porcentaje de la poblacin atienden las polticas pblicas de corte social y de combate a la pobreza? Dichas iniciativas tienen incorporado explcitamente algn componente de no discriminacin? 11. Por favor, responda si su pas ha implementado un programa integral contra toda forma de discriminacin o, en su caso, programas, proyectos o polticas pblicas especficas a favor de la no discriminacin, la inclusin social y la igualdad de oportunidades. En caso afirmativo, le pedimos que nos explique algunas de las acciones derivadas de dichas iniciativas. 12. Por favor, explique si su nacin contempla como parte fundamental de sus contenidos educativos, tanto en los programas nacionales como en los programas locales, la revisin y la bsqueda de alternativas para contrarrestar el problema de la discriminacin, la inclusin social y la igualdad de oportunidades. 13. Por favor, comente si en su pas existe alguna poltica gubernamental de difusin e informacin en los medios de comunicacin electrnicos e impresos que aborde las causas y consecuencias del fenmeno de la discriminacin. 14. Por favor, responda si su nacin cuenta con un observatorio contra la discriminacin. En caso afirmativo, le pedimos que nos comente algunas de las acciones derivadas de dicha iniciativa.
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Anexo 1
15. Por favor, explique la relacin de colaboracin que guarda su institucin con las organizaciones y movimientos de corte civil que en su pas atienden los problemas de discriminacin en particular o con aqullas que se ocupan de grupos en situacin de vulnerabilidad, como mujeres, nias, nios y adolescentes, adultos mayores, grupos tnicos, afrodescendientes, personas con discapacidad, personas que viven con vih-sida, personas con preferencias sexuales distintas a la heterosexual, grupos religiosos, migrantes y refugiados. Adems, apreciaremos que nos indique si existe un ordenamiento nacional que fomente la colaboracin con dichas organizaciones civiles. 16. Por favor, comente si en su pas existen impedimentos de tipo poltico, institucional, presupuestal, econmico, cultural u otro que influyan en la realizacin ptima de las actividades y metas planeadas por aquellas instituciones que atienden los problemas de discriminacin en cualquiera de sus formas. 17. Agradeceremos que responda desde su experiencia institucional: qu tipo de mecanismos de lucha contra toda forma de discriminacin pueden implementarse en Iberoamrica?
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Anexo 2
ProPuestas de los organismos y organizaciones de la riood

en materia de no discriminacin
(encuentro iberoamericano contra la discriminacin 2007)
Pas Institucin u organizacin
mbito
Propuesta
1. Considerar el tema de la discriminacin en las leyes locales de los estados federados. 2. Replantear las concepciones y trminos legales, pasando de la mera tolerancia al reconocimiento y valoracin de la diversidad.
Argentina Instituto Nacional contra Legal la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo
3. Considerar no solamente los instrumentos internacionales sino tambin resoluciones del Poder Judicial de la nacin o de otras para enriquecer el marco legal y normativo de cada pas. 4. Incorporar multas pecuniarias a ser pagadas de inmediato por ofensas en materia de discriminacin, por pequeas que sean, a fin de evitar que queden impunes, sobre todo en el mbito municipal, dado que los gobiernos locales tienen bajo su responsabilidad la procuracin de justicia y los sistemas de salud, entre otros, donde frecuentemente se producen las actitudes y las prcticas discriminatorias.
mbito
Propuesta
1. Crear indicadores que permitan medir el cambio cultural de las personas que discriminan y la medida en que los grupos discriminados se vuelven conscientes de sus derechos y los exigen frente a la autoridad competente. 2. Repensar la va de combate institucional de la discriminacin con miras a incorporar polticas pblicas que hagan accesible la calidad de vida a los individuos histricamente estigmatizados por el prejuicio y lograr as que se aterrice el contenido de la normatividad internacional y nacional en materia de derechos humanos. 3. Concebir y difundir un programa de televisin con contenidos de no discriminacin y derechos humanos de alcance iberoamericano, para impactar a pblicos ms amplios, inscribiendo este programa dentro de una estrategia educativa y de sensibilizacin y utilizando para su realizacin los recursos tecnolgicos ms avanzados. 4. Fortalecer la justicia comunitaria y establecer un mecanismo de coordinacin entre dichas expresiones de justicia y el marco universal de derecho que es vlido para el conjunto de la nacin, de tal forma que no exista un conflicto entre la autonoma de las comunidades y pueblos indgenas y la vigencia del Estado de derecho en los pases. 5. Apoyar la formacin y consolidacin de organismos civiles de combate a la discriminacin para vincularlos con el gobierno y las acciones transversales en la materia.
Polticas pblicas
Relaciones Apoyar proyectos sociales mediante la convocatoria a concon la cursos que permitan establecer reglas claras para destinar sociedad recursos y dar seguimiento al desarrollo de los proyectos. civil
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Anexo 2

Bolivia
mbito
Propuesta
Homogeneizar el marco normativo de la regin iberoamericana, que es muy diverso. Si se quieren acciones regionales conjuntas que sean efectivas en el combate contra la discriminacin, los instrumentos de derecho internacional pueden suministrar la orientacin normativa que permita acompasar las diversas legislaciones nacionales.
Ministerio de la Presidencia de Legal Bolivia y Embajada de Bolivia en Mxico
Relaciones Fomentar la edicin y difusin de publicaciones sobre decon la sarrollo comunitario. sociedad civil Chile Subsecretara General de Gobierno, Ministerio Secretara General de Gobierno Incluir a la sociedad civil en el diseo de reformas legislativas y en la traduccin de stas a polticas pblicas eficientes para defender sus derechos y combatir la discriminacin.
Polticas pblicas
Colombia Programa de la Presidencia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
1. Reformar los ordenamientos constitucionales para incluir la clusula material de igualdad que efectivamente haga accesibles las oportunidades a todos los grupos histricamente discriminados, debido a que con las clusulas actuales de no discriminacin la igualdad ante la ley no se traduce en igualdad de oportunidades. Legal 2. Poner atencin no solamente a la existencia o inexistencia de una clusula constitucional antidiscriminatoria, sino en las interpretaciones que de stas hagan las leyes secundarias a fin de que posibiliten la igualdad real de oportunidades o que, por el contrario, su impacto no genere mayores brechas sociales, econmicas y polticas.
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mbito
Propuesta
3. Respetar la forma en que las personas expresen su identidad, lo que implica incluir la recomendacin formulada por la Corte Constitucional, en el sentido de garantizar derechos patrimoniales a los grupos de la diversidad sexual. 1. Involucrar a la sociedad civil en el diseo, la operacin y la evaluacin de las polticas pblicas con orientacin antidiscriminatoria. 2. Reconsiderar la relacin entre las polticas pblicas de accin afirmativa y el combate a la discriminacin, pues las consecuencias de las primeras no siempre se traducen en un acceso real a las oportunidades. 3. Poner ms atencin en los indicadores que miden la efectividad de las polticas pblicas antidiscriminatorias, pues una evaluacin deficiente de las mismas redundar en un tratamiento inadecuado y complaciente del fenmeno discriminatorio.
Polticas pblicas
1. Fortalecer a las organizaciones de base para que incluyan en su trabajo de promocin y defensa de los derechos humanos la lucha contra la discriminacin y posicionen el tema en los espacios de interlocucin con el Relaciones Estado. con la 2. Promover y fortalecer el ejercicio activo de la ciudadasociedad na y de participacin en los espacios de discusin mixcivil ta entre gobierno y sociedad. 3. Revisar el reglamento de la riood a fin de integrar a las osc.
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Anexo 2
mbito
Propuesta
1. Impulsar investigaciones acadmicas sobre la discriminacin (cmo opera, su impacto, etctera). 2. Fomentar la colaboracin entre las naciones a fin de compartir experiencias exitosas en la lucha contra la discriminacin y el apoyo para superar las dificultades. 3. Crear un Observatorio Americano de Lucha contra la Discriminacin que les brinde a los Estados elementos de anlisis y estrategias y que mida el avance en el continente. 4. Favorecer que organismos internacionales de derechos humanos promocionen el derecho a la igualdad y el principio de no discriminacin. 5. Establecer espacios permanentes de reflexin sobre el tema, desarrollar campaas masivas que visibilicen la diversidad y la riqueza tnica y cultural de nuestro continente.
Regional
Costa Rica Defensora de los Habitantes de Costa Rica Legal
Actualizar la concepcin terica y expresin jurdica de la discriminacin y de las nuevas realidades que comprende, ya que en la actualidad son muchos ms los grupos que exigen su reconocimiento pleno y en diferentes mbitos. 1. A corto plazo, contar con un sitio virtual (web) especfico en el que se pueda colocar y consultar informacin legislativa, jurisprudencia, investigaciones, noticias y otros documentos, con un diseo amigable y accesible para que pueda ser consultado por todas las personas sin discriminacin alguna. Podra disponerse incluso de algunos blogs como espacios de reflexin, discusin e intercambio de ideas, opiniones, crticas y propuestas. 2 A mediando plazo, podra pensarse en la edicin y publicacin de una revista electrnica sobre temas de discriminacin.
Regional
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mbito
Propuesta
3. A largo plazo, podran ofrecerse cursos virtuales mediante un convenio de cooperacin con alguna universidad especializada en derechos humanos. La Conadis propone la conformacin de una red iberoamericana que abogue por el desarrollo social inclusivo, que capacite, informe y utilice mecanismos judiciales y de incidencia, cuyo objetivo central sea que los responsables de la formulacin de polticas pblicas, leyes y planes nacionales de desarrollo consideren la existencia de grupos de personas excluidas y discriminadas del desarrollo social y econmico a la hora de disear los planes de desarrollo y la lucha contra la pobreza en cada pas. Hacer permanentes los foros iberoamericanos en materia de derechos humanos y no discriminacin, de tal forma que los pases que empiezan su trabajo en este mbito aprendan de aquellos otros que ya han tenido experiencias exitosas.
Ecuador Consejo Nacional de las Discapacidades Regional
El Salvador Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Guatemala Comisin Presidencial contra la Discriminacin y Polticas pblicas el Racismo contra los Pueblos Indgenas en Guatemala Mxico Consejo Nacional para Prevenir Polticas y Eliminar la Dis- pblicas criminacin Polticas pblicas
1. Promover que los juzgadores u operadores de justicia se familiaricen con la cosmogona y las lenguas de los pueblos y las comunidades indgenas. 2. Ampliar el presupuesto destinado a sensibilizar y capacitar en derechos humanos y no discriminacin a los funcionarios encargados de administrar la justicia.
1. Asegurar jurdicamente la disposicin de recursos y la voluntad poltica necesarios para llevar a cabo las polticas pblicas derivadas de los programas nacionales de derechos humanos y de combate a la discriminacin. 2. Garantizar la obligatoriedad de las polticas pblicas para permitir su exigibilidad por parte de la sociedad civil. 166
Anexo 2
mbito
Propuesta
A partir de la experiencia de trabajo con el Sistema de Naciones Unidas es posible: 1. Integrar una red de instituciones latinoamericanas encargadas de vigilar el cumplimiento del derecho fundamental a la no discriminacin.
Regional
2. Compartir experiencias exitosas en materia de reformas legislativas, polticas pblicas, programas educativos y campaas de comunicacin social. 3. Que todos los pases trabajen conjuntamente en los casos de migrantes, refugiados y desplazados, a fin de generar una poltica multilateral de atencin a estos grupos en los mbitos fundamentales de la educacin, la salud, el trabajo y el acceso a la justicia.
Panam Secretara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad Crear instancias de lucha contra la discriminacin con una visin ms amplia y transversal del problema, de manera que se puedan incorporar constitucionalmente a otros grupos vulnerados.
Legal
Regional
Realizar acciones de divulgacin para que los pases del rea iberoamericana conozcan que existe una instancia a nivel regional a travs de la cual se pueden hacer denuncias: la Comisin de Derechos Humanos de la oea, que trabaja especialmente para fomentar el respeto de los derechos humanos en aquellos pases donde stos se violan y se cometen actos discriminatorios. Por otro lado, existe la Comisin para Eliminar Todo Tipo de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad (Ceddis), la cual emana de la Convencin de la oea, fue instalada formalmente en Panam el 28 de febrero de 2007 y cuya presidencia ostenta el Estado panameo.
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Paraguay Defensora del Pueblo
mbito
Propuesta
Con la participacin de las asociaciones de padres y madres y de las organizaciones representativas de las personas con discapacidad, impulsar iniciativas para que las autoridades pblicas pongan en marcha, en forma sistemtica y sostenida, las propuestas contenidas en la Ley General de Educacin. 1. La incorporacin expresa del factor edad en los textos de los tratados, convenios, acuerdos u otros instrumentos internacionales contra la discriminacin.
Educativo
Per Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

Personas con discapacidad
2. La regulacin de la atencin preferente a los grupos vulnerables en lugares de atencin al pblico. 3. Campaas de sensibilizacin masiva en medios de comunicacin, con participacin de personajes que sean referentes para la sociedad (comunicadores, deportistas, artistas) o lderes de opinin.
Puerto Rico Comisin de los Derechos Civiles
1. Incorporar clusulas de no discriminacin en los contratos colectivos de trabajo y promover esta iniciativa Relaciones entre los sindicatos. con la sociedad 2. Convencer a los sindicatos para que se conviertan en civil capacitadores, a fin de generar un efecto multiplicador en la lucha contra la discriminacin.
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Anexo 2
Organizaciones de la Sociedad Civil 1. Tipificar en todos los cdigos penales de Mxico el delito de discriminacin en todas sus formas, incluyendo la religiosa. 2. Cambiar el concepto de tolerancia por uno ms integral, como reconocimiento. 3. Establecer en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos una sancin legal por medio de la cual se inhabilite a todo servidor pblico o instancia gubernamental que, desde el ejercicio de su funcin, practique la discriminacin en todas sus modalidades. Mxico Foro Intereclesistico Mexicano Legal 4. Modificar, en la cultura de los derechos humanos y los ordenamientos jurdicos vigentes, el concepto de tolerancia por el de respeto absoluto. 5. Establecer sanciones ms severas a instancias gubernamentales que, desde el ejercicio de gobierno, cometan actos de discriminacin religiosa. 6 Establecer en las legislaciones estatales los mecanismos legales necesarios para que se sancione ejemplarmente a las empresas que utilicen criterios religiosos discriminatorios a la hora de emplear a sus trabajadores. 7. Elevar a rango constitucional la laicidad del Estado. 8. Continuar, como hasta hoy, con el principio histrico de la separacin del Estado y las Iglesias. 1. Promover foros y mesas de discusin a nivel nacional donde se aborde y fomente la eliminacin de los prejuicios an existentes hacia los grupos religiosos minoritarios y los grupos vulnerables en general. De la misma manera, apoyar institucionalmente el respeto a la diversidad y la pluralidad religiosas en Mxico. 2. Elevar tanto por parte del Ejecutivo federal como de los gobiernos estatales sus partidas presupuestales para beneficio de las comisiones de derechos humanos e instancias afines, con objeto de que stas puedan desarrollar, sin limitantes, las tareas que corresponden a sus funciones y competencias.
Polticas pblicas
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Organizaciones de la Sociedad Civil 1. Mantener vigente la educacin laica en las escuelas pblicas, respetando de manera irrestricta el artculo 3 constitucional en su texto actual. Programas educativos 2. Introducir en el plan de estudios de educacin bsica la cultura del respeto al diferente y a los derechos humanos. Medios de comunicacin 1. Organizar foros de discusin sobre el tema de la libertad religiosa y darle difusin a los resultados. 2. Difundir contenidos contra la discriminacin religiosa en medios informticos. 1. Instrumentar polticas pblicas como la utilizacin de recursos tecnolgicos de vanguardia que faciliten la comunicacin para disear una campaa iberoamericana de sensibilizacin y educacin sobre los derechos humanos y la no discriminacin. 2. Fortalecer las relaciones con organizaciones de la sociedad civil con objeto de preparar planes de accin que doten de sentido y vida a cualquier red social, pues el trabajo y la participacin de las OSC contribuye a discutir y hacer visibles las problemticas de la discapacidad. 3. Establecer programas de investigacin en las universidades y los centros educativos sobre la mejor manera de medir la eficacia de las acciones pblicas contra la discriminacin.
Brasil Red Iberoamericana de Organizaciones no Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias Polticas pblicas y relaciones con la sociedad civil
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Anexo 3
Consideraciones por pas (hechos Argentina
relevantes)
Aunque en la Constitucin diferentes artculos reafirman el principio de igualdad y rechazan las prcticas discriminatorias, no existe especficamente una clusula antidiscriminatoria. Se incorpora a la Constitucin el reconocimiento a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios. La Constitucin argentina reconoce el derecho de amparo contra cualquier forma de discriminacin. Los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos tienen jerarqua constitucional y son complementarios de los derechos y garantas reconocidos en la carta magna. La Comisin de Actos Discriminatorios tiene en la legislacin argentina una sancin penal. La sancin penal contra actos de discriminacin procede en caso de persecucin u odio a una raza, religin o nacionalidad, o cuando se pretenda destruir en todo o en parte a un grupo nacional, tnico, racial o religioso. Cuenta con criterios de jurisprudencia en materia de no discriminacin. Son llevadas a cabo campaas de difusin contra la discriminacin a travs de la pgina web del Inadi, de un programa de televisin del propio Instituto, de una emisin radiofnica y de medios grficos y visuales impresos por el mismo Inadi. Tambin existe un Observatorio sobre la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo, integrado por instituciones, asociaciones y otros organismos diversos, los cuales convocados por el Inadi participan de proyectos especficos. Argentina cuenta con un ordenamiento nacional sobre la participacin de la sociedad civil.
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Bolivia En el tema de la defensa de los derechos humanos y la lucha contra la discriminacin, el Estado boliviano se vale de instancias del Poder Ejecutivo (en particular, el Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales, el Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Viceministerio de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas del Ministerio de Justicia) y de otras instituciones, como es el caso de la Defensora del Pueblo (organismo pblico autnomo). Bolivia no cuenta con una institucin especializada que se encargue de combatir la discriminacin en su conjunto, sin embargo, el tema es atendido de manera trasversal por diferentes instancias estatales dependientes del Ministerio de Justicia del Poder Ejecutivo, resaltando la preocupacin por las cuestiones de gnero, generacional, de las personas con discapacidad y de los adultos mayores. No han sido construidos indicadores oficiales y generales que sirvan para medir el fenmeno de la discriminacin. Actualmente, en el marco de la Asamblea Constituyente, el Viceministerio de Justicia y Derechos Humanos ha presentado dos propuestas para ser debatidas: 1) la contemplacin taxativa de la igualdad real de derechos, garantas y oportunidades, libertad y dignidad de las personas, y 2) la formulacin de una reforma penal que sancione a personas e instituciones que mediante acciones u omisiones discriminen a una persona o grupo de personas por cualquier razn, contemplada en el Plan Nacional de Accin. Por la Construccin Colectiva e Incluyente de los Derechos Humanos 2008-2012. Estas dos propuestas dependern del proceso de reforma a la Constitucin Poltica del Estado, que se espera concluir en 2008. Pese a sus atribuciones, los Viceministerios de Gnero y Asuntos Generacionales, de Justicia y Derechos Humanos y de Trabajo, Desarrollo Laboral y Cooperativas, no cuentan con una reglamentacin procedimental especfica para atender y resolver denuncias de las que puedan conocer. No se cuenta con datos oficiales sobre el porcentaje de la poblacin a la que se llega con las polticas pblicas.
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Anexo 3
Brasil En el derecho penal brasileo la prctica de discriminacin y de prejuicio por raza, etnia, color, religin o procedencia nacional constituye un delito. De igual manera, se introdujo en el artculo 140 del Cdigo Penal la tipificacin de la injuria con utilizacin de elementos relacionados con raza, color, etnia, religin u origen. Varias empresas pblicas y privadas destinan parte de sus recursos a proyectos especiales destinados a comunidades quilombolas: Petrobrs, Electrobrs, Fundacin Banco de Brasil, ibge e Instituto Multiplicar. Es difcil determinar con exactitud la cantidad global de esta fuente de recursos alternativa, toda vez que muchos proyectos son negociados aisladamente y el monto suele ser variable. En Brasil se han generado planes para atender las necesidades de diferentes grupos en situacin de vulnerabilidad, derivados de conferencias temticas con participacin de osc e instituciones gubernamentales. El gobierno brasileo, por medio de legislacin especfica, hizo obligatoria la inclusin de la temtica historia y cultura afrobrasilea en el programa oficial de los establecimientos de educacin bsica y media de la red educativa de Brasil. Para las relaciones entre osc e instituciones gubernamentales dedicadas a la lucha contra la discriminacin se han establecido consejos como rganos colegiados integrados por representantes del Estado y de la sociedad civil. Estos consejos contribuyen a la supervisin de las polticas implementadas, as como a la recepcin y encaminamiento de las demandas de los diversos sectores sociales. En el mbito federal, ya estn funcionando programas de accin afirmativa orientados particularmente hacia las mujeres, afrodescendientes y afectados de necesidades especiales. Los programas de accin afirmativa se dedican a la eliminacin de obstculos para el acceso a los servicios pblicos de salud, trabajo/empleo, seguridad, alimentacin/nutricin y posesin de tierras. El Estado brasileo ha venido actuando en pro de la promocin de la igualdad tnico-racial en el continente americano. En el mbito del Mercosur, se ha instado y apoyado la creacin del Grupo Tcnico del Mercosur sobre Racismo y Discriminacin Racial, como un esfuerzo conjunto para la adopcin intergrupal de mecanismos, acciones e iniciativas concretas para enfrentar este fenmeno. En el terreno general de la lucha contra toda forma de discriminacin, Brasil tuvo la iniciativa de proponer a la oea la elaboracin del an-
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Brasil teproyecto de la Convencin Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminacin e Intolerancia. Asimismo, presidi en sus dos primeros mandatos el grupo de trabajo encargado de la elaboracin del anteproyecto con la intencin de contribuir a la adopcin de un mecanismo amplio y adecuado, capaz de atender las necesidades de proteccin de los diversos grupos sociales vctimas de la discriminacin. El Estado brasileo ha financiado igualmente, por medio de contribuciones voluntarias que actualmente suman 165,000 dlares estadounidenses, la creacin y funcionamiento de la Relatora Especial sobre Derechos de Afrodescendientes, que forma parte de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, perteneciente a la oea. Chile Actualmente, en el Congreso Nacional de Chile existe un proyecto de ley que tiene por objeto sancionar conductas discriminatorias y establecer una regulacin para este fenmeno. No se menciona la existencia de mecanismos destinados a recibir denuncias o quejas y darles atencin. No se prev en el ordenamiento legal chileno algn tipo de incentivo para empresas e instituciones pblicas o privadas que eviten prcticas discriminatorias o que promuevan la igualdad de oportunidades. No se reporta informacin ni de acciones afirmativas ni del presupuesto para combatir la pobreza con perspectiva de no discriminacin. Se encuentra en etapa de elaboracin el Plan contra el Racismo y la Discriminacin. El Departamento de Diversidad y no Discriminacin del Ministerio de la Secretara General de Gobierno y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Extranjera han trabajado conjuntamente en el Anteproyecto de Convencin Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminacin Arbitraria.
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Anexo 3
Colombia En la Constitucin de Colombia se incorporan las obligaciones del Estado para garantizar el derecho a la igualdad y se hace referencia a las medidas a favor de grupos discriminados o marginados, as como a la proteccin de quienes por su condicin econmica, fsica o mental se encuentren en circunstancias de debilidad, esto es, se propugna por el derecho al trato preferente. En la informacin proporcionada se menciona un Bloque de Constitucionalidad, en el cual se encuentran los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por el pas. En diferentes artculos constitucionales se incorporan disposiciones especficas en beneficio de individuos y grupos poblacionales histricamente discriminados, como en los casos de indgenas, afrocolombianos y raizales, niez y adolescencia, adultos mayores, mujeres y personas con discapacidad. Se establece a nivel constitucional la obligacin para las autoridades de garantizar la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la Administracin Pblica, as como la que corresponde al Estado a fin de que propicie la ubicacin laboral de las personas en edad de trabajar y garantice a las personas con discapacidad el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud. La Ley 335 de 1996, que crea la televisin privada, ordena que los programas de televisin deben incluir el sistema de subtitulacin o lengua manual para garantizar el acceso de este servicio a las personas con problemas auditivos o sordas. En Colombia no existe una institucin responsable de combatir la discriminacin en su conjunto, sino diversas instancias gubernamentales cuyo objetivo es garantizar derechos a las poblaciones ms vulnerables Entre los informes elaborados en el pas en materia de discriminacin, se encuentra el de la cidh, Las mujeres frente a la violencia y la discriminacin derivadas del conflicto armado en Colombia, que expone las formas en que las mujeres colombianas han visto agravarse sus tradicionales problemas de exclusin como consecuencia del conflicto armado que ha afectado a esta nacin. En el combate contra la pobreza y la pobreza extrema, las entidades dedicadas a la educacin, la salud, la justicia y el empleo desarrollan acciones que otorgan prioridad a la poblacin ms vulnerable y garantizan la igualdad de oportunidades en el acceso y disfrute de los derechos. El Observatorio de Asuntos de Gnero de la Comisin Presidencial para la Equidad de la Mujer ha establecido indicadores con miras a determinar las condiciones de vida de las mujeres.
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Costa Rica La discriminacin que atente contra la dignidad humana est prohibida por mandado constitucional. De acuerdo con la Constitucin, las instituciones pblicas encargadas de brindarle proteccin especial a los nios y las nias, a las mujeres y a las personas adultas mayores y con discapacidad, estn obligadas a impedir y denunciar los actos de discriminacin contra estas personas. La Ley para la Eliminacin de la Discriminacin Racial en la Educacin y en los Medios de Comunicacin de Costa Rica prohbe difundir conceptos y mensajes publicitarios o educativos cuyos contenidos involucren discriminacin basada en la raza, el color, la religin, las creencias, la descendencia o el origen tnico. La prohibicin abarca la publicidad y las publicaciones de toda clase, tanto en los medios de comunicacin colectiva, radiofnica, televisiva o periodstica, como en anuncios publicitarios, medios de difusin audiovisual y escrituras en general. El principio de no discriminacin figura en varios ordenamientos locales, como los reglamentos municipales de organizacin y servicio, los de los comits cantones de deportes y los de las comisiones municipales de la condicin de la mujer, as como en varias reglamentaciones institucionales especficas. Entre los obstculos para terminar con la desigualdad y la discriminacin se sealan los de orden poltico y legislativo. Algunas leyes urgentes como es el caso de la reforma a la ley de migracin o la aprobacin de la ley indgenahan sufrido retrasos en la Asamblea Legislativa debido a la imposibilidad de alcanzar el consenso necesario para su discusin y aprobacin. Por su parte, entre los obstculos de tipo econmico, resaltan los presupuestales, pues por lo general el recorte del gasto pblico se efecta en las inversiones sociales, dejando sin prepuesto suficiente a las instituciones encargadas de velar por los sectores de la poblacin ms vulnerables o no dotando del presupuesto requerido a instituciones de control, como la Defensora de los Habitantes. Tambin existen obstculos de tipo cultural, por ejemplo, cuando grupos de personas gays o lsbicas han procurado que se les reconozcan los mismos derechos que tiene la poblacin heterosexual (matrimonio civil, reconocimiento de la unin de hecho, distribucin de bienes gananciales o, incluso, la posibilidad de adopcin). En el mismo sentido, este sector enfrenta que grupos religiosos conservadores, tanto catlicos como protestantes, con base en prejuicios y dogmas religiosos, se opongan al reconocimiento de esos derechos.
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Anexo 3
Ecuador Se encuentra en estudio el Proyecto de Incentivos Tributarios para las empresas que cumplan con la oferta de trabajo a personas con discapacidad. Los programas de lucha contra la pobreza an son mnimos, no sobrepasan el 10% y no reflejan la lucha contra la discriminacin. A propsito de la elaboracin de la nueva Constitucin, en muchos medios de comunicacin se difunden propuestas de lucha contra la discriminacin en todas sus formas. Guatemala La Constitucin de Guatemala da preeminencia al derecho internacional en materia de derechos humanos sobre el derecho interno, por lo que en esta materia, los tratados y convenciones aceptadas y ratificadas por el Estado poseen rango constitucional a menos que contradigan principios establecidos en ella, en cuyo caso prevalece la Constitucin. Por consiguiente, todos los tratados y convenciones relacionados con discriminacin y racismo aprobados por este pas tienen rango constitucional. A pesar de este reconocimiento al derecho internacional de los derechos humanos dentro del orden constitucional guatemalteco, no existe propiamente una clusula amplia contra la discriminacin, sino un conjunto de disposiciones que se proponen proteger los derechos y condiciones de vida de grupos especficos en situacin de vulnerabilidad, como en los casos de las personas a las cuales llama minusvlidos y aqullas que adolecen de limitaciones fsicas, psquicas o sensoriales, o los grupos tnicos, de los cuales se contempla la defensa de su derecho a la identidad cultural, de acuerdo con sus valores, su lengua y sus costumbres. La identificacin del fenmeno discriminatorio en este pas al menos por lo que hace a sus preceptos legislativos, sustento de las instituciones que lo combaten y a los destinatarios de las polticas pblicas antidiscriminatorias parece circunscribirse a los temas y mbitos de la discriminacin racial y cultural, de las condiciones de vida de las mujeres y de las personas discapacitadas. Como contraparte, a la falta de mencin de otras formas de discriminacin, es menester sealar que se ha puesto especial atencin en el reconocimiento de la pluriculturalidad.
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Guatemala La Codisra lleva a cabo campaas de sensibilizacin contra el racismo y la discriminacin en los medios masivos de comunicacin social. La Copredeh, por su parte, cuenta con un programa semanal de radio en el cual frecuentemente se toca el tema de la discriminacin y el racismo. No existe an un observatorio contra la discriminacin, pero la Codisra est tratando de establecer uno el prximo ao. Mxico En 2005, el Conapred realiz la i Encuesta sobre Discriminacin en Mxico, y en 2006 public el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, el cual contiene un diagnstico de la situacin que viven los principales grupos sujetos a discriminacin en el pas. En el mbito local, las entidades federativas que cuentan con una ley para combatir la discriminacin son Baja California Sur, el Estado de Mxico, Nayarit, Zacatecas y el Distrito Federal. La penalizacin de actos discriminatorios se da a nivel local en algunas entidades federativas, como se contempla en el Cdigo Penal del Distrito Federal. La Direccin General Adjunta de Quejas y Reclamaciones del Conapred ha atendido durante los aos 2004, 2005, 2006 y hasta el 25 de abril de 2007 613 quejas y 769 reclamaciones, un total de 1,382. En Mxico, el presupuesto asignado a la institucin rectora de la prevencin y la eliminacin de la discriminacin es reducido. En el primer ao de vida del Consejo (2004), el presupuesto asignado fue de 60 millones; el segundo ao (2005) fue de 129 millones, y el tercero (2006) de 104 millones. El Conapred planea implementar el Observatorio de la Discriminacin, el cual busca la construccin de indicadores de discriminacin en los sectores pblico y privado.
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Anexo 3
Panam En materia de jurisprudencia se incluye un fallo de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de este pas que, con fundamento en la Ley 42 de 1999, de Equiparacin de Oportunidades, se pronunci con un criterio favorable en cuanto a las personas con discapacidad en el tema laboral, como ley especial, la cual debe privar sobre el orden jurdico general. Se aclara, no obstante, que para sentar jurisprudencia son necesarias tres pronunciamientos sobre el tema. La Defensora del Pueblo ente autnomo e independiente con fuerza moral y cvica, no vinculante en sus acciones es la encargada de proteger los derechos de los ciudadanos ante las violaciones de los derechos humanos en Panam. Adems, coordina la Comisin Nacional contra la Discriminacin. El Estado panameo contempla legalmente incentivos fiscales para las empresas que promuevan la igualdad de oportunidades en cuanto a la adaptacin y/o importacin de vehculos nuevos a fin de posibilitar el uso del transporte pblico, colectivo y selectivo, para ser utilizado por las personas con discapacidad, con el objeto de facilitar su desplazamiento y seguridad. Por su parte, el artculo 14 de la Ley 1 del 28 de agosto de 1992, por la cual se protege a las personas con discapacidades auditivas, manifiesta que el rgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, reconocer al empleador que contrate discapacitados el doble del salario devengado por el discapacitado, hasta por un mximo de seis meses en cada periodo fiscal, como gasto deducible para la determinacin de la renta gravable. Mediante estos incentivos fiscales, Panam busca que el sector privado brinde ofertas de empleo con el objeto de garantizarles a las personas con discapacidad un soporte econmico para su independencia. La informacin establece que todas las instancias de gobierno que manejan las polticas sociales tienen, dentro de sus programas, aquellos que pretenden la inclusin social de los grupos de atencin vulnerable: mujeres, nias y nios, adultos mayores, personas con discapacidad, pueblos indgenas, entre otros. En la informacin se dice que el gobierno de Panam decide por primera vez dejar de hablar de la pobreza para pasar a buscarle una puerta de salida a la pobreza, enfrentando con acciones concretas ese desafo largamente postergado. De forma especial, la pobreza ms crtica, la pobreza extrema que afecta a ms de medio milln de panameos, principalmente nios y nias menores de cinco aos y a los pueblos indgenas. Para el logro de este objetivo
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Panam se ha establecido un Sistema de Proteccin Social que se nutre de las experiencias de otros pases de la regin y que se implementa con mtodos de priorizacin y un enfoque territorial e intersectorial, constituyndose en una opcin innovadora y cientficamente sustentada que facilita un uso ms eficiente de los recursos disponibles a fin de implementar las polticas de combate a la pobreza. En el marco del Sistema de Proteccin Social, el gobierno desarrolla una estrategia de combate a la pobreza extrema, la Red de Oportunidades, a travs de los programas de bonos para alimentos y transferencias monetarias condicionadas a los servicios de salud, educacin y el desarrollo de capacidades. La Red de Oportunidades se dise sobre la base de dos dimensiones estrechamente relacionadas: una dimensin compensatoria de la poltica social dirigida a paliar la pobreza y la exclusin, mejorando la satisfaccin de las necesidades bsicas y las capacidades de funcionamiento de las familias con mayor vulneracin de sus derechos, y otra dimensin estructural de la poltica social que confronta las causas de la pobreza, promoviendo la organizacin social, el fortalecimiento de las comunidades, el desarrollo de las capacidades para la generacin de ingreso de las familias y el acceso sostenido a los servicios y a las oportunidades. A la fecha, se han incorporado a la Red de Oportunidades cerca de la mitad de hogares en situacin de pobreza extrema a nivel nacional (33,758), los cuales acceden a los servicios de educacin y salud, as como a oportunidades y procesos productivos. Paraguay Se menciona que la clusula constitucional antidiscriminatoria es compatible con los tratados suscritos y ratificados por Paraguay; sin embargo, no se explica la ubicacin jerrquica de los instrumentos internacionales de derechos humanos dentro del sistema jurdico del Estado. No existen en este pas ni una ley reglamentaria acerca de la prohibicin constitucional contra la discriminacin, as como tampoco una institucin especfica para su combate ni presupuesto destinado a prevenir y eliminarla. La Constitucin de esta nacin contempla el sustento jurdico de las acciones afirmativas.
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Anexo 3
Paraguay Se menciona que la clusula constitucional antidiscriminatoria es compatible con los tratados suscritos y ratificados por Paraguay; sin embargo, no se explica la ubicacin jerrquica de los instrumentos internacionales de derechos humanos dentro del sistema jurdico del Estado. No existen en este pas ni una ley reglamentaria acerca de la prohibicin constitucional contra la discriminacin, as como tampoco una institucin especfica para su combate ni presupuesto destinado a prevenir y eliminarla. La Constitucin de esta nacin contempla el sustento jurdico de las acciones afirmativas. Per El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social combate la discriminacin por motivos de gnero, edad, etnia y discapacidad. Llama la atencin que se precisa el derecho de los ciudadanos a no ser discriminados en el consumo, establecindose que todos los consumidores tienen el derecho a la proteccin de sus intereses econmicos, mediante el trato equitativo y justo en toda transaccin comercial, y sealndose que no podrn ser discriminados por motivo de raza, sexo, nivel socioeconmico, idioma, discapacidad, preferencias polticas, creencias religiosas o de cualquier ndole, en la adquisicin de productos y prestacin de servicios que se ofrecen en locales abiertos al pblico. Asimismo, se prohbe la seleccin de clientela, excluir a personas o realizar otras prcticas similares, sin que medien causas de seguridad del establecimiento o tranquilidad de sus clientes u otras razones objetivas y justificadas. El Cdigo Penal sanciona la discriminacin con pena privativa de la libertad no menor de dos aos o con prestacin de servicios a la comunidad de 60 a 120 jornadas. El Plan Nacional de Apoyo a la Familia 2004-2011, formulado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, contiene componentes de no discriminacin en materia de: conciliacin entre la vida familiar y las actividades laborales, tanto en el mbito pblico como privado, reconocimiento y difusin del valor de la relacin entre abuelos y nietos, y protagonismo y responsabilidad compartida de los padres en la conduccin de la familia. Se han establecido observatorios en las ciudades de Puno, Ayacucho y Apurmac, a fin de elaborar y difundir informacin para la definicin, supervisin y ejecucin de polticas pblicas relacionadas con la equidad de gnero y la igualdad de oportunidades.
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Uruguay La legislacin penal de la Repblica del Uruguay sanciona penalmente los actos discriminatorios. Entre las causas de discriminacin contempladas por la ley uruguaya, se encuentra la discriminacin por identidad sexual, lo que podra constituir un hito en Amrica Latina en la consideracin de los derechos de las personas en razn de su identidad sexual. La poltica social en este pas atiende a 77,500 hogares, esto es, aproximadamente a 240,000 personas, en su mayora nios de hogares monoparentales, con mujeres jefas de familia, quienes enfrentan mayores dificultades para acceder a un puesto de trabajo. No se reporta informacin de campaas a travs de los medios masivos de comunicacin.
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Glosario de siglas
Sigla de institucin Nombre u organizacin cddph ccecd Censida cidh cncd cndh cndpi cndm cnpir Codepedis Codigua Codisra Conade Conadis Conadis Consejo Nacional para la Defensa de los Derechos de la Persona Humana Comisin Ciudadana de Estudios contra la Discriminacin Centro Nacional para la Prevencin y el Control del vih-sida Comisin Interamericana de Derechos Humanos Consejo Nacional para el Combate a la Discriminacin Comisin Nacional de los Derechos Humanos Consejo Nacional de los Derechos del Adulto Mayor Consejo Nacional por los Derechos de la Mujer Consejo Nacional para la Promocin de la Igualdad Racial Comits Departamentales de las Personas con Discapacidad Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo Consejo Nacional de los Derechos de las Personas con Deficiencias Consejo Nacional de las Discapacidades
Pas o Regin Brasil Mxico Mxico Interamericana Brasil Mxico Brasil Brasil Brasil Bolivia Guatemala Guatemala Brasil Ecuador
Consejo Nacional Consultivo y para la Integracin Social Panam de las Personas con Discapacidad
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Sigla de institucin Nombre u organizacin Conapred Conare Conpes Copredeh Corde dane Demi Enaho Enco epe fim ibge icbf Idespo incra Indecopi ine inei inec inegi inpro ipea lfped MinC mda Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminacin Comisin Nacional del Refugiado Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en materia de Derechos Humanos Coordinacin Nacional para la Integracin de las Personas Discapacitadas Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas Defensora de la Mujer Indgena Encuesta Nacional de Hogares Encuesta Continua 2006 Encuesta Permanente de Empleo Foro Intereclesistico Mexicano Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Instituto de Estudios Sociales en Poblacin de la Universidad Nacional Instituto Nacional de la Reforma Agraria
Pas o Regin Mxico Bolivia Colombia Guatemala Brasil Colombia Guatemala Per Per Per Mxico Brasil Colombia Costa Rica Brasil
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual Per Instituto Nacional de Estadstica Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Instituto Nacional de Estadsticas y Censos Bolivia Per Ecuador
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Mxico Instituto Nacional de Proteccin a Personas Excepcionales Paraguay Instituto de Investigaciones Econmicas Aplicadas Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin Ministerio de Cultura Ministerio de Desarrollo Agrario Brasil Mxico Brasil Brasil
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Glosario de siglas
Sigla de institucin Nombre u organizacin Mides oag oea oit oms ops pna pnaf pnpir pnpm Pronasida Renadi Sedesol sedh Segeplan Senadis seppir Seprem spm undaf Ministerio de Desarrollo Social Observatorio de Asuntos de Gnero Organizacin de Estados Americanos Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de la Salud Organizacin Panamericana de la Salud Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario Plan Nacional de Apoyo a la Familia 2004-2011 Plan Nacional de Promocin de la Igualdad Racial Plan Nacional de Polticas para las Mujeres Programa Nacional de Lucha contra el vih-sida Secretara de Desarrollo Social Secretara Especial de los Derechos Humanos Secretara de General de Planificacin Secretara Nacional para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial Secretara de la Mujer Secretara Especial para las Mujeres Marco de Cooperacin para el Desarrollo de las Naciones Unidas
Pas o Regin Panam Colombia Amrica Internacional Mundial Amrica Colombia Per Brasil Brasil Paraguay Mxico Brasil Guatemala Panam Brasil Guatemala Brasil Internacional
Red Nacional de Proteccin y Defensa del Adulto Mayor Brasil
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ndice de cuadros y recuadros
Cuadros
Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3.

Recuadros
Ratificacin de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos que contienen clusulas antidiscriminatorias. Los mbitos de accin de los organismos de combate a la discriminacin. Los mbitos de accin de los organismos internacionales y las osc.
Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Recuadro 8. Recuadro 9. Recuadro 10. Recuadro 11. Recuadro 12. Recuadro 13. Recuadro 14.
Miembros de la riood. Grupos vulnerables. Atencin especial y proteccin a grupos vulnerables en Colombia. Casos de jurisprudencia sobre discriminacin en Colombia. La sancin penal de la discriminacin en Brasil. La sancin de la discriminacin en Costa Rica. Disposiciones legales sobre los derechos de las personas con vih-sida en El Salvador. Prohibicin de prcticas discriminatorias en Mxico. Atribuciones del Conapred para prevenir la discriminacin en Mxico. Competencias de la Comisin Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y Todas las Formas de Discriminacin en Uruguay. La poltica antidiscriminatoria en Bolivia. Ejemplos de buenas prcticas en los ministerios pblicos de Brasil. Observatorio de la discriminacin contra la mujer en Colombia. Directrices para la educacin de la no discriminacin en Mxico.
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ndice de cuadros y recuadros
Referencias bibliogrficas
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Informes y estudios
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Guatemala Prensa libre [en lnea] http://www.prensalibre.com/pl/2005/agosto/28/122074.html Mxico secretara de desarrollo social 2005 I Encuesta Nacional sobre Discriminacin [en lnea] http://www.conapred. org.mx/PENSDM-ResultGrales.pdf Per estudios Para la deFensa y los derechos de la MuJer 2005 Encuesta Nacional sobre Discriminacin y Exclusin Social [en lnea] http:// www.pucp.edu.pe/ridei/b_virtual/archivos/Encuesta_discriminacion.pdf
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Adhesin. En la misma fecha, los pases ratificaron el Protocolo de la Convencin.

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Inclusin de clusulas antidiscriminacin en el ordenamiento jurdico nacional

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