CLASES MAGISTRALES

Materia / Geopoltica

El nuevo dominio de los pases emergentes

Brasil, Rusia, India y China (el grupo BRIC), con sus crecimientos demogrficos de grandes proporciones, se imponen como nuevos mercados de altsimo consumo. Pero qu rol juegan estas nuevas potencias en la distribucin del poder poltico mundial?

Por MARIANO TURZI*

l BRIC es el club de las naciones emergentes lderes que conforman Brasil, Rusia, India y China. El acrnimo fue acuado en noviembre de 2001 por Jim ONeill, jefe del departamento de investigaciones econmicas globales de la casa de inversin norteamericana Goldman Sachs. El objetivo de esta generalizacin era y es identificar los mercados que en las prximas dcadas ofrecern a sus clientes tasas de retorno a la inversin por encima del promedio. Se supone que la industrializacin que tiene lugar en China e India junto a la creciente urbanizacin de sus poblaciones generar una demanda abastecida por la oferta brasilea y rusa de recursos naturales, en especial de commodities y energa. Segn las proyecciones, este impulso estructural a la demanda agregada global inaugurar un nuevo ciclo econmico global [...] Goldman Sachs utiliza el trmino BRIC en plural; porque hace referencia a cuatro pases que, siguiendo cada uno su propia senda de crecimiento y desarrollo, tienen un peso creciente en la economa mundial. Como el concepto no intentaba darle al grupo entidad o identidad propias, no se utiliza el singular. El trmino BRIC escrito sin el plural enfatiza los elementos comunes e intereses compartidos que pueden

hacer del cuarteto un actor colectivo unificado con capacidad de proyeccin global. Como carecen de esta dimensin, los estudios de la casa de inversin no hacen referencia a la posibilidad de que en el futuro los BRICs puedan o deban coordinar su accionar diplomtico, ni se argumenta que vayan a conformar un bloque comercial, alianza poltica u organizacin formal. La dimensin econmica ayuda a comprender las transformaciones de la economa internacional y el aumento de las capacidades que llevaron al surgimiento de los BRICs. Sin embargo, el anlisis de los cambios en el balance de la economa global a favor de los emergentes no es suficiente para contar con un diagnstico completo. Pero, ms all de la economa, los BRICs tienen un peso considerable en la dimensin poltica, entendida como el entramado de relaciones de poder que acompaan a los cambios [] Qu significa ser poderoso en relaciones internacionales? Cuntos y qu tipo de poderes existen? Hay diferentes recursos de poder? Cmo se vinculan? En qu condiciones se logra y cmo se pierde la preeminencia en el sistema internacional? La contribucin desde la teora de relaciones internacionales aparece cuando, ante los cambios en flujos comerciales y los diferenciales de crecimiento, se cuestiona acerca

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del impacto sobre la distribucin del poder y sus posibles implicancias para la paz y la estabilidad internacionales. Cules son las consecuencias globales del surgimiento de nuevos polos de poder? Qu implica el surgimiento del BRIC para el orden internacional? Quieren estos pases convertir o destruir el sistema internacional vigente? Nos encaminamos hacia una era de crecientes enfrentamientos y mayor conflicto? Agregaremos con esto una medida de intencin a la distribucin de capacidades que es necesaria si se quiere comprender la viabilidad no ya de los BRICs como economas sino del BRIC como actor en el sistema internacional. LOS ACTORES. Los Estados son los actores principales en el sistema de relaciones internacionales, aunque no los nicos. La base de la accin estatal internacional es, con mayor o menor grado de exclusividad, el poder. Ya sea que un Estado busque aumentar su poder nacional o simplemente pretenda no ser vctima de la imposicin externa por parte de otros, el poder relativo el propio comparado con el de otros es el dato esencial sobre el que basar su conducta internacional. El nmero de pases que concentra el poder informa los tipos de interacciones que son posibles entre ellos: poder concentrado en menos manos significa jerarquas ms claras, y un poder ms distribuido implica mayores niveles de incertidumbre y previsibilidad de conducta. Existen tres caracterizaciones bsicas del sistema internacional de acuerdo con cmo se encuentre distribuido el poder entre los Estados. En el mundo unipolar una sola unidad domina el sistema. En la estructura bipolar, el mundo se divide irreconciliablemente entre dos poderes en pugna. El multipolarismo implica que existen muchas entidades, que se relacionan entre s en cambiantes combinaciones de cooperacin y conflicto. Desde el siglo XV hasta el siglo XX, el sistema de relaciones internacionales de los poderes europeos fue multipolar. Las potencias buscaban aumentar su poder a expensas de sus rivales, disputndose la conquista de colonias y mercados. Como esta bsqueda de poder era generalizada y permanente, todos se preparaban para la guerra a travs de la carrera armamentista y las alianzas militares. Las relaciones internacionales buscaban mantener el equilibrio de poder, procurando evitar la dominacin y prevenir la hegemona de cualquiera de los Estados del sistema continental. Por eso, los alineamientos no eran fijos: cuando uno de los Estados creca por sobre el conjunto, entonces el resto se reagrupaba para generarle un contrapeso. El ejemplo ms difundido de este sistema es el Concierto Europeo, que tuvo vigencia desde el fin de las guerras napolenicas, en 1815, hasta la Primera Guerra Mundial en 1914. Austria, Prusia, el Imperio Ruso, Gran Bretaa y Francia utilizaron su influencia y poder para impedir la hegemona de las dems, individualmente o en bloque. Nos damos cuenta entonces de que el sistema multipolar no simplemente es el resultado de la distribucin de capacidades sino que es un objetivo explcito y consciente de poltica exterior, que se alcanz mediante una activa diplomacia de balance de poder. GULLIVERIANOS Y LILIPUTIENSES. Los realistas de las relaciones internacionales consideran que la estabilidad se logra por medio de la distribucin del poder. Cuando una potencia acumula demasiado poder se activa un mecanismo de balance por medio de otros actores del sistema. Cuando uno se vuelve demasiado grande, el resto de los menos poderosos debe atarlo para contenerlo de sus excesos, como hicieron los liliputienses con Gulliver en la novela de Swift. Para la teora de la estabilidad hegemnica, por el contrario, la estabilidad se alcanza a travs de la concentracin de poder. La erosin de las jerarquas lleva a la inestabilidad, ya que intensifica la competencia. Supone que la estabilidad del sistema internacional requiere de la existencia de un Estado dominante que pueda establecer las reglas de interaccin entre los miembros. El hegemn debe contar con la capacidad y la voluntad de hacerlas cumplir. La capacidad estar dada por la combinacin de una economa grande y creciente, el liderazgo en un sector econmico o tecnolgico clave para el crecimiento y el poder poltico respaldado por la superioridad militar para proyectarlo. En este sentido han existido varios episodios hegemnicos a lo largo de la historia: la potencia espaola de ultramar en el siglo XV, la dominacin martima de Portugal durante el siglo XVI, la monetaria de Holanda en el siglo XVII, la britnica en los siglos XVIII y XIX por su liderazgo en la Revolucin Industrial, y los Estados Unidos durante el siglo XX. La voluntad implica demostrar al resto de las unidades del sistema las ventajas de unirse al orden que ha establecido para que no lo perciban como injusto e intenten as subvertirlo. Pero en su ltima reedicin, los hegemonistas no perciben el poder norteamericano como imperial sino como un servicio global. El hegemn se hace cargo de la provisin de bienes pblicos, desde el mantenimiento de mares abiertos para el libre comercio hasta la contencin del comunismo o el terrorismo. Y el resto de los Estados del sistema los disfrutan sin hacerse cargo de los costos (problema del free rider). Como para los realistas el sistema multipolar es el ms estable, el balance de poder es a la vez descripcin (lo que va a pasar) y prescripcin (lo que debe pasar). Los hegemonistas hacen este salto teleolgico: como la nica manera de dotar al sistema de gobernabilidad y estabilidad es con la suma del poder global, entonces defienden el sistema unipolar y el rol privilegiado que la superpotencia ocupa en la cima. No diferencian entre los intereses del sistema y los particulares del actor en la cima de la pirmide. La dominacin de Goliat se percibe como algo intrnsecamente bueno y preferible a la ausencia del poder repartido. Luego de la Primera Guerra, la revolucin bolchevique y el establecimiento de la Unin Sovitica, el sistema multipolar eurocntrico se desmorona. La Segunda

Al no ser un colectivo unificado, es dudoso que los BRICs vayan a formar una alianza formal.

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Guerra es un enfrentamiento entre dos bandos de alianzas: las potencias del Eje (Alemania, Italia y Japn) y los Aliados (Francia, Inglaterra, la Unin Sovitica y Estados Unidos). La lucha se enmarca en el enfrentamiento contra los sistemas totalitarios del nazismo y el fascismo. Curiosamente, una vez acabada la guerra, dos de los aliados Estados Unidos y la Unin Sovitica juzgaron sus diferencias irreconciliables e instauraron as un mundo bipolar. Durante los aos de la Guerra Fra era fcil reconocer que las capacidades estaban distribuidas de acuerdo con dos bloques: la esfera sovitica y el campo norteamericano. El sistema obligaba al resto de los pases a elegir un lado en la nueva disposicin estratgica e ideolgica global. Algunos, como China y los miembros del Movimiento de Pases no Alineados (G-77), rechazaron el encasillamiento forzoso, reprobaron el conflicto Este-Oeste como el principal vector de divisin en el mundo moderno y postularon que las verdaderas lneas de fractura corran entre Norte y Sur. Pero en cuanto a las concentraciones de poder dos contendientes con una capacidad nuclear para destruir varias veces el planeta Tierra el sistema segua siendo claramente bipolar. Con la cada del muro de Berln, en 1989, finaliz la Guerra Fra. Y con la desaparicin de la Unin Sovitica en 1991 ya no fue tan fcil identificar el eje articulador principal del poder en el sistema. Haba terminado definitivamente la bipolaridad? Pareca evidente que s, ya que para 1992 el gasto militar de Rusia no era ni el 15% del estadounidense. Volvera entonces el multipolarismo? No estaba tan claro. Estados Unidos haba emergido victorioso como la nica superpotencia. En ausencia de rivales que pudieran balancear el poder norteamericano se juzg que el escenario internacional era unipolar. Desde el punto de vista exclusivamente militar ningn Estado o combinacin de Estados era capaz de presentar oposicin efectiva al poder de los Estados Unidos. De acuerdo con los datos del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI), el presupuesto mili-

Ante los cambios en flujos comerciales, se cuestiona el impacto sobre el poder.

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tar norteamericano en 1991 ocup el puesto nmero uno en el mundo, totalizando casi 450.000 millones de dlares. Esa suma era ms grande que los presupuestos conjuntos de los pases entre el puesto dos y el quince. Esto quiere decir que el gasto militar de los Estados Unidos era superior a la suma de los de Francia, Inglaterra, Alemania, Japn, Italia, Kuwait, Arabia Saudita, China, Canad, Espaa, Turqua, Corea del Sur, Israel e India. Por supuesto estaban los realistas clsicos como Henry Kissinger que estimaban que la distribucin unipolar era circunstancial. El ex secretario de Estado prevea en 1996 que las relaciones entre los Estados en el siglo XXI volveran a ser como eran las relaciones europeas de los siglos XVIII y XIX, y anticipaba el surgimiento de un sistema multipolar con al menos seis grandes potencias: Estados Unidos, Europa, China, Japn, Rusia e India. La nocin de que el escenario internacional sera crecientemente multipolar implicaba que varios Estados con fuerzas comparables o equivalentes deberan cooperar y competir a la vez en patrones cambiantes. Las coaliciones de Estados seran no solamente necesarias sino imprescindibles, ya sea para balancear el poder o para resolver temas de inters mutuo. Pero el espritu de la poca era otro. Se crey que la cooperacin con otros Estados no era necesaria para implementar polticas de alcance global, ya que la superpotencia podra actuar por s sola de manera unilateral. Fue ganando lugar la idea de que la superioridad del poder militar norteamericano sera la garanta automtica de adhesin de otros pases. A diferencia de los realistas, los neoconservadores no creen que el poder repele y confan menos en las alianzas y en la cooperacin multilateral que en el ejercicio autnomo del poder. Con diferentes nfasis, esta caracterizacin se manifestaba en el uso de trminos como momento unipolar, primaca del poder norteamericano. La faccin neoconservadora de idelogos y de poltica pblica en las reas de defensa y poltica exterior abog por la utilizacin del inmenso diferencial de poder de

El poder concentrado significa jerarquas claras, un poder distribuido, incertidumbre.

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Estados Unidos para prolongar el momento unipolar e instaurar la era unipolar. Este proyecto estaba basado en cuatro pilares: preservar el orden unipolar, mantener la primaca de la fuerza militar en todos los campos, descartar el multilateralismo en favor de un ejercicio unilateral del poder y sostener el recurso al ataque preventivo como mecanismo de defensa anticipada. Los atentados del 11 de septiembre del 2001 dieron la oportunidad histrica a los neocon de la Administracin Bush a avanzar su designio transformacional del orden internacional. Esto fue posible gracias a una combinacin de dos premisas que dieron lugar a lo que se dio en llamar imperialismo democrtico. La primera era la posicin dominante de los Estados Unidos en la estructura de poder. Comenzaron a utilizarse trminos como imperio, hegemona e hiperpotencia. Despus se reflot la tradicin wilsoniana de la poltica exterior norteamericana que cree que Estados Unidos es un actor moral guiado por principios ms que por intereses. Esta fuerza para el bien proyectaba al mundo los valores superiores de la democracia y la libertad. El mundo aprobara la hegemona benvola norteamericana, ya que era parte de la lucha entre las fuerzas del Bien y el eje del Mal. El principal clivaje para interpretar el momento histrico que atraviesan las relaciones internacionales en las primeras dcadas del siglo XXI es la dicotoma unipolarmultipolar. Intentando superarla, Huntington present una elaboracin alternativa que pretende ser superadora de la discusin. Nuestro querido maestro presenta una descripcin ms acertada del estado de las relaciones internacionales contemporneas partiendo de la base de que no se ajusta plenamente ni al modelo unipolar ni al multipolar: En cambio es una mezcla o hbrido de una superpotencia que no es un imperio y varias grandes potencias. Podra ser llamado un sistema uni-multipolar. Esto significa dos cosas. Primero, que la nica superpotencia tiene poder de veto sobre las acciones de una combinacin de las dems poten-

Las relaciones internacionales buscaban el equilibrio de poder, evitan la hegemona.

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cias. Segundo, que la nica superpotencia solamente puede resolver temas internacionales clave con la cooperacin de los otros grandes Estados. El mundo de Huntington es un ordenamiento jerrquico de cuatro niveles: una cima de preeminencia norteamericana, un segundo escaln de grandes poderes regionales (en donde explcitamente se encuentran los BRICs), un tercer nivel de poderes regionales secundarios (los miembros del N-11 y otros como Argentina) y una base compuesta por el resto. Durante la ltima dcada, lo que est ocurriendo es una acentuacin del segundo y del tercer nivel, que son los componentes que multipolarizan el sistema. El reverso necesario de este proceso es la contraccin del componente uni del sistema de polaridades globales. Existe una cantidad limitada de cuotas de poder en el sistema en cada momento. Entonces, si se acenta el poder de pases como los BRICs, necesariamente esto es a expensas de la supremaca del poder norteamericano. Tanto en extensin a travs de una proyeccin ms decididamente global como en intensidad por medio de posturas ms contundentes los actores del segundo nivel expandieron sus intereses y capacidades ms all de lo que la teora predice que sera su natural mbito de actuacin regional. El poder se ha redistribuido, y esa redistribucin ha permitido el ascenso de los BRICs. La entronizacin misma del bloque como instancia de decisin gravitante en los asuntos globales evidencia directamente la magnitud que ha cobrado el componente multi del sistema a partir del surgimiento de estos nuevos grandes polos de poder. EL BALANCE DEL PODER. Un dato distintivo del sistema internacional actual es la redistribucin de cuotas de poder desde la superpotencia a potencias medias, desde la cima del sistema hacia la base. En ese proceso de redistribucin, los BRICs fueron los principales favorecidos. Pero esa no es toda la historia. El sistema en el que acta el BRIC est ciertamente marcado por cambios cuantitativos de cantidad y magnitud en las polaridades globales. Pero en el mundo postamericano, el poder se encuentra tambin ms disperso. Qu quiere decir esto? Que ciertos actores del sistema pueden llegar a convertirse en polos de poder sin necesariamente pertenecer al grupo de las concentraciones de capacidad principales del sistema. En este entramado de interdependencia compleja los Estados son an los actores dominantes de la poltica mundial. Sin embargo no constituyen unidades coherentes. Estn atravesados internamente por mltiples intereses y contradicciones, grupos sociales en pugna y hasta rivalidades burocrticas. En el mundo de hoy existe una creciente cantidad de actores no estatales que participan activamente en la formacin de la poltica mundial restringiendo la capacidad de decisin y ocupando los mbitos de actuacin que antes correspondan con exclusividad a los Estadosnacin. Por encima, los Estados enfrentan las limitaciones impuestas por instituciones supranacionales (ONU, FMI, Banco Mundial), organismos regionales (UE, OEA, ASEAN, MERCOSUR) y funcionales (OMS, OPEP, AIE). Por debajo se encuentran las organizaciones no gubernamentales y las corporaciones, con sus vinculaciones transnacionales. En este universo se incluyen empresas multinacionales, ya sean ms humanitarias Greenpeace, Oxfam, Mdicos sin Fronteras o criminales (grupos terroristas, crteles de la droga y mafias internacionales), que han crecido en fuerza y alcance gracias a oportunidades abiertas por la globalizacin. La agenda de los Estados se vuelve ms diversa en sus temas y ms compleja en sus interacciones; por ejemplo, las relaciones entre dos Estados ya no estn determinadas solo por el poder relativo de cada uno sino que existe un profuso marco de acuerdos y organismos internacionales que fijan normas y reglan la conducta. El sistema incorpora rasgos de no polaridad, a partir de los cuales lo que ocurre dentro de Estados tiene crecientes consecuencias para las relaciones interestatales. La creciente mutua interpenetracin genera un nivel de interaccin intermstico, que vincula temas y actores internacionales con internos o domsticos. Temas como contaminacin ambiental, estabilidad monetaria, inmigracin, trfico de drogas, de armas y de personas son muy difciles de manejar sin la cooperacin y coordinacin de mltiples actores a diferentes niveles. El mismo proceso que redistribuye poder entre Estados tambin lo hace entre Estados y otras unidades cualitativamente diferentes. Cmo es posible que hayan surgido actores con peso internacional por fuera de los Estados? Es posible porque los Estados ya no tienen el monopolio del poder en la arena internacional. Cmo lo perdieron? Primero, desde mediados de la dcada de 1940, las armas nucleares produjeron un cambio fundamental en la estructura de la poltica interestatal: la fuerza militar se hizo ms peligrosa y menos til. El instrumento militar ya no poda ser la exclusiva ultima ratio sobre la cual basar la poltica exterior, puesto que su aplicacin no era siempre posible o conveniente. Poder ya no equivala solamente a fuerza. Segundo, con la disminucin de la capacidad de hacer uso de la fuerza, el poder militar se hizo menos fungible. Hasta ese momento, haba existido una rgida y bien definida jerarqua funcional (temas o mbitos) de la poltica internacional. La alta poltica de la seguridad militar dominaba a la baja poltica de los asuntos econmicos y sociales. A partir de la dcada de 1970 el poder se hizo ms complejo y desagregado, y las diferentes reas en las que se puede tener poder estn vinculadas pero no subordinadas; se puede ocupar una importante posicin internacional en el mbito econmico sin necesariamente ser una potencia militar.
* AUTOR del libro Mundo BRICS (Capital Intelectual)

En la ltima dcada hubo una redistribucin del poder hacia potencias medianas, hacia la base.

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