POLTICAS PARA A INFNCIA E ADOLESCNCIA E DESENVOLV IMENTO

Vicente de Paula Faleiros*

A infncia e a adolescncia tm sido, ao longo da histria, foco de polticas, de ao ou omisso do Estado, assim como objeto de ao da famlia e da sociedade. Se, por um lado, houve, momentos em que no se distinguia a infncia da vida adulta, por outro houve aqueles em que foram consideradas nas suas especificidades (ARIS, 1981). Por vrios sculos, crianas e adolescentes foram colocados no lugar de sem fala infante1 (quietinhos), ou como membros da infantaria dos exrcitos medievais, ou ainda como objetos da esfera domstica. Somente no sculo XX, a Conveno dos Direitos da Criana, de 20 de novembro de 1989, proclamou solenemente que crianas so sujeitos de direitos. Anteriormente, no ps-guerra, a Organizao das Naes Unidas (ONU) havia apenas preconizado cuidados e assistncia especial para crianas, tendo criado o Unicef em 1946. No Pacto Social dos Direitos Civis e Polticos da ONU, que entrou em vigor em 1976, so assegurados os direitos das crianas, mas em casos de dissoluo da famlia e/ou de discriminao. A Conveno de 1989 que veio reconhecer a criana (qualquer pessoa com menos de 18 anos) como sujeito de direitos, como cidad, o que tambm foi consagrado no Brasil com o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n o 8.069, de 1990, decorrente do artigo no 227 da Constituio de 1988. A proposta de incorporao desse artigo que atribui criana e ao adolescente 2 os direitos fundamentais da pessoa humana deveu-se intensa mobilizao da sociedade (FALEIROS, 1995). O ECA uma ruptura com a viso clientelista e repressora ento predominante. Na formulao de polticas para a infncia desenvolveram-se vrias vertentes nos processos conflituosos de formulao das polticas sociais (FALEIROS, 1992). Podese observar, ao longo de nossa histria, uma clara distino entre uma poltica para os filhos da elite ou das classes dominantes e uma poltica para as crianas e adolescentes pobres. Para as elites houve o favorecimento do acesso educao formal, s faculdades de direito, medicina e engenharia, s aulas de piano ou de boas maneiras, com formao para os postos de comando, embora mulher tenha sido destinada apenas a organizao da vida domstica.

* Assistente social, PhD em sociologia, professor da Universidade Catlica de Braslia, e pesquisador da UnB e do Centro de Referncias, Estudos e Aes sobre Crianas e Adolescentes (Cecria). 1. Do latim in- fans = sem fala. 2. O ECA considera como criana a pessoa com at 12 anos, e adolescente, entre 12 e 18 anos.

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Para os pobres foram criados os orfanatos, as rodas,3 as casas de expostos, as casas de correo, as escolas agrcolas, as escolas de aprendizes, a profissionalizao subalterna, a insero no mercado de trabalho pela via do emprego assalariado ou do trabalho informal. O acesso dos pobres educao no foi considerado um dever inalienvel do Estado, mas uma obrigao dos pais; e o no acesso a ela, uma situao de exceo, uma situao irregular, cuja responsabilidade cabia famlia. O desenvolvimento da criana estava integrado ao projeto familiar, vida domstica, esfera privada. Nos primeiros anos da Repblica a questo da criana e do adolescente passou a ser considerada uma questo de higiene pblica e de ordem social, para se consolidar o projeto de nao forte, saudvel, ordeira e progressista (Ordem e Progresso). O Estado deveria ocupar-se da ordem, da vida sem vcios por exemplo, no combate aos monstros da tuberculose, da sfilis e da varola (FALEIROS, 1995). Nessa ordem liberal oligrquica reinante, aceitava-se uma interveno mnima do Estado diante do problema da chamada infncia desvalida, nos moldes do paternalismo, do autoritarismo e da reproduo da condio operria. O conceito-chave que foi se consolidando ao longo do sculo XX na formulao de direitos e polticas no mbito da infncia foi o de situao irregular. Por situao irregular compreendia-se a privao das condies de subsistncia, de sade e de instruo, por omisso dos pais ou responsveis, alm da situao de maus-tratos e castigos, de perigo moral, de falta de assistncia legal, de desvio de conduta por desadaptao familiar ou comunitria, e de autoria de infrao penal. A pobreza era, assim, situao irregular, ou seja uma exceo. Nessa perspectiva, que seguia a mesma concepo do Cdigo de Menores, de 1927, ser pobre era considerado um defeito das pessoas, assim como as situaes de maus-tratos, desvio de conduta, infrao e falta dos pais ou de representantes legais. Para os pobres em situao irregular ou em risco dever-se-ia ter uma atitude assistencial, e para os considerados perigosos ou delinqentes que punham em risco a sociedade dever-seia ter uma atitude de represso. A lei previa que os juzes decidissem os destinos da criana, fosse sua internao, ou pela sua colocao em famlia substituta, adoo, ou ainda pela punio de pais e responsveis. Enfim, aos juzes cabia impor a ordem social dominante. Essa prtica poltica para a criana e o adolescente em situao irregular foi operacionalizada tanto pelo Servio de Assistncia aos Menores (SAM), estabelecido formalmente em 1941, como pela Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem), criada em 1964; pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA), criada em 1946; e pelos servios de proteo maternidade e infncia da rea da sade, articulados pelo Departamento Nacional da Criana (DNCr), por muitos anos. s Fundaes Estaduais do Bem Estar do Menor (Febem), sob a direo da Funabem, cabiam a preveno e a ao contra o processo de marginalizao do menor, e, por outro lado a correo dos marginais. O menor no deveria ficar margem da vida considerada normal, conforme o padro social e moral dominante. A marginalizao era definida como "afastamento progressivo do processo normal (sic) de desenvolvimento". o conceito de normalidade social que predomina.
3. Dispositivo em forma de cilindro, colocado na parede de fora de algumas Santas Casas, que permitia pessoa de fora gir-lo aps colocar nele uma criana. Essa criana era geralmente filha bastarda, no reconhecida pelo pai e considerada uma desonra para a me, diante da presso moral social.

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Na rea da sade, dentro da perspectiva do higienismo, foi criada, em 1934 (Decreto no 24.278), a Inspetoria de Higiene Infantil (Lei no 16.300 de 1923), depois transformada em Diretoria de Proteo Maternidade e Infncia. Em 1937, passa a ser denominada Diviso de Amparo Maternidade e Infncia, vindo a ser Departamento em 1940, numa verdadeira escala de ascenso de importncia burocrtica e poltica (ORLANDI, 1985). Na rea trabalhista, a discusso e a regulamentao sobre o trabalho de crianas tambm chamado de trabalho infantil foram objeto de controvrsias e de medidas de controle. Desde o incio da Repblica tentou-se colocar um limite para a idade do trabalho de menores. A Lei de 1891 sequer foi regulamentada, apesar de declarar "impedir que, em prejuzo prprio e da prosperidade futura da ptria sejam sacrificadas milhares de crianas (BARBOSA, p.46). As leis no conseguiram, de verdade, proibir o trabalho de menores, mas limitaram sua idade e as horas de trabalho, ou seja, na prtica da indstria havia uso abundante de mo-de-obra infantil, apesar do discurso da proteo. Eram operrios indefesos, apesar das hbeis mos para tecer, trabalhar a cermica, e costurar. A questo do desenvolvimento do pas e do desenvolvimento da criana pobre passava, assim, pela imposio da ordem, pela manuteno da higiene e da raa e pela insero no trabalho. Na esfera da educao, a poltica sempre tentou articular a ao pblica com a interveno privada, principalmente numa difcil interao entre Estado e Igreja Catlica. Em 1936, o ento ministro da Educao, Gustavo Capanema, props um Plano Nacional de Educao, com interferncia maior do Estado, que nunca foi aplicado. Na viso ento dominante, a criana, no ensino bsico, era vista como matria plstica, a que possvel aplicar todas as espcies de hbitos e atitudes (SCHWARTZMAN et alii,1984, p.188), cuja educao ficava a cargo de estados e municpios. O Ministrio da Educao foi criado em 1953, enquanto desmembramento do Ministrio da Sade. Discutida desde 1948 e com vrios substitutivos, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao s foi aprovada em 1960, mas em 1957 constatava-se que cerca de 57,4% dos alunos rurais permaneciam na escola menos de 1,5 ano escolar. Os analfabetos adultos (15 a 69 anos) chegavam a 50,3%, em 1950, e a 39,5%, em 1960. A Lei de Diretrizes e Bases passou a considerar os estudantes pobres objeto da assistncia social, ao estabelecer que ao Estado cabia fornecer recursos famlia quando fosse provada a insuficincia de meios (art. 2 o). Esse dever do Estado era genrico e apenas declaratrio. O art. 30 da referida lei punia o pai que no colocasse o filho na escola, privando-o de emprego pblico, mas este no recebia punio se fosse pobre ou se houvesse insuficincia de escolas. Contraditoriamente, a prpria lei isentava as crianas pobres da obrigatoriedade da escola, por comprovado estado de pobreza dos pais ou por insuficincia de escolas. Essa contradio da lei servia para manter o status quo de excluso da maioria da populao no acesso escola, ou seja, a maioria era uma exceo, vivia num estado de exceo. Na sociedade brasileira, a proposta republicana de escola para todos fracassou, em comparao com o desenvolvimento da Repblica em outros pases, como na Frana, onde implicou a escolarizao em massa.

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Nesse contexto, pode-se observar que a poltica para a infncia pobre se articula ao processo de desenvolvimento capitalista, inserindo-se na heterogeneidade econmica das vrias formas de produo, mantendo a diviso social de classes, a desigualdade e a poltica de disponibilidade de mo-de-obra. Apesar das iniciativas de fundao do Servio Social da Indstria (Sesi), do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e do Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) no segundo ps-guerra, o empresariado brasileiro no se engajou na defesa de uma poltica de formao profissional sistemtica e universal, em vista da possibilidade de contar com uma reserva do trabalhador desgastado. Os proprietrios rurais tambm se aproveitaram da mo de obra familiar oriunda em parte da escravido , com explorao sistemtica da mo-de-obra infanto-juvenil. A questo, no momento, se, com o ECA, que considera as crianas sujeitos de direitos, e com o processo de democratizao do pas, houve mudanas de fato na articulao do desenvolvimento econmico desigual com as polticas para a infncia. Na verdade, o reconhecimento da criana e do adolescente como cidados mudou o marco de referncia legal, mas foi a ampla mobilizao da sociedade pelos direitos infanto-juvenis que propiciou a elaborao de novas polticas e a articulao de uma frente parlamentar vinculada criana. 4 A implementao do ECA se consolidou por meio da criao de um sistema de garantia de direitos que compreende conselhos, promotorias, varas da infncia, defensorias, delegacias, SOS, e ncleos de assistncia e atendimento. Segundo o IBGE, em 2001, havia conselhos de direitos em 72% dos municpios, e conselhos tutelares em 55% deles. Em apenas 25% no havia nenhum dos dois conselhos. As promotorias esto presentes em 468 municpios, alcanando 43,8% na regio Sul, as defensorias em 148, as varas em 189, as delegacias em 268 e os centros de defesa em 29.5 O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) estabeleceu normas e diretrizes polticas para as vrias dimenses da questo infanto-juvenil e realizou cinco conferncias nacionais com delegados de todo o pas, j tendo aprovado planos nacionais para erradicao da violncia sexual e do trabalho de crianas e adolescentes. O Legislativo federal realizou desde 1990 seis comisses parlamentares de inqurito sobre a situao da infncia e da maternidade, sendo a ltima em 2004 sobre a explorao sexual. Legislativos estaduais tambm instalaram comisses de inqurito. No mbito do Executivo federal, estadual e municipal , vrios programas foram implementados no sentido de aplicar as medidas protetivas e as medidas socioeducativas previstas no ECA. H, no entanto, um fracasso na poltica de enfrentamento da questo do adolescente infrator, no s pela fora do crime organizado, como pela herana do antigo modelo das Febem. As constantes rebelies e mortes ainda mostram a predominncia do modelo repressivo, tambm presente em muitos projetos de lei que buscam encaminhar uma soluo para o problema por meio de maior penalizao dos jovens ou reduo da idade de imputabilidade penal de 18 para 16 anos. A sociedade tem se mobilizado contra essas medidas por serem injustas e ineficazes para combater a criminalidade.

4. Para uma histria de dez anos do ECA, ver Faleiros e Pranke (2001). 5. www.cecria.org.br/recria.

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Na esfera do Executivo articulam-se polticas de carter universal com polticas focalizadas em segmentos especficos de crianas, adolescentes e jovens, como o combate violncia sexual, desenvolvimento do esporte, pontos de cultura, Agente Jovem, Primeiro Emprego, dentre outras. 6 Pode-se considerar que o acesso escola foi, na ltima dcada do sculo XX, um esforo de universalizao da educao fundamental. Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) indicam que, em 2002, 97% das crianas na faixa etria de 7 a 14 estavam freqentando a escola, mas apenas 36,5% das de 0 a 6 anos freqentavam creche ou escola. na faixa etria de 15 a 17 anos que se manifesta maior desigualdade de acesso educao entre ricos e pobres e moradores urbanos e rurais, alm da diferenciao regional. Nessa faixa etria, as taxas de escolarizao dos 20% mais pobres so de 73%, e de 93,3% para os 20% mais ricos pela prpria necessidade de insero no trabalho. Ainda persiste uma grande defasagem escolar, pois na faixa etria de 11 anos quase a metade (48,3%) dos estudantes j se encontra defasada, taxa que sobe para 65,7% aos 14 anos ( IBGE, 2004). bem verdade que houve reduo da utilizao da mo-de-obra infantil, tendose verificado diminuio do nmero desses trabalhadores, de 4,1 milhes, em 1992, (12,1%) para 2,1 milhes (6,5%), na faixa etria de cinco a catorze anos. A Emenda Constitucional no 20, de 8 de dezembro de 1998, proibiu qualquer tipo de trabalho aos menores de 16 anos, exceto na condio de aprendiz, a partir dos 14 anos. O desemprego estrutural e a necessidade de prolongamento de anos de estudo para efeitos de competitividade e produtividade tm acarretado uma diminuio do trabalho de crianas e adolescentes. Contudo, o desemprego e a desigualdade brutal existentes no pas ainda mantm no trabalho grandes contingentes de crianas e adolescentes, sobretudo nas zonas rurais e no Nordeste. As polticas focalizadoras tm se concentrado na concesso de bolsas-escola para subsidiar as famlias pobres a manter os filhos na escola. Essa bolsa foi implementada em vrios municpios e no Distrito Federal nos meados da dcada de 1990, e regulamentada e implementada em carter nacional pela Lei no 10.219, de 11/4/2001. O benefcio passou a ser um direito da criana. Essa bolsa foi integrada bolsa-famlia pela Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003. Com isso, buscou-se uma poltica compensatria da desigualdade na educao, numa perspectiva de se garantir direitos e se contrapor doutrina da situao irregular e s prticas clientelistas, sem, no entanto, diminuir o mercado do ensino privado. A articulao da educao com o desenvolvimento econmico e social um dos trunfos de vrios pases para inserir-se competitivamente no mundo globalizado, como acontece com a Coria. O impacto da educao na distribuio de renda marcante, pois a escolaridade tem uma influncia decisiva sobre a renda, sendo associada a 26% da desigualdade de rendimentos de todas as fontes, e a cerca de 40% da desigualdade de rendimentos do trabalho (MENEZES FILHO, 2001). No Brasil, a desigualdade tem se mantido constante o coeficiente de Gini era de 0,5 em 1960 e passou a
6. No ms de fevereiro de 2005 o governo federal criou o Conselho Nacional da Juventude e um novo programa de bolsas para jovens que no completaram o ensino primrio e no conseguiram emprego, que deve ser implementado em parceria com as prefeituras.

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0,563 em 2002 e o ndice Theil para educao chega 0,809 em 1997 ( pud a Stallings e Peres, 2000, p.174). O gasto social em educao no Brasil foi de apenas US$ 43 per capita em 1996/1997, inferior ao observado no Mxico (US$ 153), na Argentina (US$ 334) e na Bolvia (US$ 59). Esse tipo de poltica favorece a estrutura de alta concentrao de renda no pas, onde o 1% mais rico possui quase a mesma renda (13,5%) que os 50% mais pobres (14,4%). Embora tenha melhorado o acesso ao ensino fundamental pblico, h grande dificuldade em se manter os pobres na escola. Alm da baixa qualidade da mesma, existe o peso da desigualdade de renda. preciso considerar, ainda, que h diferentes velocidades no acesso ao conhecimento e informao: enquanto os de renda superior acessam rapidamente a tecnologia como a internet os pobres vo lentamente se apropriando da mesma em equipamentos no raro j sucateados. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei no 9.394, de 20/12/1996) assegura, bem como o ECA, a garantia da cidadania do educando. A Constituio estabelece que a Unio aplique, anualmente, nunca menos de 18%, e os estados, o Distrito Federal e os municpios, 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais, na manuteno e desenvolvimento do ensino pblico. Nessa perspectiva, necessrio que se garanta um crculo virtuoso para o desenvolvimento de crianas e adolescentes: alm de vagas nas escolas e qualidade na educao, inverso da tendncia de aprofundamento das distncias sociais com a insero num trabalho digno, o acesso a oportunidades de cultura e a garantia de polticas pblicas de sade, transporte, moradia, visando-se a diminuir a periferizao dos territrios de excluso social. As crianas e adolescentes das periferias urbanas possuem um potencial de transformao de seu meio, pois absorvem com facilidade as novas tecnologias digitais, a internet, o conhecimento de lnguas, a produo cultural. preciso assegurar o acesso elas, com qualidade. Essas so condies do desenvolvimento social e econmico, que combinam o acesso a mercados com a garantia da cidadania. Mercado e cidadania so vistos separadamente na perspectiva neoliberal, que prope a reduo de direitos para se aumentar a competividade. A garantia da cidadania tambm um processo de desenvolvimento da competividade e de reduo da desigualdade social e econmica. Nessa perspectiva, a garantia da educao e da escolaridade, incluindo a erradicao do analfabetismo, condio sine qua non para assegurar direitos e elevar o nvel de desenvolvimento sustentvel do pas. Crianas e adolescentes de hoje so o presente e no apenas o futuro do pas. Referncias Bibliogrficas
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