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Los estmulos fiscales en Mxico: investigando la construccin de un sistema de incentivos para la innovacin
Marco Aurelio Jaso Snchez1

Introduccin

El objetivo de este artculo es explicar el establecimiento de los estmulos fiscales como un instrumento para fomentar el desarrollo tecnolgico en Mxico. Los estmulos fiscales en nuestro pas nacen como una iniciativa de la ADIAT, A.C., buscando principalmente estimular la inversin en desarrollo tecnolgico por parte del sector productivo; sin embargo, su gestacin, negociacin y aplicacin no ha sido sencilla ni ha estado exenta de controversia, por lo tanto resulta relevante conocer la historia de su construccin en el contexto de la gobernanza de la C y T en Mxico.

PhD en Science and Technology Policy, por el Instituto PREST y la Manchester Business School, Reino Unido. Miembro del SNI, nivel de

Candidato. Profesor investigador del Departamento de Estudios Institucionales (DESIN) de la Universidad Autnoma Metropolitana Cuajimalpa. E mail: mjaso@correo.cua.uam.mx

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El presente artculo muestra los resultados y reflexiones preliminares de un proyecto de investigacin en curso iniciado en el 2006. Bajo un marco de anlisis institucional de la gobernanza de la ciencia y la tecnologa, el proyecto busca investigar el proceso por el cual nuevas organizaciones sociales emergen como actores intermediarios relevantes en la concepcin, diseo, negociacin e implementacin de polticas pblicas de ciencia, tecnologa e innovacin. Una de las lneas de investigacin de este proyecto se centran en el anlisis del proceso a travs del cual la iniciativa de programa de Estmulos Fiscales (EF) impulsada por la Asociacin de Directivos de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico, A.C, logra cristalizarse en el 2002 como una poltica pblica para el desarrollo tecnolgico. Dado que esta es una de las escasas iniciativas originadas en organizaciones de la sociedad civil, para propiciar el cambio tecnolgico y la innovacin en el sector productivo nacional, se juzga importante aprender y derivar lecciones de este proceso; entender dentro de su contexto, el rol que jugaron los diversos actores involucrados, as como los primeros resultados de un programa que, entendido en un ciclo de poltica pblica, est llamado como cualquier otro-, a ser evaluado y mejorado. La evidencia sobre la cual se realiza el anlisis, proviene tres fuentes: entrevistas con ex - presidentes de la ADIAT y personajes clave; documentacin secundaria presentada como investigaciones acadmicas independientes, reportes de organismos oficiales nacionales e internacionales y evaluaciones; as como evidencia hemerogrfica. Para lograr el objetivo de este artculo, lo he dividido en cinco secciones. La primera introduce el concepto de Estmulos Fiscales (EF) y los ubica dentro de un marco de instrumentos de poltica enfocados al desarrollo tecnolgico y distingue sus principales modalidades. La segunda parte explica el proceso de gestacin,

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diseo y cabildeo de la propuesta; se ocupa de los actores y sus negociaciones. La tercera, retoma algunas valoraciones provenientes de personajes clave y apunta algunos elementos derivados de las evaluaciones disponibles hasta el momento sobre este programa. La cuarta, se ocupa de delinear algunas tendencias internacionales en materia de Estmulos Fiscales, presentando las combinaciones entre las modalidades ms recurrentes. Finalmente, en la quinta seccin se presentan, de manera muy sinttica, algunas lecciones que se han derivado del anlisis de este caso, se trata de reflexiones que ameritan la continuacin de tales lneas de investigacin.

1. Los estmulos fiscales en el marco de las polticas de desarrollo tecnolgico

Dado que el propsito de este artculo es explicar el proceso de construccin del programa mexicano de estmulos fiscales (EF) para el desarrollo tecnolgico e innovacin (DTI), resulta conveniente comenzar explicando qu son los estmulos fiscales y cul es su lugar en el marco de poltica de fomento tecnolgico e innovacin. El desarrollo de EF para DTI, entendido como instrumento de intervencin estatal, ha comenzado a ser estudiado en la literatura especializada en polticas de innovacin (Edquist, 1999; Hall y Van Reenen 2000, Warda 2001, 2006, entre otros). Tales instrumentos han sido justificados en la medida en que los mecanismos de mercado, por s solos, han resultado insuficientes para propiciar que los agentes privados lleven a cabo los niveles de inversin en I+D y desempeo innovativo que seran deseables desde el punto de vista del beneficio social global. (Martin and Scott 1998)

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Los EF han sido incorporados como un miembro ms de la familia de instrumentos de los cuales disponen el estado para intervenir y propiciar desarrollo cientfico e innovacin. Un grupo de instrumentos podra denominarse de apoyo directo, caracterizados por la creacin de infraestructura para el desarrollo de I+D, los fondos dirigidos al financiamiento de tecnologas y/o sectores econmicos especficos, los programas enfocados al desarrollo de recursos humanos especializados, entre otros. Por otro lado, el Estado cuenta con una gama de instrumentos de apoyo indirecto al desarrollo cientfico y tecnolgico. Bajo estos instrumentos la decisin de tomar los apoyos es decisin exclusiva de las empresas. Los estmulos fiscales son un ejemplo de este tipo de apoyo indirecto. Otros instrumentos indirectos los constituyen los estmulos fiscales para el desarrollo industrial, los apoyos financieros para la creacin de centros tecnolgicos (Ciceri y Daz 2003); as como las subvenciones, compras pblicas o las medidas regulatorias que estimulan la competencia (Rivas, 2007), entre los ms representativos. Para el anlisis de los EF operados en Mxico, en el marco del sistema amplio de incentivos que funge a nivel nacional, es importante retomar el excelente trabajo de Puchet y Ruiz (2006), quien desde un enfoque neoinstitucionalista describen las interacciones entre actores, programas, distintos tipos de instituciones y sus funciones.

Modalidades de los estmulos fiscales

Una vez entendida la naturaleza de los EF para DTI podemos revisar las modalidades bajo las cuales los distintos gobiernos los han implementado. A nivel

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internacional, en los pases de la OCDE, los EF se suelen clasificar en dos grandes categoras: R&D tax credits y R&D tax allowances. Los crditos fiscales constituyen una deduccin del monto de los impuestos que una empresa debe pagar al fisco; mientras que las concesiones fiscales representan una deduccin adicional sobre los ingresos gravables de la empresa, lo cual permite reducir todava ms la cantidad de impuestos que se deben pagar. (Warda, J. 2006:13) Los EF para DTI ha venido operando basndose en ciertas modalidades bsicas. Por un lado est aquellos cuya deduccin opera sobre el volumen del desembolso total en gastos de I+D; por otro estn aquellos cuya deduccin opera nicamente sobre el monto del incremento en el gasto de I+D en un periodo determinado; as como los mecanismos de depreciacin acelerada de gastos de I+D. Algunos gobiernos optan por combinar estas modalidades. Hoy en da, los EF para DTI son ampliamente utilizados por las economas desarrolladas, los miembros de la OCDE y la Unin Europea; as como por un nmero significativo de economas emergentes. Los pases con mayor experiencia en la implementacin de estmulos fiscales para el desarrollo tecnolgico son Australia, Canad y los Estados Unidos. (Rivas 2007:17) Los Estados Unidos comenzaron a aplicar crditos fiscales sobre los gastos en I+D en 1981 (1989). (Cordes, J. 1989) En el caso de Mxico, la exencin fiscal es una prerrogativa del gobierno, que cuando es fundamentada y amparada en la Constitucin, leyes y cdigos de la materia, permite liberar a una persona o grupo de personas de una obligacin, en este caso el pago de un impuesto, para de esta manera promover o incentivar el desarrollo de una actividad que se considera beneficiosa para el pas. En el caso del programa bajo anlisis se busca proporcionar una mayor inversin del sector empresarial en actividades de desarrollo tecnolgico, a travs de la concesin de un crdito fiscal.

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A criterio de Ciceri y Daz (2003:3) los EF para DTI representan un progreso significativo en materia fiscal, pues se pueden otorgar crditos contra impuestos federales a todos aquellos agentes econmicos que efecten inversiones en empresas industrial, en investigacin y desarrollo tecnolgico, en consonancia con las metas que el gobierno federal se ha fijado en materia de desarrollo tecnolgico e industrial.

2. Origen y desarrollo de los estmulos fiscales en Mxico

El programa de Estmulos Fiscales aplicables a los Gastos de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico, tal como qued plasmado en la Ley de Ciencia y Tecnologa (2002) y de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, cuenta con algunos antecedentes que es necesario conocer para valorar el nivel de cambio que represent como instrumento de poltica. Como lo demuestran Ciceri y Daz (2003) Mxico contaba desde 1964 con una serie de disposiciones en su legislacin tributaria que tenan la intencin de fomentar el desarrollo industrial. En ese ao, por ejemplo, se modific la Ley del Impuesto Sobre la Renta, para eximir de impuestos las utilidades que se reinvirtieran en la adquisicin de activos fijos y financieros dentro de la misma empresa. (INIC, 1970) En el interesante y poco conocido diagnstico del Instituto Nacional de la Investigacin Cientfica de 1970, titulado Poltica Nacional y Programas de Ciencia y Tecnologa, contiene el inciso La falta de incentivos fiscales eficaces en el que seala:

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Existe tambin la circunstancia de que el sector privado nacional casi no invierte en investigacin, porque la bsica no cae dentro del campo de sus intereses, y la aplicada no le parece indispensable, prefiriendo importar tecnologa extranjera, aun cuando sta implique importantes salidas de divisas y cierta subordinacin a las empresas propietarias de esa tecnologa. (p.48)

Ms adelante, el mismo documento explica las barreras arancelarias para la adquisicin de tecnologa y la transferencia de conocimiento.
No existen ningn incentivo fiscal especfico para estimular la investigacin cientfica y tecnolgica realizada por empresas nacionales o residentes en Mxico. Sin embargo, la legislacin fiscal mexicana distingue entre los pagos hechos a las empresas extranjeras y a los particulares residentes en el pas, segun se trate de asistencia tcnica o regalas por concesin de patentes y marcas de fbrica. Tratndose de extranjeros, los pagos por asistencia estn sujetos a un impuesto fijo del 20 %, y a los de regalas se les aplica una tasa progresiva que flucta entre el 5% y el 42%. Cuando se trata de empresas residentes en el pas que perciban ingresos por ambos conceptos, el impuesto se paga segn la tasa progresiva del 5 al 42%. (p.49)

A partir de la dcada de 1970 se fueron incorporando normativas enfocadas al fomento especfico de de la I+D, sin que representaran un nivel de xito relevante. Como se ha podido observar, la normatividad resultaba restrictiva y poco operativa y ms bien constitua fuertes desincentivos para el desarrollo y transferencia de conocimientos tecnolgicos al interior de las empresas nacionales. Los autores de este diagnstico recomendaron entre otras medidas, la constitucin de un fondo, operado a travs de un fideicomiso, mediante el cual las instituciones bancarias puedan redescontar documentos que se originen en programas de investigacin tecnolgica; otorgar incentivos fiscales a las empresas que apoyen la investigacin tecnolgica y cientfica. Igualmente recomendaban se estudiara la posibilidad de incorporar el mecanismo de depreciacin acelerada a la poltica fiscal, procurando el fomento de la actividad cientfica y tecnolgica. Previamente a la introduccin de los EF para DTI en la LISR del 2001, la legislacin ya contemplaba algunas modalidades de apoyo. Por ejemplo, en el

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periodo de 1981 al 2001, estuvieron presentes los fideicomisos para I+D y los fondos destinados a capacitacin bajo reglas especficas, introducidos en 1995.2 Los requisitos para la constitucin de estos fideicomisos los convirtieron en un instrumento de carcter muy limitado. Entre ellas debemos mencionar que la empresas (o grupo de empresas) deberan depositar anticipadamente los recursos ante una institucin financiera autorizada (deduciendo el 100% de la aportacin); posteriormente, el monto del apoyo que la empresa poda recibir equivala al 1% de los ingresos de la empresa, o bien 1.5% bajo autorizacin de CONACYT. De acuerdo con Ciceri y Daz (2003) existe evidencia de que esta modalidad fue utilizada bsicamente por grandes corporaciones, pues ellas estaban en condiciones de hacer las aportaciones en la magnitud necesaria y de afrontar los costos de administracin del fideicomiso.

Necesidad de una nueva propuesta

Para 1998 era claro que los estmulo fiscales para el desarrollo tecnolgico no estaban fungiendo como un instrumento que fomentara mayores niveles de inversin en I+D por parte del sector privado. En contraste con el nivel de utilizacin de este instrumento en pases de la OCDE, en el caso de Mxico haba un largo camino por ser recorrido en materia de diseo institucional de este tipo de estmulos.
En 1981 el art. 27 de la LISR ya contemplaban las reglas para la constitucin de fideicomisos que tengan por objeto las actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico. Esta disposicin registr variaciones en el periodo y estuvo vigente hasta el 31 de diciembre del 2001.
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La Asociacin de Directivos de Investigacin Aplicada y el Desarrollo Tecnolgico, A.C. (ADIAT), fundada hacia una dcada, en 1989, haba venido consolidando entre sus miembros la conviccin de que era indispensable disear un programa de estmulos fiscales que de verdad fuera atractivo para las empresas y que impactara en mayores niveles de inversin probada en I+D. Esta asociacin, integrada por directivos e instituciones de investigacin aplicada de los sectores pblico y privado, adems de propiciar el aprendizaje sobre las mejores formas de gestionar la tecnologa, y de representar la voz de los tecnlogos del pas, se propuso tambin participar e la elaboracin de propuestas de poltica tecnolgica a nivel nacional. Por este motivo, desde la gestin del Ing. Fernando Echegaray (1995 - 1997) se comenz a formar el primer grupo de trabajo para el diseo de un propuesta de EF para DTI. Los primeros integrantes que se abocaron a esa tarea fueron el Dr. Ral Quintero y el Ing. Jaime Parada. En ese periodo, el Dr. Ral Quintero, Director de Tecnologa de Hylsa, funga como Vicepresidente de la Asociacin. Este grupo de trabajo inici las primeras actividades de benchmarking internacional sobre estmulos fiscales y los combin con los diagnsticos de las necesidades de apoyos para el desarrollo tecnolgico de las empresas mexicanas. La primera propuesta comienza a ser implementada hasta la siguiente gestin de la ADIAT (1997-1999), cuando el Dr. Ral Quintero se convierte en Presidente de la Asociacin y se logra conseguir los primeros estmulos, aunque con muchas limitaciones. Por ejemplo, en 1998 la SHCP autoriz que la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) fijara un crdito fiscal de 20% sobre el promedio de gasto incremental de los ltimos tres aos, lo cual complicara el trmite de obtencin y la posible obtencin del crdito fiscal. No se emiti el Reglamento para operarlo y el estmulo no pudo ser aplicado

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En 1999, el esquema del ao contina vigente, pero ya no como parte de la LISR, sino como parte de la Ley de Ingresos de la Federacin, implicando la posibilidad de ser modificado fcilmente cada ao. Se establece un tope de 500 millones de pesos (equivalente a menos del 2% del gasto total en CyT). En abril se emite el reglamento y se modifica en junio de ese ao. Sin embargo, solamente 4 empresas participan y se benefician del programa. Debido a tales limitaciones, la ADIAT se concentra en el fortalecimiento de una nueva propuesta, para lo cual enriquece a su equipo de trabajo con la participacin de un despacho especializado GAE (Grupo de Asesora Estratgica), lo cual le permite ganar consistencia y viabilidad jurdica. Estas acciones ocurren durante el periodo 1999-2001, cuando el Dr. Jos Luis Fernndez Zayas ocupa el cargo de Presidente de la ADIAT y retoma el diseo, negociacin y cabildeo de los EF. En entrevista, el Dr. Zayas coment sobre el indispensable y muy valioso apoyo del maestro y contador Ernesto Rodrguez Mellado, un profesionista muy importante en la historia de ADIAT y que muy poca gente conoce. Fue tesorero en Bacard e IBM. Ernesto tena muy claras estas ideas y trabajo mucho junto con Jaime Parada. Otro gran impulsor de esta iniciativa, que se incorpor posteriormente al grupo de trabajo fue el Dr. Alfonso Serrano Prez-Grovas. A decir de los ex - presidentes de la ADIAT, durante los ltimos aos del sexenio del Ernesto Zedillo, si bien se haba avanzado en el diseo de los EF, el programa segua teniendo importantes limitaciones, a pesar de tener la comprensin de Jos Angel Gurra, titular de SH, quien era sensible al tema, haba mucha oposicin en sectores importantes de las autoridades en materia de poltica hacendaria. Estos obstculos se comienzan a resolver cuando el entonces Vicepresidente de la ADIAT, el Ing. Jaime Parada, es nombrado por Vicente Fox como titular del

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CONACYT. Esto le permite negociar en el 2001 de manera directa con los titulares de Hacienda tanto del poder Ejecutivo como del Legislativo.

Justificacin de la nueva propuesta

Los argumentos con los que la ADIAT vena defendiendo su propuesta se pueden resumir en los siguientes puntos. Incrementar la inversin de la iniciativa privada en I+D. Uno de estos argumentos tiene que ver con el bajo nivel de participacin de la iniciativa privada nacional en el gasto total de investigacin y desarrollo. Para finales de la dcada de 1990, el sector privado mexicano aportaba tan solo el 20% del gasto total en I+D; mientras que pases como Brasil lo hacan con el 40%, Espaa con el 50% y pases como Japn y Corea lo hacan con aportaciones de alrededor del 70%. Incentivar la vinculacin entre los sectores pblico y privado. Otro de los argumentos tiene que ver con la necesidad de poner a disposicin de las empresas un mecanismo que estimule su vinculacin con instituciones de educacin superior y centros pblicos de investigacin; pues se reconoca que los niveles de colaboracin y transferencia de conocimientos entre ambos sectores seguan sin reportar progresos significativos desde que se elaboraron los primeros diagnsticos en la materia a principios de la dcada de 1970.

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Inclusive, se busc introducir una modalidad especial para aquellas empresas que contrataran proyectos de investigacin con la academia, que consista en calificar de manera automtica como beneficiarias del programa. Simplificacin del trmite. La participacin de tan slo 4 empresas en 1999 con apoyos por 12 millones de pesos, y de 6 empresas en el 2000 con apoyos por 17 millones de pesos, represent un notorio subejercicio del programa, el cual haba establecido la posibilidad de apoyar a las empresas hasta por 500 millones de pesos. Por ese motivo era necesaria una propuesta con trmites y formatos ms sencillos y la inclusin de precisiones conceptuales. La baja demanda efectiva de este instrumento se explica en parte la complejidad del trmite de exencin por el que tenan que pasar las empresas. En el 2000, el Dr. Jos Luis Fernndez Zayas, entonces Presidente de la ADIAT, describi en una entrevista al programa de 1999 como poco atractivo, costoso e inoperante por el enorme proceso burocrtico que se requiere para su aplicacin. Debido a eso, ha sido mnimamente solicitado lo cual le permite externar su preocupacin por la viabilidad del programa bajo estas condiciones y se corre el riesgo de que disminuya el monto asignado y su vigencia para el 2000 (La Jornada, 17 de enero, 2000) La Ingeniera Margarita Noguera Farfn, quien fungi como Directora Ejecutiva de la ADIAT coment que debido a que la Ley de Ingresos de la Federacin se modifica anualmente, pocas empresas logran calificar luego de pasar por un viacrucis de trmites burocrticos, complejos y hasta contradictorios. (La Jornada, Suplemento ID, junio 2001) Acadmicos especialistas y representantes de la ADIAT coincidieron en que entre 1999 y el 2000 la SHCP mostr no solo incomprensin de la naturaleza de un instrumento ampliamente utilizado a nivel internacional para promover el desarrollo tecnolgico; sino que mediante numerosas trabas evidenci su desconfianza ante el sector privado.

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Algunas caractersticas de la propuesta

La propuesta originalmente consista en otorgar un estmulo del 20%, en forma de crdito fiscal, aplicable sobre el gasto de investigacin y desarrollo tecnolgico para las empresas grandes y de 35% para las empresas pequeas y medianas. La iniciativa contemplaba adems que los EF dejaran de normarse bajo la Ley de Ingreso de la Federacin, como vena sucediendo desde 1999, lo cual los haca vulnerables a cambios anuales. Se propona en cambio darles estabilidad, volviendo a quedar normados bajo la Ley de Impuestos sobre la Renta, la cual no necesariamente tiene que modificarse anualmente. Se formalizan en el DOF (21-12-01) los crditos fiscales (30%) y crea el Comit Interinstitucional para Administrarlos. En este Comit participan el CONACYT, las Secretaras de Hacienda, Economa y Educacin. La Ley de Ciencia y Tecnologa del 2002 (DOF 5 de junio 2002), en su artculo 29, ratifica la figura del Comit Interinstitucional para la aplicacin del EF. Tal comit est integrado por un representante del CONACYT, quien tendr voto de calidad, ms los representantes de la Secretara de Hacienda, de Economa y de Educacin. La nueva Ley del ISR (2002), en su art. 219, (reconoce y afianza) los Crditos Fiscales mencionados en el 2001, elevando el crdito al 30% ( a diferencia del 20% incremental que se haba establecido en 1999 y el 2000). Adems se precisa lo que se entiende por Investigacin y Desarrollo de Tecnologa.

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Algunas etapas del proceso de cabildeo

Desde 1997 y hasta el 2002, bajo la direccin de un grupo de trabajo coordinado por los presidentes de administraciones sucesivas de ADIAT (Echegaray, Quintero, Fernndez y Adame), y apoyado por profesionistas especializados, la ADIAT dise y cabilde su propuesta de EF para el DTI. Sin embargo, antes de conseguir el apoyo de las autoridades federales del ramo (Economa, Hacienda y Educacin), y de los legisladores, fue necesario conseguir el apoyo de organizaciones cpula del sector privado y acadmico.3 Ante la propuesta que CONACYT retom de la ADIAT y que es presentada al Congreso para su aprobacin en el 2001, el ingeniero Carlos Bermdez, Secretario Tcnico de la Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado (CCyTS) comenta que la iniciativa presenta una reglamentacin ms sencilla y mecanismos de administracin en los cuales el Comit Interinstitucional que lo opera, define muy claramente el rol del CONACYT como responsable del dictamen tcnico, gozando adems de un voto de calidad. La Presidenta de la Comisin de Ciencia y Tecnologa de la Cmara de Diputados (CCyTD) logr integrar el consenso de los partidos para mantener el monto mximo del apoyo en 500 millones de pesos. La siguiente negociacin se tena que dar con los representantes de las Comisiones Hacendarias, encabezadas en la Cmara de Diputados por el Diputado scar Levin Copel, y en la Cmara de Diputados por el Senador Fauzi Hamdan.

(Comunicaciones personales con ex - presidentes de ADIAT y conferencias de prensa reportadas en los medios, 17 de enero del 2000).
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Esta etapa de la negociacin no era una cuestin de trmite, pues las referidas comisiones de hacienda consideraban que la iniciativa deba remitirse dentro del paquete de la reforma fiscal, lo cual hubiera reabierto la discusin con respecto a la pertinencia del instrumento y los montos de apoyo. El trabajo de cabildeo entre Julin Adame, presidente de la ADIAT (20012003) y la Diputada Silvia lvarez Bruneliere y el Senador Rodimiro Anaya fue fundamental para allanar la recta final de la iniciativa. En paralelo, la va que se abri para evitar este escollo fue que las autoridades de CONACYT, representadas por el Ing. Jaime Parada, con las comisiones hacendarias al inicio del siguiente periodo ordinario (1 de septiembre del 2001). Por su parte, la negociacin con las bancadas del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) se haban desarrollado de manera muy favorable. Faltaba, sin embargo, conseguir el consentimiento de los legisladores del Partido Accin Nacional (PAN).

3. Valoraciones y evaluaciones del programa

Ciceri y Daz (2003:8) reconocen que la nueva ley implica un avance respecto a la conceptualizacin de los trminos y alcance de los mismos, es importante contar con algn grado de precisin en el concepto de tecnologa, avance tecnolgico, etctera, ya que para otorgar el estmulo el contenido semntico de este concepto es importante.

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En general, la ADIAT ha mostrado satisfaccin con respecto al logre que implica haber cristalizado su propuesta de EF para DTI; sin embargo, no ha dejado se asumir una postura crtica respecto a los mismos y sobre la necesidad de mejorarlos, tal como veremos a continuacin. Ral Quintero, como ex - presidente de ADIAT coment que los incentivos fiscales de que ahora se disfruta gracias a la Ley de Estmulos Fiscales al Desarrollo Tecnolgico han sido el resultado de varias administraciones, y aunque no son an una maravilla, son bastante aceptables, pues ahora s se otorga un incentivo fiscal del 30% de la inversin en I & D, ya sea gasto corriente o inversin de capital en laboratorios o infraestructura. Y aade, ADIAT seguir luchando por mejores incentivos fiscales, y por un mejor ambiente que propicie el desarrollo tecnolgico del pas. El Dr. Leonardo Ros, Director Adjunto de Desarrollo Tecnolgico del CONACYT, quien tiene bajo su cargo la administracin del programa coment en una entrevista que se trata de uno de los programas ms exitosos, pero que sin embargo nos gustara hacerle cambios, que la innovacin sea cada vez ms radical, no todos los proyectos tienen este mrito. (Gonzlez, Eduardo 2008) Juan Carlos Romero Hicks; Director General del CONACYT, indic que el Programa de Estmulos Fiscales a la Innovacin se encuentra actualmente en estado de revisin por parte de especialistas de la OCDE, con la intencin de conocer si los apoyos que se ofrecen han sido canalizados adecuadamente. Aadi que los resultados se harn del conocimiento de la opinin pblica. (Gonzlez, Eduardo 2008)

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Evaluaciones

En el Diagnstico de la poltica cientfica, tecnolgica y de fomento a la innovacin en Mxico (2000-2006), elaborado por el FCCYT, se incluye una valoracin de los Estmulos Fiscales, elaborado por el Ing. Jos Antonio Esteba, en el que con gran objetividad se reconoce que es necesario que hace falta mejorar el programa para que diversifique su universo de beneficiarios, en el cual se observa concentracin sectorial y una alta participacin de empresas grandes. Se cuenta con otra evaluacin, encomendada por la ADIAT a un panel independiente, la cual es coordinada por Sanz (2007) y se seala que:
El sistema de estmulos fiscales a la I+D en Mxico es bastante singular en comparacin con los dispositivos estndar en otros pases. En la mayora de los pases, las desgravaciones se realizan automticamente por las empresas con los niveles o tipos establecidos, en aplicacin de la legislacin vigente y cumplidos los requisitos exigidos para la desgravacin, que suele controlar el servicio de recaudacin de impuestos. Sin embargo, la administracin mexicana (proceso mixto entre CONACYT y SHCP) analiza los proyectos presentados y elegibles uno por uno, para determinar el nivel de incentivo fiscal otorgado (hasta un mximo del 30% del coste del proyecto). Seguramente este procedimiento responde a las posibilidades de hacer operativo un apoyo de esta naturaleza en un pas donde el sistema de recaudacin de impuestos (y como consecuencia la base fiscal del Estado) es dbil; pero el estmulo fiscal es francamente mejorable, tanto en diseo como en implementacin, y debera ser objeto de una evaluacin a fondo de sus resultados, as como de un benchmarking internacional. (p.18)

Por otra parte, sin demostrar un conocimiento profundo del programa de EF, su lgica operativa y su razn de ser, en diversos momentos, la Academia Mexicana de Ciencias ha cuestionado la participacin de grandes empresas, algunas de ellas transnacionales como beneficiarios del programa, ha cuestionado su transparencia y mostrado escepticismo con respecto a sus impactos. El momento ms lgido de esta actitud lo constituy la presentacin del informe de la AMC Estmulos fiscales

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para el fomento de la investigacin cientfica y la tecnologa en Mxico el 29 de junio del 2008, lo cual provoc reacciones en la Cmara de Senadores. El informe advierte sobre la concentracin de los beneficios en empresas grandes y transnacionales, adems de sealar que algunas empresas los han usado como mecanismo de evasin de impuestos. Seala que su incidencia en el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas es cuestionable y que carece de mecanismos transparentes de manejo y regulacin. Ante estos sealamientos, el Senador Francisco Javier Castelln, presidente de la Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado, consider que para el programa beneficie fundamentalmente a las empresas transnacionales, deberan crearse presupuestos especficos para micro, pequeas, medianas y grandes empresas. 4 La repercusin ms importante vendra despus: el 22 de julio del 2008, cuando la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, a travs de la Tercera Comisin de Trabajo5 emiti un Dictamen con Punto de Acuerdo sobre el

otorgamiento de estmulos fiscales en materia de ciencia y tecnologa. (Gaceta del Senado, 23 de julio del 2008) Los puntos de acuerdo fundamentales de la Comisin Permanente resumen en: 1) Solicita al CONACYT y la SHCP entreguen en de un plazo de 30 das naturales, informacin sobre los criterios que se aplicaron en el periodo 2002 2007 para el otorgamiento de los estmulos fiscales; 2) Solicita a la Secretara de la Funcin Pblica entregue, en de un plazo de 30 das naturales, los informes y la evaluacin que haya hecho de la gestin
La Jornada, 30 de junio, 2008 La Tercera Comisin de Trabajo del Senado incluye: Hacienda y Crdito Pblico, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Pblicas.
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administrativa relacionada con el otorgamiento de los estmulos fiscales, durante el periodo 2002 2007, con especial referencia a los que se otorgaron a las grandes empresas.

4. Tendencias internacionales de los estmulos fiscales

El nmero de pases que aplica estmulos fiscales para fomentar el desarrollo tecnolgico ha venido en aumento, de 18 pases que los ponan en prctica en el 2004, el nmero aumento a 20 en el 2006. (OCDE, 2007 STI Scoreboard) Las economas emergentes estn comenzando a hacer un uso de los EF como un instrumento de poltica de desarrollo tecnolgico, tal es el caso de Brasil, India, Singapur y Sudfrica. Los estudios realizados por Warda (2001, 2006) y la OCDE encuentran algunas diferencias interesantes el tipo de tratamiento que otorgan los pases a las empresas grandes y pequeas. Por ejemplo, Mxico, junto con Espaa, China y Portugal otorgaron los mayores niveles de subsidio y no distinguen entre pequeas y medianas empresas. En contraste, pases como Canad, Holanda e Italia otorgan estmulos ms generosos hacia las empresas pequeas. La siguiente grfica tomada del estudio de Warda ilustra algunas de estas diferencias.

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Fuente: OCDE (2007) Innovation and Growth: Rationale for an Innovation Strategy, Paris.

Modalidades

Los primeros incentivos se otorgaban sobre la base del gasto incremental en I+D de la empresa en un determinado periodo. Sin embargo nuevas modalidades y combinaciones han venido apareciendo. En un estudio reciente Warda (2006: 13) identific las siguientes combinaciones. De acuerdo con este autor, 12 pases de la OECD ofrecieron crditos fiscales en el 2005; 8 ofrecieron crditos basados en el monto del gasto en I+D; 2 emplearon nicamente crditos basados en el monto de incremento del gasto en I+D tomando un periodo de referencia; tres usaron un sistema mixto, que combin estas dos posibilidades; mientras que un pases puso a disposicin de sus empresas ambas modalidades, que ha fijado como excluyentes.

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El mismo autor seala que la tendencia apunta a deshacerse de las modalidades incrementales a favor de las basadas en el volumen del gasto total en I+D, debido a su mayor facilidad para ser implementado. En varios pases, los apoyos a las empresas pequeas y medianas son ms generosos con relacin a las empresas grandes. El desarrollo de instrumentos fiscales atractivos para las empresas tambin ha sido valorado por varios gobiernos como una forma de elevar el ambiente competitivo y as enfrentar la creciente competencia global en la atraccin de inversin extranjera directa, con alto contenido tecnolgico.

5. Reflexiones finales y conclusin

Despus de revisar las principales caractersticas del proceso de gestacin, diseo, negociacin, cabildeo e instrumentacin de los Estmulos Fiscales, surgen los siguientes puntos de reflexin y conclusin, cada uno de los cuales ameritara abrir una lnea de investigacin profunda al respecto. 1. Las tendencias internacionales en materia de polticas de CTI no bastan por s mismas para trasladar instrumentos y polticas que han funcionado en el exterior; ni tampoco su deseo de ser incorporadas por actores locales. Es necesario contar con la presencia de actores nacionales, que las traduzcan (en el contexto de las necesidades nacionales particulares), las hagan propias y construyan los vnculos necesarios entre los actores pertinentes.

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2. Ante un escenario de relativo vaco institucional, caracterizado por la ausencia de instrumentos efectivos para el desarrollo tecnolgico, es explicable que las propuestas de actores sociales emergentes adquieran visibilidad y resonancia; siempre que la organizacin que las postule haya desarrollado bases de representatividad, compromiso y representatividad. 3. Cabe sealar que este tipo de actores no emergen por generacin espontnea, sino que son la consecuencia de capacidades y conocimientos acumulados en un grupo de instituciones y actores, cohesionados por intereses comunes y provenientes de mbitos institucionales y culturales semejantes. 4. Los argumentos tcnicos de una propuesta de poltica pblica para desarrollo tecnolgico, que podra estar bien calificada desde el punto de vista tcnico, no bastan para convencer a los tomadores de decisin de sobre la necesidad de implementarla. 5. Para que una propuesta de este tipo puede instrumentarse en la prctica, hace falta asumir un proceso de liderazgo claro y paciente, capaz de generar consensos y capacidad de cabildeo. As como saber anticipar coyunturas polticas adecuadas. 6. En una economa con muy escasos recursos, no es sorprendente que algunos actores asuman posturas de aparente competencia o rivalidad; sin embargo, la vigilancia y presin que unos ejercen sobre los otros, se constituye en una presin por justificar, legitimar y mejorar el desempeo de cada uno y el resultado de sus propuestas. 7. Esto genera elementos de presin reales para incorporar el aprendizaje generado en las evaluaciones como un insumo para el rediseo y mejoramiento de un instrumento de poltica como es el caso del los Estmulos Fiscales para el Desarrollo Tecnolgico.

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Documentacin jurdica

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