DESCENTRALIZACIN Y DISPARIDADES ECONMICAS TERRITORIALES EN COLOMBIA (1990-2005)

Joaqun Mauricio Zuleta Arango jmzuleta@gmail.com Lisandro Lpez Marn llopez062@gmail.com Daniel Snchez Garca dsanche@gmail.com Universidad de Antioquia, Medelln, Colombia

Resumen: La dcada de los noventa fue de profundos cambios para la economa colombiana y las instituciones que la rigen y componen el Estado, muchos de ellos fruto de la Constitucin de 1991, como ocurre con la descentralizacin fiscal. En este trabajo estudiamos el proceso de descentralizacin colombiano durante la dcada de 1990 desde una ptica regional, haciendo especial nfasis en las disparidades econmicas departamentales. Adems, se presenta la evidencia que muestra que durante la primera dcada de la descentralizacin introducida por la Constitucin de 1991 aumentaron las disparidades econmicas territoriales en Colombia. Para finalizar, se destaca la importancia de un proceso de equidad horizontal como punto de partida para la determinacin de posibles alternativas de poltica regional que potencie las capacidades endgenas de cada territorio y fomente la competitividad territorial. Palabras clave: Descentralizacin, economa regional, disparidades econmicas, equidad horizontal, competitividad territorial. Abstract: The Nineties were of deep changes for the Colombian economy and the institutions that govern it and compose the State, many of them fruit of the Constitution of 1991, as it happens with the fiscal decentralization. In this work we studied the Colombian process of decentralization during the decade of 1990 from a regional optics, making special emphasis in the departmental economic disparities. In addition, the evidence appears that sample that during the first decade of the decentralization introduced by the Constitution of 1991 the economic disparities in Colombia increased territorial. In order to finalize, the importance of a process of horizontal fairness like departure point for the determination of possible alternatives of regional policy that stands out it harnesses the endogenous capacities of each territory and foments the territorial competitiveness. Key words: Decentralization, regional economy, economic disparities, horizontal fairness, territorial competitiveness. Clasificacin JEL: R51, R58, H00, 015.

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Para citar este artculo puede utilizar el siguiente formato: Zuleta Arango, Lpez Marn y Snchez Garca: "Descentralizacin y disparidades econmicas territoriales en Colombia (1990-2005)" enObservatorio de la Economa Latinoamericana, N 130, 2010. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/

I. INTRODUCCIN La dcada de los noventas fue de profundos cambios para la economa colombiana y las instituciones que la rigen y componen el Estado. Muchos de esos cambios son fruto de la Constitucin de 1991, como ocurre con la descentralizacin fiscal. En este trabajo estudiamos el proceso de descentralizacin colombiano durante la dcada de 1990. Sobre esta materia existe a la fecha una amplia literatura. A pesar de ello, consideramos oportuno revisar esa experiencia ya que el nfasis de la casi totalidad de las investigaciones se centra en los aspectos fiscales: montos transferidos, criterios de asignacin, esfuerzos tributarios locales, endeudamiento. Sin embargo, en nuestra opinin uno de los aspectos ms complejos de la descentralizacin, el de su relacin con las inequidades en los niveles de ingreso per-cpita entre las diferentes regiones del pas, ha sido completamente descuidado. Ello resulta sorprendente ya que en la literatura internacional acerca de la descentralizacin usualmente se sealan dos riesgos muy claros que afrontan los pases que adoptan estas polticas: la prdida de la estabilidad fiscal y los aumentos en las disparidades econmicas inter-territoriales. En nuestro pas se ha discutido mucho sobre el primer tema, es decir, sobre el papel de la descentralizacin en la crisis fiscal actual, pero infortunadamente no se ha prestado la debida atencin a la relacin de la descentralizacin con los aumentos en las disparidades econmicas regionales. Con este trabajo pretendemos empezar a llenar ese vaco. En este documento se presenta la evidencia que muestra que durante la primera dcada de la descentralizacin introducida por la Constitucin de 1991 aumentaron las disparidades econmicas territoriales en Colombia. Tambin se ilustra cmo las transferencias fiscales no contribuyeron a reducir esa inequidad. Consideramos que ese es el principal aporte de esta investigacin. Por todo lo anterior, es evidente que la descentralizacin debe ser modificada para introducirle en forma explcita la bsqueda de la equidad horizontal en Colombia, es decir, que todas las personas tengan la posibilidad de un bienestar econmico que no dependa del sitio donde vivan. II. LA DESCENTRALIZACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991 La Constitucin Poltica de 1991, mediante los artculos 356 y 357, asign nuevos recursos y responsabilidades a los gobiernos regionales para la provisin de bienes pblicos locales, reforzando as el proceso de descentralizacin iniciado en la dcada de 1980. El artculo 356 de la Constitucin defini el Situado Fiscal como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nacin ICN que sera cedido a los departamentos, el distrito capital, y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta. Estos recursos se destinaran a la financiacin de la educacin (preescolar, primaria, secundaria y media) y la salud, y aumentaran anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que permitiera atender adecuadamente los servicios a los cuales estaba destinado. Segn dicho artculo, el 15% de los recursos del Situado Fiscal se distribuira por partes iguales entre los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales. El restante 85% se repartira en forma proporcional al nmero de usuarios actuales y potenciales de los servicios de educacin y salud, y adems, se tendran en cuenta criterios como el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la entidad territorial. Por su parte, el artculo 357 de la Constitucin estipulaba que los municipios tendran una participacin en los ICN, que aumentara anualmente del 14% de los ICN en 1993 al 22% en el ao 2002. La ley indicara hacia qu reas de inversin social se dirigiran esos recursos. Los dineros cedidos se repartiran por ley de acuerdo con los siguientes criterios: 60% en proporcin directa al nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas NBI y al nivel relativo de pobreza de la poblacin del municipio; y el restante 40% se asignara en funcin de la poblacin total, la eficiencia fiscal y administrativa, el progreso en la calidad de vida y de si el municipio tena menos de cincuenta mil habitantes.

Los artculos 356 y 357 delinearon algunos criterios generales para la distribucin de recursos y competencias de los entes territoriales, pero fue realmente la Ley 60 de 1993 la que se encarg de poner en marcha el sistema. La ley defini especficamente las funciones de las entidades territoriales, as como la distribucin del Situado Fiscal, las participaciones municipales y el condicionamiento de gasto que tienen los recursos transferidos por la Nacin. La Ley 60 estableci que para los aos 1994, 1995 y 1996 la proporcin de los ICN que se destinara para el Situado Fiscal no debera ser inferior al 23%, 23.5% y al 24.5%, respectivamente. Como lo sealaba la Constitucin, dicha proporcin de los ingresos de la Nacin se repartira de la siguiente forma: el 15% por partes iguales entre los departamentos y distritos, y el restante 85% se distribuira segn criterios de nmero de usuarios actuales y potenciales de salud y educacin, esfuerzo fiscal, y eficiencia administrativa. El condicionamiento de los recursos en cuanto a su destinacin fue as: el 60% para la educacin, el 20% para la salud y el 20% restante para educacin o salud segn metas de cobertura y fuentes de financiacin. Por otro lado, en la misma ley la participacin de los municipios en los ICN fue fijada en 14% para 1993, con incrementos anuales hasta alcanzar el 22% en el ao 2002. Del total de recursos destinados como participacin de los municipios en los ICN, el 5% se destinan a municipios de menos de cincuenta mil habitantes, el 1.5% a los municipios ribereos del ro Magdalena y el resto de los recursos, el 93.5%, se asignaba as: el 40% segn la cantidad de habitantes con NBI del municipio, el 20% segn el grado de pobreza relativa, el 22% segn la poblacin y el 18% restante por partes iguales segn indicadores de eficiencia fiscal y administrativa, y el progreso demostrado en la calidad de vida en el municipio. Los usos legales que se le podan dar a los recursos eran: el 30% a educacin, el 20% a salud, el 20% a agua potable y saneamiento bsico, el 5% a educacin fsica, recreacin, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre y el restante 20% era de libre inversin, segn sectores sociales mencionados en el artculo 21 de la Ley 60 de 1993. En la segunda mitad de la dcada del 90, Colombia enfrent una profunda crisis fiscal debido en parte a las nuevas responsabilidades consignadas en la Constitucin del 91, lo cual llev al aumento anual de los recursos que deban ser transferidos de la Nacin a las regiones. Ello implic que el gasto pblico total aumentara, pasando del 20.4% del PIB en 1990 al 36.6% en 1999. Este aumento del gasto pblico, junto con una proporcin constante del recaudo de impuestos sobre el PIB durante el periodo, en cerca del 14%, gener un dficit fiscal que pas de 0.8% en 1990 a 5.8% del PIB en 1999. A esta preocupante situacin de las finanzas pblicas nacionales se debe sumar la cada de la produccin nacional en un 4.2% en 1999, la mayor reduccin sufrida en los ltimos cincuenta aos. Adems de la difcil situacin nacional, en muchos casos los recursos trasladados a las regiones fueron insuficientes para cubrir sus gastos. Fue as cmo el gobierno central se vi obligado a transferir recursos adicionales. Tal fue el caso del Fondo de Compensacin Educativo, que luego se llam Fondo de Crdito Educativo (FEC), destinado a cubrir los faltantes de nmina de docentes en algunas entidades regionales. Al FEC se le giraron 3.7 billones de pesos (de 2001) desde la fecha de su creacin en 1995 hasta el ao 2001. En los ltimos aos se ha debatido ampliamente sobre el efecto de las transferencias en la estabilidad macroeconmica de Colombia. Por ejemplo, artculos como el de Junguito et al. (1995), Lozano (2001), y Echavarra et al. (2002) entre otros, sealan que es evidente que la indisciplina fiscal presentada por los departamentos y municipios, quienes aumentaron excesivamente el gasto y se sobreendeudaron con la banca comercial, incidi en la crisis fiscal del pas. A pesar de que la Constitucin dot de nuevas responsabilidades y nuevos recursos a las entidades territoriales, no se les permiti la flexibilidad tributaria para generar mayores ingresos propios, situacin que llev a la dependencia de los recursos de transferencias y oblig a los

departamentos y municipios a buscar financiamiento mediante el endeudamiento. Adems de la alta dependencia que tenan los ingresos territoriales de las transferencias, haba tambin una alta volatilidad en dichas transferencias, pues dependan directamente de los ICN y por tanto del comportamiento general de la economa. Los departamentos y municipios vean cmo sus ingresos reales por transferencias variaban drsticamente de un ao a otro, trasfirindose la inestabilidad fiscal del gobierno central hacia los gobiernos regionales e impidiendo a las regiones efectuar una adecuada asignacin de recursos y la eficiente planeacin del desarrollo local. Por las razones anteriores, y debido a que a fines de la dcada de 1990 se haban creado problemas tanto para la provisin de bienes pblicos en las regiones como para la estabilidad macroeconmica del pas, se hizo necesario introducir una reforma constitucional mediante el Acto Legislativo nmero 01 de 2001, que modific los artculos 356 y 357 de la Constitucin nacional. El acto legislativo cre el Sistema General de Participaciones SGP, que consiste en un fondo nico de recursos que remplaza al Situado Fiscal, a las participaciones municipales en los ICN, y a las transferencias complementarias al Situado Fiscal. La modificacin del artculo 356 establece que la distribucin de los recursos se realice segn criterios de poblacin atendida y por atender, composicin de poblacin entre urbana y rural, eficiencia administrativa, eficiencia fiscal y equidad. Por su parte, el nuevo artculo 357 introduce relativa estabilidad en las transferencias mediante el clculo del promedio de la variacin porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro aos anteriores. Entre el periodo 2002 a 2008 se estableci un rgimen de transicin, de tal forma que el SGP creci en un porcentaje igual a la tasa de inflacin causada, ms un incremento anual de 2% en los aos 2002, 2003, 2004 y 2005, mientras en los aos 2006, 2007 y 2008 el incremento anual fue de 2.5%. Tambin sobresale el hecho de que si durante el periodo de transicin el crecimiento de la economa supera el 4%, el monto del SGP se incrementar en una proporcin equivalente. Posteriormente al Acto Legislativo 01 de 2001 se aprob en el Congreso de la Repblica la Ley 715 de 2001, que no era ms que la reglamentacin de la reforma constitucional. Esta ley seal cmo deban distribuirse los recursos del SGP. Del monto total del SGP se descontara un 4% que se repartira entre los resguardos indgenas, los municipios limtrofes con el ro Magdalena, el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET, y un programa de alimentacin escolar. El restante 96% se repartira en tres fondos: el educativo (58.5%), el de salud (24.5%) y uno de propsito general (17%). De acuerdo con la Ley 715 de 2001, la participacin de propsito especfico para educacin se realiza segn criterios de poblacin atendida, poblacin por atender y un indicador de pobreza certificado por el DANE. El valor de la transferencia para una entidad territorial se determina estimando el costo por estudiante en el sistema educativo y multiplicndolo por la poblacin beneficiaria de la entidad territorial. Si quedan recursos despus de la transferencia, el residuo ser distribuido segn los criterios de poblacin potencial y de equidad. Desde este punto de vista, como lo seala Bonet (2002), la reforma trata de transferir los recursos de acuerdo con la poblacin beneficiaria y no de acuerdo al costo de los servicios. Es decir, que se van a beneficiar los departamentos y municipios ms prsperos, que son los que tienen una mayor proporcin de la poblacin beneficiaria. La participacin para el sector salud se dedicar a financiar los siguientes tres componentes estipulados en la ley: (1) la financiacin de subsidios a la demanda, (2) la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre en la porcin no cubierta con los subsidios a la demanda y (3) las acciones de salud pblica. Como lo resalta Bonet (2002), el gobierno nacional define la proporcin de cada uno de estos componentes en los recursos totales. Con respecto a los subsidios a la demanda, los fondos totales son divididos por la poblacin atendida total para estimar el costo percpita que ser multiplicado por la poblacin atendida en cada entidad territorial.

El segundo componente, los pobres no cubiertos por los subsidios a la demanda, se determina restando de las transferencias totales para salud el monto transferido para pagar subsidios a la demanda y para financiar los programas de salud pblicos. Estos recursos se dividen por la poblacin potencial para estimar una transferencia per-cpita. Luego, cada municipio o distrito recibir el valor resultante de multiplicar la transferencia per-cpita por la poblacin potencial de su respectiva entidad territorial. En tercer lugar, el componente dedicado a las acciones de salud pblica, se asigna segn los criterios de poblacin por atender (40%), equidad (50%) y eficiencia administrativa (10%). El componente de propsito general se reparte a los municipios, los distritos y al departamento de San Andrs y Providencia as: el 40% segn el nivel de pobreza relativa, el 40% en relacin con la composicin del municipio entre poblacin urbana y rural, el 10% por eficiencia fiscal y el 10% por eficiencia administrativa. En sntesis, la Ley 715 de 2001 intenta solucionar los problemas derivados de la Ley 60 de 1993, especialmente en los aspectos del aumento excesivo del gasto en las entidades territoriales, la volatilidad de las transferencias y la duplicidad de funciones que se presentaba entre los departamentos y los municipios en la provisin de los bienes pblicos locales. Aos ms tarde, se aprueba en el Congreso de la Repblica el Acto Legislativo 04 de 2007, por el cual se reforma la utilizacin de los recursos del Sistema General de Participacin SGP-, especficamente el fondo de recursos de propsito general. Este fondo que cuenta con un 17% de las transferencias del SGP, el cual se distribuye de la siguiente manera: 5,4% para Agua Potable y Saneamiento bsico y el 11,6% restante, ser dispuesto para propsito general. Esta reforma busca solucionar los problemas de cobertura y calidad del agua potable que presenta la mayora de los municipios colombianos. III. DISPARIDADES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZACIN En la seccin anterior se describieron los cambios ms relevantes en la estructura legal de la descentralizacin. La pregunta que intenta responder esta seccin, y que va ligada a uno de los objetivos principales de este documento, es la siguiente: Cul ha sido el efecto de la descentralizacin sobre las disparidades regionales? Como lo seala Musgrave et al. (1999), las principales funciones del sector pblico son: la eficiencia en la asignacin de los recursos, la estabilidad macroeconmica y la redistribucin. La literatura sobre federalismo fiscal ha alcanzado un alto grado de consenso en el sentido que la primera funcin puede asignarse a los niveles ms bajos de gobierno, mientras las dos ltimas deberan permanecer en manos del gobierno nacional. Con la descentralizacin implementada en Colombia en la dcada del noventa, se queran lograr dos grandes objetivos: fortalecer la legitimidad del Estado y aumentar la eficiencia en la asignacin de los recursos. Se esperaba que la descentralizacin ayudara a legitimar el Estado mediante el aumento de la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Por su lado, la eficiencia se vera incrementada, bajo el esquema de descentralizacin, gracias a que los gobiernos locales seran los encargados de asignar los recursos teniendo en cuenta su conocimiento de las necesidades y preferencias de sus ciudadanos. Como lo indican Iregui et al. (2001) refirindose a la Constitucin y sus leyes reglamentarias: ...parece que el principal objetivo fue mejorar la eficiencia del gasto pblico nacional delegando su ejecucin en las regiones. As pues, con la descentralizacin se busc hacer ms eficiente la asignacin de recursos, sin embargo, la de estabilidad macroeconmica y la de redistribucin no se lograron. Con respecto a la estabilidad, varios autores sealan a la descentralizacin como una de las causas de la aguda crisis fiscal de Colombia en la segunda mitad de la dcada del noventa. En particular la inestabilidad ha sido atribuida a (Snchez, 2001): (a) las transferencias como porcentajes fijos de

los ICN , (b) la laxitud de las reglas de endeudamiento territorial, (c) la duplicidad de funciones y gastos en el gobierno central y en las entidades territoriales, y (d) el aumento del gasto por parte de las entidades territoriales gracias a las mayores transferencias y al endeudamiento. El efecto de las transferencias sobre la estabilidad macroeconmica fue considerable durante la dcada de 1990, lo cual llev al aumento en el gasto pblico, a la acumulacin de dficit fiscales y al aumento del endeudamiento pblico. Acerca del segundo caso, el de la distribucin y la equidad, Shah (1998) afirma que a este tema no se le ha dado la atencin requerida en los pases en vas de desarrollo a pesar de las profundas disparidades regionales existentes en ellos. El autor seala tambin que el tema de la equidad regional est tratado de forma implcita en el diseo de las transferencias en Colombia y en otros pases como Brasil, India, Mxico, Nigeria y Afganistn. Al respecto afirma: "Estos mecanismos combinan objetivos diversos y contradictorios en la misma frmula y se quedan cortos en los objetivos individuales. Las frmulas fracasan al tratar de abordar los objetivos de equidad regional debido a la falta de estndares de igualacin explcitos." Vale la pena sealar que en Colombia este aspecto no se ha estudiado, como s se ha hecho generosamente con el tema de la inestabilidad macroeconmica generada por la descentralizacin. Este es un tema de particular relevancia y que, como mostraremos en este documento, en Colombia la descentralizacin se dio con un simultneo aumento de la desigualdad inter-regional. As como la descentralizacin tiene ventajas -mayor eficiencia, legitimidad-, tambin tiene desventajas. La descentralizacin puede reducir la estabilidad econmica y agravar las disparidades econmicas regionales. A la primera, no nos referiremos ya que ha sido ampliamente discutida en nuestro pas. La segunda, es decir, el efecto de la descentralizacin en las disparidades econmicas territoriales, la comentaremos a continuacin. Con la profundizacin del proceso descentralizador de principios de la dcada de 1990 el Estado colombiano intent mejorar la eficiencia del gasto pblico, pero no consider un tema importante: garantizar que la descentralizacin proveyera niveles comparables de bienes pblicos a los ciudadanos, sin importar el lugar donde ellos se encontraran equidad horizontal; lo que se hubiera logrado con una distribucin equitativa de los recursos, que asignara ms recursos a las reas de mayor atraso del pas. Como se ver en este trabajo, eso infortunadamente no sucedi. Cul es la relacin entre una mayor descentralizacin y el aumento en la desigualdad regional? El tema ha dado lugar a amplias controversias a nivel internacional. La teora econmica no arroja un resultado contundente sobre la relacin entre estas dos variables. Por este motivo, la discusin se presenta principalmente en el terreno emprico, hallndose resultados diferentes en distintos pases. Una de las desventajas comnmente atribuida a la descentralizacin es la desbalanceada distribucin de los recursos entre regiones, lo cual podra generar una creciente disparidad econmica entre las entidades territoriales. Varios factores podran influir en ese resultado. El primero, es si la descentralizacin resulta en una distribucin desigual de los recursos pblicos. Segn Prud'homme (1995) un sector pblico centralizado intentar realizar una distribucin ms balanceada, canalizando los recursos de las regiones ricas hacia las pobres. Sin embargo, los sistemas centralizados de gobierno podran crear distribuciones desiguales favoreciendo regiones polticamente importantes. El segundo tema se refiere a si la centralizacin podra conducir a una concentracin mayor de la inversin privada. Al tratar de estrechar lazos con los polticos y las administraciones, los inversionistas podran elegir las capitales. Un tercer tema es que la descentralizacin puede darle a los gobiernos locales suficiente poder para promover sus propias

polticas de desarrollo. Esto no slo incluye las polticas que mejor se adaptan a las necesidades y preferencias locales sino tambin a varias formas de competencia entre los gobiernos locales. En la prctica, es muy difcil saber con certeza si estos elementos contribuyen o no a reducir las disparidades regionales. Ambas lneas de argumentacin, vinculando la descentralizacin (o centralismo) fiscal y el comportamiento econmico pueden ser aplicadas al nivel de las disparidades regionales. Con base en la teora de la eleccin pblica, se podra esperar un nivel inferior de disparidades regionales en un contexto de descentralizacin. En primer lugar, el poder de controlar localmente la mayora del presupuesto podra generar ms competitividad entre las regiones, forzando a los gobiernos regionales a entregar los bienes pblicos al mnimo costo posible, lo cual produce un aumento en la eficiencia. Adems, los gobiernos locales podran ser removidos si fracasan en proveer bienestar y crecimiento econmico similar al del resto del pas. El poder de disear polticas regionales dirigidas a las necesidades locales, en un esfuerzo por elevar el empleo y la productividad, dara a los gobiernos locales el poder para alcanzar las metas econmicas. Adems, como en teora el gobierno central se reducira en tamao, la concentracin del poder poltico y econmico alrededor de la regin capital tambin sera menos importante. A. Los programas de igualacin inter-territorial y la bsqueda de la equidad horizontal Un tema importante en la evolucin de las desigualdades regionales bajo un esquema de descentralizacin es la existencia de un programa de igualacin fiscal, y, por supuesto, su tamao y la forma en que se distribuira. La idea fundamental de este tipo de programas es que el gobierno nacional (o federal) hace transferencias per-cpita de recursos a aquellas regiones cuyos ingresos no alcanzan un nivel medio mnimo, fijado por el Gobierno mediante una frmula previamente establecida, para proveer un estndar mnimo de bienes pblicos a sus ciudadanos. Se transfieren recursos hasta que cada regin por debajo del nivel fijado alcance dicho nivel. As, las regiones que necesitan ms recursos reciben ms, mientras las que estn por encima del valor estndar no reciben ninguna transferencia de este tipo, es decir, se combate la inequidad horizontal en cuanto a recursos fiscales de las regiones. Cabe anotar que la mayora de Estados federales tienen programas formales de este tipo, mientras que en los pases en vas de desarrollo an no se han probado programas explcitos de igualacin, an cuando la igualacin est implcitamente involucrada en el diseo de las transferencias en diferentes pases, entre ellos Colombia. En un sistema de descentralizacin existe menos riesgo de que se incrementen las diferencias econmicas de las regiones si cuentan con un programa formal de igualacin fiscal. Si la descentralizacin significa independencia fiscal, sin programas de igualacin, habra poca oportunidad para que se reduzcan las disparidades econmicas regionales, porque no habra un mecanismo de compensacin, y las variables que determinan los niveles de competitividad probablemente divergiran. Por ejemplo, en Colombia las regiones ms ricas son las que pueden recaudar ms impuestos y por lo tanto tienen una mayor disponibilidad de recursos para prestar servicios sociales. En esta medida las regiones rezagadas siempre estaran en desventaja dada su reducida capacidad de aumentar el recaudo de impuesto. En estas circunstancias, las regiones pobres no podran competir por la inversin privada con las regiones ms prsperas que ofreceran mayores ventajas a los inversionistas, como por ejemplo en infraestructura. Sin embargo, la descentralizacin podra generar ms igualdad entre las regiones, en la medida en que exista un mecanismo de compensacin y que a los gobiernos locales se les permita disear polticas que se ajusten mejor a sus necesidades de desarrollo.

Los argumentos anteriores acerca del impacto de la descentralizacin en las desigualdades regionales muestran las dificultades para dar una respuesta a priori a la pregunta: bajo un sistema de descentralizacin las desigualdades regionales son mayores o menores que en un sistema centralizado de gobierno? Por ello, se necesita evaluar esta pregunta en el mbito emprico. Por ejemplo, Tsui (1996) sostiene que la descentralizacin se encuentra estrechamente relacionada con el aumento de las disparidades econmicas inter-regionales en China en la dcada de los ochenta. En el caso de Colombia, la evidencia tiende a ser a favor de la hiptesis de que la descentralizacin, y en particular la forma cmo se ha implementado en el pas, ha contribuido a aumentar las disparidades regionales en la ltima dcada, como veremos a continuacin. B. Las disparidades econmicas departamentales en Colombia A principios de la dcada de 1990 en Colombia se discuti ampliamente sobre la evolucin en las disparidades econmicas regionales. Mauricio Crdenas argument que en Colombia se dio un proceso de reduccin de las disparidades econmicas entre los departamentos ricos y pobres entre 1960 y los primeros aos de la dcada del 90, debido a que la tasa de crecimiento del ingreso per-cpita era mayor para los departamentos pobres que para los ricos hiptesis de convergencia. Otros autores plantearon, por el contrario, que las disparidades regionales haban aumentado en ese periodo. La gran mayora de los trabajos sobre este tema utilizan principalmente las predicciones del modelo de crecimiento neoclsico que postula que las disparidades espaciales de ingresos percpita tienden a reducirse con el paso del tiempo y, por lo tanto, la tasa de crecimiento del ingreso per-cpita departamental estara inversamente relacionada con el nivel inicial de ingreso. Esta relacin entre la renta inicial y su tasa de crecimiento es lo que se conoce como la hiptesis de convergencia. En el caso de regiones dentro de un pas, el modelo neoclsico de crecimiento supone movilidad perfecta de factores, competencia perfecta y funciones de produccin regionales idnticas, en las que el producto total depende de la cantidad de factores productivos y del progreso tecnolgico, que se determina de manera exgena. Los factores reciben su remuneracin marginal al producto y los rendimientos son decrecientes. Para obtener estimaciones del coeficiente de convergencia se estima la siguiente regresin no lineal: donde a es una constante que depende de los parmetros tecnolgicos del modelo, iT y es el ingreso per-cpita de la regin i en el periodo final y i0 y es el ingreso per-cpita en el periodo inicial para la regin i. Este coeficiente se interpreta como la velocidad a la cual las economas se desplazan de su estado inicial al estado estacionario. Pero, en la ltima dcada crecieron ms rpido los ingresos de aquellas regiones pobres de lo que lo hicieron las ricas en Colombia? Para reponder a esta pregunta se debe distinguir entre dos tipos de convergencia. Estas son la convergencia y la convergencia , de acuerdo con la terminologa popularizada por Robert J. Barro y Xavier Sala-I-Martin. La convergencia se presenta cuando los ingresos per-cpita de las regiones pobres crecen ms rpido que los ingresos de las ricos. Ello implica una relacin negativa entre la tasa de crecimiento del ingreso per-cpita y el nivel de ingreso per-cpita en el periodo inicial. Por su parte, la convergencia tipo es simplemente una medida de dispersin del ingreso per-cpita entre regiones en un periodo dado de tiempo. La convergencia de este tipo ocurre cuando la dispersin del ingreso per-cpita entre regiones (aunque no necesariamente entre las personas dentro de las regiones) cae a travs del tiempo.

Antes de proceder a mostrar los resultados de convergencia, en el Cuadro 1 se muestra el comportamiento de las diferencias regionales del ingreso per-cpita en los aos 1990 y 2005. La columna (a) y (c) presentan la informacin del ingreso per-cpita departamental para los aos 1990 y 2005 respectivamente, mientras la columna (b) y (d) muestra el puesto obtenido por cada departamento segn el ingreso per-cpita para cada uno de los aos. Analizando las columnas (a) y (c) puede afirmarse que la diferencia entre el ingreso per-cpita ms alto y el ms bajo aument aproximadamente en venticinco millones de pesos (de 1994) entre 1990 y 2005, pasando de setecientos mil pesos en 1990 a ventiseis millones de pesos en 2005. A partir de estas columnas se aprecia tambin que los departamentos pobres en 1990 son fundamentalmente los mismos que en 2005: Choc, Sucre, Magdalena, Cauca y Nario; es decir, la pobreza es persistente a travs del tiempo. Slo los golpes de suerte, como el hallazgo de minerales, hicieron que el ingreso per cpita departamental se moviera de los ltimos lugares de la distribucin a los primeros, como es el caso de los Nuevos Departamentos. Las columnas (e) y (f) muestran el ingreso per-cpita departamental comparado con el IDB per-cpita del ms rico en 1990 y 2005, respectivamente. Por ejemplo, segn la columna (e) el ingreso per-cpita de Choc fue tan slo el 20.64% del ingreso de Bogot en 1990 el ms alto para ese ao y tan slo el 13,20% del ingreso de los Nuevos Departamentos en el 2005. Especial atencin debe ponerse al cambio de proporcin para cada departamento entre 1990 y 2005. Puede verse como los departamentos disminuyeron su proporcin con respecto al ms rico. Las columnas (g) y (h) son una medida de ubicacin relativa, pero ya no en proporcin al ms rico sino al ingreso per-cpita del departamento que se encuentra exactamente en la mitad de la distribucin, en este caso el que est en la posicin nmero trece en cada ao. En este caso, departamentos como Choc y sucre siguen mostrando sntomas de empobrecimiento relativo. Finalmente, se muestra en la columna (i) la tasa de crecimiento anual del ingreso per-cpita para cada departamento calculada como la tasa de crecimiento anual entre dos puntos en el tiempo, 1990 y 2005. En esta columna se aprecia que los departamentos que menos crecieron estn ubicados en las dos ltimas posiciones del cuadro, mientras que los dems departamentos, excepto los Nuevos departamentos, crecieron a un ritmo similar, alrededor del 22% promedio anual. Adicionalmente, el Grfico 1 muestra dos medidas de ingreso relativo en el periodo 1980-2005. La primera es la proporcin del ingreso per-cpita del departamento ms pobre al ingreso del ms rico y la segunda es el ingreso per-cpita del segundo departamento ms pobre al ingreso per cpita del segundo departamento ms rico. Esta ltima medida trata de aislar los efectos de diferencias exageradas en los extremos de la distribucin. En trminos generales, este grfico muestra un comportamiento estable durante la dcada del ochenta con cadas pronunciadas a principios de la dcada del noventa y con una leve recuperacin en lo corrido de la dcada del 2000. En el caso de la convergencia , el Grfico 2 muestra la relacin existente entre el ingreso per cpita al principio del periodo, 1990, y la tasa de crecimiento anual del ingreso per-cpita entre 1990 y 2005. Si existiera convergencia tipo , es decir, si el ingreso per-cpita de los departamentos pobres creciera a una tasa mayor que el ingreso per-cpita de los ricos, la relacin existente entre el ingreso per-cpita en el inicio del periodo y la tasa de crecimiento anual sera negativa. Pero, en este caso, en el periodo 1990-2005, esa no es la situacin. Por el contrario, la relacin es positiva. Por lo tanto, los departamentos de mayor ingreso per-cpita en 1990 crecieron en promedio a tasas superiores a las que crecieron los departamentos que tenan un ingreso per cpita menor al inicio del periodo, o en otras palabras, sus niveles de ingreso estn divergiendo. En sntesis, a partir del Grfico 2 es claro que no existi convergencia en el ingreso per-cpita de los departamentos en la dcada del noventa, es decir, no existi convergencia tipo .Una de las medidas ms utilizadas para el anlisis de las disparidades en la literatura econmica es la

desviacin del logaritmo del ingreso per-cpita departamental, conocida como anlisis de convergencia . Si la desviacin decrece a medida que transcurre el tiempo, se puede afirmar que las disparidades regionales de ingresos se han ido reduciendo, pero si aumenta se podra afirmar que las disparidades han aumentado. El anlisis de este tipo de convergencia, tipo , debera en principio arrojar los mismos resultados de la convergencia ya que la convergencia es necesaria, aunque no suficiente, para que exista convergencia . En este caso la convergencia tipo no debera existir dado que no se presenta la convergencia , o lo que es lo mismo la desviacin del PIB per-cpita entre regiones debera aumentar, o por lo menos no disminuir, a travs del periodo analizado. El Grfico 3 muestra la evolucin de dicha desviacin para los departamentos de Colombia. Como se puede observar en el Grfico 3, en el periodo analizado, 1990-2005, no se puede hablar de convergencia en los niveles de ingreso per-cpita de los departamentos de Colombia. En otras palabras, las disparidades regionales en vez de irse reduciendo han tendido a aumentar durante la ltima dcada, es decir, en el periodo en el cual se aceler la descentralizacin. Bajo los dos tipos de convergencia la conclusin es la misma: las disparidades tendieron a aumentar en la dcada del noventa o por lo menos no disminuyeron. Dentro de las explicaciones de este fenmeno, se pueden mencionar, entre otros factores, algunos tipos de transferencias como las de regalas y otras, como las propias transferencias ordenadas por ley. Tambin es claro que la descentralizacin no contribuy de forma contundente a reducir las disparidades regionales como se pens que sucedera cuando se redactaron los artculos 356 y 357 de la Constitucin de 1991. IV. CRITERIOS PARA EL DISEO DE POLTICA ECONMICA REGIONAL Y COMPETITIVIDAD TERRITORIAL. El objetivo de esta seccin es presentar una serie de recomendaciones de poltica regional que ayuden a potenciar las capacidades endgenas de cada territorio y de paso reducir las grandes y persistentes disparidades econmicas regionales que se presentan en Colombia. La primera parte trata algunos de los estudios ms recientes que se han realizado para Colombia en el marco de recomendaciones para descentralizacin econmica, esto con el fin de establecer un marco de referencia que permita reconocer a nivel regional los derechos econmicos que posibilitan el ejercicio de las capacidades para el desarrollo econmico de cada territorio. La segunda presenta un marco de poltica regional para la competitividad territorial que busca vincular efectivamente en el proceso de desarrollo nacional e internacional a cada regin, en especial a las rezagadas, a partir de la potenciacin de las capacidades endgenas de cada territorio. Los postulados de la regionalizacin plantean que el objetivo de la descentralizacin econmica es dotar a las regiones de los medios que faciliten su desarrollo justo y equilibrado y sobre la base de una accin dinmica y renovada del Estado (Alesina et al, 2000). Se trata articular los diferentes instrumentos de poltica regional con la construccin y promocin de las capacidades endgenas de cada territorio, y lograr que los esfuerzos por integrar los sistemas productivos locales estn a favor del aprovechamiento de las economas de la aglomeracin. As, las regiones ms atrasadas deben centrar la atencin en el desarrollo de las condiciones que permitan explotar las ventajas de la aglomeracin, con el fin de vincularse en las dinmicas de los mercados internacionales. A. Descentralizacin del desarrollo econmico Ligado a estudios recientes acerca de descentralizacin econmica para Colombia, los elementos ms representativos, que se relacionan con el establecimiento de los derechos econmicos para el desarrollo las capacidades territoriales propias de cada regin, han sido los siguientes: 1) El componente redistributivo del sistema de transferencias y los fondos que apoyen a las regiones

ms atrasadas. 2) La reorientacin de los sistemas de tributacin de los entes subnacionales. 3) La construccin de una estructura adecuada de incentivos que propicie la eficiencia del gasto. Acerca del primer elemento, algunos estudios han discutido la importancia de reorientar el sistema actual de transferencias y revisar su componente distributivo. El comn denominador de dichos estudios es sugerir medidas que posibiliten lograr un tratamiento equitativo de los entes subnacionales segn sus capacidades y necesidades . No obstante, concebir la equidad solo desde la distribucin de los recursos fiscales impide reconocer las capacidades regionales para generar progreso; por esto, es necesario atar la reparticin de los ingresos nacionales a verdaderas estrategias de desarrollo endgeno definidas por y desde cada territorio, segn las necesidades y prioridades internas. En cuanto al segundo elemento, algunos estudios sealan la necesidad de establecer un sistema de tributacin a niveles subnacionales, que permitan igualar los ingresos tributarios y los gastos pblicos subnacionales . Para un desarrollo efectivo del las capacidades endgenas que posee cada regin, la tributacin territorial juega un papel fundamental en un proceso de descentralizacin que pretenda dar autonoma a los gobiernos locales a nivel presupuestal, pues a nivel de ejecuciones del presupuesto asignado si la tienen, el problema radica en que el gobierno central no hace una distribucin equitativa y favorece mas a unas regiones que a otras, dado su desempeo econmico y actividad poltica. Sin embargo, asegurar la financiacin del progreso en cada regin, es solo el primer paso para enfrentar un proceso de construccin capacidades territoriales, pues auque se logre paridad entre ingresos y gastos, esto no garantiza que los recursos sean utilizados en actividades econmicas que generen aglomeracin y por ende explotacin de ventajas competitivas. Para el tercer y ltimo elemento, los estudios sealan que la eficiencia en el gasto en la ltima dcada ha sido muy baja, debido entre otras razones al ineficiente sistema de incentivos adoptado, lo que sugiere reorientar dicho sistema y buscar que el gasto sea eficiente . B. Recomendaciones de poltica en materia de desarrollo regional Como se ha esbozado, la descentralizacin econmica solo indica el marco institucional para la consolidacin de escenarios en los que se generen incentivos a la localizacin econmica y por ende a la explotacin de nuevos estilos de desarrollo basados en la potenciacin de las capacidades propias de cada regin que propicien un desarrollo regional equitativo. Los esfuerzos nacionales en materia de autonoma deben estar vinculados a estrategias de desarrollo regional y local, que busquen potenciar las ventajas competitivas y al mismo tiempo incentiven la creacin y consolidacin de condiciones de competitividad territorial. En s, lo que se busca es conseguir que las regiones atrasadas logren vincularse a los procesos de desarrollo nacional e internacional, sin perjudicar con ello el adelanto que poseen las ms avanzadas en materia de desempeo econmico. Partiendo de las condiciones de aglomeracin econmica resaltadas por la Nueva Geografa Econmica NGE- las razones que explican las dinmicas de aglomeracin econmica en determinados territorios, aducen principalmente a la existencia de economas a escala, reflejadas en las ventajas que poseen las empresas e inversionistas al asentarse en regiones en las que los rendimientos reportados son crecientes. Asimismo, la existencia de economas externas que generan eslabonamientos industriales en materia de mayor disponibilidad y accesibilidad a la mano de obra, tecnologa, informacin e insumos, indica uno de los ms grandes motivos de atraccin econmica a nivel territorial. No menos importantes son los costos de transporte y las distancias, los cuales definen en gran medida las decisiones de localizacin de la actividad econmica y de la poblacin.

A partir del reconocimiento de las ventajas que genera la localizacin de las actividades productivas, la intencin es generar un proceso de construccin y potenciacin de las capacidades endgenas de cada regin, en especial las mas atrasadas, que busque desde sus dinmicas propias acondicionar escenarios territoriales competitivos con el fin de vincularse en los mercados internacionales y aprovechar las ganancias de la aglomeracin econmica. Esto requiere una postura decidida en materia de consolidar estrategias locales que busquen agilizar los procesos de acondicionamiento territorial para la competitividad mundial, propiciando la asociatividad y articulacin pblico-privada en pro de establecer sistemas productivos locales rpidos y flexibles que se acomoden con facilidad a los permanentes cambios que generan las lgicas de una economa globalizada. Los esfuerzos de gestin territorial en materia de generacin de espacios competitivos locales deben concentrarse, en lo econmico, primordialmente en la construccin, organizacin y articulacin espacial de las redes de produccin, que desde cada regin puedan potenciar sus posibilidades competitivas en los mercados mundiales. Estos son los cluster o distritos productivos, los cuales se expresan en torno a cadenas productivas locales que propician el desarrollo de las pequeas y medianas empresas y que tiende a buscar formas asociativas y articuladas para conseguir ventajas competitivas, ya sea bajo el impulso de aglomeraciones de empresas organizadas sobre el territorio o de otros tipos de asociaciones productivas, donde la consecucin de economas de escala se concibe como externas a las empresas pero internas a los territorios (Silva, 2003). La idea es combinar estratgicamente acciones que promuevan el desarrollo local y regional desde las dinmicas propias que adoptan los conglomerados de empresas (cluster) en busca de alcanzar mayor competitividad territorial, la cual se ve sustentada en la capacidad de asociarse, competir, cooperar, encadenarse, aprender, innovar, especializarse, para, en lo posible, explotar toda la cadena de valor de un determinado proceso productivo particular. No obstante, las desigualdades que existen entre las diferentes regiones econmicas y sus heterogneos niveles de preparacin para enfrentarse a un proceso de mundilizacin, exigen polticas regionales particulares en pro de impulsar la construccin y consolidacin de redes de conglomerados empresariales segn las capacidades territoriales de cada regin. Por esto, es importante dejar sentado algunos factores que son determinantes claves para la potenciacin de la competitividad territorial de las regiones mas rezagadas y para la generacin de ventajas aglomerativas al interior de stas. En primer lugar, se deben impulsar procesos de acondicionamiento y equipamiento territorial a travs de la construccin y el fortalecimiento de infraestructura pesada y liviana. La primera de stas hace alusin bsicamente a medios que permitan la accesibilidad fsica de la regin y de sus agentes a los mercados nacionales e internacionales (transportes y comunicaciones), mientras que la segunda se refiere a servicios avanzados a la produccin o especficamente acceso a las innovaciones y desarrollos tecnolgicos, disponibilidad de servicios como planificacin estratgica, consultora tecnolgica, diseo, comercializacin y exportaciones, investigacin y desarrollo, servicios financieros especializados. En segundo lugar, complementario y al mismo tiempo articulado con lo anterior, es importante que las regiones dispongan de recursos humanos altamente calificados, al igual que una amplia base educativa media. Esto con le fin de propiciar el acondicionamiento permanente de los territorios a los continuos cambios tecnolgicos que se presentan a nivel mundial. Para ello, es necesario el la constitucin y consolidacin de instituciones educativas de orden tcnico y universitario, que soporten y retroalimenten el avance real de los procesos de innovacin territorial. Por ltimo, transversal a las dos puntos claves ya mencionados, se debe requiere de un nuevo rol de los gobiernos regionales y locales, capaces de activar y canalizar las capacidades endgenas sociales, pblicas y privadas en pro de un proyecto de desarrollo colectivo. Esto con el fin de lograr

contribuir efectivamente a hacer verdaderamente competitivas a las empresas y organizaciones integrantes de los sistemas productivos locales. En definitiva, los factores aqu expuestos solo indican un marco de referencia para la poltica regional y local en pro de generar un proceso de desarrollo regional equitativo basado en la potenciacin de las capacidades endgenas aglomerantes de cada territorio para vincularse a las dinmicas del desarrollo econmico mundial. No se pretende ni mucho menos, encasillar las iniciativas de desarrollo de cada regin, por el contrario se busca estimular el ejercicio pleno de las fuerzas propias de cada territorio para generar procesos de asociatividad y cooperacin entre sus distintos actores en favor del desarrollo local. Sin embargo, a la luz de las grandes disparidades econmicas regionales expuestas, no todas las regiones estn en capacidad de acceder en el corto plazo a los beneficios que ofrecen las dinmicas de la aglomeracin econmica. Siendo concientes de esta dificultad, creemos que lo ms relevante es reconocer el punto de partida de cada regin y a partir de esto definir polticas especficas para cada una de ellas, que en el marco expuesto de competitividad territorial, impulse su desarrollo endgeno. IV. CONCLUSIONES En este trabajo hemos mostrado que la enorme descentralizacin fiscal que Colombia adelant a partir de 1991 no ha contribuido a la reduccin de las disparidades regionales. Es ms, entre 1991 y el 2000 el coeficiente de variacin del logaritmo del ingreso per-cpita, una de las medidas ms utilizadas para medir esas disparidades, muestra una tendencia al incremento. Esta es una situacin bastante dramtica ya que a comienzos de la dcada de 1990, Colombia era ya un pas con profundos desequilibrios en los niveles de desarrollo de sus regiones. Infortunadamente, el pas nunca ha contado con una poltica de desarrollo regional orientada a reducir las enormes diferencias en los niveles de ingreso per-cpita de sus entes territoriales. Por el contrario, lo que han existido son polticas regionales implcitas orientadas a favorecer unas regiones, las industriales y Bogot, a costa de otras, las agrcolas no cafeteras. Ello fue evidente, por ejemplo, con los sesgos y distorsiones en el comercio exterior que se presentaron en el periodo de industrializacin por sustitucin de importaciones (desde fines de la dcada de 1940 hasta finales de la dcada de 1980). La descentralizacin fiscal tiene que ser uno de los componentes ms importantes de una poltica regional explcita dirigida a reducir las enormes y crecientes inequidades horizontales de nuestro pas. Por ello, hemos sealado que estamos en mora de introducirle un viraje a la descentralizacin para lograr que aquellos entes territoriales ms rezagados puedan tener recursos fiscales suficientes para ofrecerles a sus habitantes un mnimo de educacin, salud e infraestructura. Slo as podrn mejorar su competitividad como regiones. De lo contrario lo que veremos en los prximos aos ser la ampliacin de la brecha entre las regiones ricas y las regiones pobres. La consecuencia ser necesariamente que los habitantes de estas ltimas emigrarn hacia donde el Estado les pueda dar mejor educacin y salud para sus familias. Bogot podra convertirse entonces una megalpolis con una periferia subdesarrollada y escasamente poblada. BIBLIOGRAFA ACOSTA, O. L. y R. M. Bird, The Dilemma of Decentralization in Colombia, en R.M. Bird, J.M. Poterba y J. Slemrod (Editor), Fiscal Reform in Colombia, the MIT Press, Cambridge-London. 2005.

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