Revista Legislativa No. 2

Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica
VOL. 1 NM. 2 DICIEMBRE DE 2008

POLTICA SOCIAL Consideraciones distributivas al disear polticas en contra de la pobreza OPININ PBLICA La opinin pblica sobre la migracin en Mxico y Estados Unidos
E EDERALIS ALISM DESARROLLO REGIONAL Y FEDERALISMO Hacia un nuevo federalismo el papel de los recursos hacendarios s hacen
Francisco J. Sales Heredia
Salvador Moreno Prez
Juan Carlo Amador Hernndez Carlos Am
Sistema de Innovacin Regional e en el noroeste de Mxico M POLTICA INTERIOR Acceso al cabildo: el rol de la legislacin en materia de gnero Gobernabilidad y partidos despus del 2006 Proceso legislativo y deliberacin. slativo Una mirada a las legislaturas locales as loc COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO IDA DAD O El papel de las energas renovables as renovab en la poltica energtica nacional RESEAS
l lvaro Bracamonte Sierra Carlos M. Velzquez Camargo
Israel Aguilar Mrquez
Juan Pablo Navarrete Vela Ro Luis Carlos Rod Rodrguez Montao Nicols Pineda P Pablos
Garc a Rigoberto Garca Ochoa
Efrn Arellano Trejo, Juan Pardias, Gustavo Meixueiro Njera, Abraham Nosnik Ostrowiak, Sara Mara Ochoa Len
Cumplimos seis aos de trabajo
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Salvador Barajas del Toro

PRESIDENTE DEL COMIT DEL CESOP
Consejo Editorial Francisco Abundis Israel Arroyo Garca Laura Baca Olamendi Ulises Beltrn Ugarte Jorge Buenda Laredo Roy Campos Francisco Guerrero Aguirre Ramn Lecuona Valenzuela Benito Nacif Hernndez Marcelo Ortega Villegas Francisco Sales Heredia
Fabin Fernando Montes Snchez Cuauhtmoc Sandoval Ramrez

SECRETARIOS
Carlos Enrique Casillas Ortega

DIRECTOR GENERAL
Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

DIRECTOR:
Gustavo Meixueiro Njera
EDICIN Y DISEO:
Alejandro Lpez Morcillo

ASISTENCIA EDITORIAL: Roberto Ocampo Hurtado Ivn H. Pliego Moreno Anjanette Deyanira Zebada Soto TRADUCCIN DE RESMENES:
Francisco Sales Heredia Ivn H. Pliego Moreno Para cualquier asunto relacionado con esta publicacin, favor de dirigirse a: Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Av. Congreso de la Unin 66 Edificio I, Primer Piso Col. El Parque, Mxico, D.F. Tel. 5036 0000 ext. 55237 Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Pgina web: http://diputados.gob.mx/cesop Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica se termin de impimir en diciembre de 2008 en los Talleres Grficos de la Cmara de Diputados. El tiraje consta de 1 500 ejemplares.

Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica es una publicacin semestral del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados. ISSN, derechos de ttulo y contenido en trmite. Reserva de derechos al uso exclusivo: 04-2008-090917112100-102. Los artculos firmados son responsabilidad exclusiva de los autores. Se permite la reproduccin parcial o total siempre y cuando se cite la fuente. Esta publicacin aparece incluida en los ndices: Benson Latin American Collection, Dialnet, Flacso Andes y Ulrichs International Periodicals Directory.

contenido
volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008
Presentacin 3
poltica social
Francisco J. Sales Heredia Consideraciones distributivas al disear polticas en contra de la pobreza 11

opinin pblica
Salvador Moreno Prez La opinin pblica sobre la migracin en Mxico y Estados Unidos 31
desarrollo regional y federalismo
Juan Carlos Amador Hernndez Hacia un nuevo federalismo: el papel de los recursos hacendarios 61 lvaro Bracamonte Sierra y Carlos M. Velzquez Camargo Sistema de Innovacin Regional en el noroeste de Mxico 95
poltica interior
Israel Aguilar Mrquez Acceso al cabildo: el rol de la legislacin en materia de gnero 131
Juan Pablo Navarrete Vela Gobernabilidad y partidos polticos despus del 2006 151 Luis Carlos Rodrguez Montao y Nicols Pineda Pablos Proceso legislativo y deliberacin. Una mirada a las legislaturas locales 195
competitividad y desarrollo
Rigoberto Garca Ochoa El papel de las energas renovables en la poltica energtica nacional 225
reseas
Efrn Arellano Trejo La reforma de la justicia en Mxico, de Arturo Alvarado 251 Juan Pardias Globalizacin, reestructuracin industrial y descentralizacin en Mxico, de Miguel ngel Jimnez Godnez 256 Gustavo Meixueiro Njera Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el desarrollo sustentable, de Guillermo Foladori y Nana Pierre 260 Abraham Nosnik Ostrowiak Razn y desarrollo. El crecimiento econmico, las instituciones y la distribucin de la riqueza espiritual, de Javier Elguea 264 Sara Mara Ochoa Len Hacia una economa con rostro humano, de Bernardo Kliksberg 268
Presentacin
El Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (
de la Cmara de Diputados presenta este segundo nmero de la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, la cual persigue, como objetivo principal, contribuir al trabajo que se realiza en el Congreso y constituirse como un referente para todos aquellos lectores interesados en los temas que integran la agenda legislativa. La Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica es un documento que a la par de otros textos que el cesop publica, permite fortalecer el compromiso asumido por este centro de estudios, en donde la premisa fundamental es convertirse en un generador cotidiano de documentos de investigacin, de datos y de encuestas que coadyuven al buen desempeo del total de los legisladores que integran la Cmara de Diputados. Aunado a ello y como innovacin a los documentos de investigacin que el cesop produce, la revista legislativa se enriquece no slo de las aportaciones de sus investigadores, sino que tambin y en mayor medida, de contribuciones de investigadores externos, cuyos textos le otorgan a la revista legislativa mayor calidad acadmica. Para esta segunda entrega se requiri de un laborioso trabajo que tuvo su origen en el envo, a escala nacional, de su convocatoria, la cual se promovi entre autoridades de prestigiosas universidades, quienes la distribuyeron entre sus egresados de maestra y doctorado, as como de investigadores miembros del Sistema Nacional.
cesop)
Presentacin
Tras dicha distribucin, el cesop comenz a recibir artculos, los cuales, siguiendo el procedimiento inscrito en la propia convocatoria, fueron enviados a un par de dictaminadores, previamente seleccionados, quienes analizaron los textos y dictaminaron cules de ellos cumplan con el nivel requerido para ser publicados en este segundo nmero. Finalmente, y respetando las caractersticas del formato presentado en el primer nmero de la revista, el Comit Editorial de la misma seleccion los artculos que seran publicados en esta segunda entrega, misma que ofrece al lector, en su primera seccin, ocho artculos relativos a las siguientes lneas de investigacin: en el rubro relativo a la Poltica Social, Francisco Sales Heredia examina el tema de la ineficiencia de los programas sociales que pretenden paliar los ndices de pobreza en el pas; el autor del texto parte de la idea de que para implementar una poltica social es indispensable, en primer lugar, indagar acerca de qu problemas tcnicos se podran presentar al momento de aplicar la poltica pblica y, en segundo lugar, se afirma que es conveniente realizar una prueba que permita ajustar la poltica pblica a los objetivos deseados. Tras analizar dichas recomendaciones, Francisco Sales se concentra en el tema de la pobreza y analiza tanto las tcnicas existentes que permiten medir dicho problema, as como los denominados criterios distributivos. Por ltimo, el autor reflexiona respecto a la eficiencia de las polticas pblicas enfocadas a combatir la pobreza y a la vez se da tiempo para citar ciertos puntos que podran contribuir a que dichas polticas no slo fueran tericamente ms claras, sino que en su prctica permitieran una mayor equidad entre los grupos de la sociedad ms desfavorecidos. En el siguiente artculo, el cual se inscribe en el rubro de la Opinin Pblica, Salvador Moreno Prez analiza la percepcin que tanto los mexicanos como los estadounidenses tienen respecto al tema de la migracin. Dicho anlisis se sustenta en dos encuestas de opinin pblica: una levantada en Estados Unidos y la otra realizada en Mxico por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, mismas que se llevaron a cabo entre febrero de 2006 y di
Revista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica
Presentacin
ciembre de 2007 y en las cuales se cuestiona a la ciudadana en torno a diversos temas relacionados con el fenmeno migratorio. De tal forma y tras definir diversos conceptos, mismos que brindan al lector una mayor comprensin relacionada con el fenmeno migratorio, el autor analiza las cifras y los datos que las encuestas arrojan, determinando, entre otros hechos, que pese a evidentes diferencias culturales, econmicas, polticas y sociales entre ambas naciones, que existen, tanto al interior de los gobiernos como en sus sociedades, percepciones muy similares del fenmeno migratorio. Al respecto, el autor comenta que un punto donde las sociedades de ambos pases coinciden, es en la discriminacin, la cual, ya sea de pensamiento o de accin, encuentra sus causas, entre otros factores, en el hecho de que los migrantes son vistos como competidores en el mercado laboral como generadores de costos indebidos de los servicios sociales e incluso como amenazas permanentes para la estabilidad social y poltica de las naciones a las que arriban. Dando paso al siguiente artculo, el cual se inserta en el rubro del Desarrollo Regional y Federalismo, Juan Carlos Amador Hernndez aborda el tema de la desigualdad social y su relacin directa con las polticas hacendarias. Partiendo de un slido anlisis terico en donde se definen y se analizan conceptos como el del federalismo, el de descentralizacin y el de sistemas de compensacin, el autor se enfoca a describir, tras un breve recuento histrico, las caractersticas del pacto fiscal prevaleciente en Mxico. A partir de tal descripcin y de explicar el funcionamiento de la Ley de Coordinacin Fiscal y del Fondo General de Participacin, Juan Carlos Amador reflexiona en torno de los beneficios y perjuicios generados por las transferencias federales a estados y municipios. Para el autor, pese a las recientes reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal, las frmulas de distribucin de las participaciones federales a estados y municipios an presentan serias deficiencias, como el hecho de que stas no benefician a las entidades del pas en su conjunto, situacin que lleva a que la mayora de ellas continen rezagadas. Continuando con la lnea temtica del Desarrollo Regional y el Federalismo, Carlos Velzquez Camargo y lvaro Bracamonte Sierra pre
Presentacin
sentan un documento en donde se abordan las implicaciones que ha tenido la aplicacin del denominado Sistema de Innovacin Regional en tres entidades del noreste de Mxico. A partir de que el concepto de innovacin se convirti en el activo ms importante para elevar el valor agregado y generar mayor riqueza, fue necesario en todo el orbe que las instituciones del sector privado, las instancias educativas y el gobierno, coordinaran esfuerzos para que la investigacin y el desarrollo tecnolgico no se frenara. Sin embargo, dado que la innovacin no presenta un desarrollo similar en todas las naciones, los autores sealan que la ocde y el Banco Mundial confeccionaron un modelo denominado Sistema de Innovacin Regional, por medio del cual se miden los niveles de innovacin que a partir de la cooperacin entre las empresas, las instituciones educativas y el gobierno, presentan los pases. As, tras esta pertinente explicacin, Velzquez Camargo y Bracamonte Sierra se abocan a determinar las condiciones que este Sistema de Innovacin Regional guarda en el noroeste de Mxico. Los autores afirman que para el eficiente funcionamiento de un Sistema de Innovacin Regional se requiere, antes que otra cosa, una planeacin, misma que para el caso de las entidades analizadas en este texto (Sinaloa, Baja California y Sonora) si inici con la promulgacin de un marco legal, el cual poco a poco ha evolucionado. Dicho progreso ha permitido que en los tres estados la inversin gubernamental destinada a la investigacin y el desarrollo se eleve, favoreciendo, entre otros aspectos, el surgimiento de recursos humanos especializados, la firma de contratos con universidades y la promocin de estmulos fiscales para las empresas, aunque tambin y pese a ese incremento de la inversin, los autores advierten que an resta mucho por hacer para que el Sistema de Innovacin Regional en el noreste del pas genere los ndices de innovacin que el noroeste del pas requiere. Tras la conclusin de este artculo, el lector arribar a un bloque de textos que se enmarcan en el rubro de la Poltica Interior y que coinciden en conceptos como el de democracia, divisin de poderes, elecciones, equidad de gnero y gobernabilidad. En ese contexto, Israel Aguilar Mrquez analiza el tema de la representacin poltica de las mujeres en el poder legislativo, especialmente
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Presentacin
en lo que al mbito municipal compete e inicia dicho estudio mencionando que tras siglos en los que la cultura patriarcal prevaleci y por ende la inequidad poltica entre hombres y mujeres fue algo comn, la liberacin poltica y social y la transicin democrtica han permitido que las mujeres no slo sean reconocidas como iguales, sino que tambin se integren cada vez ms a la vida poltica. Lamentablemente, dicho avance contina siendo lento, por lo que la equidad entre hombres y mujeres y la representacin que estas ltimas deben tener en espacios polticos, tal y como lo es el mbito legislativo, an dista mucho de ser el idneo y es que aun y cuando las mujeres ocupan con mayor frecuencia espacios polticos y pese a que sus niveles acadmicos se han elevado de manera considerable, factor que por lgica les debera permitir acceder a puestos de eleccin, la discriminacin contina siendo una constante, situacin que con claridad se percibe en los tres niveles de gobierno, especialmente en el municipal. Para comprobar su afirmacin, Aguilar Mrquez revisa algunas bases de datos relativas al mbito municipal, llevadas a cabo por el inegi, por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y por el Grupo Financiero Banamex, a travs de las cuales le es factible efectuar un ejercicio metodolgico, cuyos resultados confirman que las denominadas cuotas de gnero en el mbito municipal se encuentran muy lejos de ser una realidad. En el siguiente artculo, Juan Pablo Navarrete Vela reflexiona en torno de dos elementos fundamentales en el desarrollo del sistema poltico mexicano: por un lado analiza el concepto de la gobernabilidad y por el otro examina el papel de los partidos polticos, todo ello bajo el marco histrico de las elecciones presidenciales del 2006. En un primer apartado, el autor de este artculo le ofrece al lector diversas definiciones relativas a los conceptos de sistema poltico, gobernabilidad y gobernanza e incluye una deliberacin sobre la forma en que dichos conceptos se relacionan en pos de un eficiente sistema de gobierno democrtico. En la segunda parte de su artculo, Navarrete Vela sostiene que los partidos polticos resultan ser fundamentales para garantizar la gobernabilidad al interior de cualquier nacin; idea que para comprobarla el autor recurre a diversos tericos de la ciencia poltica, en cu7
Presentacin
yas aportaciones es factible vislumbrar que ciertamente los partidos polticos resultan ser actores fundamentales para la gobernabilidad, siempre y cuando stos asuman su responsabilidad poltica y funjan como verdaderos interlocutores entre el gobierno y la sociedad. Tras los dos primeros apartados, el autor aborda la evolucin histrica de la gobernabilidad en Mxico, pasando por lo que han sido las reformas electorales, as como la evolucin de Instituto Federal Electoral, para finalmente concluir con lo que desde su propia perspectiva significaron en esa evolucin de la gobernabilidad las elecciones presidenciales del 2006, as como los retos a los que sta se enfrenta en los tiempos polticos actuales. Inmerso an en el rubro de la Poltica Interior, el lector encontrar en el siguiente artculo, elaborado por Luis Carlos Rodrguez Montao y Nicols Pineda Pablos, un documento cuya visin regional permite observar las transformaciones generadas a partir de la transicin democrtica en las entidades del pas. Los autores afirman que las legislaturas locales han experimentado una evolucin democrtica muy similar a la que desde la dcada de 1990 vivi el Congreso federal; sin embargo, el avance del legislativo estatal ha sido muy lento y ejemplo de ello es el caso del Poder Legislativo del estado de Sonora, en donde el nivel de debate que se da al interior de ste no es, segn los autores, el idneo. Para demostrar lo anterior, los autores citan a diversos tericos que a lo largo del tiempo han intentado determinar el papel que desempea el Poder Legislativo en los sistemas polticos, arribando finalmente a la idea de que ste es un cuerpo deliberativo, en donde lo que debe prevalecer por encima de todo es el debate y el acuerdo. Ante tal definicin, los autores analizan con detalle lo que ha sido el proceso de transicin democrtica vivido al interior del congreso de Sonora, partiendo de 199 a la fecha, para posteriormente realizar un ejercicio de comparacin entre cinco legislaturas de aquella entidad, partiendo de 1999 hasta el 2004 y que les sirve para confirmar que, pese a los innegables avances, el nivel de debate y de acuerdos alcanzados en ese congreso local an dista de ser profesional. Ahora bien, como cierre a esta seccin de artculos, la revista legislativa ofrece, en el rubro de Competitividad y Desarrollo, el texto de

Presentacin
Rigoberto Garca Ochoa, quien examina el tema de las energas renovables y de cmo stas son observadas desde la ptica poltica. El autor pone sobre la mesa, como punto de partida para el anlisis de este tema, la iniciativa de ley presentada en agosto de 200 por el Partido Verde Ecologista de Mxico, denominada Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables, la cual tiene como propsito fundamental que tanto el sector pblico como el privado se coordinen en la regulacin y aprovechamiento de las energas renovables. El autor menciona que el hecho de que esta iniciativa surja desde el Legislativo es muestra de la importancia de este tema, el cual debe, en lo inmediato, ser regulado. En prrafos posteriores y como una aproximacin al tema, el autor ofrece un marco terico en donde se definen algunos conceptos que se vinculan con las energas renovables, como los denominados combustibles fsiles (petrleo y gas natural), as como las hidroenergas tradicionales y la energa nuclear. Tras dicho marco terico y dejando en claro la importancia de las energa renovables, Garca Ochoa reflexiona y declara que en la regulacin de las energas renovables no se debe perder de vista el tema del desarrollo sustentable, en donde si bien las energas renovables deben ser explotadas para favorecer el desarrollo nacional, no debe descuidarse al mismo tiempo, en beneficio de las generaciones futuras, la proteccin del medio ambiente. Finalmente, tras la conclusin de este captulo, el segundo nmero de la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica ofrece al lector una segunda seccin compuesta por las siguientes reseas de libros: La reforma de la justicia en Mxico, de Arturo Alvarado (coord.); Globalizacin, reestructuracin industrial y descentralizacin en Mxico, un anlisis del desarrollo regional 1980-2000, de Miguel ngel Jimnez Godnez; Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el desarrollo sustentable, de Guillermo Foladori y Nana Pierre (coords.); Razn y desarrollo. El crecimiento econmico, las instituciones y la distribucin de la riqueza espiritual, de Javier Elguea; y Hacia una economa con rostro humano, de Bernardo Kliksberg.
consideraciones distributivas al disear polticas en contra de la pobreza

Francisco J. Sales Heredia*
Un
elemento desatendido en la discusin sobre polticas gubernamentales en contra de la pobreza, especialmente por los economistas, es su vnculo con las teoras de justicia. En este artculo se describen las principales formas de conceptualizar la pobreza y las distintas consideraciones en su medicin. Se centra en la concepcin basada en recursos, especficamente en ingreso y, contrario a la literatura, se asume que es posible distinguir entre varias formas de distribuir el ingreso, las cuales responden a distintas formas de interpretar el ideal de justicia social, en lugar de considerar slo el ingreso como un Proxy de bienestar. Se muestra el resultado de una simulacin contable de diferentes formas distributivas con fines de poltica en contra de la pobreza y se seala que los distintos resultados probables afectan nuestro juicio acerca de la justicia o injusticia de la poltica en cuestin. Palabras clave: pobreza, medicin de la pobreza, consideraciones distributivas, desigualdad social, polticas pblicas.
* Doctor en filosofa poltica por la Universidad de Warwick, Inglaterra. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Sus lneas de investigacin son: Justicia Distributiva, Pobreza y Energa. Actualmente es Director de Estudios Sociales del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados. Correo electrnico: francisco.sales@congreso.gob.mx
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Poltica social
Distributive considerations when designing poverty alleviating policies
One
of the elements that have usually being overlooked in the debate about different poverty policies, especially by the economist, is its relation with different theories of justice. In this article I describe briefly the two main forms of conceptualizing and measuring poverty. I concentrate in income poverty and contrary to the literature I consider that is possible to distinguish between different forms of distributive aims, instead of only considering welfare. I show the results of a simulation of different just distributions and suggest that further care should be taken when assigning resources, as results can be unfair. Keywords: poverty measures, distributive considerations, social inequality, public policy.
Introduccin
escasez, una posible respuesta a la pregunta de cmo distribuir con justicia el producto de la cooperacin social es que debemos minimizar el nmero de personas que no tienen lo suficiente para lograr una vida digna una vida donde diferentes objetivos puedan ser razonablemente perseguidos. (Cohen, 199). Sin embargo, a una respuesta distributiva de este tipo, tradicionalmente tendremos que agregar la pregunta de Amartya Sen, quien se pregunta qu distribuir, pues no es lo mismo distribuir suficiente bienestar, que suficientes oportunidades, o bien igual bienestar o iguales oportunidades (Sen, 190). Estas dos preguntas son relevantes para poder inquirir acerca de qu tan inequitativa es una sociedad en trminos distributivos y qu tipo de polticas deben ser aplicadas para contrarrestar tales inequidades. No es suficiente determinar normativamente cmo distribuir entre los iguales ante la ley y qu distribuir. Adems debemos tomar en cuenta que cada eleccin distributiva puede presentar mltiples problemas de aplicacin prctica, problemas usualmente llamados de justicia social. Uno de estos problemas es cmo describimos con precisin al grupo que se encuentra en peores circunstancias a partir de una definicin del mnimo social para llevar tal vida digna. En
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Supongamos que estamos de acuerdo con que bajo condiciones de
consideraciones distributivas al disear Polticas
este texto se describirn algunos de estos problemas y se sugerir que ciertas ideas normativas distributivas mixtas pueden dar mayor profundidad a las polticas pblicas gubernamentales destinadas a combatir la pobreza.
Pobreza John Rawls defini a los que se encuentran en peores circunstancias como aquellos grupos representativos afectados por la mala suerte social o natural (Rawls, 197). Tal propuesta se enmarca en una discusin liberal que parte del supuesto de que las instituciones en una sociedad son las que determinan el entorno de oportunidades igualitarias que permitirn que los ciudadanos aprovechen sus talentos al mximo. El supuesto liberal, sin embargo, puede ser descrito de diversas formas: una postulando que el Estado, definido como el conjunto de instituciones polticas que marca los objetivos sociales (ODonnell, 1996), puede ser modificado, como asevera Rawls, por los ciudadanos y por tanto est en el inters de stos el promover una intervencin amplia que logre el mayor mnimo social posible (maximin), dando prioridad a aquellos que se encuentran en peores circunstancias, ya sea por suerte social o natural, con la intencin de que sea factible el valor de la igualdad real entre los ciudadanos. Otra forma de postular el ideal liberal es plantear que la libertad, siendo el valor ms importante, debe ser respetada por las instituciones del Estado y que stas deben intervenir lo menos posible en las decisiones de los individuos, otorgando un mnimo social definido como una red de salvamento; an ms, tal red podra ser construida por otros ciudadanos en un acto de solidaridad. El representante genrico de esta idea de liberalismo es Friedrich A. von Hayek, quien consideraba que el orden espontneo acumulativo de las decisiones humanas concuerda de mejor manera con la idea de libertad y racionalidad, que con la idea de planificacin central, atribuida al socialismo marxista.1
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Vease The Collected Works, de F.A. Hayek, editado por W.W. Bartley.
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Poltica social
Una idea liberal de derechos en un sistema democrtico puede entonces asumir distintas acepciones de justicia social, que vendran a ser la aplicacin prctica de la teora liberal. En este sentido, en este breve artculo, se dar por hecho que la libertad requiere un contexto de oportunidades amplias y un acuerdo social que permita que todos los ciudadanos lleven una vida digna. Esta visin, que puede ser interpretada como rawlsiana, presenta una serie de problemas de aplicacin prctica, es decir, cmo interpretar con detalle la eleccin de cmo y qu distribuir. Consideremos la pregunta de cmo debemos distribuir los recursos producto de la cooperacin social entre individuos en igualdad de derechos. Existen por lo menos tres respuestas estndar: Igualdad estricta: Nadie debe tener ms que otra persona sin que medie responsabilidad de su parte. Prioridad: Debemos beneficiar a los individuos y darle mayor peso al beneficio que se le otorgue a quienes en peores circunstancias se encuentren. Suficiencia: Cada persona debe tener lo suficiente. En el caso de qu distribuir, las respuestas estndar son bienestar, oportunidades o capacidades. El bienestar es subjetivamente la idea de lograr un plan de vida personal y plena; las oportunidades son las opciones para lograr una vida plena, y las capacidades son las habilidades que tiene una persona para poder llevar a cabo tal vida. En la teora se entienden como una forma de comparar a las personas entre s y determinar quin posee ms o menos tal elemento (Sales, 200). La matriz de distribucin, por tanto, se obtiene de un cruce de los seis criterios. En la literatura es usual que el ingreso sea tomado como una aproximacin del bienestar, expresando la posible diversidad de planes a desarrollar con un mismo medio de intercambio, dando valor al bienestar individual. Sin embargo, es claro que el mismo ingreso no puede adquirir los mismos bienes bsicos de salud y educacin, por ejemplo, en un entorno de competencia de servicios en una urbe y en uno de escasez de bienes tanto pblicos como privados en un
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pueblo. De igual modo, la crtica igualitaria al bienestar expresa que las preferencias pueden ser tan diversas que sera injusto otorgar la misma cantidad a cada individuo o grupo. Sin embargo, el ingreso puede aproximarse tanto a un tipo de bienestar limitado o incremental comn a todos, o bien aproximarse a describir las capacidades que pueden ser adquiridas, entendiendo un diferencial de precios en las oportunidades y capacidades. Indagar acerca de cules son algunos de los problemas tcnicos para implementar los anteriores criterios normativos de justicia social es indispensable para tener una idea de cmo obtener resultados acordes con el principio distributivo considerado justo, en una sociedad determinada. Por ejemplo, la evaluacin ex ante de la simulacin de algunos de los programas de poltica social puede mostrar formas de ajustar el proceso distributivo para alinearlo a los objetivos deseados. La lnea de pobreza se vuelve relevante una vez que se considera el equilibrio de beneficios y cargas otorgado a los ciudadanos de una comunidad. Al determinar la lnea y ejercer una poltica de beneficios directos el distribuidor general considerara que es necesario otorgar beneficios extras a tales ciudadanos, beneficios que no sern otorgados a otros de la misma forma. Existen mltiples y variados estudios sobre la concepcin de pobreza y su consecuente medicin (Atkinson, 19). De acuerdo con la literatura sobre el tema, hay por lo menos dos grandes campos: el primero se refiere a una concepcin amplia de la pobreza que incluye los factores sociales que determinan las posibilidades de desarrollo de los ciudadanos, entre estos factores se incluye la calidad institucional, el entorno econmico, la calidad de la oferta de trabajo y el ingreso medio devengado. Una persona pobre sera aquella que no posee los recursos necesarios para llevar una vida acorde con el promedio de las personas de su entorno (Townsend, 1998). Esta propuesta de definicin determina la forma en que puede ser medida la pobreza y se relaciona con el trmino de exclusin social. El otro gran campo terico se centra en tratar de definir e identificar a los pobres en trminos absolutos, es decir, bajo criterios comunes a la especie humana. Usualmente esta idea se centra, por ideologa y por eficiencia en el manejo de informacin, en el ingreso corriente,
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Poltica social
esto es, considera que el ingreso ofrece un medio a las personas para adquirir los bienes necesarios para llevar una vida digna, de ah que se establezcan montos de ingreso supuestamente apropiados para llevar cierto tipo de vida. Al utilizar una de las dos formas de medicin de la pobreza, debemos preguntarnos si afectaran las reglas de distribucin justa. Es decir, la forma de medir la pobreza puede incidir en la construccin de reglas especficas distributivas. Por ejemplo, uno de los problemas que enfrentan las dos perspectivas es determinar exactamente en dnde situar la lnea de pobreza, es decir, determinar qu es suficiente.
Definiciones precisas de pobreza y criterios mixtos en la forma de comparar a las personas para determinar las ventajas que recibirn El hecho de que la pobreza sea multidimensional reflejando una complicada funcin que permite o no que las personas alcancen ciertos niveles suficientes de ventaja en orden de lograr una vida digna, con opciones de escoger diversos caminos vitales, as como el hecho de que ciertas sociedades sufran de una severa escasez de recursos sociales y financieros, hace de la definicin de una lnea divisora entre los pobres y los no pobres una tarea muy difcil. Esto se vuelve an ms complejo cuando no es posible un acuerdo absoluto acerca de qu tipo de beneficios deben distribuirse de manera justa entre las personas para que puedan salir de la pobreza. La idea intuitiva de que es justo apoyar con recursos producto de la cooperacin social a los que en peores circunstancias se encuentran, surge parcialmente de una perspectiva humanista, donde se asume que la pobreza se refiere a la falta de recursos que requiere un ser humano para participar en sociedad y mientras menos recursos tenga, ms necesitado se encuentra. Desde una perspectiva amplia, se trata de preguntarnos acerca del mnimo social considerado como justo en una sociedad determinada, para los ciudadanos que integran el pacto social.
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Aun partiendo de una visin amplia, no es claro cmo podemos determinar el mnimo social justo. La discusin depende de consideraciones de teora poltica y de consideraciones inherentes a la historia de un pas especfico. Para complicar las cosas, las consideraciones de teora poltica no son homogneas, pues existen diversas teoras de justicia que compiten entre s y an en la misma teora existen varias interpretaciones acerca de la solucin ms eficiente y justa a un problema concreto. En el marco de la teora poltica liberal, a la que las leyes mexicanas responden con excepciones al integrar derechos comunitarios, la concepcin de pobreza ha sido considerada desde dos grandes corrientes: a) Considerar que el Estado debe velar por el mnimo social y dar acceso real a los derechos, bienes y servicios que ste incluya, y b) Considerar que las instituciones sociales, entre las que se incluye al gobierno, deben velar por garantizar el acceso real a derechos y promover las condiciones para que los individuos obtengas los bienes y servicios que incluya el mnimo social. La primera se relaciona, en trminos prcticos, con los Estados de Bienestar, generalmente socialdemcratas, con un Estado que participa de manera activa en la redistribucin amplia de recursos sociales y la segunda se relaciona con los estados liberales, con un Estado regulador pero no redistribuidor, activo de recursos sociales, con la excepcin de una red bsica de servicios para los que en peores circunstancia se encuentran. En el caso de Mxico, la poltica social ha transitado por un intento de crear un Estado de Bienestar amplio, sostenido financieramente por el desarrollo estabilizador, en un intento de crear un Estado regulador del mercado econmico que ofrezca oportunidades a los ciudadanos. Este ltimo intento de adecuacin del Estado para crear un ambiente digno donde los ciudadanos desarrollen en libertad y seguridad las actividades que les plazca dentro de la ley, se ha traducido en una serie de programas que centran su enfoque en resolver problemas estructurales individuales desde la perspectiva de las capacidades,
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Poltica social
mejorando las oportunidades para acceder a un mejor nivel de vida (Szkely, 2002).2 Ahora bien, tales ideas genricas de poltica social, que devienen en programas, tienen como referente interpretaciones conceptuales de pobreza que pueden ser identificadas con la ideas de justicia social. Perspectiva del ingreso: Desde este punto de vista, una persona u hogar es pobre si su ingreso est por debajo de la lnea de pobreza definida. Tal lnea de pobreza vara dependiendo de la situacin econmica del pas en cuestin. Sin embargo, es definida a partir de un ingreso mnimo para adquirir el suficiente alimento necesario para vivir. Esta perspectiva puede ser identificada con la idea de bienestar bsico, primario. Perspectiva de necesidades bsicas: Por medio de esta perspectiva, la pobreza est definida como la privacin de los requerimientos materiales necesarios para lograr mnimamente una vida aceptable. Este concepto de privacin incluye ingreso, salud, educacin bsica y servicios pblicos que incluyan oportunidades reales de trabajo. Esta idea tambin se relaciona con la idea de bienestar aunque se trate de un bienestar ms amplio y suficiente. Perspectiva de capacidades: Desde este aspecto la pobreza representa la ausencia de capacidades bsicas para vivir en una sociedad determinada. Estas capacidades se refieren a algo tan bsico como estar bien nutrido, adecuadamente vestido y protegido de los elementos, poder prevenir enfermedades y participar en la vida comunitaria. Claramente esta idea se relaciona con la idea de habilidades bsicas para desarrollarse en sociedad.
Tan variadas perspectivas tienen un correlato en las diversas lneas de pobreza medidas en ingreso que tratan de capturar tales consideraciones. Un ejercicio de lo anterior muestra lo siguiente:
Lo que sigue est basado en el Reporte de Desarrollo Humano (onu, 1997, 1-16). Revista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica
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Grfica 1. Porcentaje de pobreza individual segn diversas lneas de pobreza
Fuente: Clculos propios a partir de las encuestas nacionales de gasto e ingreso, inegi, tomando el ingreso total. Pesos de 2001 (las lneas de pobreza se actualizaron a partir de los documentos oficiales y de Szkely (1998, 13). El Ingreso medio y la idea de marginacin total como ausencia total de servicios, sin considerar el ingreso, son clculos propios).
Como puede observarse, las diversas perspectivas ofrecen porcentajes de pobreza muy dispersos, desde 2% en la perspectiva amplia de Coplamar, esfuerzo de poltica pblica de finales de la dcada de 1970, hasta % desde una perspectiva mnima de marginacin total que hablara de no tener ningn servicio posible ni ingreso para comer. Las otras propuestas de lnea consideran diversos bienes y servicios. Es de destacar la que considera la idea de pobreza como desigualdad, es decir, la que considera que la pobreza depende del grupo de la poblacin a la que hace referencia. En nuestro caso poseer 0% o menos del ingreso promedio sera considerar, como lo hacen los pases europeos, que se es pobre relativamente hablando e incluira a 0% de las personas aproximadamente.
El programa Coplamar consideraba una canasta bsica de bienes y servicios que un trabajador con derechos laborales tendra que poder disfrutar y adquirir viviendo en una ciudad.

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Poltica social
Para resolver este problema la Secretara de Desarrollo Social en el 2002 propuso, a partir de la recomendacin de un Grupo Tcnico, tres lneas de pobreza. Posteriormente la Ley de Desarrollo Social cre una nueva institucin encargada de evaluar la poltica social, llamada Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (Coneval) que ha dado seguimiento a tales lneas. Las lneas de pobreza estn definidas en trminos del ingreso suficiente para adquirir bienes y servicios considerados necesarios para vivir en sociedad por un individuo. La insuficiencia de estos bienes se considera como pobreza. La primera lnea, llamada pobreza extrema, considera el ingreso per cpita necesario para adquirir una canasta alimenticia (alrededor de 6 pesos mensuales, en pesos de 200). La segunda, llamada pobreza de capacidades, para adquirir, adems de una canasta alimentaria, servicios educativos y de salud (alrededor de 1 pesos mensuales). La tercera, llamada pobreza patrimonial, incluye el ingreso necesario para alimentarse, obtener servicios de salud, educacin, vestido, transporte y habitar en una vivienda digna. La conceptualizacin de la pobreza permite tomar en cuenta a aquellos bajo cierta lnea, pero no necesariamente la intensidad de la pobreza sufrida por estas personas. Es claro que una persona que se encuentra Grfica 2
Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social, 200. 20

ms alejada de la lnea descrita est en peores circunstancias que otras en mejor posicin. Se trata entonces de consideraciones relativas dentro de un grupo especfico, que a su vez tiene caractersticas de pobreza absoluta. Este problema es inmediatamente comprendido si pensamos en dos grupos de personas pobres, uno muy lejos de la lnea y otro muy cerca de ella. Bajo esta medida, los dos grupos seran pobres, pero uno de ellos estara en mayores dificultades que el otro. Una postura acerca de este problema es considerar que aquellos que se encuentren bajo la lnea, no cuentan con el mnimo social necesario. Independientemente de si se encuentran ms o menos lejos de la lnea, en cierto sentido la sociedad les estara negando el derecho de un mnimo social ciudadano. Sin embargo, esto no resuelve nuestro problema distributivo, pues an nos restara decidir cmo distribuir los escasos recursos que poseemos entre los miembros de este grupo. Al considerar como un solo grupo a las personas que se encuentran bajo la lnea, todos mereceran parte de estos recursos por igual; sin embargo, hay buenos argumentos para decir que no es justo asignar los mismos recursos a alguien con cero recursos y a alguien con recursos muy cercanos a la lnea de pobreza.
Mediciones de la pobreza sensibles a la distribucin intra-grupo Las mediciones de pobreza sensibles a la distribucin intra-grupo han sido diseadas para establecer un ordenamiento, del peor al mejor situado de entre individuos o familias. Asumiendo por ahora que el ingreso es tomado como una buena medida de una vida digna, la persona en peor situacin es aquella sin ningn ingreso, la segunda persona peor situada es aquella que tiene una unidad y as. Por tanto, una medida sensible a la distribucin nos hablara de la desigualdad entre los pobres con referencia a la lnea. Existen diversas medidas sensibles a la distribucin, la mayora creadas despus de que Amartya Sen notara que las mediciones de la pobreza como una fraccin de la poblacin presentan diversos problemas. Sen propuso algunos requerimientos mnimos que una medicin
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Poltica social
agregada debe incluir. Una medicin de este tipo debe satisfacer por lo menos los siguientes axiomas (Zheng, 1977): Monotnica: considerando otras cosas, una reduccin en el ingreso de una familia pobre debe incrementar el ndice de pobreza. Transferencia: considerando otros elementos, una transferencia de ingreso de un hogar pobre a otro rico debe incrementar el ndice de pobreza. La medicin ms comn de pobreza sensible a la distribucin que cumple con los axiomas de Sen es la propuesta por Foster, Green y Thorbecke (fgt) (Foster et al., 19). Se usa porque puede descomponerse y medir la fraccin de pobres, pero tambin la contribucin al total de cada grupo, as como la distancia relativa entre cada individuo y la lnea de pobreza, aumentando el peso de importancia a la distancia existente. La medicin puede asignar diferentes prioridades a la diferencia del ingreso individual con la lnea, proveyendo un ndice de la intensidad de la pobreza. Su estructura est dada por la siguiente funcin:
Medicin sensible a la distribucin Foster, Green y Thorbecke.
1 P = N
zy z 1 para todas las y1 < z i =1

n
Donde N es el total de la poblacin nacional, n es el nmero de pobres, z es la lnea de pobreza, y1 representa el ingreso de cada individuo i para todos aquellas y1< z. En la medicin de pobreza, es un parmetro que muestra la importancia relativa dada al ingreso del ms pobre. Por medio de esta formula tambin podemos obtener otras medidas de pobreza comnmente usadas. Dado que la medicin eleva a cierta potencia la brecha de pobreza, cuando = 0, P es igual a la proporcin de pobres en la poblacin. Cuando = 1, P es igual a la com22
binacin de la proporcin de pobres y el promedio de la brecha de ingreso de los pobres con la lnea.
Contraste con diversos criterios distributivos La comparacin entre los criterios distributivos y las lneas de pobreza puede ser observada en la Grfica 3, donde la ecuacin de la fgt representa una valoracin marginal mayor de un peso ms para los que en peores circunstancias se encuentran. El valor alfa igual a 1 implica que el mismo valor se otorga a la transferencia de un peso a cualquiera bajo la lnea. De hecho esto significa que la determinacin del ordenamiento de prioridad estar dada por otros objetivos, en este caso lo obvio es disminuir la proporcin de pobres. El valor alfa igual a 2 provee un incremento del valor marginal y = claramente propone dar prioridad extrema a los que se encuentran en peores circunstancias.
Grfica 3. Foster, Green y Thorbecke Valoracin marginal otorgada a un peso adicional

Marginal valuation of additional 1 Euro
=1 =2 = z Ingreso Lnea de pobreza
Fuente: Atkinson (199, 1). 2
Poltica social
Como podemos observar en la grfica anterior, el incremento de valor otorgado a un peso al elevar la potencia de alfa puede ser relacionado con el incremento de nuestra preocupacin moral hacia los que se encuentran en peores circunstancias. As, = recomendara a un distribuidor central con recursos limitados que asigne recursos al peor situado hasta alcanzar al segundo peor situado; inmediatamente despus los dos peores situados alcanzarn al tercero y as (Zheng, 1977, 12). De hecho, esta distribucin ofrecera una solucin similar a la propuesta rawlsiana llamada maximin, o el mximo del mnimo social a ser otorgado a los grupos representativos de la sociedad que en peores circunstancias se encuentran. Existen dos importantes diferencias que deben resaltarse entre maximin y = , al ser alfa una medicin que cumple ciertos axiomas de transferencia, alfa respondera de forma similar si intercambiamos el lugar de los individuos afectados, mientras que maximin no permitira lo anterior. Otra diferencia importante es que maximin en principio no puede ser representando en una lnea continua. En un sentido, un tipo de igualitarianismo para aquellos que se encuentran bajo una lnea determinada podra ser representado por una transferencia de un peso a cada persona, pues a nadie puede drsele ms. Esta transferencia en realidad es una distribucin equitativa pero no igualitaria, porque no aspira a igualar las condiciones de los que se encuentran bajo la lnea. Sin embargo, es una forma usual de destinar recursos a los ciudadanos apelando a la eficiencia y universalidad de la transferencia, que en un sentido respeta la igualdad ante la ley de los ciudadanos. Respecto a la distribucin prioritaria, es claro que alfa otorga prioridad extrema a las transferencias designadas a los grupos que se encuentran en peores circunstancias. Esta forma de distribuir, siendo en la prctica extrema, es inviable polticamente y slo poda ser usada en el diseo original de un acuerdo social. Alfa 2 da prioridad pero no necesariamente extrema y se acerca a las consideraciones de una prioridad dbil que no otorgue todo el recurso a un solo grupo o a una sola persona, dado el caso. La postura de suficiencia complica las cosas al sugerir que es necesario considerar seriamente las lneas establecidas en trminos ab2
solutos y si esto es as, la lnea adquiere una prioridad absoluta para el mayor nmero de personas posible. De acuerdo con esta regla, la distribucin tendra una curva inversa que d mayor prioridad a los que se encuentran cercanos a la lnea para maximizar el nmero de personas que puedan ser salvadas; de hecho, sera la potencia inversa de dos. Ahora bien, con un ejemplo es posible evaluar las transferencias con fgt, considerando que la lnea de indigencia, es decir, no tener recursos para conseguir alimentos, se encuentra en 00 unidades. Tenemos tres personas: A (0), B (20) y C (20). Los recursos que podemos distribuir son 100 unidades. En la Tabla 1 un menor porcentaje en los resultados de fgt refleja una mejor situacin. Podemos observar que tres distribuciones, las dos prioritarias y la que ofrece un trato equitativo, distribuyen de tal forma que no eliminan la indigencia de ninguna de las tres personas, slo el criterio de suficiencia permite la supervivencia de dos a costa de una persona. En este sentido dramtico, es mejor que dos sobrevivan a que ninguno lo haga, pero observemos con mayor detenimiento los datos. La distribucin prioritaria alta ofrece todos los recursos al que en peor circunstancia se encuentra y lo eleva de 0 a 100 unidades. Tabla 1. Distribucin y evaluacin de acuerdo con diferentes criterios distributivos Dist. original A=0 B = 20 C = 20 =(0)=100 =(1)= =(2)= .2 =()=.6 Prioridad alta A = 100 B = 20 C = 20 =(0)=100 =(1)=. =(2)=16.7 =()=10.2 Prioridad dbil A = 0 B = 27 C = 27
fgt
Trato equitativo A = B = 2 C = 2 =(0)=100 =(1)=. =(2)=26.6 =()=2.
Suficiencia A=0 B = 00 C = 00 P(0)= . =(1)=. =(2)=. =()=.
=(0)=100 =(1)=. =(2)=2.6 =()=19.
Fuente: Clculos propios. Nota: En las filas inferiores entre parntesis se encuentra el valor que toma alfa en fgt.
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Poltica social
Las dos personas que no fueron beneficiadas podran inconformarse, aludiendo el derecho a recibir algo. Si atendemos a ese reclamo podramos otorgar 0% a la persona sin nada y 2% a las dos restantes. En este caso alguien podra aludir que no es su culpa el que la persona A haya perdido todo y que reclama un trato equitativo. La distribucin equitativa repartira una tercera parte a cada uno de ellos y finalmente suficiencia. Si observamos los resultados de fgt, es claro que la mejor opcin para alfa es dar prioridad alta al que se encuentra en peores circunstancias, sin embargo parecera una accin injustificada para los dos restantes. Esta accin injustificada puede apreciarse en la ambigedad presentada por el resultado similar de fgt de la distribucin original y la suficientaria para alfa 3. Esto querra decir, en un sentido, que la demanda moral sobre recursos de un individuo pobre sera similar al de tres individuos pobres, tomando en cuenta la lnea. Esto parecera contraintuitivo si queremos respetar la igualdad moral de los individuos. Observado desde esta perspectiva, un problema aparente de fgt parece situarse en axioma de transferencia, donde se da mayor prioridad al peor situado bajo la lnea. Como puede apreciarse, existe una diferencia sustancial entre la prioridad entre grupos y la prioridad intra grupos. El ejemplo sugiere que la prioridad debe darse al grupo peor situado y dentro del grupo dar prioridad a los ms cercanos a la lnea. Esta prioridad no puede ser absoluta y por tanto es importante mantener beneficios a todos los miembros del grupo, aunque decrecientes. Tomando en cuenta los resultados de la seccin previa, consideremos algunos de los problemas relacionados con la definicin de pobreza y la importancia de la definicin de la lnea en torno a la idea de justicia social. Las polticas pblicas pueden responder de diversas formas a esta consideracin, como se muestra en la Grfica 4. Se pueden apreciar las diversas polticas aplicables para superar la lnea de pobreza z. La lnea gruesa muestra la distribucin de los individuos por centiles en x. En el eje de las y se encuentra el ingreso. El beneficio uniforme se conforma de una transferencia idntica, esto logra que todos aumenten su ingreso, algunos superando z. El suple26
Grfica 4. Diversas transferencias de ingreso que responden a criterios distributivos de justicia social
Lnea de Pobreza (lp)
Beneficio uniforme
Suplemento de ingreso Transferencia de ingreso igual a la brecha con la lp Garanta de ingreso Centiles de individuos y min Fuente: Adaptacin de Atkinson (199, 1).
mento de ingreso considera una transferencia desigual que d mayor prioridad a los que tienen menos ingresos. La transferencia de ingreso igual a la brecha existente con z puede dejar a algunos sin nada, aunque a muchos posicionarlos sobre z. Finalmente, la garanta de ingreso permite mejorar su condicin sustancialmente a los que en peores circunstancias se encuentran. Para evaluar las diversas formas de distribuir los mismos recursos podemos hacer un ejercicio hipottico, simulando contablemente que otorgamos una transferencia de ingreso a cada individuo de acuerdo con lo descrito y medir el nmero de pobres posterior a la distribucin y la intensidad de la pobreza de los que siguen siendo pobres bajo una lnea de pobreza elegida. La lnea de pobreza se describe como el 0% del ingreso promedio familiar. Consideremos que transferimos el 2% del ingreso total y que asumimos una distribucin estadstica normal del ingreso con un % de brecha de pobreza.
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Poltica social
Tabla 2. Comparacin de los distintos tipos de transferencias % de Brecha de % de pobreza pobreza mejora Distribucin original Beneficio uniforme Suplemento de ingreso Garanta de ingreso Transferencia igual a la brecha 20% 1% 20% 20% % .0% 7.20% .00% .0% .9% 1% 0% % 1%
fgt
Mejora fgt 2 (%) 1% 1% 70% 2%
.70% .00% 2.2% 1.0% .1%
Fuente: Clculos propios adaptados de Atkinson (199). En la tabla la distribucin original y sus mediciones estn ordenadas en filas.
En la Tabla 2 puede observarse que la mejor opcin, desde la perspectiva de reducir el nmero de pobres, sin ninguna sorpresa es una transferencia igual a la brecha existente entre el ingreso individual y la lnea; sin embargo, esto hace que los recursos no sean suficientes para todos y que el % restante quede sin ningn recurso. Esto puede apreciarse al obtener de la frmula fgt 2, que mide la relevancia dada a los que menos tienen, que la situacin de stos no mejora. La mejor opcin, considerando la reduccin de la intensidad de la pobreza de los que permanecen bajo la lnea, es la garanta de un ingreso tal que permita a los que se encuentran en la cola de la distribucin aumentar su ingreso. En esta distribucin mejorara fgt 2 en 70%. Es decir, una transferencia desigual que otorgue, por ejemplo, lo faltante a la mitad de la brecha para cada centil de individuos, puede ser mejor desde una perspectiva de la gravedad de la situacin; sin embargo, puede ser peor desde una perspectiva de disminucin de los nmeros totales de la pobreza.
Consideraciones finales Se ha sugerido que para determinar cun inequitativa es una sociedad en relacin con la distribucin existente de los recursos sociales entre los ciudadanos con derechos iguales a stos y qu tipo de polti2
cas deben ser implementadas para enfrentar tal inequidad, debemos en primera instancia considerar cmo son seleccionados los que en peores circunstancias se encuentran. En nuestro caso, es claro que no slo la definicin de la pobreza afecta la distribucin resultante, de igual manera la forma en que es medida ofrece seales de la prioridad moral que otorgamos al grupo y a los individuos dentro del grupo. Tambin se ha sugerido que existe una relacin inversa entre el valor moral otorgado a una persona cerca de la lnea y otra lejos de ella cuando nuestra lnea est determinada en trminos absolutos, es decir, de supervivencia. Cuando esto no es as, la prioridad moral desciende. De hecho, se trata de tener en cuenta que el bienestar otorgado puede ser considerado como gradual y no continuo, es decir, una unidad de ventaja es ms relevante junto a la lnea que al final de ella, siempre y cuando se trata de valores absolutos. Esta idea presenta un problema de axiomatizacin al medir la pobreza, pues hemos de asignar distintas prioridades a diferentes ordenamientos, de acuerdo con las lneas de ventaja mixtas que puedan surgir. Al considerar distintas polticas de alivio de la pobreza, se sugiere que el distribuidor deber ser claro en los objetivos explcitos propuestos, pues las prioridades y ordenamientos de precedencia pueden variar al asignar recursos escasos. Esto hace de las polticas que se dirigen a eliminar o reducir este problema una autntica prueba acerca de la forma en que los ciudadanos son considerados por las instituciones.
Bibliografa Atkinson, Anthony (19), Poverty in Europe, Blackwell, Oxford. Bartley, W.W. (coord.) (1999), The Collected Works of F A Hayek, University of Chicago. Buhong, Zheng (1977), Aggregate Poverty Measure, Journal of Economic Surveys, vol. 11, nm. 2. Cohen, G.A. (199), Self Ownership, Freedom and Equality, Cambridge University Press.
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Poltica social
Coneval (200), (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social), www.coneval.gob.mx (visitado en octubre de 200). Foster, J., J. Greer y E. Thorbecke (19), A Class of Decomposable Poverty Measures, Econometrica, vol. 2, pp. 761-766. ODonnell, Guillermo (1996), Otra institucionalizacin, Poltica y Gobierno, cide, nm. 2. onu (1997), Reporte de Desarrollo Humano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Rawls, John (197), Teora de la justicia, fce. Sales, Francisco (200), Distributive Considerations and Poverty Alleviation Programs, PhD Thesis, Warwick. Sen, Amartya (1980), Equality of What?, en S. McMurrin (coord.), Tanner Lectures on Human Values, Cambridge University Press. Szkely, Miguel (2002), Hacia una nueva generacin de poltica social, Cuadernos de Desarrollo Humano, nm. 2, Sedesol, 2002. (19), The economics of poverty, inequality and wealth accumulation in Mexico, Macmillan. Townsend, Pete (1988), Ending World Poverty in the 21st Century, Radical Statistics, nm. 6.
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la opinin pblica sobre la migracin en mxico y estados unidos

Salvador Moreno Prez*
En
el artculo se comparan las diferentes percepciones que tienen los mexicanos respecto a los extranjeros y las percepciones que los estadounidenses expresan respecto de la inmigracin, en particular de mexicanos en su pas. El artculo se basa en encuestas producidas por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica y en el estudio del Pew Hispanic Center, Americas Immigration Quandary, resultado de una encuesta nacional levantada en 2006 en Estados Unidos. El artculo se divide en tres partes: en la primera se desarrollan algunos conceptos clave que tienen que ver con la discriminacin, exclusin social y xenofobia como componentes de la migracin; posteriormente se describe el estado actual de la emigracin de mexicanos a Estados Unidos y la inmigracin internacional en nuestro pas; en la tercera parte se revisan las percepciones de la poblacin sobre la inmigracin tanto en Mxico como en Estados Unidos. Palabras clave: opinin pblica, flujos migratorios, inmigracin, discriminacin, exclusin social.
* Es socilogo egresado de la Universidad Autnoma Metropolitana y curs la maestra en Desarrollo Urbano en El Colegio de Mxico. En el cesop se ha especializado en los temas de vivienda, desarrollo urbano y regional, coordinacin metropolitana, migracin y competitividad. Correo electrnico: salvador.moreno@congreso.gob.mx
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oPinin Pblica
Public opinion about migration in Mexico and United States
In this article I compare different perceptions about foreigners either
Mexicans about foreigners or north Americans about Mexicans and migration in general. The article draws from surveys made at cesop and the Pew Hispanic Center. The article is divided into three, the first part discusses the most important concepts in the subject. The second points out the latest data about Mexican migration towards the States and finally some perceptions about migration in both countries are discussed. Keywords: migration policy, public opinion, migration waves, migration, discrimination, social exclusion.
Introduccin
nes que tienen los mexicanos respecto a los extranjeros y las percepciones que los estadounidenses expresan respecto de la inmigracin hacia su pas. Para explorar la opinin pblica de los mexicanos sobre los extranjeros se utilizarn los principales resultados de la encuesta de Migracin y las relaciones con los Estados Unidos, elaborada por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica en 2007 (cesop, 2007). La encuesta se llev a cabo en viviendas, en diciembre de 2007 y fue aplicada a 1 200 ciudadanos de 1 aos y ms, con un nivel de confianza de 95% y un margen de error de +/ 2.8 por ciento. Para fines de comparacin con la percepcin de la inmigracin en Estados Unidos se utiliza el estudio del Pew Hispanic Center, Americas Immigration Quandary, que fue resultado de una encuesta nacional levantada entre el de febrero y 7 de marzo de 2006. La muestra consisti en 2 mil entrevistas telefnicas a adultos de 1 aos y ms; es representativa a nivel nacional y en cinco zonas metropolitanas con un nivel de confianza de 95% y un margen de error de +/ 2.5 por ciento. El artculo se divide en tres partes: en la primera se desarrollan algunos conceptos clave que tienen que ver con la discriminacin, exclusin social y xenofobia como componentes de la migracin, poste2
En el presente artculo se busca comparar las diferentes percepcio-
la oPinin Pblica sobre la migracin en mxico
riormente se describe el estado actual del la emigracin de mexicanos a Estados Unidos y la inmigracin internacional en nuestro pas; en la tercera parte se revisan las percepciones de la poblacin sobre la inmigracin tanto en Mxico como en Estados Unidos; por ltimo se realizan algunos comentarios finales a manera de comparacin y conclusin.
Aspectos conceptuales La especie humana es diversa, pero independientemente de ello toda persona es titular de derechos humanos y las diferencias no deben excluirla de los mismos; ello implica que somos diferentes pero iguales en derechos (Salgado, 200). Sin embargo, en la prctica la diversidad ha sido vista como sinnimo de desigualdad, exclusin y discriminacin. La relacin identidad/diferencia expresa la aceptacin del otro como diferente pero con los mismos derechos. Cuando no sucede as, no se acepta la relacin identidad/diferencia y toma forma la idea de que el otro diferente sea asumido como inferior frente a la identidad dominante. La negacin o falta de reconocimiento del otro tiene su base en prejuicios, estereotipos sobre esa persona o grupo de personas, los mismos que se trasmiten culturalmente dentro de una lgica de mantenimiento del poder entendido como dominacin (Salgado, 200). Los tpicos estereotpicos de la mayora de los individuos que se sienten amenazados por la presencia de grupos tnicos coinciden con las estructuras semnticas que se manejan en el discurso racista y que se puede resumir en cuatro argumentos bsicos: 1. La diferencia de apariencia, de cultura y conducta; 2. La desviacin de las normas y valores; . La competicin por recursos escasos, de espacio, empleo, educacin y bienestar; . La amenaza percibida, nos van a invadir (Cea, 200, 202). Otros autores analizan la magnitud de la xenofia y la discriminacin desde tres dimensiones: la seguridad ciudadana, la identidad cultural, entendida como agresin a las costumbres locales, y la dimensin econmica o de competencia por los recursos (Sol, 2000).

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ngeles Mascott agrupa en dos grandes teoras los argumentos anteriores: econmicas (realistas o racionales) y culturales (teoras de la identidad, prejuicios o simblicas). Las primeras parten del supuesto de que los individuos son seres racionales que juzgan la migracin con base en clculos de su propio bienestar; las segundas sealan que las actitudes hacia los inmigrantes tienen que ver con las orientaciones afectivas y simblicas de los individuos, como el prejuicio tnico o racial y el nacionalismo (Mascott, 2006, 1). Las teoras realistas o econmicas sostienen que la demanda de trabajo genera inmigracin y sta disminuye los salarios. La desigualdad en los recursos determina el tipo de flujos migratorios entre pases; as, los trabajadores con alta especializacin tendern a migrar hacia pases donde se carece de ella y la inmigracin tendr efectos negativos en los trabajadores calificados de los pases pobres y para los no especializados en los pases ricos. Por su parte, las teoras basadas en la cultura argumentan que los inmigrantes pueden ser rechazados por las comunidades a las que llegan por temor y prejuicios, dando lugar a un racismo moderno o simblico (Mascott, 2006, 16). Segn Mascott, el concepto de racismo moderno tiene dos aristas: por un lado, se argumenta que se debe a prejuicios raciales; por otro, que es una forma de rechazo contra quienes violan los valores de la sociedad como el respeto a la ley, la tica, el trabajo y el individualismo. Las actitudes hacia los inmigrantes y las polticas migratorias se forman a partir de la combinacin de los dos enfoques tericos; por ejemplo, el racismo simblico se ve reflejado en la percepcin ciudadana de que los inmigrantes ilegales no merecen la ayuda del gobierno o el beneficio de las polticas sociales. El rechazo tambin se relaciona con sentimientos de identidad o nacionalismo que se traducen en un sentimiento de superioridad de los nativos frente a los inmigrantes. Las teoras culturales tambin hacen referencia a la prdida de valores y cultura tradicionales con la llegada masiva de inmigrantes. Por el lado de las teoras realistas o econmicas, los trabajadores inmigrantes y nativos compiten por el acceso a los recursos y su vinculacin genera conflictos y fricciones (Mascott, 2006, 17). La percepcin de los ciudadanos sobre los inmigrantes variar segn la posicin de la persona en la estructura social, su interaccin

(directa o indirecta), la informacin que difunden los medios de comunicacin y el discurso poltico. A partir de esas dimensiones y teoras giran los anlisis sobre la xenofobia que se han hecho en forma extensa en los pases receptores de migrantes como Estados Unidos en Amrica y Espaa en Europa. Al respecto Cea seala que el racismo denota un proceso social de exclusin basado en la diferencia de color o cultural, y sugiere una reaccin psicolgica natural contra extraos. La palabra xenofobia etimolgicamente significa miedo a los extranjeros y se le puede considerar un problema social cuando se manifiesta en violencia y agresividad hacia los miembros de otros grupos humanos (Cea, 200). Las crisis econmicas propician la xenofobia. En esos momentos aumenta la competencia por recursos limitados con inmigrantes dispuestos a trabajar con salarios bajos y en peores condiciones laborales y se refuerza la idea de restringir los derechos sociales de los inmigrantes y la proteccin de los autctonos.
La migracin en Mxico y Estados Unidos La migracin es parte de un proceso de integracin econmica conocido como globalizacin y la creciente interdependencia entre las naciones est contribuyendo a intensificar los movimientos migratorios. Vivimos en un modelo de economa neoliberal con una tendencia creciente a la apertura de mercados y libre circulacin de capitales. Las fronteras se han abierto para el cruce de mercancas, mientras cada vez se cierran ms a la movilidad humana. En la actualidad presenciamos la consolidacin de un enorme poder de las empresas transnacionales, una creciente inequidad en la distribucin de la riqueza, adems de un incremento de la movilidad humana que se manifiesta en el desplazamiento forzado de poblaciones al interior de sus propios pases, as como el traspaso de fronteras en busca de refugio frente a la amenaza del derecho a la vida, la integridad, la seguridad y la libertad como consecuencia de la persecucin, la violencia generalizada y las masivas violaciones de derechos humavolumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

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nos por el recrudecimiento de conflictos particularmente de carcter interno, as como el aumento de la migracin de carcter internacional hacia pases percibidos como ms ricos (Salgado, 200). La migracin internacional en todas sus formas es parte integral de los desarrollos mundiales contemporneos, es probable que aumente en volumen en el futuro cercano debido a las fuertes presiones de la integracin global. El proceso migratorio tiene cierta dinmica interna basada en redes sociales que lo fundamentan y tiene como consecuencia la formacin de comunidades o minoras tnicas en los pases de destino y el surgimiento de lo que se ha dado en llamar multiculturalismo (Castles y Miller, 200, 6). De lo anterior se desprende que los migrantes conservan sus vnculos recurrentes y significativos en dos o ms lugares, de ah que el tema de la cultura, la identidad y la comunidad adquieran un poderoso significado no slo para los inmigrantes, sino tambin para la sociedad receptora en su conjunto y puede provocar cambios en las instituciones y afectar la naturaleza de los Estado-nacin. As, la migracin afecta no slo a los migrantes sino a las sociedades de origen y receptoras en su totalidad. En la actualidad la mayora de las personas, tanto en los pases desarrollados como en los menos desarrollados, han tenido alguna experiencia sobre la migracin y sus efectos; Castles y Miller definen esta experiencia universal como la era de la migracin. En el ao 200, alrededor de % de la poblacin mundial, poco ms de 191 millones de personas, residan en un pas diferente al que nacieron (Grfica 1). Los pases con mayor porcentaje de poblacin no nativa son Suiza, Nueva Zelanda, Australia y Canad; en Mxico el porcentaje de personas nacidas en otro pas represent apenas el 0.% de la poblacin total (Grfica 2). La mayora de los extranjeros residentes en Mxico es originaria de Estados Unidos (dos terceras partes). El 0% restante proviene principalmente de Centro y Sudamrica, Europa y otros pases (Grfica 3). Los flujos hacia Estados Unidos datan del siglo xix; sin embargo, en las ltimas dcadas han cobrado un dinamismo sin precedentes
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Grfica 1. Migrantes internacionales a escala mundial, 1965-2005 (millones)
Fuente: Conapo (www.conapo.gob.mx, mayo de 200).
Grfica 2. Porcentaje de la poblacin nacida en otro pas, 200
Fuente: 200.
oecd,
Factbook 2008: Economic, Environmental and Social Statistics,
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Grfica 3. Extranjeros residentes en Mxico por regin de nacimiento, 1990 y 2000
Fuente: Estimaciones de Conapo con base en inegi, XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990 y XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
asociado a la modalidad de integracin econmica profundamente asimtrica con el vecino pas. La integracin que tiene lugar bajo el influjo de las reformas econmicas liberalizadoras se profundiza con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) y se sustenta en un dinamismo exportador que ha acentuado la dependencia de la economa mexicana a la estadounidense. Ral Wise Delgado, al respecto menciona que los discursos liberalizadores de factores productivos y flujos dinerarios no se correspondieron con los severos controles al movimiento de fuerza de trabajo (Wise y Maan, 2005). En el 200 las cifras ms recientes indicaban que 12. millones de mexicanos residan en Estados Unidos y representan % de la poblacin total de aquel pas (Grfica 4). El crecimiento de los migrantes mexicanos hacia el vecino pas ha sido vertiginoso, ya que en 190 apenas sobrepasaban los dos millones y en el 2000 el nmero de emigrantes se haba quintuplicado (Cuadro 1). De esta forma Estados Unidos es el pas con mayor inmigracin en el mundo, y el contingente de inmigrantes mexicanos es el ncleo

Grfica 4. Poblacin de origen mexicano residente en Estados Unidos: emigrantes permanentes, trabajadores temporales y descendientes de emigrantes, 1990-200
Fuente: Rodolfo Corona Vzquez, Dimensin del fenmeno migratorio en Mxico, migracin, remesas y desarrollo regional, 7 Seminario Regional de Innovacin Migracin y Desarrollo: hacia Polticas Pblicas Innovadoras en Mxico, El Colegio de la Frontera Norte, Mxico, 200.
mayoritario. La dinmica migratoria se puede observar en la existencia de ms de un milln de cruces diarios en la frontera entre los dos pases, que la convierten en la ms transitada del planeta (Wise y Maan, 200, 1). En Mxico, 96 de cada cien municipios del pas mantienen algn tipo de vnculo con la migracin internacional y la presencia de residentes de origen mexicano se hace presente en prcticamente todos los estados de la Unin Americana. Adems de los propios protagonistas de la migracin (poco ms de 12 millones de personas nacidas en Mxico y residentes en Estados Unidos), el fenmeno involucra a ms de 17 millones de personas estadounidenses de origen mexicano, as como a la poblacin radicada en Mxico que cuenta con algn pariente cercano en el vecino pas (0 millones de mexicanos). Las interacciones entre estos diferentes conjuntos de poblacin alientan e
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Cuadro 1. Estados Unidos. Nacidos en el extranjero, cambios desde 190: Los diez pases principales 190-2000 (miles)
Rango 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Pis Mexico G erm any C anada Italy U .K . C uba P hilip. P oland S ov.U n. K orea C hina V ietnam Los dem s Total 1980 2,199 849 843 832 669 608 501 418 406 290 286 231 5,949 14,080 Pas M exico P hilip. C anada C uba G erm any U .K . Italy K orea V ietnam C hina E l S al. India Los dem s Total 1990 4,298 913 745 737 712 640 581 568 543 530 465 450 8,585 19,767 Pas Mexico C hina * P hilip. India V ietnam C uba K orea C anada E l S al. G erm any D om .R ep. U .K . Los dem s Total 2000 9,177 1,519 1,369 1,023 988 873 864 821 817 707 688 678 12,238 31,108
* China incluye Hong Kong y Taiwn; los datos para la Unin Sovitica incluyen Rusia, Ucrania y Bielorusia. Fuente: Federation for American Immigration Reform, Immigrations Impact on the U.S., www.fairus.org (consulta: agosto de 200).
incluso facilitan la conformacin de extensas redes familiares y sociales (Tuirn, 2006, 11). En cuanto a las caractersticas laborales de los emigrantes mexicanos, el 2.% de la poblacin de 1 aos y ms cuenta con estudios de secundaria completos. Esta cifra baja a 0.7% en el ncleo de migrantes temporales o circulares y se eleva a 71.% al considerar todo el espectro de la poblacin de origen mexicano establecido en aquel pas, lo que significa que en trminos generales Mxico pierde fuerza de trabajo calificada. En cuanto a la fuga de cerebros (personas con licenciatura o posgrado) el monto asciende a poco ms de mil personas nacidas en Mxico y a 1.4 millones de origen mexicano (Wise y Maan, 200, 1).
La percepcin de la migracin en las sociedades mexicana y estadounidense A pesar de las diferencias culturales, econmicas, polticas, geogrficas y sociales que caracterizan a Estados Unidos y Mxico, la opinin
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pblica y la agenda de gobierno de ambos pases coinciden en muchos aspectos fundamentales. Por ejemplo, en el mbito del gobierno, hay coincidencias en encontrar soluciones efectivas y de cooperacin a los problemas comunes como el narcotrfico, la seguridad fronteriza y la migracin indocumentada, aunque resulta complicado dada la estructura de poder tan desequilibrada entre los dos pases. El gobierno mexicano y algunos sectores sociales reconocen la necesidad de cooperacin bilateral y estn dispuestos a colaborar con Estados Unidos para tomar medidas de combate al terrorismo y para regular la inmigracin (cide, 2006). Uno de los temas en los que mayor desacuerdo existe entre estadounidenses y mexicanos es el relativo a la migracin. Los estadounidenses se oponen al aumento de la migracin hacia su pas, mientras que en Mxico se ve como una solucin a un problema econmico. En este contexto, en ambas naciones los diferentes actores sociales han elaborado una imagen de la migracin de acuerdo con la percepcin que tienen de sus caractersticas, causas y efectos. Esa percepcin se expresa en opiniones y actitudes que se transforman en expectativas sobre la forma en que se debe legislar y administrar el proceso migratorio (Imaz, 2007, 6). Las percepciones y opiniones sobre la migracin internacional se traducen en presiones de los grupos interesados en el gobierno para determinar las polticas del Estado sobre el fenmeno, ello debido a la alta visibilidad de la migracin internacional que se manifiesta en fenmenos como el transculturalismo social. En ese sentido, Cecilia Imaz afirma que la alta visibilidad se traduce en una opinin pblica que va a expresarse alrededor del tema a travs de un imaginario colectivo que, positiva o negativamente, define al hecho migratorio y a sus diferentes actores (Imaz, 2007, 6). Mxico se caracteriza por ser un pas de alta emigracin y relativamente poca inmigracin internacional. As, el grupo de los residentes nacidos en otro pas ha desplegado una tendencia creciente pero todava sin mucho peso en la poblacin total con apenas 0.% y representan alrededor de 00 mil residentes. La inmigracin extrajera est constituida por estadounidenses, italianos, ingleses, franceses, chinos, coreanos, japoneses, espaoles, libaneses y argentinos, entre
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otros. En el largo plazo esa diversidad cultural enriquece la cultura domstica, aunque la percepcin de la poblacin hacia los extranjeros no es de total aceptacin. En la Grfica 5 se puede apreciar la percepcin de los mexicanos sobre la cantidad de extranjeros en Mxico: un tercio de la poblacin est de acuerdo en que son demasiados; otro tercio opina que se encuentra la cantidad adecuada y slo 17 de cada 100 cree que debera haber ms extranjeros en el pas. La actitud hacia los extranjeros en parte est determinada por la identidad nacional, segn los resultados de la encuesta de Migracin y las relaciones con los Estados Unidos (cesop, 2007), en nuestro pas 9 de cada 100 personas se sienten algo y muy orgullosas de ser mexicanas, slo de cada 100 se sienten poco o nada orgullosas de su nacionalidad y slo a 2 de cada 100 les da lo mismo o no les interesa. En Estados Unidos se observa un rechazo similar hacia los inmigrantes en general, ya que de cada 10 piensa que deberan ser disminuidos, casi la misma proporcin (7%) cree que se debe mantener la misma cantidad y slo 2 de cada 10 piensa que la inmigracin debera incrementarse (Grfica 5.1). En Mxico tambin existe una gran ambivalencia sobre los beneficios de los inmigrantes: 0% de la poblacin considera que los extranjeros perjudican al pas y 46% opina que lo benefician. El rechazo de los no nativos como fuerza de trabajo complementaria est muy dividido en la opinin pblica mexicana, ya que de cada 100 ciudadanos cree que la llegada de inmigrantes extranjeros debilita al pas porque vienen a quitarle trabajo a los mexicanos; sin embargo, casi la misma cantidad, de cada 100 opinan que lo fortalecen, ya que aportan conocimientos y fuerza de trabajo. Al respecto, el rechazo a los inmigrantes en el vecino pas es mayor, ya que de cada 10 ciudadanos opina que son una carga porque toman trabajos, viviendas y servicios de salud; en oposicin, de cada 10 estadounidenses opina que los inmigrantes fortalecen a su pas con su talento y trabajo (Grfica 6.1). Cuando se pregunta a los ciudadanos mexicanos si los trabajadores extranjeros afectan la economa, de cada 100 responden que la perjudican porque hacen que bajen los salarios, mientras que de
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Grfica 5. Percepciones de la migracin en Mxico y Estados Unidos Grfica 5. Con cul de las siguientes frases est usted de acuerdo?
Ns/ Nc, 1% 1 Demasiad o s ex t r anjer o s , Increment ados, 1 7% 38%
Disminuidos, 40% M ant enerla igual,37%
Grfica 5.1 Los niveles de migracin legal deben ser

No sabe,6%
Cant i d ad ad uad a d e ex t r anjer o s , 34%
Po co s ex t r anjer o s, 1 7%
Mxico
Fuente: cesop, La opinin ciudadana en temas nacionales. Encuestas cesop 2007, Mxico, 200.
Estados Unidos
Fuente: Pew Hispanic Center, No consensus on Inmmigration Problem or Proponed Fixes, Americas Immigration Quandary, Washington, D.C., 2006.
Grfica 6. Percepcin en Mxico y Estados Unidos sobre la inmigracin Grfica 6. En su opinin La llegada de personas de otros pases a Mxico a trabajar?
No sabe/ No cont est a,1 1 % Fort alece ya que aport an sus conocimient os y f uerza de t rabajo, 44%
Grfica 6.1 Preocupacin por el incremento de la inmigracin

No s abe, 7% Son una c arga porque ellos toman trabajos y v iv ienda, 52%
Lo debilit a ya que vienen a quit arle t rabajo a los mexicanos, 45%
Fortalec en a los Es tados Unidos c on s u trabajo y talentos , 41%
Mxico
Fuente: Pew Hispanic Center, No Fuente: cesop, La opinin ciudadana consensus on Inmmigration Problem en temas nacionales. Encuestas cesop or Proponed Fixes, Americas Im2007, Mxico, 200. migration Quandary, Washington, D.C., 2006.
Estados Unidos

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cada 100 considera que ayudan a la economa porque trabajan con salarios ms bajos (Grfica 7). Existe un argumento generalizado que afirma que los migrantes compiten en el mercado de trabajo con la poblacin nativa, deprimiendo de esa forma los salarios. Al respecto Martine, Hakkert y Guzmn (2000) consideran que gran parte de los migrantes no calificados ocupan espacios que la poblacin natural ya no quiere ocupar, sea por tratarse de trabajos duros o pesados, mal remunerados y de prestigio social reducido. Por ello, muchos migrantes estn sobrecalificados para los empleos que ocupan, por tanto, hacen una contribucin mayor a la economa que la poblacin no migrante. A pesar de la percepcin de los mexicanos de que el trabajo del extranjero afecta la economa, de cada 100 ciudadanos est a favor de una iniciativa de ley que permitiera a los inmigrantes indocumentados legalizar su permanencia en el pas. Slo de cada 100 ciudadanos se manifiesta abiertamente en contra (Grfica 8). Los ciudadanos en Estados Unidos consideran que los inmigrantes toman trabajos que los estadounidenses no desean (7 de cada 10 personas); slo 2 de cada 10 consideran que los inmigrantes consiguen trabajos que desean los estadounidenses.
Grfica 7. En su opinin, La llegada de personas de otros pases a Mxico ayuda o afecta a la economa?
No s abe/ No c ontes ta, 12% A y uda a la ec onom a porque trabajan c on s alarios bajos , 33%
P erjudic a a la ec onom a porque hac en que bajen los s alarios , 55%
En trminos generales, los ciudadanos de ese pas estn divididos en tres principales aproximaciones para tratar con los inmigrantes ilegales: los que piensan que ellos deben estar permanentemente (2%); los que piensan que deben estar bajo un programa de trabajo temporal y que eventualmente se vayan (2%), y los que piensan que todos los trabajadores ilegales deben ser remitidos a su casa (27%). La mayora de los ciudadanos estadounidenses (9 de cada 100) piensa que la mejor forma de reducir la inmigracin ilegal de mexicanos sera penalizar a los empleadores, mientras que de cada 100 opinan que se debe incrementar el apoyo a la vigilancia en la frontera y slo 9 de cada 100 creen que se deben construir ms bardas para combatir de manera efectiva la migracin (Grfica 8.1). Aunque la opinin pblica sobre esos temas permanece divida en sus puntos de vista sobre los efectos de la inmigracin, muchos creen que los recin llegados a Estados Unidos fortalecen los valores tradi-
Grfica 8 Usted estara a favor o en contra de una iniciativa de ley que permitiera a los inmigrantes indocumentados legalizar su permanencia en Mxico?
Ns /Nc , 7% En c ontra, 38% A f av or, 55%
Grfica 8.1 La mejor forma de reducir la inmigracin ilegal de Mxico
No s abe, 9% Cons truir ms bardas , 9% Penaliz ar a los empleadores , 49% Inc rementar el apoy o a la v igilanc ia f ronteriz a, 33%
Mxico
Estados Unidos
Fuente: Pew Hispanic Center, No Fuente: cesop, La opinin ciudadana consensus on Inmmigration Problem en temas nacionales. Encuestas cesop or Proponed Fixes, Americas Im2007, Mxico, 200. migration Quandary, Washington, D.C., 2006.

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cionales de la sociedad estadounidense, pero casi el mismo porcentaje opina que amenazan los valores tradicionales. Esta ambivalencia se ve reflejada en el hecho de que la mayora (53%) opina que deben ser requeridos para retornar a casa; de cada 10 piensan que deben permitirles permanecer en Estados Unidos (Grfica 9). La opinin pblica mexicana ha visto con recelo las restricciones impuestas por los estadounidenses en la frontera para evitar la entrada de inmigrantes ilegales. En ese sentido, 9 de cada 100 mexicanos consideran injusto el trato que reciben los inmigrantes mexicanos en Estados Unidos y 2 de cada 100 consideran la construccin de un muro en la frontera como una agresin de Estados Unidos hacia Mxico. Alrededor de 70 de cada 100 ciudadanos mexicanos opina que el muro fronterizo no disminuir la migracin ilegal de mexicanos hacia Estados Unidos (grficas 10 y 10.1). Adems, 8 de cada 10 mexicanos opina que la permanencia de mexicanos ilegales en Estados Unidos beneficia la economa del vecino pas. Los mexicanos opinan positivamente sobre los efectos de los emigrantes en la economa de Estados Unidos, pero no as de la llegada de extranjeros a Mxico, ya que % considera que perjudica a la economa porque hacen que bajen los salarios y 61% considera que la
Grfica 9. Los inmigrantes ilegales deben ser

No s abe /No c ontes ta, 7%
Permitirles permanec er , 40%
Requeridos para retornar a c as a, 53%
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Grfica 10. En su opinin La Grfica 10.1 En su opinin La construccin del muro en la fron- construccin del muro en la frontera representa una agresin o no tera disminuir o no la migracin de Estados Unidos hacia Mxico? ilegal hacia Estados Unidos?
No es una agres in, 12% Ns /Nc , 6%
Ns /Nc , 6%
Si la dis minuir , 23%
Si es una agres in, 82%
No la dis minuir , 71%

cesop
Fuente: cesop, La opinin ciudadana en temas nacionales. Encuestas 2007, Mxico, 200.
llegada de inmigrantes de Centro y Sudamrica es un problema grave y muy grave (Grfica 11). En general, los ciudadanos estadounidenses opinan que la inmigracin no es el problema ms importante; slo de de cada 100 lo considera as, la mayora seala como problemas ms importantes la guerra contra Irak, la insatisfaccin con el gobierno y el terrorismo, entre los aspectos ms mencionados. Al preguntar a los ciudadanos qu tanto es un problema la inmigracin, la mayora (%) mencion que no es un problema y slo 20 de cada 100 lo consideran un problema muy grande (Grfica 11.1). En Mxico existen algunos aspectos que los ciudadanos consideran muy importantes respecto a los extranjeros: de cada 10 consideran que es fundamental que respeten las leyes mexicanas; 7 de cada 10 consideran importante que paguen impuestos; 6 de cada 10 consideran que deben hablar espaol; slo de cada 10 consideran importante que voten en elecciones y 1% de los ciudadanos considera que deben ser catlicos o cristianos.
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Grfica 11. La llegada de inmigrantes ilegales de Centro y Sudamrica a Mxico es un problema

Nada grav e, 5% Poc o grav e, 26% Ns /Nc , 5% Muy grav e, 29%
A lgo grav e, 35%
Mxico
Grfica 11.1 Qu tan grande la inmigracin es un problema en su comunidad?

No sab e, 4 % M uy g r and e, 21 %
No es un p r o b l ema, 3 3 % M o d er ad ament e g r and e, 2 0 %
Peq ueo , 2 2 %
Estados Unidos

La mayor parte de la poblacin (60%) est en contra de que el gobierno promueva que un mayor nmero de extranjeros venga a vivir a Mxico; slo 34 de cada 100 se manifiestan a favor. La mayora de los ciudadanos mexicanos prefiere vivir en Mxico que emigrar a Estados Unidos; slo 1 de cada 100 si tuvieran la posiblidad escogeran vivir en la Unin Americana y slo 2 de cada 10 mexicanos han considerado la posibilidad de ir a trabajar a Estados Unidos (Grficas 12 y 12.1). Sin embargo, cuando a los ciudadanos mexicanos se les pregunta sobre la oportunidad real de irse a Estados Unidos, 27% contesta en sentido positivo, mientras que 2% de la poblacin manifest alguna probabilidad de decidir trabajar en ese pas; 1 de cada 100 estaran dispuestos a irse a trabajar sin autorizacin o sin papeles, 6% de ellos contratara a un pollero. La mayora manifiesta su deseo de regresar al pas ( de cada 10); 6% de la poblacin estara dispuesta a trabajar en el pas vecino en un programa temporal y ms de la mitad de los que manifiestan alguna probabilidad de trabajar en Estados Unidos considera que resolvera sus problemas econmicos (Grfica 13).
Grfica 10. Porcentaje de poblacin para la que es muy importante que los extranjeros
78%
73% 59% 37% 15%
S ean c atlic os o c ris tianos
V oten en elec c iones
H ablen es paol
P aguen im pues tos
R es peten las ley es m ex ic anas

cesop
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opinin pblica
Grfica 11. Usted estara a favor o en contra de que el gobierno promueva que un mayor nmero de extranjeros venga a vivir a Mxico?
No s abe/ No c ontes ta, 6%
A favor , 34%
E n c ontra , 60%
Grfica 12.1 Usted ha consideGrfica 12. Si usted pudiera escorado o no ir a trabajar a Estados ger donde vivir, dnde lo hara? Unidos en los prximos aos?
cesop
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Grfica 13. Inters de los mexicanos por trabajar en Estados Unidos

Trabajar en EU res olv era s us problemas ec onmic os Inters en trabajar en un programa temporal en EU en f orma legal Porc entaje de los que les gus tara regres ar Proporc in que c ontrara a un pollero Dis ponibilidad de trabajar en EU s in autoriz ac in legal Oportunidad de v iv ir en los EU Se ira? Probabilidad de irs e a trabajar en EU 13% 27% 42%
cesop
56% 63% 83% 86%
En general, los mexicanos consideran que la presencia de inmigrantes ilegales en Mxico es un problema menos grave que en Estados Unidos (6 de cada 10) y 1% de la poblacin tiene algn familiar en ese pas. La encuesta del Pew Hispanic Center encuentra que un nmero de opiniones sobre la inmigracin puede bien contribuir a una actitud ambivalente hacia la inmigracin, en especial en reas donde los inmigrantes son ms numerosos. Los ciudadanos nativos estadounidenses que viven en reas con mayores concentraciones de inmigrantes tienen opiniones ms positivas sobre ellos. Las opiniones y actitudes de los estadounidenses hacia la inmigracin se conforman por una mezcla de factores socioeconmicos y culturales. Los sectores ms conservadores (6%), las personas mayores (1%), los ciudadanos con menores ingresos y con menos estudios (7%) son los que mantienen posiciones ms crticas sobre la inmigracin; en cambio, los que menos perciben la inmigracin como un problema grave son los jvenes (%), los profesionistas (0%) y los demcratas liberales (21%), como se observa en la Grfica 14. Las preocupaciones expresadas por la poblacin de Estados Unidos sobre la inmigracin, como ya se ha visto, varan de intensidad
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Grfica 14. Quin ve a la inmigracin como un gran problema?

50% 43% 34% 41% 30% 21% 47% 46%
de acuerdo con el tipo y caractersticas de la poblacin. La competencia para los empleos, la erosin de los valores tradicionales, los costos para los gobiernos locales, las amenazas de terrorismo y crimen, son todos aspectos relacionados con la inmigracin y que refieren los estadounidenses, pero no hay un factor dominante o una causa primaria de preocupacin. Por ejemplo, cuando se pregunta a los ciudadanos si los inmigrantes fortalecen a Estados Unidos con su trabajo y su talento, o bien si son una carga porque toman trabajos, vivienda y seguridad social, las opiniones se encuentra dividas. En trminos generales, poco ms de la mitad de la poblacin cree que los inmigrantes son una carga y la proporcin aumenta ligeramente si la poblacin es blanca o negra. Los adultos mayores se manifiestan en mayor medida en ese sentido (59%); los que tienen menores niveles de estudio y finanzas regulares o pobres con 9 y %, respectivamente. Los segmentos de poblacin que opinan que los inmigrantes contribuyen con sus talentos y trabajos al fortalecimiento de Estados Unidos fueron los profesionistas (6%), los ciudadanos con finanzas excelentes o ricos (48%), los hispanos (64%) y la poblacin joven (53%), como se observa en la Grfica 15.
2
18-29
30-49
50-64
65+
Profesionistas
Preparatoria o menos
Repblicano conservador
Democratas liberal
Grfica 15. Opinin sobre los inmigrantes

100 80 60 40 20 0 52 55 54 29 43 54 51 59 59 36 58 44 39 41 33 35 56 36
41 38 38 64
53
48
Fortalec en a los Es tados Unidos c on s u trabajo y talentos Son una c arga porque ellos toman trabajos y v iv ienda
Algunas investigaciones en Estados Unidos han demostrado que los ciudadanos con ms educacin tienden a ser ms liberales en materia de inmigracin que quienes carecen de dicha formacin. El argumento al respecto es que la educacin alimenta el sentido de tolerancia, la expansin de los valores democrticos y disminuye el temor a la competencia por los recursos (Mascott, 2006, 1). Otro aspecto que causa gran oposicin entre la sociedad estadounidense es el acceso de los inmigrantes ilegales a los servicios sociales. Dos terceras partes de la poblacin opinan que los inmigrantes ilegales no deben tener derecho a los servicios sociales que proporcionan el Estado y los gobiernos locales. Al mismo tiempo, la opinin pblica distingue entre los migrantes y sus hijos y se manifiesta en contra de penalizar a los menores. Ms de dos terceras partes de la poblacin
Total
Blancos
Negros
Hispanos
18-29
30-49
50-64
65+
Profesionista
Preparatoria y menos
Con finanzas pobres
Con finanzas excelentes

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(71%), se manifiesta a favor de permitir a los hijos de los migrantes ser admitidos en escuelas pblicas. Los migrantes recientes en su mayora (%) apoyan que los inmigrantes ilegales sean beneficiados por los servicios sociales, mientras que 1% opina que sean marginados. En contraste, dos terceras partes de los inmigrantes cuyas familias han estado en ese pas por ms tiempo se oponen a que reciban servicios sociales del Estado. Cuatro de cada 10 jvenes menores de 0 aos y mayores de 1 creen que los inmigrantes ilegales deben recibir servicios sociales; slo 27% de los mayores de 65 aos se manifiesta en ese sentido. Ms del doble de demcratas que republicanos opinan que los inmigrantes ilegales deben ser beneficiados con los servicios sociales (38% contra 16%) como se observa en el Cuadro 2. Las investigaciones sobre la inmigracin en Estados Unidos tambin han demostrado que la edad influye en las actitudes hacia los inmigrantes y hacia la poltica migratoria; as, los jvenes tienen actitudes ms positivas hacia los migrantes que los adultos mayores (Mascott, 2006, 1).
Temas complementarios de la relacin Mxico-Estados Unidos Otros temas han sido abordados en la encuesta Mxico y el Mundo 2006 (cide, 2006). En ella se destaca que los mexicanos y los estadounidenses son ms internacionalistas que aislacionistas; la mayora de mexicanos (6%) y estadounidenses (69%) apoya que su pas tenga un papel activo en asuntos mundiales; mientras que de cada 10 mexicanos y estadounidenses opinan que su pas debe mantenerse alejado. Los resultados de la encuesta muestran que 7 de cada 10 mexicanos y estadounidenses coinciden en algunas amenazas graves como el terrorismo internacional, mientras que problemas como las epidemias y el calentamiento global son ms importantes para los mexicanos. En el mismo sentido los mexicanos y estadounidenses estn ms preocupados por asuntos de seguridad que por amenazas de carcter econmico como la competencia econmica de pases asiti
Cuadro 2
No servicios sociales para ilegales, si educacin para sus nios Elegible para servicios Carctersticas sociales Si Total Nacional Inm igrantes recientes N o recientes B lanco N egro H ipano C on licenciatura M edia bsica o m enos R epblicanos D em ocratas Independientes 18-29 30-49 50-64 65+ 29 54 23 20 43 64 30 31 16 38 28 40 28 23 27 No 67 41 73 76 54 33 67 64 80 58 70 57 70 71 65 Nios en escuelas pblicas Si 71 83 68 67 79 93 76 71 64 76 73 75 67 71 77 No 26 12 30 31 21 4 23 26 33 24 25 23 30 28 19
cos y China como potencia mundial. En ambos pases se privilegian los resultados de la poltica exterior vinculados con el bienestar de los ciudadanos: de cada 10 estadounidenses consideran importante la proteccin de los trabajadores; 7 de cada 10 mexicanos consideran importante la proteccin de los intereses de los trabajadores mexicanos fuera del pas. La opinin estadounidense sobre Mxico ha empeorado, mientras que la opinin de los mexicanos sobre Estados Unidos ha mejorado. Mxico es el sexto pas con mayor simpata entre los estadounidenses, con 7 puntos (7% menos que en 200), mientras que Estados Unidos es el segundo pas con una opinin ms favorable de los mexicanos (cide, 2006).

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Conclusiones La discriminacin y xenofobia hacia los migrantes es un fenmeno mundial. En general los inmigrantes son vistos como compitiendo con la poblacin nativa por empleos y como generadores de un costo indebido de los servicios sociales y la infraestructura en los lugares de destino, as como una amenaza permanente a la estabilidad social y poltica de los pases de destino (Martine, Hakkert y Guzmn, 2000). En Mxico la magnitud de la inmigracin extranjera no es comparable con la inmigracin masiva que se experimenta en Estados Unidos. Sin embargo, una tercera parte de los mexicanos considera que son demasiados y de cada 10 consideran que perjudican al pas porque vienen a quitarle trabajo a los mexicanos y hacen que bajen los salarios. No obstante, ms de la mitad de la poblacin est a favor de una iniciativa de ley que permita a los inmigrantes indocumentados legalizar su permanencia en el pas. La mayora de los ciudadanos mexicanos considera injusto el trato que reciben los mexicanos emigrantes en Estados Unidos y ven como una agresin las polticas restrictivas en la frontera. Adems, los mexicanos consideran que los emigrantes colaboran positivamente a la economa de aquel pas. En oposicin, la mayor parte de los ciudadanos mexicanos considera que la llegada de centroamericanos al pas es un problema grave y se manifiesta en contra de que el gobierno promueva que un mayor nmero de extranjeros venga a vivir a Mxico. Independientemente de que la mayora de los mexicanos reconoce que trabajar en Estados Unidos resolvera sus problemas econmicos y financieros, prefiere quedarse a vivir en su pas. La opinin pblica de los estadounidenses sobre los inmigrantes, y en particular sobre los inmigrantes ilegales, se conforma por una mezcla de factores socioeconmicos, demogrficos y culturales; los sectores con posiciones ms crticas y restrictivas son los que perciben la inmigracin como un riesgo para su situacin econmica, una carga para la sociedad y una amenaza para la identidad de su pas. Estos son los grupos ms conservadores de la sociedad, las personas
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mayores, los sectores con finanzas pobres y con menor nivel educativo (Mascott, 2006, 21). La mayora de los estadounidenses considera que los inmigrantes ilegales llegan a ocupar puestos de trabajo que los nativos no desean, por ello no los ven como una amenaza laboral. Sin embargo, se oponen a la llegada de ms inmigrantes ilegales. Segn Wayne A. Cornelius, la demanda de trabajadores inmigrantes en Estados Unidos ha adquirido un carcter estructural y no disminuye ni en periodos de recesin ni con las restricciones legales. Adems, los empresarios de ese pas se han visto beneficiados con la llegada de este tipo de trabajadores (Cornelius, 2000). En general, el sentimiento antiinmigrante en Estados Unidos se acenta cuando hay crisis o recesiones econmicas, pero cuando los estadounidenses perciben condiciones econmicas favorables, el efecto sobre la inmigracin tambin es positivo. De igual forma, las personas que ocupan las posiciones inferiores en la pirmide ocupacional se sienten ms amenazadas por los migrantes. Existen otros aspectos que no fueron revisados en el presente artculo, pero son determinantes para explicar el rechazo de los estadounidenses a la inmigracin y se relacionan con aspectos culturales que tienen que ver con el idioma y la etnia. Por ejemplo, la mayora de los ciudadanos tienen una imagen negativa de los hispanos y los asiticos como grupos tnicos y no slo como inmigrantes. A pesar de que los mexicanos son el grupo principal de inmigrantes en Estados Unidos, la mayora de los estadounidenses preferira la inmigracin europea. La inmigracin mexicana es percibida como conflictiva y representa una amenaza a los valores tradicionales de esa sociedad, ya que los mexicanos e hispanos se aferran a su cultura, tradiciones e idioma y se reproducen con mayor intensidad que los nativos estadounidenses. En conclusin, Cornelius resume la situacin de la migracin hispana hacia Estados Unidos:
[...] el residuo etnocultural de la inmigracin contempornea es el precio que los Estados Unidos deben pagar por la demanda de trabajos sucios a cambio de bajos salarios.
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La actitud que actualmente prevalece parece ser la aceptacin renuente de la necesidad de mano de obra, pero sin que tenga repercusiones culturales considerables (Cornelius, 2000).
En la actualidad el gobierno mexicano se debate entre la bsqueda de soluciones que mejoren la situacin de los mexicanos que residen ilegalmente en Estados Unidos, la incorporacin a la agenda nacional de los mexicanos residentes y los mexicano-estadounidenses, as como la disminucin de las violaciones a los derechos humanos de los migrantes centroamericanos en su paso por nuestro pas con la intencin de alcanzar el sueo americano (Imaz, 2007, 11).
Bibliografa Castles, Stephen y Mark J. Millar (200), La era de la migracin. Movimientos internacionales de poblacin en el mundo moderno, Cmara de Diputados/ Universidad Autnoma de Zacatecas/ Miguel ngel Porra/ Instituto Nacional de Inmigracin/ Fundacin Colosio, Mxico. Cea DAncona, Mara de los ngeles (200), La exteriorizacin de la xenofobia, Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, nm. 112, Madrid. Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (2007), La opinin ciudadana en temas nacionales. Encuestas cesop 2007, Mxico. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (2006), Mxico y el mundo 2006. Lderes, opinin pblica y poltica exterior en Mxico, Estados Unidos y Asia: un estudio comparativo, Mxico. Cornelius, A. Wayne (2000), Acogida ambivalente: economa, cultura y etnia en las polticas de inmigracin de los Estados Unidos, Polticas de Inmigracin en los Estados Unidos, enero-marzo. Imaz, Cecilia (2007), Percepciones de la migracin en Mxico y Estados Unidos, Metapoltica, vol. 11, nm. 1, enero-febrero, Mxico. Mascott S., Mara de los ngeles (2006), Opinin pblica e inmigracin en Estados Unidos: el papel de la economa y del prejuicio en

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Hacia un nuevo federalismo: el papel de los recursos hacendarios

Juan Carlos Amador Hernndez*
Las
relaciones hacendarias intergubernamentales en Mxico se han transformado producto de los cambiantes equilibrios polticos, as como de las nuevas realidades econmicas y sociales que prevalecen no slo en Mxico sino en el mundo, las cuales se han hecho cada vez ms complejas, lo que sugiere que dichos pactos federalistas son ms que un diseo tericamente ptimo, lo anterior a partir de la evolucin de los arreglos federalistas que se ajustan a los cambiantes equilibrios y realidades polticas y sociales del pas. Las caractersticas de nuestro pacto fiscal se han ido transformando a lo largo del tiempo, y particularmente en los prximos aos se presentarn condiciones propicias para una reconfiguracin del sistema de distribucin de recursos en los distintos mbitos de gobierno. Este artculo busca aportar un planteamiento terico bsico, una breve descripcin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal que prevalece en la actualidad y analizar las recientes reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal que buscan establecer nuevos criterios para la distribucin de responsabilidades en materia de gasto pblico. Palabras clave: federalismo, polticas hacendarias, finanzas pblicas, descentralizacin, sistemas de compensacin, transferencias federales.
* Licenciado en Economa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Cuenta con una maestra en Economa y Gobierno por la Universidad Anhuac, y con estudios de doctorado en Gestin Estratgica y Polticas del Desarrollo en esa misma universidad. En el cesop se ha especializado en los temas de federalismo, educacin, poltica macroeconmica, sector energtico. Correo electrnico: juan.amador@congreso.gob.mx
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Towards a new Federalism: the role of fiscal resources
Intergovernmental fiscal relationships in Mexico have been transformed
as a result of the continuous local political changes, as well as of the new economic and social realities of the world. This greater complexity suggests that such fiscal pacts or agreements are far more than a theoretically fine design, which adjusts itself to those changing realities. The Mexican fiscal pact is about to face a new wave of changes within the governmental resources distribution system. This paper aims to contribute with a basic theoretical proposal, a description of the National Fiscal Coordination System (sncf), and to analyze the recent reforms to the Fiscal Coordination Law (lcf). Keywords: federalism, fiscal policies, public finance, decentralization, compensatory systems, federal transfers.
Introduccin
Si bien se han logrado avances importantes en el combate a la pobre-
za y la marginacin, la desigualdad regional sigue siendo un problema imperante que requiere de acciones por parte de los tres rdenes de gobierno. Una poltica hacendaria responsable es tambin elemento imprescindible para una poltica econmica que ataque frontalmente la desigualdad regional en nuestro pas. En trminos de finanzas pblicas, en los prximos seis aos se espera una disminucin de los ingresos petroleros como proporcin del producto interno bruto (pib). Bajo este contexto, el simple comportamiento inercial de la recaudacin, aunado al mayor crecimiento del gasto, redundara en un deterioro importante del balance pblico en detrimento del crecimiento y de las haciendas pblicas de todos los rdenes de gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, establece que la naturaleza y conformacin del pacto fiscal en un sistema federalista constituye una piedra angular para alcanzar una estabilidad macroeconmica y un crecimiento equilibrado que se traduzca en una mejor calidad de vida y en la disminucin de la pobreza y la marginacin. En este contexto, el presente artculo pretende presentar una discusin terica y contrastarla con el proceso de descentralizacin en
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Hacia un nuevo federalismo
Mxico, especficamente haciendo referencia a las reformas que en materia de federalismo fiscal se llevaron a cabo para el ejercicio fiscal 200 y que contrasta con los preceptos tericos, particularmente en lo relativo a la eficiencia en la provisin de bienes pblicos, los mecanismos de compensacin como es el caso de las Participaciones Federales a Estados y Municipios dentro del ramo 2 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, as como los efectos de las modificaciones a la Ley de Coordinacin Fiscal.
Federalismo: una concepcin terica Si bien existen diversas connotaciones sobre el concepto de federalismo, todas ellas consideran aspectos comunes que debern hacerse presentes para poder hablar de un sistema federal. Estos aspectos hablan de la existencia de un pacto poltico institucional entre las partes que constituyen un todo y que implican una distribucin, ya sea de atribuciones y/o de espacio (ilsen, 199, 11). A pesar de las diferencias derivadas de las especificidades inherentes a cada pas, regin o gobierno local, el sistema federal debe contener en su conformacin y operacin: la existencia de un pacto o arreglo institucional entre mbitos o poderes; la subordinacin de poderes y entidades a la Constitucin, cuya modificacin slo podr hacerse con la intervencin de representantes de los pueblos que integran el Estado, y la garanta de respetar la soberana y equilibrio entre los mbitos de gobierno, en el cual ningn poder estar por encima de otro (Hernndez Valdez, 200, 2). Partiendo de una definicin etimolgica, la palabra federalismo proviene del latn foedus que significa unin, alianza, pacto, acuerdo; por ello, en muchas de las definiciones o interpretaciones de los diversos autores se hacen presentes dos ideas importantes: la unidad y la diversidad en el contexto de gobierno. En este sentido, Foederare equivale a unir, ligar o componer (Burgoa, 200, 07). En tanto forma de gobierno, el federalismo da por sentado un rgimen constitucional, en el cual se debern establecer de manera clara todas las facultades y obligaciones que tendr cada uno de los actores
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que integran o conforman la federacin. En este sentido, a travs de la Constitucin se debern establecer las instituciones representativas, la divisin efectiva de poderes, la concurrencia y colaboracin de los diferentes rdenes de gobierno con los actores sociales, polticos y privados en reas especficas. Desde este contexto podemos establecer que el federalismo es una forma y un proceso de gobierno, y una forma de vida incrustados en actitudes, expectativas, valores, experiencias e instituciones (Loveman, 1997, 21). Sin embargo, hay una clara discusin en torno a la definicin que en esta materia se tiene. Para algunos autores es posible hacer distintas definiciones dependiendo del enfoque que se le asigne. Una de ellas es la que se denomina definicin institucional, la cual define al federalismo como la divisin de poderes entre el gobierno central y los gobiernos regionales, de tal forma que ambos se coordinen y sean independientes a la vez en sus esferas respectivas de accin. Una caracterstica importante de esta divisin de poderes es que debe establecerse constitucionalmente. Se considera que la definicin institucional es la que ms se acerca a la verdadera concepcin del federalismo. Un aspecto que resalta de esta definicin, quiz con menor relevancia de la necesaria, es la facultad real de decisin que debera recaer en distintos gobiernos en el interior del sistema federal. En efecto, adems de su carcter constitucional, un elemento esencial de toda federacin es la autonoma regional en el proceso de toma de decisiones. Para llamar a una federacin como tal, el reconocimiento de dicha autonoma debe estar plasmado en la constitucin nacional y protegido por constituciones regionales. A partir de esta idea, existen tres principios que debern considerarse en el diseo de las reglas en las que tendrn que operar los diferentes mbitos de gobierno para atender y solucionar la problemtica de las diversas reas de la funcin pblica. Estos principios son el de subsidiaridad, solidaridad y el de federalismo, los cuales se muestran en el Esquema 1 (Finot, 2001, ). Principio de Subsidiaridad: en trminos generales, la subsidiaridad se refiere a la estructura que definir las competencias
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Esquema 1
Principios del federalismo
Principio de subsidiariedad Principio de Solidaridad Principio de Federalismo
Fuente: Finot (2001).
entre los diferentes rdenes de gobierno en materia funcional (poderes pblicos, hacienda pblica, agentes sociales, etctera) y tiene dos funciones: una como principio de legitimacin poltica y otra como principio operacional. Este principio se asocia al criterio de eficiencia econmica. Principio de Solidaridad: en materia de financiamiento de bienes y servicios, se refiere al principio mediante el cual se establece un mecanismo financiero desde el cual, a un mismo esfuerzo fiscal, los gobiernos locales disponen de similares recursos (propios ms transferencias) por habitante, o para cubrir el mismo nivel de necesidades relativas a competencias de ese mbito de gobierno. Principio de Federalismo: se refiere al primer argumento a favor de los estados y describe que en un sistema federal, un Estado no slo es un aparato administrativo o un grupo de comunidades, ya que incluye polticas que son desarrolladas con la intencin de promover el desarrollo y satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Es as que la existencia de competencias comunes entre instancias de gobierno es la expresin ms clara de la naturaleza no centralizada del federalismo. Desde esta lnea, las modalidades ms conocidas en torno al federalismo son (aregional, 200, 1):1
Para algunos autores tambin se considera dentro de esta clasificacin al federalismo social y al federalismo poltico. Sin embargo, slo se hace referencia al federalismo fiscal, hacendario y econmico con el fin de enriquecer el objetivo del presente artculo.
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Federalismo Econmico: el federalismo econmico se define como la intervencin del Estado como conductor de los procesos econmicos y como orientador de los sistemas de produccin para el fomento de las actividades econmicas. El proceso del desarrollo econmico se ha impulsado sobre una planeacin centralizada donde el papel de los estados en forma individual y regional ha sido mnimo. La orientacin de las principales polticas de desarrollo son definidas y realizadas por la administracin pblica federal y los estados y municipios han participado en gran medida como actores secundarios. Federalismo Fiscal: se conoce como federalismo fiscal al arreglo poltico-institucional entre los rdenes de gobierno existentes en una federacin, reconocido y garantizado por la Constitucin Poltica de esa federacin. Dicho arreglo comprende la distribucin de las competencias para imponer tributos a la poblacin, recaudar y administrar los recursos fiscales, as como de las facultades de los rdenes de gobierno para proveer los bienes pblicos que determine la poblacin de esa federacin. El principio econmico que est en el centro del federalismo fiscal se refiere a que la provisin ptima del bien pblico preferido por la comunidad debe estar a cargo del rden de gobierno que posea la ventaja de ofrecerlo al menor costo y el mximo beneficio del ciudadano. A partir de ese principio, la estructuracin de las facultades recaudatorias y las funciones de asignacin de gasto, en un sistema multijurisdiccional, como lo es el federal, debe establecerse lo ms clara y precisamente posible en las disposiciones normativas que regulen la intervencin de los existentes mbitos de gobierno. Federalismo Hacendario: el federalismo hacendario es, segn Wallace Oates (1977, 43), un sistema que trata de determinar la estructura ptima del sector pblico en trminos de adscripcin de responsabilidades a representaciones de subconjuntos geogrficos de la sociedad. Esto es, proporciona las lneas generales para una divisin apropiada de las funciones fiscales entre los diferentes rdenes de gobierno. Segn Hernndez TriRevista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica
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llo, lo primero es definir responsabilidades entre los diferentes rdenes de gobierno, para despus determinar un sistema apropiado de obtencin de recursos para la produccin o generacin de los bienes y servicios pblicos asignados a cada nivel (Hernndez Trillo, 2001, 1).
Federalismo y descentralizacin En el proceso de delimitacin y diseo de las competencias de cada mbito de gobierno, y en el marco de la definicin del federalismo antes mencionada, se deber asumir que en las diferentes reas de la funcin pblica surge lo que se ha denominado el proceso de descentralizacin, al cual se le ha otorgado un calificativo en trminos de las consecuencias que tienen en el mbito de la definicin de las relaciones intergubernamentales. En los estudios especializados sobre las relaciones intergubernamentales el trmino descentralizacin es utilizado indistintamente para indicar grados y modalidades diversas de reduccin del campo del gobierno federal a consecuencias de: el desplazamiento de la capacidad de decidir e implementar polticas por las instancias subnacionales, la transferencia a otras esferas de gobierno de la implementacin y administracin de polticas definidas en el mbito federal o, el pasaje de atribuciones del rea gubernamental al sector privado. La descentralizacin parte del hecho de que la satisfaccin de los intereses colectivos se da por medio de la funcin administrativa que realiza fundamentalmente el Estado. Entenderemos el trmino de funcin administrativa desde el punto de vista formal, es decir, como la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo, y desde el punto de vista material como la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurdico, y que consiste en la ejecucin de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales (Fraga, 1969, 2). Gabino Fraga define la descentralizacin como aquella que consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que
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no es la de jerarqua y concluye: el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos. Por su parte, Jos Ayala Espino en su Diccionario de economa poltica moderna define la descentralizacin como:
[Se refiere] al hecho de que el sistema poltico busca reforzar las clusulas de la constitucin mediante una difusin real del poder entre varios centros autosuficientes que, en general, coinciden con los Estados Constituyentes establecidos por el convenio federal. La descentralizacin garantiza, sea cual fuera la distribucin de ciertos poderes entre el gobierno general y los contribuyentes, la posibilidad de privar a alguna de las partes del derecho de participar en su ejercicio con el consentimiento de ambas. En los sistemas federales, los Estados federados pueden participar en las actividades gubernamentales y actuar unilateralmente, con un alto grado de autonoma, en las esferas en las que las autoriza a hacerlo la constitucin, incluso en relacin con cuestiones decisivas y en posicin a la poltica nacional, ya que sus poderes son efectivamente irrevocables (Ayala, 1996, 21).
El concepto an se complica ms por los diversos significados que se le asignan. En la bibliografa se hacen algunas distinciones ntidas entre descentralizacin poltica, econmica, social y administrativa; entre descentralizacin funcional y por reas; y entre devolucin, delegacin y desconcentracin.2 Sin embargo, y para los efectos del presente artculo de investigacin, resulta importante destacar lo relativo a la provisin de bienes en general, la cual depende primordialmente de decisiones sobre: Qu y cunto producir de cada bien. Cmo producir.
2 Sin embargo, debe advertirse que la mayor parte de la bibliografa acerca de la descentralizacin se refiere a la descentralizacin administrativa.
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Lo relevante desde un punto de vista econmico es cmo se decide qu y cunto de factores e insumos aplicar para la produccin de cada bien. En el caso de los bienes privados estas preguntas son respondidas automticamente a travs del mercado, particularmente a travs del sistema de precios, mientras en el de los bienes pblicos las respuestas a la primera pregunta y buena parte de la segunda deben darse a travs de procesos polticos. Los bienes pblicos son bsicamente soluciones cooperativas de las que todos tienen igual derecho a beneficiarse. Como en el caso de los bienes privados, la provisin de bienes pblicos consiste bsicamente en decidir qu y cunto producir, y cmo producir lo que se va a proveer. Pero, a diferencia de los bienes privados, estas decisiones no se dan a travs de un sistema de precios determinado por mercados sino mediante decisiones polticas. Segn lo demuestra Paul Samuelson (19), mientras en el caso de los bienes privados es posible satisfacer individualmente las preferencias de cada uno, en el de los bienes pblicos slo es posible responder, en el mejor de los casos, a la sumatoria de las preferencias de los participantes, a ninguna individualmente. Para alcanzar ese mejor de los casos, todos los miembros de una comunidad deberan poder participar en las decisiones en igualdad de condiciones. As como en el caso de los bienes privados la condicin para que la provisin sea eficiente es mejorar la competencia econmica, en el de los bienes sociales esa condicin es aumentar la gobernabilidad democrtica. Por lo general en la literatura se denomina asignacin al proceso por el cual se decide sobre qu, cunto y con qu recursos proveer (Musgrave y Musgrave, 1992), pero al aprobar un presupuesto tambin se est decidiendo qu comprar y qu producir directamente y, adems, otro tipo de asignacin: aquella de carcter tcnico, que se refiere a qu combinacin de factores producir en este ltimo caso. Pese a que todas estas decisiones son adoptadas simultneamente cuando se aprueba un presupuesto, para fines de anlisis se puede diferenciar entre demanda, como un proceso de revelacin de preferencias sobre la base de unos precios dados y, oferta, como un proceso de agregacin de costos de produccin de lo que se va a proveer. Sin embargo,
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en forma similar a lo que ocurre con los bienes privados, el costo final de los bienes pblicos tambin es un resultado de todo el proceso. En la democracia directa la revelacin de preferencias puede ser individual y bien por bien, determinando en cada caso cunto le tocara aportar a cada uno, y llegar a un resultado por consenso. Cuando este proceso no es posible, la revelacin de preferencias se efecta a travs de votaciones sobre programas alternativos. Para que estos procesos sean eficientes, los votantes deben conocer los costos que cada programa implicara para ellos (Musgrave y Musgrave, 1992), actuales y futuros podramos aadir, es decir, incluido el endeudamiento requerido. En la democracia indirecta, como sera el caso de los bienes pblicos, la revelacin de preferencias tambin se realiza a travs de votaciones sobre programas alternativos, pero la discusin y la aprobacin de presupuestos se hace efectiva a travs de representantes. Transcurridas las elecciones, el candidato vencedor deber incorporar en su programa parte de las propuestas de sus adversarios, ya que deber presentar su proyecto de presupuesto a un rgano deliberativo donde estn representados todos los ciudadanos del territorio. En el proceso de producir los bienes que sern provistos pblicamente, participan tanto administraciones pblicas como organizaciones econmicas. Incluso en los casos cuya produccin final est a cargo de organizaciones estatales, stas adquieren insumos que son producidos por organizaciones econmicas. En principio podran ser comprados todos aquellos bienes y servicios (bienes finales o insumos) que podran ser producidos privadamente en condiciones de eficiencia (Osborne y Gaebler, 1992). Los nicos casos de bienes cuya produccin final slo puede ser realizada eficientemente a travs de procesos poltico-administrativos seran aquellos en que de lo contrario se llegara claramente a un equilibrio de Nash (por ejemplo normas generales y control de su cumplimiento).
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La descentralizacin como solucin La descentralizacin puede ser analizada a partir de una serie de enfoques que abarcan cada una de las reas relativas a la funcin pblica. Dichos enfoques se sintetizan en las siguientes reas: espacial, poltica, administrativa y econmica (Cohen y Peterson, 1996, 2); sin embargo, para los efectos de la investigacin slo haremos referencia a la descentralizacin econmica, la cual nos permitir entender el mecanismo de funcionamiento del sistema de provisin y asignacin de bienes pblicos en las entidades federativas a partir del sistema de compensacin mediante el sistema de participaciones federales.
Descentralizacin espacial
Descentralizacin poltica Enfoques en torno a la descentralizacin Descentralizacin administrativa Descentralizacin econmica
La descentralizacin econmica se refiere a la transferencia de los procesos de produccin a la competencia econmica. Los principales tericos que han desarrollado este enfoque son: Paul Samuelson, Charles Tiebout y Wallance Oates. Este ltimo desarroll en 1972 el teorema de la descentralizacin, que plantea que en ausencia de la reduccin de costos por la provisin centralizada de un bien y de efectos externos interjurisdiccionales, el nivel de bienestar siempre ser mayor si los niveles de consumo del bien, eficientes en el sentido de Pareto, se proveen en cada jurisdiccin, en vez de proveerse cualquier nivel uniforme y nico de consumo para todas las jurisdicciones. La descentralizacin econmica busca reducir los costos de produccin y as contribuir a aumentar la eficiencia de la provisin pblica; pero adems, al reducir el nmero de asuntos a ser resueltos a travs de procedimientos poltico-administrativos, podra contribuir, indirectamente, a que estos procedimientos fueran ms eficientes, al
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poder concentrarse en aquello que slo puede ser resuelto a travs de estos medios. La descentralizacin econmica es posible, en principio, cuando algn bien o servicio que las administraciones generan podra ser producido privadamente. Su ventaja sera que de esta manera se reduciran los riesgos de ineficiencia (y por tanto los costos) propios de la asignacin poltico-administrativa. Sin embargo, la condicin, que no es menor, para que la descentralizacin econmica sea eficiente, sera que se contara con la institucionalidad necesaria para asegurar las condiciones de competencia, ms complejas en este caso que la simple provisin privada, ya que en este caso la demanda se configura a travs de decisiones no econmicas sino polticas (Grfica 1). La descentralizacin econmica requiere, por un lado, de adecuadas regulaciones que en lo fundamental deben ser definidas centralmente y, por otro lado, del desarrollo de capacidades institucionales en los niveles subnacionales para entregar retornos a dicha regulacin. Tales regulaciones deben contemplar tanto el proceso de demanda como condiciones para la oferta e incluir mecanismos de fiscalizacin obligatorios por parte de los representantes de la ciudadana y facultativos por cualquier ciudadano. Grfica 1. Gestin descentralizada
Gobierno central Administracin central Descentralizacin Poltica Decisin
Descentralizacin Poltica Produccin
Gobierno local Descentr. Operativa Operacin
Administracin local
Productores externos
Fuente: Finot (2001, 9). 72

La descentralizacin econmica transferencia de la produccin a la competencia econmica se completa con los subsidios al consumo, particularmente en los casos en que cada consumidor puede elegir entre varios proveedores. Al Estado le corresponde asegurar que exista una oferta suficiente de los servicios que subsidia, controlar su calidad y mantener informados a los consumidores.
Sistemas de compensacin Los procesos de descentralizacin se realizan a partir de diferencias territoriales iniciales, tanto en trminos de recursos y producto como de provisin de bienes pblicos. Estas diferencias de deben primordialmente a las diferentes dotaciones de recursos (desde naturales hasta institucionales) y grados de desarrollo en que se encuentran los distintos territorios. Adems con frecuencia el centralismo tendi a reforzar estas diferencias. Uno de los objetivos de la descentralizacin es reducir la desigualdad territorial, pero con la finalidad de hacer funcional la descentralizacin respecto a objetivos de equidad, se requiere que sta est acompaada de sistemas redistributivos dirigidos a reducir tanto las diferencias en trminos de dotaciones iniciales como aquellas que suscitar la propia descentralizacin. Los sistemas de compensacin pueden ser clasificados en bsicos y complementarios. Los bsicos seran los que acompaan directamente al proceso de descentralizacin y, por tanto, son de carcter fundamentalmente territorial. Los complementarios seran aquellos que estn dirigidos a implementar polticas sectoriales del gobierno central, pero que tambin son aplicados con criterios de redistribucin territorial. Los sistemas bsicos de compensacin se fundan en impuestos del nivel superior y/o impuestos coparticipados, donde una parte corresponde al nivel central y otra(s) al (a los) local(es). De la parte que pertenece a cada nivel local, un porcentaje queda en los territorios donde los impuestos son generados y la otra (a veces la totalidad) es destinada a la distribucin. La distribucin de los
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recursos destinados a los sistemas bsicos de compensacin puede hacerse a travs de acuerdos polticos. Los criterios de distribucin suelen ser: (i) poblacin, (ii) niveles de pobreza y (iii) extensin territorial. La diferencia entre lo que cada territorio recauda y lo que recibe a travs de los sistemas de compensacin, son transferencias, entre territorios de un mismo nivel en la medida en que los impuestos pertenezcan a dicho nivel o sean coparticipados. Tambin son transferencias, pero en este caso nacionales, las provenientes de fondos o programas nacionales con destino sectorial especfico. Por lo general incluso los sistemas bsicos de compensacin suelen tener algn grado de condicionalidad, ms an los complementarios. La teora nos indica que el sistema de compensacin ms adecuado para estimular la participacin y la eficiencia sera aquel que fuera estrictamente subsidiario respecto al proceso local de asignacin, es decir, uno en el que los montos sean proporcionales al aporte local, pero de libre disponibilidad de tipo 1. Para cumplir el objetivo de reducir desigualdades, esta proporcionalidad debera variar en forma inversa respecto al nivel de ingreso de cada territorio. No obstante lo anterior, los sistemas bsicos de compensacin ms frecuentes se sitan entre uno de tipo 2, donde las transferencias no tienen ninguna condicionalidad sobre uso, hasta uno de tipo , donde su uso est predeterminado, pero en todo caso sin condicionalidad directa respecto al aporte local. Finalmente la situacin de mayor condicionamiento sera el sistema de tipo , donde las transferencias estn condicionadas tanto por destino como al aporte local. Este sera el caso de fondos especializados y otros recursos sectoriales en que las asignaciones se deciden de acuerdo con prioridades establecidas centralmente y los desembolsos estn condicionados al aporte local. El caso de los sistemas de compensacin de tipo 2 crea una situacin en la que los gobiernos locales deciden autnomamente slo sobre gasto. En tal caso se est transfiriendo a mecanismos locales de asignacin poltico-administrativa tan slo una parte del proceso de asignacin: la que corresponde al gasto, mientras lo que se refiere al ingreso se define centralmente.
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La principal consecuencia de esta fractura en el proceso de asignacin es que ella desactiva los mecanismos econmicos que inducen a la eficiencia y a la participacin, ya que, segn se ha visto, el fundamento de esos mecanismos es que los ciudadanos seleccionen los bienes pblicos de que se dotarn en funcin de la incidencia que esta provisin tendr sobre su ingreso. La relacin entre los tipos de compensacin y las distintas formas de descentralizacin analizadas en este punto sera la siguiente: Sistemas de compensacin y tipos de descentralizacin Sistema de compensacin Tipo 1 Tipo 2 Tipo Tipo
Fuente: Finot, 199.
Tipo de descentralizacin Descentralizacin poltica Descentralizacin poltica del gasto Descentralizacin poltica del gasto Descentralizacin operativa Descentralizacin operativa Descentralizacin poltica
Slo un sistema de compensacin de tipo 1 sera funcional respecto a procesos en los que los ciudadanos hacen una seleccin de bienes pblicos en funcin de lo que cada alternativa incidir en sus ingresos. Adems de apoyar este funcionamiento favorable a la eficiencia, la ventaja de este sistema es que cuenta con un lmite econmico a la demanda de recursos: la parte de sus ingresos que los ciudadanos estn dispuestos a dedicar para proveerse de bienes pblicos locales. Slo quedara por explorar en qu medida podra hacerse compatible un sistema como ste con el objetivo de equidad. Con el sistema de compensacin de tipo 2 puede esperarse una mejor adecuacin de la oferta de bienes pblicos a la demanda de stos, pero esta adecuacin sera menor que en el caso anterior, ya que se reducira el estmulo a la participacin que implica poder incidir en el propio ingreso disponible. Por otro lado, mediante este sistema se pueden viabilizar objetivos de equidad interterritorial, pero depende de cada gobierno local incorporar criterios de equidad social en el gasto de estos recursos.
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En cambio, en el caso del sistema de tipo , sera ms funcional respecto a objetivos de equidad propios de los gobiernos centrales. Por otro lado, los condicionamientos siempre dejan un margen importante dentro de los cuales los gobiernos locales pueden decidir libremente. Finalmente, es posible introducir, entre los condicionamientos, normas y control administrativos dirigidos a buscar la eficiencia por esta va. En el sistema de tipo predominan las decisiones centrales, pero generalmente se deja la iniciativa a los locales. La lgica sectorial suele sobreponerse a la territorial y es un instrumento adecuado para implementar polticas centrales. Su ventaja en relacin con los otros sistemas sera que s se cuenta con el lmite econmico a la demanda de recursos a la que ya se hizo referencia.
Proceso de descentralizacin fiscal en Mxico Aunque la regulacin econmica en general es producto de los cambiantes equilibrios polticos y de las realidades econmicas y sociales que prevalecen no slo en Mxico sino en el mundo, esta relacin se vuelve particularmente estrecha en el diseo de los pactos federalistas y las relaciones fiscales entre los diferentes rdenes de gobierno. La historia de nuestro pas y la experiencia internacional sugieren que ms que producto de un diseo tericamente ptimo, los arreglos federalistas evolucionan con los cambiantes equilibrios y realidades polticas y sociales (Cmara de Diputados, 2007a). Las caractersticas de nuestro pacto fiscal se han ido desarrollando a lo largo del tiempo, pero ya se observaban sus rasgos fundamentales desde principios del siglo xx con la aprobacin de nuestra Constitucin federal en 1917. Desde ese momento, y a lo largo del siglo pasado, con las Convenciones Nacionales Fiscales de 192, 19 y 197, se ha observado una creciente centralizacin de la recaudacin en la federacin. Este proceso culmin con la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal y la introduccin del impuesto al valor agregado en 190, con lo cual se eliminaron 1 impuestos federales y alrededor de impuestos locales, lo que simplific notablemente la carga fiscal para los contribuyentes, pero concentr la recaudacin a nivel federal.
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Al mismo tiempo, ha existido una trayectoria de creciente descentralizacin del gasto pblico que se acentu desde principios de la dcada de 1990. Comenzando con los acuerdos de descentralizacin de la educacin y la salud en 1992 y 1996, respectivamente, hasta la creacin del ramo , Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en 199, se han transferido cada vez mayores recursos y decisiones de gasto a las entidades federativas y municipios. Adicionalmente, la distribucin geogrfica de la poblacin y produccin nacional es muy distinta que aquella que sirvi de base dcadas atrs para disear nuestro actual sistema, lo que hace que el componente regional adquiera especial importancia en la ejecucin de la poltica pblica y, por tanto, la conformacin de las relaciones fiscales entre rdenes de gobierno. El gasto descentralizado en Mxico se integra por los recursos pblicos que el gobierno federal asigna a los estados y municipios del pas para que estos ltimos afronten sus necesidades de gasto en materia de educacin, salud, infraestructura e inversin social, seguridad pblica, entre otros rubros (Reyes, 200). Los ramos generales que conforman el gasto federalizado son los siguientes: El ramo 2: Participaciones Federales. El ramo : Aportaciones Federales. El ramo 2: Provisiones Salariales y Econmicas. El ramo 2: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos. Los Convenios de Descentralizacin. Los Convenios de Reasignacin.
Los dos componentes ms importantes del gasto federalizado son las participaciones y las aportaciones federales. La principal diferencia entre ambas radica en que las primeras son recursos que los Estados y Municipios pueden ejercer libremente, mientras que las segundas son recursos etiquetados, puesto que la Ley de Coordinacin Fiscal determina en qu se deben gastar (Grfica 2).
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Grfica 2. Transferencias federales a estados y municipios

Participaciones Ramo 28 Transferencias no condicionadas 26.1% de la RFP Aportaciones Ramo 33 Transferencias condicionadas 24.7% de la RFP
Gobiernos de las Entidades Federativas
Ingresos Propios
Convenios de descentralizacin
Excedentes petroleros 1.9% de la RFP Financiamiento
Fuente: Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas, Diagnstico Integral de la Situacin de las Haciendas Pblicas Estatales y Municipales, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico, mayo de 2007.
Las participaciones federales se definen de la siguiente manera: Son los recursos que tienen derecho a percibir los estados y los municipios por: la adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal y el rendimiento de las contribuciones especiales (Secretara de Finanzas, 200). El artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal establece: El Fondo General de Participaciones se constituir con el 20% de la Recaudacin Federal Participable que obtenga la federacin en un ejercicio. Cuando hablamos de la recaudacin federal participable estamos haciendo referencia a la bolsa de recursos que se reparte y que se toma como base para la distribucin de recursos a travs de las participaciones o de los fondos de aportaciones del ramo (Cuadro 1). Este proceso de descentralizacin estuvo acompaado de un proceso de transferencia en el ejercicio del gasto en el mbito local para objetivos especficos. Es as que el gobierno federal a partir del ejercicio fiscal de 1998 comienza a realizar cambios sustantivos en materia de
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Cuadro 1. Determinacin de la Recaudacin Federal Participable Ley de Coordinacin Fiscal bruta Ingresos tributarios
rfp
Deducciones
rfp
neta
- Impuesto sobre la renta (isr) - Impuesto al valor agregado (iva) - Impuesto al activo - Produccin y servicios - Aranceles - Tenencia y automviles nuevos - Recargos y actualizaciones - Otros Ingresos no tributarios - Derecho ordinario sobre hidrocarburos - Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios - Minera
- Devoluciones - Compensaciones - Tenencia y automviles nuevos - Derechos adicionales o extraordinarios para la extraccin de petrleo - Participaciones especficas en ieps - Incentivos econmicos - Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios
Recaudacin federal participable neta
Fuente: Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas, Diagnstico Integral de la Situacin de las Haciendas Pblicas Estatales y Municipales, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico, mayo de 2007.
coordinacin en el gasto pblico con la inclusin del captulo V en la Ley de Coordinacin Fiscal, donde se establecen los Fondos de Aportaciones Federales, hecho que resulta ser un avance en materia de federalismo, ya que los acuerdos y convenios de descentralizacin con los que se transferan dichos recursos toman una nueva figura legal. Este nuevo sistema de distribucin de recursos y competencia origin que slo los fondos del ramo representen alrededor del 2% del total del gasto federal programable. Tambin ha generado que por cada peso que ejerci la Administracin Pblica Centralizada en 2006,
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los gobiernos locales ejercieron en conjunto 1.2 pesos, cifra que cobra relevancia si se observa cmo ha evolucionado este indicador desde 1990 (Grfica 3). Es por ello que las transferencias federales han aumentado como proporcin de la rfp en ms de 0 puntos de 190 a 200, debido principalmente al incremento de las participaciones y la inclusin de las aportaciones federales a la lcf desde 199. Mientras que en 197 las transferencias a estados y municipios representaban por concepto de participaciones slo 12.6% de la recaudacin federal participable, en 199 pas a representar 21%, incrementndose a partir de la puesta en marcha de los convenios de descentralizacin, fundamentalmente en lo que se refiere al sector educacin. Para el ao 2006 las participaciones, las aportaciones, los convenios de descentralizacin, el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas y otros rubros, representan 67% de la recaudacin federal participable (Grfica 4). Grfica 3. Proporcin del gasto pblico descentralizado del gasto pblico total
1.8 1.6 1.4 1 .2 5 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0 .5 2 0 .7 9 0 .8 2 1 .0 9 0 .8 7 0 .8 7 1 .3 9 1 .6 7 1 .4 7 1 .4 8 1 .5 7 1 .4 1 1 .4 6 1 .5 3 1 .5 2
0 .4 7
Fuente: Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas, Diagnstico integral de la situacin de las haciendas pblicas estatales y municipales, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico, mayo de 2007. 0
Grfica 4. Transferencias federales a estados y municipios (evolucin en perspectiva 1979-2006)

1979 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
12.5 % de la RFP 17.5 % de la RFP 21.0 % de la RFP
29.0 % de la RFP
56.5 % de la RFP
59.2 % de la RFP
57.6% de la RFP
100 Participaciones
200
300
Aportaciones
400
500
C.D.
600 PAFEF
FIES
700
Fuente: David Colmenares Pramo, Evolucin y evaluacin del sistema mexicano de coordinacin fiscal. Principales instrumentos y estrategias, Seminario internacional sobre reformas y responsabilidad fiscal en pases federales.
La dinmica actual ha trado como consecuencia que los recursos administrados por las entidades federativas estn constituidos de manera importante de transferencias del gobierno federal (Cmara de Diputados, 2007a). Una gran proporcin del gasto federal ocurre en las entidades federativas, principalmente en forma de inversin pblica y hacia los programas federales sociales, sin que esos recursos se contabilicen como transferencias, ya que son ejercidos y administrados por el gobierno federal. De esta manera, la realizacin de obra pblica o gasto social federal en alguna entidad aumenta los recursos federales que recibe la entidad. En cierta forma, podra esperarse que las entidades federativas tuvieran ingresos propios bajos, ya que, como se mencion anteriormente, en 1980 el pacto fiscal transfiri al gobierno federal gran parte de las potestades tributarias de las entidades federativas. Sin embargo, ha existido una creciente transferencia de recursos del gobierno federal a las entidades federativas. A manera de ejemplo, en el 2006 el gobierno federal transfiri a las entidades federativas recursos equiva1
lentes al .% del pib, sin pasar por alto que entre 199 y 2006 dichas transferencias se incrementaron en 1.% de ste. Sin embargo, el Ejecutivo federal identific una problemtica en torno a las frmulas de distribucin de las participaciones y aportaciones federales hasta el 2007, las cuales se consideraron complejas y con elementos que han llevado a que las transferencias per cpita tengan una estructura ajena a los planteamientos federalistas originales y hasta cierto punto contrario a los planteamientos tericos antes referidos. En alguna medida, el problema ha sido que el mismo fondo busca ser resarcitorio y redistributivo a la vez, lo cual es imposible. Las participaciones per cpita se mantuvieron prcticamente igual en los ltimos ocho aos, lo cual implica que no existen incentivos adecuados que fomenten la recaudacin ni la actividad econmica. Por lo anterior, el Ejecutivo federal envi una iniciativa el 2 de junio de 2007 con el fin de rescatar el espritu original de fomento a la actividad econmica y estmulo a la recaudacin que deben tener las participaciones federales. La premisa fundamental del esquema propuesto de participaciones que se plante fue que ninguna entidad federativa perdiera recursos. Las propuestas para fortalecer el federalismo fiscal tuvo dos ejes torales: Expandir las facultades tributarias de las entidades federativas y otorgar mayores incentivos para utilizarlas. Lo anterior sin mermar las finanzas pblicas federales, al tiempo que se evite una proliferacin de impuestos locales. Simplificar y mejorar las frmulas de las transferencias, tanto para las participaciones como para las aportaciones federales, incluso las correspondientes al sector educativo. Esto desde la premisa de que no se disminuira el valor nominal de las transferencias actuales para ninguna entidad.
La iniciativa propuso cambios a las frmulas del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, as como la creacin de un nuevo Fondo de Fiscalizacin integrado por los recursos que se destinan para la coordinacin de derechos y los de la Reserva
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de Contingencia. De esta forma, con las nuevas frmulas, todas las entidades tendran incrementos en cada uno de los fondos. La distribucin vigente hasta antes del 200 del Fondo General de Participaciones se realizaba en funcin de la poblacin (.17%); del cambio en la recaudacin de impuestos asignables (.17%), los cuales reflejan parte del consumo en las entidades federativas y que eran los impuestos especiales sobre produccin y servicios, sobre tenencia o uso de vehculos y sobre automviles nuevos y del inverso del cambio en los primeros dos factores para neutralizar los avances en los mismos (9.66%). La problemtica fundamental de la frmula hasta ese momento vigente era que los dos primeros componentes son resarcitorios y el tercero es redistributivo, por lo que no provee de incentivos claros a las entidades para aumentar la actividad econmica y, por tanto, la recaudacin. Adicionalmente, el segundo componente incorpora elementos de recaudacin local que estn bajo el control de las entidades y elementos de recaudacin federal que no lo estn, por lo que no todos los elementos de dicho componente otorgan un incentivo claro a las entidades de realizar acciones que les permitan obtener mayores participaciones. Por consiguiente, se consider que la frmula vigente de participaciones se encontraba desvirtuada, al no existir ninguna relacin entre las participaciones per cpita y las variables utilizadas en ella, o con alguna otra caracterstica de las entidades. En virtud de lo anterior, se propuso redefinir los tres componentes de distribucin del Fondo General de Participaciones, a fin de eliminar el componente redistributivo que neutraliza el mejor desempeo tributario y de actividad econmica y hacer que las participaciones per cpita tengan una relacin ms estrecha con la actividad econmica de las entidades federativas y otorguen verdaderos incentivos para la recaudacin. La iniciativa propuso fijar el monto nominal de las participaciones recibidas por entidad en el 2007 y distribuir los incrementos en el fondo correspondiente, derivados de una mayor recaudacin federal participable, en funcin de los aumentos en la actividad econmica, medida a travs del:

Crecimiento del pib de las entidades federativas (60%). Incrementos en la recaudacin local (0%). Del nivel de recaudacin local (10%).
El objetivo original del segundo componente, que dependa del incremento en impuestos asignables, fue medir la actividad econmica a efecto de resarcir a las entidades que ms haban cedido en potestades tributarias. La sustitucin del crecimiento en los impuestos asignables por el crecimiento del pib de las entidades federativas otorga ventajas, entre las que destacan: La consideracin de los impuestos asignables fue introducida en la frmula de distribucin de las participaciones ante la ausencia de un indicador que reflejara la actividad econmica de las entidades federativas. El clculo del pib de las entidades federativas constituye un gran avance en la medicin de la actividad econmica de las mismas, por lo que su utilizacin permitir contar con una variable ms agregada y no un sustituto imperfecto como en el caso de los impuestos asignables. La informacin oficial del pib se publica anualmente por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi), el cual es un rgano tcnico e imparcial en la materia, lo cual brinda certeza y mayor transparencia en la realizacin de los clculos. La frmula actual de distribucin de participaciones federales, al utilizar los impuestos asignables, premia slo el crecimiento en el consumo de los bienes gravados por el impuesto especial sobre produccin y servicios (bebidas alcohlicas, tabacos labrados, cerveza, gasolinas y diesel, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables), los cuales se caracterizan por estar asociados a externalidades negativas. La ventaja de utilizar el crecimiento en el pib como variable de distribucin es que cualquier estrategia de crecimiento de las entidades federativas, elegida de acuerdo con las preferencias locales, redundar en mayores participaciones per cpita, inRevista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica

dependientemente de la composicin de consumo o inversin que genere. Con el avance del tiempo se ha ido desvirtuando el peso especfico que cada producto tiene en la frmula actual. Hoy el peso que se les da a los tabacos, la cerveza y las bebidas alcohlicas es mayor al que tenan 10 aos atrs, situacin que va en contra de la verdadera participacin de estos bienes en las canastas de consumo de los individuos. Al utilizar el pib de las entidades federativas, se elimina este problema al ser una variable que mide toda la produccin de la entidad, independientemente de cul sea la composicin de la misma y sus cambios en el tiempo. El pib de las entidades federativas es una variable ms estable que los actuales impuestos asignables y simplifica de manera notoria el clculo de las participaciones. La incorporacin de la recaudacin de las entidades federativas implica un incentivo importante para mejorar las haciendas locales. La incorporacin del cambio y del nivel de la recaudacin de las entidades federativas permite premiar, por un lado, a aquellas que ya han realizado esfuerzos para incrementar su recaudacin y que, por tanto, es ms difcil aumentarla, as como a las entidades cuyo potencial de incrementar su recaudacin es mayor.
Por su parte, el dictamen de la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico (Cmara de Diputados, 2007b) seal que para dar mayor seguridad jurdica, el Congreso estim conveniente precisar en el artculo 2o. de la Ley de Coordinacin Fiscal, las variables que conforman la frmula del Fondo General de Participaciones, estableciendo que para la cuantificacin de los dos coeficientes de la frmula relacionados con la recaudacin local se utilizarn la recaudacin por impuestos y derechos aplicables en el mbito estatal. En consecuencia, el artculo 2o. de la Ley de Coordinacin Fiscal vigente qued en los siguientes trminos:

Artculo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituir con el 20% de la recaudacin federal participable que obtenga la federacin en un ejercicio. La recaudacin federal participable ser la que obtenga la Federacin por todos sus impuestos, as como por los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. No se incluirn en la recaudacin federal participable, los impuestos adicionales del % sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las dems exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extraccin de petrleo.
El Fondo General de Participaciones se distribuir conforme a la frmula siguiente:
Pi ,t = Pi , 0 + FGP0 7 7
PIBi ,t 1 ni PIBi ,t 2 C1i ,t = PIB PIBi,t 1 ni i i ,t 2
,t
(0.6C1
i ,t
+ 0.3 C 2 i ,t + 0.1C 3i ,t )
C 2i ,t =
I i ,t ni E E I i,t ni
i
con
I E
i ,t
E 1 3 I i ,t j E 3 j =1 I i ,t j 1
C 3 i ,t =
I E
i
E I
i ,t 1 i i ,t 1 i
Donde: C1i,t, C2i,t, y Ci,t son los coeficientes de distribucin del Fondo General de Participaciones de la entidad i en el ao en que se efecta el clculo. Pi,t es la participacin del fondo a que se refiere este artculo, de la entidad i en el ao t.
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Pi,07 es la participacin del fondo a que se refiere este artculo que la entidad i recibi en el ao 2007. FGP07,t es el crecimiento en el Fondo General de Participaciones entre el ao 2007 y el ao t. PIBi,t-1 es la informacin oficial del pib del ltimo ao que hubiere dado a conocer el inegi para la entidad i. PIBi,t-2 es la informacin oficial del pib del ao anterior al definido en la variable anterior que hubiere dado a conocer el inegi para la entidad i. IEi,t es la informacin relativa a la recaudacin de impuestos y derechos locales de la entidad i en el ao t contenida en la ltima cuenta pblica oficial. Para tal efecto, se considerarn impuestos y derechos locales todos aquellos que se recauden en el mbito estatal, as como el impuesto predial y los derechos por suministro de agua. La Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales podr aprobar otros impuestos y derechos respecto de los cuales exista informacin certera y verificable, atendiendo a criterios de equidad entre las entidades federativas. IEi,t es un promedio mvil de tres aos de las tasas de crecimiento en la recaudacin de los impuestos y derechos locales de la entidad i, referidos en la variable anterior. ni es la ltima informacin oficial de poblacin que hubiere dado a conocer el inegi para la entidad i.
es la suma sobre todas las entidades de la variable que le sigue.
Resultados obtenidos a partir de las modificaciones Con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (pef), la distribucin del Fondo General de Participaciones (Ramo 2 del pef) es posible identificar que a partir de las modificaciones de la frmula de distribucin derivadas de las modificaciones de la Ley de Coordinacin Fiscal, de las 1 entidades y el D.F., 20 entidades se ubicaron en la misma posicin respecto a las participaciones asignadas, es decir, que la nueva frmula gener que 62% de las entidades permanecieran en la
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misma posicin, lo que gener que independientemente de los criterios, particularmente el pib, no generaron distorsiones importantes en este sentido (Cuadro 2). Sin embargo, las 12 entidades restantes s modificaron su posicin a escala nacional. Sonora es la entidad que pierde ms posiciones al ubicarse en cinco posiciones abajo a partir de la aplicacin de la nueva frmula. Por el contrario, Michoacn es la entidad que ms gana posiciones al ubicarse en el 200 en la posicin nmero 10, frente a la posicin 1 en el 2007. Asimismo, de las entidades que pierden posiciones se encuentran Tabasco, Tamaulipas y Sinaloa, con dos posiciones menos, respectivamente, y Quintana Roo pierde una posicin. Respecto a las entidades que ganan posiciones se encuentran Oaxaca y Chihuahua con dos posiciones, y Puebla, Guanajuato, Coahuila y Zacatecas con una posicin, respectivamente. Si analizamos la distribucin de las participaciones incluyendo el ndice de marginacin, logramos identificar que Jalisco sobresale en trminos de marginacin, contribucin al pib y participaciones asignadas. Como se aprecia en las grficas 5 y 6, existe una correspondencia clara entre estos indicadores, es decir, a medida que su contribucin al pib es mayor, las participaciones recibidas son mayores, o viceversa; lo anterior independientemente del ndice de marginacin, que en este caso se encuentra con ndices similares. En los resultados de las entidades con mayor ndice de marginacin encontramos que prcticamente todas las entidades federativas recibieron un mayor monto por concepto de participaciones federales del ramo 2 del pef; sin embargo la Grfica 7 nos muestra que no necesariamente para las entidades cuyo pib es ms alto, se reflej en mayor monto de recursos transferidos, como son los casos de Puebla y Veracruz. Por el contrario, en Chiapas y Tabasco se refleja un mayor proceso resarcitorio; existe una relacin inversa entre su contribucin al pib nacional respecto a las transferencias recibidas. Para el caso de entidades con mayor ndice de marginacin, no parece evidente el efecto del cambio de la frmula de distribucin de las participaciones federales, sobre todo si tomamos en cuenta que

Cuadro 2. Participaciones federales a estados y municipios 2007-200 (millones de pesos corrientes)

Estados Estado de Mxico Distrito Federal Jalisco Veracruz Nuevo Len Chiapas Tabasco Puebla Guanajuato Sonora Tamaulipas Baja California Chihuahua Michoacn Sinaloa Oaxaca Coahuila Guerrero San Luis Potos Hidalgo Quertaro Yucatn Morelos Durango Quintana Roo Zacatecas Aguascalientes Tlaxcala Campeche Nayarit Colima Baja California Sur Total 2007 Posicin Estados 600.0 1 Estado de Mxico .0 17 90.0 16 10.0 12 907.0 12 9.00 12 0.70 10 907.0 10 96.0 927.0 7 77.0 7 71.10 7 06.20 7 77.0 6 2.70 6 60.60 6 622.70 6 07.0 177.00 .0 719.00 2.00 976.10 0.70 299.0 292.0 19.0 2 21.70 2 77.10 2 67.0 2 0.10 1 9.0 276 1.0 2 6 7 9 10 11 12 1 1 1 16 17 1 19 20 21 22 2 2 2 26 27 2 29 0 1 2 Distrito Federal Jalisco Veracruz Nuevo Len Chiapas Puebla Guanajuato Tabasco Michoacn Chihuahua Baja California Tamaulipas Oaxaca Sonora Coahuila Sinaloa Guerrero San Luis Potos Hidalgo Quertaro Yucatn Morelos Durango Zacatecas Quintana Roo Aguascalientes Tlaxcala Campeche Nayarit Colima Baja California Sur Total 2008 Posicin 0 22.0 1 169.00 20 12.90 19 090.60 1 60.90 1 9.0 12 6.20 12 2.10 11 2.0 9 27.0 99.0 92.0 0.20 7 6.0 7 662.00 7 0.0 7 0.20 7 17.20 6 019.90 79.0 222.0 9.20 27.10 01.0 771.90 690.0 7.0 191.0 02.00 2 99.0 2 207.0 2 12.0 11 909.0 2 6 7 9 10 11 12 1 1 1 16 17 1 19 20 21 22 2 2 2 26 27 2 29 0 1 2
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Subdireccin de Economa de los Servicios de Investigacin y Anlisis adscrito al Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados, con informacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal el Presupuesto de Egresos de la Federacin y el Informe de Finanzas Pblicas y Deuda Pblica.
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Grfica 5. Entidades con menor ndice de marginacin
Grfica 6. Entidades con mayor participacin del pib nacional
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Grfica 7. Entidades federativas con mayor ndice de marginacin
su contribucin al pib nacional es reducida respecto a entidades con mayor participacin.
Conclusiones El anlisis de los fundamentos tericos nos sealan que los sistemas de compensacin de tipo 2, que son aquellos en los que las transferencias no tienen ninguna condicionalidad sobre su uso, como es el caso de las participaciones federales, crean una situacin en la que los gobiernos locales deciden autnomamente slo sobre gasto. En tal caso se est transfiriendo a mecanismos locales de asignacin polticoadministrativa tan slo una parte del proceso de asignacin: la que corresponde al gasto, mientras lo que se refiere al ingreso se define centralmente, lo cual sin duda genera incentivos negativos para no generar fuentes de ingresos propios y a la vez una elevada dependencia de las transferencias federales. La principal consecuencia de esta fractura en el proceso de asignacin es que ella desactiva los mecanismos econmicos que inducen
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a la eficiencia y a la participacin, ya que, segn se ha visto, el fundamento de esos mecanismos es que los ciudadanos seleccionen los bienes pblicos en funcin de la incidencia que esta provisin tendr sobre su ingreso. Con el sistema de compensacin de tipo 2 puede esperarse una mejor adecuacin de la oferta de bienes pblicos a la demanda de stos, pero esta adecuacin sera menor que en el caso anterior, ya que se reducira el estmulo a la participacin que implica poder incidir en el propio ingreso disponible. Por otro lado, mediante este sistema se pueden viabilizar objetivos de equidad interterritorial, pero depende de cada gobierno local incorporar criterios de equidad social en el gasto de estos recursos. Para el caso mexicano, y como se ha visto, las reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal en lo que se refiere a las frmulas de distribucin de las participaciones federales a estados y municipios, beneficiaron bsicamente a tres entidades, ya que mejoraron en trminos nacionales el monto de participaciones recibidas; sin embargo, el objetivo que se buscaba an no se ha visto reflejado en los datos del 2008. Las participaciones se han desvirtuado y el poder resarcitorio ha dejado de ser una caracterstica principal de este mecanismo de financiamiento de las entidades federativas, por lo que a pesar de las reformas implementadas que buscan incentivar la produccin y no slo la recaudacin de los impuestos asignables, las entidades con menor actividad econmica continan rezagadas respecto a las entidades con mayor actividad econmica y, por tanto, un mayor monto de transferencias. Es importante precisar que an y con estas modificaciones a la Ley de Coordinacin Fiscal, resulta importante detectar crecimientos reales en las participaciones. Por un lado, tenemos que las mismas crecen ms, incluso que la poblacin del pas y su pib; por el otro, crecen ms que la captacin total de impuestos en el pas, y ms que la captacin misma de impuestos en las entidades y municipios. La excesiva concentracin de recursos en la federacin se viene manifestando en la marcada dependencia de las haciendas estatales y municipales a los recursos que de aqulla provienen.
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Sin embargo, tambin se crea una interdependencia de arriba hacia abajo, lo cual ha significado que en algunas ocasiones los mbitos estatal y municipal sean los que aporten a la federacin un porcentaje mayor de recursos en comparacin con los que realmente disponen, crendose una transferencia significativa de recursos hacia la federacin, y en contraparte un dficit en las finanzas para cubrir sus necesidades, provocando una asimetra que muchas de las veces se vuelve injusta en el mbito de las comunidades locales.
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sistema de innovacin regional en el noroeste de mxico

lvaro Bracamonte Sierra* Carlos M. Velzquez Camargo**
La economa moderna requiere de sistemticos y continuos procesos
de innovacin, las viejas reglas de la actividad industrial se han modificado. Para promover tal innovacin, las instituciones necesitan de procesos de coordinacin. Es por lo anterior que el sector privado, las universidades y el gobierno requieren coordinar esfuerzos y ejemplo de ello es la creacin al interior del Banco Mundial, de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde), la cual pretende coordinar procesos de innovacin en diversas naciones. Con dichos antecedentes, este trabajo pretende determinar las condiciones de operacin de un Sistema Regional de Innovacin (sri) en los estados del noroeste de Mxico (Sinaloa, Baja California y Sonora); adicionalmente busca definir las caractersticas y potencialidades futuras que tendra dicho sri. Para cumplir con dichos objetivos, este documento se organiza en tres apartados; en el primero se discute el diseo institucional de cada entidad; el segundo indaga y analiza la percepcin que tienen los actores del proceso de consolidacin del sri; y el ltimo apartado describe el estado actual del sri. Al final del documento se formulan conclusiones preliminares y se sugiere un conjunto de implicaciones de poltica pblica. Palabras clave: sistema de innovacin regional, estados del noroeste, estrategias de largo plazo.
* Profesor e investigador del Centro de Estudios de Amrica del Norte del Colegio de Sonora. Correo electrnico: abraca@colson.edu.mx ** Maestro en Ciencias Sociales por el Colegio de Sonora. Actualmente funge como socio-consultor de la empresa i. Correo electrnico: mauriciovelazquez@gmail.com
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Regional Innovation System in Norwest of Mexico
The
modern economy requires a systematic continuous process of innovation; the old rules of industrial activity have changed and production is based in knowledge. In order to promote innovation, institutions need a clear process of coordination. The private sector, universities and government need to coordinate efforts. The Organisation for Economic Co-operation and Development (oecd) and the World Bank created a model in order to assess the coordination process towards national innovation. A refinement of this model asses the regional process towards innovation. In this paper we assess the Mexican northwest region using this model and consider recommendations for public policy. Keywords: regional innovation, northwest states, long term strategies.
Introduccin
Hace poco ms de doscientos aos la pericia y la creatividad de los
agentes econmicos (empresarios y obreros) dio pie a una de las mayores transformaciones registradas por la historia mundial; a este fenmeno se le conoci como la revolucin industrial. La mquina de vapor y la profundizacin de la divisin del trabajo modificaron para siempre la manera de producir mercancas. Este proceso provoc una rpida industrializacin y un incesante flujo migratorio del campo a la ciudad. Los cambios asociados a la especializacin productiva no se han detenido; por el contrario, desde entonces surgen cada cierto tiempo nuevos esquemas organizativos que relanzan el desarrollo de la economa de mercado. Uno de los ms importantes ha sido la produccin en masa derivada del modelo fordista-taylorista. Hasta mediados de la dcada de 1970, la economa se organizaba siguiendo ese antiguo modelo. Sin embargo, con el sbito desarrollo de la microelectrnica empieza a gestarse una ruptura cuyas consecuencias redefinieron la estructura econmica mundial. La microelectrnica dio pie al nacimiento de la revolucin de la informacin, misma que imprime una lgica de reproduccin distinta a la que predominaba anteriormente: ahora en la generacin de valor cuenta ms
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el conocimiento que la dotacin de recursos naturales o la disponibilidad de mquinas y otros factores productivos. Es decir, en esta etapa la innovacin se convierte en el activo ms importante para elevar el valor agregado y generar mayor riqueza (Castells, 2000, 69-699). De acuerdo con la literatura especializada, se requiere contar con ciertas condiciones para despertar un proceso sistemtico de innovacin; una de ellas se refiere a la necesaria coordinacin y cooperacin entre el sector privado, las instituciones de educacin superior y el gobierno, a fin de conformar un ambiente propicio para la investigacin y el desarrollo tecnolgico. El marco institucional es crucial para incentivar la innovacin (Nelson, 199); es decir, es indispensable disponer de reglas claras que estimulen la participacin de los actores interesados en el desarrollo y aplicacin de nuevo conocimiento. Entre ellos destacan las organizaciones ligadas directamente al proceso de innovacin como las que forman capital humano y crean mecanismos de vinculacin, las instituciones financieras y las que se responsabilizan de elaborar polticas pblicas de fomento (Corona, 200). Para comparar los marcos institucionales y la situacin prevaleciente en materia de innovacin entre los diferentes pases, la ocde y el Banco Mundial formularon un modelo de referencia identificado como Sistema de Innovacin Nacional (sin) fincado en la interaccin del sector educativo, los particulares y el sector pblico (este esquema analtico se le ha identificado como la triple hlice). Por otra parte, Casas (2001) sugiere un concepto distinto para el anlisis de la innovacin a escala subnacional, el Sistema Regional de Innovacin (sri). El sri ayuda a detectar dinmicas locales de innovacin y permite acotar el estudio para revelar potencialidades regionales en cuanto a generar nuevo conocimiento. Tambin propone utilizar la idea de redes de conocimiento, mismas que estn formadas por asociaciones de profesionales, redes de entrenamiento, de difusin y transmisin de innovaciones. stas a su vez dan paso a la formacin de espacios regionales de conocimiento, que seran una fase previa a un sin. Este trabajo pretende determinar las condiciones de operacin de un sri en los estados del noroeste de Mxico (Sinaloa, Baja California
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y Sonora);1 adicionalmente busca definir las caractersticas y potencialidades futuras que tendra ese sri. Para cumplir con dichos objetivos, este documento se organiza en tres apartados: en el primero se discute el diseo institucional de cada entidad; el segundo indaga y analiza la percepcin que tienen los actores del proceso de consolidacin de un sri; el tercer apartado describe el estado actual del sri. Al final del documento se formulan conclusiones preliminares y se sugiere un conjunto de implicaciones de poltica pblica.
El diseo institucional La conformacin y consolidacin de un Sistema de Innovacin Nacional se ha promovido desde la segunda mitad del siglo xx;2 en el mbito regional su maduracin ha dependido de las acciones emprendidas por los gobiernos en turno. Una accin que define la importancia de la ciencia y la tecnologa en las polticas de desarrollo son las leyes de
Segn el Conteo 200 elaborado por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (inegi), Sinaloa cuenta con 2 60 2 habitantes; de stos, poco ms de 0% son mujeres. En 2006 contribuy con .% del producto interno bruto (pib) nacional y sus principales actividades econmicas son la agroindustria, el turismo y la pesca. Baja California tiene una poblacin de 2 69 habitantes (inegi, 200); en 2006 contribuy con .% del pib nacional, sus principales actividades econmicas son: industria manufacturera, turismo y agricultura. Sonora tiene una poblacin de 2 69; en 2006 gener 2.9% del pib del pas. Entre sus actividades productivas destaca el sector manufacturero, ganadera, minera, pesca y agricultura. En conjunto la regin registr en el 200 cerca de ocho millones de personas y contribuy con .% del pib nacional en 2006. 2 En 19-19 se establece el Consejo Nacional de la Educacin Superior y la Investigacin Cientfica (Conesic), el cual dependa de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Despus en 192 se implementa la Comisin Impulsora de la Investigacin Cientfica (cicic), y se crean los Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial. Es hasta 1970 cuando mediante un decreto del presidente, entra en operacin el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), y se establece como organismo asesor sustituyendo al cicic. De 1970 a 1990 se crean ms centros de investigacin, que con el tiempo se convierten en la red-Conacyt. Para 1999 comienza una reforma del marco institucional federal con la promulgacin y entrada en vigor de la Ley de Fomento de la Investigacin Cientfica y el Desarrollo Tecnolgico. Los cambios iniciados concluyen en el 2002 con la promulgacin de la Ley de Ciencia y Tecnologa y la Ley Orgnica de Conacyt.
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fomento a dichas actividades. En los ltimos 10 aos en el noroeste de Mxico se han promulgado figuras legales en apoyo al desarrollo tecnolgico; primero fue Sinaloa, seguido de Baja California y la ms reciente es la de Sonora. Este apartado analiza el diseo institucional subyacente en esas figuras legales con objeto de establecer las fortalezas y limitaciones de ese marco normativo. La idea es determinar si son suficientes para recrear un ambiente propicio para la operacin de un Sistema de Innovacin Regional. Para analizar la legislacin vigente se elaboraron las siguientes categoras:6 Estructura jerrquica contemplada en cada ley estatal: se refiere a la forma en la que los agentes gubernamentales se organizan para coordinar las actividades en materia de ciencia y tecnologa. Se utiliz la tipologa de Pea y Archundia (Cabrero et al., 2006) quien identifica cinco tipos de facultades7 que ejercen
Ley de Ciencia y Tecnologa del Estado de Sinaloa (lcytes), se public en el Peridico Oficial del estado de Sinaloa el 9 de junio de 200. Consta de 6 artculos normales y cuatro transitorios. Ley de Fomento a la Ciencia y Tecnologa del Estado de Baja California (lcytebc) fue aprobada el 19 de octubre de 2001; consta de 22 artculos normales y seis transitorios. El 7 de junio de 2007 fue aprobada la Ley de Fomento a la Innovacin y al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico del Estado de Sonora (lfidctes). 6 La creacin de los conceptos para analizar las legislaciones y estados fue resultado de la reflexin de la literatura consultada. Estructura jerrquica, delimitacin de responsabilidades y los lineamientos se basan en los trabajos elaborados por el Foro Consultivo. Interaccin, recursos humanos y financiamiento provienen del trabajo de Park en el 2003, donde define las determinantes de un comportamiento sistmico. 7 Formulacin: es la capacidad para establecer los grandes lineamientos que habr de seguir la poltica en general, y sus instrumentos en particular. De igual forma esta capacidad hace referencia a aquella facultad que tienen los sitios de decisin para fijar las lneas generales que habr de seguir el presupuesto y la evaluacin. Integracin: se refiere a la capacidad para establecer medios de operacin que permitan materializar los objetivos generales de la poltica, del presupuesto o de la evaluacin, segn sea el caso. Aprobacin: es la capacidad de veto que tienen los distintos rganos o sitios de decisin. Sus caractersticas varan de acuerdo a la etapa del proceso de poltica en donde se aplique. Ejecucin: es la capacidad de operar concretamente los instrumentos de la poltica o de la evaluacin, segn sea el caso. Consulta: se refiere a la capacidad que tienen algunos rganos para emitir recomendaciones o asesoras en las distintas etapas de la poltica (Pea y Archunda, 2006, 1).
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los centros de decisin: formulacin, integracin, aprobacin, ejecucin y consulta; y los incentivos creados para estimular la interaccin y cooperacin entre gobierno, empresas y universidades. Delimitacin de las responsabilidades a nivel de autoridad: se refiere a los niveles de gobierno que se responsabilizan de disear y operar planes de fomento a las actividades cientficotecnolgicas. Lineamientos (estrategia de largo plazo): se refiere a la direccin de los lineamientos emanados de la ley, esto es si las directrices estn alineadas para detonar un comportamiento de innovacin sistmico en el mediano plazo. Interaccin y cooperacin: se trata de detectar si la ley cuenta con mecanismos que incentiven a los actores relacionados con sri a realizar actividades de vinculacin entre ellos. Recursos humanos: la finalidad de esta categora es ubicar los incentivos formales para el impulso, maduracin y mejoramiento de recursos humanos especializados ligados a la ciencia, investigacin, propiedad intelectual, transferencia de tecnologa y comercializacin de innovaciones. Financiamiento: el objetivo es mostrar cmo la ley crea incentivos formales para que las empresas, universidades y organismos de gobierno aumenten su inversin en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin.
El resultado que se espera de la aplicacin de la nueva normatividad es el de proveer incentivos para que empresas e instituciones de educacin superior replanteen sus acciones a fin de incrementar sus capacidades de innovacin y cooperacin institucional. Estos cambios impulsaran la inversin en investigacin y desarrollo y crearan, eventualmente, un crculo virtuoso de desarrollo cientfico y tecnolgico en la regin.9
Incluye centros de investigacin. Este trabajo es exploratorio y de ninguna manera agota la caracterizacin del diseo institucional que en estas entidades se han dado para fomentar un Sistema de Innovacin Regional.
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Estructura jerrquica Cada ley tiene una manera de organizar a los agentes involucrados en las actividades de coordinacin, fomento y procesos de decisin de las polticas pblicas. En los estados analizados se crearon consejos estatales de ciencia y tecnologa; de la misma forma, tambin se instituyen procesos de toma de decisiones particulares en cada una de las entidades. En general, en las tres se conform, consciente o inconscientemente, una estructura jerrquica sumamente centralizada: el Ejecutivo estatal, por medio de la junta directiva, es el encargado de tomar las decisiones estratgicas. En Sinaloa la estructura es vertical y centralizada, las recomendaciones y las principales decisiones provienen desde el Ejecutivo; la participacin de los empresarios y la comunidad acadmica es meramente consultiva y no incide de manera directa en la aprobacin de los planes de poltica pblica en materia de ciencia y tecnologa. La ley prev la creacin de un Programa Estatal de Ciencia, el cual, todava en el 200, no ha sido elaborado. El no contar con ese instrumento provoca vacos en la planeacin y aplicacin de fondos para el desarrollo cientfico y tecnolgico. Baja California tiene una estructura sencilla, pero notoriamente limitada, vertical y centralizada. El Cocyt (Consejo de Ciencia y Tecnologa) funciona como un agente consultor y no ejecutor, de tal forma que las actividades de coordinacin y fomento de la innovacin recaen en la Secretara de Educacin y Bienestar, misma que se encarga de elaborar los lineamientos y la toma de decisiones. Se cuenta tambin con el Programa Estratgico de Ciencia y Tecnologa, que plantea las directrices que norman las acciones en esa materia; entre sus limitantes destaca la falta de indicadores para su evaluacin y las pocas facultades que se les otorgan a los actores locales en la operacin de las estrategias. Para el caso de Sonora, la estructura es horizontal y centralizada: la coordinacin del Sistema Innovacin Estatal est a cargo del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa, auxiliado por los Consejos Regionales10 y el Comit Tcnico, el cual es responsable de desarrollar
10 stos proveern de informacin oportuna sobre las necesidades en materia de en las diferentes regiones del estado: Noroeste, Norte, Centro, Sur y Sierra, cuyas
cti
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la planeacin de la poltica pblica en la materia. La aprobacin de los planes recae sobre la Junta Directiva, misma que a su vez es la encargada de aprobar toda regulacin, programa y poltica a implementar por el Consejo.
Delimitacin de las responsabilidades a nivel de autoridad Se detect que la responsabilidad de los distintos niveles de autoridad en las tres entidades es ambigua. En unos casos slo es atribucin del Ejecutivo estatal y, en otras, se contempla la participacin de los gobiernos municipales. En particular, en Sinaloa y Sonora la ley faculta a los ayuntamientos para la elaboracin de la poltica municipal relacionada con ciencia, tecnologa e innovacin (cti), emisin de programas municipales para el fomento de la actividad, y celebracin de convenios con el gobierno estatal, la federacin y los diferentes actores involucrados en los procesos de investigacin y transferencia tecnolgica dentro del municipio. Adicionalmente, en Sonora, el gobierno municipal tiene el compromiso de participar en los comits regionales. En cambio, la ley promulgada en Baja California no concede responsabilidades ni derechos a los municipios en materia de ciencia y tecnologa.
Lineamientos (estrategia de largo plazo) Crear un ambiente de innovacin requiere de mucho esfuerzo y planeacin. Para ello, en Sinaloa y Sonora se plantearon incentivos que permitieran la concurrencia de fondos pblicos y privados que facilitaran la cooperacin entre universidades y empresas a fin de que se estimulara la capacidad innovadora. En cambio, la ley en Baja California prev que la inversin sea efectiva y tenga un tiempo de recuperacin muy corto. En Sinaloa, los principios que rigen los apoyos buscan medir la efectividad y la concurrencia de las inversiones pblicas y privadas. Se
sedes respectivamente se ubicarn en los municipios de Caborca, Nogales, Hermosillo, Cajeme y Moctezuma.
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persigue tambin que las polticas se orienten a solucionar problemas regionales, y que sean revisadas peridicamente para no perder vigencia. De manera complementaria, se trata que los recursos lleguen oportunamente y en la cantidad suficiente. La estrategia a largo plazo, segn los lineamientos establecidos en los instrumentos, descansa en el aumento de la cooperacin y la inversin de la iniciativa privada en actividades de cti. En Baja California la estrategia no contempla la creacin de incentivos para que las universidades y empresas aumenten su gasto en investigacin y desarrollo; tampoco se pretende detonar sinergias entre los actores involucrados en el sistema de innovacin. El objetivo de la Ley de Fomento a la Ciencia y Tecnologa del Estado de Baja California es que la inversin gubernamental sea efectiva en el corto plazo y se realice en tiempo y forma establecida. En el caso de Sonora, los esfuerzos se dirigen a reas de conocimiento prioritarias para el desarrollo del estado, buscando la corresponsabilidad financiera con el sector privado y la vinculacin de ste con las universidades y centros de investigacin de la entidad.
Interaccin y cooperacin El ambiente propicio para la innovacin se da cuando las empresas, gobierno y universidades trabajan en proyectos conjuntos. En Sinaloa y Sonora se aprecia que su normatividad dispone de instrumentos que fomentan dicha interrelacin. En cambio, Baja California slo los menciona, sin hacer directrices explcitas. De acuerdo con los artculos y 9 de la Ley de Ciencia y Tecnologa del Estado de Sinaloa, los procesos de vinculacin debern ser interinstitucionales e interdisciplinarios, sumando esfuerzos para comprender la compleja problemtica estatal, la convergencia y cooperacin de los diferentes actores locales. La legislacin tiene una vocacin muy marcada hacia la cooperacin y la interaccin, mostrando esta cualidad como primordial para todo apoyo e instrumento creado en el estado. La Ley de Baja California, en su artculo 10, apartado VII, contempla un nico instrumento para fomentar la cooperacin entre las
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universidades, empresas, gobierno y centros de investigacin. En el artculo 19 se establece que las instituciones de educacin superior y centros de investigacin debern considerar entre sus prioridades el apoyo a las actividades productivas, generando con esto un precedente para la vinculacin. En materia de cooperacin y vinculacin no se prev una poltica que promueva ese espritu al no proporcionar estmulos para la realizacin de esas tareas. Procurar la vinculacin de las universidades y centros de investigacin con los sectores productivos de la entidad, la promocin de convenios para la transferencia de tecnologa, y la facultad de los gobiernos municipales para fomentar actividades de ciencia, tecnologa e innovacin, as como la declaracin formal de la existencia de un Sistema de Innovacin son fortalezas de la Ley de Fomento a la Innovacin y al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico del estado de Sonora. La ley formula lineamientos para que cualquier instrumento emanado de dicha disposicin tenga una vocacin para la creacin de sinergias, pero de momento no prev la creacin de instrumentos especficos que incentiven la cooperacin entre los agentes.
Recursos humanos La formacin de recursos humanos altamente calificados requiere de acciones y metas especficas con el objeto de contar con una masa crtica de investigadores que sustenten el desarrollo de un sistema de innovacin. En este mbito, la reglamentacin en las tres entidades poco aporta, dado que slo se reduce a reconocer el desempeo de los investigadores en materia de ciencia y tecnologa mediante un premio anual. Sinaloa y Sonora establecen la creacin de un Sistema Estatal de Investigadores (seis) cuyo propsito es distinguir la labor cientfica y tecnolgica promoviendo la formacin de investigadores. La Ley de Baja California no incluye la creacin de programas como el seis. En general, la normatividad en ciencia y tecnologa del noroeste del pas es limitada, pues carece de una estrategia integral para la generacin y retencin del talento, y no considera el diseo de bases
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Tabla 1. Agentes encargados de la coordinacin y estructura jerrquica en el noroeste

Facultades
Ejecutivo del Estado
Estado Formulacin, Integracin, Aprobacin, Ejecucin, Consulta

Junta Directiva
Agente
Estructura jerrquica
Poder Ejecutivo
Sinaloa Formulacin, Aprobacin, Consulta Formulacin, Consulta Formulacin, Integracin, Aprobacin, Ejecucin, Consulta Formulacin, Aprobacin. Formulacin, Integracin Formulacin, Integracin, Ejecucin, Consulta Formulacin, Integracin, Aprobacin, Ejecucin y Consulta
Consejos Regionales
Secretara de Educacin y Bienestar Social
CECyT1
Formulacin, Integracin, Ejecucin, Consulta
Junta Directiva
Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa
Comit Tcnico Consultivo
Comit Tcnico Consultivo
SEBS2 Baja California COCyT3
Ejecutivo del estado
Ejecutivo del Estado
COCyT3
Sonora
Junta Directiva
Junta Directiva
Consejos Regionales Consulta y Ejecucin Integracin y Consulta
Comit Tcnico
Comit Tcnico
Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa Secretara de Educacin y Bienestar Social 3 Consejo de Ciencia y Tecnologa Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Ley de Ciencia y Tecnologa del Estado de Sinaloa, la Ley de Fomento a la Ciencia y Tecnologa del Estado de Baja California y la Ley de Fomento a la Innovacin y al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico del Estado de Sonora.
formales para crear programas de formacin de futuros tecnlogos y cientficos.
Financiamiento El capital de riesgo es de suma importancia para el desarrollo de empresas innovadoras; la creacin de una estructura que permita a las universidades y empresas acceder a este tipo de financiamiento es primordial para el xito del sri. En Sinaloa y Baja California la ley es muy limitada, pues no faculta a las instancias gubernamentales para la creacin de fondos de este tipo. La normatividad en el caso de Sonora faculta al Consejo para la creacin de fondos especializados en diferentes ramos y la creacin de incentivos para que el sector privado participe en stos. En Sinaloa, la ley establece que los municipios podrn destinar una parte de su presupuesto a actividades de fomento, y que el Ejecutivo ser el administrador del fondo especializado y el responsable de crear estmulos fiscales, financieros y facilidades administrativas para incentivar las actividades de innovacin cientfica y tecnolgica. En el artculo 21 se indica que todo instrumento deber procurar el desarrollo regional y promover que el sector privado realice inversiones crecientes en investigacin e innovacin tecnolgica. La ley no cuenta con mecanismos para la atraccin de fondos de capital privado que estimulen el crecimiento de las empresas de base tecnolgica y no planea la creacin de fondos especficos para la vinculacin empresa universidad para cada rea de conocimiento. La carencia de estos instrumentos inhibir la especializacin de los encargados de manejar los fondos y disminuir la efectividad de los recursos asignados. La eficiencia y la entrega oportuna de los fondos aprobados a la ciencia y la tecnologa dependern en gran medida de la estructura creada, as como de la evaluacin de los resultados. En Baja California, la Secretara de Educacin y Bienestar Social es la responsable de administrar los recursos federales destinados al fortalecimiento de la ciencia y tecnologa; de la misma manera administra la partida presupuestal correspondiente a dicho rubro. La Ley
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de Fomento a la Ciencia y Tecnologa del Estado de Baja California contempla pocos estmulos para que los actores involucrados en el sistema realicen inversiones en investigacin y desarrollo, centraliza las decisiones del gobierno en una sola secretara y crea un fondo especializado en actividades cientficas y tecnolgicas. Por otra parte, no considera estmulos para la inversin en proyectos que detonen la competitividad econmica y atraigan el capital de riesgo necesario para facilitar la creacin de empresas de base tecnolgica. En el caso de Sonora, la ley prev el fomento a la inversin en actividades de cti, facultando al Consejo y su direccin general con el propsito de formular incentivos para que las empresas apoyen la investigacin mediante, por ejemplo, estmulos fiscales y un proceso de desregulacin administrativa. La normatividad aprobada establece el fondo estatal para financiar proyectos de investigacin, programas de formacin profesional e infraestructura, con lo que se busca impulsar la cooperacin e interaccin entre los agentes involucrados e interesados en el desarrollo tecnolgico y cientfico de la entidad. La ley establece que se podrn integrar distintos fondos, los cuales estarn especializados en diferentes actividades, reas de conocimiento y sectores. Esto supone una rea de oportunidad atractiva que, de ser bien aprovechada, incrementara los recursos financieros para asegurar la continuidad del sistema en el largo plazo.
La percepcin de los actores locales Este apartado tiene como objetivos: analizar el impacto esperado y/o registrado tras la promulgacin de los ordenamientos legales en materia de ciencia y tecnologa en los estados del noroeste del pas; y establecer las fortalezas, debilidades, desafos y retos de ese nuevo diseo institucional. Para tal efecto, se recopil informacin a travs de entrevistas a profundidad, para lo cual se elabor una gua de preguntas integrada por ocho categoras;11 y los informantes claves se seleccionaron cuida11 (1) Motivaciones para innovar, tiene como objetivo crear un clima de apertura; (2) Percepcin de la Ciencia, Tecnologa e innovacin, el objetivo es describir la situacin
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Tabla 2.Comparacin entre las leyes de Sinaloa, Baja California y Sonora

Ley de Fomento Ley de Fomento Ley de Ciencia a la Ciencia y a la Innovacin y al y Tecnologa del Tecnologa del Desarrollo Cientfico Estado de Sinaloa Estado de Baja y Tecnolgico del California Estado de Sonora Vertical Vertical Horizontal y y centralizada y centralizada centralizada Gobierno estatal Hacia la efectividad de la inversin Limitada Muy limitada Limitada Gobierno estatal y gobiernos municipales Hacia un comportamiento sistmico Amplia Limitada con reas de oportunidad Amplia
Estructura jerrquica
Delimitacin de Gobierno estatal responsabiliday gobiernos des a nivel de municipales autoridad Lineamientos (hacia una estrategia de largo plazo) Interaccin y cooperacin Recursos humanos Hacia un comportamiento sistmico Amplia Limitada
Financiamiento Limitada Fuente: Elaboracin propia.
dosamente. Para ello se elaboraron tres perfiles12 (acadmico, iniciativa privada y gobierno) que sirvieron para definir el tipo de informante requerido. Se efectuaron un total de 10 entrevistas; los datos se procesaron con ayuda de un software especializado que ayuda a derivar el discuractual de la cti en el estado; () Ley de fomento a la ciencia, tecnologa e innovacin estatal, el objetivo es mostrar todas las cuestiones relacionadas con los efectos que tuvo la promulgacin de legislacin estatal; () Vinculacin, el objetivo es describir las capacidades de los actores locales para formar redes de cooperacin entre ellos; () Inversin, el objetivo es mostrar los incentivos percibidos para realizar inversin en I+D dentro del estado; (6) Recursos Humanos, se utiliza para lo relacionado con la estrategia actual de recursos humanos y las sugerencias para su mejoramiento; (7) Papel del gobierno, para conocer la percepcin del trabajo realizado por el gobierno; () El futuro de la innovacin, el objetivo es conocer los planes y expectativas relacionadas con el Sistema Estatal de Innovacin. 12 El informante debera pertenecer a cada uno de estos sectores, estar trabajando en temas relacionados con la cti, ser reconocidos por la comunidad.
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so colectivo sobre los temas tratados. La opinin de los entrevistados se centr en los siguientes aspectos: percepcin sobre si la entidad es competitiva en cti; en torno a la ley en vigor; respecto a la vinculacin; en relacin con el financiamiento; en cuanto a los recursos humanos; sobre el papel del gobierno y, finalmente, en relacin con el futuro de la innovacin en sus respectivos estados. Los resultados se presentan a continuacin.
Percepcin de la cti Los tres estados objeto de este estudio se perciben como competitivos los sectores relacionados con las actividades primarias, particularmente pesca y agricultura. De cualquier forma, cada uno cuenta con polos de desarrollo de base tecnolgica. En Sinaloa destaca la biotecnologa y el software; en Baja California, el vino y el sector aeroespacial; en Sonora la industria metalmecnica y ganadera. Sin embargo, falta la conjuncin de los actores para desarrollar un verdadero ambiente de innovacin. En particular, Sinaloa es competitivo en reas relacionadas con la produccin de alimentos. Aqu las actividades de cti estn en proceso de formacin, siendo los sectores ms fuertes los que deberan apoyarse para desarrollar capacidades cientficas y tecnolgicas; en este caso sobresale la produccin de alimentos, biotecnologa y software. Se tiene como tarea pendiente la articulacin de los incentivos y la integracin de los actores del quehacer cientfico, as como la creacin de un plan a largo plazo. Por su parte, los bajacalifornianos consideran que su estado es competitivo debido a la cultura del esfuerzo y a la cercana con Estados Unidos. El Sistema de Innovacin est en proceso de formacin y de articulacin. Se considera que el gobierno debe apoyar a los sectores aeroespacial, de plstico, de la microelectrnica, de software, inmobiliario, de la industria del vino y pesquero. Sonora es competitivo en el sector pesquero, agrcola, metalmecnico, fabricacin de muebles y en el ganadero; las actividades relacionadas con la innovacin cientfica y tecnolgica estn en proceso de
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formacin. Es evidente la necesidad de fomentar el asociacionismo entre la comunidad cientfica, y entre sta y los sectores pblico y privado. Es indispensable facilitar el acceso de las Pymes al conocimiento generado en las universidades y centros de investigacin de la entidad.
Ley de fomento a la cti estatal La promulgacin de las leyes result pertinente para cada uno de los estados del noroeste de Mxico. Los actores involucrados en el desarrollo cientfico de Sinaloa fueron participativos en el proceso de elaboracin y promulgacin de la ley; sta, a su juicio, es adecuada y pertinente, ya que ha dado vida al Consejo Estatal de Ciencia y TecnoTabla 3. Informantes por estado y perfil
Sinaloa Dr. Santos Lpez Leyva, director de la Dr. Alfredo Hualde, Facultad de Economa, investigador de el uas. Colegio de la Fron- M.C. Laura Elena tera Norte Snchez Leyva, directora de investigacin y posgrado de la UdeO. Dr. Marco Antonio Lic. Anselmo Inda, Carrillo, vicerrector director comercial acadmico, sistema de xito Software 1 cetys universidad Dr. Sergio Rosales Inzunza, director de vinculacin y proyectos del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa. Baja California Sonora
Por razones de tiempo no fue posible entrevistar al acadmico de esta entidad.
Academia
Ing. No Murgua, presidente de Canacintra Hermosillo. Lic. Mario Lizola, director general de Sonocap. Ing. Francisco Ceballos, director estatal del Conacyt.
Gobierno 110
Iniciativa privada
M.C. Evangelina Lpez, directora de Fondos Mixtos
1 Se seleccion como informante de iniciativa privada, ya que cetys Universidad es una institucin de educacin privada y el currculum del doctor es ms en el rea administrativa que en la academia. Fuente: Elaboracin propia.
loga (cecyt). Sin embargo, se necesita destinar recursos para operar incentivos que detonen la operatividad de la legislacin. En el caso de Baja California predominaron la participacin y el dilogo. Se considera que las facultades planteadas del cecyt no fueron las adecuadas, ya que la promulgacin de la ley no proporcion capacidad operativa y tampoco se convirti en un catalizador que incentivara la cooperacin e interaccin entre la comunidad cientfica, los particulares y el gobierno. La agenda legislativa deber reconsiderar algunos cambios que permitan ajustar la promocin de la ciencia y la tecnologa a las circunstancias actuales. En Sonora, se estimul un proceso participativo y propositivo que tena como centro de discusin las facultades del cecyt. Los informantes sealaron que en los trminos en los que fue aprobada la ley es pertinente y representa un avance. En el momento en que se redact este ensayo ya se haba instalado la junta directiva y nombrado al director del Consejo. Habra que comentar que este nombramiento recay en alguien que no contaba con ningn vnculo con el medio cientfico.
Vinculacin Puede afirmarse que en Baja California y Sonora se cuenta con actores preparados para la vinculacin. En cambio, en Sinaloa, se tiene un largo camino por recorrer, pues el sistema se encuentra desarticulado. En esta entidad, en opinin de los entrevistados, los interesados no estaban preparados para vincularse, las ies se perciben alejadas del sector productivo. El gobierno ha insistido en que desarrollen proyectos conjuntos y con ello poco a poco surjan experiencias de cooperacin exitosas. La legislacin habla de interinstitucionalidad e interdisciplinaridad,1 lo cual presenta reas de oportunidad que pueden aprovecharse para impulsar la colaboracin e interaccin cientfica.
Segn el artculo , los procesos de vinculacin debern ser interinstitucionales e interdisciplinarios, buscando la suma de esfuerzos para comprender la compleja problemtica estatal, buscando la convergencia y cooperacin de los diferentes actores estatales (art. 9). La ley tiene una vocacin muy marcada hacia la cooperacin y la
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En Baja California se afirma que pocos estaban preparados para vincularse; falta crear incentivos hacia adentro de las organizaciones con la finalidad de estimular los proyectos de colaboracin. La ley no exhibe una vocacin para crear capacidades de ese tipo y actualmente no existe un proyecto de gobierno para articular un sistema de innovacin. En Sonora, las organizaciones relacionadas con actividades de innovacin tecnolgica s tienen la capacidad para vincularse, pero de momento la colaboracin es poca, debido a que los estmulos institucionales no son los mejores. La ley no es explcita en cuanto a la promocin de la vinculacin; sin embargo, a travs del Programa Estatal de cti puede madurarse una plataforma que facilite la vinculacin entre todos los sectores involucrados en el proceso de innovacin.
Financiamiento El comn denominador en este tema, es la carencia de financiamiento para actividades de ciencia y tecnologa; la mayora de los fondos aplicados son de origen federal. Ningn estado cuenta con incentivos para que las universidades y las empresas realicen inversiones conjuntas en investigacin y desarrollo, lo que hace lento el desarrollo tecnolgico regional. En Sinaloa, hasta el momento, no se han establecido los incentivos para aumentar la inversin en investigacin y desarrollo. En cambio, la ley permiti la firma del convenio con el que se pona en operacin, junto con Conacyt, el Fondo Mixto (Fomix), cuyos recursos han aumentado ao con ao. El gobierno ha destinado un presupuesto apreciable para crear infraestructura tecnolgica. No obstante, se advierten debilidades inocultables: los recursos siguen siendo insuficientes, el Fomix no ha impactado en la iniciativa privada, pues las convocatorias no cuentan con demandas provenientes del sector productivo, adems los requisitos para obtener los recursos son engorrosos. El gobierno requiere de un plan integral para focalizar los apoyos.
interaccin, mostrando esta cualidad como primordial para todo apoyo e instrumento creado en el estado.
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El gobierno de Baja California no ha delineado los incentivos para fomentar la inversin, falta transparencia en la asignacin de los recursos y sobre todo se advierte poca visin en las demandas contempladas en las convocatorias. Para aumentar el gasto en investigacin y desarrollo tecnolgico de las empresas, universidades y centros de investigacin, se requiere entender ms la problemtica actual, lo cual se lograr estableciendo mecanismos de dilogo y acercamiento. En Sonora no hay incentivos por parte del gobierno para que los actores aumenten su gasto en investigacin y desarrollo; prevalecen exclusivamente incentivos federales que cambian ao con ao, los cuales son complicados y centralizados, ya que entorpecen la planeacin a mediano plazo. El acierto que ha tenido la administracin estatal es la creacin de infraestructura de CyT. Los incentivos propuestos en la ley tienen vocacin sistmica en el sentido de la corresponsabilidad de los recursos otorgados.
Recursos humanos Los tres estados apoyan la formacin de recursos humanos: Sinaloa a travs del fortalecimiento de los programas doctorales y la certificacin de programadores de software. Baja California ha invertido agresivamente en el desarrollo de la universidad estatal y aprovechado los programas de atraccin de talento a nivel federal. Sonora certifica a los profesionales de diferentes carreras y promueve la articulacin de los programas de formacin a fin de provocar el mayor impacto de los egresados en las reas cientfico-tecnolgicas. El gobierno de Sinaloa ha apoyado la formacin de recursos humanos a travs del fortalecimiento de los programas doctorales. Los diferentes agentes del estado creen que para mejorar los programas de formacin se requiere de un mayor acercamiento entre los sectores pblico, privado y las instituciones de educacin superior; se necesita adems combinar un enfoque profesionalizante que enfatice el uso de herramientas de investigacin. Existen incentivos para la atraccin de talento pero se carece de un plan integral.
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La Universidad Autnoma de Baja California (uabc) muestra un crecimiento acelerado en sus funciones sustantivas; sin embargo, est pendiente la tarea de mejorar la calidad de la educacin en los niveles bsicos y medio. En Baja California se requiere de una mayor inversin en el mejoramiento del personal acadmico. Actualmente no se cuenta con incentivos para que los jvenes con talento reciban oportunidades de trabajo dentro de las empresas o bien en las universidades o emprendan negocios de base tecnolgica; algunas universidades han sabido aprovechar programas federales como las repatriaciones del Conacyt para contratar personal acadmico. En Sonora existe una estrategia basada en certificar la calidad de las universidades y las capacidades de los alumnos en carreras relacionadas con tecnologas de la informacin; la tarea pendiente es aumentar la cantidad de ingenieros o reas relacionadas con el desarrollo y uso de las nuevas tecnologas. Los programas vinculados con la formacin de recursos humanos no estn alineados hacia un fin comn; en este caso la visin debe ser integradora. Actualmente no se cuenta con incentivos para la atraccin de talento; se perciben reas de oportunidad para esferas no tecnolgicas como el turismo.
Papel del gobierno En las tres entidades es evidente una constante: la falta de planeacin y entendimiento de la cti. Sin embargo, se necesitan estrategias integradoras y lograr una verdadera poltica pblica de desarrollo y crecimiento de estas actividades. En el gobierno de Sinaloa debe haber una mayor voluntad poltica para entender la cti y cmo utilizarla para el desarrollo econmico y social del estado. En lo referente a los recursos pblicos, uno de los informantes coment que no hay recursos y se debe entender que ya no van a venir de la manera tradicional; en estos momentos los recursos otorgados a cada proyecto de investigacin tanto en las universidades como en los centros de investigacin estn atados a resultados, pues slo de esa manera se podrn conseguir mayores apoyos en el futuro. El gobierno tiene que ser el catalizador para que todos los actores se
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involucren entre s y se provoque un efecto sistmico. La tarea de coordinacin se encuentra muy dispersa, es necesario un plan a largo plazo y crear incentivos para articular a los actores. En Baja California el gobierno sabe que tiene que ir ms all de la maquila; debe promover el arribo de inversiones orientadas a la fabricacin de productos ms complejos y de mayor valor agregado. En esa direccin ha hecho un gran esfuerzo, mismo que, aunque incipientemente, ya empieza a dar resultados. El gobierno es asertivo al plantear un diagnstico con base en los clusters, que da una idea de la situacin existente, ya que plantea la superacin de un modelo agotado. Sin embargo, no existe un proyecto integral de desarrollo regional. El gobierno de Sonora ha sido incapaz de plantear con claridad un buen programa de apoyo a la investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico. Los aciertos en esa materia son la creacin de parques tecnolgicos, fondos para apoyar a las incubadoras, mecanismos como el Premio Estatal de la Calidad, y que por primera vez en la planeacin gubernamental se toma en cuenta la innovacin. Entre las fallas se encuentra que algunos recursos no estn llegando a las empresas; falta visin para dejar morir industrias enteras, como la de lcteos; la incapacidad para saber aprovechar a los pequeos productores; y la poca coordinacin para concretar oportunidades de escalamiento tecnolgico debido a la rigidez del marco normativo existente. Hace falta un plan integral para que todos los esfuerzos se dirijan hacia un mismo fin.
El futuro de la innovacin Los actores entrevistados consideran que el mejoramiento de la infraestructura cientfica y tecnolgica y el fomento a los clusters asociados a empresas de clase mundial debe ser una prioridad en el futuro de los gobiernos de las entidades estudiadas. En especial, Sinaloa tiene un futuro optimista, ya que hay planes de abrir ms centros de investigacin; los actores desarrollarn poco a poco capacidades de investigacin, cooperacin e interaccin, que servirn para incentivar
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al Sistema de Innovacin y formalizar su consolidacin. Por otro lado, es importante alinear las polticas de desarrollo econmico con las de fomento a la cti. El gobierno bajacaliforniano continuar apoyando la poltica de cluster, se incubarn ms empresas y destinar mayor inversin en sectores de alto valor agregado. Se espera que las universidades, empresas, gobierno y centros de investigacin se vinculen y establezcan redes de cooperacin e interaccin. Se tiene la percepcin de que el Sistema de Innovacin va hacia un proceso de consolidacin. Sin embargo, las polticas de desarrollo econmico y las de fomento a la cti se deben alinear para obtener un mayor impacto.
El noroeste de Mxico, un Sistema de Innovacin Regional? Actualmente en el noroeste del pas se encuentran localizadas poco ms de 10 instituciones de educacin superior, entre las que destacan: Universidad Autnoma de Sinaloa, Universidad de Occidente, Universidad de Sonora, Instituto Tecnolgico de Sonora, Universidad Autnoma de Baja California y el Centro de Estudios y Tecnolgico y Superiores. En lo que se refiere a los centros de investigacin se tienen registrados 2, incluyendo los laboratorios de las universidades estatales; de stos, cinco forman parte de la red Conacyt y solamente el Centro de Investigacin en Alimentos y Desarrollo (ciad) tiene sedes en ms de uno de los estados que conforman la regin. El concepto de innovacin1 es amplio y una cantidad importante de empresas realizan con frecuencia ese proceso. De momento no existe un registro sistemtico de las organizaciones con experiencias de ese tipo, pero el nmero de negocios con alguna certificacin iso o que solicitaron subsidios fiscales a la investigacin o al desarrollo
1 Para Tushman y Nadler (196), citado por Rodrguez (2002, 2-6), innovacin es la creacin de cualquier producto, servicio o proceso que es nuevo para una unidad de negocio. Para la ocde (1992), en su Manual de Frascati, la define como: la transformacin de una idea en un producto vendible nuevo o mejorado o en un proceso operativo en la industria y en el comercio o en un nuevo mtodo de servicio social. En pocas palabras, es transformar el conocimiento en algo til para el usuario final.
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tecnolgico, dan una idea de la dimensin y profundidad alcanzada en ese mbito. En la regin se localizan 260 firmas con certificacin iso y 7 realizan investigacin y desarrollo. En materia de recursos humanos un indicador es la cantidad de Cuerpos Acadmicos1 (ca) registrados en las ies. En el noroeste de Mxico hay 0; de stos, 67% estn en proceso de formacin, 21% en consolidacin y el resto son cas consolidados. En materia de patentes, de 1991 a 200 en los estados de Sinaloa, Sonora y Baja California se inform de 191, que representan % del total nacional. Sinaloa, Baja California y Sonora tienen muchos rasgos en comn. En la mayora de las instituciones educativas en esa regin se advierten capacidades de investigacin y desarrollo en proceso de formacin, con algunas excepciones como el colef, colson, cicese y el ciad, que ya son centros de investigacin consolidados. La regin es terreno frtil para desarrollar capacidades de interaccin y cooperacin interestatal entre los agentes. La promulgacin de las leyes en los tres estados constituye un momento importante en el desarrollo de la cti en la regin. En los tres estados la estructura jerrquica tiene en comn que las principales decisiones son tomadas por el Ejecutivo y el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa; esto podra permitir la creacin de programas de cooperacin y vinculacin entre los agentes, la creacin de fondos comunes para el desarrollo de proyectos de investigacin en campos como la biotecnologa y el software. No obstanta, Baja California estara limitada por su ley, ya que no reconoce la participacin de los municipios en los procesos cientfico-tecnolgicos. El comportamiento sistmico se hace evidente en el mediano plazo, cuando las empresas y las ies trabajan en conjunto y comparten la inversin a travs de la utilizacin de estmulos gubernamentales.
Los Cuerpos Acadmicos es un indicador que muestra las capacidades de investigacin de las universidades pblicas; esto de acuerdo con el Programa de Mejoramiento al Profesorado (promep) promovido por la Secretara de Educacin Pblica con la finalidad de generar capacidades de investigacin en las universidades pblicas. Los cuerpos acadmicos son grupos de profesores de tiempo completo que comparten una o varias lneas de generacin o aplicacin innovadora del conocimiento (lgac) (investigacin o estudio) en temas disciplinares o multidisciplinares y un conjunto de objetivos y metas acadmicas.
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Sinaloa y Sonora van en esa direccin, esto se debe a que los incentivos contemplados para la cooperacin e interaccin son amplios e incluyentes, tratando de integrar la participacin de todos los actores. En cambio, Baja California tiene lineamientos con una visin a corto plazo basada en la efectividad de la inversin. Un aspecto central en la consolidacin de un Sistema de Innovacin son los estmulos dirigidos a la formacin de recursos humanos especializados en reas relacionadas con cti. Los tres estados tienen pocos incentivos para esta actividad: Baja California ofrece el premio antes mencionado y las bases para un Sistema Estatal de Investigadores; ninguno se compromete a crear programas de fortalecimiento del posgrado, aumentar la cantidad de ingenieros, cientficos y tecnlogos; con la ausencia de incentivos se diluye la posibilidad de integrar un programa regional dirigido a la formacin de recursos humanos sumamente competitivos. En lo que se refiere al financiamiento, tambin se observan limitaciones. nicamente prevn lineamientos para el manejo del Fondo Mixto y en algunos casos se establecen reglas que estimulan el nacimiento de diferentes fondos; en los tres casos la reglamentacin no proporciona incentivos para atraer capital de riesgo16 que estimule el establecimiento de empresas de base tecnolgica. Debido a sus respectivas leyes, Sinaloa y Sonora comparten similares estmulos para trabajar en proyectos de investigacin. En ambos casos estn guiados hacia un comportamiento sistmico que reconoce la participacin del municipio en las actividades de fomento a la CyT. La falta de incentivos para la vinculacin y la orientacin hacia la efectividad de la inversin en la legislacin bajacaliforniana eventualmente podra generar fricciones y desfases entre los proyectos de vinculacin y cooperacin interestatal. La coordinacin de un programa de formacin de jvenes cientficos y tecnlogos sentara las bases para, en el mediano plazo, disponer de la masa crtica que propiciara efectivamente el desarrollo de un Sistema Regional de Innovacin. La comparacin en el anlisis muestra reas de oportunidad a explorarse. En la Tabla se encuentra un comparativo de los tres estados y sus respectivas leyes.
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Venture Capital. Revista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica
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Tabla . Indicadores ligados a la innovacin en el noroeste del pas

Sinaloa
ies
Baja California 7 1
2
Sonora ante el Conacyt,
2
1
Centros de investigacin # empresas con alguna certificacin iso* # empresas que realizan actividades de I + D* Participacin en las patentes, periodo 1991-200 Cuerpos acadmicos
ante el Conacyt Centro Ms importantes de Ciencias, 2 cicese, colef colsin, Laboray ciitec ac torios en la uas
ciad,
ciidir, unam,
Otros unam, inanoe, laboratorios unison 16 Menos del 1% (54/6 212)
cibnor, ciad, colson.
7 Menos del 1% (58/6 212) en formacin, 22 en consolidacin, 6 consolidados. Total 11
122 1 Un poco ms de 1% (79/6 212)
7 en formacin, 67 en formacin, 20 en consolidacin, 2 en consolida1 consolidados. cin, 11 consolidados. Total 92 Total 10
Centro Interdisciplinario de Investigacin para el Desarrollo Regional (ciidir), Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam), Centro de Investigacin en Alimentos y Desarrollo (ciad), Centro de Ciencias de Sinaloa, Colegio de Sinaloa (colsin). 2 Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada (cicese), Colegio de la Frontera Norte (colef) y Centro de Investigacin e Innovacin Tecnolgica (ciitec). Centro de Investigaciones Biolgicas del Noroeste (cibnor), El Colegio de Sonora (colson), Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica ( inanoe). Fuente: Elaboracin propia con datos del Conacyt (datos para el 200).
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Las tres entidades del noroeste del pas comparten rasgos culturales y afinidades econmicas, pero tambin asimetras especficas; en el caso de la cti existen algunas semejanzas, diferencias y sobre todo reas de oportunidad afines. La coordinacin de esfuerzos y la complementaridad de acciones tentativamente los har ms efectivos para desarrollarse como regin innovadora. A futuro la oportunidad de formar un Sistema de Innovacin Regional es viable, a partir de la apuesta de cada uno de los gobiernos al software, la biotecnologa y el sector inmobiliario. Contar con incentivos adecuados para la articulacin regional generara capacidades de interaccin y de cooperacin entre las instituciones involucradas y detonara el desarrollo de la ciencia y la tecnologa en dicha zona del pas. En lo referente al proceso de elaboracin de la ley de CyT, se detect que en todas las entidades fue participativo y la mayora de los actores se involucraron en su revisin; sin embargo, hace falta fortalecer a las instituciones encargadas de su operacin. A nivel estatal los actores locales no estn listos para vincularse, se est en proceso de generar este tipo de capacidades. En un nivel regional se necesita implantar apoyos formales para activar la articulacin de las instituciones educativas con las empresas y el gobierno, en caso de incluirse estmulos para cooperacin interestatal podra acelerarse la formacin de un Sistema de Innovacin Regional. Uno de los efectos positivos de la promulgacin de la ley en cada una de las entidades fue la incorporacin al programa federal de los Fondos Mixtos. Ninguno de los tres estados establece mecanismos que promuevan el gasto de las empresas y las universidades en investigacin, no existe una banca de segundo piso para esas actividades. La apertura de una institucin con alcance regional creara un ambiente favorable para la atraccin de inversiones en cti, fortaleciendo de esa forma la cooperacin interestatal.
Conclusiones Hay elementos claves para desarrollar un Sistema de Innovacin Regional en el noroeste de Mxico. Uno de los fundamentales es la pla120
neacin. El plan a seguir debe ser incluyente y tomando en cuanta la participacin de todos los actores involucrados. En segundo lugar, se encuentra la inversin gubernamental destinada a la investigacin y desarrollo; sta puede tomar diferentes formas: contratos de investigacin a universidades y organizaciones privadas, estmulos fiscales para las empresas, creacin de infraestructura cientfica-tecnolgica, incentivos para la realizacin de proyectos de vinculacin, entre otras. En tercer lugar est la formacin de recursos humanos: entre ms cuadros especializados haya, mayor ser la probabilidad de que el conocimiento generado en las universidades y centros de investigacin permee a las empresas y al gobierno, creando capacidades de investigacin y desarrollo, las cuales, con los apoyos adecuados, se pueden convertir en productos tangibles en el mercado. Para el caso de los estados del noroeste de Mxico, la promulgacin de las leyes estatales relacionadas con el fomento a las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin no funciona como eje rector de las polticas pblicas relacionadas a ese mbito; esto se debe a la falta de recursos destinados al Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa, la poca relacin entre las dependencias de gobierno, el escaso inters del sector productivo, y la falta de cuadros en el gobierno interesados en un modelo de desarrollo que tenga como centro la innovacin y el desarrollo tecnolgico. La promulgacin de las leyes regionales aument los recursos invertidos por parte del gobierno en I+D. En Sinaloa y Baja California se hizo por medio de los Fondos Mixtos. En Sonora la ley tiene muy poco de haberse publicado, lo que complica conocer su efecto. En general, no se crearon instrumentos cuyo propsito fuera incentivar un comportamiento sistmico, esto aunado a que los fondos son escasos. Da como resultado, segn la opinin de los informantes, que realmente el impacto sea marginal en cuanto a la inversin pblica en I+D.
Implicaciones para polticas y prcticas Hay implicaciones en la confeccin de las polticas pblicas en materia de ciencia y tecnologa. Las incubadoras de empresas son de suma
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importancia en los sistemas de innovacin. En ellas se facilita la salida al mercado de proyectos y empresas de base tecnolgica. En las entidades estudiadas, las incubadoras son percibidas como ejercicios puramente acadmicos y con pocos resultados en el sentido de sobrevivencia de las empresas graduadas. Una oportunidad que el entorno presenta es activar y destinar recursos para que estas organizaciones se conviertan en instrumentos de articulacin, donde los organismos de gobierno, emprendedores, empresas y universidad, trabajen en conjunto para crear modelos de negocios con potencial de crecimiento y desarrollo. El xito de las leyes de cti, as como los reglamentos, programas e instrumentos emanados de sta, requieren un liderazgo poltico en los cuadros encargados de dirigir los organismos estatales para crear conciencia en los agentes gubernamentales de la importancia de la cti en el desarrollo social y econmico de la regin. Las dependencias de economa de los estados del noroeste tienen programas de fomento a la industria del software, los cuales facilitan la certificacin de los recursos humanos en estndares de calidad, buscan crear una masa crtica de programadores y la inclusin de stos en las empresas de la localidad, con la finalidad de aumentar la participacin de Mxico en el mercado internacional de tecnologas de la informacin. Un reto es promover la creatividad y el incremento de las capacidades de investigacin, diseo e innovacin en materia de tecnologas de la informacin. Durante mucho tiempo el apoyo a la ciencia y la tecnologa en estas entidades ha estado ligado a personas cercanas al poder, investigadores y polticos con un inters especfico y no a un plan integral de fomento que tenga un impacto en el largo plazo. La articulacin de los actores es el mayor reto poltico, ya que implica crear un conjunto de instrumentos que fomenten la generacin de capacidades de investigacin e incentivos para que las empresas, instituciones de educacin superior y organismos de gobierno se vinculen entre s, que cada actor tome su papel y se responsabilice de concebir las competencias necesarias para que se detone un comportamiento sistmico.
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Anexo 1
Sistemas de Innovacin en el noroeste de Mxico: situacin actual Sinaloa Estado competitivo en determinadas reas, donde las actividades de cti estn en proceso de formacin, sector ms fuerte la produccin de alimentos, biotecnologa y software espacios de CyT que deberan apoyarse. Tarea pendiente la articulacin de los incentivos y los actores. El proceso de elaboracin fue muy participativo y con mucho dilogo, la promulgacin fue adecuada y pertinente, dio vida al CECyT, falta destinar recursos para crear incentivos que detonen la actividad y le den operatividad a la ley. Baja California Estado competitivo, debido a su cultura de esfuerzo y a su cercana con Estados Unidos. El Sistema de Innovacin est en proceso de formacin y de articulacin. El gobierno deber apoyar los sectores aeroespacial, de plstico, microelectrnica, software, inmobiliario, la industria del vino y pesquero. El proceso fue muy participativo y con mucho dilogo, las facultades del CECyT no fueron las adecuadas, no le dio capacidad operativa, no incentiva el comportamiento sistmico y como tarea pendiente est su mejoramiento. Sonora Es competitivo en sectores especficos, el pesquero, agrcola, metalmecnico, muebles y ganadero. Las actividades de cti estn en proceso de formacin. Es necesario articular a los actores, hacer accesible las actividades a las Pymes y activar a nuevos agentes. El proceso de elaboracin fue muy participativo y con mucho dilogo, en especial con las facultades del COCyT. La ley fue pertinente y represent un avance; se espera que impacte al momento que empiece a operar en el 200.
Ley de fomento a la cti estatal
Percepcin de la cti
Los actores estn preparados para vincularse Los actores no estn preAlgunos actores estn preentre s, hay capacidaparados para vincularse; parados para vincularse; des para hacerlo, las las ies se encuentran muy falta crear incentivos hacia actividades de colaboraalejadas del sector proadentro de las organizacin son pocas porque ductivo; el gobierno ha in- ciones para estimular los los incentivos instisistido en que trabajen en proyectos de colaboracin. tucionales no son los conjunto; poco a poco se La ley no cuenta con una mejores. La ley no tiene estn creando capacidades vocacin sistmica. No una vocacin sistmica de cooperacin; la ley tiene existe un proyecto guberexplcita, pero a travs una vocacin sistmica que namental articulado de del programa estatal falta detonarla. vinculacin. de cti pueden crearse estmulos.
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Vinculacin
La ley no ha creado incentivos para aumentar la inversin en I+D, s ha servido para firmar el fomix, el cual aumenta ao con ao. El mayor acierto ha sido el gasto en infraestructura tecnolgica, los desaciertos es la falta de recursos y que no existen demandas provenientes de sector productivo. El gobierno requiere de un plan integral para focalizar los apoyos. Los requisitos para acceder a los recursos son engorrosos.
El gobierno estatal no ha creado incentivos para fomentar la inversin; el desempeo del fomix ha ido de menos a ms; falta mayor transparencia en la asignacin de recursos y tener una mayor visin en las demandas. Para ayudar a los actores aumentar su gasto ocupa mayor acercamiento para crear incentivos especficos.
El gobierno ha apoyado los estudios doctorales; para hacer mejores programas de formacin se requiere un mayor acercamiento entre los actores; que sean ms vivnciales. S existen incentivos para la atraccin de talento, pero carecen de un plan integral.
La uabc ha crecido mucho; falta mejorar la calidad de la educacin en los niveles bsicos y medio. Se necesita mayor inversin para crear programas de mejoramiento de recursos humanos. El estado no cuenta con instrumentos de atraccin de talento, pero han sabido aprovechar los del Conacyt.
Concurren incentivos federales que cambian ao con ao; por parte del estado no hay; el fomix es complicado y centralizado, no permite realizar planeaciones a mediano plazo; aciertos la creacin de infraestructura de CyT. Los incentivos propuestos en la ley tiene vocacin sistmica en el sentido de la corresponsabilidad de los recursos otorgados. Fortaleciendo los posgrados, creando instrumentos, son maneras de apoyar a las empresas. La estrategia consiste en certificaciones de capacidades en los alumnos y de calidad en las ies; los programas no se encuentran articulados hacia un fin comn. El turismo, la cantidad de ingenieros son tareas pendientes. Los programas de formacin deben tener una visin integradora, actualmente no tienen incentivos para la atraccin de talento. El gobierno tiene que ser ms proclive hacia la cti; la inversin no ha sido suficiente; los aciertos han sido la inversin en infraestructura; en la coordinacin ha faltado una plataforma que vaya hacia un mismo fin.
Recursos humanos
Inversin
El gobierno debe tener una mayor voluntad poltica para entender la cti; la tarea de coordinacin se encuentra muy dispersa; es necesario un plan a largo plazo y crear incentivos para articular a los actores.
Se ha tenido acierto al ir ms all de la maquila; el prximo gobierno debe estar ms enfocado en las actividades de cti, incentivar ms la innovacin. Los aciertos han sido haber planteado un diagnstico con base en cluster, pero no existe un proyecto integral de desarrollo regional.
Papel del gobierno
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Se seguir apoyando la Es optimista, hay plapoltica de cluster; se nes para ms centros de incubarn ms empresas; investigacin; los actores mayor inversin en sectodesarrollarn poco a poco res de alto valor agregados; capacidades para incenti- el Sistema de Innovacin var el Sistema de Innova- tiene que articularse; hay cin y seguirn un camino una masa crtica de inhacia la consolidacin. Se vestigadores que lo puede deben alinear las polticas hacer posible. Se deben de desarrollo econmico alinear las polticas de con las de fomento a la cti. desarrollo econmico con las de fomento a la cti.
El software y la cercana con Estados Unidos son oportunidades que se quiere potencializar, as como otros sectores. Se espera que los actores se vinculen entre ellos, se detone el comportamiento sistmico y el sistema vaya hacia el proceso de consolidacin. Se deben alinear las polticas de desarrollo econmico con las de fomento a la cti.
Fuente: Elaboracin propia.
Anexo 2 Instrumento de investigacin de campo Objetivo del instrumento: Contrastar el anlisis hecho a las leyes de ciencia y tecnologa de Sinaloa, Sonora, Baja California. Indagar sobre el compromiso adquirido a partir de la promulgacin de la ley por los actores en materia de ciencia, tecnologa e innovacin. Algunas preguntas a desarrollarse en cada categora: 1. Motivaciones para innovar Como empez en la ciencia, tecnologa e innovacin? Por qu? 2. Percepcin de la ciencia, tecnologa e innovacin Por qu Sonora no es un estado competitivo? Por qu existe tan poca innovacin en la regin? Quin es el responsable? Cul es su percepcin del trabajo de las incubadoras de empresas?
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El futuro de la innovacin
El gobierno estatal en cules reas de ciencia, tecnologa e innovacin debera hacer mayor nfasis? Cmo y por qu? Reflexiones sobre los centros de investigacin y sus resultados. Reflexiones sobre los programas de apoyo a la actividad creadora. . Ley de fomento a la ciencia, tecnologa e innovacin estatal Conoce la ley de Ciencia y Tecnologa del estado? Cmo fue el proceso de elaboracin? Qu actores participaron en la elaboracin? Considera que las facultades otorgadas al Consejo Estatal de Ciencia son las adecuadas para la situacin actual? Los lineamientos establecidos en la ley son adecuados a la situacin prevaleciente? Por qu? Considera que la ley va enfocada hacia crear un comportamiento sistmico? Fue pertinente para el estado? Por qu? Cmo ha representado un avance? Qu piensa sobre el Programa Estatal de Ciencia? Reflexiones de la ley. . Vinculacin Estn preparadas las instituciones locales para involucrarse en proyectos de vinculacin? La ley cuenta con una vocacin dirigida hacia la cooperacin e interaccin entre los actores locales? Cmo? Ha funcionado? Se estn creando capacidades de cooperacin e interaccin entre los agentes? Cules por ejemplo? . Inversin Se han creado incentivos formales para que las empresas y universidades aumenten su gasto en I+D? Cmo? Cmo ha sido el desempeo del Fondo Mixto? Acierto? Fallas? Mejoras? Son excesivos los requisitos para acceder a los recursos? Considera que tienen una vocacin sistmica?
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Como podra el gobierno ayudar a las universidades y empresas a que realicen mayor gasto en I+D? 6. Recursos humanos Cul es la estrategia actual del gobierno en lo referente a la formacin de recursos humanos en reas especializadas en cti? Cules han sido sus aciertos y sus fallas? Qu la hace falta a la estrategia de formacin de recursos en cti? Cmo deberan ser los programas de formacin y especializacin en cti? Cmo se ha incentivado la atraccin de talento especializado en reas estratgicas para el estado? 7. Papel del gobierno Reflexiones sobre el papel del gobierno. Invierte lo necesario en I+D?, Se ha visto un aumento? Los mejores aciertos del gobierno en materia de innovacin? Los mayores errores? El gobierno hasta qu punto debe financiar la innovacin? Reflexiones sobre la coordinacin de la I+D por parte del gobierno. Reflexiones sobre los programas existentes. . El futuro de la innovacin Planes a futuro para el estado. Reflexiones sobre el desempeo futuro de los actores. Reflexiones sobre el futuro del sistema estatal de innovacin. Hacia dnde se dirige la poltica de desarrollo econmico estatal? Se encuentra alineada con la poltica en ciencia, tecnologa e innovacin?
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acceso al cabildo: el rol de la legislacin en materia de gnero

Israel Aguilar Mrquez*
Existen
disparidades entre hombres y mujeres, producto de un diseo patriarcal de la sociedad y su desarrollo. Sin embargo, gradualmente las fminas han penetrado esferas de las que haban quedado marginadas; el mbito poltico es una de ellas. Es fundamental la representacin de la mujer en los distintos cuerpos decisores del gobierno, tanto en el mbito federal como en el estatal y municipal. Que los gobiernos locales sean la instancia gubernamental ms cercana a la ciudadana no significa que sea la ms accesible para las mujeres. La presente investigacin tiene como objetivo encontrar las variables que inciden en el porcentaje de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal. La hiptesis de partida seala que la escolaridad promedio en el municipio explica, en gran medida, la posibilidad de las mujeres para acceder al cabildo. Los resultados no sostienen la hiptesis; sin embargo, acentan la importancia de las cuotas de gnero en las legislaciones electorales de las entidades federativas. Palabras clave: municipio, representacin poltica, cuota de gnero.
* Candidato a maestro por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas; licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Sus lneas de investigacin son los procesos de modernizacin administrativa, gobierno local y desarrollo econmico. Correo electrnico: israel.aguilar@alumnos.cide.edu
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Access to the Town Council: the role of legislative rule on gender issues
The
patriarchal design of modern society and its development has produced disparities between men and women. However, more recently, women have gained access to areas largely occupied by men, such as politics. It is essential that female representation is present in the relevant decision making governmental bodies in all federal, state and municipal levels. The aim of the research presented in this paper is to enquire into the main causes explaining the actual percentage of female representation at a local level. Being the educational background the core premise for womens access to Town Council positions, it seems, nonetheless, that positive discrimination (gender quotas) in state electoral law is instrumental. Keywords: Town Council, political representation, gender quotas.
A lo largo de la historia las mujeres fueron relegadas a un segundo
plano en muchos mbitos. No es coincidente, el diseo patriarcal de la sociedad lo permiti y ubic al hombre en el mbito de lo productivo y lo pblico y a la mujer en el espacio de lo reproductivo y domstico. Este contraste no responde a diferencias biolgicas, es resultado de construcciones sociales y culturales. En distintos pases, desde finales del siglo xix, las mujeres propugnaron por un papel central en los procesos polticos y econmicos. Es a partir de los conflictos blicos del siglo xx que las estructuras sociales permitieron la insercin decisiva de las mujeres en el mbito laboral. Sin embrago, sigue existiendo subvaloracin del gnero femenino. El concepto brecha de gnero fue creado para describir la realidad discriminatoria persistente hacia las mujeres. Aunque la insercin laboral de la mujer ha sido profunda en los ltimos aos, en sociedades como la mexicana la brecha de gnero tambin es penetrante. Trabajos iguales, para el hombre y la mujer, son diferenciados por la retribucin econmica que perciben o por el trato. Existen mbitos laborales y profesionales donde el nmero de mujeres es somero, actividades que han sido consideradas, todava, de exclusividad casi absoluta para el gnero masculino.
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La presencia de las mujeres en el mbito laboral es especialmente relevante en el comercio y los servicios, donde su participacin alcanza el .9% y el .7%, respectivamente. Como contraste, la insercin de las mujeres todava es sumamente reducida en sectores considerados tradicionalmente masculinos, como el de la construccin (.6%) (Zabludovsky, 2007, 1).
Para Flick (2000), existe una inequidad sistemtica, exacerbada por estereotipos, donde persiste una vulnerabilidad socioeconmica de la mujer. El empoderamiento econmico de la mujer reduce la dominacin sobre el gnero femenino, en el contexto familiar y social. Para garantizar una democracia ms equitativa, debe garantizarse la participacin poltica de la mujer. Una caracterstica de los regmenes democrticos es la posibilidad de arropar distintas cosmovisiones, procurando que la diferencia se una en los puntos de coincidencia. Dada la pluralidad democrtica, es necesario que los gobiernos estn representados por todos los ciudadanos y sus intereses. Los hombres dominan la arena poltica, establecen las reglas y definen los principios para la evaluacin. La vida poltica est organizada de acuerdo con las normas y valores masculinos (Shvedova, 200). En Mxico, uno de los derechos cvicos consagrados en la Constitucin Poltica es participar en los comicios electorales emitiendo un voto.1 De forma complementaria a este derecho, todo ciudadano puede ser postulado por un partido poltico para ser votado y aspirar a los cargos de representacin poltica. Pese a que no es suficientemente evidente que slo las mujeres pueden representar los intereses de las mujeres (Hassim, en Flick, 2000, 2), la representacin femenina es importante para diluir el dominio masculino sobre la esfera pblica e incidir en una agenda dominada por los hombres, insertando los temas que son significativos para el gnero femenino. La brecha de participacin poltica entre el hombre y la mujer puede entenderse bsicamente por tres razones: el proceso de socializacin para las mujeres envuelve un rol ms pasivo; las responsabilidades familiares las llevan a enclaustrarse en el hogar, alejndose de la fuerza laboral; y, existe subrepresentacin de
1 En Mxico, el derecho de las mujeres de votar y ser votadas se obtuvo en 197 para el mbito local y en 19 para el mbito federal (Vlez y Martnez, 2007, 19).
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la mujer en grupos demogrficos que presentan menores ndices de participacin (Welch, 1977). La participacin poltica no se reduce nicamente a aspectos electorales, se trata tambin de las acciones que dan cuenta y reflejan la capacidad de tener influencia, capacidad ntimamente relacionada con el poder (inegi, 200). Para 2002, el 1.7% del electorado registrado en el padrn electoral en Mxico eran mujeres, el porcentaje total de mujeres en la poblacin tambin se encontraba cerca del 2%. Sin embargo, la participacin en los espacios de decisin distaba de esta proporcin. La LIX Legislatura federal (200-2006) estuvo compuesta por 120 diputadas (2%) y 2 senadoras (21.9%). En 200, de los 1 12 curules del total de congresos estatales, solamente 191 (17%) fueron ocupados por mujeres. Para la integracin de las estructuras burocrticas del Ejecutivo federal y de gran parte de los ejecutivos estatales, las posiciones ms relevantes son ocupadas por hombres. En el mbito judicial, pese a que nunca una mujer ha ocupado el cargo de Procurador o Subprocurador de la Repblica, el brazo judicial del gobierno ofrece mayores posibilidades de desarrollo para la mujer (Rodrguez, 2006). El municipio es la clula fundamental de las relaciones polticas y sociales de Mxico. La autoridad gobernante es el ayuntamiento: cuerpo colegiado integrado por un alcalde (presidente municipal) y el nmero de sndicos y regidores que, de acuerdo con las leyes electorales de cada entidad federativa, corresponda en proporcin al nmero de habitantes del municipio. El gobierno municipal es la instancia gubernamental ms cercana a la ciudadana, a sus necesidades y problemas. Sin embargo, es importante hacer nfasis en los gobiernos locales, debido a que son la instancia de gobierno ms cercana a la ciudadana, pero no por ello la ms accesible para las mujeres (Vlez y Martnez, 2007, 16). Esta realidad no es exclusiva de Mxico, en distintas latitudes y contextos se presenta una marcada subrepresentacin de la mujer en el mbito local. En Estados Unidos, las mujeres han podido incrementar sus triunfos en comicios electorales locales. Algunas regiones son ms afines a tener mujeres gobernantes que otras. Los estados del sur son menos propensos a ser gobernados por mujeres. Asimismo, la participacin
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poltica de las mujeres se ve reducida en los estados de la frontera sur. En 2000, 20 de 97 ciudades con ms de 0 mil habitantes eran gobernadas por mujeres. Al ao siguiente, 12 de las ciudades ms importantes, con ms de un milln de habitantes, eran gobernadas por alcaldesas (Palley, 2001). En Amrica Latina, las condiciones que privan en los gobiernos locales no son distintas. De un universo de 1 612 municipios entre 1 pases, encontramos solamente mujeres que ocupan el cargo de alcaldesas (llamadas tambin intendentas, presidentas municipales, prefectas), que representan .% de ese total de municipios (Massolo, 200, ). Los pases con un mayor nmero de municipalidades gobernadas por mujeres son Panam (1.%), Costa Rica (12.%) y Chile (11.%). Los pases con un menor nmero de gobiernos locales a cargo de mujeres son Guatemala (0.9%), Ecuador (2.%) y Per (2.6%). Mxico se encuentra por debajo de la media latinoamericana, en 2002 el .% de los municipios eran gobernados por mujeres, sntoma inequvoco de una brecha de gnero en el mbito poltico que no ha permitido materializar los anhelos de igualdad y pluralidad democrticos.
Cabe sealar que existe una mayor proporcin de sndicas y regidoras que de alcaldesas. En el periodo 200-2006, el porcentaje de sndicas en Mxico era de 11.2 por ciento y el de regidoras del 2 por ciento. Tal situacin hace suponer que en los gobiernos municipales mientras ms alto es el cargo menos accesible es para las mujeres (Vlez y Martnez, 2007, 160).
La subrepresentacin de la voz femenina es un problema que no slo impide la equidad de gnero en las posiciones decisorias del pas, adems, dificulta que las necesidades y problemas de este sector de la poblacin sea llevado a la agenda gubernamental y atendido por el aparato administrativo. En distintos estudios se han buscado las variables que influyen en la participacin poltica tanto de hombres como de mujeres. Una de las variables que se encuentra presente en todos los anlisis es la educacin. Se ha demostrado que cuando un individuo posee mayor educacin formal, participa de forma ms activa no slo en los comicios electorales, sino tambin en la vida en
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sociedad (Welch, 1977; Christy, 1989; Espinal, Hartlyn y Kelly, 2004; Bari, 200). Es posible preguntarnos si un nivel educativo ms alto de la sociedad impacta positivamente en la incorporacin de mujeres en los escaos de representacin gubernamental de los ayuntamientos. La hiptesis de este trabajo es que, efectivamente, una sociedad con un nivel educativo ms alto permitir una mayor incorporacin de mujeres en el cabildo municipal. Para demostrarlo, el presente documento se divide en tres partes: la primera es descriptiva, presenta la metodologa a utilizarse; la segunda es analtica, discute los resultados de la investigacin; finalmente, se incluye un apartado para establecer algunos hallazgos, conclusiones, implicaciones de poltica y derroteros para futuras investigaciones.
Metodologa Para realizar el presente anlisis se utilizaron cuatro bases de datos desagregadas en el mbito municipal: del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica se utiliz el Censo de 2000 y el Conteo de 200 de Poblacin y Vivienda; del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo se utiliz la base de ndice de Desarrollo Humano Municipal Mxico de 200, y del Grupo Financiero Banamex-Accival la base de datos Mxico electoral, integrada en 200. De acuerdo con el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, existen 2 9 municipios en el pas; sin embargo, algunos de nueva creacin todava no cuentan con cifras dentro de las bases de datos utilizadas. Adems de omitir el subgrupo de municipios de reciente creacin, se excluyeron 16 municipios de Oaxaca, regidos por usos y costumbres, y las 16 delegaciones del Distrito Federal. En ambos casos, dichos municipios fueron omitidos debido a que los rganos que rigen la vida poltica de estos mbitos locales no comparten su estructura con el resto de los municipios. La base de datos resultante contiene 2 011 municipios del pas. Para demostrar la incidencia del nivel educativo de un municipio en la representacin poltica de las mujeres, se toma16
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ron tres variables: porcentaje de la poblacin con ingresos menores a dos salarios mnimos, tipo de municipio (rural o urbano) y porcentaje de cuota de gnero estipulado por la legislacin estatal. Con estas variables, es posible construir la siguiente ecuacin, que gua la investigacin:
Donde: Yppm = Porcentaje de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal. Xedu = Escolaridad promedio en el municipio. Xing = Porcentaje de la poblacin con ingresos menores a dos salarios mnimos. Xrural = Tipo de municipio (rural o urbano). Xcuota = Porcentaje de cuota de gnero estipulado por la legislacin estatal. Es importante hacer algunas acotaciones respecto a las principales variables contenidas en este estudio. La escolaridad promedio es considerada debido a que, con base en la literatura revisada y los argumentos trazados lneas arriba, se espera que el nivel de escolaridad incremente la participacin tanto de hombres como de mujeres dentro de los asuntos pblicos. Se considera la escolaridad promedio del municipio y no solamente la de las mujeres porque se supone que la educacin incide y cambia aspectos ideolgicos, culturales y sociales que permiten su acceso a esferas de decisin. El porcentaje de la poblacin con ingresos menores a dos salarios mnimos se espera que incida de forma inversa en el acceso de las mujeres a espacios de representacin poltica. Al existir una fuerte correlacin entre la escolaridad promedio y el porcentaje de la poblacin con ingresos menores a dos salarios mnimos (de -0.76), se espera que los individuos que habitan municipios donde prevalezca esta condicin de marginalidad, estn renuentes a apoyar el arribo de mujeres a espacios de decisin. Asimismo, al persistir la idea de que el mbito
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rural es pauprrimo, se espera una relacin inversa entre sta y la variable de inters. Finalmente, se incluye la variable de cuotas de gnero establecidas en las legislaciones estatales.
Las cuotas para las mujeres implican que las mujeres deben constituir un determinado nmero o porcentaje de los miembros de un cuerpo, si se trata de una lista de candidatos, una asamblea parlamentaria, una comisin o un gobierno. El objetivo de las cuotas es aumentar la representacin de la mujer en los espacios pblicos de eleccin o de designacin, como los gobiernos, los parlamentos y consejos locales (Dahlerup, 200, 11).
En Mxico, se insertan cuotas en el mbito federal con la reforma de 2002. La adopcin en las leyes estatales en materia electoral se ha dado paulatinamente.2 Se espera que el porcentaje que cada ley o cdigo electoral asigne como mnimo para algn sexo, tenga una reaccin directa en el porcentaje de escaos para las mujeres en el mbito municipal. Las variables que se utilizaron para este estudio fueron 1. Adems de las cinco descritas en la ecuacin anterior, se emplearon como variables de control: el porcentaje indgena de la poblacin, el porcentaje de mujeres en la poblacin, el porcentaje de mujeres dentro de la poblacin econmicamente activa (pea), el porcentaje de mujeres burcratas en la administracin municipal, el porcentaje de mujeres profesionistas o tcnicas en el municipio, el porcentaje de personas sin acceso a drenaje en su vivienda, el porcentaje de personas sin acceso a energa elctrica en su vivienda, el porcentaje de personas sin acceso a agua potable en su vivienda, y el porcentaje de personas con piso de tierra en su vivienda. El porcentaje de representacin poltica de la mujer en el mbito municipal tiene una media de 9. (pues adems de considerar las alcaldesas, integra tambin las sndicas y regidoras), sus valores se
Actualmente, 15 estados no han modificado su legislacin electoral para incluir un porcentaje mnimo de representacin: Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala y Yucatn.
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encuentran en un intervalo que va de cero al 0% de representacin, si la desviacin estndar es de 7. La escolaridad promedio est medida en aos de educacin formal, la media es de .6, la desviacin estndar es de 1.7 y los valores van de cero a 10.7. El porcentaje poblacional con ingresos menores a dos salarios mnimos va de 11.7 a 9.2, su media es 6.61 y su desviacin estndar es de 17.2. La Tabla 1 contiene la descripcin de estadsticos bsicos de las variables utilizadas en el presente estudio; se presentan la media, la desviacin estndar, el valor mnimo y el valor mximo que la variable alcanza. Tabla 1. Descripcin de estadsticos bsicos
Media Porcentaje de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal Escolaridad promedio (municipal) 9. .6 Desviacin Valor Valor estndar mnimo mximo 7 1.7 17.2 0. 0.1 2.1 1.6 6.72 . 7.2 12.9 7.12 1.6 19. y
gfba.
0 0 11.7 0 0 0 6.6 2. 0 0 0 0.0 0 0.12
0 10.7 9.2 1 0. 9.97 6.2 .61 0 0 2.7 70.7 96.6 9.6
Porcentaje poblacional con ingresos 6.61 menores a dos salarios mnimos Municipio rural 0.9 Porcentaje de cuota de gnero estipu0.16 lado por la legislacin estatal Porcentaje indgena de la poblacin 12.96 Porcentaje de mujeres en la poblacin 0.2 Porcentaje de mujeres dentro de la po2.7 blacin econmicamente activa Porcentaje de mujeres burcratas en la 1.2 administracin municipal Porcentaje de mujeres profesionistas tcnicas en el municipio Porcentaje de personas sin acceso drenaje en su vivienda Porcentaje de personas sin acceso energa elctrica en su vivienda Porcentaje de personas sin acceso agua potable en su vivienda o a a a 21. 11.1 . 16.1
Porcentaje de personas con piso de tie20. rra en su vivienda Fuente: Elaboracin propia con datos de
inegi, pnud
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Para el presente anlisis, se corren cuatro modelos de mnimos cuadrados ordinarios. En todos, la variable dependiente es el porcentaje de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal. En el primero, la variable dependiente es controlada slo por la variable de inters (escolaridad promedio). El segundo modelo est dado por la ecuacin anteriormente desarrollada. El tercer modelo integra las dems variables de control: porcentaje indgena de la poblacin, porcentaje de mujeres en la poblacin, porcentaje de mujeres dentro de la pea, porcentaje de mujeres burcratas en la administracin municipal, porcentaje de mujeres profesionistas o tcnicas en el municipio, porcentaje de personas sin acceso a drenaje en su vivienda, porcentaje de personas sin acceso a energa elctrica en su vivienda, porcentaje de personas sin acceso a agua potable en su vivienda, porcentaje de personas con piso de tierra en su vivienda. La ecuacin resultante es:
Anlisis Para determinar la posible heteroscedasticidad, es decir, del modelo anterior se utiliz el mtodo grfico y la prueba Breusch-Pagan/ CookWeisberg, como medio formal para confirmarlo. Como se muestra en la Grfica 1, al relacionar la variable de inters contra los residuales, es clara una tendencia en stos. Al realizar la prueba Breusch-Pagan/ Cook-Weisberg, el resultado fue una chi-cuadrada de 0., lo cual demuestra que existe heteroscedasticidad en el modelo. Debido a la evidencia proporcionada por la prueba de heteroscedasticidad, se corri un cuarto modelo con errores robustos. Es posible observar que los coeficientes de las variables no cambiaron; sin embargo, los errores estndar se ajustan. Con base en estos resultados, presentados en la Tabla 2, pueden realizarse algunas aseveraciones.
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Grfica 1. Residuales de la variable de inters
Fuente: Elaboracin propia con datos de
inegi, pnud
gfba.
Llama la atencin, en primer lugar, que en la variable de inters la escolaridad promedio de la poblacin no es significativa estadsticamente salvo en el primer modelo. Este resultado, aunque parece antiintuitivo, es respaldado por estudios que analizan el porcentaje de mujeres en la universidad. En el caso de frica, la evidencia emprica no muestra una correlacin entre el nmero de mujeres del continente en universidades y el nmero de mujeres en escaos parlamentarios en cualquier pas de ese continente. La relacin entre mujeres universitarias y la representacin parlamentaria puede ser dispar. Por ejemplo, en Suecia, 7% de los estudiantes universitarios son mujeres; adems, en el Parlamento el % de los escaos son ocupados por mujeres. Sin embargo, en Yugoslavia, an cuando el % de los estudiantes universitarios son mujeres, slo el % de los parlamentarios son fminas (Hlupekile, 2000). Las variables ingreso y tipo de municipio tienen el efecto esperado. Por un lado, es posible observar que (para el modelo D) el incremenvolumen 1 nmero 2 diciembre de 2008
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Tabla 2. Resultados del anlisis. Variable dependiente: porcentaje de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal
Modelo A 0.796 (7.62)** Modelo B -0.12 -0.9 -0.106 (7.7)** 0.0 -0.1 .7 (.2)** Modelo C -0.1 -0.1 -0.069 (.72)** -0.77 (2.0)* .71 (.6)** 0.002 -0.2 -0.9 (.16)** 0.0 -1.6 0.06 (2.06)* 0.116 (.)** 0.02 (2.09)* 0.10 (.60)** -0.00 -0.2 -0.066 (.)** .26 (6.12)** 2010 0.11 Modelo D -0.1 -0.1 -0.069 (.7)** -0.77 (2.)* .71 (.2)** 0.002 -0.1 -0.9 (.27)** 0.0 -1.6 0.06 (1.97)* 0.116 (.29)** 0.02 (2.1)* 0.10 (.)** -0.00 -0.2 -0.066 (.79)** .26 (6.12)** 2010 0.11
Escolaridad promedio (municipal) Porcentaje poblacional con ingresos menores a dos salarios mnimos Municipio rural Porcentaje de cuota de gnero estipulado por la legislacin estatal Porcentaje indgena de la poblacin Porcentaje de mujeres en la poblacin Porcentaje de mujeres dentro de la poblacin econmicamente activa Porcentaje de mujeres burcratas en la administracin municipal Porcentaje de mujeres profesionistas o tcnicas en el municipio Porcentaje de personas sin acceso a drenaje en su vivienda Porcentaje de personas sin acceso a energa elctrica en su vivienda Porcentaje de personas sin acceso a agua potable en su vivienda Porcentaje de personas con piso de tierra en su vivienda Constante Nmero de observaciones R-cuadrada
.121 (.2)** 2011 0.0
16.1 (9.7)** 2011 0.06
Valores absolutos del estadstico t en parntesis. * Significante al 5%. ** Significante al 1%. Fuente: Elaboracin propia con datos de inegi, pnud y
gfba.
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to de un punto porcentual de la poblacional con ingresos menores a dos salarios mnimos est asociado con el decremento en 0.069% del porcentaje de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal. Por el otro lado, el hecho de que un municipio sea rural est asociado a una disminucin de 0.77% de la representacin poltica de las mujeres en el ayuntamiento. En el primer caso el coeficiente de la variable es estadsticamente significativo, al menos al 95% de confiabilidad; en el segundo caso, lo es al 90% de confiabilidad. Sin duda, el punto ms interesante es el referente al tema de las cuotas de gnero en las legislaciones estatales. En los tres modelos que contienen la variable, sta es estadsticamente significativa al menos al 95% de confiabilidad. Tomando como base el ltimo modelo, es posible afirmar que el aumento de 1% a la cuota de gnero que establecen las leyes o cdigos electorales estatales est asociada a un aumento de .7 puntos porcentuales de la representacin poltica de las mujeres en el ayuntamiento. De las variables de control vale la pena destacar que el porcentaje de individuos que pertenece a algn grupo tnico originario del pas no es un factor que impide el incremento en la representacin poltica de la mujer. Resultaron estadsticamente no significativos el porcentaje del pea femenino en el municipio y la disponibilidad de agua potable. Parece alarmante que el ltimo modelo seale que, a mayor nmero de mujeres que viven en el municipio, menor representatividad tendrn stas. Se espera tambin que entre ms mujeres incorporadas en la burocracia local y ms mujeres con niveles de educacin tcnica o profesional, la representatividad femenina ser mayor. Antiintuitivo resulta que el aumento de un punto porcentual en las personas sin acceso a drenaje o a energa elctrica incida en el aumento de la representatividad de la mujer. Por otro lado, es posible asociar un efecto negativo al porcentaje de mujeres en escaos del cabildo cuando gran parte de las viviendas del municipio tienen piso de tierra.
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Conclusiones e implicaciones de poltica La exclusin de la mujer de la arena poltica y de decisin pblica puede deberse a distintas variables: barreras sociales, culturales, econmicas, polticas, estructurales e institucionales. El presente documento tena como hiptesis que una sociedad con un nivel educativo ms alto permitira una mayor incorporacin de mujeres en el cabildo municipal; sin embargo, los resultados indican que esta variable es estadsticamente no significativa para explicar el nivel de representacin poltica de las mujeres en el mbito municipal. Para tener conclusiones ms contundentes al respecto, es necesario disear otro modelo que controle sus variables por la escolaridad de las mujeres en el municipio y la escolaridad promedio de las mujeres que son miembros del cabildo. Adems, sera interesante considerar la variable de asistencia escolar de mujeres entre los 6 y los 2 aos en 1990, debido a que es de esperarse que al tener mayores niveles de educacin en la actualidad (cuando su edad oscila entre los 2 y los 2 aos), los efectos de su formacin sean tangibles. Se demuestra una relacin estadsticamente significativa e inversa respecto a un ingreso bajo, respecto al tipo rural de municipio (si ste tiene menos de 1 mil habitantes), respecto al porcentaje de mujeres en la poblacin y en caso de que la vivienda presente piso de tierra. Una relacin estadsticamente significativa y directa se observa entre la variable dependiente y el porcentaje de cuota de gnero estipulado por la legislacin estatal, el porcentaje de burcratas, profesionistas y tcnicas en el municipio y el porcentaje de personas sin acceso a drenaje o energa elctrica en su vivienda. El principal hallazgo es la incidencia del porcentaje de cuota de gnero estipulado por la legislacin estatal. Dahlerup (2003a) afirma que el empoderamiento poltico de las mujeres en distintos contextos se debe a la combinacin de distintas estrategias: un marco legal adecuado, la implementacin de la normatividad, el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales y los partidos polticos; adems, el fortalecimiento de redes organizacionales en el mbito local y regional.
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En el caso mexicano, la condicin de un marco legal que permita el empoderamiento de las mujeres en al mbito poltico inici en 2002 una larga marcha que todava no concluye. Los primeros resultados de estas reformas electorales estn a la vista. Para el periodo legislativo de 2000 a 200, las mujeres representaban el 16% del total de los integrantes de las cmaras de Diputados y Senadores. Para el periodo 200-2006 y 2006-2009, las mujeres integran el 2% dentro del Congreso de la Unin. Este incremento es un impacto directo de las reformas al Cdigo Federal Electoral en Materia de Gnero aprobadas en el ao 2002 que obliga a los partidos polticos a registrar una cuota de mujeres como candidatas (Zabludovsky, 2007, 21). El empoderamiento de las mujeres en los pases escandinavos fue un proceso largo. A Dinamarca, Noruega y Suecia les cost prcticamente sesenta aos sobrepasar la marca del 20% de representacin parlamentaria para las mujeres (Squires, 200). Gran parte de los pases que han implantado un sistema de cuotas de gnero, llamada por algunos la va fast track, han incrementado el porcentaje de mujeres en sus parlamentos. Los casos ms destacados son Ruanda (donde la representacin poltica de las mujeres parlamentarias en el ao 200 alcanz el .%), Blgica (con el .% en 200), Costa Rica (con un .1% en 2002) y Argentina (con el .1% en 200) (Dahlerup, 200). Sin embargo, el sistema de cuotas no es permanente. Est diseado para incrementar el nmero de mujeres en los cargos de eleccin, slo eso. Para garantizar que las brechas de gnero en el mbito poltico sean superadas, deben combatirse las barreras sociales, culturales, econmicas e institucionales. El contexto poltico y democrtico es igualmente importante para determinar el xito de un sistema de cuota de gnero. Un sistema de cuotas exitoso requiere el reclutamiento activo de los partidos polticos para integrar a sus filas mujeres calificadas que puedan aspirar a cargos de eleccin popular y cumplir con las cuotas. La R-cuadrada, resultado de los modelos presentados, demuestra que existen muchas variables que no se encuentran en los aspectos sociales o econmicos y que ayudaran a entender este fenmeno. Vlez y Martnez (2007, 161) afirman que
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[...] algunas de las causas ms importantes que propician la subrepresentacin de las mujeres en el poder poltico pueden encontrarse en el comportamiento de las lites polticas, en sus procesos de reclutamiento y en la dinmica del sistema poltico institucional, puesto que desde su creacin ha respaldado al modelo androcntrico como eje para la realizacin de las actividades polticas.
Queda entonces en la agenda de futuras investigaciones incorporar variables polticas que puedan determinar qu factores inciden de forma ms contundente en el porcentaje de representacin poltica que las mujeres pueden obtener en el mbito municipal, y que no es explicado en su totalidad por los modelos vertidos en la presente indagacin. Bari (200) establece que tanto la participacin poltica como el acceso a cargos formales de representacin para las mujeres varan de pas en pas y a lo largo y ancho de los mismos. Por tanto, para futuras investigaciones deben de considerarse aspectos particulares del contexto nacional, debido a que la validez externa de este tipo de anlisis es muy reducida. El empoderamiento de las mujeres es un proceso que contina su marcha. Si bien el siglo xx marc transformaciones fundamentales en las estructuras sociales que permitieron el trnsito femenino del mbito meramente reproductivo al productivo, en el inicio del siglo xxi la cuota de gnero debe ser un primer paso para acercar a las mujeres a los espacios de decisin pblica, a niveles verdaderamente representativos. Por tanto, se sugiere legislar en materia de gnero en las entidades federativas que a la fecha no cuentan con una cuota mxima de representacin para un gnero. Adems, la mayora de las leyes y cdigos electorales estatales consideran supuestos en los que este principio puede ser violentado. As, es necesario incorporar la obligatoriedad de las cuotas de gnero tanto para elecciones en ayuntamientos como para los congresos locales. Para los casos en que no se acaten estas disposiciones, tambin deben establecerse sanciones severas a los partidos polticos. De manera complementaria, para las elecciones a diputados y senadores deben seguirse respetando las adecuaciones electorales del
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2002. Sin embargo, los esfuerzos deben superar el acatamiento de la normatividad. Es necesario que se diseen e implementen polticas de gnero que permitan mitigar las brechas todava existentes en el propio mbito poltico, pero tambin en el laboral y social.
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acceso al cabildo
Leyes Federales Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Leyes y cdigos estatales Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca. Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco. Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Campeche. Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato. Cdigo Electoral del Distrito Federal. Cdigo Electoral del Estado de Aguascalientes. Cdigo Electoral del Estado de Chiapas. Cdigo Electoral del Estado de Mxico. Cdigo Electoral del Estado de Guerrero. Cdigo Electoral del Estado de Michoacn. Cdigo Electoral del Estado de Puebla. Cdigo Electoral del Estado de Tlaxcala. Cdigo Electoral para el Estado de Colima. Cdigo Electoral para el Estado de Morelos. Cdigo Electoral para el Estado de Sonora. Cdigo Electoral para el Estado de Tamaulipas. Cdigo Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Cdigo Estatal Electoral del Estado de Durango. Ley de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila de Zaragoza. Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yucatn. Ley de Instituciones y Procesos Electorales de Baja California. Ley Electoral del Estado de Baja California Sur. Ley Electoral del Estado de Chihuahua. Ley Electoral del Estado de Hidalgo.
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Ley Ley Ley Ley Ley Ley Ley Ley
Electoral Electoral Electoral Electoral Electoral Electoral Electoral Electoral
del Estado de Jalisco. del Estado de Nayarit. del Estado de Nuevo Len. del Estado de Quertaro. del Estado de Sinaloa. del Estado de San Luis Potos. del Estado (Zacatecas). de Quintana Roo.
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gobernabilidad y partidos polticos despus del 2006

Juan Pablo Navarrete Vela*
La
intencin del siguiente artculo es exponer las caractersticas de la gobernabilidad, la influencia de los partidos polticos y los retos actuales en el sistema poltico mexicano. He agrupado la explicacin en tres secciones para analizar terica y empricamente la relevancia del tema. El objetivo central es precisar que la gobernabilidad no se reduce al buen gobierno, puesto que implica cuestiones sociales y responsabilidad directa de los partidos polticos. La estrategia metodolgica parte de la teora de sistemas, relacionada con elementos de la teora de los partidos polticos y del institucionalismo. La estrategia comparativa ser til para delimitar similitudes y diferencias tericas y empricas. Entiendo el sistema poltico como el principal soporte para la actividad poltica, econmica, social y cultural. En l intervienen diversos actores polticos, as como la utilizacin de entes administrativos para mantener el status quo. Palabras clave: gobernabilidad, democracia, elecciones, gobernanza, Congreso de la Unin. Governance, political parties in post-presidential election context, 2006
This article discusses the characteristics of governance, the influence
of political parties and the current challenges of the Mexican political

* Candidato a doctor en Estudios Sociales por la Universidad Autnoma Mtropolitana-Unidad Iztapalapa, sus lneas de investigacin son partidos polticos y procesos electorales, gobernabilidad y democracia y liderazgo poltico. Correo electrnico: jpnvela@hotmail.com
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system. In order to analyze the relevance of the subject both theoretically and empirically, this paper is divided in three sections. The main purpose of this paper is to show how governance is not reduced to good government, but implies both social issues and direct responsibility of political parties. The methodological strategy of this paper is based on the systems theory, and soul elements of institutional and political parties theories. The comparative strategy will be useful for establishing differences in theoretical and empirical spheres. Keywords: governance, democracy, elections, House of Representatives.
El trabajo muestra la relevancia de la gobernabilidad como mecanis-
mo de negociacin entre el Poder Ejecutivo y los partidos polticos. As mismo, reflexiona cmo sta es un elemento fundamental para el acercamiento e impulso de iniciativas y proyectos de carcter nacional. Examinar la evolucin del sistema poltico y los instrumentos de dilogo del Congreso permiten conocer las transformaciones e influencia de un sistema de partidos ms competitivo y plural. El trabajo permite evaluar, a partir de las caractersticas de la gobernabilidad, el proceso de perfeccionamiento y consolidacin de la democracia en Mxico. Los aportes de esta investigacin no slo se enfocan en cuestiones empricas, sino en aspectos tericos de la gobernabilidad, el sistema poltico mexicano y los retos actuales del Poder Ejecutivo. Los temas tratados se relacionan directamente con la funcin del Congreso de la Unin y el impacto de los partidos como promotores de un ambiente de gobernabilidad y estabilidad. Un aporte fundamental se orienta a examinar la eleccin presidencial de 2006, las campaas electorales, el papel de los candidatos y la influencia del Poder Ejecutivo antes y despus del resultado definitivo. Considero que el articulo Gobernabilidad, partidos polticos en el contexto posterior a las elecciones presidenciales de 2006 aporta, a travs de una metodologa comparativa, aspectos tericos slidos para estudiar la relacin del liderazgo poltico en un contexto de gobierno dividido.
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gobernabilidad y Partidos Polticos desPus del 2006
La intencin del siguiente artculo es exponer las caractersticas de la gobernabilidad, la influencia de los partidos polticos y los retos actuales en el sistema poltico mexicano. He agrupado la explicacin en tres secciones para analizar terica y empricamente la relevancia del tema. El objetivo central es precisar que la gobernabilidad no se reduce al buen gobierno, sino que implica cuestiones sociales y responsabilidad directa de los partidos polticos. La estrategia metodolgica parte de la teora de sistemas, relacionada con elementos de la teora de los partidos polticos y del institucionalismo. La estrategia comparativa ser til para delimitar similitudes y diferencias tericas y empricas. Entiendo el sistema poltico como el principal soporte para la actividad poltica, econmica, social y cultural. En l intervienen diversos actores polticos, as como la utilizacin de entes administrativos para mantener el status quo.
Caractersticas de la gobernabilidad De entrada, encuentro una relacin entre gobernabilidad democrtica y partidos polticos, pues considero que son un actor primordial en la toma de decisiones ante los espacios legislativos. Por partido entender
[...] una organizacin duradera, cuya esperanza de vida sea superior a la de sus dirigentes. Estable, dotada de relaciones regulares y diversificadas. Una voluntad deliberada de los dirigentes locales y nacionales para tomar y ejercer el poder solos o en coalicin y no slo de influir sobre l (La Palombara y Weiner, 1966, 35).
A partir de entender a los partidos como una organizacin clave, las relaciones regulares se presentan en las instancias judiciales, electorales y de representacin ante los rganos gubernamentales. Al interior de los partidos tambin existe un proceso de representacin y una estructura organizacional con reglamentos y estatutos regulares. Al decir regulares no sealo que sean completamente democrticas y transparentes, sino constantes.
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Un segundo concepto til para caracterizar la gobernabilidad es el de sistema poltico.

Por sistema poltico nos referimos al conjunto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales que cumplen funciones de dominacin poltica y administracin social, as como personal directivo que (en sus interacciones con los ciudadanos y los grupos) las sostiene y las utiliza (Camacho, 1977, 61).
ste es fundamental para comprender la funcin de cada parte del sistema, pues la interconexin es directa y los efectos se presentan en los diversos componentes. En este caso, la gobernabilidad incide en el funcionamiento efectivo y eficiente de las estructuras1 (Selznick, 192, 19) polticas, sociales y administrativas del gobierno; tambin incluye responsabilidades ideolgicas ante los nuevos desafos de la globalizacin. La gobernabilidad la entiendo como un proceso poltico dinmico, en la cual las diversas partes se acomodan de acuerdo con la coyuntura poltica; dos factores son fundamentales: el poder y la autoridad. Estos aspectos logran permear en el funcionamiento de las instituciones pblicas, los cuales logran o no metas y objetivos para el desarrollo poltico, social y econmico. La idea de proceso dinmico la he adoptado del trabajo de Bruhn (1997), quien seala un esquema de anlisis muy sugerente. ste es til para explicar el proyecto poltico del gobierno. Estudia las causas, el entorno y los efectos de los partidos polticos en el sistema poltico. El segundo elemento expuesto es la cooperacin mutua. Sobre este aspecto el contexto es esencial para construir una explicacin acerca de la gobernabilidad. El tercer y cuarto son la consolidacin en la toma decisiones, as como la estabilidad y coherencia de los documentos o proyectos. Por gobernabilidad es pertinente acotar el siguiente significado:
Estructuras formales: racionalmente ordenadas a sus objetivos. Estructura informal: reflejo del esfuerzo espontneo de los individuos y subgrupos por controlar las condiciones de subsistencia. La estructura informal termina por ser a la vez indispensable e influyente en el mismo sistema formal de delegacin y control.
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La gobernabilidad puede ser entendida como la capacidad de gobernar, disear y ejecutar polticas pblicas con eficacia y eficiencia. La relacin entre la reduccin y resolucin de los problemas que plantea una sociedad compleja. Ambas capacidades se desenvuelven sobre la base de ciertos modos y patrones de gobierno que implican un determinado diseo institucional de relaciones entre poder ejecutivo y parlamento, de las relaciones entre los actores polticos, y entre estos y el aparato estatal (Faxas, 200).
A partir de esta definicin, la gobernabilidad democrtica incluye la interrelacin e interconexin de los poderes pblicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), las instancias legislativas (Cmara de Diputados y Senadores), y la influencia clave del Poder Judicial en la mediacin de los conflictos y controversias entre los diversos mbitos de gobierno. No podemos reducirla a una interpretacin instrumental de la poltica, sino extenderla a los diversos mbitos de gobierno. Por tanto, est estrechamente ligada a la capacidad, no slo personal, sino profesional de ejercer el poder pblico. Al principio de este trabajo seal la pertinencia de entender la gobernabilidad ms all de la simple eficiencia del gobierno. Es claro que operar la estructura gubernamental no es tarea fcil, las acciones necesitan consenso y legitimidad ante la ciudadana. La relacin entre los Poderes de la Unin y los ciudadanos ha sido lejana, ya que no existen estmulos ms all de votar cada tres o seis aos. Un pendiente es incorporar y perfeccionar mecanismos de participacin ciudadana como el referndum, plebiscito, y consultas ciudadanas, para propiciar la vinculacin activa de los ciudadanos a las decisiones del gobierno. La gobernabilidad ejercida en Mxico necesita orientarse no slo a la rendicin de cuentas de las instituciones pblicas, sino a una relacin que vaya ms all de un simple acceso a la informacin. Antes de continuar con la explicacin me parece pertinente distinguir entre los trminos de gobernabilidad y gobernanza, los cuales a pesar de incluir contenidos afines, no expresan lo mismo.
El concepto de gobernanza est siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias sociales. A pesar de que hay numerosas diferencias en la manera en que es definido y utilizado, existen elementos comunes tales
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como el nfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperacin para incrementar la legitimidad, y la eficacia y la atencin a nuevos procesos y acuerdos pblicos y privados (Vase Kooiman).
Esta definicin de gobernanza se enfoca hacia cuestiones de cooperacin social, as como a la relacin existente entre asuntos pblicos y privados. Para Jan Kooiman los mecanismos de respuesta son analizados desde una ptica de interaccin socio-poltica. Adems, se rodea de elementos sociales fuera del gobierno. Por contraparte el concepto de gobernabilidad se orienta en la mayora de los estudios a la eficiencia y eficacia. La perspectiva de sistemas que he propuesto refiere a la gobernabilidad como un proceso, en el cual la participacin de actores sociales y polticos es constante, y la aparicin de conflictos es vista desde una nocin positiva como lo seala Giovanni Sartori: los partidos polticos son como un sistema poltico en miniatura, ya que en s y por s mismo el partido tiene una estructura de autoridad, un proceso representativo, un sistema electoral, as como subprocesos para reclutar dirigentes, definir y resolver conflictos internos. (Sartori, 1992, 12). A travs de los conflictos, se dirimen diferencias y se logran establecer innovaciones. En cambio, si todo permanece estable, sin cuestionar las acciones, los actores polticos fuera del gobierno son dbiles y no son capaces de presionar a la administracin federal. Sartori propone el trmino para solucionar los conflictos como institucionalizar el disenso. Los conflictos pueden ser vistos desde dos pticas: negativa y positiva. La primera como la falta de autoridad y la segunda como oportunidad de adaptacin. Las organizaciones que no modifican sus objetivos, estn destinadas a desaparecer y mantener tensin entre las partes. En este caso, si el gobierno no establece medidas y mecanismos para aumentar el nivel de gobernabilidad, las tensiones polticas se incrementan hasta propiciar descontento social. El acadmico Theodore Lowi seala lo siguiente acerca de la solucin de conflictos:
Para la estabilidad de los grupos y la eficacia para resolver conflictos se necesita la negociacin; al mismo tiempo, la cohesin del grupo mayor
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se conserva en razn de las metas que comparten los grupos particulares que lo constituyen, ya que ningn grupo dominante puede contener el conflicto partiendo, subdividiendo y distribuyendo casi al infinito los intereses y beneficios en juego (Lowi, 2003, 110).
El trabajo de Lowi concibe al grupo decisor como una cohesin del grupo mayor similar al de coalicin dominante de Angelo Panebianco (196). El trabajo del autor destaca la unidad, el entendimiento, los arreglos pacficos, institucionales y no institucionales. El respeto de las prcticas informales es vital para que el gobierno alcance mayores niveles de gobernabilidad, y as logre sus objetivos, metas y fines. En este artculo, la cohesin del grupo mayor es esencial para equilibrar el roce entre las estructuras que integran el sistema poltico. La definicin de Lowi coincide con lo expuesto por Panebianco en aspectos como el consenso, comunicacin poltica e integracin de intereses, la estabilidad y la unidad del grupo dirigente. Lowi introduce el elemento de la eficacia y la negociacin en la solucin de problemas. La perspectiva muestra una relacin donde la imposicin no es el medio para la estabilidad, sino que se construye mediante el dilogo e inclusin de diversos puntos de vista. El poder se observa de manera distributiva-horizontal entre los actores polticos y el funcionamiento de las instituciones que interactan en el sistema. Hasta aqu he expuesto algunas consideraciones acerca de la gobernabilidad, en el siguiente apartado expondr las diferencias entre gobernabilidad y gobernanza.
Gobernabilidad y gobernaza Hemos esbozado caractersticas bsicas de la gobernabilidad, ahora reflexionemos de manera comparada acerca de la diferencia entre sta y la gobernanza. Jos Vargas seala lo siguiente:
El desarrollo poltico o governance ocurre en todas las instancias del sistema poltico y orienta los cambios fundamentales de la democracia liberal. Un sistema poltico liberal fuerte que se oriente hacia la democracia
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no necesariamente requiere de una sociedad civil tambin fuerte, pero s apoyada en valores liberales que fortalecen las estructuras polticas, de tal forma que tienda a equilibrar las diferencias econmicas y sociales que crea el mercado (Vargas, 2007, 11).
El autor se enfoca en destacar la interconexin de las ramas del gobierno, principalmente los cambios hacia la democracia, pero no restringe la gobernanza como un mecanismo de transformacin de la sociedad misma. El desarrollo poltico del sistema se relaciona con todas las partes, pero no de manera exclusiva hacia la democracia. Guillermo Jimnez y Chaparro Ramrez ofrecen el siguiente esquema para estudiar la gobernanza:
La gobernanza critica la idea tradicional y jerrquica de un buen gobierno central capaz de proveer una direccin a la sociedad a partir de un proceso racional de decisin e implementacin de polticas pblicas. La gobernanza moderna es ante todo, un nuevo modo de gobernar, ms cooperativo, diferente del antiguo modelo jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos (Jimnez y Ramrez, 2007, 116).
Los autores orientan su trabajo hacia una visin a contracorriente de la gobernabilidad. En primera instancia destacan que la gobernanza no reduce y limita al gobierno como el nico actor para dirigir el rumbo, sino que existen otros actores polticos, igualmente interconectados, con independencia y propuestas. La direccin se construye entre estos diversos actores y el gobierno. La toma de decisiones no recae solamente en el Poder Ejecutivo, sino entre los dems poderes de la federacin, los partidos polticos, la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y asociaciones polticas. Los autores sealan la formulacin y aplicacin de polticas pblicas a partir de racionalidad tcnica, pero tambin poltica y ciudadana. La gobernanza incluye la implementacin de mecanismos de participacin no slo institucional-gubernamental, sino mediante nuevas formas de acceso al poder poltico y social. Por tanto, la gobernanza va ms all de la eficiencia y eficacia del gobierno. Se orienta
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hacia la integracin y vinculacin de la sociedad como mecanismo de transformacin social. Los investigadores tambin sealan que la gobernanza incluye estructuras:
La gobernanza como dimensin de anlisis, puede hacerse operativa a partir del concepto de estructuras de gobernanza, que permite expresar las formas diversas entre las relaciones entre actores pblicos y privados en torno a temticas y subsistemas de polticas especficos. Existen tres tipos de estructuras: arreglos neocorporativos, formas de autorregulacin de la sociedad y redes mixtas. Esta ltima entendida como patrones estables de relaciones entre actores interdependientes (Jimnez y Ramrez, 2007, 117).
Jimnez y Ramrez conciben la gobernanza desde tres categoras de anlisis: el tipo de nuevos mecanismos entre las instituciones, ya sean pblicas o privadas. Es decir, los instrumentos de colaboracin intergubernamental con la sociedad. Desde esta perspectiva la ciudadana desempea un papel vital para orientar el rumbo al gobierno. La segunda categora se enfoca en la forma de autorregulacin, concepcin novedosa, ya que implica una rendicin de cuentas de la sociedad. Casi siempre se estudia sta desde el gobierno hacia la ciudadana, pero aqu el proceso es inverso. Por consiguiente, las actividades cotidianas y polticas son evaluadas como cultura poltica. El tercer punto se refiere a las redes mixtas como la relacin entre toda la estructura del sistema poltico. Esta concepcin incluye arreglos formales e informales, asociaciones gubernamentales y organizaciones civiles. La red se distribuye de manera horizontal y vertical, por tanto, todos alcanzan acceso directo e indirecto. Esta tercera categora es la que ms dificultades representa, porque se define como un tipo ideal, la cual no siempre concuerda con la realidad poltico-social, pero que s es til como marco de referencia. Mientras la gobernabilidad se orienta al tipo de relaciones, la gobernanza se enfoca en cmo debera responder la sociedad ante el cambio poltico. James Avery (200) seala que innovar en las prcticas del sistema poltico es fundamental para asegurar participacin
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directa e indirecta de la ciudadana. Veamos ahora cmo influyen los incentivos de cooperacin en la gobernabilidad.
Incentivos de colaboracin Para que exista una relacin equilibrada entre los poderes de la federacin, la ingeniera institucional es fundamental, ya que no es posible sin responsabilidad poltica y sin reglamentacin estricta que dicte derechos y obligaciones.
En el estado moderno de derecho, principios vinculantes rigen el alcance de Poderes de cada uno de los rganos polticos y dejan un rea discrecional extensa donde razones polticas determinan de manera autnoma el bien pblico y los intereses del Estado. Por encima de esa rea discrecional no hay razones de Estado que puedan trascender el marco jurdico (Herdegen, 2007, 1).
Matthias Herdegen propone responsabilidad jurdica y responsabilidad poltica en el ejercicio del gobierno. Se establece responsabilidad jurdica cuando en el manejo de funciones polticas se viola la normatividad. Las directivas normativas para un buen gobierno responsable son de mayor trascendencia para una institucionalidad estable y eficiente (Herdegen, 2007, 1). En el caso de Mxico, este tipo de responsabilidad es discrecional sobre todo en los titulares del Poder Ejecutivo salientes. Hay un cdigo informal que no permite llegar a acciones legales a los ex presidentes. Tambin existe el caso inverso, llegar a acciones polticas discrecionales, como el desafuero de Andrs Manuel Lpez Obrador. Si bien existan irregularidades jurdicas, la intencin fue eminentemente poltica. La responsabilidad jurdica termina cuando la normatividad no establece reglas claras de juego (Herdegen, 2007, 1). Reflexionemos el desafuero desde la teora de juegos, especficamente desde el Game of Chicken (juego del gallina) el cual parte del siguiente supuesto:
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(Game of chicken) es aquel en el que cada uno de los dos jugadores conduce un vehculo en direccin a la del contrario y el primero que se desva de la trayectoria del choque pierde y es humillado por comportarse como un gallina. La expresin juego del gallina se aplica como metfora a una situacin en la que dos bandos se enzarzan en una escalada en la que no tienen nada que ganar y en la que slo el orgullo evita que se echen atrs (Ginits, 2000).
Cuando el gobierno federal encabezado por el presidente Vicente Fox decidi comenzar el desafuero a Andrs Manuel Lpez Obrador, se present una situacin de teora de juegos. El origen y desenlace estaba previsto desde antes. El juicio fue enteramente poltico antes que jurdico, aun as el presidente Fox sigui, y el candidato del prd entr en la misma dinmica, estando dispuesto a ir a la crcel. Ambos corran desde esta perspectiva en una misma pista paralela. Los actores participantes fueron el gobierno federal, pri-pan y el propio prd. Si seguimos el dilema del juego de la gallina, la fuerza, el orgullo poltico se presentaron en un inicio, pero al final, quien se detuvo fue el gobierno de Vicente Fox, situacin que le rest carisma y legitimidad ante la ciudadana. El dilema fue, seguir y asumir consecuencias negativas para su gobierno y para el candidato del pan, Felipe Caldern. Por otra parte, quien result favorecido por retractarse fue Lpez Obrador. Otro de los mecanismos de colaboracin entre actores son los medios de comunicacin. Aunque los medios carecen de responsabilidad poltica propia, cumplen un papel muy importante en la relacin con la responsabilidad poltica: les corresponde desarrollar la debida sensibilidad pblica para hechos que impliquen responsabilidad poltica [sic] (Ginits, 2000). Los medios son considerados como un cuarto poder, por la influencia sobre la ciudadana. Son capaces de mostrar la cara ms dcil o ms corrupta del gobierno, partidos y candidatos. Sin embargo, existe una delgada lnea entre reglamentar la actividad de informar, ya que se podra cuestionar la libertad de expresin. Por tanto, la reglamentacin en este aspecto conlleva beneficios y perjuicios. Otros de los incentivos de cooperacin es la transparencia como mecanismo de insercin de la ciudadana al acceso a la informacin. De igual forma se orienta tambin hacia la distribucin del poder.
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La transparencia entendida como una poltica pblica, se explica en razn de la gobernanza, pues se relaciona con prcticas horizontales del poder en las cuales los gobernados tienen el derecho a informarse sobre el comportamiento institucional del Estado. No es la transparencia visualizada desde la gobernanza una prctica ms, sino una muy importante que se relaciona con los nuevos vnculos que se establecen entre el Estado y los ciudadanos (Uvalle, 2007, 9).
La transparencia es una va para quienes se sienten desvinculados de la actividad poltica. As, los ciudadanos detentan su derecho a la informacin a travs de la creacin y perfeccionamiento de instituciones como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (ifai), aunque no es suficiente. Juan Manuel Ortega seala que un mecanismo de cooperacin vital en la democracia es acordar con los grandes sindicatos, lo cual promueve y ofrece ante la ciudadana la disposicin de negociar.
Los resultados de la cooperacin para los sindicatos ligados a los partidos distintos del partido del presidente se podran ver como ventajosos y capaces de aumentar su apoyo electoral. Esto parece indicar que la relacin entre los partidos polticos y el movimiento obrero en un sistema presidencial, recientemente democratizado, y con alianzas partidarias fuertes, es vital para crear mecanismos con los que se logren acuerdos para la gobernanza econmica o el llamado social partnership (Ortega, 2006, 20).
Adems de consensar con los sindicatos, el autor tambin propone controles presidenciales. Coaliciones polticas no en sentido electoral, sino en trminos ideolgicos y legislativos para promover reformas estructurales entre todos los partidos polticos.
El rgimen presidencialista en un contexto multipartidista puede llegar a producir ganadores minoritarios. ste es el caso de las elecciones presidenciales de julio del 2000, cuando Vicente Fox gan la presidencia con slo el 2% de los votos. Por ello, parece que uno de los imperativos para crear Congresos y gobiernos capaces de construir acuerdos, y por tanto, de lograr la gobernanza econmica, es el desarrollo de mecanismos insti-
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tucionales para que los presidentes sean apoyados por grandes coaliciones (Ortega, 2006, 20).
Egon Montecinos realiza una propuesta terica realmente sugerente. Su investigacin vincula de manera real y operativa al Estado con la sociedad civil. Tal vez una de las limitaciones de esta perspectiva ideal es que no considera la actuacin de redes intermedias, sino que se enfoca en el acercamiento de la sociedad civil hacia el gobierno y viceversa.
La gobernanza de proximidad y participativa es una propuesta terica especfica que emerge dentro de la discusin en torno a la gobernanza. No se plantea como un simple cambio en la dimensin operativa del Estado, sino como una transformacin que afecta la relacin sustantiva entre el Estado y la sociedad civil, y se entiende como un espacio potencial de profundizacin democrtica a partir de dos vectores claves: la participacin y la proximidad. Es decir, a travs del fortalecimiento de redes pluralistas, abiertas e inclusivas y el fortalecimiento de los espacios locales de gobierno (Montecinos, 2007, 2).
Entre la gobernabilidad y la gobernanza, si bien existen diferencias tcnicas, ideolgicas y operativas, ambas contemplan un aspecto comn, la vinculacin de la sociedad civil con el ejercicio pblico del gobierno. Una se enfoca en los instrumentos, mientras la otra en las cualidades de la relacin. Los estudios acadmicos han propuesto categoras ideales, aspectos descriptivos de cmo debera de ser y los pendientes para perfeccionar el sistema democrtico. Marco Cepik coincide en la tarea y razn del Estado como promotor de gobernabilidad y gobernanza. El autor sostiene la siguiente perspectiva: La capacidad de formulacin e implementacin de polticas pblicas del Estado es una dimensin inseparable de la democracia. Debe adecuar su capacidad institucional para hacer valer las reglas e implementar decisiones y garantizar el cumplimiento de una gestin efectiva (Cepik, 200, 7). En el siguiente apartado abordar la relacin entre partidos y gobernabilidad, y cmo stos han repercutido en la evolucin del sistema poltico mexicano.
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Influencia de los partidos en la gobernabilidad En este artculo asumo la postura de que la participacin de los partidos polticos es fundamental para garantizar la gobernabilidad. stos influyen en los cambios programticos y normativos como la aprobacin de leyes, modificacin y adecuacin de las instituciones, gestin de los recursos pblicos, as como en el presupuesto anual de la federacin. Si bien los partidos tienen un papel trascendental, su actuacin encuentra lmites propios del sistema de partidos. El debilitamiento de los partidos polticos est condicionado por los arreglos institucionales que delimitan los mecanismos, procedimientos y actores involucrados en los procesos de decisiones polticas (Vargas, 2007, 1). La participacin de los partidos la observo como si se tratara de agentes racionales, como lo concibe Anthony Downs: el partido es, pues, un grupo poco coherente de personas que cooperan principalmente con el fin de que alguno de sus miembros ocupe cargos en el gobierno (Downs, 197, 26). En esta concepcin los partidos son vistos como agentes racionales, quienes ofrecen alternativas de utilidad costo-beneficio en las cuales los ciudadanos votan por la opcin que les represente el mximo nivel de bienestar. Los partidos polticos, en ciertos casos, actan con racionalidad poltica. Es decir, utilizan estrategias para maximizar beneficios y reducir los costos electorales. El modelo de Downs considera la actitud interesada de los miembros en la actividad poltica, y se combinan actitudes personales y sociales. Sin embargo, no se puede restringir la definicin a la ambicin y codicia de poder, y olvidar cuestiones de bienestar colectivo. En la definicin sobresale la cooperacin entre los miembros para conseguir un fin, lo que muestra la efectividad del liderazgo gubernamental para agrupar los diversos intereses y competir para lograr un objetivo comn. Desde esta perspectiva de competencia (Sartori, 1992), la gobernabilidad cuenta con una relacin estrecha con el cambio poltico, sin reducirla a la eficiencia gerencial, pero que s incluye la utilizacin de frmulas racionales para conseguir objetivos especficos.
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La gobernabilidad incluye dos aspectos de suma importancia, la negociacin y el consenso, los cuales parecen estar ausentes en la actual coyuntura poltica. Fiedrrich Dorsch seala los siguientes factores que intervienen en el proceso de negociacin:
El estatus de las partes negociadoras. El hecho de que el negociador sea un delegado o un independiente. Se debe de observar el grado de amenaza de la otra parte. La urgencia de tiempo. La experiencia de los negociantes. Las variables personales de los negociadores influyen tambin, si son puntuales y ordenados, si se expresa correctamente, si utilizan un lenguaje cordial y amable, si acta con ambicin de poder, etc. (Dorsch, 199, 20).
En una negociacin, una de las partes obtiene mayor ventaja sobre las dems, todos ganan, pero uno gana ms. Coincido con el autor en que la coyuntura poltica es irrepetible y proporciona a la parte negociadora oportunidades o debilidades para alcanzar el objetivo. Los argumentos expuestos por Dorsch son puntuales para efectuar una negociacin efectiva. La idea del autor se perfecciona con las siguientes interrogantes: Qu ocurre cuando la negociacin ha sido intervenida previamente y los arreglos ocultos favorecen a uno? Si es as cmo debe actuar el negociador excluido? La negociacin y la racionalidad electoral es un recurso utilizado con frecuencia por el gobierno. Los aportes de Dorsch Fiedrich son complementados con la percepcin de Giandomenico Majone sobre la necesidad de anlisis especializados para apoyarse en las decisiones. Los asesores especializados juegan un rol trascendental, pues ellos proveen la tcnica, para que la decisin represente los mayores beneficios y la reduccin de los costos (Majone, 1997, ). La preparacin tcnica es fundamental para la toma de decisiones. Para Majone un anlisis factible no debe descuidar ningn aspecto, seala la funcin limitada de los analistas administrativos sobre el ambiente externo, pues no poseen relaciones polticas para que las propuestas tengan mayor efecto. Las circunstancias polticas son elementos a considerar en las decisiones de analistas, funcionarios y polticos.
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Sobre lo expuesto por el autor italiano sealamos que la eficacia de los especialistas no slo radica en la preparacin tcnica de los asesores, sino en la disposicin de los encargados del gobierno para escuchar las recomendaciones, por tanto, en un liderazgo personalista del gobierno (como el caso del presidente Vicente Fox) no causan el mismo efecto que en un liderazgo de grupo, puesto que ste ltimo es ms abierto a las opiniones y crticas. Dicho lo anterior, altos ndices de gobernabilidad requieren de calidad de informacin y de operadores polticos en todos los niveles. Los estudiosos de la gobernabilidad sealan cuatro elementos para estudiar el papel central del gobierno: Percepcin de la legitimidad, importancia central del papel de los ciudadanos, visin de un proyecto sobre la sociedad en la que acta, y adaptacin de la gestin pblica (Munck, 200, ). Los partidos polticos cumplen la funcin de interlocucin ante el gobierno. La gobernabilidad requiere disposicin para resolver las diferencias en el marco democrtico de las instituciones polticas, por tanto, la complejidad social se convierte en complejidad institucional, siendo los partidos los portavoces de los ciudadanos, mas no los nicos. Sartori desarrolla tres aspectos fundamentales para el estudio y anlisis al interior y exterior de los partidos:
Canalizacin, comunicacin y expresin. El primer aspecto se refiere a los fines y medios del partido. [...] el fin de los partidos polticos, es buscar el poder por medio de elecciones, de manera pacfica e institucional. El segundo elemento son los mecanismos de transmisin y comunicacin de ideas. El partido institucionaliza el disenso, no slo se comunica con los dems partidos, sino al interior del mismo. En el tercer aspecto canaliza las demandas de la sociedad, es una especie de conductor y trasmisor de ideas, aunque tambin toma parte y puede manipularlas (Sartori, 1992, ).
El esquema de Sartori de canalizar, comunicar y expresar es fundamental en una sociedad democrtica que busca gobernabilidad en las instituciones polticas. Para interpretar la gobernabilidad es til distinguir criterios clave como: grado de legitimidad, la representativi166
dad, la responsabilidad ante el pblico y la eficacia, as como el grado en el que el contexto se ve influenciado por la gestin de los asuntos pblicos. Estos aspectos resultan esenciales en el sistema poltico mexicano, sobre todo en la actualidad compleja de 200, en la cual los avances electorales no son suficientes para garantizar la interlocucin de los actores polticos, especficamente en el Congreso de la Unin. Insertemos a la explicacin el caso actual de los partidos de oposicin, especficamente las fracciones que apoyan a Andrs Manuel Lpez Obrador en el Partido de la Revolucin Democrtica, quienes cuestionan el origen del gobierno de Felipe Caldern Hinojosa, lo califican como ilegtimo, pues conciben el resultado de la eleccin como fraudulenta.2 Para los dems partidos no fue as, fue una competencia cerrada, que si bien provoc fallas tcnicas, stas no son suficientes para descalificar todo el proceso electoral. La gobernabilidad posterior a las elecciones presidenciales en 2006 fue tensa, pero de ninguna manera estuvo es riesgo la estabilidad del sistema poltico, ni del rgimen legalmente establecido. La actuacin del prd respondi a su origen mismo. La visin de partido-movimiento cobr relevancia, no slo despus de 2006, sino en 200 ante la posible reforma energtica. Un segundo aspecto sealado por el autor es el papel central de los ciudadanos. La gobernabilidad es entendida como la posibilidad de presin y de dilogo de los ciudadanos hacia las instancias legislativas, adems del tipo de respuesta hacia las demandas legales, o legtimamente establecidas. En la actualidad se han presentado diversos mtines y marchas organizados principalmente por Andrs Manuel Lpez Obrador. El tercer aspecto se orienta hacia la capacidad del gobierno para emprender proyectos y planes de desarrollo. Cuando los partidos, organizaciones polticas y sindicales no se sienten incluidos en los grandes pactos sociales, la gobernabilidad es cuestionada, pero no puesta en riesgo, pues sta no radica slo en la eficacia administrativa, sino en la integracin social.
De acuerdo con los resultados oficiales del Instituto Federal Electoral, el ganador fue Felipe Caldern. Andrs Manuel Lpez Obrador obtuvo .1%, contra .9% de Felipe Caldern Hinojosa. Fuente: Instituto Federal Electoral http://www.ife.org.mx/ documentos/Estadisticas2006/presidente/nac.html
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El ltimo punto es la gestin pblica, tal vez sea uno de los elementos cruciales en el ejercicio del poder poltico. En ste se entrelazan la capacidad institucional, el carisma de quienes encarnan las secretaras y los resultados que stas proveen a los ciudadanos. Cuando la percepcin es negativa, no slo son necesarios los cambios en el discurso poltico, sino el relevo de titulares u operadores polticos en el gobierno. Un elemento reciente en el funcionamiento del Congreso es el gobierno dividido, Lorenzo Crdova seala las siguientes caractersticas:
Por gobernabilidad se entiende la capacidad del Estado para tomar decisiones de manera eficiente, eficaz y rpida. Desde esa perspectiva, resulta obvio que en el fenmeno de gobierno dividido, donde faltan mayoras predefinidas en los rganos legislativos, se presenta un consecuente aumento de tensiones entre stos y el Poder Ejecutivo, e implica un dficit en trminos de gobernabilidad. No es casual que en un contexto similar, el Legislativo lleve la carga de la responsabilidad de la parlisis o del retraso en la toma de las decisiones (Crdova, 200).
Un elemento que seala Crdova es la eficiencia y la rapidez en la gestin pblica. Las polticas, programas y reacciones ante desastres naturales, implican la accin directa del gobierno. Considero que la rapidez gubernamental no debe aplicarse a la aprobacin rpida de ciertas iniciativas; sin embargo, la democracia se construye de mayoras, y si stas negocian, las minoras deben acatar el juego democrtico y consensuar la aprobacin de las mismas. Los grupos parlamentarios no quedan desprotegidos, todos ganan, pero, como seala Crozier, uno gana ms que otro. El gobierno dividido es un proceso reciente en el funcionamiento de los rganos Legislativos: por un lado, el titular del Ejecutivo es de un partido, la mayora en el Congreso es de otro, y existe una pluralidad en el reparto de los escaos restantes, lo cual es un escenario complicado para el gobierno en turno. Cul o cules son las posibles soluciones? Redefinir los mecanismos de asignacin de escaos o la va de conciliacin de intereses. Crozier y Friedberg (1997) distinguen
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tres maneras de resolver conflictos: dominacin, imposicin a los dems, compromiso, acuerdo bajo concesiones recprocas y la integracin, la mejor solucin, donde ambas partes del conflicto ganan. Los argumentos expuestos por Crozier y Friedberg se enfocan especficamente en cmo se puede construir la gobernabilidad, cmo deben estar conformadas las partes del todo. Las tres soluciones para afrontar los conflictos son tiles para estudiar la forma en que el gobierno resuelve las disputas internas y externas al Poder Ejecutivo. Los argumentos expuestos por el autor se dirigen a dos cuestiones: a las normas de la organizacin y a la relevancia del liderazgo para solucionar los conflictos. Sin embargo, considero que el aporte puede ser utilizado no slo para el conflicto, sino tambin para la construccin de consensos, programas del partido y gobierno; as como reformas a los reglamentos. Las transformaciones polticas y administrativas en el sistema democrtico de nuestro pas han propiciado nuevas formas y prcticas de gobernar. Mauricio Merino destaca lo siguiente:
El gobierno ya no controla la administracin electoral. Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica. Ley de servicio profesional de carrera. El papel de la Suprema corte de Justicia de la Nacin. Resurgimiento del federalismo (Merino, 2006).
Estos cambios han incidido en un mayor ejercicio de parte de los ciudadanos. No obstante, la participacin es limitada. No porque el gobierno obstruya, sino por la apata de introducirse en los mecanismos de participacin ciudadana. Los elementos descritos por Merino resaltan que la gobernabilidad tambin se relaciona con prcticas administrativas y eficientes, aunque en la realidad sigan existiendo prcticas clientelares propias del sistema poltico mexicano. La autonoma de gestin y de funcionamiento del Instituto Federal Electoral fue uno de los pilares de la reforma poltica de 1996-1997, en la cual se dot de autonoma e independencia definitiva al organismo, lo cual produjo, desde 1997 hasta antes de 2006, confianza, legitimidad y transparencia de los procesos electorales federales. Sin
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embargo, esta credibilidad fue cuestionada con su actuacin en los resultados de las elecciones presidenciales de 2006. Para John Booth y Mitchell Seligson (200) la legitimidad del gobierno y de las instituciones son factores imprescindibles para la estabilidad del sistema poltico. Por tanto, cualquier gobierno electo debe establecer de inmediato consenso y negociacin con los partidos perdedores. El reducido margen de victoria del ganador sobre el segundo lugar gener la expectativa de fraude electoral, situacin que qued esclarecida con la calificacin del ganador va el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Sin embargo, se produjo desconfianza de los ciudadanos. La gobernabilidad en el ife empuj a los partidos a remover al consejero presidente, Luis Carlos Ugalde, y al posterior nombramiento de Leonardo Valds Zurita. En un contexto de enfrentamiento y sealamientos entre los propios partidos, un mecanismo de acotamiento es la institucionalizacin de su estructura. Cuando est delimitado por sus propias normas, su funcionamiento es regulado por rganos de direccin e instancias que evitan discrecionalidad informal. La institucionalidad de los partidos es primordial para la postura ante el gobierno. Si sta es dbil, el posicionamiento es incierto, desde su fundacin hasta 200, el prd es quien evidencia la falta de consolidacin organizacional.
La institucionalizacin de los partidos es un elemento esencial para obtener una gestin poltica eficiente de la gobernabilidad democrtica. Los partidos polticos son un medio de representacin que afecta la gobernabilidad, y por tanto el sistema democrtico. De tal forma que una buena representacin promueve la gobernabilidad, aunque no siempre lo que es bueno para la democracia es bueno para la gobernabilidad (Vargas, 2007, 12).
Hans Stockton (2001), al igual que Angelo Panebianco, seala la necesidad de institucionalizar a los partidos en su funcionamiento interno. El autor destaca que el sistema de partidos debe cambiar su ingeniera tradicional hacia prcticas efectivas. Hasta aqu la exposicin de la relacin de los partidos polticos con la estabilidad institucional de la gobernabilidad. En el siguiente apartado realizar un
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diagnstico a partir de estudiar la evolucin del sistema poltico en su etapa clsica para contrastar las innovaciones actuales.
Retos de la gobernabilidad Evolucin del sistema poltico mexicano Antes de abordar los retos de la gobernabilidad, es pertinente estudiar el desarrollo clsico del sistema poltico mexicano, para entender los cambios y limitaciones en el contexto actual.
El sistema poltico prista haba logrado superar polticamente las grandes rebeliones obreras de finales de los cincuenta, la gran devaluacin de 19 y la gran represin de 196, pero a costa de minar la legitimidad y la fuerza del grupo en el poder. El gobierno poda sostenerse slo a base de mecanismos de represin-concesin, hasta que llegara-como llegla hora de cuentas finales (Ramrez, 2007, 56).
En 196, Pablo Gonzlez Casanova sealaba que la democratizacin, era la base y requisito indispensable del desarrollo democrtico (Gonzlez, 1965, 226). En 1968 se present una primera gran fisura y comenz un proceso de liberalizacin (Crdenas, 199, 19), controlado a travs de la reforma poltica de 1977, misma que aunque concedida, influy en la apertura del sistema para reconocer a las organizaciones polticas clandestinas, y as diversificar la participacin poltica. Esta reforma slo fue el comienzo de modificaciones significativas en aos posteriores en los niveles de competitividad. stas fueron parte de una estrategia de apertura gradual, desarrollada por la lite poltica ante el crecimiento de tensiones polticas resultado del periodo entre 196 y 1976. En la reforma de 1977 los partidos polticos fueron definidos como entidades de inters pblico y se reformul el sistema de representacin, as los partidos pequeos podran acceder a ms escaos. Durante el periodo de 1979-192 se introdujo la representacin proporcional
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con 100 diputados, adems de los 00 de mayora relativa. Desde el gobierno se plantearon varios elementos bsicos para otorgarla; Jos Antonio Crespo cita los siguientes:
Integrar a la izquierda revolucionaria al juego electoral, as presumiblemente hara menos atractiva la va armada y tendera a moderar ideolgica y estratgicamente a la llamada izquierda histrica. Garantizar al candidato oficial no contender solo en una eleccin presidencial. Abrir vlvulas de escape a la tensin ciudadana. Otorgar nuevos estmulos a la oposicin, as permanecera dentro del juego electoral (Crespo, 199, 266).
El proceso electoral de 1988 fue otra fisura del sistema poltico autoritario. A partir de las elecciones del 6 de julio, se evidenciaron las siguientes caractersticas:
Prdida de consenso poltico tanto del
pri
como del aparato de Estado;
El rechazo popular a las medidas de poltica econmica implementadas por Miguel de la Madrid, y por tanto, el rechazo a la previsible continuidad de las mismas en el gobierno de Salinas; La regionalizacin del voto ciudadano, con una clara presencia cardenista en el centro del pas Michoacn, Estado de Mxico y Distrito Federal. La creciente participacin ciudadana demandaba voto y elecciones transparentes (Sotelo, indito, ).
El sistema de partido hegemnico (Sartori, 1992) presentaba un agotamiento institucional. En esa eleccin el pri fue puesto a prueba en la competencia electoral; para no ser rebasado, el gobierno manipul los resultados para proclamarse vencedor. El Poder Ejecutivo era el encargado de organizar, vigilar y validar las elecciones. El rgimen poltico mexicano (Salazar, 2001, 1) permiti durante varias dcadas un sistema de partidos no competitivo, lo cual permita la victoria del mismo partido. Los poderes Judicial y Legislativo fueron relegados al Ejecutivo a travs de facultades constitu172
cionales y metaconstitucionales (Carpizo, 197), as ste ejerca un poder excesivo. El principio de divisin de poderes quedaba en segundo plano, escrito en la Carta Magna, pero con una aplicacin prcticamente nula; el sistema de partidos privilegiaba de manera significativa al pri, as garantizaba la victoria en las elecciones, incluso antes de la contienda. Las elecciones se realizaban como lo estableca la ley, pero carecan de limpieza y no reunan los elementos necesarios de los sistemas democrticos.
Dentro de este esquema, los comicios formalmente competitivos, aunque en la prctica no lo fueren, cumplieron una funcin fundamental para legitimar al rgimen, pues sin ese tipo de elecciones difcilmente se poda presumir su carcter democrtico. De este modo las elecciones siempre fueron celebradas cada vez que un nuevo gobierno acceda al poder. De hecho puede decirse, la tradicin electoral en Mxico es bastante antigua. En la tradicin s, pero en la prctica no (Crespo, 199, 262).
El sistema poltico mexicano comenz a cambiar a partir de las victorias de la oposicin en algunos estados de la repblica: en Baja California (199) por primera vez le fue reconocido el triunfo al pan. El federalismo mexicano conoci importantes modificaciones a partir de 199, fecha en la cual [tuvo lugar] la primera eleccin de un gobernador ajeno al pri. Se present autonoma de los gobernadores y debilitamiento del poder presidencial (Modoux, 2006, 16). Posteriormente el pri comenz a perder ciudades y estados importantes, la competencia se torn ms equitativa. Ya se posibilitaba el reconocimiento de los triunfos de la oposicin en las entidades federativas, as como en los municipios. En octubre de 1990 se suprimi la cfe (Comisin Federal Electoral) y se cre el ife (Instituto Federal Electoral) como organismo pblico dotado de personalidad jurdica y patrimonio propio; sin embargo el Ejecutivo mantena el control del organismo a travs de la Secretaria de Gobernacin. La dcada de 1990 no slo en Mxico, sino en Amrica Latina, gener un proceso de presin hacia mecanismos ms democrticos.
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Las sucesivas medidas de ajuste adoptadas por lo partidos, sumado al deterioro de la calidad de vida y la inequidad creciente, minaron la fe en ellos. Durante toda la dcada, el Estado supedit al mercado y ello implic la aprobacin de medidas neoliberales antidemocrticas. Se dio una paulatina deslegitimacin de los gobiernos democrticos, ya que stos solamente se habilitan en la praxis del ptimo ejercicio del gobierno y de los resultados obtenidos (Paltn, 200, ).
La etapa de democratizacin (Huntington, 1976), a mi parecer, se reforz con las diversas reformas electorales (1977, 196, 199-1990, 199, 199), siendo de gran avance la de 1996-1997 donde el ife logr su autonoma total respecto del gobierno federal. As, Mxico comenz a ser parte de lo que Huntington (199) llam la tercera ola democrtica.
La segunda mitad de los aos noventa fue, sin lugar a dudas, el escenario de importantes cambios en el sistema poltico mexicano. Cambios que se dejan ver en muy diferentes esferas de la vida poltica, de la lucha por el poder y el ejercicio de las responsabilidades gubernamentales (Larrosa, 1997, 109).
Durante el periodo de 1997-2000 el prd gan la capital del pas. En 1997 la eleccin federal y local mostr que el partido hegemnico estaba ya desmantelado a nivel estatal y el paso siguiente fue la alternancia en la Presidencia de la Repblica. El 2 de julio no puede ser entendido como algo espontneo, sino como producto de una ruta de transicin gradualista (Lujambio, 1996, 17). Para el ambiente acadmico despus del 2000, la transicin deba ir ms a fondo, a travs de una reforma del Estado, a fin de cambiar la estructura del sistema poltico, para lograr un equilibrio real de poderes. Una reforma para modificar el origen, el ejercicio y la responsabilidad del Ejecutivo y de los otros poderes. La opcin para modificar esta relacin es la posibilidad de un rgimen presidencial reformado. Acadmicos como Dieter Nohlen, Alonso Lujambio, y Diego Valads sealan la factibilidad de realizar una adecuacin funcional a travs de pesos institucionales. Introducir mecanismos para flexibilizar su funcionamiento.
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Lujambio afirma que es posible realizar una serie de arreglos institucionales para lograr la estabilidad de una democracia presidencial. Seala que se debe buscar un sistema de reformas constitucionales para lograr un adecuado control del Ejecutivo por parte del Legislativo y cambios en costumbres polticas y constitucionales viciadas. Diego Valads es partidario de un sistema presidencial renovado o reformado a travs de consolidar la eficacia democrtica de las instituciones. La gobernabilidad en el sistema poltico mexicano est ntimamente ligada a la transicin democrtica. Con las reformas polticas y con el arribo de la oposicin al gobierno federal, la presidencia de la repblica como institucin ha requerido mecanismos de pluralidad para dialogar con los dems partidos, as como promover la aprobacin de reformas polticas, constitucionales y secundarias. En este contexto, la gobernabilidad en el Congreso de la Unin es relevante, pues determina el rumbo poltico de varios sectores y actores polticos en constante disputa democrtica. En el contexto de 2008, se encuentra en discusin un paquete de modificaciones expresadas por el presidente Felipe Caldern al sector energtico, un tema nacional que requiere del consenso de todos los partidos. La situacin no es fcil, el prd ha asumido una posicin de defender el patrimonio nacional clausurando el Congreso. La toma de ste por una minora exhibe los mecanismos endebles de la gobernabilidad entre el Ejecutivo y los partidos del Frente Amplio Progresista (prd, Convergencia y Partido del Trabajo). Hemos hablado a lo largo de este trabajo de la capacidad y disposicin de dilogo, factores dbiles en el gobierno de Felipe Caldern. El enfrentamiento entre los partidos en el Congreso en torno a la reforma energtica trae a debate un elemento de gobernabilidad: cuntos partidos polticos son realmente necesarios? Este es un tema realmente discutible, pues requiere de un anlisis profundo acerca de la efectividad y la representatividad. Reflexionemos brevemente acerca de si son ms efectivos los sistemas de mayora o los sistemas de representacin proporcional. Los sistemas de mayora relativa, o mejor conocidos en los pases occidentales como First-Past-The-Post (fptp), poseen una incidencia directa en el establecimiento de las legislaturas. En los sistemas electo17
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rales, la visin mayoritaria implica una mayora de los gobernantes, pues la eleccin es directa, ya que pueden ser electos por distritos uninominales (donde pueden ganar un escao caso de Mxico o bien votos electorales como en Estados Unidos). Los sistemas mayoritarios asumen claridad en la responsabilidad para la toma de decisiones en las legislaturas. En los sistemas de mayora, gana el candidato con mayor cantidad de votos en un distrito uninominal. Para ganar, los competidores tienen que utilizar todos los medios, estrategias, e informacin disponible para contar con un mayor potencial y posibilidades de victoria.
Si los sistemas de
rp
estn destinados a satisfacer la prueba de la equi-
dad, podramos suponer que todos los pases democrticos los habran adoptado. Pero algunos no lo han hecho. Han elegido, por el contrario, mantener los arreglos constitucionales que tienden a incrementar considerablemente la proporcin de escaos obtenidos por el partido que recoge el mayor nmero de votos. Este sistema es utilizado en Gran Bretaa, y en los estados, donde se elige a un nico candidato en cada circunscripcin, y vence el candidato con mayor nmero de votos. Para el caso mexicano lo podemos denominar sistema de mayora relativa (mr) (Dahl, 1999, 12).
En el sistema mayoritario, el nmero de partidos es un elemento importante, pues usualmente propicia la participacin de dos partidos fuertes (bipartidismo) con pocas posibilidades de un tercer partido. Robert Dahl nos seala:
Entre las democracias ms antiguas, el sistema electoral ms comn es aquel diseado deliberadamente para producir una correspondencia fiel entre la proporcin del nmero total de votos atribuidos a un partido en las elecciones y la proporcin de escaos que obtiene el partido en la Legislatura. A este arreglo se le conoce generalmente como un sistema de representacin proporcional (Dahl, 1999, 11).
El sistema proporcional implica la participacin de una cantidad mayor de actores en la toma de decisiones mediante arreglos institucionales
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para dar la posibilidad a los partidos pequeos de alcanzar representacin en el Congreso. Criterios como: alcanzar un mnimo de porcentaje de votacin para poder acceder a los escaos de rp, y presentar candidatos mediante una lista plurinominal que presenta el partido. En los sistemas proporcionales interactan mltiples partidos, voto proporcional, participacin de diversos actores en la toma de decisiones. En los sistemas de representacin proporcional encontramos la existencia de ms partidos (multipartidismo) pueden variar entre tres, cuatro o hasta cinco partidos, por la razn de que se asigna un porcentaje de la votacin a los partidos pequeos, y este porcentaje se traduce en escaos. El efecto del sistema electoral proporcional es que alienta la existencia de partidos consolidados, acompaados de partidos pequeos. Si los sistemas proporcionales alientan un sistema multipartidista, entonces lo podemos llamar como lo seala Sartori: pluralismo moderado (- partidos) hasta un pluralismo atomizado (ms de partidos). El sistema proporcional alienta la fragmentacin entre los partidos, adems presupone cuotas o requisitos para la representacin de las minoras, es decir, umbrales para asignarles escaos. En el caso de Mxico, los mecanismos y frmulas democrticas son fundamentales para entender el sistema electoral y de partidos. Jos Woldenberg afirma que se adopta:
La democracia como el mtodo y la tcnica que permite a los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran controlados y responsabilizados en los marcos que seala el orden jurdico del pas, con la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos es el sistema en el cual los gobernantes son electos peridicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios rganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, as como responsabilidades sealadas en la Constitucin con el objeto de asegurar los derechos fundamentales (Woldenberg, 2007).
Woldenberg y Carpizo sealan que el sistema poltico mexicano, pese a las dificultades de ingeniera constitucional, es estable y perfectible: el sistema presidencial es democrtico, genera una divisin
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de Poderes que fomenta el control, puede ser un sistema estable y productivo (Woldenberg, 2007). Estoy de acuerdo tanto con Carpizo como con Woldenberg; los mecanismos del ejercicio pblico se han adecuado a la nueva realidad poltica de nuestro pas. Los cambios democrticos se remontan a por lo menos cuatro dcadas. Qu condiciones amenazan la gobernabilidad? Ante esta pregunta surge una reflexin: los conflictos polticos y sociales colocan en riesgo la estabilidad en el sistema poltico? Los procesos polticos, al ser cambiantes y dinmicos, producen una coyuntura en la cual los actores polticos utilizan todas las herramientas para acceder al poder, tales como asesores especializados, expertos en marketing poltico y estrategias y medios. La direccin en el gobierno advierte la existencia de diversos actores que intentan acceder al poder mximo o cercano al presidente. Esto es permitido porque estn inmersos en un sistema con reglas democrticas informales que permiten la existencia de disenso al interior y la rotacin de cargos. En este sentido, Lowi seala que las decisiones se aplican con fines comunes. Por tanto, habla en trminos de un sistema multicntrico de poder, el cual define:
Un sistema multicntrico, es una organizacin que tiene distintos elementos y que stos tienen diversas caractersticas, el poder est altamente descentralizado, es fluido y situacional. No hay una sola lite, sino un sistema multicntrico, en donde los muchos centros viven en constante y mutua relacin de conflicto y negociacin, es decir, ocurre un proceso intergrupal (Majone, 1997, ).
Lowi presenta un concepto atractivo para situar a los grupos que estn cerca del poder del presidente. Sostiene adems que el poder en los partidos polticos debe ser descentralizado, pero con un control definido por un grupo de personas en la cima del partido. Adems de concebir al grupo como multicntrico, tambin lo sita como un sistema de coaliciones de poder. En esta reflexin se destaca que el poder es situacional, este elemento complementa la definicin de liderazgo carismtico situacional expuesto por Tucker (1976) y que en este trabajo entiendo como coyuntural.
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El respeto mutuo de los centros de influencia es un indicador de la democracia en el gobierno. Los conflictos son normales, pero no como motivo de tensin, sino de oportunidad de mejora. El sistema multicntrico de poder pretende un sistema funcional con reglas claras, una estructura orgnica que permite un liderazgo conciliador, esto ltimo premisa de la gobernabilidad. Retomando el caso de la gobernabilidad en el sistema poltico, a travs de mostrar las debilidades de los partidos que aspiran acceder al gobierno, antes y despus de las elecciones presidenciales, los candidatos, y en mayor medida el partido en el gobierno, utilizan un discurso poltico de desestabilizacin, produciendo una poltica de miedo al cambio. Esto ocurri en 199 con el levantamiento armado en Chiapas, adems de los asesinatos polticos en el pri. En el 2006 las condiciones polticas permitieron al pan recurrir a prcticas del viejo rgimen prista. Dicho lo anterior, las campaas polticas y el discurso poltico de los candidatos influyeron en la percepcin de los ciudadanos respecto de la gobernabilidad, pero esto no significa que realmente se vea amenazada la continuidad y el funcionamiento del gobierno y de sus instituciones, a menos que sea un golpe de Estado autoritario, en el cual se llega a un Estado de excepcin, donde las garantas y la legalidad de las instituciones es violentada.
Legalidad se refiere al cumplimiento de las normas y procedimientos funcionales, es decir, que se cumplan todos los requisitos jurdicos aceptados por los dems actores polticos. Legitimidad: se refiere a la aceptacin de la sociedad fuera de los marcos legales. Si la legitimidad jurdica se refiere a la Ley, la legitimidad poltica se refiere al ejercicio del poder. Si el poder poltico es percibido como legtimo ser mayoritariamente obedecido, mientras que el percibido como ilegtimo ser desobedecido, salvo que se obtenga obediencia por medio de la violencia (Fernndez, 2002, ).
En el caso de Andrs Manuel Lpez Obrador, la denominada guerra sucia o campaa de miedo parece haberle funcionado al candidato del pan, aunque ms adelante debi retirar del aire los spots en radio y televisin, por mandato del ife, ya que denigraban la imagen del candidato Lpez Obrador.

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El autor seala un punto crucial, la obediencia como respuesta a las acciones legtimas del gobierno, es decir, el aparato y el poder autorizado de la violencia es ejercido slo por el Estado, pero cuando las condiciones de estabilidad y gobernabilidad son altas, la obediencia de parte de los ciudadanos se origina de manera normal, como producto de la satisfaccin democrtica. La gobernabilidad no se reduce a un simple discurso, sino a la fortaleza del rgimen poltico y a las modificaciones graduales a las leyes de nuestro pas. En el ao 2000, la coyuntura electoral permiti la alternancia poltica en la presidencia de la repblica de manera pacfica, ordenada, legtima y legalmente del pan. La transicin a la democracia comenz desde los municipios y los gobiernos y lleg a la presidencia de la repblica en ese ao. Las condiciones democrticas no cambiaron abruptamente, sino que se fueron construyendo con las diferentes reformas electorales. El sistema poltico mexicano est en un proceso de consolidacin democrtica, definida como:
La resultante de las transiciones exitosas, y termina con la incertidumbre y provisionalidad caracterstica de los procesos de transicin, as tambin cuando los actores se han sentado y obedecen una serie de reglas ms o menos explcitas, que definen los canales a recurrir para acceder a los roles del gobierno, la normalidad se convierte en una caracterstica fundamental de la vida poltica; aqu la democracia es vista como el nico juego vlido en el pueblo aunque no a todos les gusta. Mientras ms exitosos hayan sido los acuerdos durante la transicin, habr menos sobresaltos, para que la transicin se consolide (Crdenas, 199, 1).
La gobernabilidad democrtica es parte de este largo y complejo proceso de transicin. Ahora bien, el estancamiento legislativo podra amenazar la gobernabilidad? A partir de esta inquietud surge la siguiente explicacin: los Poderes de la Unin (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), fueron diseados para que existiera un mecanismo de balances y contrapesos, en la teora ocurri as, en la prctica poltica de nuestro pas no. A partir de la dcada de 1990 el Poder Ejecutivo comenz a ser cuestionado
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por los poderes Legislativo y Judicial, la razn fue la prdida de mayora por parte del pri, as como la relevancia del Poder Judicial de la Federacin. Al existir cambios democrticos, sobre todo en el terreno electoral, la democracia fue avanzado, pero los mecanismos en las instancias legislativas no han sido adecuados para un Congreso sumamente plural. La consecuencia es un Congreso acostumbrado a imponer y no a negociar y llegar a consensos entre los partidos representados. Los mecanismos de control del ejercicio pblico en el sistema poltico mexicano estn en constante transformacin y adecuacin. El principal referente de las novedades de ingeniera institucional proviene del sistema presidencial de Estados Unidos, pero al momento de aplicar o adaptar tales instrumentos sta no siempre encaja. Lo que se necesita es generar propuestas propias y especficas a la realidad de la democracia en Mxico. Scott Mainwaring y Mariano Torcal sealan que el tipo de sistema de partidos y la fortaleza del sistema poltico se relacionan estrechamente con el grado de institucionalizacin de las estructuras poltico-burocrticas.
Los sistemas de partidos de las democracias de los pases menos desarrollados estn mucho menos institucionalizados. Los vnculos entre votantes y candidatos que funcionan en sistemas no institucionalizados de las democracias y semidemocracias son mucho ms personalistas (Mainwaring y Torcal, 200, 11).
A travs de esta exposicin se ha afirmado que el sistema poltico se fue modificando mediante reformas al rgimen poltico; stas cambiaron el funcionamiento de un sistema no competitivo hacia uno con mecanismos y procedimientos ms plurales en la disputa por el poder poltico. Irma Mndez de Hoyos tambin concuerda con esta realidad poltica.
La transicin a la democracia en Mxico implic la transformacin paulatina de los partidos polticos y el paso de un sistema de partido hegemnico a uno plural y competitivo. En este proceso de cambio influyeron factores como las reglas formales del juego, plasmadas en las leyes electorales, y
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la modernizacin paulatina de las estructuras econmicas y sociales del pas. Con el desgaste que ello supone de mecanismos como el corporativismo y el clientelismo (Mndez, 2007, ).
En la siguiente y ltima parte de este trabajo se har una reflexin desde una perspectiva multidisciplinaria, a partir de la sociologa, filosofa poltica, adems de la psicologa social, para enunciar los desafos de la gobernabilidad.
Desafos de la gobernabilidad Para Miguel Basez, estudioso de la poltica comparada, la gobernabilidad en Mxico ha sido normal, aunque no libre de dificultades y riesgos (Vase Basez). Es decir, s han existido condiciones que supongan problemas en el rgimen y en el sistema poltico, propios de cualquier democracia en proceso de consolidacin, pero no indican momento alguno de ingobernabilidad. Comparto la idea de Basez y la complemento con lo expuesto por Sefchovich: para considerar ingobernable a un pas, las instituciones, rganos legislativos, instancias de imparticin de justicia y las dependencias de servicios pblicos, tendran que dejar de funcionar, estar paralizados, para catalogarlo de ingobernable, adems de suponer que el gobierno no contar con la capacidad de reaccin y solucin de demandas. La idea de que no existe ingobernabilidad se confronta con la percepcin acerca de la eficacia democrtica, cuestionada por Abelardo Alvarado Alcntara:
Una transicin incompleta con una democracia ineficaz. Un inmovilismo legislativo, inflexible e indispuesto a los consensos para conseguir reformas estructurales. Incapacidad del Ejecutivo y el Congreso para realizar acuerdos. Desprestigio de la poltica, liderazgos dbiles, fracturas y crisis de los partidos, falta de credibilidad de las instituciones gubernamentales. Debilitamiento de la institucin presidencial por las cambiantes del rumbo y la falta de respeto de la autoridad presidencial.
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Una deficiente coordinacin de las acciones de gobierno, con pocos resultados. Agravando lo anterior, los medios de comunicacin, pareciera que son los que definen la agenda poltica, los tiempos y las prioridades (Vase Alvarado).
Se ha citado a Alvarado por no estar de acuerdo con todas sus aseveraciones. Primero, el proceso de transicin es dinmico, de pistas paralelas, las cuales no corren al mismo tiempo; entonces, siempre existir la necesidad de transitar hacia acciones, mecanismos y procedimientos ms democrticos en cualquier rgimen poltico. Boin Arjen (2006) seala que las nuevas polticas pblicas arrojarn una revolucin en el control del Poder Ejecutivo mediante instrumentos de legitimidad. El inmovilismo legislativo no es una consecuencia directa del partido en el gobierno, si bien es cierto que la ausencia de capacidad de los operadores polticos, los mecanismos de control, son producto de un diseo ineficiente del rgimen histrico en el poder hasta el ao 2000. De acuerdo con Alvarado, el pan quiere actuar con las mismas prcticas del pasado para la aprobacin de iniciativas; sin embargo, la etapa aquella cuando el presidente de la repblica mandaba los proyectos y el Congreso los aprobaba sin problemas ha quedado en el pasado. Resulta fcil compartir la idea de la incapacidad del Poder Ejecutivo para realizar acuerdos; esto proviene del estilo personal de los titulares del gobierno de realizar poltica versus el protagonismo de los partidos de oposicin para negociar. As como la idea del desprestigio de la poltica a partir de los escndalos de corrupcin, trfico de influencia, liderazgos a modo en los sindicatos, etctera. Si bien esto no afecta directamente la gobernabilidad, s resta credibilidad y legitimidad a las acciones de los actores polticos. Alvarado seala como punto clave el debilitamiento de la institucin presidencial. Durante el sexenio de Vicente Fox se debilit la autoridad del titular del Poder Ejecutivo, pues las organizaciones perduran ms en el tiempo que los propios dirigentes.
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Las organizaciones polticas tienen fines y metas, perduran en el tiempo ms que los individuos. Sirven para tres fines esenciales: intencin de lograr objetivos, para regular las relaciones entre los individuos y las estructuras son el ambiente donde se ejercita el poder (Hall, 199).
Respecto del ltimo punto, resulta complejo entender a los medios de comunicacin como un cuarto poder, capaz de establecer prioridades, escalar peticiones y definir los temas de discusin nacionales. En realidad existe una fuerte influencia de stos, pero no al grado en que lo seala Alvarado. No obstante, los medios de comunicacin no slo en Mxico, sino en todo el mundo a travs de la globalizacin logran penetrar en lugares en los cuales las acciones de gobierno difcilmente son visibles; por tanto, s consiguen incidir en la visin de los ciudadanos acerca de la gobernabilidad, y sta repercute en ciertas decisiones a la hora de los procesos electorales. Respecto a si es una decisin lineal o una relacin colateral, no es tema exhaustivo de este trabajo. En este punto de la exposicin se agrega la visin de gobernabilidad de Norbert Lechner. El autor seala ciertos desafos sociales para las sociedades actuales:
Configuracin de una sociedad global. Reestructuracin de la trama social, econmica y cultural. Redefinicin de lo nacional. Gobernar los cambios. Transformaciones de la subjetividad (Lechner, 2000).
Es interesante explicar la gobernabilidad desde una perspectiva sociolgica y psicolgica, sobre todo en temas como los expuestos por el autor. Se orientarn sus argumentos al caso actual de Mxico. El proceso de globalizacin en el mundo trae consigo la conformacin de una sociedad global, en cultura, formas de vestir, incluso de aplicar o ejercer poltica; por tanto, las negociaciones y el consenso se tornan globales. Existe una reconfiguracin de lo pblico y de las implicaciones de ello; por ejemplo, temas como la reeleccin de legisladores y
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del presidente, el aborto y los matrimonios entre personas del mismo sexo, son temas globales que en Mxico han producido protestas y manifestaciones a favor y en contra. Estas demandas han requerido de acciones de pluralidad y entendimiento del gobierno, recordemos que la gobernabilidad desde nuestro punto de vista incluye la estabilidad y la paz social. Para Gaan Narottam (2007) insertarse en la globalizacin no siempre representa mayores condiciones de democratizacin, por lo cual, los gobiernos deben centrarse en generar instrumentos de apertura poltica antes de concebir el sistema global como la solucin democrtica. La gobernabilidad para Lechner incluye reestructurar el entorno social, econmico y cultural; se har nfasis sobre el econmico. Es innegable el avance de la ciencia y la tecnologa, lo cual acarrea diversificacin de mercados, ampliar negocios con socios en el extranjero, as como establecer acuerdos y tratados financieros. El gobierno es el encargado de priorizar los objetivos y los alcances de stos, con el supuesto del bienestar de la poblacin en general. En 200 existe un tema polmico: la reforma al sector energtico, especficamente sobre la contratacin de servicios de exploracin y refinamiento en Petrleos Mexicanos (Pemex). Existe una realidad, la exploracin y explotacin en aguas profundas como en la mayora de los pases productores de petrleo; sin embargo, la falta de acuerdos para establecer una agenda para la discusin y las implicaciones en el mediano y largo plazo, ha producido un ambiente tenso de gobernabilidad en el Congreso de la Unin, pero de ninguna manera significa que las dems instituciones dejarn de funcionar. El tercer punto, redefinicin de lo nacional, se orienta hacia la postura nacionalista del Frente Amplio Progresista de cerrarse al dilogo, a clausurar las tribunas de las cmaras de Diputados y Senadores, defendiendo la nocin de que el petrleo es de todos los mexicanos. La pregunta es la siguiente: seguir con el petrleo sin modernizacin energtica? o modernizacin racional, negociada y consensada entre todos los actores polticos? Me inclino a no ignorar la realidad de Pemex, pero en condiciones de discusin, sin apresuramientos, con el tiempo suficiente para refinar una propuesta viable de modernizacin.
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Los puntos cuatro y cinco del autor se refieren ms a cuestiones subjetivas del ejercicio del gobierno desde la visin de lo que deberan ser los ciudadanos, es decir, ms participativos, con alto sentido de cultura poltica y responsabilidad, as como cultura de la legalidad, factores que ayudan a entender y ejercer con mayor claridad la gobernabilidad en todos los mbitos de la sociedad. Jos Vargas Hernndez estudia las caractersticas de la gobernabilidad y las implicaciones en la economa de mercado y la sociedad, seala:
El buen gobierno, esencia de la gobernabilidad democrtica se centra en los procesos de formulacin y ejecucin de polticas creadoras y reguladoras de instituciones y mecanismos que permitan a los actores colectivos acordar, negociar y asumir funciones de vigilancia de la esfera pblica (Vargas, 2006, 2).
Para Vargas las acciones del gobierno deben permitir la interaccin de las estructuras gubernamentales, las organizaciones sociales y los partidos polticos a fin de lograr ventajas competitivas en una sociedad global. La palabra clave en este argumento del autor es reguladoras, por tanto, el gobierno, como buen administrador, funcionar como mediador en los conflictos, no como actor que imponga condiciones, sino como interlocutor. El problema se presenta cuando el gobierno es juez y parte; entonces ya no cumple con la tarea antes dicha y se produce un conflicto de intereses. El autor menciona un argumento crucial para entender un nuevo concepto de gobernabilidad: Una perspectiva ms visionaria es la que puede equilibrar funciones de los mercados, los estados y la sociedad civil, de tal forma que evite los excesos regulatorios y se rediseen las estructuras para transparentar y normalizar los sistema de informacin y de contabilidad. Asimismo, argumenta un gobierno activo en las decisiones econmicas y de mercado. Max Kaase (2000) complementa el esquema de Vargas con la influencia de la revolucin tecnolgica en los medios de comunicacin. Contrario a la percepcin de Sartori, Kaase evala las virtudes de la televisin y el internet en la actividad poltica.
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Otra percepcin acerca de la gobernabilidad es la de Rolando Cordera, quien seala que no habr gobernabilidad ni orden democrticos en medio de tanta pobreza y tan oprobiosa desigualdad. Si bien pginas atrs se seal la importancia de no ignorar las necesidades en el rgimen fiscal y la modernizacin de Pemex, tambin es innegable la situacin estructural de pobreza de millones de mexicanos, para quienes la democracia o la gobernabilidad son temas ajenos; la globalizacin an ms. Es pertinente sealar que acabar con la pobreza no es tarea de la democracia ni mucho menos de la gobernabilidad. Es una tarea conjunta entre gobierno, instituciones educativas y los propios ciudadanos; en otras palabras, es una cuestin estructural de largo plazo. La nueva gobernabilidad requiere mecanismos no slo de administracin gerencial, sino de administracin social e inclusin cultural, para que a stos la globalizacin los inserte con mayores ventajas competitivas como en los pases desarrollados. En el contexto actual, cul es el papel de los partidos o gobiernos de izquierda en la gobernabilidad? Ludolfo Paramio seala que el arribo de gobiernos de izquierda en Amrica Latina presupone la utilizacin de un tipo especfico de discurso poltico, el del populismo.
En los ltimos aos, a travs de las elecciones, han llegado a los gobiernos de diferentes pases de Amrica Latina formaciones polticas genricamente denominadas de izquierda. No obstante, cualquier observador medio sabe de las diferencias marcadas que existen entre Michelle Bachelett y Hugo Chvez o entre Luiz Inacio Lula Da Silva y Evo Morales, por ejemplo. Discernir lo que une y divide, lo que emparenta y distingue a esa constelacin que por facilidad englobamos bajo el denominador de izquierda, y a la izquierda del populismo (Paramio, 2006).
En Mxico no fue la excepcin. El discurso presidencial de Andrs Manuel Lpez Obrador se bas en regresar las condiciones del Estado de bienestar, el subsidio del gobierno en reas estratgicas, lo cual mand seales de preocupacin entre los empresarios y el rgimen saliente de Vicente Fox. Para stos, se encontraba en peligro la gobernabilidad y la estabilidad econmica del pas. En mi percepcin,
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el riesgo se orientaba hacia una crisis de representacin, pero no una crisis del rgimen. Las instituciones se encontraban en un momento fuerte, si no es que en el ptimo. La estructura poltica habra resistido la victoria de cualquier candidato diferente de Felipe Caldern. Ludolfo Paramio seala lo siguiente acerca de la crisis de representacin: estas crisis en Amrica Latina se han resuelto sin quebrantamiento de las reglas constitucionales, o al menos haciendo un esfuerzo por salvar las apariencias. (Paramio, 2006). Finalmente, examinemos la competencia poltica de las elecciones de 2006 a partir del esquema de la teora de juegos. El dilema del prisionero es un ejemplo claro, pero atpico, de un problema de suma no nula. En este problema de teora de juegos, se supone que cada jugador, de modo independiente, trata de aumentar al mximo su propia ventaja sin importarle el resultado del otro jugador (Poundstone, 200). Esto fue evidente previo a las elecciones presidenciales, cuando los candidatos se valieron de estrategias legales o no, funcionales y de sealamientos constantes. El objetivo fue la victoria, sin importar el adversario. Cada candidato eligi traicionar al otro en trminos de campaa, pero curiosamente sealan los estudiosos del tema que los jugadores obtendran un mejor resultado si colaborasen. Esta concepcin podra darse en una competencia electoral? Si partimos del supuesto que colaborar representara respetar los lineamientos de competencia, restringir el ataque en los medios de comunicacin y orientar la capacidad de los candidatos ante la ciudadana, la respuesta es s. Poundstone seala que cada jugador est incentivado individualmente para defraudar al otro, incluso tras prometerle colaborar. ste es el punto clave del dilema. Entonces la reflexin se orient hacia el tipo de discurso poltico, real y aparente. Hasta aqu se ha realizado una exposicin acerca de tres temas relevantes en el estudio de la gobernabilidad: su significado, la influencia de los partidos polticos y los desafos actuales. A continuacin se presenta la conclusin de este trabajo.
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Conclusin La gobernabilidad democrtica y el ejercicio del poder, as como la gestin pblica, requieren de nuevos retos, no slo en el mbito poltico, sino tambin con otros actores igual de relevantes a travs de procesos de vinculacin social e integracin como la gobernanza. La relacin entre gobernabilidad y gobernanza es necesaria no slo en el terreno terico, sino en el rediseo institucional del gobierno. En aos futuros el nfasis debe orientarse hacia mecanismos novedosos para propiciar la participacin ciudadana y readecuar las instituciones pblicas. Evaluar el sentido de la democracia se enfocar hacia valores ticos de los gobernantes, el carcter social del gobierno, as como la traduccin de demandas y perfeccionamiento institucional. Esto implicar rendicin de cuentas y transparencia en los recursos pblicos. Takis Pappas (200) seala que la construccin de una democracia liberal y consolidar el sistema poltico fuerza a los partidos de oposicin a manejar la legitimidad y adecuar la participacin ciudadana. La gobernabilidad en Mxico ha sido parte del largo y gradual proceso de transicin hacia la democracia. En ste se han realizado reformas secundarias y constitucionales que permitieron afinar los mecanismos de competencia entre los partidos, asegurar la pluralidad en la distribucin del poder, as como regular la actividad regular y electoral de los partidos polticos. Como se seal en el trabajo, los desafos en la era global van ms all de cuestiones nacionalistas o de la defensa de smbolos histricos; incluyen tambin insertarse con xito en la sociedad digital, democracia ms all de lo electoral, emergencia de la sociedad civil como alternativa a los partidos polticos tradicionales, y desde luego la integracin regional y cultural. Los partidos polticos en Mxico han desarrollado un papel central en la construccin de un nuevo modelo democrtico. Este no fue creado por casualidad ni fue espontneo, sino producto de dcadas de presin poltica, movimientos sociales, reformas constitucionales y secundarias.
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La gobernabilidad tambin implica la eficiencia de los mecanismos y procedimientos de imparticin de justicia, administracin social y la relacin entre los distintos mbitos de gobierno. La capacidad de gobernar es una caracterstica fundamental en el ejercicio del poder poltico, y es un requisito para ejercer y tomar decisiones en la administracin pblica. El consenso, el dilogo y la negociacin son factores sin los cuales no podra existir comunicacin, colaboracin y cooperacin poltica. El sistema poltico mexicano ha modificado sus prcticas polticas, si bien persisten deficiencias operativas, las cuales restan credibilidad en las instituciones; las cuestiones positivas sobresalen por encima de las dificultades tcnicas y polticas. La pregunta obligada que si la gobernabilidad en Mxico es perfectible?, la respuesta es s, siempre hay ms lugar para un mayor y efectivo funcionamiento. Lo anterior sin duda requiere de unidad poltica entre los partidos polticos, coaliciones ideolgicas que permitan acuerdos estructurales de mediano y largo plazo por encima de aspiraciones y oportunismo poltico.
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Proceso legislativo y deliberacin. una mirada a las legislaturas locales

Luis Carlos Rodrguez Montao* y Nicols Pineda Pablos**
Los congresos estatales en Mxico han experimentado una situacin
de transicin democrtica similar a la que se dio a mediados de la dcada de 1990 en el Congreso Federal. Pero todava no sabemos si en la aprobacin de las normas se registra la deliberacin de los actores polticos involucrados. En este artculo se analiza la deliberacin o discusin que se dio en cinco casos concretos de iniciativas de ley o decreto presentados ante el Congreso de Sonora. Con esto, se pretende saber quines participan en las deliberaciones, en la formulacin de las polticas en legislaturas locales, y de esta forma explorar el nivel de debate entre los actores. Palabras clave: deliberacin, democracia, Congreso, Poder Legislativo, ley, decreto. Deliberative and legislative process. A look into local legislatures
The state congresses in Mexico have experienced a democratic transi-
tion similar to that which took place in the middle of the nineties in the Federal Congress. But we still do not know if in the approval of the procedure the deliberation of the political involved actors is registered. This article examines the deliberation or discussion that was given in five cases of law initiatives or decrees presented to the Congress of
* Maestro con especialidad en Anlisis de Polticas Pblicas por El Colegio de Sonora. Correo electrnico: luiscarlosweb@hotmail.com ** Doctor en Polticas Pblicas por la Universidad de Texas en Austin. Se desempaa como profesor e investigador del Colegio de Sonora. Correo electrnico: npineda@ colson.edu.mx
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Sonora. From this we try to know who take part in the deliberations or formulation of the policies in local legislatures, particulary in Sonora, and then to explore the level of the debate between the actors. Key words: deliberation, democracy, congress, law and decree initiatives.
Introduccin
se ensean a nivel escolar, de que las legislaturas son cuerpos deliberativos donde, con base en la discusin y el debate entre los representantes de la ciudadana, se deciden y establecen las leyes y reglas que norman a la sociedad. Esta idea est estrechamente relacionada con el principio de la divisin de poderes en las democracias modernas y la idea de que el Poder Legislativo vigila y controla al Poder Ejecutivo. Estas ideas estn incluso bien fundamentadas en la teora poltica clsica. John Locke (162-170), por ejemplo, en su obra El Leviatn expresa las primeras ideas modernas respecto a la separacin de los poderes, afirmando que es imprescindible que exista una separacin del poder legislativo y el ejecutivo, de tal manera que permita objetivar su direccin, y propone que el rey debe someterse al imperio de la ley aprobada por el poder legislativo (en este caso el parlamento ingls). Piensa que el poder es una tentacin fuerte en exceso ante la fragilidad mental humana que es demasiado corrompible, por lo cual expuso la necesidad de no dar a un poder la capacidad de hacer las leyes y tambin ejecutarlas. Por otra parte, Montesquieu (169-17), en su obra El espritu de las leyes (17), propone la separacin del poder estatal y lo menciona como la proporcin justa. Afirmaba que el ejercicio del poder deba separarse en legislativo, ejecutivo del derecho de gentes y en ejecutivo de los asuntos del derecho civil (Barudio, 19, 16). Montesquieu pensaba que el legislativo, ejecutivo y judicial deban estar separados como poderes de gobierno. Esta teora de la separacin de las funciones tena como fin impedir que el soberano se convirtiera en dspota, por lo que le llam la divisin de la soberana, y es bsicamente la divisin o separacin del ejecutivo y del legislativo.
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Existe la idea generalizada, sobre todo en las lecciones de civismo que
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Al dividirse el poder del Estado, se crean los parlamentos, cuerpos colegiados cuya funcin era deliberar o discutir cules eran las mejores decisiones que deba implantar el gobierno con la participacin positiva de todos los actores. En los parlamentos democrticos, los ciudadanos son representados por otros ciudadanos electos para tal fin. Est claro entonces que, de acuerdo con la teora poltica clsica, en una democracia las discusiones o deliberaciones son la parte ms importante del proceso legislativo en un Congreso. De este modo, Elster (199) considera que la democracia deliberativa tiene ventajas y mritos en comparacin con otros modelos de la toma de decisin colectiva, y analiza situaciones en que la deliberacin refuerza la calidad de las decisiones. Esto se aplica especialmente si tenemos en cuenta el contraste entre debatir una decisin antes de votarla o por el contrario decidir simplemente y votar sin el beneficio de un debate (Fearon, 199, 6). Sin embargo, por otra parte, en los sistemas polticos autoritarios es muy frecuente que la divisin de poderes sea una mera simulacin formal y que la deliberacin est ausente en las legislaturas. Los procesos legislativos se reducen a un mero trmite de visto bueno, una especie de sello automtico a las decisiones y reglas que son cocinadas y establecidas por el poder que presenta las iniciativas, es decir, el poder ejecutivo. Coso Villegas (192), por ejemplo, deja bien establecido que el sistema poltico mexicano era una monarqua sexenal absoluta en la que el presidente, como poder ejecutivo, era el poder predominante, y en donde el poder legislativo estaba enteramente subordinado al ejecutivo. Esta caracterstica del sistema poltico mexicano se reproduca fielmente en las legislaturas estatales en donde los legislativos locales estaban subordinados a los gobernadores, es decir, a los ejecutivos estatales (Almada, 192). La pregunta que gua este trabajo es entonces: Hasta qu grado los procesos legislativos de los congresos estatales incluyen realmente la deliberacin como parte de la decisin y aprobacin de leyes? Es la deliberacin y debate de las disposiciones parte del proceso legislativo?
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Nuestro objeto de estudio es la legislatura del estado de Sonora en el trienio de 2000 a 200, que es una asamblea de representantes compuesta por diputados, de los cuales 21 son de mayora relativa1 y hasta 12 se podrn elegir por el principio de la representacin proporcional.2
Breve repaso de la teora del proceso legislativo El Poder Legislativo realiza su funcin a travs de un proceso que se conforma de etapas sucesivas donde el resultado final es la aprobacin o no de una iniciativa, a este mtodo se le conoce como proceso legislativo. El proceso legislativo se compone de cuatro etapas o momentos que llevan una secuencia y podemos clasificar como: iniciativa, trabajo de comisiones, discusin y votacin en la sesin del pleno, y sancin y publicacin. Revisemos brevemente en qu consiste cada una de estas etapas. Iniciativa de ley. El proceso de creacin o reforma de las leyes comienza con la presentacin de una iniciativa a manera de propuesta o proyecto. No todas las personas tienen personalidad de derecho para que le sean admitidas sus iniciativas. El derecho de iniciativa se establece en cada Constitucin Poltica, en ella se establece en quines recae la facultad de presentar a los parlamentos o los congresos proyectos o proposiciones de ley, con el privilegio de que sean obligatoriamente tomados en cuenta y discutidos y votados formalmente. El trabajo de las comisiones. Las comisiones legislativas son un conjunto de diputados de una legislatura que estn encargados de
1 Diputado cuya eleccin se efectu con base en el sufragio poblacional, obteniendo el mayor nmero de votos hacia su candidatura, y distribuido en cada uno de los distritos electorales uninominales. Corresponde al concepto tradicional de diputado por eleccin directa. Diccionario universal de trminos parlamentarios. 2 La eleccin de diputados plurinominales se hace a travs de la representacin proporcional y de acuerdo al nmero de votos obtenidos por los partidos, estos elaboran listas en el cual se asigna un nmero y se otorgan en relacin a la votacin, en el caso de Sonora obtienen este beneficio los partidos que obtuvieren al menos el 3% de la votacin total. Art. 2 de la Constitucin poltica de Sonora.
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estudiar un asunto con el fin de presentar un dictamen. En este caso el asunto es la iniciativa que se presenta ante el Congreso o parlamento, y que la comisin debe analizar para posteriormente presentar un dictamen. Las comisiones son entidades que buscan realizar de manera eficaz el anlisis de los asuntos que reciben los congresos. Se busca la especializacin y la divisin del trabajo legislativo con procedimientos de control para preparar documentalmente la toma de decisiones que se presenta al pleno, asamblea o parlamento. Discusin y votacin. En una discusin se examina de manera atenta y particular una materia entre varias personas, tambin se puede catalogar como una contienda o lugar donde se pueden alegar razones contra el parecer de otro. En la discusin legislativa se encuentra el ejercicio formal de una de las funciones de la representacin poltica como es la deliberativa, ya que el legislador habla en nombre de los ciudadanos a los que representa. Discutir las iniciativas de ley o decreto es una de las principales funciones de los diputados o legisladores, ya que a travs de la argumentacin verbal de las razones planteadas en el debate se puede determinar e ilustrar sobre la conveniencia, el rechazo, aprobacin o modificacin de los distintos proyectos presentados al legislativo. Posterior a la fase de discusin, pero como parte de una misma etapa, tenemos la de votacin o aprobacin. El voto es la manifestacin de preferencias acerca de un nombramiento o una propuesta. La fase de votacin en el mbito legislativo es cuando el pleno vota en definitiva un proyecto de ley o decreto. sta se da en el pleno de la asamblea o parlamento; es la votacin que se da durante la sesin y es la resolucin que expresa en lo individual el legislador, ya sea en forma positiva o negativa en determinado asunto. Es la decisin de carcter formal de su voluntad. Publicacin. La publicacin de una ley o decreto es una obligacin del Poder Ejecutivo. La publicacin consiste en anunciar y dar a coDentro del mbito legislativo a los grupos de trabajo se les denominan comisiones o comits dependiendo del pas en el cual se desarrolle el trabajo legislativo. En ingls y francs son committee o commission; alemn, auftrag; portugus, commisao e italiano commissione o commitato.

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nocer a travs de medios impresos o peridicos oficiales una ley que ha sido discutida, aprobada y sancionada. Una vez publicada inicia la vigencia de dicha ley. La publicacin de una ley no es una facultad discrecional del Poder Ejecutivo, sino una obligacin ineludible que tiene que ejecutar. Si por alguna razn el Ejecutivo no publicase una ley sin ejercitar su derecho de veto, el Congreso puede hacerlo motu proprio.
Transicin democrtica en Sonora Los gobernadores de Sonora, todos del Partido Revolucionario Institucional (pri) mantuvieron un dominio irrestricto sobre los curules o puestos de representacin del Poder Legislativo, cuando menos a partir de 1a XXV Legislatura (1919-1921) hasta la LIV (199-1997). Este control se manifestaba como una autoridad de hecho del Ejecutivo sobre el Congreso del estado, que se limitaba en la prctica a aprobar las iniciativas del gobernador, como una aduana sin problemas (Almada, 192, 10). Es decir, no haba deliberacin o discusin de las iniciativas, las rdenes eran claras, slo aprobar los proyectos. Hasta antes de la LIV Legislatura (199-1997), el pri haba ostentado la mayora calificada en la conformacin de las fracciones parlamentarias en el Congreso del estado (Cuadro 1). Esta situacin le daba prcticamente la facultad total de aprobar cualquier proyecto sin necesidad de convenir acuerdos con otras fracciones parlamentarias. Al no haber adversario en el pleno, la democracia deliberativa se torna nula, las decisiones se toman desde una posicin unilateral, y los deseos del gobernador no tenan objecin en su aprobacin. Este problema se convirti en un vicio institucional para el pri como partido hegemnico. La funcin principal del Congreso es deliberar y estudiar sobre las iniciativas. Pero esta ausencia de independencia del
Locucin latina utilizada como expresin para indicar que se hace algo espontneamente, sin ningn tipo de coercin, o por gusto. Es frecuente que se utilice de forma incorrecta como: motu propio (con una erre) o de motu propio (con de y una sola erre). Referencia disponible en http://es.wikipedia.org/wiki/Motu_proprio. El pri antes se llam Partido Nacional Revolucionario en 192 (pnr), posteriormente se le denomin Partido de la Revolucin Mexicana en 19 (prm).
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Cuadro 1. Evolucin de la composicin partidista del Congreso de Sonora Legislatura pri pan prd 1979-192 1 192-19 17 19-19 1 2 19-1991 19 1991-199 1 1 199-1997 21 7 1997-2000 1 10 9 2000-200 16 1 Totales 16 9 17
pps parm pt pst pfcrn pdm psum prt
2 1 1 1 1
1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1
Total 20 2 1 2 27 27 1 221
Fuente: Archivo General del Congreso de Sonora.
Legislativo respecto del Ejecutivo reflejaba jerarquas de facto e informales entre los poderes del Estado y lo colocaba como decoracin en una escenografa democrtica ficticia. Esta supremaca de un poder sobre otro se traduca en apata del Legislativo, y dejaba en el Ejecutivo la funcin de gran legislador al generar el total de las iniciativas presentadas. Sin embargo, en el Congreso se comienza a notar cierto grado de discusin en el pleno. Los diputados integrantes de las fracciones minoritarias de la LIV Legislatura comenzaron a elevar la voz en contra de algunas resoluciones que poda tomar el pri al tener la mayora simple, es decir, contaba con el 0% ms uno. En esta legislatura, y por primera vez en la historia moderna del Congreso, las fracciones minoritarias electas del Congreso obtuvieron el 6% de las curules, eso les daba cierto margen para discutir reformas constitucionales con el pri, ya que este tipo de reforma requiere de la aprobacin de las dos terceras partes del total del Congreso. Esta legislatura transcurre sin debates importantes entre las fracciones, de hecho el total de las iniciativas del pri aprobadas en el Congreso en ese periodo fueron propuestas del gobernador, y si acaso la oposicin mostraba signos de descontento, simplemente los mayoriteaban en las votaciones de las comisiones y en el pleno.
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El 16 de septiembre de 1997 se concreta en el Congreso lo que sucedi en la jornada electoral del 6 de julio de ese mismo ao. La conformacin del Congreso sonorense fue por dems atpica y la nueva fraccin parlamentaria del pri se enfrent a una dura y desconocida realidad, ya no tena la mayora calificada y, lo que es peor, ni siquiera ostentaba la mayora absoluta de la mitad ms uno. A partir de ese momento, y cuando menos durante los prximos tres aos, deba negociar con el Partido Accin Nacional (pan) y el Partido de la Revolucin Democrtica (prd) cualquier proyecto por grande o pequeo que fuera. Si bien el Congreso sonorense de la LV Legislatura se compona de tres partidos donde nadie ostentaba una mayora que pudiera facilitarle la toma de decisiones por s solo, se esperaba que el Congreso entrara en una parlisis legislativa; sin embargo no sucedi as.6 En esa legislatura se comienza a dibujar un panorama que prevalece hasta la fecha: en el Congreso de Sonora a partir de 1997 ningn partido poltico ostenta la mayora absoluta o calificada. Esta situacin ha dado lugar a que los partidos o fracciones parlamentarias presenten ms trabajo documental, discutan ms los asuntos en las comisiones, y que el Poder Legislativo en general se sacuda el dominio del Ejecutivo en la presentacin de iniciativas de ley y de decreto. El mismo partido del pri, al cual perteneca el Ejecutivo, comienza a presentar mayor trabajo legislativo que en etapas anteriores. De tal manera, podemos afirmar que el Congreso experiment una especie de transicin democrtica ante la pluralidad, acompaada de mayor discusin y debate legislativo. Esta situacin prevaleci en la LVI Legislatura? En realidad exista durante el proceso legislativo un nivel real de deliberacin? Para responder a estas preguntas analizamos cinco casos concretos del periodo 2000-200.
6 Francisco Zepeda Hoyos, en su tesis de maestra, Gobiernos divididos en Mxico: el caso de la LV Legislatura del estado de Sonora 1997-2000 presentada en El Colegio de Sonora en 2001, comprueba que a pesar de la pluralidad de partidos, la LV Legislatura no experiment parlisis al aprobarse la mayor parte de las iniciativas que presentaron los distintos partidos polticos.
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Cinco procesos legislativos Despus de hacer un estudio de investigacin sobre el Congreso sonorense de la LVI Legislatura, que comprende el periodo 2000-200, encontramos datos que nos hacen ver un panorama ms claro en torno a la serie de debates y discusiones que se dan en el Poder Legislativo de Sonora. Escogimos cinco casos especficos de iniciativas presentadas ante el Congreso de Sonora que sustentan nuestras conclusiones (Cuadro 2). Estos casos se aislaron de un universo de ms de 220 iniciativas de ley y de decreto que se presentaron en esa legislatura en particular. Estos proyectos fueron motivo de mayor anlisis por parte de las fracciones parlamentarias, ya que su contenido motivaba la participacin de los mismos. El criterio de seleccin fue con base en el nivel de deliberacin que ostentan los proyectos. Para ilustrar el nivel de importancia de nuestro estudio, observamos como ejemplo que el Congreso de Sonora aprueba cada ao 72 iniciativas de ley de ingresos municipales, las cuales obedecen a patrones repetitivos en los que no se observa deliberacin. En cambio, encontramos que los proyectos que arrojan ms discusin son los procesos legislativos de una nueva ley o las reformas a la Constitucin Poltica local (Cuadro ).
Indicadores de deliberacin Al hablar de deliberacin, debemos identificar primero cundo y dnde se da este intercambio dialctico, ya que stos sern los indicadores que nos servirn para evaluar el nivel de deliberacin durante el proceso legislativo en la aprobacin de una norma. En la parte normativa, el reglamento del Congreso aborda, entre otros, el tema de las discusiones como parte del proceso de la formacin de leyes. En este proceso se establece que, para la discusin de los asuntos, se debe llevar un orden en cuanto a las participaciones de los diputados en la etapa de las discusiones (art. 72).
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Cuadro 2. Procesos legislativos que se analizan

Ley No. 74, Que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado de Sonora Quin enva iniciativa(s) Participan diputados de pri, pan, prd, Poder Ejecutivo, Judicial, Instituto de Investigaciones Legislativas y Direccin Jurdica del Congreso, pero ninguno a ttulo personal Comisin Fecha que a la que fue se turn a remitida comisin Fecha de aprobacin Fecha de publicacin
Comisiones Unidas de Gober27 de 0 de nacin y noviembre febrero de Puntos de 2000 2001 Constitucionales
B.O. No. 26 Secc. II, 29 de marzo de 2001
No. 7, Ley de Gobierno y Administracin Municipal
Primera, segunda y tercera Primera, segunda y tercera Comisiones 1 de 0 de Comisiones Unidas de Unidas de noviembre septiembre Gobernacin y Puntos Goberde 2000 de 2001 Constitucionales nacin y Puntos Constitucionales Francisco Hernndez, Jess Ortiz y Alfonso Valenzuela por el prd, fraccin en conjunto del pan y del pri , as como Gustavo de Unanue del pan Comisin de Transporte (nica) Primera, segunda y tercera Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales
B.O. No. 1 Secc. I, 1 de octubre de 2001
No. 19, Ley de Transporte
Varias fechas
Edicin especial 1 de marzo No. 1, de de 2002 marzo de 2002
No. 151, Que reforma, deroga y adiciona Primera, segunda y tercera diversas dispoComisin de Gobernacin siciones de la y Puntos Constitucionales Constitucin Poltica del Estado de Sonora Decreto No. 2, del presupuesto de egresos del Estado de Poder Ejecutivo Sonora, para el ejercicio fiscal de 2002
0 de mayo de 2002
1 de junio de 2002
B.O. No. Secc. I, 2 de octubre de 200
Comisiones de Unidas de diciembre Hacienda de 2001
de enero de 2002
B.O. No. 1 Secc. III, de enero de 2002
Fuente: Archivo del H. Congreso del Estado de Sonora.
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Cuadro . Iniciativas de la Ley de Transporte presentadas

Iniciativas de ley de transporte Fecha de entrega Comisin dictaminadora
D.D. Francisco Hernndez Espinoza, 27 de mayo de Jess Ortiz Flix y Alfonso Valenzuela 199 Segura del prd El
pan
a travs de sus diputados
16 de septiembre de 199 7 de junio de 2001 2 de octubre de 2001 1 de noviembre de 2001
Dip. Gustavo de Unanue Aguirre (pan) Fraccin parlamentaria del

pri pan
Comisin nica de Transporte
Fuente: Expediente No. 19, tomo 127, archivo del Congreso de Sonora.
Figura 1. Nivel de discusin a proyectos de ley y decreto

Leyes de ingresos del Estado y los municipios Repetitivas Obligatorias Menos discusin Poca discusin y anlisis, obedecen a variaciones econmicas Se aprueban 73 cada ao de trabajo legislativo
Iniciativas de Ley
Mayor discusin -De nueva creacin -Reformas constitucionales -Reformas a, leyes secundarias -Mayor discusin y anlisis en comisiones -Requieren ms tiempo para su aprobacin Se aprueban menos leyes de este tipo
Fuente: Elaboracin propia.
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De igual manera identificamos dos momentos durante el proceso legislativo donde se puede dar o se motiva la deliberacin y debate de los diputados. Primero, al inicio del proceso el Congreso recibe una iniciativa de ley o decreto, posteriormente sta es remitida a una de las comisiones de dictamen. En este momento se debe analizar y deliberar en una comisin los pros y contras, as como la pertinencia coyuntural del documento, y se permite la discusin de los legisladores hasta concluir en un dictamen; ste puede ser rechazado o aceptado. El segundo momento se da cuando el dictamen que fue previamente aprobado en la comisin es presentado ante el pleno. Los proyectos de ley dictaminados por las comisiones se discuten primero en un contexto general y posteriormente en lo particular cada uno de sus artculos por los diputados que as lo requieran. Derivado de los momentos de deliberacin durante el proceso legislativo observamos cuatro atributos, los cuales pueden arrojar datos empricos y ofrecer una evaluacin cualitativa de la muestra de los procesos seleccionados. De tal forma que tenemos: Iniciativas presentadas. Este indicador se medir en cuanto al nmero de proyectos recibidos, dado que los facultados por la Constitucin no tienen lmite para presentar propuestas, a mayor nmero de iniciativas existe mayor material de deliberacin o viceversa. Trabajo de comisiones. El trabajo de las comisiones es una de las partes ms importantes en la etapa de deliberaciones. Se pretende conocer si las comisiones se reunieron y cul fue su aportacin en los tiempos pactados para analizar los proyectos de ley. Foros de consulta. La realizacin de foros de consulta resulta ser un indicador de transparencia y participacin ciudadana, condicin primordial en una democracia moderna; esto es, mayor nmero de foros, de participacin de los ciudadanos, de discusin y deliberacin durante el proceso. Modificaciones. Este indicador nos dice si a la iniciativa de origen se le realizaron cambios o modificaciones de su escritura original, lo cual nos habla de posiciones dicotmicas ante
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diversas posturas, lo que por consecuencia trae una deliberacin.
Evaluacin de los procesos Proceso 1. El primer proyecto legislativo es el estudio de la iniciativa de ley No. 7 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitucin local (Archivo del Congreso de Sonora, tomo 12, expediente No. 7). Este proyecto nace como producto de una serie de reformas al artculo 11 de la Constitucin federal que consiste en darle ms autonoma a los municipios. La iniciativa es retomada por el Congreso de Sonora como una orden que emana de los artculos transitorios del decreto aprobado por el Congreso federal que reforma al artculo 11 publicado el 22 de diciembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federacin. En el Congreso la iniciativa es presentada y turnada a comisiones el 0 de noviembre del 2000. La iniciativa se turna para su anlisis a la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, y sta designa a un grupo de trabajo plural en el cual participaron algunos funcionarios de los tres poderes de gobierno. Bsicamente, el trabajo lo realiz el grupo mencionado anteriormente, las conclusiones a las que llegaron fueron la base del dictamen que presenta la comisin. La reforma es buena en esencia si pensamos que darle autonoma a los municipios es un reclamo de la parte principal de la divisin poltica en el pas. Estos son los aspectos ms importantes que aborda la reforma: a) Reconocer al municipio como mbito de gobierno al sustituir el trmino de administrar por el de gobernar. b) Se confiere a los ayuntamientos la facultad de aprobar los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de sus jurisdicciones. c) Se amplan las funciones relacionadas con la prestacin de los servicios pblicos municipales como agua potable y recoleccin de basura, entre otros.
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d) Se dan facultades a los municipios para que cobren el valor comercial del impuesto predial a propuesta del propio ayuntamiento, con la aprobacin de la legislatura local. e) Se introduce la posibilidad de que los municipios se puedan asociar con otros municipios o estados de la repblica en la celebracin de convenios. Las comisiones de gobernacin coordinaron los trabajos, pero no se habla del trabajo de esas mismas comisiones, slo que coordinaron el trabajo hecho por un grupo propuesto por los actores polticos ms importantes en la entidad. El anlisis ya estaba hecho cuando se presenta ante el pleno, las comisiones le dieron la formalidad de iniciativa de ley para cumplir con los requisitos e instrumentos procedimentales que marca la Constitucin de Sonora, la Ley Orgnica y el Reglamento del Congreso. No hay registro de la forma como participaron los diputados de las comisiones de Gobernacin en cuanto a su aportacin para el dictamen de esta reforma constitucional. En el expediente queda asentado que participaron los grupos antes mencionados. Lo que no queda claro en este proyecto de reforma es quin enva originalmente la iniciativa al Congreso de Sonora, algo fundamental en cualquier proceso legislativo. Se infiere que son las comisiones quienes presentan la iniciativa como una forma de retomar lo hecho por el Congreso de la Unin. El Congreso de Sonora realiz una jornada de trabajo (foro) el 1 de enero de 2001. Esta jornada de trabajo estuvo dirigida al Constituyente Permanente de Sonora,7 compuesto por la totalidad de los 72 ayuntamientos de Sonora y del propio Congreso. En la realizacin de esta especie de consulta se exhort a las autoridades municipales para que asistieran e hicieran propuestas a las conclusiones a que llegaron en el grupo de trabajo. Se obtuvo informacin en los mismos expedientes relativa a que a los foros asistieron 60 presidentes municipales (de un universo de 72) y distintos regidores de 20 municipios.
Para aprobar reformas constitucionales es necesario que stas se aprueben por las dos terceras partes de los diputados del Congreso, y por la mayora de los ayuntamientos del Estado, segn lo estipulado en el artculo 16 de la Constitucin Poltica local. A esta situacin se le denomina el Constituyente Permanente.
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En sntesis el estudio y discusin observados se consideran bajos, ya que slo se present una iniciativa. El trabajo del dictamen lo hizo un grupo no conformado por diputados; el dictamen se presenta despus de 12 das pero es aprobado de manera satisfactoria; y slo se realiz un foro de consulta. Lo ms notable es que se le hicieron algunas modificaciones al dictamen original, pero no existen registros de las participaciones de los diputados. La deliberacin o discusin que observamos en este proyecto es la que se dio en: a) El grupo de trabajo formado ex profeso; no as en las comisiones de gobernacin. b) La jornada de trabajo o foro dirigida a autoridades municipales; sin embargo no se conservan registros del evento. c) No hay registro de trabajos de las comisiones. d) El pleno. Se hicieron observaciones de redaccin y estilo, el coordinador del pri hace algunas reflexiones en cuanto a mala redaccin, pero la aprobacin estaba armada previamente, no caba la discusin en el pleno, la aprobacin final fue unnime. En general, la aprobacin del proyecto de ley No. 7 se decidi con poca deliberacin por parte de los diputados en comisiones, y ms bien se da en un clima de consenso de la cpula de los coordinadores de cada fraccin parlamentaria representada en la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica. Se observan decisiones centralizadas ms que participaciones independientes, tanto de los ciudadanos como de los legisladores del Congreso. Proceso 2. El proceso legislativo que se llev a cabo para la aprobacin de la ley No. 7 de la Ley de Gobierno y Administracin Municipal se deriva del mismo grupo de trabajo que analiz la propuesta del proceso anterior. En esta ocasin, quienes presentan o proponen la iniciativa son las Comisiones Unidas de Gobernacin el 12 de febrero de 2001. Estamos ante un mismo proyecto que es darle autonoma al municipio, pero en el caso anterior es a travs de un mandato de ndole constitucional federal, y en ste es de mbito local.
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La iniciativa es presentada por la primera, segunda y tercera Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales. No es propiamente una iniciativa elaborada por las comisiones, sino ms bien es retomar el trabajo hecho por el grupo creado para analizar las reformas del artculo 11 federal. Se realiz un estudio exploratorio de la iniciativa, y encontramos que las modificaciones fueron de forma, mas no de fondo, de tal manera que se encuentran cambios en la redaccin original de la primera iniciativa, sin que estas modificaciones cambien el sentido de los artculos propuestos. El juego partidista se da en un ambiente de consenso previo, la sesin del pleno es solamente el teatro perfecto para plasmar el triunfo de una sesin con resultado anticipado: aprobacin unnime. Es muy difcil suponer un trabajo propositivo de las comisiones, a pesar de que en el expediente se registra que participaron de forma activa. La falta de actas levantadas desmerita lo dicho o hecho por la legislatura en cuanto a los trabajos de las comisiones. El tiempo que utiliz la legislatura, que dur aproximadamente un ao, fue mayor al tiempo establecido en el reglamento del Congreso. No se tienen registros de la realizacin de foros de consulta. Adems, el dictamen ocup ms tiempo de lo que establece el reglamento. Al igual que en el proyecto anterior, el dictamen presentado por las comisiones a destiempo fue aprobado en el pleno de manera unnime. En sntesis, la discusin de la ley de gobierno y administracin municipal se da en muchos sentidos con sistemas de deliberacin aparente, pero se da ms el consenso de la cpula que un trabajo de anlisis en comisiones. En el Congreso de Sonora se dan ms los consensos previos en la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica que un real debate e intercambio de ideas entre la totalidad de los diputados. Proceso 3. En el proceso de la presentacin de la iniciativa de la Ley de Transporte convergen iniciativas enviadas por distintos grupos parlamentarios, por diputados como proyecto individual, as como por partidos polticos (expediente No. 19, tomo 127, archivo del Congreso de Sonora). La comisin recibe en total cinco iniciativas de ley para su discusin y anlisis con la finalidad de emitir un dictamen para presentarlo ante el pleno legislativo.
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Aunado a las iniciativas, el Congreso de Sonora organiz seis foros de consulta ciudadana en algunas ciudades del Estado. De estos foros resultaron 00 propuestas, de las cuales 267 se presentan por escrito y de manera verbal, todo esto para robustecer el dictamen que deba presentar la comisin. De los foros de consulta realizados se recogieron algunas propuestas que se resumen en los siguientes puntos: a) Que se otorguen facultades de autoridad en la materia a los presidentes municipales o la formalizacin de las direcciones municipales de transporte para que sean responsables del servicio. b) Que se cree un consejo consultivo de transporte con capacidad resolutiva sobre los problemas en la materia. c) Que el otorgamiento de las concesiones sea previo estudio a fondo del solicitante. d) Que se expida el reglamento de la Ley de Transporte. e) Que se creen los concejos ciudadanos municipales y regionales de transporte para que funcionen como organismos de anlisis y decisin. Figura 2. Foros de consulta para la Ley de Transporte
Navojoa, 4 julio de 2001
Cd. Obregn, 25 junio de 2001

Se realizaron 6 foros de consulta ciudadana
Nogales, 30 junio de 2001
Guaymas, 25 junio de 2001
Hermosillo, 22 de junio de 2001
San Luis Ro Colorado, 29 junio de 2001
Fuente: Expediente 19, tomo 127, archivo del Congreso de Sonora.

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f) Que se implemente un horario nocturno en el transporte urbano. g) Que existan condiciones adecuadas en las unidades para personas con discapacidad y de la tercera edad, y que les otorgue el mismo descuento a los estudiantes. h) Que se municipalice el transporte pblico. i) Que se otorgue prioridad en la entrega de concesiones a los trabajadores y operadores del transporte. j) Que todo procedimiento para otorgar concesiones se inicie mediante declaratoria de necesidades hecha por la direccin general de transporte. Fueron cuatro aos el lapso que dur el proceso legislativo en la aprobacin de la Ley de Transporte del Estado de Sonora. Fueron dos legislaturas distintas las que intervinieron en su aprobacin: la LV y la LVI. El nmero de foros es muy aceptable tomando en cuenta que fueron realizados todos dentro de las fechas previas a la discusin y aprobacin de la iniciativa. Otro aspecto positivo es que los foros de consulta fueron abiertos a la sociedad a diferencia de otros foros en otras materias, a los cuales en ocasiones se invita slo a ciertas autoridades del estado y municipales. El aspecto negativo del anlisis de esta ley tal vez sea que dur cuatro aos desde la presentacin de la primera iniciativa hasta su aprobacin y publicacin en el Boletn Oficial del gobierno del estado. Las iniciativas que se presentaron en la LV Legislatura se quedaron en la congeladora por un tiempo considerable, desde el ao 199 hasta 2001, siendo la LVI Legislatura la que impuls los consensos y acuerdos necesarios para que al fin se aprobara. En cuanto a la participacin de los legisladores constatamos que fue aceptable, a pesar de no tener el registro de los trabajos de la Comisin de Transporte; a la iniciativa se le incorporan algunos puntos de las propuestas hechas por los distintos participantes a los foros de consulta.
El trmino congeladora se aplica a los dictmenes que estn pendientes de resolucin en las comisiones. Este retraso puede suceder porque no existen acuerdos entre las fracciones parlamentarias o por simple apata de la comisin.

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La iniciativa fue modificada por la Comisin de Transporte y posteriormente presenta un dictamen a manera de iniciativa final ante el pleno el 1 de marzo de 2002. El nivel de discusin se considera de bueno a alto. Este nivel alcanzado se debe a que fueron bastantes iniciativas presentadas (), diversos foros de consulta (6), se realizaron modificaciones producto de los debates y participaron todas las fracciones. En este caso slo vemos que no se dictamin de origen a tiempo la iniciativa. Proceso 4. El proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal del 2002 del Estado de Sonora es presentado por el gobernador a travs de la Secretara de Hacienda el 0 de noviembre de 2001, y fue turnado a las Comisiones Unidas de Hacienda el de diciembre de 2001. El presupuesto que analizamos comprende todas las erogaciones por concepto de gasto corriente, gasto federalizado, inversin fsica y financiera, as como los pagos de deuda pblica que en el 2002 realicen: a) El Poder Legislativo. b) El Poder Judicial, con excepcin de los que lleven a cabo los juzgados locales. c) El Poder Ejecutivo en las dependencias de la administracin pblica directa, los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, fideicomisos pblicos, tribunal de lo contencioso administrativo, juntas locales de conciliacin y el Consejo Tutelar para Menores. El presupuesto de egresos presenta una breve exposicin de motivos, para posteriormente entrar de lleno al cuerpo de 2 artculos en el cual se hace mencin de los montos totales que comprende el gasto pblico. El formato de presentacin del presupuesto de egresos 2002 se divide en poderes del estado, dependencias del Ejecutivo, polticaprograma y objeto del gasto. Al igual que en los otros proyectos, los trabajos de comisiones no se ventilaron y tampoco qued un registro documental de las discusiones que se llevaron a cabo en la aprobacin del gasto para el ejercicio fiscal del 2002.
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De igual forma, es una costumbre que en los temas financieros, ya sean los ingresos o el gasto pblico, la sociedad no sea tomada en cuenta, y esto redunda en la falta de foros de consulta dirigidos a contadores, ingenieros o instituciones acadmicas que pudieran enriquecer las decisiones de gobierno en cuanto a las polticas de gasto. Las sesiones en las cuales se discuti el presupuesto de egresos fueron un verdadero desastre, no hubo coherencia en cuanto a cuestiones de lgica legislativa. El Congreso aprob los egresos sin haber aprobado previamente la Ley de Ingresos; por tanto, se estaba en la nada jurdica. Sin embargo, ms que anlisis y debates, los diputados defendan posiciones ciento por ciento polticas; esto no quiere decir que sea completamente malo, pero para efectos de este estudio, tratamos de encontrar el verdadero nivel de discusin de corte financiero de parte de los diputados en un proyecto de decreto tan importante como el gasto pblico. Pas algo nunca antes visto, el Congreso sobrepas el tiempo que permite la ley para aprobar el paquete econmico, de tal manera que el estado de Sonora amaneci en el 2002 sin capacidad de cobrar los impuestos y sin asignaciones de gasto para la operatividad de la administracin pblica; fueron 72 horas nada ms, no pas nada, pero queda el precedente. Al final, el presupuesto fue publicado el mismo da de su aprobacin el de enero de 2002 en el Boletn Oficial (Cuadro ). En resumen, es una sola iniciativa la que se presenta; pero es que nadie ms puede presentarla, el Ejecutivo es el nico facultado para tal efecto. Es una iniciativa que no pasa por ningn tipo de escrutinio pblico, no se organizan foros ni nada que pueda contribuir en el mejoramiento de las asignaciones presupuestales. Se le hace una cantidad aceptable de modificaciones, todas ellas en gran medida por los anlisis del grupo parlamentario del pan. El dictamen es presentado fuera del tiempo establecido en el reglamento, y fue rechazado en primera instancia en el pleno. La participacin fue, por una parte, de la fraccin del pri apoyando al Ejecutivo en su propuesta. Aunque por un momento hubo ruptura al interior del partido, sta al final se subsan. Por otra parte, el pan aport anlisis muy buenos en trminos financieros. esto lo consideramos
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Cuadro . Proceso de aprobacin del presupuesto de egresos 2002

Fecha 30/11 2001 4/12 2001 28/12 2002 31/12 2001 3/1 2002 Se logran los acuerdos y el Congreso aprueba, despus de hacerle adecuaciones, el presupuesto de egresos para 2002. 3/1 2002
Varios dipuEl Ejecutivo Se soEs turnatados del pan presenta mete al do a las no estn de proyecto de pleno no Comiacuerdo con decreto de logrando siones el dictamen y presupuesto consenso Unidas la propuesta de egresos para su de Hadel Ejecutivo. para Sonora aprobacienda. Se rechaza el de 2002. cin. proyecto.
Se publica en el Boletn Oficial.
aceptable teniendo en cuenta que la informacin la posea el pri en su totalidad en manos del Poder Ejecutivo, la cual defenda de manera frrea y no era fcil que la entregara a los partidos de oposicin. Vemos a un prd casi como mero espectador. Fue un partido que tal vez s tuvo participacin, pero no de anlisis financiero; fue ms que nada una participacin poltica. El pan analizaba nmeros y criticaba el proceder de los planes del Ejecutivo; el prd solamente tomaba una posicin en la votacin. Derivado de todo lo anterior, el nivel de anlisis y discusin se puede catalogar como bajo. Los puntos dbiles podemos identificarlos en: a) un dictamen fuera de tiempo y adems rechazado; b) ningn foro de consulta realizado; y c) la pobre participacin del prd en las discusiones. Esto nos habla de un de nivel de discusin y debate pobre en trminos generales para este proceso. Proceso 5. La iniciativa de la ley No. 11 atiende a una serie de reformas a la Constitucin Poltica local en materia electoral. La iniciativa de ley es presentada por los integrantes de las Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales en el 2002, y se turn a las mismas comisiones que hacen la propuesta el 0 de mayo de 2002 (tomo 127 bis, expediente No. 11, archivo del Congreso).
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Acciones
Fuente: Libro de actas de la LVI Legislatura.
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Desconocemos el da exacto de la presentacin de la iniciativa ya que se indag en oficiala de partes y en el rea de apoyo legislativo, lugares donde se quedan los registros de entrada de los documentos que recibe el Congreso con resultados negativos. La iniciativa presentada tiene el propsito de adecuar el ordenamiento jurdico principal del estado a los lineamientos, principios y disposiciones que marca la Constitucin Poltica federal en materia electoral. De acuerdo con la informacin recabada durante el proceso de anlisis de esta ley, no se llevaron a cabo foros o algn otro tipo de actividades que enriquecieran el dictamen que presentaran los diputados miembros de las comisiones. Esta situacin es algo extraa, ya que para estas iniciativas, por el grado de importancia que reviste a los partidos y a muchos ciudadanos en general, es muy comn que el Congreso realice foros de discusin sobre el tema y que stos sean muy nutridos en asistencia. En general la iniciativa de ley abordaba los siguientes puntos: 1. Una mayor fiscalizacin de los recursos utilizados en campaas polticas. 2. Otorgarle ms facultades y autonoma en sus decisiones al tribunal estatal electoral. 3. Transmitir la facultad de calificar la eleccin del gobernador al Consejo Estatal Electoral, atribucin que antes era del Congreso del estado. . Incluir en la legislatura a un representante extrado de los pueblos indgenas del estado. 5. Se defini el tiempo de duracin en su encargo de los consejeros estatales electorales y la facultad del Consejo para fijar los topes en los gastos de precampaas. 6. Se plasma en la constitucin local el derecho de iniciativa popular. 7. Se busca la equidad en la participacin a los cargos de eleccin popular entre hombres y mujeres. La iniciativa fue presentada por los diputados miembros de las Comisiones Unidas de Gobernacin el 0 de mayo de 2002. Los gru216
pos parlamentarios ni el Ejecutivo presentaron iniciativas. En este caso es extrao que en una reforma constitucional de ndole electoral no participen ms entidades en la presentacin de iniciativas ante el Congreso. No se tiene una fecha de entrada de manera formal, ya que el expediente no es claro. Tenemos una fecha de partida que es el 0 de mayo de 2002 como el da en que fue turnada a comisiones. Si atendemos lo que dice el reglamento, la iniciativa se present en los cinco das hbiles anteriores a que fuera turnada a la comisin. La iniciativa fue aprobada el 1 de junio de 2002 por mayora y con la negativa del pan; se publica por primera vez el 2 de octubre de 200. Posteriormente la Suprema Corte de Justicia de la Nacin invalida por errores en el proceso la ley 11 el 16 de febrero de 200, de tal manera que el Congreso debe hacerle correcciones y se vuelve a publicar la ley el 1 de marzo de 200 de manera correcta; sin embargo, en el expediente no se precisa cundo fue aprobada de nuevo. Esta materia es por excelencia una de las ms debatidas y que suscitan deliberacin y negociacin entre las fracciones parlamentarias. De acuerdo con informacin contenida en el expediente, no se realizaron foros de consulta en la etapa de discusin, tanto para autoridades como para la sociedad civil. No existe registro alguno de lo que sucedi en la etapa de los trabajos de comisiones. En donde encontramos una situacin de deliberacin fue en las sesiones del pleno. Al presentar las comisiones unidas de gobernacin un dictamen aceptado por sus integrantes, podemos inferir un clima de consenso, pero en el pleno las cosas sucedieron de forma distinta. Los diputados del pri y del prd, miembros de las comisiones, aprobaron el dictamen tal cual se present ante el pleno, no as los diputados del pan; sin embargo, en las comisiones el pan no conformaba la mayora suficiente para rechazar dicho dictamen. Vemos un proceso sumamente errtico en alguno de sus pasos y falto de elementos de materia de anlisis. El Congreso recibi una iniciativa; el dictamen sobrepas el tiempo legal y adems fue rechazado en primera instancia. Para la aprobacin de esta iniciativa no se realiz ningn foro, o al menos no qued nin217
Poltica interior
Cuadro . Proceso de aprobacin de reformas a la constitucin local

Fecha s.f. Proceso de aprobacin de la ley 151 Se presenta iniciativa de reformas a la constitucin local en materia electoral. Observaciones No se especifica la fecha.
0 mayo Se turna a las comisiones de gobernacin 2002 y puntos constitucionales. Se somete un dictamen de las comisiones La aprobacin se da en un clima 1 junio ante el pleno, es aprobado por mayora tenso con la desaprobacin de 2002 (pri-prd). los 1 diputados del pan. 2 oct. 200 Se ordena publicar la ley por el mismo Legislativo. Diversos diputados del pan de la LVII Legislatura promueven accin de inconstitucionalidad ante la scjn en la aprobacin de la ley 11. La
scjn
El Ejecutivo devuelve el proyecto y al da siguiente decide que sea el propio Legislativo el que la publique.
21 nov. 200 17 feb. 200
declara invalidada la ley 11.
En votacin unnime. En votacin unnime.
Se vuelve a legislar y es presentado otro 10 marzo dictamen de la misma ley 11, el cual es 200 aprobado de forma unnime. En esta ocasin es sancionada por el 1 marzo Poder Ejecutivo, y se publica por orden de 200 este ltimo.
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Archivo del Congreso, tomo 127-bis, expediente 11.
gn registro de ellos. Al final se hicieron las modificaciones al dictamen producto de las negociaciones del pan. Fue un proyecto en el que participaron todas las fracciones en las discusiones, pero con posiciones de carcter poltico ms que de una deliberacin en busca de una reforma ciudadana. De todo lo anterior se aprecia un proceso legislativo mal llevado, en el cual tuvo que intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para determinar la validez de la norma.
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Conclusiones La divisin de poderes que postul y defendi el Barn de Montesquieu (169-17) buscaba no slo poner un contrapeso al Poder Ejecutivo, sino principalmente establecer un rgano parlamentario, es decir, que parlamenta, habla, dialoga, debate, discute y delibera los asuntos pblicos con el fin de tomar decisiones y establecer reglas a nombre de la colectividad. Sin embargo, en los regmenes autoritarios o en las formas menos acabadas o simuladas de democracia, dicha funcin legislativa desaparece y en su lugar se ponen en escena rituales y escenografas que parecen parlamentarias, pero que no lo son en lo sustantivo. En el caso del Congreso del estado de Sonora, durante el periodo de partido hegemnico, en la prctica fue notable el avasallamiento de un poder sobre los otros, de manera que el rgano legislativo slo desempeaba un papel de mero trmite, mientras que la reflexin, anlisis de las decisiones y reglas, si existan, se desarrollaban en otros mbitos. Dicho de otro modo, la divisin de poderes en Sonora no exista y slo haba un Legislativo subordinado y consecuente con las decisiones del gobernador en turno. La legislatura del estado de Sonora comienza a experimentar una situacin de autonoma relativa hasta mediados de la dcada de 1990, principalmente a partir del trienio 1997-2000, cuando partidos de oposicin al pri comenzaron a ganar posiciones en el Congreso del estado para que las decisiones no siguieran siendo rdenes unilaterales por parte del Ejecutivo. Tratando de contestar la pregunta principal que planteamos sobre el papel que tiene la deliberacin en el proceso legislativo, se aprecia que la deliberacin est todava ausente de la mayora de los procesos legislativos estudiados. En los cinco procesos seleccionados, por ser los menos rutinarios y que abordan temas o materias que requeran ms estudio y deliberacin, no encontramos constancia de la existencia ni de deliberacin ni de negociacin explcita entre las fracciones. Observamos procesos legislativos en los cuales prcticamente no hubo participacin ni consulta a los sectores de la poblacin afectados o vinculados con los temas que se abordaban.
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Poltica interior
En los trabajos de comisiones no se observa la labor de los legisladores, sino ms bien son los asesores y grupos polticos externos al Congreso los que deciden y hacen los estudios y las propuestas. Paradjicamente, en el periodo 2000-200 que estudiamos todava no se levantaban minutas ni se dejaba registro de los trabajos, de las ideas, ni de los argumentos esgrimidos en las reuniones de las comisiones. La discusin y deliberacin de las leyes en el Congreso se limitaba a lo que se expresaba en el pleno, en debates con poco sustento y la expresin de posiciones polticas de los diputados muchas veces orientadas a los medios de comunicacin que cubren la fuente legislativa. El proceso legislativo, tal como lo analizamos, es un proceso eminentemente tcnico-jurdico, sin un anlisis profundo de polticas, donde se ejecutan y siguen las formas y procedimientos reglamentarios, de modo que llegan a ser una especie de ritual parlamentario con un remedo de deliberacin y debate. Adems, a pesar de su formalismo, no estn exentos de inconsistencias y errores en sus diferentes pasos. El caso revelador de estas deficiencias es la reforma constitucional que fue declarada invlida por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin despus de haber sido aprobada en el Congreso de Sonora, tal vez por un error de apreciacin de los diputados, pero al fin errores que se comenten durante el proceso. La deliberacin que se observ en el estudio de los cinco proyectos no fue precisamente lo que se supone en la teora de la divisin de poderes y del papel de los rganos legislativos o parlamentarios. No se pudo constatar la existencia de deliberacin en el trabajo de las comisiones, las cuales no dejaron registro de cmo interactuaron los diputados y cmo se realizaron los dictmenes y anlisis de iniciativas que presentaron. Por otra parte, las discusiones que se daban en el pleno eran sesiones armadas previamente por los coordinadores de las fracciones parlamentarias. De antemano, ya se saba exactamente la postura de un diputado al momento de pedir la palabra en la tribuna, de modo que las decisiones y aprobacin de leyes en el Congreso, en general, se haca con base en la construccin de mayoras ms que al intercambio de ideas entre los legisladores.
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En cuanto a los factores o razones que promueven la discusin y la negociacin entre los diputados, o al menos entre las fracciones partidistas, est claro que fue la pluralidad poltica la que trajo consigo una especie de deliberacin entre fracciones partidistas, no entre individuos legisladores. No se puede negar el hecho de que, a partir de que el pri pierde la mayora absoluta y calificada, el Congreso se vuelve ms contestatario ante el Ejecutivo, y al mismo tiempo al interior del Congreso se comienzan a manifestar intentos y casos de deliberacin entre las bancadas o fracciones parlamentarias. De este modo, el congreso sonorense mejor con la pluralidad poltica. El proceso legislativo se enriqueci en cuanto a que ya no es slo un conjunto de pasos obligados, pero llevados a cabo de manera ritual, que otrora el Ejecutivo vea como un acto protocolario de sus decisiones. Hoy se aprecian indicios de un proceso legislativo ms legtimo, donde se permiten los jaloneos polticos, inconformidades, as como acuerdos, consensos y disensos en la aprobacin de las leyes y los decretos. Esta autonoma relativa del Poder Legislativo no perjudic la relacin entre el Legislativo y el Ejecutivo, sino que se dio una relacin de respeto. Esto se hizo patente cuando el Ejecutivo no utiliz el recurso de hacerle observaciones o vetar las resoluciones del Legislativo. Pudiera pensarse que en esta nueva forma de legislar el Poder Ejecutivo podra convertirse en un analizador de leyes y participar en la creacin de la norma junto a su fraccin a travs de sus asesores, en vez de aparecer como un generador de ellas. Al final el Ejecutivo tiene el recurso de publicarla o no, lo que le deja buena participacin en el proceso legislativo. Este proceso ha mejorado, pero todava tiene problemas. El rgimen poltico actual bien pudiera ser denominado como partidocracia, ya que los que participan y toman las decisiones no son los legisladores individuales sino los grupos o fracciones partidistas estrechamente vigilados por su respectivo coordinador y, desde fuera, por los dirigentes de los partidos a quienes les deben el haber sido candidatos y el haber llegado a esa posicin legislativa. Esta partidocracia no va a permitir que el Congreso avance demasiado en aspectos fundamentales como la autonoma de las decisiones de los legisladores.
221
Poltica interior
A futuro se vislumbra que permanecer la situacin de gobiernos divididos, pero se puede apreciar que las fracciones parlamentarias tratarn de profesionalizar sus decisiones, al conformar mejores cuerpos de asesores que paulatinamente pudieran ser institucionales, ms que partidistas. El nuevo sistema, en el cual las decisiones se toman por bloque partidista adoptado por el Congreso de Sonora a partir de 1997, seguir el mismo rumbo, cuando menos hasta que no se logre la profesionalizacin completa del cuerpo legislativo y se d la reeleccin de los legisladores. En estos momentos existe una democracia relativa y precaria donde se dan negociaciones y acomodos polticos y se trata de romper con el antiguo rgimen. La deliberacin pudiera desempear un papel ms central en el proceso legislativo cuando los legisladores tengan que responder ante los electores por las decisiones que toman, no a los partidos polticos.
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el papel de las energas renovables en la poltica energtica nacional

Rigoberto Garca Ochoa*
Las energas alternativas, como es el caso de las energas renovables,
pueden desempear un papel importante para el desarrollo sustentable del pas, desarrollo que debe conjuntar aspiraciones legtimas de desarrollo econmico con sus correspondientes impactos ambientales, que en el tema energtico se ejemplifican icnicamente con el problema del calentamiento global. No hay que olvidar que los procesos de produccin y consumo de energa son una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero, debido a la importancia que tienen los recursos fsiles en la produccin de energa. Es as que las energas renovables, al ser energas limpias que no emiten contaminantes a la atmsfera, representan una de las principales alternativas a esta problemtica ambiental de carcter global. El aprovechamiento de energas renovables puede ser sin duda una opcin adecuada para el logro de estos objetivos; sin embargo, existen algunas ideas que desde la perspectiva de este trabajo es necesario comentar y analizar crticamente, con el objetivo de aportar, aunque sea en una mnima parte, mayor conocimiento en la compleja relacin entre energa, desarrollo y medio ambiente en Mxico. Palabras clave: poltica energtica, energas renovables, sustentabilidad energtica.
* Candidato a doctor en Estudios Urbanos y Ambientales por el Colegio de Mxico, maestro en Ciencias Sociales con especialidad en Estudios Urbanos y Ambientales por el Colegio de Sonora e ingeniero electricista por el Instituto Tecnolgico. Sus lneas de investigacin son la energa y medio ambiente, la sustentabilidad urbana y los estilos de vida y su impacto ambiental. Correo electrnico: rgarcia@colmex.mx
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comPetitividad y desarrollo
The role at renewable energies in the national energy policy
The development of sources of new alternative energies as renewable
ones, is one of the areas in which governments across the world are promoting to tackle, between others, the problem of climate change. In this article I propose that policies have not been successful in the last few years, among other reasons because policies promoting efficiency are mixed with those promoting renewable energies. I suggest that there exist a number of barriers that hinder the implementation of new technologies, among those are technological, economic, financial, and importantly cultural as incumbent actors in the market see their business in danger, for instance, the electricity industry. All these problems become relevant when discussing the complex relation between energy, development and environment in Mexico. Keywords: energy policy, renewable energies, energy sustainability.
Introduccin
En fecha reciente, el Partido Verde Ecologista de Mxico (
pvem) present ante el Congreso de la Unin una iniciativa de ley denominada Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables,1 cuyo objetivo principal es regular y fomentar el aprovechamiento de este tipo de energas, estableciendo mecanismos de participacin de los sectores pblico y privado en la generacin y venta de energa elctrica. El anlisis de esta iniciativa resulta de gran importancia en el contexto nacional que se vive en la actualidad, caracterizado por un intenso debate de la propuesta de reforma energtica presentada por el Ejecutivo federal ante el Congreso de la Unin, criticada por un importante sector de la sociedad mexicana por carecer, segn sus argumentos, de un enfoque integral que permita tener una visin hacia el futuro a mediano y largo plazo. Un ejemplo de esta falta de visin, reconocida casi unnimemente por diversos sectores de la sociedad, es que no se reconoce en dicho proyecto de reforma el papel que pueden desempear las energas renovables en la poltica energtica nacional.
1 Iniciativa de ley presentada el 1 de agosto de 200 ante el Congreso de la Unin.
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el PaPel de las energas renovables
En este sentido, el pvem ha decidido impulsar de manera particular las energas renovables en Mxico, visin que parece estar de acuerdo con un estudio publicado por Naciones Unidas, en el cual se menciona que la eficiencia energtica y las energas renovables tienen un gran potencial de desarrollo en Amrica Latina; sin embargo, a pesar de que este tema ha estado en la agenda poltica de la regin por ms de dos dcadas, los resultados no han sido los esperados. Una de las conclusiones principales de este trabajo es que proponen separar las polticas de uso eficiente de las polticas de energas renovables, ya que sus campos de accin presentan caractersticas tecnolgicas e impactos socioeconmicos muy diferentes. En el caso particular de las energas renovables, existen barreras econmicas, financieras, tecnolgicas, e incluso culturales, que han hecho difcil su penetracin en el mercado; situacin que se agrava con el hecho de que el uso de este tipo de energas implica la sustitucin de fuentes convencionales, con lo cual se afectan fuertes intereses econmicos, caso concreto de las compaas generadoras de electricidad (Altomonte, Coviello y Lutz, 200, 6). Al tocar exclusivamente el aprovechamiento de las energas renovables, la iniciativa analizada reconoce entonces que es necesario desarrollar estrategias especficas para lograr una mayor participacin de este tipo de energas en la oferta energtica nacional. Por ejemplo, se propone elaborar una metodologa para evaluar las ventajas econmicas que representa la estabilidad de precios en el largo plazo, de las tecnologas para el aprovechamiento de las energas renovables. Este planteamiento est apoyado en la idea de que en el mediano y largo plazo, los precios del petrleo y otros recursos fsiles seguirn presentando una tendencia inestable, pero siempre a la alza; con lo cual las energas renovables podrn alcanzar una factibilidad econmica que les permitir una mayor participacin en el mercado energtico. Otra propuesta interesante de esta iniciativa es la creacin de un Fideicomiso para el Aprovechamiento de Energas Renovables, con el fin de fomentar el uso de este tipo de energas, compensando de alguna manera los diferenciales econmicos que propician en la mayora de las veces que este tipo de proyectos no alcancen una factibilidad adecuada. Los recursos de este fideicomiso se destinaran especfica227
mente a tres fondos: interconexin e infraestructura; electrificacin rural; investigacin y desarrollo tecnolgico. Se plantea tambin la implementacin de polticas que fomenten la participacin de la industria nacional en la fabricacin de equipos y componentes que aprovechen las energas renovables, estableciendo porcentajes mnimos de integracin nacional en las diferentes tecnologas. Este punto prev un mayor desarrollo de la industria de las tecnologas renovables, por lo cual sera necesario lograr encadenamientos productivos entre los diversos sectores nacionales para alcanzar un desarrollo econmico ms equitativo, as como mayores empleos. Es necesario precisar que, ms que comentar las divergencias y convergencias que puedan existir en estos planteamientos, as como en otros que tienen que ver con mbitos ms especficos como coordinacin institucional, establecimiento de normas y especificaciones tcnicas, y aspectos de orden constitucional, este trabajo se propone realizar algunas reflexiones acerca de las implicaciones econmicas, sociales y ambientales que encierra una realidad tan compleja como lo es el papel de la energa en el desarrollo sustentable de cualquier pas. El punto de partida es celebrar que se presenten iniciativas de esta naturaleza, ya que el contexto global en materia de energa y medio ambiente obliga a todos los pases a buscar estrategias de desarrollo con base en dos premisas: la primera, alcanzar una seguridad e independencia energtica que les permita planear su desarrollo econmico y social; la segunda, encontrar alternativas para reducir el problema del calentamiento global, ya que como se coment en lneas anteriores, los procesos de produccin y consumo de energa son una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero.
Prospectivas de los combustibles fsiles Uno de los supuestos principales que se develan en la lectura de la laer,2 es que las energas renovables tendrn en el futuro, a mediano
2 En lo subsecuente se utilizar la abreviacin laer para referirse a la iniciativa de Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables en Mxico.
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y largo plazo, una mayor oportunidad de participacin en el mercado energtico nacional debido a la inestabilidad de precios (pero siempre con una tendencia a la alza) que experimentarn los recursos fsiles, principalmente el petrleo y el gas natural. El hecho que se proponga en la laer una metodologa que evale las ventajas econmicas que representa la estabilidad de precios en el largo plazo de las tecnologas para el aprovechamiento de las energas renovables, descansa precisamente en este supuesto. El sustento de este argumento es que las reservas de hidrocarburos que todava son econmicamente factibles de explotarse estn llegando a su fin, por lo que la escasez de estos recursos, aunado a la creciente demanda que implica el crecimiento econmico del mundo desarrollado, y de algunos pases en vas de desarrollo que estn creciendo de manera significativa como es el caso de China e India, provocarn un aumento sostenido en los precios internaciones de estos recursos. Resulta muy fcil en la actualidad tener una visin acrtica de estos argumentos, ya que el aumento exponencial en los precios internacionales del petrleo de los ltimos aos, que superaron significativamente la barrera de los 100 dlares por barril, aunque temporalmente debido a la crisis desatada en el sector habitacional, cre el escenario propicio para que las energas renovables alcancen precios de generacin que sean competitivos con las energas tradicionales. Al respecto, si se observan las tendencias estimadas por la Administracin de Informacin de Energa (eia, por sus siglas en ingls) (2008) que se muestran en la Grfica 1, se podr notar que existen dos escenarios en los precios del petrleo. Por un lado, la lnea de referencia predice que si bien es cierto que en 200 se alcanza el valor mximo de poco ms de 100 dlares por barril, es a partir de este ao que inicia un declive pronunciado hasta 2010, para posteriormente seguir una tendencia a la baja aunque menos pronunciada que alcanza su valor mnimo de 6. dlares en 2016; a partir de este ao se inicia una tendencia a la alza que alcanza los 1.7 dlares por barril en 200. Por el otro, la lnea que marca un escenario de altos precios del petrleo sigue una tendencia muy parecida al escenario de referencia hasta 2010, donde se observa el valor mnimo de .7 dlares, cambiando a partir de ese ao hacia una tendencia que sigue en aumento
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en prcticamente todos los aos hasta 200, alcanzando as un valor mximo de 1.7 dlares. Ambos escenarios dejan ver entonces que efectivamente a mediano plazo los precios del barril de petrleo seguirn una tendencia a la alza; sin embargo, como toda prospectiva, existe la posibilidad de que ciertos factores puedan cambiar este curso. En el caso especfico del sector energtico, el desarrollo e innovacin tecnolgica, as como la situacin econmica y geopoltica mundial, pueden marcar un contexto caracterizado por una gran incertidumbre en el conocimiento real de las reservas y precios de los hidrocarburos. Una breve pero bien documentada exposicin de este tema es la que realizan los autores Ulln y Prez (200), donde hablan precisamente de una falta de informacin veraz en el tema del petrleo a escala global, lo cual crea una situacin de incertidumbre que hace imposible saber a ciencia cierta las prospectivas en materia de este recurso. Estos autores hacen una interesante clasificacin de diversos cientficos y especialistas en el tema energtico, con base en su posicin o perspectiva acerca de la disponibilidad o no del petrleo y, por tanto, de su papel en la futura oferta energtica mundial. Mencionan crticamente que estas posturas se encuentran ubicadas en una especie de onanismo intelectual, donde no existe una verificacin o prueba de triangulacin de datos que permita establecer un criterio de comparacin adecuado (Ulln y Prez, 200, 1). La idea principal en este punto es que existen dos grandes grupos, los utpicos y los moderados, los cuales se dividen a su vez en los que piensan que el petrleo seguir siendo el recurso energtico principal, y los que defienden una mayor participacin de fuentes alternativas de energa. Por ejemplo, los utpicos del petrleo creen que existe un horizonte temporal de aprovechamiento de este recurso lo suficientemente grande que hace inviable pensar en la posibilidad de fuentes alternas de energa. Afirman, segn estos autores, que los datos de las fuentes de hidrocarburos estn manipulados especialmente por los pases de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (opep), con la intencin de restringir la produccin y distribucin de este recurso, manteniendo as un precio ms elevado de lo que se dara en condiciones
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Grfica 1. Dos escenarios en los precios mundiales del petrleo

200.0 180.0
160.0
140.0
Dlares nominales por barril
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
Fuente: Elaboracin realizada con datos de la
normales, es decir, si se conocieran los datos reales de las reservas internacionales (Ulln y Prez, 200, 1). La contraparte estara representada por los utpicos de las energas renovables, quienes argumentan que ya es factible tcnica y econmicamente el uso de este tipo de energas, por lo que slo hace falta voluntad poltica para emprender acciones encaminadas a una transicin energtica hacia las energas renovables, con lo cual se disminuiran las fuertes inequidades econmicas y sociales entre el mundo desarrollado y no desarrollado, ya que las energas renovables seran de fcil acceso, inagotables y econmicamente viables, adems que se enfrentara de manera radical el problema del calentamiento global.
Algunos de los principales defensores de esta visin, como lo mencionan Ulln de la Rosa y Prez Raposo, son Adelman (199) y Bradley (1999). Entre los principales representantes de esta corriente se encuentran Turner (1999) y Kazmerski (2002).

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Precio Alto Referencia
eia
(200).
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Los moderados, por su parte, sean stos realistas o pesimistas en cuanto a la importancia del petrleo o de las energas renovables, coinciden en pronosticar una transicin energtica hacia las energas renovables, pero con premisas distintas. Los moderados realistas ponen como principal determinante los problemas ambientales derivados de los patrones de produccin y consumo de energa, caracterizados con una alta participacin de recursos fsiles. A escala mundial esta participacin alcanza poco ms de 6% (eia, 200), mientras que en el caso de Mxico 90% del total de energa primaria proviene de recursos fsiles (sener, 2007, 16). Esta situacin ha provocado que en el periodo 190-200 las emisiones de CO2 provenientes de la quema y consumo de combustibles fsiles haya pasado de 1 0 a 2 192 millones de toneladas mtricas de CO2 a escala global, es decir, se ha producido un aumento de .% en dicho periodo (eia, 200). En el caso de los moderados pesimistas, la propuesta de una transicin energtica hacia energas alternativas se basa en el anlisis de lo que llaman peak oil, es decir, el punto de declinacin en la produccin de petrleo, hecho que predijo King Hubbert hace ms de 0 aos. Lo interesante de los estudios realizados desde esta perspectiva en los ltimos aos (Campbell, 2002; Maxwell, 2002), es que el declive no ocurre de manera inmediata, ms bien se presenta un periodo relativamente largo e irregular, en el que la produccin se estabiliza en determinados rangos de valores. En resumen, Ulln de la Rosa y Prez Raposo (200) mencionan en su trabajo que no existe veracidad y conocimiento confiable sobre las reservas mundiales de hidrocarburos. El escenario de recesin econmica mundial, como hemos visto muy recientemente, complica la visin optimista del futuro inmediato. Ante esta situacin, parece difcil conocer retos que guardarn las energas renovables en la oferta energtica mundial a mediano y largo plazo, ya que no se podra establecer un marco de referencia que permita evaluar, como lo plantea la iniciativa
Ulln de la Rosa y Prez Raposo mencionan que el declive no se presenta grficamente como una curva de Gauss, sino ms bien como una especie de meseta irregular en un periodo relativamente largo. Estos estudios provienen de una red de centros de investigacin como la Assotiation for the Study of Peak Oil (aspo), el King Hubbert Center for Petroleum Supply Studies de la Escuela de Minas de la Universidad de Colorado, o el Oil Depletion Analysis Center en Londres (200, 1).
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de la laer, las ventajas econmicas de la estabilidad de precios en el futuro de las tecnologas que aprovechan las energas renovables. Por otra parte, si se observan las prospectivas energticas a mediano plazo presentadas por la eia (200), se podr comprobar que no se espera un aumento significativo de las energas renovables en la oferta energtica mundial (Grfica 2). Ntese cmo la participacin de los recursos fsiles, desde esta perspectiva, lejos de disminuir experimentarn un aumento, pasando de 0. a % del consumo total de energa en el periodo 200-200. En el caso de la energa nuclear y la hidroenerga su participacin permanece prcticamente sin cambios, con un ligero aumento de 1.2 y 0.% respectivamente, mientras que las energas renovables pasan de . a % del consumo total de energa en el mismo periodo.6 Se puede observar entonces que a mediano plazo no existen cambios significativos en la participacin de las diferentes formas de energa en el consumo total. Grfica 2. Participacin (%) por tipo de combustible en el consumo mundial de energa (200-200)
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
2008 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Fsiles
Nuclear
Hidroenerga
Renovables excluyendo hidroenerga
Fuente: elaboracin realizada con datos de la
eia
(200).
6 Las energas renovables, segn esta clasificacin, no incluyen la hidroenerga, por lo que estara conformado por energa solar y elica.
2
Ahora bien, si se analiza la participacin que tendrn los diferentes combustibles en la generacin de electricidad, tema directamente relacionado con los objetivos de la iniciativa de laer, se podr comprobar tambin que no se espera un cambio significativo entre los diferentes combustibles que permita suponer una transicin energtica hacia fuentes renovables (Grfica 3), ya que las energas renovables, incluyendo la generacin hidroelctrica, pasar de 9.% en 200 a slo 11.6% en 200. Algo que llama la atencin en este punto, adems del poco aumento en la participacin de generacin elctrica a mediano plazo de las energas renovables es el aumento en la participacin del carbn, pasando de 1 a % en el periodo 200-200. Esta situacin parece contradictoria en un escenario marcado por la necesidad de reducir las emisiones de CO2 por el problema del calentamiento global, ya que es precisamente el carbn el combustible con mayor factor de emisin de todos los utilizados para generar energa elctrica.7 La razn de esto puede explicarse a que algunos pases desarrollados, los cuales tienen abundantes reservas de carbn, estn pensando precisamente que este recurso podr satisfacer la futura demanda de energa. No es fortuito que la Asociacin Asia Pacfico (AP6), acuerdo impulsado por Estados Unidos y Australia en 200, y puesto en marcha a partir de 2006 con el apoyo de Japn, China, India y Corea del Sur, apoye esta visin. Esta asociacin tiene como uno de sus objetivos principales impulsar el desarrollo e investigacin en tecnologa de bajas emisiones en la produccin de energa con carbn, con lo cual se disminuira significativamente el problema
El factor de emisin se define como las emisiones de gases de efecto invernadero por unidad de energa generada. Como los procesos de generacin de energa elctrica emiten casi en su totalidad CO2, es precisamente este gas el que se analiza en este tema. Tomando los datos de epa 2 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (ipcc, por sus siglas en ingls) (2001), as como los datos histricos de los balances de energa (semip,1991-200) y sener (2006-2007), Garca (200) calcul los factores de emisin correspondientes de los diferentes combustibles fsiles empleados en la generacin de energa elctrica en Mxico. Los valores promedio calculados en el periodo 1990-2006, expresados en toneladas de CO2 por Gigawatt/hora generado son: carbn, 1 22; combustleo, 771; gas natural, 09. Ntese entonces la diferencia que existe entre los factores de emisin de los diferentes combustibles.
7
2
Grfica 3. Generacin de electricidad (%) por tipo de combustible (200-200)

70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0 Carbn Petrleo Gas Natural Energa Nuclear Renovables
2008
2030
Fuente: elaboracin realizada con datos de la
eia
(200).
de las emisiones de CO2 que trae consigo la tecnologa de generacin actual. En el Cuadro 1 se muestran las reservas totales de carbn de los cinco principales pases, as como del resto del mundo. Ntese cmo cuatro de los pases que conforman la AP6 se encuentran en esta lista, observndose entonces que, si bien es cierto que slo son seis pases los que conforman esta asociacin, la importancia de sus economas, poblacin e impacto en las emisiones de CO2 la convierten en una estrategia sin duda importante para el futuro energtico mundial. Aunado a esto, si se recuerda que uno de los objetivos del Protocolo de Kyoto para los pases desarrollados es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a los niveles de 1990, y que este objetivo fue rechazado precisamente por Estados Unidos y Australia,
Otra posibilidad tecnolgica que no es abordada en este trabajo es la produccin de electricidad con hidrgeno, lo cual significara un cambio paradigmtico en los sistemas de produccin y distribucin de energa elctrica; sin embargo, todava est lejos de convertirse en una alternativa tcnica y econmicamente factible.

2
Cuadro 1. Reservas mundiales de carbn en 200 (Millones de toneladas) Pas Estados Unidos Rusia China India Australia Resto del mundo Total mundial
Fuente:
iea
Ranking 1 2
Reservas (Mton) 270 71 17 07 126 21 101 90 6 1 22 71 1 000 912
(2006).
argumentando que no tena sentido establecer un esfuerzo de esta naturaleza si pases en vas de desarrollo como China e India no se comprometen tambin en este esfuerzo global, parece viable pensar que efectivamente vendr una nueva poca del carbn.9 Este es el escenario global en materia de energa que se est viviendo en la actualidad, escenario que sin duda marcar en muchos sentidos el papel de las energas renovables en el mediano y largo plazo, ya que intervienen factores econmicos y geopolticos que afectan a todos los pases, incluyendo a Mxico. Es verdad que se espera un ligero aumento en la participacin de las energas renovables en la oferta energtica mundial, sin embargo este aumento no es lo suficientemente significativo para pensar en una transicin energtica donde la estabilidad de precios sea un factor determinante para impulsar usos ms intensivos de tecnologas que aprovechen las energas renovables. Todo parece indicar que el desarrollo e innovacin en tecnologas de bajas emisiones aplicadas a la generacin de electricidad con recursos fsiles, principalmente el carbn, tendr un papel determinante en el mediano y largo plazo. No se niega la importancia de las energas renovables en este contexto, pero si realmente se desea implementar una poltica energtica integral que apoye el desarrollo sustentable de Mxico, sera prudente agregar este punto en la agenda poltica nacional.
Estados Unidos es el principal emisor de CO2 en el mundo por la quema y consumo de recursos fsiles, con 22.2% de las emisiones totales; China ocupa el segundo lugar en emisiones con 1.9%, e India por su parte ocupa el quinto lugar con .1% del total.
9
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La hidroenerga tradicional y la energa nuclear La iniciativa de laer hace una clara definicin de lo que son las energas renovables, mencionando que son aquellas cuya fuente de obtencin es capaz de regenerarse naturalmente, por lo cual se encuentran disponibles de manera peridica, frente a las energas no renovables que al ser consumidas no pueden sustituirse o tienen perodos de regeneracin muy largos. Consideran como energas renovables las siguientes: a) El viento. b) La radiacin solar directa, en todas sus formas. c) El movimiento del agua en cauces naturales o artificiales, con capacidades de generacin de hasta 10 megawatts (mw). d) La energa ocenica en sus distintas formas: maremotriz, maremotrmica, de las olas, de las corrientes marinas y del gradiente de concentracin de sal. e) El calor de los yacimientos geotrmicos. Se observa claramente que en el tema de la energa hidroelctrica excluyen todo proyecto que tenga una capacidad de generacin mayor de 10 MW (megawatts), al considerarlo que afecta significativamente al medio ambiente. Este tema es de vital importancia en el caso mexicano, ya que la participacin de las energas renovables bajo este criterio significa en la actualidad solamente 6.2% del total de energa elctrica generada, mientras que la energa hidroelctrica tradicional representa 16.9% (sener, 200, 66).10 Es necesario comentar entonces que la definicin de energas renovables propuesta en la laer puede sin duda ser positiva para fomentar el uso de energas que tradicionalmente no son aprovechadas en Mxico, como la solar y la elica; sin embargo, si se toman en cuenta las ideas comentadas en la seccin anterior en cuanto a las prospectivas de participacin de los recursos fsiles, pa-
Si se analiza el total de energa primaria en Mxico con la clasificacin propuesta en la iniciativa de laer, las energas renovables participan con .1% del total, valor que aumenta a .% si se toma en cuenta la hidroenerga tradicional (sener, 200, ).
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rece muy difcil que este tipo de energas sean una parte importante de la generacin elctrica nacional. Sealar que los proyectos hidroelctricos con capacidades de generacin mayores a 10 MW causan un impacto ambiental significativamente mayor que los proyectos con capacidades de generacin menores a esa cifra, caer siempre en posiciones subjetivas muy difciles de evaluar y medir. Al final de cuentas, la relacin dialctica entre sociedad y naturaleza provoca siempre que toda accin humana cause un impacto ambiental, es cierto que con diferentes magnitudes, pero al fin y al cabo imposible de evaluar, por lo menos hasta ahora. Lo importante aqu sera discutir hasta qu punto sera necesario considerar en esta iniciativa los proyectos hidroelctricos tradicionales con el fin de integrar objetivos econmicos y ambientales para el desarrollo sustentable de Mxico. Otro punto que tiene que ver con esta discusin, y que desde la perspectiva de este trabajo puede ser de gran importancia para el desarrollo energtico nacional, es el veto a la energa nuclear. Si bien es cierto que este tipo de energa no es renovable, tambin es verdad que sus costos de generacin, as como el hecho de no generar gases de efecto invernadero, la convierten en una opcin sumamente atractiva que debera ser tomada en cuenta si verdaderamente se quiere pensar en una poltica energtica integral. Cuando se toca el tema de la energa nuclear, invariablemente aparece en el imaginario social la trgica escena de Chernobyl de mediados de la dcada de 190. La posibilidad de un accidente de esta naturaleza resulta el argumento ms convincente para impedir que este tipo de energa sea considerada de manera seria en el contexto nacional, a pesar que desde 1990 ha operado con xito la planta de Laguna Verde ubicada en el estado de Veracruz; que existen en la actualidad reactores operando en el mundo con una capacidad de casi 6 gigawatts (GW); y que en pases como Francia, Blgica, Suecia, Alemania y Espaa, el porcentaje de generacin elctrica con este tipo de energa es 0, 6, y 0% respectivamente.11 Explicar las caractersticas tcnicas de los reactores nucleares que ocasionaron el desastre en Chernobyl escapa a los objetivos de
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Datos calculados con base en la
eia
(200).
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este trabajo, basta decir, como bien lo explica Velarde, que siempre se supo que la generacin elctrica con este tipo de reactores no era segura. Sin embargo, tenan una caracterstica que los haca indispensables, eran sumamente eficientes para producir plutonio altamente enriquecido,12 plutonio empleado en las bombas atmicas (Velarde, 2007, 2). La guerra fra represent el escenario adecuado para la fabricacin de este tipo de reactores ante la necesidad de obtener plutonio de tales caractersticas para al armamento nuclear. Estados Unidos, como comenta este mismo autor, desmantel todos los reactores que haba fabricado de este tipo cuando obtuvo el plutonio que necesitaba para la fabricacin de sus armas nucleares, pero la antigua URSS los sigui utilizando para generar electricidad, a pesar de que en 196 ya haba producido plutonio para la mayora de sus cabezas nucleares. La cuestin aqu es resaltar que efectivamente este tipo de reactores son peligrosos si se disean para generar energa elctrica, pero esta situacin sera prcticamente imposible en cualquier pas democrtico (Velarde, 2007, 2).1 Las condiciones actuales son muy diferentes, ya que los reactores nucleares para generar energa elctrica son sumamente seguros en su operacin, adems que existen soluciones tcnicas para el almacenamiento de residuos radioactivos, y se estn desarrollando nuevas tecnologas que pueden eliminar el problema de los residuos, como lo es la fusin nuclear.1
Un 9% en plutonio 29 y 6% en plutonio 20. Velarde (2007, 2) comenta que a pesar de esta situacin, la ex URSS construy 1 reactores de este tipo, de los cuales 12 se encuentran en operacin en la federacin rusa. 1 Es importante mencionar que la generacin actual de electricidad con energa nuclear se realiza por medio de la fisin nuclear, empleando uranio como fuente primaria de energa; tiene la gran ventaja de que no genera gases de efecto invernadero, lo cual la convierte en una alternativa viable para enfrentar el problema del calentamiento global. Sin embargo, aunque existen nuevos desarrollos tcnicos para enfrentar el problema de almacenamiento de los residuos radiactivos, dista mucho que sean aceptados mayoritariamente. La fusin nuclear puede ser la solucin a esta problemtica, ya que por medio de esta tcnica se puede controlar la produccin de residuos radiactivos; sin embargo, la tecnologa para que se haga realidad esta alternativa est en proceso de desarrollo, y se tiene contemplado que aproximadamente a mitad del siglo xxi pueda estar completamente desarrollada y entre en operacin de manera masiva.
12 1
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De nueva cuenta, parece indispensable poner sobre la mesa de discusin esta alternativa si realmente se pretende lograr una poltica energtica integral. La energa nuclear, como todas las energas renovables, incluyendo la hidroenerga tradicional, pueden desarrollarse a partir de una perspectiva de diversificacin energtica que permita enfrentar los riesgos de la inestabilidad de precios internacionales en los combustibles, as como el problema del calentamiento global.
Sustentabilidad energtica La iniciativa de laer debe estar, al menos tericamente, dentro de una estrategia de desarrollo nacional con visin prospectiva, ya que la energa es un elemento estratgico para el desarrollo nacional. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 de Mxico menciona que tiene como eje rector el desarrollo humano sustentable, y tiene entre uno de sus objetivos principales
[...] asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participacin responsable de los mexicanos en el cuidado, la proteccin, la preservacin y el aprovechamiento nacional de la riqueza natural del pas, logrando as afianzar el desarrollo econmico y social, sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.
Adems, en la seccin de Estrategia Integral de Poltica Pblica, se destaca la necesidad de que toda poltica pblica en el pas debe incluir de manera efectiva el elemento ecolgico. El planteamiento que se encuentra inmerso en la redaccin de este plan descansa en la formulacin clsica de desarrollo sustentable definida por la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo en 197, adoptada mundialmente en la Cumbre de Ro en 1992, en la que se define al desarrollo sustentable como aquel que satisface las necesidades del presente sin afectar la capacidad de futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades (cmmad, 197). Esta referencia a la equidad inter e intrageneracional representa en realidad un argumento retrico utilizado en forma recurrente en prcticamente
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todos los mbitos, desde el poltico hasta el acadmico; incluso se podra afirmar que se ha afianzado en el imaginario social como una verdad incuestionable. La realidad es mucho ms compleja, ya que las diversas perspectivas de la sustentabilidad desarrolladas por las distintas ciencias sociales (como la economa, sociologa, geografa y otras) y la ingeniera industrial, no han alcanzado todava un estatus terico y metodolgico que permita conocer las necesidades de las generaciones presentes, mucho menos de las futuras. Independientemente de las crticas que puedan realizarse a las diferentes perspectivas que abordan el concepto de desarrollo sustentable, la discusin de fondo en todas radica en encontrar una integracin de objetivos econmicos, sociales y ambientales. En este contexto, parece prudente utilizar el concepto de sustentabilidad energtica, definido por cepal, olade, gtz (200, ) como el aporte que hace el sector energtico a la sustentabilidad del desarrollo. La triloga conceptual de la sustentabilidad estara integrada entonces como se puede observar en la Figura 1, la cual muestra esquemticamente cmo la energa cruza cada una de las dimensiones. Si se analizan los objetivos y alcances de la iniciativa de laer con base en esta perspectiva, se podra obtener entonces una visin ms integral del papel de las energas renovables en la poltica energtica nacional. En este sentido, a continuacin se desarrollan las siguientes ideas. En lo econmico, la energa representa un elemento indispensable para todos los sectores productivos; de hecho, la sociedad industrial no podra entenderse sin el impacto que tuvo la transicin energtica hacia el uso intensivo de recursos fsiles que represent la Revolucin Industrial. La calidad, seguridad y costo de la energa, son factores que han determinado en los ltimos dos siglos el uso de carbn, petrleo y gas, como recursos energticos principales; factores que deben tomarse en cuenta en el contexto actual de globalizacin econmica para alcanzar una mayor competitividad econmica que propicie mayores oportunidades de empleo, y se disminuyan las fuertes desigualdades econmicas que existen en la mayora de los pases en vas de desarrollo, como es el caso de Mxico. Si se pretende que las energas renovables cumplan con las expectativas de la dimensin econmica de la sustentabilidad, deben
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Figura 1. Dimensiones de la sustentabilidad energtica

Productividad Desarrollo Competitividad Equidad
Dimensin econmica
Dimensin Social
Costo accesible Nivel de vida
SUSTENTABILIDAD ENERGTICA
Dimensin ambiental
Contaminacin Recursos fsiles Fuentes renovables
Fuente: elaboracin realizada con base en
cepal, olade
gtz
(200).
ser competitivas en sus costos de produccin y seguras en su suministro. Una conclusin que se puede obtener en este punto con base en las ideas desarrolladas en las secciones anteriores es que las energas renovables presentan su lado ms dbil cuando se toma en cuenta slo la dimensin econmica, de ah que se tengan que impulsar iniciativas para compensar estas barreras econmicas, como es el caso de la laer. El punto crtico radica entonces en conocer si efectivamente esta iniciativa puede lograr que las energas renovables compitan en el terreno econmico con las energas no renovables. En lo social, la energa constituye un elemento que propicia una mayor calidad de vida en la poblacin. Si una familia cuenta con los diferentes servicios de energa, por ejemplo electricidad y gas, existen las condiciones para que realicen sus actividades cotidianas con mayor confort y limpieza.1 El punto aqu es conocer si efectivamente los nuevos desarrollos tecnolgicos en energas renovables pueden
1 La coccin de alimentos, calentamiento de agua, iluminacin adecuada en las habitaciones, acceso a medios de informacin y comunicacin, y mantenimiento de una temperatura interior adecuada en el hogar, constituyen elementos que propician una mayor calidad de vida en las familias, y dependen de la disponibilidad de fuentes de energa de calidad y costo adecuado.
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propiciar servicios de energa confiables y a precios accesibles para la poblacin, de tal manera que se alcance una mayor equidad social en los usos energticos. En lo ambiental, el tipo de energa utilizada tiene repercusiones muy importantes a escala local y global. El modelo energtico actual, como reiteradamente se ha comentado en este trabajo, est caracterizado por el uso excesivo de recursos fsiles, situacin que produce la emisin de diversos tipos de contaminantes que afectan al medio ambiente a escala local y global. El uso ms intensivo de fuentes de energa renovable tiene en este campo su principal fortaleza, por lo que habra que cuestionarse de nuevo si la iniciativa de laer propone establecer indicadores de desempeo ambiental, que muestren si efectivamente el aprovechamiento de este tipo de energas est disminuyendo los diversos tipos de contaminantes, como las emisiones de gases de efecto invernadero o bien contaminantes a nivel local. La visin crtica de la iniciativa de laer en el contexto de la sustentabilidad energtica puede enriquecerse si se analiza someramente la estructura de consumo de energa en Mxico. En este sentido, la Grfica 4 muestra el consumo de energa de los diversos sectores (sener, 200, ), observndose que el sector transporte es, por mucho, el mayor consumidor de energa, con poco ms de 7% del total; seguido de los sectores industrial con 0%; residencial con casi 20%; y agropecuario con por ciento. El primer comentario que surge al conocer estos valores es que si en verdad se quiere lograr una poltica de sustentabilidad energtica integral, debera reconocerse el peso que tienen todos los diferentes sectores en el consumo energtico nacional, lo cual no se observa en la iniciativa de laer. Por otra parte, el consumo energtico final por tipo de combustible en la actualidad est conformado de la siguiente manera: 7.2% de hidrocarburos, 1.9% de electricidad, .% de lea, y el .1% restante de otros combustibles. De esta manera, parece indiscutible que una poltica de sustentabilidad energtica integral debera considerar tambin la importancia que tienen los diferentes combustibles en el consumo final de energa, y no darle una prioridad a la electricidad que, como se acaba de comentar, representa slo 1.9% del consumo total.
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Grfica 4. Consumo sectorial de energa final en Mxico (2007)

R esidencial, com ercial y pblico 19.9%
T ransporte 47%
Industrial 30.1%
A gropecuario 3%
Fuente: elaboracin propia con datos de
sener
(2007).
Este argumento cobra especial importancia si se conoce la participacin de los diferentes combustibles en el consumo final por sectores, como se muestra en el Cuadro 2. Ntese por ejemplo cmo en el sector transporte las gasolinas y naftas, as como el disel, son los combustibles ms utilizados, con un porcentaje del consumo final de 0.2 y 12.%, respectivamente. Tomando en cuenta que casi la mitad del consumo final de energa ocurre en este sector, sera indispensable enfocar los esfuerzos en el sector transporte para lograr una transicin energtica hacia energas renovables realmente significativa. En los dems sectores se presenta la misma situacin. Por ejemplo, en el caso del sector industrial, si bien es cierto que el consumo de electricidad representa una parte importante del consumo final de energa, es el gas seco el combustible ms importante, con una participacin de 9.% del consumo total. Llama especialmente la atencin el caso del sector residencial, comercial y pblico, ya que el combustible con mayor porcentaje de consumo es el gas lp con 7.6%, seguido de la lea con .%, y la electricidad con . por ciento.
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Cuadro 2. Consumo de energa de los sectores en Mxico (2007)

C om bustible G asolinas y naftas D iesel E lectricidad G as seco G as LP Lea C oque de petrleo Q uerosenos C om bustleo B agazo de caa C oque de carbn C arbn Total T otal PJ 1279.617 665.232 631.334 466.086 419.477 245.754 122.877 118.640 114.403 93.217 72.031 8.474 4237.144 T ransporte Industria % PJ % PJ % 30.2 1278.473 30.2 0 0.0 15.7 531.701 12.5 38.357 0.9 14.9 3.983 0.1 357.588 8.4 11 0.000 0.0 414.505 9.8 9.9 55.759 1.3 32.171 0.8 5.8 0.000 0.0 0 0.0 2.9 0.000 0.0 120.021 2.8 2.8 117.492 2.8 0 0.0 2.7 3.983 0.1 107.647 2.5 2.2 0.000 0.0 91.562 2.2 1.7 0.000 0.0 69.290 1.6 0.2 0.000 0.0 6.187 0.1 100 1991.391 47.0 1237.327 29.2
sener
R es. C om y P b PJ % 0 0.0 4.221 0.1 231.307 5.5 37.988 0.9 321.635 7.6 247.346 5.8 0 0.0 1.688 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 844.186 19.9
A gropecuario PJ % 0 0.0 91.948 2.2 28.598 0.7 0 0.0 7.694 0.2 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 128.24 3.0
Fuente: elaboracin propia con datos de
(200).
En resumen, si la iniciativa de laer tiene como objetivo principal regular y fomentar el aprovechamiento de este tipo de energas, estableciendo mecanismos de participacin de los sectores pblico y privado en la generacin y venta de energa elctrica, sera necesario contar con una visin integral para promover el uso de los diferentes tipos de energas renovables en todos los sectores productivos del pas. En este sentido, parece adecuado enfocar los esfuerzos no solamente en la produccin de energa, sino tambin en el consumo. Existen muchsimas posibilidades de alcanzar una mayor eficiencia y disminuir el consumo de energa, modificando los patrones de consumo por medio de usos ms intensivos de energas renovables. La arquitectura bioclimtica, el uso de biocombustibles, calentadores de agua con energa solar, celdas fotovoltaicas en los hogares, son slo algunas de estas alternativas que abarcan los diferentes tipos de energa que se utiliza en Mxico. El problema de fondo, sin embargo, es contextualizar todas estas alternativas en el concepto de sustentabilidad energtica desarrollado en esta seccin. Qu dimensin es la que debe ser prioritaria para lograr un mejor desarrollo sustentable? Se debe impulsar el desarrollo econmico y social a expensas de los impactos ambientales producidos? Debe ser el cuidado al medio ambiente el objetivo principal de la poltica energtica nacional?, o existe una alternativa que logre un desarrollo equilibrado de estas dimensiones? Estas son las preguntas
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que, segn la perspectiva de este trabajo, deben marcar la pauta para establecer en la agenda poltica nacional el tema de la sustentabilidad energtica. Las respuestas deben encontrarse con base en una discusin seria donde intervengan los diferentes actores involucrados en este tema, encontrando as el papel que deben desempear las energas renovables en la poltica energtica nacional.
Conclusiones y comentarios finales La iniciativa de laer presentada por el pvem, pone sobre la mesa de discusin la necesidad de tomar en cuenta las energas renovables como una opcin viable para lograr una poltica energtica integral en el pas. Esto representa un paso importante para el logro de este objetivo, sin embargo, existen algunas consideraciones que, desde la perspectiva de este trabajo, tendran que ser tomadas en cuenta. Primero, es indiscutible que las energas renovables tendrn una mayor participacin en la oferta energtica total a mediano plazo; sin embargo, esta participacin no ser lo suficientemente significativa para lograr una transicin energtica hacia este tipo de energas. No se observa en este horizonte temporal un declive importante de las reservas internacionales de los combustibles fsiles, ya que si bien es cierto que puede iniciar el declive en la produccin de petrleo (peak oil), no se sabe a ciencia cierta cundo suceder. Pero, independientemente que ocurra o no este fenmeno, el mundo desarrollado est impulsando la investigacin y desarrollo en tecnologas limpias que emplean recursos fsiles, principalmente carbn, enfrentando as los desafos de seguridad energtica y de impactos ambientales que acompaan al desarrollo econmico. La tecnologa ser entonces factor clave para el desarrollo sustentable en el mediano y largo plazo, por lo que parecera adecuado desarrollar una estrategia que impulse la investigacin y desarrollo de este tipo de tecnologas, en conjunto con las que aprovechan las energas renovables, de tal manera que se tenga en el mediano y largo plazo una diversificacin en la oferta energtica nacional que permita enfrentar la inestabilidad de precios en los mercados internacionales, as como el problema de calentamiento global.
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El hecho de no considerar la hidroenerga tradicional y la energa nuclear en la laer resulta positivo para impulsar una mayor participacin de las energas renovables con poco desarrollo en Mxico. Sin embargo, los costos de generacin y el hecho de que no emitan gases de efecto invernadero hacen que estas dos alternativas deban ser tomadas en cuenta para alcanzar una relacin equilibrada entre economa y medio ambiente. Sera necesario entonces abordar este tema en la agenda poltica nacional y conocer las ventajas y desventajas que puede traer consigo una mayor importancia de estas dos formas de energa, en conjunto con las dems energas renovables. La poltica nacional en materia de energa debe integrar las distintas dimensiones del desarrollo sustentable. En este sentido, este trabajo se propone utilizar el marco de la sustentabilidad energtica, evaluando los alcances de las implicaciones econmicas, sociales y ambientales de los diferentes usos de energa, especialmente las renovables. Una idea que se propone en este punto sera ampliar esta iniciativa al aprovechamiento de energas renovables en los diferentes sectores productivos del pas, y en todas las posibilidades de consumo existentes, situacin que favorecera de mejor manera la transicin hacia usos ms intensivos de energas renovables. Por ltimo, el papel de las energas renovables en la poltica energtica nacional depender del tipo de desarrollo que se pretenda para el pas. Los planteamientos del desarrollo sustentable suponen una interaccin equilibrada entre lo econmico, lo social y lo ambiental, pero este equilibrio es muy difcil de alcanzar, ya que existen perspectivas muy diferentes de acuerdo con la importancia que se le da a cada dimensin. En la actualidad, las energas renovables tienen en lo econmico su principal debilidad; en lo ambiental, su mayor fortaleza. La agenda poltica nacional debera entonces propiciar una mayor participacin de los diferentes sectores de la sociedad para encontrar un estilo de desarrollo donde, por un lado, se tenga seguridad e independencia energtica y, por el otro, un menor impacto ambiental.
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La reforma de la justicia en Mxico, de Algunos datos ilustran el creciArturo Alvarado (coord.), El Colegio de miento del fenmeno delictivo: en Mxico, Centro de Estudios Sociolgi- 1976 poco ms de 70 mil personas cos, Mxico, 200, 7 pp. fueron puestas a disposicin de los juzgados; para 1996 fueron casi 12 Efrn Arellano Trejo mil y en 2007 alcanz la cifra de 212 mil. Esto significa que en 30 aos se Las leyes que regulan el sistema pe- triplic el nmero de personas sujetas nal mexicano son las que han tenido a juicio. Por otra parte, entre 1991 y un mayor nmero de reformas en los 2007 las denuncias presentadas ante ltimos tres sexenios. Un recuento las procuraduras locales pasaron elaborado por el Banco Mundial ende 09 mil a 1. millones; es decir, contr que el Cdigo Penal Federal y crecieron por ciento (Trejo, 2006, el Cdigo Federal de Procedimientos -6; inegi, 2007; Gobierno de la RePenales encabezan los ordenamientos pblica, 200, 6-69). con la mayor cantidad de adecuacioFrente a estos desafos, el Estado nes (Banco Mundial, 2007, 69). Este mexicano ofreci una respuesta mltinimo reformador se explica por los ple: cre una nueva institucionalidad desafos que la delincuencia ha plan- en la materia; increment las penas teado a la sociedad mexicana y por la y las conductas tipificadas como delinecesidad del Estado de replantear y tos; destin recursos presupuestales construir una nueva poltica en esta crecientes a este rubro de gobierno; materia. y cre un marco jurdico con procedimientos excepcionales para combavolumen 1 nmero 2 diciembre de 2008
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tir la delincuencia organizada y ech obra editada por Arturo Alvarado, a mano del Ejrcito en esta batalla. partir de una perspectiva multidisciAlgunos de los momentos ms no- plinaria y ampliamente documentada. tables de esta transformacin son los Esta obra expone resultados de siguientes: en los aos noventa surgi y se consolid como organismo autnomo la Comisin Nacional de Derechos Humanos, as como el llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Proteccin de los Derechos Humanos; entre 199 y 199 se cre el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, como ente de coordinacin de las instituciones de los tres rdenes de gobierno participantes en la cadena de prevencin, persecucin y castigo de la delincuencia; en este mismo periodo se cre el Consejo Federal de la Judicatura, como el rgano encargado del reclutamiento de los jueces federales de distrito y circuito; y en 1996 se promulg la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Al mismo tiempo, de acuerdo con algunas estimaciones, entre 199 y 200, se incrementaron en diez veces, como porcentaje del producto interno bruto, los recursos federales destinados a la seguridad pblica (Fondevila, 2007, 90). Cules son los resultados de este gran esfuerzo?, cul es la situacin actual del fenmeno delictivo y de las instituciones dedicadas a su combate?, qu perspectivas existen de ganar esta batalla? Estas son algunas de las interrogantes que responde la un proyecto de investigacin que lleva realizndose ms de siete aos. Como lo explica Alvarado en el prlogo, en 2001 el Centro de Estudios sobre Mxico y Estados Unidos de la Universidad de California, en San Diego, junto con diversos investigadores del Colegio de Mxico, iniciaron el proyecto de investigacin sobre la reforma de la justicia en Mxico, con el propsito de analizar la estructura, funcionamiento y las reformas necesarias a los sistemas de seguridad pblica y al mal definido sistema de justicia penal. Muy pronto se unieron a este proyecto instituciones y asociaciones con amplia experiencia en estos temas, como el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas; el Colegio de la Frontera Norte; la Asociacin Democracia, Derechos Humanos y Seguridad; y, entre otros, el Centro de Investigacin para el Desarrollo. El punto de partida fue la preocupacin comn de que los problemas de la administracin y ejercicio de la justicia (incluida la electoral, laboral y agraria) constituyen el reto ms formidable para la creacin de la democracia en Mxico. El libro se encuentra dividido en cuatro grandes captulos. El primero
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de ellos contiene ocho ensayos, los cuales ofrecen un balance crtico de las reformas constitucionales y legales realizadas desde los aos noventa a la fecha, as como sus resultados en trminos de eficiencia y eficacia para combatir la delincuencia. El primero de estos trabajos, elaborado por el propio Arturo Alvarado, sostiene que se ha creado un modelo de justicia punitivo y no preventivo, implantado con un gran descuido hacia los derechos humanos. Entre 1991 y 199 recuerda Alvarado se clasific toda una seria de actos como delitos graves y consecuentemente se les impuso como pena la encarcelacin; adems de que se ampli el arbitrario poder del Ministerio Pblico para imponer rdenes de aprehensin y detencin preventiva, lo cual implic un incremento en la cantidad de personas encarceladas en espera de sentencia (p. 6). Todo ello concluye el autor anul el principio constitucional de la presuncin de inocencia y puso escasa atencin en la reparacin del dao. Estos problemas fueron atendidos por la reforma constitucional promulgada el 1 de junio de 200, pero habr que esperar varios aos dice Alvarado para examinar sus consecuencias (p. 62). Esta seccin se complementa con otros artculos que abordan el acceso a la justica para los pueblos indgenas (de Rosalva Ada Hernndez y Hctor
Ortiz); al desempeo del Ministerio Pblico (de Guillermo Zepeda); el papel de los abogados en la administracin de justicia (Hctor Fix-Fierro); al acceso ciudadano al sistema judicial (Robert M. Kossik Jr. y Rubn Minutti); el impacto de la delincuencia en la capital del pas (Pablo Pars); el papel de la Suprema Corte de Justicia (Jeffrey K. Staton); y la continuidad y cambios observados en el sistema judicial mexicano (Sara Schtz, Hugo Concha y Ana Laura Magaloni). El segundo captulo est dedicado a presentar estudios de caso de la seguridad pblica local. Allison Rowland sostiene, en su colaboracin dedicada a evaluar el papel del municipio, que la mayor competencia electoral que se vive en este nivel de gobierno est obligando a las autoridades a ofrecer polticas y soluciones ms efectivas para los problemas de sus comunidades. Pese a ello dice Rowland, las evidencias sealan que los gobiernos municipales han avanzado poco en los mecanismos de prevencin y control de la delincuencia y no se han desarrollado metodologas integrales o polticas que pudieran tener un efecto palpable en los ndices delictivos o el temor del pblico a ser victimado. Otros cinco ensayos integran este captulo. Mario Arroyo Jurez aborda la experiencia de la estrategia cero tolerancia en la ciudad de Mxico; Kathleen Staudt e Irasema Corona-
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do se refieren a la experiencia binacional de participacin ciudadana y rendicin de cuentas para el caso de Ciudad Jurez y El Paso, Texas; David A. Shirk analiza los retos comunes que en materia de seguridad enfrentan Mxico y Estados Unidos; Michele Waslin desglosa los impactos que en los temas de seguridad y migracin han tenido los atentados terroristas del 11 de septiembre; y, por ltimo, Marco Antonio Carrillo asume el enfoque del micro social para analizar la participacin ciudadana en el caso de Baja California. El tercer captulo agrupa tres diferentes ensayos, dedicados a ofrecer una perspectiva histrica. En su colaboracin dedicada a la ciudad de Mxico, Pablo Piccato sostiene dos hiptesis de trabajo: una, que a los largo del siglo xx la delincuencia no siempre fue adecuadamente registrada debido a la corrupcin policiaca y judicial; y dos, que los habitantes de la ciudad mantuvieron cierto control sobre la delincuencia al resolver los conflictos mediante negociaciones informales. Dichas negociaciones, en las cuales participaban policas y representantes judiciales, perdieron efectividad debido al crecimiento de la corrupcin, la violencia y el trfico de drogas. Luego de un ameno anlisis hemerogrfico y bibliogrfico, Piccato aporta tres conclusiones: 1. Ha crecido constantemente la percepcin de que la
polica y el Poder Judicial son fuentes de inseguridad y acoso injusto, en vez de proteccin; 2. La corrupcin de las autoridades se ha convertido en un factor delictivo al ofrecer varias maneras de evadir la justicia y disuadir a las vctimas de denunciar los delitos; y . Las comunidades urbanas han enfrentado la delincuencia mediante mecanismos informales, como el escarnio pblico, en los cuales se evita la intervencin de las instituciones penales o se hace un uso selectivo de las mismas (p. 69). Los otros artculos que complementan esta seccin estn dedicados al anlisis de la relacin entre reforma legal y opinin pblica, respecto a los cdigos penales de 171, 1929 y 191 (escrito por Elisa Speckman) y a ofrecer una revisin crtica respecto a la periodizacin del crimen en el Mxico moderno (realizado por Robert Buffington). El cuarto y ltimo captulo de este libro ofrece cinco ensayos, agrupados bajo el tema La polica y el sistema de justicia. En su colaboracin para esta obra, Ernesto Lpez Portillo Vargas un especialista en el tema ofrece una propuesta para que la polica deje de ser parte del problema y se convierta en un agente activo para la solucin del mismo. El diagnstico de Lpez Portillo tiene mltiples aristas, destaco tres: en Mxico no ha existido una poltica slida para la forma-
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cin y profesionalizacin de policas, a contracorriente de lo que sucede en pases con mayor trayectoria democrtica; dos, en nuestro pas no existe informacin oficial para llevar a cabo una discusin cualitativa en materia de formacin policial, los documentos oficiales no incluyen la descripcin y justificacin de los contenidos y metodologa ni la evaluacin de sus resultados; y tres, no se han puesto en marcha instrumentos tcnicos vlidos y confiables para evaluar los resultados de la educacin y el entrenamiento. Este artculo ofrece 1 recomendaciones dirigidas a dar un salto cualitativo en las instituciones policiales. Me permito hacer un agrupamiento en cuatro bloques: 1. Poner a disposicin del pblico toda la informacin relativa a sus programas de educacin y entrenamiento, incluyendo la regulacin legal para hacer posible dicha prctica; 2. Incluir con metodologas rigurosas y probadas la opinin de los policas en los procesos de reforma; . Contar con personal y recursos destinados a la acumulacin y explotacin del conocimiento en materia de formacin policial, vinculadas a la experiencia internacional y a la participacin de instituciones de educacin superior, sin que esto ltimo signifique acreditar la formacin policial a travs de los sistemas tradicionales; y . Contar con mecanismos pbli-
cos que incluyan la participacin ciudadana, para evaluar la formacin y educacin policial y emplear enfoques cualitativos en los informes oficiales. En este captulo estn integrados otros dos ensayos que abordan el tema de la polica: el uso y abuso de la fuerza (escrito por Carlos Silva Forn) y los pasos iniciales para poner en marcha la reforma policial (elaborado por Roberto O. Varenik). Este ltimo trabajo explica que es necesario adoptar un discurso oficial que reconozca la necesidad de proteger a la sociedad de los delincuentes y salvaguardar los derechos de vctimas, testigos, presuntos responsables y culpables; desarrollar mecanismos y normas de informacin internos y externos; crear mecanismos externos de auditora; y contar con un organismo federal que apoye la investigacin en la materia. Este captulo se complementa con un trabajo dedicado al sistema penitenciario mexicano (elaborad por Elena Azaola y Marcelo Bergman) y a la militarizacin de la Procuradura General de la Repblica (escrito por Sifgrid Arzt). Como se deca al principio de estas lneas, esta obra es parte de un proyecto de investigacin ms amplio y ambicioso, el cual ha producido una serie de publicaciones disponibles en el portal del Justice in Mexico Project (www.justiceinmexico.org/index. php). En este sitio se encuentran dis-
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ponibles diversas bases de datos y un 2000, de Miguel ngel Jimnez Godautntico arsenal de estudios. nez, Miguel ngel Porra/Cmara de Diputados, Mxico, 200.
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transformacin urbana, la transformacin del mbito econmico de la ciudad, luego la transformacin del pas en el contexto de un cambio global. Justo lo que el autor hace es el estudio del impacto local de un proceso global. Algunos de los estudios sobre Mxico que se hacen para medir la competitividad de un estado con otro, o de una ciudad con otra, parten de una pregunta casi filosfica. Qu es Mxico? Creo que la respuesta tiene cien millones de versiones o hay cien millones de respuestas a esta pregunta. Para m, Mxico es un espacio urbano cuyos principales retos son la seguridad pblica, el transporte, resolver las tensiones sociales, pero tal vez para un mexicano que naci en la sierra tarahumara o para un mexicano que naci en las selvas de Chiapas, su versin de lo que es Mxico es totalmente distinta y los problemas los seguimos entendiendo; a esta idea abstracta de nacin, a esta idea de Mxico en general no le estamos dando respuestas particulares ni anlisis especficos, que es justamente lo que hace el libro de Jimnez Godnez. La respuesta del libro es sobre qu es Mxico. Bueno, Mxico, de acuerdo con una de estas versiones es la ciudad de Mxico, la capital del pas, donde ha estado centralizada buena parte de la actividad econmica, de la actividad industrial y justo lo
que hace el libro es llevarnos por esa transicin del cambio econmico de esta ciudad, dndole respuesta a qu es Mxico para los que vivimos en la ciudad. En un anlisis del Instituto Mexicano de Competitividad (Imco), donde comparamos la competitividad de las ciudades, medimos a 71 ciudades que abarcan 1 municipios donde se encuentran el 60% de la poblacin y el 90% del pib. Qu nos dicen? Que en 71 ciudades viven 6 de cada 10 mexicanos y generamos 9 de cada 10 pesos de la riqueza que se produce en Mxico. En esencia, el futuro de Mxico es el futuro de las ciudades mexicanas. No quiero menospreciar de ninguna manera lo que sucede en la economa social, lo que sucede en el campo, pero en buena media el desarrollo del campo y el desarrollo de la poblacin en el campo va a depender de lo que ocurra en nuestras ciudades. Muy recientemente se han discutido en la Cmara de Diputados las soluciones que el gasto pblico en Mxico le va a dar al campo mexicano a travs del presupuesto federal. Algo que hemos descubierto, aunque no es el punto focal del anlisis del libro de Miguel ngel, es que la solucin al campo mexicano no es el gasto pblico. Lo que el autor nos cuenta es cmo una economa industrial se transforma en una economa
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de servicios y sa es una transicin que han vivido todos los pases desarrollados en el mundo. En Mxico todava estamos en un paso antes, una economa agrcola que se transforma en una economa industrial y posteriormente en una economa de servicios. Nada ms para documentar esta hiptesis estn estos nmeros. En Estados Unidos 1.% de la poblacin se dedica al agro, en Mxico es el 1 por ciento. En Europa slo % se dedica al agro, con la diferencia que ese 1.% de estadounidenses, que son ms o menos millones de personas, genera 16 veces ms riqueza por la produccin agrcola que lo que generamos en Mxico. Aqu, con 1 millones de personas, se genera 16 veces menos. La nica manera de resolver el problema en el campo mexicano no es por el gasto pblico, sino por la productividad. Qu implica la productividad? Justamente esta transicin de que la gente que se dedica a reas poco productivas, poco eficientes como es la agrcola, que desgraciadamente no genera mucha riqueza, transite a otros sectores, como puede ser el industrial, que es el enfoque de servicios que le da Miguel ngel Jimnez. El autor demuestra que el libre comercio no garantiza la integracin a la globalizacin, lo que en un principio resulta poco creble, pero terminando de leer el captulo me acab
convenciendo. De qu nos sirve tener un Tratado de Libre Comercio con la economa ms grande del mundo o 9 con otros pases, zonas, continentes si no tenemos puertos, si no tenemos infraestructura de puentes, si no tenemos carreteras? Pases que no tienen tanta formalizacin de sus tratados comerciales, pero que tienen muchas mejores condiciones de infraestructura pueden estar mejor integrados a la globalizacin que nosotros. Predicamos libre comercio, pero de qu nos sirve si el principal puerto de exportacin de manufacturas de Mxico est en Houston. Otro tema que me parece muy importante que aborda el libro es el de la desigualdad y la globalizacin. La globalizacin en cierta forma s genera desigualdad porque genera crecimiento econmico. Ahora China es una economa y un pas mucho ms desigual de lo que era hace 20 aos. Por qu? De la nada, China logr generar una clase media con 00 millones de personas. Hace 20 aos esos 00 millones de personas era gente de bajos ingresos, entonces, cuando tienes una sociedad con pura gente de bajos ingresos tienes una sociedad muy igualitaria, pero profundamente pobre; entonces, una economa globalizada gener desigualdad. El punto que toma aqu el autor, y creo que es muy relevante para la discusin sobre el futuro de la economa
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mexicana, es qu tipo de desigualdad est generando la globalizacin en Mxico. Miguel ngel Jimnez sostiene que, efectivamente, se est generando cierta desigualdad entre la ciudad y el campo porque en la ciudad est la gente que tiene mayores oportunidades de educacin y mayores oportunidades para desarrollo. Pero las clases medias urbanas estn contrarrestando este efecto de desigualdad al tener mejores oportunidades de desarrollo; entonces, hay un efecto de desigualdad derivado de la desigualdad de oportunidades, pero hay un efecto que equilibra a travs de las poblaciones urbanas. Esto significa que el futuro del desarrollo en Mxico es el futuro de nuestras ciudades. En la medida en que logremos generar suficientes oportunidades de desarrollo para las personas que se dedican a empleos y a actividades de baja productividad y se puedan dedicar a lneas y aspectos econmicos y produccin de riqueza mucho ms productiva, Mxico va a ser un pas ms desarrollado. Entonces, Miguel ngel Jimnez dice: Se genera desigualdad campo-ciudad, pero se generan mejores condiciones de igualdad entre las personas que vivimos en las ciudades gracias a la globalizacin y el efecto termina siendo positivo. Desgraciadamente la integracin econmica a la economa global s genera
desigualdad, es una situacin real, pero tenemos que hacernos la pregunta inversa: a costa de qu queremos preservar una supuesta igualdad de oportunidades en las que no tenemos posibilidades de crecimiento y de desarrollo econmico? Evidentemente, de algo sirve la poltica pblica; pero la serie, el anlisis histrico que hace el autor sobre los esfuerzos de los gobiernos en Mxico para generar la descentralizacin es interesante de ver, por los alcances tan modestos que esto tiene. Curiosamente, el impacto mayor en descentralizacin se dio a cambio del Tratado de Libre Comercio que yo, haciendo una memoria del esfuerzo de integracin econmica en Mxico, en ese momento no recuerdo que nadie haya dicho: Esto va a salvar a la ciudad de Mxico de que se haga un congestionamiento de industrias, demografa, centro poltico del pas y el centro econmico. Y lo que narra Jimnez Godnez es este efecto no previsto de la integracin a la economa global, y cmo la ciudad de Mxico pas de una ciudad profundamente con vocacin industrial a una ciudad con vocacin de servicios. Y habra que ver que la integracin global salv a los que viven en esta ciudad de que las condiciones y la calidad de vida no sean mucho ms difciles.
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Otro tema que me pareci intere- Con la finalidad de entender la nasante era la honestidad de los que turaleza de las propuestas para comreflejan los presupuestos. Estos son batir los problemas ambientales es el ejemplo ms transparente de ver importante considerar las dos prinlas intenciones de un gobernante, de cipales perspectivas que debaten el un servidor pblico, que podemos dar tema: por un lado, los economistas muchos discursos, pero a la hora que neoclsicos, quienes piensan que toda preguntas adnde se va el dinero, di- escasez es relativa; y por otro los ecoces ah estn las prioridades, ah es- logistas, quienes estn convencidos tn las intenciones. de que la escasez es absoluta. De esta Y lo que narra Miguel ngel Jim- forma, los primeros recomiendan el nez es, por un lado, cmo una serie de uso eficiente de los recursos naturagobiernos sucesivos en Mxico hablan les, mientras que las recomendaciones de descentralizacin, de la urgencia de de los segundos estn enfocadas a la descentralizar, pero seguan invirtien- preservacin (Ynez, 199, 11-12). do en la ciudad de Mxico como el En medio de esta confrontacin lugar del pas con mayor infraestruc- de ideas, surge el concepto de desatura pblica, lo cual demuestra que rrollo sustentable como la posibilidad decan una cosa, pero invirtieron du- de crecimiento utilizando los recursos rante muchos aos en otra. naturales en una forma que no perjuA cualquier persona que est in- dique su utilizacin futura. En 197, teresada en el anlisis de estos tres la Comisin Mundial de Desarrollo y mbitos, urbano, nacional y global, Medio Ambiente (wced, por sus siglas le recomiendo recurrir a la lectura de en ingls) public la siguiente definieste libro. cin: desarrollo sustentable es aquel que satisface las necesidades del pre sente sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades Sustentabilidad? Desacuerdos sobre (World Comisin on Environment and el desarrollo sustentable, de Guiller- Development, 197, ). La idea de la mo Foladori y Nana Pierre (coords.), sustentabilidad ha seguido discutinCmara de Diputados/ Universidad dose desde entonces debido al acuerAutnoma de Zacatecas/ Miguel ngel do y desacuerdo que existe en torno Porra, Mxico, 200, 217 pp. a la utilizacin o no de los recursos Gustavo Meixueiro Njera naturales para generar el crecimiento
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de los pases y de las sociedades contemporneas. Por ello, son pertinentes las siguientes interrogantes cul fue el proceso de construccin del concepto de desarrollo sustentable?, cules fueron las corrientes de pensamiento que le dieron origen?, cules son las principales teoras econmicas que proponen soluciones al problema ambiental?, cules son las diferencias fundamentales entre las diversas propuestas? En Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el desarrollo sustentable, Guillermo Foladori y Nana Pierre integran ocho textos que nos ayudan a despejar estas dudas, ya que en conjunto describen los grandes problemas ambientales actuales y la discusin alrededor del concepto de desarrollo sustentable desde su nacimiento, las corrientes de pensamiento que le dieron origen, las divergencias entre el desarrollo y la conservacin de los recursos naturales, las diferencias entre las teoras econmicas que abordan las cuestiones ambientales, as como el enfoque econmico y social de la sustentabilidad. El libro inicia con un texto de Humberto Tommasino, Guillermo Foladori y Javier Taks titulado La crisis ambiental contempornea, en donde abordan lo que a su juicio son los dos principales problemas ambientales: el cambio climtico y la prdida de biodiversidad; el primero que origina el calentamiento global, y el segundo que lleva a una
serie de implicaciones ecolgicas y econmicas como la destruccin de los ecosistemas. Para ambos conflictos, los autores exponen las causas que los originan, las controversias y la falta de conocimiento, as como una propuesta de polticas para enfrentarlos. Tommasino, Foladori y Taks afirman que aunque estos problemas son propios del sistema industrial, si los ritmos humanos de degradacin del ambiente se realizaran conforme al ritmo de reciclaje de la naturaleza, no habra ninguna dificultad. Sostienen que los problemas se agudizan precisamente porque la accin de degradacin del hombre es cada vez mayor que la capacidad de reciclaje de los recursos naturales. Los autores explican que la atencin central debe colocarse en las formas de produccin, ya que precisamente es el punto de origen para entender cualquier relacin de las sociedades actuales con su medio ambiente, y que la discusin sobre la crisis ambiental no debe restringirse exclusivamente a una visin tcnica, sino que debe analizarse desde los aspectos social, poltico y econmico. Posteriormente, Nana Pierri en Historia del concepto de desarrollo sustentable, recuerda el camino intelectual y poltico recorrido para construir la propuesta de sustentabilidad. En su artculo explica cmo partiendo de posturas diferentes sobre la cuestin am-
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biental a principios de la dcada de 1970, varios aos despus los especialistas confluyen en la idea de desarrollo sustentable, y cmo a partir de diversas interpretaciones se constituyen las principales corrientes de pensamiento ambiental contemporneo. La autora presenta tres grandes corrientes que han acompaado el debate ambientalista: la ecologista conservacionista, el ambientalismo moderado y la corriente humanstica crtica, y explica las divergencias entre sus posturas. Adems, expone los acontecimientos de orden mundial que dieron origen a la construccin del concepto de desarrollo sustentable como los aportes cientficos del Club de Roma, la Conferencia de Estocolmo de 1972, el informe de la Comisin Brandt en 190, la Estrategia Mundial de Conservacin (emc), la propuesta Brundtland de 197, y la Cumbre de Ro de 1992. De igual forma, da cuenta de diferentes nociones que orientaron el pensamiento ambiental como la tesis de los lmites fsicos y la propuesta de crecimiento cero, el ecodesarrollo, el modelo mundial latinoamericano desarrollado por la Fundacin Bariloche, la propuesta de economa econmica y de economa social, y la interpretacin marxista de la cuestin ambiental. En su texto, Nana Pierre identifica al informe Brundtland como la instancia central de la historia del debate ambientalista, ya que enfoc al creci-
miento como la va para conseguir los objetivos ambientales y del desarrollo. Explica que el informe supera la visin del ecodesarrollo mediante el reconocimiento de una economa global desigual y la reivindicacin de un intercambio equitativo entre naciones. Posteriormente, en el artculo Una tipologa del pensamiento ambientalista, Guillermo Foladori discute sobre las diferentes posiciones polticas e ideolgicas adoptadas para hacer frente a los problemas ambientales. Menciona que pueden ser agrupadas en tres: aquellas que consideran a la naturaleza como externa al ser humano; las que consideran que la sociedad y sus productos son parte de la naturaleza; y aquellas que consideran que de la divisin sociedad-naturaleza puede derivarse un criterio tico de valoracin donde lo natural es bueno, y lo artificial es malo. En este criterio tico, el autor distingue dos grupos, las posiciones ecocentristas, que sostienen la necesidad de guiarse por una tica natural externa a la naturaleza humana; y las posiciones antropocentristas, que priorizan la relacin entre naturaleza y los intereses humanos. Con el abanico de diferentes posturas en relacin con la cuestin ambiental, Foladori explica que los diversos pases o sociedades no comparten ni los mismos intereses materiales frente a su entorno, ni iguales represen-
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taciones de los problemas, por lo que Explica que la principal tesis de los la posibilidad de encontrar acuerdos cornucopianos es la defensa del creciinternacionales que se comprometan miento econmico. Cuando los define, con el medio ambiente se dificulta. menciona que son optimistas tecnoEn el siguiente artculo, Sustentabilidad rural: desacuerdos y controversias, Humberto Tommasino expone las principales definiciones de la sustentabilidad rural y presenta una clasificacin de los diferentes tipos segn su corriente ideolgica; de esta manera agrupa a diferentes autores en las siguientes categoras: sustentabilidad ecolgica, que agrupa a autores que entienden que la sustentabilidad es slo una cuestin ecolgica o ambiental; la ecolgica social limitada, que integra autores que explican que la sustentabilidad tiene dos mbitos de anlisis: el socioeconmico y el ambiental; los crticos del crecimiento + conservacin, en donde se sitan autores que mencionan que el sistema debe ser corregido a travs de polticas que disminuyan procesos de inequidad; y, por ltimo, la corriente de la insustentabilidad, compuesta por autores que argumentan que la dinmica de la sociedad capitalista genera inequidad e insustentabilidad. Por otro lado, en Cornucopianos: los ultraneoliberales, Man Yu Chang presenta las diferentes tesis defendidas por los integrantes de esta corriente de pensamiento y busca asociarlas a los presupuestos tericos sobre los cuales se fundamentan. lgicos, porque la tecnologa propicia y estimula el crecimiento; son ultraneoliberales, porque creen en la fuerza reguladora del mercado que propicia el progreso econmico; son antiinversin del gobierno, porque sta puede inhibir las fuerzas automticas que equilibran el mercado; y son antiambientalistas, porque los activistas ecolgicos proponen limitar el crecimiento para defender el medio ambiente. Para Man Yu Chang, el pensamiento cornucopiano se fundamenta en la teora econmica neoclsica, especficamente en la competencia perfecta, la mano invisible y el derecho de propiedad, que se limita a analizar los aspectos fsicos de la cuestin ambiental, lo que lleva a la autora a interpretar que se trata de una posicin parcial que atiende los intereses de los empresarios en la reproduccin de sus inversiones. En el siguiente artculo, La economa ambiental, la misma autora, Man Yu Chang, explica que la economa ambiental no trata de la aplicacin de las ciencias econmicas en general a la problemtica ambiental, sino que se llama as a la interpretacin de la escuela neoclsica que incorpor al medio ambiente como objeto de estudio.
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La autora menciona que el medio Los autores argumentan que amambiente ha adquirido estatus de bien bos enfoques tienen en comn una econmico porque muchos recursos perspectiva tcnica de los problemas naturales, como el agua y algunas ambientales y una perspectiva que fuentes de energa no renovables, empiezan a escasear y presentan seales de agotamiento previsibles; de esta forma, la economa ambiental se ocupa principalmente de la valoracin monetaria del medio ambiente. Posteriormente, en La economa ecolgica, Guillermo Foladori aborda esta corriente del pensamiento econmico y resalta su carcter transdiciplinario por la necesidad de estudiar la relacin entre los ecosistemas naturales y el sistema econmico, que requiere de la participacin no slo de economistas, sino tambin de cuentistas naturales y de otras disciplinas. En su exposicin, el autor abunda sobre las diferencias entre la teora econmica neoclsica-keynesiana ambiental y la teora econmica ecolgica. Por ltimo, en El enfoque tcnico y el enfoque social de la sustentabilidad, Guillermo Foladori y Humberto Tommasino describen las principales posiciones que diferentes autores tienen sobre el concepto de desarrollo sustentable, y explican que la principal diferencia radica entre aquellos para quienes la sustentabilidad es una cuestin ecolgica o fsica, y aquellos para quienes debe incluirse una perspectiva social. atiende la relacin de los seres humanos con las cosas. Para Foladori y Tommasino, la sustentabilidad ecolgica toma en cuenta las relaciones sociales entre los seres humanos y la naturaleza externa, mientras que la sustentabilidad social incorpora elementos como pobreza e incremento poblacional, y su preocupacin es cmo estos elementos pueden degradar o depredar el mundo. As, con la lectura de los textos que integran Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el desarrollo sustentable, podemos decir que constituye una importante aportacin para aquellos que buscan profundizar en el conocimiento de las corrientes de pensamiento y en los fundamentos tericos que le dieron origen al concepto de desarrollo sustentable, y que sin duda contribuir a entender los desacuerdos que existen a escala global para afrontar los problemas ambientales.
Ynez Naude, Antonio (comp.) (199), Medio ambiente: problemas y soluciones, El Colegio de Mxico, Mxico, pp. 11-12. World Comisin on Environment and Development (197), Our Common
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Future, Oxford University Press, cias nefastas de abandonar la comOxford. pleja bsqueda del equilibrio y la armona entre lo personal y lo colecti vo que, a su vez, produce la dictadura y su forma menos violenta que es el autoritarismo; y la anarqua y su expresin menos degenerada que es el desorden en la organizacin social. En cuanto al tema de la razn, Javier Elguea pasa de manera, en ocasiones, pormenorizada a descubrimientos y discusiones an no concluidas acerca de la naturaleza de la propia racionalidad o capacidad cognitiva, mental o inteligente de nuestra especie. Se presenta, en sus propias palabras, como un autor anarco-racionalista a la Lakatos, es decir, como una gente que cree en la discusin y el anlisis de los problemas y est abierto a todo tipo de fuentes y orgenes de las ideas que resulten tiles para sobrevivir en las condiciones ms respetuosas, menos violentas, incluyentes, diversas y productivas para la humanidad. En la parte anrquica de la cuestin racional, el autor cree en la apertura y en la riqueza de las ideas siempre y cuando muestren su utilidad en el progreso cultural y material de nuestra especie. Su texto es mucho ms moderado y selectivo de lo que podra ser un anarquista. A pesar de que advierte que su texto no ofrece descubrimientos novedosos, se puede descubrir a travs del mismo que ms que anrquico o
Razn y desarrollo. El crecimiento econmico, las instituciones y la distribucin de la riqueza espiritual, de Javier Elguea, El Colegio de Mxico (Coleccin Jornadas, nm. 1), Mxico, 200. Abraham Nosnik Ostrowiak La sustancia y lo sustancioso del debate acerca de la razn y el desarrollo
Es impresionante el volumen de infor-
macin multidisciplinaria que Razn y desarrollo nos presenta. El autor ha dedicado un poco ms de 20 aos a seguir analizando y dar seguimiento a lo que se concret como su tesis doctoral. Es una entrega de lo que Javier Elguea presenta como la discusin actualizada y multidisciplinaria de lo que se ha llegado a saber acerca de la naturaleza de la razn o capacidad inteligente de los humanos y del desarrollo o el avance cultural y material de nuestra especie. Razn y desarrollo es un libro que nos ubica frente al esfuerzo de supervivencia y prosperidad humanas y examina y advierte de las consecuen-
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anarquista es un racionalista atrapaElguea es un falsacionista estudiodo en la complejidad social e intelec- so de la complejidad y pluralidad del tual del progreso humano. desarrollo humano (enfocado a lo maSi Popper fue conocido y reconoci- terial, lo cultural y ms recientemente do como el fundador del racionalismo crtico porque le impuso a la inteligencia como condicin de mejora los errores que ella misma produce y si Lakatos, como continuador que fue de la obra de Popper, se conoci y reconoci como un falsacionista metodolgico porque en su versin de la ciencia incorpor el elemento del tiempo y, por tanto, de la tenacidad (que hered de su amigo e historiador de la ciencia Thomas S. Kuhn) y la flexibilidad (que hered del tambin matemtico hngaro de origen George Polya por medio del concepto de heurstica original de los clsicos griegos). Javier Elguea es un autor de la tercera generacin del falsacionismo y reconoce que la racionalidad es y est limitada (como Popper); que debe incorporar el tiempo y que se trata tambin de un proceso evolutivo con momentos donde alternan el progreso y la degeneracin (como Lakatos). Sin embargo, y aunque no haga un nfasis de manera consciente, su obra contiene dos elementos que l mismo resea de los sistemas de creencias que son fundamento del avance, estancamiento y retroceso de diversas sociedades, en mltiples momentos y geografas: la complejidad y la relatividad. a lo espiritual) desde la multidisciplina, con un nfasis en lo que a l le interesa y de acuerdo con la frontera de conocimientos tcnico-cientficos que maneja desde la reflexin y el anlisis filosfico. Cuando Javier Elguea pasa revista a la literatura que ha desmitificado que los seres humanos somos slo analistas fros y calculadores, y cargado de citas y testimonios de expertos, pasa revista a quienes han mostrado una y otra vez cmo los seres humanos estamos influidos por sesgos (Tversky y Kahnemann), diversos estilos cognoscitivos y habilidades sociales (Gardner), por situaciones de convivencia temporal o permanente (Teora de Juegos), por intereses que nos vuelven eficientes calculadores de costos y beneficios, por incentivos o la necesidad de pertenecer, y un gran etctera. Nuestro autor va ms all del falsacionismo clsico de Popper y el metodolgico de Lakatos y se ve obligado a reconocer que la discusin de la racionalidad debe enmarcarse en la experiencia compleja, plural y diversa de los grupos humanos.
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La novedad y lo novedoso de la discusin de la razn y el desarrollo
a toda costa disminuir la frecuencia de incumplirlos. Por un lado, el desarrollo enfrenta el reto de la disciplina De acuerdo con el lenguaje financiero y el autocontrol para poder asegurar y econmico-empresarial del concep- avance y progreso social. Sin embargo, to de valor, dira que Javier Elguea por otro lado, para acrecentar nuesplantea cmo los seres humanos ge- tro conocimiento con base en nuestra neramos valor cuando en realidad imaginacin y su evaluacin honesta, es muy posible y probable que des- minuciosa y permanente, tambin retruyamos mucho, quiz demasiado y querimos de libertad, que puede dede forma irreversible, si perdemos de generar en anarqua, desorden y la vista que existen condiciones muy es- accin efectiva de oportunistas que pecficas de esfuerzo y disciplina para anteponen sus intereses y bienestar a los de la colectividad y los diferentes generarlo colectivamente. La produccin de valor en los huma- grupos, en especial los ms vulneranos, nos recuerda Elguea, se encuen- bles que incluye la sociedad. En sntesis, el autor presenta una tra simblicamente entre una espada la coercin y un libro lo cognitivo obra que lleva la apertura intelectual que combina la capacidad mental con al lmite para mostrar lo diversa que la informacin. Al hacerlo, nos recuer- es la experiencia humana, pero que al da desde la filosofa de la historia de mismo tiempo nos recuerda que esa la mano de Ernest Gellner hasta los pluralidad cultural requiere cada vez descubrimientos ms recientes de la ms el avance tecnolgico y la dispociencia cognitiva guiados, entre otros, nibilidad informativa, de generosidad, que enmarcada en acuerdos, disciplipor el trabajo de Steven Pinker. En el sentido del enfoque que de- na y autorregulacin, no degenere en fiende la idea de que el proceso de anarqua, violencia, y peor an, en la desarrollo es un proceso complejo oportunidad de llenar ese desorden y que por ser complejo debe incluir con la nostalgia del autoritarismo y la fuerzas contradictorias y paradjicas, vuelta a formas de organizacin social me es fcil ubicar a Razn y desarrollo tirnicas con un gran desperdicio del en la reciente tradicin de autores y talento humano, de nuestro talento, explicaciones que muestran que para del talento de todos. Finalmente, lo sustantivo y susgenerar valor y buscar conservarlo y acrecentarlo, los seres humanos de- tancioso de Razn y desarrollo quebemos aceptar el requerimiento de da demostrado por el valor mismo de llegar a acuerdos, honrarlos y buscar sus contenidos. Su discusin y sus
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argumentos son importantes, fundamentales y esenciales; son relevantes y tiles para programas acadmicos completos y actividades diversas que buscan el bien y el equilibrio concretado en la biodiversidad, incluida la humana. Sin embargo, la metafsica, entendida como la bsqueda y el encuentro de utopas, ideales y la imaginacin del ser humano, no slo es relevante para el estudio de la razn y el desarrollo de nuestra especie. Sin ella, sin la metafsica, simplemente no tendra sentido discutir la razn y el desarrollo como dos herramientas poderossimas al servicio de lo que todos intentamos y a lo que estamos llamados a contribuir: a la mejora del mundo y a la mejora de nosotros mismos.
hacer una propuesta de poltica pblica para enfrentar ambos problemas. El argumento de Kliksberg parte de una crtica fundamental a los modelos econmicos aplicados en Amrica Latina en las ltimas dcadas que se basan en el supuesto de que el crecimiento econmico por s solo reducir la pobreza y la desigualdad, pues considera que este modelo del derrame ha fracasado en su intento de solucionar la pobreza en los pases en que se ha implementado. En este sentido, debe sealarse que en la literatura econmica el crecimiento econmico se concibe como la manera ms eficaz de reducir la pobreza. Para ejemplificar esta situacin se cita el caso de China, que ha crecido a niveles de .% anual entre 191 y el 2000 y donde la pobreza ha disminuido en 2% en ese lapso. Una situacin similar ha tenido lugar en la India, donde los elevados ndices de crecimiento han permitido reducir significativamente la pobreza (Banco Mundial, 200). En cambio, en los pases de Amrica Latina las tasas de crecimiento en las ltimas dcadas han sido muy bajas, lo que se asocia a los escasos resultados obtenidos en materia de reduccin de la pobreza. En el 200 el crecimiento promedio de la regin fue de .2%, mientras que un cuarto de su poblacin cuenta con ingresos menores a dos dlares por da.
Hacia una economa con rostro humano, de Bernardo Kliksberg, fce, Buenos Aires, 2002. Sara Mara Ochoa Len
El
libro Hacia una economa con rostro humano, de Bernardo Kliksberg, tiene un doble propsito: por un lado, explicar las causas estructurales de la situacin actual de Amrica Latina, caracterizada por altos niveles de pobreza y desigualdad y, por el otro,
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No obstante lo anterior, existen diversos elementos que pueden limitar esta causalidad virtuosa. El Banco Mundial ha sealado la insuficiencia del crecimiento econmico y la necesidad de tener en cuenta la calidad de este crecimiento lo que se basa, entre otras cosas, en la amplia contribucin del capital humano y social al crecimiento econmico, en comparacin con el capital fsico y el natural (Banco Mundial, 199). Esto explica que pases con xito econmico hagan amplias inversiones en recursos humanos. De acuerdo con Amartya Sen, el cambio social y econmico a nivel mundial ha sido fundamentalmente por el papel de la educacin y la atencin en salud pblica. La existencia de desigualdad es un factor decisivo, ya que hace que el crecimiento sea menos eficaz para reducir la pobreza. En un estudio del Banco Mundial se calcula que en Mxico la tasa de crecimiento necesaria para compensar un aumento de un punto porcentual en la desigualdad, dejando invariable la pobreza, es de 2.1% o, en otras palabras, si la desigualdad aumenta en 1%, la economa debe crecer en 2.1% para que se mantenga el nivel de pobreza (Banco Mundial, 2006). Amrica Latina es el continente ms desigual del planeta, en el cual % de la poblacin es duea del 2% del ingreso nacional, mientras que 0% de
la poblacin slo tiene 7.% del ingreso. La desigualdad se manifiesta en diversos mbitos como la salud y la educacin; la mortalidad materna es cinco veces mayor que la de los pases industrializados y tiene slo .2 aos de estudios cursados por habitante, mientras que Corea del Norte tiene 9.6. Kliksberg considera que existen cinco tipos de desigualdades estructurales en la regin y que detonan el resto: la desigualdad en la distribucin de los ingresos, en el acceso a activos productivos, en el acceso al crdito, al sistema educativo y a la informtica y al internet. Estas situaciones, que se interrelacionan entre s formando crculos viciosos, son especialmente graves para la poblacin con menor nivel socioeconmico y son ms marcadas en los mbitos rural y urbano. La idea central del libro de Bernardo Kliksberg es que el desarrollo social es clave para potenciar el crecimiento econmico, ya que una poblacin sana, bien nutrida y bien educada es una precondicin para el crecimiento. As, la solucin propuesta para la problemtica de Amrica Latina es que, adems de fomentar el crecimiento econmico, se pongan en prctica polticas sociales consistentes. Esto implica que la causalidad se da en ambos sentidos: el crecimiento econmico es fundamental para posibilitar el avance social; pero a su vez, sin inversin continuada en reas como sa-
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lud y educacin, no habr un capital humano calificado, motor bsico de la productividad y la competitividad. Esto explica que existan pases como Costa Rica, que tienen una mayor esperanza de vida y niveles educativos y de salud que otros pases ms ricos. Kliksberg considera que es necesario implementar una nueva generacin de polticas sociales. Esto representa un cambio conceptual importante, ya que tradicionalmente las polticas sociales se han considerado como mecanismos para atenuar los estragos causados por el crecimiento econmico, como polticas inferiores supeditadas a la poltica econmica, como un uso subptimo de los recursos, o bien, su lugar se ha visto reducido a la atencin de la pobreza extrema. Para contrastar lo que sucede en Amrica Latina, el autor pone como ejemplo las experiencias de Holanda, Japn, Corea, Israel, Canad, Suecia, Dinamarca y Noruega para orientar el rumbo que deberan tomar las economas. En estos pases se dio una buena combinacin entre crecimiento, estabilidad, competitividad y, simultneamente, un desarrollo social enrgico y continuado y una mejora de las condiciones de equidad. Adems, se trata de pases democrticos, en los cuales se han logrado amplias concertaciones entre los grandes actores sociales. Para poner en prctica este tipo de polticas es necesario tener en cuen-
ta diferentes temas como la gerencia social, la participacin ciudadana y el capital social. La gerencia social es un mecanismo para maximizar la interrelacin entre los distintos participantes con la finalidad de optimizar los resultados de conjunto. De acuerdo con Kliksberg, la gerencia social favorece la participacin, cree en la descentralizacin, se apoya en la cultura de la comunidad a la que asiste, adopta un estilo gerencial adaptativo y flexible que permita ir respondiendo a los cambios sobre la marcha y practica el control social del programa. El autor considera que la participacin ciudadana en la elaboracin de las polticas sociales hace que stas sean ms exitosas. Tambin da un valor importante al capital social, en la medida que aumenta los comportamientos cvicos y, en el mediano y largo plazos, aumenta las tasas de crecimiento macroeconmico. As tambin, considera que la familia es de gran importancia para fomentar la calidad de los recursos humanos de un pas. Por eso, varios de los pases ms avanzados del mundo han elaborado polticas pblicas de proteccin de la familia como las licencias remuneradas por maternidad para el padre y la madre, subsidios por hijos, deducciones fiscales y ampliacin de los servicios de apoyo familiar.
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Kliksberg considera que existen reales de educacin y salud para tofalacias sobre los problemas eco- dos y mejoren la equidad. nmicos y sociales de Amrica Latina La importancia de esta visin es que han impedido que se ponga en que sostiene que la pobreza y la desprctica esta visin. Entre las falacias se encuentran la negacin o la minimizacin de la pobreza, el argumento de la paciencia que considera que con el tiempo las cosas se resolvern por s solas, la consideracin de que con el crecimiento econmico basta, la desvalorizacin de la poltica social y la maniqueizacin del Estado. Respecto a esto ltimo, considera que la deslegitimacin del Estado ha llevado a su debilitamiento y a la desaparicin de polticas pblicas en reas tan importantes como la poltica social. As, para combatir la pobreza y la desigualdad, es necesario implementar polticas especficas para este fin, por lo que la actividad pblica es estratgica. Para atacar las causas estructurales del aumento de la pobreza y de la desigualdad, se necesitan polticas econmicas que creen empleos como el apoyo a la pequea y mediana empresa, la democratizacin del crdito y el impulso a reformas fiscales de signo progresivo, por un lado, y polticas sociales agresivas, articuladas con las anteriores, que abran posibilidades igualdad no son condiciones irremediables de la regin, sino que se relacionan con polticas pblicas equivocadas, que no ponen el acento en las verdaderas prioridades como son el combate a la desigualdad y la implementacin de polticas sociales activas, por ejemplo, el gasto per cpita anual en salud en la regin es muy bajo comparado con los pases desarrollados. De hecho, Amartya Sen ha demostrado en trabajos recientes que el tema social ms que de recursos es con frecuencia de prioridades. Derivado de lo anterior, Kliksberg considera la necesidad de reconsiderar la relacin de la tica y la economa, de tal manera que permita replantear las prioridades y los mecanismos para lograrlas.
Banco Mundial (2006), Poverty reduction and growth: virtuous and vicious circles. (200), Generacin de ingresos y proteccin social para los pobres. (199), Amrica Latina y la crisis mexicana: nuevos desafos.
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Sociolgica, ao 2, nm. 67, mayoagosto de 200, Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco.
Informes: Departamento de Sociologa. Tel. (55) 5318 9502 / Correo electrnico:revisoci@correo.azc.uam.mx
Convocatoria
El Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, invita a graduados de maestra y doctorado y a investigadores miembros del Sistema Nacional (SNI), a publicar artculos y ensayos en la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. Los artculos y ensayos podrn abarcar temas de la agenda nacional. El abanico de las lneas de investigacin puede consultarse ampliamente en nuestra pgina electrnica. El objetivo de la revista, la cual ser publicada durante los meses de junio y diciembre, es contribuir en la difusin y creacin de conocimiento en reas vinculadas a las ciencias sociales y que tengan relevancia para el quehacer legislativo en el Congreso de la Unin. No hay lmites temporales o geogrficos, pero s se pretende que la revista contenga asuntos relacionados con el trabajo parlamentario. Los artculos y ensayos que se presenten seguirn un proceso de seleccin, realizado siempre por pares, que responder a estrictos criterios de calidad, observando el anonimato tanto de los autores/as como de los evaluadores/as.
Los requisitos para las colaboraciones pueden consultarse en nuestra pgina electrnica: http://diputados.gob.mx/cesop

Revista Legislativa No. 2

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Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

VOL. 1 NM. 2 DICIEMBRE DE 2008

Francisco J. Sales Heredia

Salvador Moreno Prez

Juan Carlo Amador Hernndez Carlos Am

l lvaro Bracamonte Sierra Carlos M. Velzquez Camargo

Israel Aguilar Mrquez

Garc a Rigoberto Garca Ochoa

Cumplimos seis aos de trabajo

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Salvador Barajas del Toro

Fabin Fernando Montes Snchez Cuauhtmoc Sandoval Ramrez

Carlos Enrique Casillas Ortega

Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Gustavo Meixueiro Njera

Alejandro Lpez Morcillo

Francisco J. Sales Heredia Consideraciones distributivas al disear polticas en contra de la pobreza 11

El Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

consideraciones distributivas al disear polticas en contra de la pobreza

Distributive considerations when designing poverty alleviating policies

Supongamos que estamos de acuerdo con que bajo condiciones de

consideraciones distributivas al disear Polticas

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

consideraciones distributivas al disear Polticas

Revista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica

consideraciones distributivas al disear Polticas

consideraciones distributivas al disear Polticas

Grfica 1. Porcentaje de pobreza individual segn diversas lneas de pobreza

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social, 200. 20

consideraciones distributivas al disear Polticas

Medicin sensible a la distribucin Foster, Green y Thorbecke.

zy z 1 para todas las y1 < z i =1

consideraciones distributivas al disear Polticas

Grfica 3. Foster, Green y Thorbecke Valoracin marginal otorgada a un peso adicional

=1 =2 = z Ingreso Lnea de pobreza

Fuente: Atkinson (199, 1). 2

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

consideraciones distributivas al disear Polticas

Trato equitativo A =  B = 2 C = 2 =(0)=100 =(1)=. =(2)=26.6 =()=2.

Suficiencia A=0 B = 00 C = 00 P(0)= . =(1)=. =(2)=. =()=.

=(0)=100 =(1)=. =(2)=2.6 =()=19.

consideraciones distributivas al disear Polticas

Lnea de Pobreza (lp)

Mejora fgt 2 (%) 1% 1% 70% 2%

.70% .00% 2.2% 1.0% .1%

consideraciones distributivas al disear Polticas

Revista Legislativa de Ciencias Sociales y de Opinin Pblica

la opinin pblica sobre la migracin en mxico y estados unidos

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

Public opinion about migration in Mexico and United States

In this article I compare different perceptions about foreigners either

En el presente artculo se busca comparar las diferentes percepcio-

la oPinin Pblica sobre la migracin en mxico

la oPinin Pblica sobre la migracin en mxico

la oPinin Pblica sobre la migracin en mxico

Grfica 1. Migrantes internacionales a escala mundial, 1965-2005 (millones)

Fuente: Conapo (www.conapo.gob.mx, mayo de 200).

Grfica 2. Porcentaje de la poblacin nacida en otro pas, 200

Factbook 2008: Economic, Environmental and Social Statistics,

volumen 1 nmero 2 diciembre de 2008

Grfica 3. Extranjeros residentes en Mxico por regin de nacimiento, 1990 y 2000

Fuente: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social, 200. 20

=1 =2 = z Ingreso Lnea de pobreza

Fuente: Atkinson (199, 1). 2

Trato equitativo A = B = 2 C = 2 =(0)=100 =(1)=. =(2)=26.6 =()=2.

Suficiencia A=0 B = 00 C = 00 P(0)= . =(1)=. =(2)=. =()=.

=(0)=100 =(1)=. =(2)=2.6 =()=19.

Mejora fgt 2 (%) 1% 1% 70% 2%

.70% .00% 2.2% 1.0% .1%

Fuente: Conapo (www.conapo.gob.mx, mayo de 200).

Grfica 2. Porcentaje de la poblacin nacida en otro pas, 200