EL REFORMISMO AGRARIO COLOMBIA 1960-1974 ABSALON MACHADO C. CONTENIDO CAPITULO I. CONCEPCIONES SOBRE EL PROBLEMA AGRARIO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Conceptualizacin sobre el problema agrario en los aos sesenta. El problema para la sac. La concepcin gubernamental sobre el problema agrario: Lleras y Currie. El debate sobre la reforma agraria. Las justificaciones de la reforma agraria. Alternativas de solucin.

CAPITULO II. ALCANCES Y AVANCES DEL REFORMISMO AGRARIO 1. 2. 3. 4. 5. 6. La situacin econmica y la agricultura en los aos sesenta. Cambios en la estructura de la propiedad. Inversiones en obras de riego y adecuacin de tierras. Empresas comunitarias y la organizacin cooperativa. La poltica de la colonizacin. Los limitantes de la reforma agraria a comienzos de los sesenta.

CAPITULO III. REFORMISMO AGRARIO YCONFLICTOS EN LOS SESENTA 1. 2. 3. 4. La poltica agraria y los gremios. El enfrentamiento de los gremios con el gobierno de Valencia: el vaco de poder. Intereses y conflictos entre los gremios. Los gremios y la reforma agraria en el quinquenio 1960-1965.

CAPITULO IV. REFORMISMO AGRARIO YPLANIACION EN EL SECTOR AGROPECUARIO 1. 2. La planeacin como instrumento de la reforma agraria 1966-70 La transformacin rural en marcha. 2.1. El aspecto institucional. 2.2. Avances en el crdito, asistencia tcnica y mercadeo. Nuevos rumbos en la reforma agraria. Los gremios al trmino del gobierno de Lleras.

3. 4.

CAPITULO V. DEL REFORMISMO AGRARIO AL DESARROLLISMO 1. 2. 3. 4. Panorama econmico en el periodo de transicin al desarrollismo. Visin de la clase dirigente sobre el problema agrario en los inicios de los setenta. El nuevo modelo de desarrollo y la poltica agraria. La agona de la reforma agraria. 4.1. El desespero de las masas campesinas. Las invasiones rurales 4.2. El pacto de Chicoral y la ley 4a de 1973. 4.3. La ley de aparcera La ley 5a de 1973, un intento de capitalizar el agro. Algunos resultados del reformismo agrario en su trnsito al de desarrollismo. 6.1. La comercializacin agropecuaria. 6.2. El sector pecuario 6.3. Los gremios y la poltica agraria 1970-1974.

5. 6.

CAPITULO I. CONCEPCION SOBRE EL PROBLEMA AGRARIO. 1. Conceptualizacin sobre el problema agrario en los aos sesenta.

Al iniciarse los aos sesenta se revivi en el pas la discusin sobre el problema agrario, despus de 25 aos de candentes debates en el parlamento para aprobar la ley 200 de 1936, complementada posteriormente por la ley 100 de 1944. La clase dirigente y poltica percibi de nuevo las dificultades que presentaban las estructuras agrarias para alcanzar un proceso de desarrollo dinmico. La teora predominante sobre reforma agraria en los cincuenta y comienzos de los sesenta, se fundamentaba en conceptos emitidos por autores extranjeros y organismos internacionales. Doreen Warriner haba sealado que en el uso corriente, reforma agraria generalmente significa la redistribucin de la propiedad de la tierra en beneficio de los pequeos agricultores y trabajadores agrcolas Thomas F Carrol comparte el criterio de Warriner e indica que el sistema de propiedad rural es el problema central de la reforma agraria y de que si la reforma se practica con seriedad, implica un cambio radical del derecho de propiedad, de los ingresos y de las posiciones sociales. Peter Dorner indica que una reestructuracin implica cambios en las posiciones del poder poltico, social y econmico de los diversos grupos sociales. El concepto ms conocido sobre la reforma agraria: Toda reforma agraria consiste fundamentalmente en una serie de cambios sustanciales y deliberados en el rgimen de tenencia de tenencia de la tierra, o sea, en la propiedad y control de los recursos de la tierra yagua Aunque algunos autores latinoamericano expresaron conceptos un poco ms amplios sobre reforma agraria, como Jacques Chonchol, Antonio Garca, Oscar Delgado, Solon Barraclough y otros, todos ellos sustentaron la idea fundamental de cambiar el sistema de tenencia de la tierra, advirtiendo que ello implicaba transformaciones en los sistemas de produccin y tambin en las relaciones de poder, en los modos de vida de las zonas rurales, en la distribucin del ingreso rural y en la organizacin social, acompaada de cambios en la estructura de servicios como el crdito, la comercializacin, la investigacin y la transferencia de tecnologa, y en el suministro de otros medios de produccin distintos a la tierra.

2.

El problema agrario para la Sac

De un lado la Sac representaba los intereses de la clase terrateniente, pero tambin pero tambin aglutinaba a los empresarios agrcolas ms connotados. Antes de iniciarse el debate sobre reforma agraria en el parlamento, la Sac manifestaba que el problema agrario consista bsicamente en una insuficiencia y estancamiento de la produccin de alimentos y materias primas, agravadas por la carencia de una poltica de estimulo y de fomento. Por ello reclamaba en 1959, crdito, mercado agrcola, suministro de insumos a bajo costo, intensificacin de la investigacin y sustitucin de las crecientes importaciones. Las Sac afirmaba perentoriamente que la reforma agraria no solucionaba el problema agrario si antes no se resolva el de la seguridad rural para lo cual solicitaba medidas represivas como la ampliacin de la polica rural, conviene recordar adems que la Sac y los gremios agrcolas en general, no eran partidarios tampoco de que se produjera un proceso de mejor utilizacin de la tierra

3.

La concepcin gubernamental sobre el problema agrario, Lleras y Currie

El gobierno de Lleras vea la cuestin agraria como un problema de tierras. Su ministro de agricultura planteaba la diversidad de elementos constitutivos del problema: ineficiencia de La agricultura, baja productividad precaria inversin de capital y tcnica, desarreglo social proveniente de la estructura latifundio-minifundio, sostenimiento de tierras con criterios especulativos y no productivos, vida inconcebiblemente mediocre, e intranquilidad social. Los industriales representados por la Andi fueron muy cautelosos en sus opiniones sobre la propuesta gubernamental y se cuidaron de participar en un debate con la sac y el propio gobierno. Intensificacin de la productividad mediante estmulos y una mayor capitalizacin de la agricultura y la ganadera para que ofreciera los productos que requera la industria, es decir para que la agricultura cumpliera su papel de ayudar ampliar el mercado interno, indicando incluso la necesidad de que los industriales pagaran precios razonables a los agricultores. Pero a los industriales les preocupaba la incapacidad del campo para retener la mano de obra excedente que ya empezaba a engrosar la fila de desempleados en las ciudades. Aun que ello convena a la industria para mantener los salarios bajos, les causaba inquietudes por los problemas sociales que de all podran derivarse.

Pocos aos despus, Currie llamara la atencin sobre este asunto al formular la operacin Colombia, como una estrategia para absorber el desempleo urbano y acelerar la migracin rural-urbana para resolver el problema agrario en tendiendo por el as: para mi, el problema agrario es la ampliamente difundida pobreza, mala salud e ignorancia existente en el campo. La causa bsica de esta situacin es una materia simplemente de oferta y demanda, demasiadas personas compartiendo un ingreso bruto demasiado bajo, o sea la solucin es la urbanizacin de las ciudades. Estos puntos de vista contrastaban con los de Lleras Restrepo para quien el problema consista en cmo mantener la masa campesina en el campo para que no continuara engrosando el desempleo urbano 4. El debate sobre la reforma agraria

La Sac presentaba a travs de sus voceros una posicin diferente en el debate, haciendo nfasis en que el problema estaba en el minifundio. La reforma deba resolver primero dicho problema y el estado deba de ser el principal terrateniente; ello evitara hablar de expropiaciones enojosas La Sac trataba de ocultar el problema de la concentracin de la propiedad. La Sac no se quedo con el pecado, quiso mostrar a la opinin pblica que el problema estaba ms en la industria; as lo haba expresado antes de la aprobacin del proyecto de la reforma agraria, trato de dirigir el debate hacia las relaciones intersectoriales y no tanto hacia la confrontacin de los intereses de los propietarios con los dems sectores de la agricultura en este sector (la industria) donde se marca mayores desproporciones entre quienes posen demasiado y quienes nada tienen y donde el problema econmico y social reviste caractersticas de mayor gravedad, cuyos brotes de inconformidad se muestran inquietantes y para calmarlos se acude a desplazar su solucin hacia el campo agrario. Los conservadores exceptuando el grupo de Alvaro Gomez aceptaron finalmente el proyecto pero pidiendo el respeto por el derecho de propiedad el negociador fue Ospina Perez ante Lleras Restrepo decidiendo as una indemnizacin. Para Alvaro Gomez Hurtado, mximo exponente de las tesis conservadoras, el problema del campo es el problema de la pobreza nacional Como lo anota Hirschman, fue fcil llegar a un acuerdo sobre el orden de prelacin que deba seguirse en la distribucin de tierras a los campesinos pese a que los conservadores y la Sac de todas maneras se oponan a la expropiacin de tierras adecuada mente explotadas. El orden fue el siguiente: 1) las tierras de propiedad pblica fcilmente accesibles, 2) las de localizacin similar de propiedad privada sin cultivar, 3) las cultivadas deficientemente y 4) expropiacin de tierras adecuadamente explotadas.

5.

La justificaciones de la reforma agraria

Desde el punto de vista de los sectores no agrarios, la reforma se justificaba por el lento crecimiento de la produccin especialmente en el ltimo quinquenio de los aos cincuenta. En toda la dcada de la produccin agrcola solo aumento a una tasa del 1.8% anual, por debajo del crecimiento de la poblacin, estimado en ese entonces en el 3.5%. El volumen de las importaciones agrcolas. El continuo aumento en los precios de los alimentos en una economa donde ms del 60% del ingreso se gastaba en alimentos, era una preocupacin para la burguesa industrial, pues ello frenaba las perspectivas de acumulacin, ampliacin y diversificacin del aparato productivo, en momentos que el frente nacional se lanzaba a elaborar un plan decenal de desarrollo. La reforma agraria era, desde el punto de vista econmico, un instrumento para acelerar la produccin de alimentos y de materias primas, reprimir los aumentos de precios y de paso sustituir las importaciones de algunos alimentos. Haba una justificacin econmica tanto para la burguesa como para la clase obrera; es decir la reforma resolvera el problema agrario para la sociedad urbano-industrial. Este modelo exiga un volumen creciente de divisas y la industria no estaba en capacidad de competir en el exterior; solo la agricultura poda hacerlo a travs del conjunto de reformas que esperaba producir la poltica agraria. En otros trminos, la industria exiga a la agricultura un apoyo para el proceso de sustitucin de importaciones, generando excedentes comercializables en el exterior. La violencia estaba creando un estado de guerra entre los campesinos y terratenientes, y todava existan relaciones sociales de produccin atrasadas que impedan el desarrollo de una agricultura moderna. La reforma agraria, adems de expropiar tierras subutilizadas en manos de particulares y utilizar las del estado, pretenda tambin acelerar el cambio de relaciones de produccin pre capitalistas que permanecan atadas al binomio latifundiominifundio; expresin a su vez de una estructura de tcnicas de tierras que propiciaban todava condiciones injustas del trabajo para buena parte del campesino. El frente nacional no quera producir zozobra con la reforma agraria, buscaba darle confianza a los propietarios garantizando la propiedad privada. Pero la reforma agraria no tena una intencin de reestructurar a fondo ese binomio latifundio-minifundio, es decir, cambiar realmente el paisaje agrario del pas. Pareca clara la intencin poltica de los partidos tradicionales agrupados en el frente nacional de recuperar su dominacin en el campo, perdida en la dcada anterior en la lucha por la hegemona del poder. La coalicin poltica establecida en 1957 identificaba as un mecanismo para recuperar el control de los procesos agrarios, evitando la consolidacin y penetracin al interior de la poblacin rural, de ideologas diferentes alas de los partidos tradicionales, con la evidente amenaza que ellos representaba para los

circuitos locales y regionales, del poder, como lo anoto Alvaro Gomez Hurtado en una oportunidad, la reforma agraria se convirti en una necesidad poltica destinada en buena parte a mantener la cohesin de los partidos Alianza para el progreso de parte de los Estados Unidos. Este programa presiono a los pases latinoamericanos para que aprendieran reformas agrarias y tributarias para atenuar las posibilidades de desbordamientos revolucionarios, Colombia se convirti en la vitrina de la alianza para el progreso; pero tambin su deuda externa paso de un ndice de 100 en 1960 a 338 en 1970. 6. Alternativas de solucin

A finales de los aos cincuenta se intento legislar sobre el problema agrario con el decreto 290 de 1957 que estableca mecanismos para expropiar tierras y clasificarlas segn su calidad y aptitud para la explotacin agrcola, pecuaria y forestal, con el fin de determinar en cada una de ellas porcentajes de explotacin, o una especie de niveles mnimos de productividad. Se estableca adems, estmulos para empresas que usaran nuevas tecnologas en el agro gravmenes adicionales sobre el impuesto a la renta a quienes no alcanzaran los niveles mnimos de produccin. Se dibujaba as una lnea de desarrollo terrateniente que se combinaba con una tmida poltica de parcelaciones marginales. Esta legislacin se quedo prcticamente escrita pues apenas alcanzo ampliarse en casos muy aislados. Las alternativas que existan para resolver el problema agrario era fundamentalmente tres: 1. Acelerar la transformacin de los terratenientes en capitalistas agrarios con amenaza de expropiacin, dejando que el desarrollo agrcola se diera por la va de la gran propiedad; pero redistribuyendo algunas tierras en zonas de conflicto creadas por la violencia 2. Acelerar dicha transformacin intensificando las polticas de fomento, dando garantas y estmulos a la produccin basada en la mediana y gran empresa capitalista complementndolas con la poltica de colonizacin 3. Acelerar la produccin agrcola mediante una va de redistributiva que creara una clase media rural y recreara la economa campesina La primera fue la va elegida por la burguesa con algunos intentos tmidos de poltica redistributiva a manera de transaccin con los grupos polticos ms progresistas. Con ello se estaba confirmando la desconfianza de los sectores productivos (burguesa agraria). Esta sabia que la reforma producira una aceleracin de las tendencias de desarrollo de la agricultura, sin producir grandes transformaciones sociales en el campo esto aparentemente explica el silencio de la burguesa industrial y los cafeteros sobre la

reforma agraria. En realidad estos grupos no tenan necesidad de desgastarse pblicamente con algo que se saba de antemano manejable y que no modificara las tendencias bsicas de la economa Colombiana. La tercera va estaba descartada, era peligrosa y no se adaptaba a la estructura social, poltica y econmica del pas. Introducira cambios en esa estructura no bien vistos por la burguesa; su dinmica podra ser incontrolable y conducira a modificaciones profundas en los sectores productivos. Era evidente que el estado trataba de regular la colonizacin y hacer presencia en esas reas para contrarrestar la influencia de los nacientes movimientos guerrilleros. Ese fue uno de los motivos para impulsar la reforma, se trataba ms de una motivacin geopoltica que econmica y social. Siguiendo a Barraclough, en Colombia se daban las cuatro condiciones para que se gestara una reforma agraria: 1) una estructura de tenencia de la tierra inadecuada, caracterizada por propiedades muy grandes y muy pequeas, con grandes cantidades de campesinos sin tierras, 2) pobreza rural y miseria, 3) la no participacin de los campesinos en los beneficios del desarrollo industrial y agrcola y 4) inestabilidad poltica pero adems se requera un catalizador ; en Colombia ese elemento fue el frente nacional, es decir, el acuerdo poltico entre los partidos tradicionales. No fue un estallido revolucionario sustentado en un movimiento campesino organizado, ni tampoco una profunda crisis econmica o una convulsin poltica externa que amenazara al estado. La justificacin de la reforma agraria fue en primer trmino poltica, en segundo lugar econmico y en tercer trmino social. Las tres razones se dieron en forma combinada, pero lo poltico parece ser lo ms prevaleciente.

4.2.

El pacto de chicoral y la ley 4a de 1973

La poltica de concentraciones parcelarias fracaso y fue sustituida en septiembre de 1971 (cambio de ministro de agricultura) por un programa que buscaba devolver la confianza a los empresarios agrcolas, creando un clima de garantas a las inversiones, muestra de ello fue la garanta ofrecida a Indagan para que esa empresa hiciera inversiones en 5.740 hectreas durante 10 aos sin que las propiedades se vieran afectadas en los prximos 25 aos. Tambin lo fue la desincorizacion de predios ganaderos relativamente bien explotados en crdoba, por la presin de sus dueos ante el ministro Hernn Jaramillo Ocampo y el presidente de la republica. El ministro presento en agosto de 1971un proyecto de ley modificatorio de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y la, de 1968; y en octubre otro proyecto sobre capitalizacin del sector agropecuario. Ambos se convirtieron en las leyes 4a. y 5a de 1973, despus de la negociacin poltica en chicoral (enero de 1972) La Sac hizo varias observaciones a las modificaciones propuestas por el ministro, algunas de las cuales se tuvieron en cuenta en chicoral. Su mayor preocupacin estaba en la propuesta del ministro de introducir nuevos elementos para calificar las tierras adecuadamente explotadas como, los de reconocer participacin en la sutilidades a los trabajadores, prestar el servicio de enseanza gratuita a sus hijos, cumplir las normas laborales vigentes, etc. Estos elementos de carcter social le parecieron extraos ala Sac, discriminatorios y violatorios de la igualdad constitucional. Per5o al mismo tiempo, por la dificulta de aplicarlos, hacan ms difcil y engorrosa cualquier expropiacin. La Sac tambin sugiri aumentar los intereses que se pagaban por los medios adecuadamente explotados, y se opuso al a creacin de una jurisdiccin agraria por institucional y discriminatoria. Se opuso a la creacin de empresas comunitarias calificndolas como micro socialismo, una utopa y un absurdo. El poder poltico que representaba cada uno de estos actores puso freno al reformismo. La burguesa y los terratenientes entroncados en el gobierno y el parlamento, decidieron cambiarle el rumbo a la reforma agraria postergando una solucin que al pas requera. La declaracin de chicoral se firmo el 9 de enero de 1972, y como todos los documentos oficiales o del sector poltico, hablaba de que dicho acuerdo buscaba facilitar una poltica de cambio social en la actividad agraria, especialmente con miras acelerar la distribucin del ingreso y de la riqueza en la economa rural colombiana.