Auditori A

AVALIAO DA GESTO DAS FINANAS PBLICAS EM MOAMBIQUE 2004/05 COM BASE NA METODOLOGIA PEFA
Relatrio Final
Ponto de situao dos sistemas e processos de GFP, sumrio das reformas em curso e perspectivas para 2006
Andrew Lawson, Paolo de Renzio e Mariam Umarji
RELATRIO PARA O GOVERNO DE MOAMBIQUE E PARA OS PARCEIROS DE APOIO PROGRAMTICO
MARO 2006
SAL Consultoria e Investimentos Lda.

Av. Do Zimbabwe, 1214, CP 2830 Maputo Mozambique
Overseas Development Institute

111, Westminster Bridge Road London SE1 7JD United Kingdom
Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05
NOTA DE ABERTURA
Este relatrio foi elaborado por Andrew Lawson e Paolo de Renzio do Overseas Development Institute - UK (ODI) e por Mariam Umarji da SAL Consultoria e Investimentos Lda (Maputo), com o apoio da Inspeco-geral das Finanas (IGF) do Ministrio das Finanas de Moambique. O trabalho foi financiado pela Comisso Europeia em nome do Governo de Moambique (GoM) e dos Parceiros de Apoio Programtico (PAPs). O presente relatrio a verso final do trabalho e constitui uma avaliao externa da situao da Gesto das Finanas Pblicas (GFP) em Moambique. Esta avaliao foi efectuada com base na anlise realizada pela equipa a qual beneficiou dos comentrios apresentados por diversas instituies do Governo de Moambique e pelos PAPs durante as duas misses de trabalho efectuadas em Outubro e Dezembro 2005. A verso preliminar do relatrio submetida em princpio de Janeiro de 2006 obteve comentrios do Ministrio das Finanas, do Banco de Moambique, do Tribunal Administrativo, dos PAPs e do Secretariado PEFA, os quais foram incorporados de forma apropriada. Gostariamos de agradecer a Sua Excelncia Dr. Manuel Chang, Ministro das Finanas, pela oportunidade concedida para a apresentao do trabalho no Conselho Tcnico do Ministrio das Finanas. Gostariamos de agradecer em especial ao Dr. Jorge Marcelino, Inspector-geral de Finanas e ao Dr. Antnio Laice, Director da DNT que lideraram este exercicio, assistindo a equipa na definio um calendrio de trabalho eficz, e que continuamente apoiaram na coordenao das contribuies do Governo. Dirigimos tambm uma palavra especial de agradecimento ao Dr. Silvestre Panza da IGF, que trabalhou com a equipa numa base diria, Dra. Vernica Massingue da DNCP e Dra. Isaltina Lucas da DNT que asseguraram que fossem disponibilizados equipa os dados necessrios. As opinies expressas neste relatrio so da exclusiva responsabilidade dos seus autores e no devero ser atribudas ao Governo de Moambique, Comisso Europeia ou aos Parceiros de Apoio Programtico. Agradecemos comentrios ou sugestes em relao ao presente relatrio, que podero ser enviados para alawson@odi.org.uk, pderenzio@odi.org.uk ou mbibi@salconsult.com.
RELATRIO FINAL
II
NDICE
NOTA de ABERTURA ................................................................................................. II Lista de abreviaturas......................................................................................................V AVALIAO SUMRIA ..............................................................................................1 1 2 INTRODUO ......................................................................................................7 INFORMAES SOBRE O PAS ......................................................................9 2.1 2.2 2.3 Situao Econmica ..........................................................................................9 Resultados Oramentais 2000 2004 .............................................................11 Enquadramento Legal & Institucional da GFP................................................13 Lei e Regulamentos do SISTAFE ...........................................................13 O Tribunal Administrativo e o processo de Auditoria ............................14 Autarquias, Provncias e Distritos ...........................................................15 Os papis dos Ministrios das Finanas e do Plano e Desenvolvimento 16
2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 3
AVALIAO DOS SISTEMAS, PROCESSOS E INSTITUIES DE GFP 17 3.1 3.2 3.3 3.4 Credibilidade do Oramento............................................................................19 Transparncia e abrangncia ...........................................................................23 Oramento com base em polticas ...................................................................29 Previsibilidade e controlo na execuo oramental.........................................32 Cobrana e Gesto de Receitas................................................................33 Gesto de tesouraria.................................................................................35 Folha de Salrios, Aprovisionamento (Procurement) e Controlos Internos 37
3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.6 3.7
Contabilidade, registo e relatrio.....................................................................40 Auditoria e anlise externa ..............................................................................43 Prticas dos Doadores......................................................................................46
RELATRIO FINAL
III
4 ESTRUTURAS & PROCESSOS RECOMENDADOS PARA FUTURAS AVALIAES DE GFP ...............................................................................................50 4.1 4.2 4.3 4.4 Aplicabilidade da metodologia PEFA em Moambique .................................50 Estrutura & instrumentos propostos para futuras avaliaes de GFP .............51 Capacitao para futuras avaliaes de GFP...................................................53 Como usar a anlise PEFA para revisitar as reformas de GFP .......................54
ANEXO UM ...................................................................................................................59 Sumrio dos Indicadores de Desempenho de GFP no final de 2004..........................59 ANEXO DOIS ................................................................................................................77 Sumrio das Estimativas de Pontuao Potencial do Desempenho da GFP no final de 2006 ............................................................................................................................77 A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do oramento .............77 B. QUESTES TRANSVERSAIS CHAVES: Transparncia e abrangncia .........77 C. CICLO ORAMENTAL.........................................................................................79 D. PRATICAS DOS DOADORES ...............................................................................84 ANEXO TRS ...............................................................................................................86 Fontes de Informao..................................................................................................86 ANEXO QUATRO ........................................................................................................92 Tabelas de Dados ........................................................................................................92
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IV
LISTA DE ABREVIATURAS
AfDB AGA AR CFAA CFMP CGAF CGE COFOG CPD CPAR CUT DAC DAF DCI DFID DNCP DNIA DNO DNPE DNT EC ETSDS FCA FIL G-17 G-20 GBS GFS GoM African Development Bank Banco Africano de Desenvolvimento Autonomous Government Agencies Instituies Autnomas do Governo National Assembly Assembleia da Repblica Country Financial Accountability Assessment Avaliao da Responsabilidade Financeira do Pas Medium Term Fiscal Framework Cenrio Fiscal de Mdio Prazo Compte General de lAdministration des Finances Cmputo Geral da Administrao Financeira General State Accounts (Annual Budget Execution Report) Conta Geral do Estado Classifications of Functions of Government Classificaes das Funes do Governo Data Processing Centre Centro de Processamento de Dados Country Procurement Assessment Report Relatrio da Avaliao do Aprovisionamento do Pas Single Treasury Account Conta nica do Tesouro Development Assistance Committee (of OECD) Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (da OCDE) Directorate of Administration and Finance (in line ministries) Direco de Administrao e Finanas Cooperation and Investment Directorate Direco de Cooperao e Investimento United Kingdom Department for International Development Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido Public Accounts National Directorate Direco Nacional de Contabilidade Pblica Tax and Customs National Directorate Direco Nacional de Impostos e Alfandegas Budget National Directorate Direco Nacional do Oramento National Directorate for State Assets Direco Nacional do Patrimnio do Estado Treasury National Directorate Direco Nacional do Tesouro European Commission Comisso Europeia Expenditure Tracking and Service Delivery Survey Inqurito sobre Canalizao da Despesa e Prestao de Servios Municipal Compensation Fund Fundo de Compensao Autrquica Local Initiative Fund Fundo de Iniciativa Local Group of General Budget Support Donors Doadores que prestam Apoio Directo ao Oramento Group of Civil Society Organisations Grupo de Organizaes da Sociedade Civil General Budget Support Apoio Geral ao Oramento Government Financial Statistics Estatsticas Financeiras do Governo Government of Mozambique Governo de Moambique
RELATRIO FINAL
HIPC AAP IAASB IFAC IGEPE IGF IMF INTOSAI IPSAS IRC IRS ISPPIA JDR JR MDA MEC MISAU MF MdE MPD OCDE ODI PAF PAPs PARPA PEFA PER PES PETS PFM PFM-PR PI
Heavily Indebted Poor Countries Assessment and Action Plan Avaliao e Plano de Aco para Pases Pobres Altamente Endvidados International Auditing and Assurance Standards Board Conselho de Auditoria Internacional e Controlo de Qualidade International Federation of Accountants Federao Internacional de Contabilistas Institute for Management of State Corporate Investments Instituto de Gesto de Participaes do Estado General Inspectorate (Internal Audit) Inspeco-geral de Finanas International Monetary Fund Fundo Monetrio Internacional International Organization of Supreme Audit Institutions Organizao Internacional das Instituies Supremas de Auditoria International Public Sector Accounting Standards Padres Internacionais de Contabilidade Pblica Corporate Income Tax Imposto sobre os Rendimentos Colectivos Personal Income Tax Imposto sobre os Rendimentos Singulares International Standards for the Professional Practice of Internal Auditors Padres Internacionais de Prticas Profissionais para Auditores Internos Joint Donor Review Reviso Conjunta dos Doadores Joint Review (of PARPA implementation) Reviso Conjunta Ministries, Departments and Agencies (Budget-holding entities) Ministrios, Departamentos e Instituies (Unidades oramentais) Ministry of Education and Culture Ministrio de Educao e Cultura Ministry of Health Ministrio da Sade Ministry of Finance Ministrio das Finanas Memorandum of Understanding Memorando de Entendimento Ministry of Planning and Development Ministrio do Plano e Desenvolvimento Organisation for Economic Co-operation and Development Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento Overseas Development Institute Performance Assessment Framework Quadro de Avaliao de Desempenho Programme Aid Partners Parceiros de Apoio Programtico Poverty Reduction Action Plan Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta Public Expenditure and Financial Accountability Despesa Pblica e Contabilidade Financeira Public Expenditure Review Reviso das Despesas Pblicas Social and Economic Plan Plano Econmico e Social Public Expenditure Tracking Survey Inqurito sobre Canalizao da Despesa Pblica Public Finance Management Gesto das Finanas Pblicas / Gesto Financeira Pblica PFM Performance Report Relatrio de Desempenho da GFP Performance Indicator
RELATRIO FINAL
VI
PRGF PRSC RA REO ROSC SA SAI SAL SDC Sida SISTAFE SN SWAP TA UN UNDP URTI UTRAFE UTRESP
Indicador de Desempenho Poverty Reduction & Growth Facility (IMF) Programa de Financiamento para reduo da Pobreza e Crescimento (FMI) Poverty Reduction Support Credit (World Bank) Crdito de Apoio Reduo da Pobreza (Banco Mundial) Revenue Administration Administrao Tributria Budget Execution Report Relatrio de Execuo Oramental Report on Standards & Codes (IMF diagnostic report on PFM) Relatrio de Padres e Cdigos (FMI Relatrio de Diagnstico da GFP) Standardized Assessment Avaliao Padro Supreme Audit Institution Instituio de Auditoria Suprema SAL Consultoria e Investimentos Lda. Swiss Development Cooperation Cooperao Suia Swedish International Development Cooperation Agency Agncia Sueca para o Desenvolvimento Internacional e Cooperao State Financial Administration System Sistema de Administrao Financeira do Estado Sub-National (Government) Sub-Nacional (Governo) Sector-Wide Approach Programme Programa Sectoral Mozambique Supreme Audit Institution / Administrative Court Tribunal Administrativo United Nations Naes Unidas United Nations Development Programme Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Technical Unit for Internal Revenue Reform Unidade de Reforma Tributria dos Impostos Internos Technical Unit for State Financial Administration Reform Unidade Tcnica das Reformas da Administrao Financeira do Estado Technical Unit for Public Sector Reform Unidade Tcnica de Reforma do Sector Pblico
RELATRIO FINAL
VII
AVALIAO SUMRIA
O presente relatrio fornece uma classificao da situao actual dos sistemas e processos de GFP em Moambique, de acordo com a metodologia PEFA. O trabalho inclui uma descrio das reformas passadas e actuais do sistema de GFP, uma perspectiva do seu impacto desde 1995 at actualidade e uma avaliao dos progressos esperados at ao final de 2006. Este relatrio constitui a verso final do trabalho e destina-se ao Governo de Moambique (GoM) e aos Parceiros de Apoio Programtico (PAPs). A avaliao fornece uma perspectiva do estado dos sistemas e processos de GFP at a concluso do ciclo oramental de 2004, tendo em conta a informao contabilstica e a auditoria sobre as despesas de 2004 produzidas em 20051. O objectivo do trabalho o de atribuir uma pontuao em relao qual se possa medir o progresso do desempenho da GFP em anos futuros e que permita efectuar comparaes com outros pases onde avaliaes PEFA esto a ser realizadas. Esta pontuao poder tambm constituir a base, a ser utilizada pelo Governo, para a reviso do actual programa de reformas da GFP e ponderar se necessrio ou no reavaliar as prioridades e ajustar o enfoque dos actuais esforos. Esta pontuao constitui ainda um elemento de referncia para a monitoria do progresso na utilizao do apoio ao oramento, contribuindo para o Quadro de Avaliao de Desempenho (QAD) acordado entre os PAPs e o Governo para este fim. (i) Contexto da Avaliao: o processo de reforma 1995 2005
importante antes de mais situar o estado do desempenho da GFP no contexto apropriado. Moambique um pas em desenvolvimento com limitaes srias ao nvel dos recursos humanos e capacidade. tambm um pas jovem, que tem vindo a atravessar ainda as fases iniciais de construo das suas instituies, aps um perodo prolongado de guerra civil que se seguiu Independncia. portanto inevitvel que existam ainda debilidades nos sistemas de GFP. No entanto, no h dvida que ao longo dos ltimos 10 anos, desde 1995 at actualidade, tm vindo a ser observados melhorias significativas nos sistemas de GFP. No entanto, o processo de reforma da GFP tem atravessado um perodo de alguma complexidade desde 2001 at ao presente, em particular com o incio da concepo e implementao do sistema de gesto financeira integrada, o SISTAFE. O exerccio HIPC Tracking Assessment & Action Plan (AAP) efectuado pelo FMI em 2001 e 2004 indica que no foram observados melhorias significativas entre o perodo de realizao dos dois estudos de facto em 2004 foi atingida uma pontuao satistactria em apenas 4 dos 16 indicadores de desempenho, e em 5 entre 15 em 2001. No entanto, importante notar que a metodologia HIPC AAP relativamente simples e pode provavelmente ter falhado na identificao de certas reas onde possam ter ocorrido melhorias. H que notar tambm que o relatrio de 2004 nunca chegou a ser concludo devido incapacidade de alcanar consenso sobre os seus contedos. No entanto, as
A nica excepo o indicador P-11, para o qual foi utilizada informao relativa formulao do Oramento do Estado de 2005.
RELATRIO FINAL
avaliaes fiducirias realizadas em 2002 e 2003 bem como os relatrios produzidos pela UTRAFE fornecem justificao adicional para caracterizar este perodo como um perodo em que as reformas progrediram mas tiveram um impacto limitado no nvel de desempenho da GFP. Existem vrios factores que ilustram claramente este fenmeno, entre os quais se destacam dois: Em primeiro lugar, este foi um perodo caracterizado por extensos trabalhos de concepo que permitiram a introduo dos sistemas do SISTAFE para controlo de despesas, contabilidade e reporte. Tambm se verificou um nfase significativo sobre a reviso de aspectos legislativos. Sendo crucialmente importantes para o alcance de melhorias sistemticas no longo prazo, estes esforos no conduziram, pela sua prpria natureza, a ganhos imediatos na qualidade dos resultados da GFP. Em segundo lugar, houve um apoio poltico reduzido nas reformas da GFP na medida em que outras questes de desenvolvimento e poltica exigiram maior ateno, como por exemplo o perodo ps-cheias e os requisitos de acesso ao programa HIPC nos primeiros anos deste perodo, e a preparao das eleies de 2004 nos anos seguintes.
Estes dois factores podem ser vistos como representando um constrangimento transitrio adicional para alm dos problemas bsicos resultantes das limitadas capacidades tcnicas e de gesto. De um ponto de vista mais optimista h que notar que, com que o trabalho de concepo do SISTAFE j numa fase mais avanada, com o novo Governo em exerccio de funes, e com o processo de gesto do Apoio Geral ao Oramento a funcionar, estes constrangimentos de curto prazo foram j amplamente ultrapassados. (ii) Avaliao integrada do desempenho da GFP no final de 2004
A avaliao do desempenho da GFP no final de 2004 apresentada no Captulo 3 deste relatrio. Esta avaliao indica que tm vindo a ser alcanadas melhorias numa srie de reas importantes e cujo impacto se comea j a fazer sentir. De uma forma geral, o oramento um documento credvel no medida em que os resultados finais (a despesa realizada) esto relativamente prximos do oramento original aprovado (a dotao inicial). Isto acontece particularmente ao nvel agregado, indicando que a informao gerada pelo sistema de GFP e os seus respectivos controlos so suficientes para assegurar uma disciplina oramental em termos agregados. Este um dos primeiros requisitos essenciais de qualquer sistema de GFP e tambm reflectido no desempenho macroeconmico geralmente positivo de Moambique. As melhorias significativas na eficcia da cobrana e administrao de receitas so tambm muito importantes para o alcance deste objectivo. As instituies oramentais tm vindo a desenvolver-se e esto a comear a gerar as ligaes devidas entre as polticas do Governo, as suas decises de afectao de recursos e os resultados finais de prestao de servios. O processo anual de formulao do oramento est harmonizado com a formulao do plano (preparao anual do PES Plano Econmico e Social), que por sua vez deriva de uma estratgia oramental mais ampla (definida pelo CFMP Cenrio Fiscal de Mdio Prazo) e de um conjunto mais abrangente de objectivos do Governo (estabelecidos no PARPA Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta). As ligaes entre estes quatro elementos no so to
RELATRIO FINAL 2
coerentes e consistentes como deveriam ser mas o papel de cada um destes instrumentos est definido por lei e tm vindo a ser tomadas medidas para responder ao desafio de melhorar a coerncia entre eles. Existe, por exemplo, um calendrio oramental claro na lei e regulamentos do SISTAFE. No obstante pequenos atrasos, este calendrio em geral cumprido, e concede s entidades oramentais um prazo de dois meses para estas prepararem as suas propostas oramentais detalhadas. O processo de anlise parlamentar do Oramento do Estado est agora bem estabelecido, apesar da evidncia limitada de que o Parlamento tenha tido uma funo de desafio efectiva2. Os sistemas contabilsticos e de reporte tm tambm vindo progressivamente a melhorar, embora a partir de uma base inicial fraca. No entanto, persistem algumas fraquezas fundamentais ao nvel da qualidade dos sistemas de GFP, que minam seriamente a capacidade do Governo de Moambique de assegurar que os recursos sejam afectados s prioridades definidas e de garantir que exista eficincia e eficcia (value for money) nos gastos pblicos. Particularmente preocupantes so as debilidades nos sistemas de controlo interno controlos em relao folha de salrios, aos compromissos de despesas e aos processos de aprovisionamento (procurement). Em relao aos controlos da folha de salrios, no existe actualmente uma base independente para a realizao de uma reconciliao central entre a folha de salrios e os registos de pessoal, porque o Sistema Integrado de Pessoal no MAE no se encontra totalmente actualizado. Existem 12 folhas de salrios a nvel nacional e nenhuma folha de salrios integrada. Os atrasos no processamento de alteraes so frequentemente superiores a trs meses e implicam ajustamentos retroactivos. Este fraco controlo central cria possibilidades reais de existncia de trabalhadores fantasma e de duplos pagamentos. Em 2004, as despesas com o pessoal representaram mais de 40% do total de despesas oramentadas, pelo que a seriedade destas debilidades no pode ser ignorada. Os controlos internos para despesas no salariais so fracos devidos falta de mecanismos de controlo ao nvel central dos compromissos de despesa. As entidades oramentais tm um conjunto de procedimentos para registar os compromissos mas no existe nenhum requisito para prestar contas sobre os compromissos a nvel central e consequentemente os mesmos no so reflectidos nos relatrios de execuo oramental. Existe tambm evidncia extensa e casustica de que os controlos de compromissos no so sistematicamente aplicados, mesmo nas entidades oramentais. Em relao ao aprovisionamento (procurement), os dados disponveis no Plano de Actividades e Balano Anual da DNPE mostram que menos de 50% dos contratos acima do limite nacional estabelecido para pequenas aquisies so atribudos numa base de concorrncia aberta. Apesar dos requisitos regulamentados estabelecerem que a concorrncia aberta deve ser o mtodo a observar, utilizado frequentemente o argumento de que a lista oficial de fornecedores no apresenta opes suficientes para satisfazer os requisitos, e/ou as especificaes tcnicas dos bens to elevada que um concurso competitivo se torna impraticvel. Tais argumentos podem ser ocasionalmente
Challenge function, em ingls, significa contestar, questionar e contra-propor.
RELATRIO FINAL
vlidos, no entanto so estas prticas que, utilisando fornecedores nicos, geram maior margem para prticas corruptas. A qualidade da Auditoria Interna tem vindo a melhorar e a ajudar as entidades que realizam despesas na identificao de formas de melhorar os respectivos sistemas de controlo. No entanto, na ausncia de sistemas de controlo interno robustos, o impacto da Auditoria Interna apenas marginal. A cobertura limitada da auditoria externa tambm uma rea preocupante. A capacidade tcnica nesta rea extremamente limitada e, como resultado, apenas um quarto das entidades do governo so auditadas anualmente. No entanto, as funes de auditoria esto acima de tudo orientadas para o reforo dos sistemas existentes de controlo interno e para o reforo dos incentivos que permitam alcanar maior eficcia (value for money). Claramente, necessrio continuar a fortalecer a capacidade de auditoria externa mas os mecanismos de controlo devem ser vistos como a principal prioridade no curto prazo. O elevado nvel de despesas extra-oramentais (off-budget) financiados por receitas prprias e em particular pelo financiamento externo a projectos continua a criar problemas em relao integridade do oramento e eficcia dos sistemas de gesto de tesouraria. Na verdade, Moambique continua a contrair dvidas no mercado domstico a custos elevados sem necessidade, dado que existem saldos de projectos no utilizados fora dos mecanismos de controlo do tesouro3. Os projectos extra-oramentais minam tambm a capacidade de planear de forma estratgica e de suprir efectivamente as despesas correntes. Dada o nfase na harmonizao e alinhamento que tem caracterizado os ltimos anos, esta situao em particular uma desiluso e reflecte-se de forma negativa nos Parceiros para o Desenvolvimento de Moambique. A retrica necessita de ser urgentemente convertida em aces concretas de forma a melhorar as prticas dos doadores e a aumentar a previsibilidade tanto do apoio ao oramento como aos projectos do Governo de Moambique. Durante 2004 e 2005, um nmero de aces foram iniciadas para enderear este problema, mais notavelmente a criao de um Grupo de Trabalho GovernoDoadores sobre gastos extra-oramentais, e de uma base de dados cobrindo todo o apoio prestado pelos Estados Membros da UE em Moambique. imperioso que este trabalho seja intensificado durante 2006. (iii) Perspectivas at ao fim de 2006
No h dvida que a qualidade do sistema de GFP continua a melhorar e em relao a vrios indicadores verificamos o potencial de ganhos concretos mesmo no curto prazo. Isto ilustrado pela Figura 1, que representa a mdia de pontuaes em 2004 para cada rea avaliada, comparada com a opinio da equipa sobre as pontuaes potenciais para 2006. O Anexo 2 apresenta as estimativas da equipa das pontuaes potenciais para
Se os projectos externos fossem canalizados atravs da Conta nica do Tesouro (CUT), os saldos no gastos de projectos permaneceriam dedicados, mas seriam considerados pelo Banco de Moambique como saldos do Tesouro a ser includos como itens de crdito na Posio Lquida do Governo. Assim poderiam ser utilizados para regularizar dbitos em outras sub-contas da CUT, minimizando a necessidade de utilizar descobertos bancrios junto do Banco Central e/ou emisso de Bilhetes de Tesouro.
RELATRIO FINAL
cada um dos 31 indicadores para 2006. Estas devem ser interpretadas como uma indicao de melhorias que, em princpio, so possveis se as reformas existentes acontecerem como planeadas e se aces de curto prazo forem implementadas sem nenhum contratempo. No apropriado que estas pontuaes potenciais sejam interpretadas como metas definitivas, dadas as suposies optimistas em que foram baseadas. Figura 1: Pontuaes PEFA de 2004 e pontuaes potenciais identificadas para 20064
Baixa Credibilidade do oramento Pontuao Mdia Alta
Oramento com base em politicas
Contabilidade, registo e reporte
Anlise e Auditoria externos rea de GFP 2004 2006 Prev
Gesto de tesouraria
Abrangncia e Transparncia
Cobrana e gesto de receitas Folha de salrios, procurement e controlos internos Prticas dos doadores
Nalguns casos, as melhorias esperadas sero uma consequncia natural das reformas em curso, como por exemplo o e-SISTAFE, que est gradualmente a melhorar a qualidade das reconciliaes bancrias e dos processos de reporte financeiro. A avaliao tambm identifica uma srie de reas onde ganhos rpidos na qualidade dos resultados da GFP poderiam ser obtidos atravs de melhorias simples de processos j existentes. Por exemplo, a apresentao do quadro oramental e do CFMP ao Conselho de Ministros ou o desenvolvimento de uma anlise de risco consolidada, so actividades que podiam ser implementadas durante 2006. Noutros casos, como por exemplo a folha de salrios, os problemas so mais difceis de resolver mas demasiado srios para serem deixados sem resoluo. Ser importante que reformas coerentes sejam desenvolvidas de forma a ultrapassar estas fraquezas.
Este grfico foi obtido dando um valor numrico (de 1 7) para cada pontuao possvel da metodologia PEFA (de A D), e calculando a mdia dos valores numricos das pontuaes obtidas nos indicadores por cada rea ou sub-rea da metodologia. Embora este tipo de representao grfica no seja prevista na metodologia mesma, os autores acharam-a til para apresentar uma viso geral dos resultados e tendncias.
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Perante o exposto, recomendamos vivamente a organizao de um seminrio no incio de Fevereiro de 2006 para que os Ministrios das Finanas e do Plano em conjunto com o Tribunal Administrativo bem como a UTRAFE e UTRESP possam contemplar os resultados do exerccio PEFA e avaliar as respectivas implicaes na concepo actual das reformas. A Tabela 2 no Captulo 4 ilustra o tipo de medidas de reforma que o seminrio poder considerar de forma a alcanar no apenas ganhos rpidos na qualidade dos resultados da GFP, mas tambm melhorias sistemticas no longo prazo. Claramente, a gesto das aces de reforma ao longo destas vastas reas representar um desafio para o Governo. O seminrio de reviso deveria assim debater formas para fortalecer os mecanismos existentes para a coordenao da reforma de GFP5.
Este seminrio teve de facto lugar em Fevereiro de 2006, e resultou num plano de aco de curto prazo que foi acordado por todas as instituies governativas relevantes.
RELATRIO FINAL
INTRODUO
1. Este documento constitui o relatrio final para 2004/05 da Avaliao da Gesto de Finanas Pblicas em Moambique. O relatrio foi aprovado pelo Governo de Moambique e pelos os Parceiros de Apoio Programtico, e foi tambm apreciado pelo Secretariado do PEFA em Washington DC. O presente relatrio resulta de uma reviso efectuada durante o ms de Maro de 2006 luz dos comentrios recebidos em relao verso preliminar submetida em Janeiro de 2006. 2. O relatrio fornece uma classificao da situao actual dos sistemas e processos de GFP em Moambique at ao fim do ciclo oramental de 20046, de acordo com a metodologia PEFA. O relatrio inclui uma descrio das reformas de GFP passadas e actuais, uma perspectiva do seu impacto desde 1995 at actualidade e uma avaliao dos progressos potenciais at ao final de 2006. A avaliao foi realizada por uma equipa de consultores do Overseas Development Institute (Londres) e da SAL Consultoria e Investimentos Lda (Maputo), com colaborao da Inspeco-geral das Finanas (IGF) do Ministrio das Finanas do Governo de Moambique. 3. O principal parceiro do GoM para a Avaliao da GFP o Ministrio das Finanas (MdF) que nomeou a IGF como ponto focal do Governo. A IGF coordenou a participao e os contributos do Governo na avaliao da GFP. Todas as entidades relevantes do Governo foram envolvidas desde o incio do exerccio. Para alm da IGF, estas incluiram outros departamentos-chave do Ministrio das Finanas, do recmcriado Ministrio do Plano e Desenvolvimento, do Tribunal Administrativo, da Inspeco-geral do Estado, do Ministrio da Administrao Estatal, e do Banco de Moambique. Um grupo de referncia foi constitudo com membros das instituies mencionadas, da Comisso Europeia (CE) e de trs outros membros do grupo dos Parceiros de Apoio Programtico (Alemanha, Holanda e Sucia). Este grupo de referncia foi formalmente responsabilizado pela gesto do exerccio de avaliao PEFA e foi mantido informado, numa base semanal, dos progressos realizados pela equipa de trabalho. 4. A equipa de trabalho organizou um Seminrio de Incepo Inicial para os participantes nacionais no dia 14 de Outubro de 2005, de forma a explicar o conceito de GFP e a sua importncia para o desenvolvimento do sector pblico em Moambique, fornecendo tambm uma descrio detalhada da Abordagem de Avaliao Padronizada e do Quadro de Medio de Desempenho da GFP PEFA. Foram tambm organizadas sesses de informao para o Conselho Tcnico do Ministro das Finanas e para os PAPs. 5. Um segundo seminrio foi organizado em Maputo para o Grupo de Referncia no dia 6 de Dezembro de 2005. Neste seminrio foram debatidos os comentrios apresentados verso preliminar do relatrio e foram identificadas e esclarecidas
Esta avaliao fez uso da informao contabilstica e de auditoria submetida durante o ano de 2005 e que se refere aos anos fiscais mais recentes. No entanto, como a maioria dos indicadores PEFA requere anlise de informao de um ciclo oramental completo, a avaliao deve ser entendida como representando o estado da GFP no final de 2004. A nica excepo o indicador P-11, para o qual foi utilizada informao relativa formulao do Oramento do Estado de 2005, mesmo se teve lugar em 2004.
RELATRIO FINAL 7
algumas diferenas de ponto de vista relativamente ao exerccio de classificao da GFP. Foi tambm efectuada uma apresentao para um pblico mais alargado no dia 6 de Dezembro de 2005. O presente relatrio final incorpora os resultados destas discusses, assim como os comentrios escritos recebidos subsequentemente relativamente versao preliminar do relatrio.
RELATRIO FINAL
INFORMAES SOBRE O PAS
2.1 Situao Econmica

6. Moambique um pas ps-conflito situado na costa da frica Austral. Em 2003, tinha uma populao de 18.8 milhes e um PIB per capita estimado em US $2587. Entre 19952005, registou melhorias notveis no seu desempenho econmico, apoiado por uma substancial assistncia por parte dos doadores. O crescimento real do PIB foi em mdia de 8% ao ano neste perodo (6% em termos per capita), o que permitiu uma reduo na proporo de populao vivendo em pobreza absoluta de 69% em 1996/97 para 54% em 2002/03. 7. Foram tambm verificadas melhorias estruturais na situao macroeconmica. A inflao reduziu para valores de um nico digito (e permaneceu nos 4.5% p.a. em Abril de 2005, apesar da subida dos preos do petrleo); observou-se uma reduo significativa da dvida pblica externa ao abrigo da iniciativa HIPC (com a Valor Presente Lquido da dvida a cair de 500% das exportaes no final de 1998 para menos de 100% em 2003) e a posio das reservas internacionais foi consideravelmente fortalecida. Estes resultados alcanados foram facilitados pela situao poltica estvel e pela consolidao do sistema democrtico, conforme ilustrado pelas eleies gerais de Dezembro 2004 que decorreram pacificamente. 8. Os principais factores que tm motivado o crescimento econmico so os ganhos das exportaes em particular dos mega-projectos de fundio de alumnio e extraco de carvo de titnio, bem como o crescimento na agricultura e servios. A contribuio dos megaprojectos para o PIB cresceu de zero em 1995 para 7% em 2003 e continua a crescer. O sector agrcola continua a mostrar um crescimento estvel, em mdia de 5.6% entre 1992 2003, apesar da devastao causada pelas enormes cheias de 2000. Isto deve-se em grande medida expanso da rea de cultivo e tambm a ganhos de produtividade. Partes do sector formal privado tambm cresceram rapidamente, nomeadamente transportes, servios, comunicaes e minas. 9. A contribuio dos megaprojectos para a reduo da pobreza tem sido mnima porque a criao de emprego tem sido reduzida (devido tecnologia capital-intensiva utilizada) e as contribuies fiscais tambm so reduzidas devido ao regime fiscal altamente favorvel. O crescimento estvel no sector agrcola tem sido o maior contributo para a reduo da pobreza, na medida em que 80% da populao continua a ser dependente da agricultura. A migrao ruralurbana tem tambm sido elevada e, apesar deste fenmeno ter atenuado a presso sobre os recursos nas zonas rurais e aumentado os rendimentos monetrios atravs das transferncias urbanasrurais, h tambm indicaes de que os rendimentos do sector formal estagnaram como consequncia. De forma global a pobreza urbana tem vindo a diminuir mais lentamente do que a pobreza rural. O financiamento de servios bsicos pelo Governo e doadores tem levado a melhorias estveis no acesso e na qualidade da educao, sade e servios rodovirios.
Estes dados bem como a maior parte do material utilizado no Captulo 2 foram retirados do Relatrio de 2005 sobre as Consultas ao Artigo IV do FMI de Setembro 2005.
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10. Permanecem, no entanto, fraquezas e vulnerabilidades significativas. O crescimento e a reduo de pobreza tm sido impressionantes mas a partir de uma base reduzida, e o nmero de pessoas vivendo em absoluta pobreza permanece muito elevado. Mais ainda, existem razes para acreditar que os ganhos fceis do restabelecimento da paz, estabilidade e crescimento foram alcanados e que o contnuo crescimento rpido necessitar de melhorias substanciais em infra-estruturas bem como de reformas estruturais adicionais. Estas reformas tero de acontecer num contexto de uma difcil situao social, onde as taxas de seroprevalncia do HIV continuam a crescer entre grupos-chave da populao (tais como as mulheres entre os 15 24 anos de idade) e as taxas de esperana mdia de vida continuam estagnadas nos 40 anos, tendo decrescido de 44.6 anos em 1995. 11. O Governo est a coordenar a preparao de uma nova estratgia para a reduo de pobreza, o Plano de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta 20062010 (PARPA II) e que se espera que esteja completo no incio de 2006. Este plano concentrar-se- em quatro reas-chave: Melhorias no ambiente de negcios, em particular o desenvolvimento de uma sistema judicial mais responsvel, um quadro regulamentar transparente e um melhor acesso ao crdito a partir da modernizao dos direitos de uso da terra e da promoo do micro crdito; Desenvolvimento rural acelerado, atravs de infra-estruturas melhoradas, aumento do acesso ao mercado e melhor administrao da proviso de servios locais; Melhoramento da prestao de servios bsicos em particular nas questes de qualidade e eficincia; e Melhor governao, em particular atravs da reduo da corrupo e maior ateno ao melhoramento dos aspectos da administrao pblica que tm maior impacto no crescimento e reduo de pobreza.
12. Existe tambm um programa de reforma da administrao pblica subjacente a esta estratgia, que foi um dos elementos chave do plano quinquenal 2000 2004 e que continua a ser implementado com o apoio do Banco Mundial. Fundamentalmente, este programa est direccionado modernizao do sector pblico e mudana de rumo em relao a um modelo de sector pblico centralizado que dominou o pas entre 1975 1995. O programa inclui seis componentes gerais: Clarificao do papel do sector pblico; Descentralizao e desconcentrao; Melhoria da gesto dos processos de polticas pblicas; Desenvolvimento de recursos humanos; Gesto financeira melhorada; e Boa governao e luta contra a corrupo.
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13. A componente de gesto financeira tem-se concentrado em particular no desenvolvimento do sistema integrado de gesto financeira, e-SISTAFE. Entre 2001 2005 este tem sido o aspecto dominante no processo de reforma de GFP, paralelamente s reformas de gesto da receita, aces para melhorar a articulao entre o PARPA, os sistemas de planeamento e o oramento, e medidas para reduzir os elevados nveis de gastos extra-oramentais (off-budget).
2.2 Resultados Oramentais 2000 2004

14. Moambique tem conseguido manter a reputao de ter uma gesto macroeconmica saudvel e uma forte disciplina fiscal agregada. Houve algum relaxamento na situao fiscal no perodo que culminou com as eleies de 2004 mas existem indicaes que um controlo rigoroso sobre o dfice fiscal foi restaurado em 2005. No entanto, Moambique apenas conseguiu controlar o nvel de emprstimos internos do sector pblico atravs de um elevado nvel de dependncia da ajuda externa em donativos e emprstimos concessionais. Mais de 50% do total da despesa pblica financiada externamente, e tentativas de reduzir este nvel de dependncia atravs de reformas da receita tm tido sucesso limitado. Isto pode ser observado na tabela abaixo. O saldo primrio permaneceu abaixo dos 5% do PIB, com excepo de 2002 onde os efeitos das cheias de 2000 e 2001 ainda foram sentidos. Mas este saldo esconde um elevado saldo fiscal antes de emprstimos que mesmo em 2004 permaneceu acima de 11% do PIB.
Oramento do Estado de Moambique (em % do PIB) Total da Receita Receitas do Estado Donativos Total de Despesa Despesa sem Juros Encargos da Dvida Saldo Global (aps donativos) Saldo Primrio Financiamento Liquido Externo Domstico Saldo Global (antes de donativos) Fonte: IMF, Consultas Artigo IV, 2003 & 2005. 2002 26.0 14.2 11.8 34.1 32.6 1.5 8.1 6.6 7.2 6.3 0.9 19.9 2003 22.4 12.9 9.5 26.5 25.3 1.2 4.1 2.9 4.3 4.2 0.1 13.6 2004 19.6 12.3 7.3 23.7 22.7 1.0 4.1 3.1 2.3 2.8 -0.5 11.4
15. Apesar da modernizao das estruturas fiscais e dos sistemas de regulamentao, no se conduziu ainda um aumento da base fiscal nem um melhoramento significativo na eficincia das cobranas. O elevado nvel de isenes fiscais, particularmente para os mega-projectos, no permite a expanso da base fiscal. Entretanto, existem elevados nveis de no cumprimento e significantes ineficincias no cumprimento das obrigaes fiscais. Em 2005, o processo de reforma das receitas concentrou-se explicitamente no melhoramento da implementao das obrigaes fiscais, mas sero necessrios substanciais reforos institucionais e desenvolvimento de capacidades antes de se poder
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esperar impactos significativos. No entanto, o rcio Receitas/PIB permaneceu estagnado nos 12% do PIB8.
Despesas Realizadas por sector prioritrio (% do total da despesa sem juros) Educao Sade HIV / SIDA Infraestruturas Agricultura e Desenvolvimento Rural Governao e Justia Outros sectores prioritrios Sub-total dos Sectores Prioritrios Fonte: Governo de Moambique 2002 18 12.6 0.8 16.5 5.3 8.1 4.1 65.4 2003 20.2 10.6 0.3 13.9 4.9 9.4 4.1 63.4 2004 20.9 10.5 0.4 13.2 4.4 9.7 3.9 63
16. Em termos de afectao de recursos, o Governo tem priorizado a afectao de recursos para os sectores prioritrios identificados pelo PARPA. Uma meta global de afectao de 65% do total de despesas sem juros foi estabelecido pelo PARPA e acordado com os PAPs como meta no Quadro de Avaliao de Desempenho. Em termos de afectaes oramentais aprovadas, a meta foi alcanada mas em termos de despesas realizadas o Governo est a lutar para alcanar esta meta conforme demonstra a tabela anterior. Isto tem-se devido em grande medida a constrangimentos na capacidade de absorpo, mas o problema tem sido significativamente exacerbado pelos continuados nveis de gastos extra-oramentais e pelas dificuldades que estes criam na gesto da tesouraria. 17. Em termos de composio econmica da despesa, em anos recentes tem-se observado um aumento significativo nas despesas com salrios e remuneraes. Em parte, isto deve-se s melhorias nas remuneraes resultantes de reformas salariais e em parte pela expanso do recrutamento nos sectores da educao e sade. Ambas as medidas so necessrias e so claramente consistentes com as polticas do PARPA e com o programa de reforma do sector pblico. No entanto, medida em que as despesas correntes aumentam a questo da dependncia externa comea a assumir maior importncia. A rubrica de salrios e remuneraes representa j 10% do PIB e enquanto esta pode continuar a ser coberta por receitas domsticas, sero necessrios cortes drsticos nas transferncias e gastos no-salariais se por qualquer razo o apoio oramental for suspendido. Novamente, isto sublinha a importncia no melhoramento da gerao de receitas e da criao de formas de aumentar a eficincia na prestao de servios de forma a minimizar a expanso de despesas correntes adicionais.
Isto nota-se em particular na aplicao na nova srie do PIB emitida pelo Instituto Nacional de Estatstica em Maio 2005. Devido a atrasos na produo de dados, as autoridades tm, desde 2000, confiado nas estimativas do PIB produzidas pelo Ministrio das Finanas. Estas parecem ter subestimado o PIB em cerca de 10%, criando a iluso de um melhoramento estvel no rcio de receitas para PIB. Vejase IMF, Setembro 2005.
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Dotaes oramentais segundo o classificador econmico (em % do total da despesa) Despesas Correntes Salrios e Remuneraes Bens e Servios Encargos da Dvida Transferncias Outros Despesas de Capital 2002 83.9 38.6 19.1 16.1 7.5 2.6 16.1 2003 86.3 41.3 18.2 16.0 7.3 3.4 13.7 2004 86.0 42.4 18.6 15.8 5.5 3.7 14.0
Fonte: Governo de Moambique Nota: Exclui despesas de capital financiadas externamente.
2.3 Enquadramento Legal & Institucional da GFP

18. O enquadramento legal para a gesto das finanas pblicas definito por quatro grupos de leis e regulamentos, relacionados com: O sistema SISTAFE para a gesto das finanas do Estado; O Tribunal Administrativo e o seu papel enquanto instituio suprema de auditoria; O enquadramento para a gesto financeira descentralizada e autnoma das Autarquias; e O enquadramento para a gesto descentralizada nas provncias e distritos.
Caixa 1 Enquadramento Legal da Gesto de Finanas Pblicas em Moambique O quadro legal da GFP governado pelas seguintes leis e regulamentos: Lei n. 9/2002, de 12 de Fevereiro, que aprova o Sistema de Administrao Financeira do Estado, abreviadamente SISTAFE Decreto n 23/2004, de 20 de Agosto, que aprova o Regulamento do SISTAFE; Lei n 5/92, de 6 de Maio, que define o papel do Tribunal Administrativo; Lei n 13/97, de 10 de Julho, que estabelece o regime de auditoria e inspeco das despesas pblicas pelo Tribunal Administrativo; Lei n 2/97, de 10 de Julho, que define o papel das Autarquias; Lei n 11/97, de 31 de Maio, que constitui o regime legal das finanas autrquicas; Lei n 8/2003, de 19 de Maio, a Lei do rgos Locais do Estado (LOLE, relacionada com distritos e provncias); e Decreto n 13/2005, de 10 de Junho, o Regulamento da LOLE. 2.3.1 Lei e Regulamentos do SISTAFE
19. A aprovao do SISTAFE resultou da reforma do sistema de administrao financeira herdado da administrao colonial, de forma a introduzir legislao e modelos de gesto mais adequados s necessidades de uma administrao pblica moderna. O SISTAFE estabelece e harmoniza regras e procedimentos em relao programao, gesto, execuo e controlo do tesouro pblico do Estado, e administrao financeira das instituies e agncias do Estado. aplicvel a todas as instituies e agncias do Estado, incluindo aquelas com autonomia administrativa e
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financeira. Tambm aplicvel s empresas pblicas (Empresas do Estado) e s autarquias, excepto em relao prestao de contas, que governada por regulamentao especfica. 20. O SISTAFE est organizado em 5 subsistemas: O Subsistema do Oramento do Estado, que governa a preparao do Oramento de Estado, a preparao da lei oramental submetida Assembleia da Repblica; e a avaliao das propostas oramentais das instituies e agncias do Estado; O Subsistema de Contabilidade Pblica, que tem como objecto a produo e manuteno dos registos das transaces efectuadas pelas instituies e agncias do Estado e os respectivos efeitos nos activos do Estado. Entre outros, governa a execuo do Oramento de Estado e a preparao da Conta Geral do Estado. O Subsistema de Tesouro Pblico, que governa o processo de programao financeira e a gesto dos gastos e pagamentos em relao ao Oramento de Estado e a posio do tesouro do Estado. O subsistema tambm lida com a preparao de estatsticas financeiras pblicas e a gesto da dvida interna e externa. O Subsistema de Patrimnio do Estado, que governa a coordenao e gesto dos activos do Estado, a organizao da informao relacionada com o inventrio e bens do Estado e a preparao da respectiva inventariao. O Subsistema de Controlo Interno, que governa a inspeco da correcta utilizao dos recursos pblicos, da aplicao das regras e mtodos de contabilizao e o cumprimento com as normas e procedimentos legais.
21. A aplicao da Lei do SISTAFE regulada pelo Regulamento do SISTAFE. Este regulamento estabelece um sistema de normas e procedimentos integrado e harmonizado para a aplicao do SISTAFE em todas as instituies e agncias do Estado, respeitando os limites de autonomia. 2.3.2 O Tribunal Administrativo e o processo de Auditoria
22. O Tribunal Administrativo tem a competncia de exercer a jurisdio administrativa e a fiscalizao das despesas pblicas9. Esta competncia exerce-se atravs da apreciao das contas do Estado e pela prerrogativa de fiscalizao prvia das despesas pblicas pela concesso ou recusa do visto nos actos, contratos e demais instrumentos jurdicos geradores de despesa pblica. Todas as instituies pblicas e agncias do Estado nos nveis central, provincial e local esto sujeitas fiscalizao prvia pelo TA, incluindo as entidades com autonomia administrativa e financeira e as autarquias municipais.10
Art. n. 1 da Lei n. 5/92, de 6 de Maio. Art. n. 1, 2 e 3 da Lei n. 13/97, de 10 de Julho
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23. O Tribunal Administrativo assim a instituio suprema de controlo da legalidade dos actos administrativos e fiscalizao das despesas pblicas11 um rgo cujo Presidente nomeado pelo Presidente da Repblica e ratificado pela Assembleia da Repblica. O TA directamente responsvel pela apreciao das contas dos rgos centrais do Estado e pela Conta Geral de Estado. Adicionalmente a esta funo de apreciao das contas do Estado, o TA tem tambm um estatuto judicial12. Assim, na sua capacidade de Tribunal de Contas, o TA desempenha a maior parte das funes que so desempenhadas pela Comisso Parlamentar de Contas Pblicas no sistema anglosaxnico. Apenas o relatrio e o parecer do TA sobre a CGE so submetidos Assembleia da Repblica, para servir de base para a apreciao e aprovao da CGE13. 24. Sendo a CGE um relatrio financeiro consolidado de todas as contas do Estado, a anlise do TA no aborda questes detalhadas sobre a gesto no uso de fundos e sobre procedimentos de aprovisionamento. Em vez disso, verifica simplesmente se o relatrio correcto e completo como conjunto de contas consolidadas. A anlise detalhada das transaces e do funcionamento do controlo interno e sistemas de aprovisionamento realizado atravs de auditorias ministrio por ministrio. 25. O TA tambm usa a sua responsabilidade de fiscalizao prvia em duas reas importantes: a reviso, concesso ou recusa de a) propostas de admisso de pessoal no aparelho do Estado, e b) decises sobre concursos de grandes dimenses. De acordo com a lei, e sem qualquer limitao, todos os contractos para concesses, emprstimos, aprovisionamento e obras pblicas geradores de despesa pblica e executados pelo Estado deveriam ser sujeitos a fiscalizao prvia. 26. Alguns dos entrevistados argumentaram que estas funes adicionais de vistoria podem tanto desviar recursos da funo de auditoria externa e/ou gerar conflitos de interesse. Ns discordamos desta assero: estas funes so desempenhadas por departamentos separados do TA com pessoal que no tem nem o mandato nem as qualificaes para estar envolvido na auditoria externa. H uma questo separada relacionada com a desejabilidade destas funes de fiscalizao prvia (em vez de colocar responsabilidades de tomada de deciso exclusivamente com os ministrios executores relevantes), mas acreditamos que esta questo no relevante para a qualidade da auditoria externa. 2.3.3 Autarquias, Provncias e Distritos
27. Dada a extenso geogrfica e diversidade cultural de Moambique, questes relacionadas com a desconcentrao geogrfica de responsabilidades e a respectiva descentralizao administrativa (ou delegao) tem uma considervel importncia, tanto poltica como para a eficincia da gesto financeira. A legislao municipal (Pacote Autrquico) de 1997, criou 33 municpios urbanos com total autonomia administrativa e financeira. As leis estabelecem um conjunto de critrios de distribuio das duas
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Art. n. 173 da Constituio da Repblica Art. n. 17, 23 e 32 da Lei n. 5/92, de 6 de Maio Art. n. 38 da Lei 15/97, de 10 de Julho
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transferncias anuais que os municpios recebem do Governo central, nomeadamente o Fundo de Compensao Autrquica (FCA) que cobre as despesas correntes e o Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) que cobre as despesas de investimento. Assim, as Autarquias possuem as suas prprias finanas e activos que so geridos autonomamente. No entanto, as autarquias esto sujeitas auditoria interna realizada pela Inspeco-geral de Finanas e a auditoria externa realizada pelo Tribunal Administrativo. 28. Em adio s autarquias, existem 11 provncias e 128 distritos, que funcionam como agncias dos ministrios do Governo central numa base desconcentrada. So colectivamente designados por rgos Locais do Estado e operam sob as leis e regulamentos do governo local, embora estejam tambm sujeitos lei do SISTAFE. Os Governos provinciais e distritais tm os seus prprios oramentos, que so submetidos para considerao e aprovao atravs do Subsistema do Oramento do Estado. So responsveis pela programao e gesto do respectivo oramento sob a superviso das agncias do Estado relevantes para esse efeito. 2.3.4 Os papis dos Ministrios das Finanas e do Plano e Desenvolvimento
29. Aps as eleies de 2004, foram implementadas algumas reformas institucionais entre as agncias e departamentos do Estado. Consequentemente, o Ministrio do Plano e Finanas, a instituio do Governo anteriormente responsvel pelas finanas pblicas, foi dividido. Actualmente a instituio do Governo central responsvel pelas finanas pblicas o Ministrio das Finanas. 30. Assim, ao nvel central o Ministrio das Finanas a instituio do Governo que tem a responsabilidade de coordenar e controlar o SISTAFE. O Ministrio est organizado em agncias, que incluem, entre outras, a Inspeco-geral de Finanas, a Direco Nacional de Tesouro, a Direco Nacional do Oramento, a Direco Nacional de Contabilidade Pblica e a Direco Nacional do Patrimnio do Estado. Ao nvel provincial, o Ministrio das Finanas representado em cada provncia pela Direco Provincial de Finanas. 31. O papel preciso do (novo) Ministrio do Plano e Desenvolvimento e os regulamentos que regero a sua actividade esto a ser presentemente desenvolvidos. No entanto, a equipa foi informada que a diviso de funes dever respeitar a necessidade de articulao entre o PARPA, o CFMP, o PES e o OE num processo nico. Estes representam as quatro ferramentas chave do processo de planeamento e oramentao de mdio-prazo em Moambique, que foi remodelado entre 20012004 para operar como um processo integrado.
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AVALIAO DOS SISTEMAS, PROCESSOS E INSTITUIES DE GFP
32. O Quadro de Medio de Desempenho da GFP identifica como dimenses crticas do desempenho de um sistema de GFP aberto e ordeiro as seguintes: Credibilidade do Oramento O oramento realista e implementado como intencionado; Abrangncia e transparncia O oramento e a previso do risco fiscal so abrangentes e a informao fiscal e oramental so acessveis ao pblico; Oramentao com base nas polticas O oramento preparado tendo presente a poltica do Governo; Previsibilidade e controlo na execuo oramental O oramento implementado de uma forma ordeira e previsvel e existem mecanismos para o exerccio do controlo e gesto no uso dos fundos pblicos; Contabilidade, registo e reporte Informao e registos adequados so produzidos, mantidos e disseminados para efeitos de controlo no processo de tomada de decises, gesto e reporte; Anlise externa e auditoria Esto em funcionamento mecanismos para a realizao de anlises s contas pblicas e o respectivo acompanhamento pelo Executivo; 33. Adicionalmente, o quadro de medio identifica um conjunto de critrios relevantes no que diz respeito s prticas dos doadores: Prticas dos Doadores Os donativos e emprstimos externos concedidos para financiar actividades do Governo so oramentados e gastos tendo presente a previsibilidade dos fundos e transparncia na afectao e uso desses fundos, promovendo ainda o uso dos sistemas e procedimentos nacionais. 34. A tabela 1 fornece a lista completa dos 31 indicadores nos quais esta avaliao se baseia e apresenta a pontuao do desempenho da GFP no final de 2004 para estes indicadores. Uma descrio detalhada da metodologia que foi seguida est disponvel em www.pefa.org. Para cada um dos 31 indicadores, este Captulo explica como que a pontuao foi alcanada, identifica as reformas de GFP e outras medidas implementadas durante 2005 que provavelmente tero impacto na qualidade do desempenho, e apresenta um prognstico da situao potencial no final de 2006, se as reformas continuarem a ser efectivamente implementadas. 35. A Avaliao Sumria no incio deste Relatrio d uma perspectiva da avaliao global e das suas implicaes. Tabelas resumidas da pontuao de 2004 e da pontuao potencial para 2006 so apresentadas nos Anexos Um e Dois, respectivamente. As pontuaes potenciais de 2006 devem ser interpretadas como uma indicao das melhorias que em princpio so possveis. No seris apropriado que estas pontuaes potenciais sejam interpretadas como alvos firmes, dadas as suposies optimistas em que foram baseadas.
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Tabela 1: Sumrio do Ranking do Desempenho da GFP no final de 2004 INDICADOR A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do Oramento
PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10 Resultado da despesa agregada comparada com o oramento original aprovado Composio do resultado da despesa comparada com o oramento original aprovado Resultado da receita agregada comparada com o oramento original aprovado Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso Classificao do oramento Abrangncia da informao includa na documentao do oramento Dimenso das operaes do Governo no reportadas Transparncia das relaes fiscais inter-governamentais Vigilncia do risco fiscal agregado de outras entidades do sector pblico Acesso pblico informao fiscal chave A B B D+ B B C+ C+ D+ C
Pontuao 2004
B: QUESTES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangncia e Transparncia
C: CICLO ORAMENTAL C(i) Oramento com base em polticas

PI-11 PI-12 Ordem e participao no processo de oramentao anual Perspectiva pluri-anual no planeamento fiscal, nas polticas de despesa e no oramento Transparncia das obrigaes fiscais e responsabilidades dos contribuintes Eficcia de medidas de registo dos contribuintes e avaliao tributria Eficcia na cobrana de impostos Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesa Registo e gesto dos balanos de caixa, dvidas e garantias Eficcia no controlo da folha de pagamento de salrios Concorrncia, eficcia e controlo no processo de aprovisionamento Eficcia de controlos internos para despesas no salariais Eficcia da auditoria interna Prazo e regularidade de reconciliao de contas Disponibilidade de informao de recursos recebidos por unidade de prestao de servios Qualidade e prazo dos relatrios oramentais do ano Qualidade e prazo dos relatrios anuais de contas mbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa Anlise parlamentar da lei oramental anual Anlise parlamentar dos relatrios de auditoria externa Previsibilidade do Apoio Directo ao Oramento Informao financeira prestada pelos doadores para a oramentao e reporte do apoio a projectos e programas Proporo da ajuda que gerida de acordo com procedimentos nacionais B C+
C(ii) Previsibilidade e controlo da execuo oramental

PI-13 PI-14 PI-15 PI-16 PI-17 PI-18 PI-19 PI-20 PI-21 PI-22 PI-23 PI-24 PI-25 PI-26 PI-27 PI-28 D-1 D-2 D-3 B C+ D+ D+ B+ D+ C D+ C+ B C C+ C+ D+ B+ C+ C+ D+ D
C(iii) Contabilidade, registo e reporte
C(iv) Anlise e Auditoria externas
D. PRTICAS DOS DOADORES
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3.1 Credibilidade do Oramento

36. Os indicadores includos neste grupo so concebidos para aferir at que ponto os oramentos do Governo so implementados segundo as intenes, incluindo uma anlise dos atrasos permitidos nos pagamentos. Isto efectuado atravs da comparao das receitas e despesas realizadas com os montantes que foram oramentados, analisando as discrepncias na composio das despesas realizadas em relao ao oramento aprovado, e pela anlise da gesto dos pagamentos de despesas em atraso.
Avaliao do desempenho da GFP no final de 2004
Indicador PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 Resultado da despesa agregada comparado com o oramento original aprovado Composio do resultado da despesa comparado com o oramento original aprovado Resultado da receita agregada comparada com o oramento original aprovado Montante e monitoria dos pagamentos de despesas em atraso
Pontuao
A B B D+
37. No que diz respeito ao resultado da despesa agregada, a tabela abaixo sumariza os resultados dos ltimos trs exerccios fiscais completos. Os nmeros incluem as despesas correntes e de investimento financiadas internamente, mas excluem os encargos da dvida e os investimentos financiados externamente14. Como pode ser notado, em dois dos trs anos mais recentes, a diferena entre os resultados da despesa agregada e o montante aprovado no oramento tem sido menor de 5, pelo que este indicador recebe uma pontuao A.
2002 10^9M Despesas Correntes Despesas c/ Pessoal Bens e Servios Transferncias Encargos da Dvida Despesa de Capital TOTAL OE 13,523 6,198 3,213 2,699 1,088 2,530 14,965 CGE 14,077 6,470 3,208 2,702 1,262 2,702 15,517 Resultado 104.1 % 104.4 % 99.8 % 100.1 % 116.0 % 106.8 % 103.7 % OE 16,858 7,365 4,407 3,135 1,176 3,490 19,172 2003 CGE 15,916 7,617 3,364 2,952 1,355 2,534 17,095 Resultado 94.4 % 103.4 % 76.3 % 94.2 % 115.2 % 72.6 % 89.2 % OE 19,578 9,148 4,578 3,613 1,228 3,414 21,764 2004 CGE 19,082 9,410 4,129 3,497 1,228 3,106 20,960 Resultado 97.5 % 102.9 % 90.2 % 96.8 % 100.0 % 91.0 % 96.3 %
Fonte: Governo de Moambique, OE e CGE 2002,2003 & 2004. Os valores representam a suma das despesas correntes (Mapas V do OE e 10/28 da CGE) e despesas de investimento financiadas internamente (Mapas IX do OE e 16/32 da CGE).
A excluso das despesas financiadas externamente significa que estes valores no correspondem com os dados publicados na CGE sobre despesas de acordo com a classificao econmica, que incluem despesas financiadas seja internamente que externamente
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38. O ano de 2002 foi um ano invulgar, no sentido em que o Governo estava ainda a tentar enderear os efeitos das cheias severas que abalaram o pas em 2000 e 2001. De forma a acomodar algumas despesas adicionais necessrias, uma reviso oramental foi aprovada em Setembro de 2002. Este facto explica o desvio da despesa registado quando comparado com o oramento original aprovado. No entanto, se tomarmos como ponto de partida o oramento revisto, o resultado teria sido de 88.7% o que faria com que a pontuao atribuda fosse menor. De acordo com as entrevistas realizadas com quadros sniores do MF, o baixo resultado final deveu-se ao facto de que a libertao dos fundos para as despesas foi mantida inferior ao planeado devido s dificuldades observadas em alcanar os objectivos de colheita de receitas aprovados no Oramento Suplementar15. 39. Apesar da melhoria global dos resultados agregados, interessante notar que o Governo gasta consistentemente acima do previsto em despesas com o pessoal, e gasta consistentemente abaixo do previsto em bens e servios e despesas de capital. A importncia destes desvios aumentada pelas diferenas existentes na composio da despesa. A variao na composio dos resultados da despesa adicionais variao total agregada (conforme medida em PI-1) foi de 6.7% em 2002, 4.6% em 2003 e 3.9% em 2004. Assim, excedeu cinco pontos percentuais em apenas um dos ltimos trs anos, dando uma pontuao B ao indicador PI-2 (Vejam-se os dados apresentados no Anexo 4). 40. No obstante, uma anlise de algumas das principais rubricas administrativas revelam padres interessantes (veja a tabela abaixo)16. Novamente olhando apenas para as despesas correntes e de investimento financiadas internamente, nos ltimos trs anos a Presidncia da Repblica e o Ministrio dos Negcios Estrangeiros acabaram com despesas muito aqum das estimativas oramentais originais. Por outro lado, o Ministrio da Sade teve muitas dificuldades em cumprir com os seus planos de despesa. A situao mais complexa para os Ministrios do Plano e Finanas e Agricultura, com variaes enormes que so difceis de interpretar. Em parte, estes padres de gastos inferiores podem ser explicados pela fungibilidade entre dotaes oramentais e financiamentos extra-oramentais. Por exemplo, se a ajuda externa extra-oramental acaba cobrindo um item previamente incluido no oramento, ento uma realocao oramental provvel. Tambm pode acontecer que, em outras reas, despesas em projectos financiados externamente so inferiores ao esperado, tendo como consequncia gastos inferiores nos fundos de comparticipao dos projectos financiados por fundos externos e nas despesas correntes relacionadas.
Existiu um acordo entre o FMI e o Tesouro de que a libertao de fundos fosse efectuada com base nos recibos de receita realizada e no nos planeada.
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Os dados completos para este indicador encontram-se no Anexo 4.
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2002 10^6M Presidncia Min. Neg. Estrangeiros Min. Plano e Finanas Min. Agricultura* Min. da Sade* OE 151.7 109.7 115.6 271.5 1,456.4 CGE 217.8 115.4 175.3 297.3 1,220.5 Resultado 43.6 % 5.2 % 51.6 % 9.5 % -16.2 % OE 211.7 130.1 205.6 393.0 1,812.1
2003 CGE 262.6 218.9 154.5 426.0 1,019.3 Resultado 24.0 % 68.3 % -24.9 % 8.4 % -43.8 % OE 265.2 154.7 271.6 485.8 1,942.9
2004 CGE 334.9 222.7 339.1 375.4 1,561.0 Resultado 26.3 % 44.0 % 24.9 % -22.7 % -19.7 %
* Despesa Central e Provincial Fonte: Governo de Moambique, OE e CGE 2002,2003 & 2004
41. As estimativas das Receitas continuam a ser uma rea de preocupao para a credibilidade do oramento em Moambique. Nos ltimos trs anos, o resultado da receita agregada foi de 101.6% para 2002, 94.9% em 2003 e 89.2% em 2004. Assim, esteve abaixo dos 94% das receitas domsticas oramentadas em dois dos trs anos merecendo uma pontuao B. Tendo em considerao a reviso do oramento em 2002 a pontuao teria sido mais baixa, na medida em que o resultado final da receita corresponderia a apenas 87.5% das estimativas previstas de receita, o que surpreendente uma vez que o oramento suplementar foi aprovado em Setembro, quando projeces mais exactas deveriam ter estado disponveis. Estes resultados apontam para a necessidade de se melhorar a proviso das receitas domsticas e a gesto de cobranas em relao s metas.acordadas 42. Finalmente, no que diz respeito aos pagamentos de despesas em atraso, existe um problema significativo na medida em que no existe um processo consolidado central de registo e contabilizao dos pagamentos em atraso. Isto est em grande parte relacionado com o facto de que os compromissos de despesa no serem registados ao nvel central: os registos contabilsticos centrais apenas cobrem os adiantamentos de despesas e os pagamentos finais17. No entanto, o sistema de adiantamentos mensais para as entidades executoras (sistema duodecimal) no permite uma acumulao significativa de atrasos porque coloca tectos frimes de crdito ao nvel mximo de compromissos de despesas em qualquer momento, e fora as agncias executoras a reconciliar suas contas numa base mensal. Mais ainda, em termos formais os atrasos no so permitidos facto este familiar aos fornecedores do Governo, que claramente desencoraja a entrega de bens a crdito ou contra requisies de compra. Antes da introduo da nova legislao do SISTAFE uma estimativa dos pagamentos em atraso/ compromissos no resolvidos18 no final de cada ano era calculada de forma a serem pagas durante um perodo complementar especfico, correspondente ao primeiro trimestre do ano fiscal subsequente. Em 2003, ltimo ano em que este procedimento foi aplicado, o valor dos pagamentos efectuados durante o perodo complementar no foi significativo, sendo menos de 1% do total da despesa. Podemos tomar isto como sendo o
17 Fomos no entanto informados que os compromissos de despesa so registados no ministrio central e ao nvel das provncias, onde o processo de cabimentao (compromisso) representa o primeiro passo na cadeia da despesa.
Compromissos no resolvidos no se tornam pagamentos em atraso at que os bens ou servios correspondentes tiverem sido entregues e uma data de pagamento para estas entregas ter sido aprovada. No entanto, o tamanho da flutuao dos compromissos no resolvidos no final do ano d uma indicao do montante existente de atrasos.
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valor representativo do nvel de atrasos nesta data. Estes dados so consistentes com a perspectiva do sistema duodecimal que combinado com a relutncia dos fornecedores em entregar bens contra ordens de compromisso fez com que existisse uma tendncia de preveno de acumulao de pagamentos em atraso. Esta dimenso do indicador tem assim uma pontuao A, porque estimamos que o stock de atrasos permanece abaixo de 2% do total das despesas. 43. Com a introduo da nova legislao, o perodo complementar foi abolido e actualmente todos os pagamentos formalmente solicitados devem ser pagos atravs do oramento anual corrente. Na prtica, inevitvel que alguns compromissos de despesas no sejam resolvidos. O pessoal dos ministrios sectoriais confirmou que isto acontece e que este pequeno nvel de pagamentos em atraso efectuado nas dotaes oramentais de anos subsequentes, apesar de esta situao no ter um tratamento formal. As agncias dos doadores reportaram tambm a existncia de nveis de atraso significativas nos pagamentos dos fundos de comparticipao do Estado nos projectos financiados externamente.19 De momento, no possvel identificar claramente os pagamentos de despesas em atraso tanto no oramento como nas contas anuais. No existindo nenhuma razo para suspeitar de uma enorme acumulao de pagamentos em atraso no registados, a falta de transparncia no registo e gesto leva, no entanto, a uma pontuao geral baixa neste indicador. Desenvolvimentos em 2005 e prognstico para 2006 44. Olhando para as tendncias potenciais no futuro prximo, 2005 uma anomalia, dado que as eleies gerais que tiveram lugar em Dezembro 2004 alteraram o calendrio do oramento de forma a permitir dar tempo para que o novo Governo tomasse posse. O Oramento de 2005 foi aprovado apenas em Maio 2005, fazendo com que os primeiros quatro meses fossem operados com base em arranjos provisrios atravs da dotao oramental de 2004. Os resultados agregados para o primeiro semestre de 2005 no so particularmente encorajadores do ponto de vista de credibilidade do oramento, na medida em que os dados gerais semestrais mostram resultados, que em percentagem do oramento aprovado, representam 40.1% para as receitas, 40.6% para as despesas correntes e apenas 26.8% para as despesas de investimento. (Veja-se a tabela abaixo) No entanto, tanto o nvel de cobrana de receitas e despesas so em geral mais altos no segundo semestre do ano e desvios em relao ao oramento aprovado na casa dos 5% por excesso devem certamente ser esperados. Neste caso, a pontuao para o indicador dos resultados agregados (PI-1) cairia de A para B, e o mesmo poder vir a acontecer com os resultados da receita (PI-3).
Estes so habitualmente calculados com base nas estimativas dos recebimentos de impostos pelo Governo nos bens importados pelo projecto. Tm portanto uma contraparte directa de receitas, mas de qualquer forma sempre tem que ser paga.
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2005 (1 semestre) 10^9M Receitas Despesas Peridicas Despesas c/ Pessoal Bens e Servios Transferncias Despesas de Investimento TOTAL Oramento 22,226 22,464 11,045 5,308 4,003 19,001 41,465 Realizado 8,906 9,118 5,134 1,966 1,796 5,097 14,215 Resultado 40.1% 40.6 % 46.5 % 37.0 % 44.9 % 26.8 % 34.3 %
Fonte: Governo de Moambique, OE 2005 e BERs para o 1 e 2 Trimestres, 2005.
45. Os esforos de reforma em curso iro influenciar de uma forma geral o nvel de credibilidade do oramento de vrias formas, nomeadamente no que diz respeito administrao fiscal e gerao de receitas (vejam-se os indicadores PI 13-14 e 15). difcil, no entanto, prever como e quanto dos resultados desta avaliao podero variar entre o presente e 2006, especialmente considerando as anomalias verificadas durante o ano de 2005. 46. Em relao ao registo de despesas em atraso, entendemos que, uma vez totalmente operacional, o sistema SISTAFE ir fornecer um registo sistemtico dos compromissos assumidos (bem como dos respectivos pagamentos) em todo o Governo central (incluindo os gastos ao nvel provincial). O sistema fornecer toda a informao contabilstica necessria para identificar o nvel de pagamentos em atraso. No entanto, deve-se notar que o sistema no estar totalmente operacional at 2007 ou 2008. No curto prazo, um exerccio explcito de avaliao dos atrasos existentes nos fundos de comparticipao para os projectos financiados externamente poderia ser til para acelerar a taxa de execuo do Oramento de Investimentos e contribuiria ainda para o melhoramento do desempenho que este indicador mede. Mais ainda, o estado preciso na cadeia da despesa em que os compromissos so registados importante para o exerccio efectivo de controlo sobre compromissos antes que os mesmos sejam efectuados (em vez de apenas registar aps a sua ocorrncia). No nos foi possvel clarificar a natureza precisa do processo de controlo de compromissos de acordo com o e-SISTAFE. 47. No curto prazo um exerccio explcito para avaliar os fundos de comparticipao do governo nos projectos financiados externamente ser til para acelerar o ritmo de execuo do Oramento de investimento. Serviria tambm para melhorar o desempenho em relao a este indicador.
3.2 Transparncia e abrangncia

48. Este conjunto de indicadores avalia se a informao que o Governo gera consistente, compreensvel, abrangente e acessvel em vrias dimenses. Estas incluem informao sobre as operaes que possam eventualmente estar fora dos procedimentos de reporte fiscal normal, relacionamentos entre os Governos locais e instituies autnomas e questes relacionadas com a vigilncia do risco fiscal.
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Indicador PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10 Classificao do oramento Abrangncia da informao includa na documentao do oramento Abrangncia das operaes do Governo no reportadas Transparncia das relaes fiscais inter-governamentais Vigilncia do risco fiscal agregado de outras entidades do sector pblico Acesso pblico informao fiscal chave
Pontuao
B B C+ C+ D+ C
49. O novo sistema de classificao oramental introduzido em 2003 utiliza classificadores funcionais padro COFOG (Sistema de Classificao de Funes do Governo apoiado pelas Naes Unidas). Estes tm alavancado a capacidade do Governo em reportar de uma forma mais clara a dotao e execuo do oramento, muito para alm da classificao existente baseada nas classificaes econmica e orgnica. No entanto, na documentao do oramento, a classificao funcional apenas apresentada para as 10 principais funes COFOG20, o que leva a uma pontuao B em vez de A para este indicador. Na Conta Geral do Estado, um desdobramento total por funo e sub-funo apresentado, no entanto com algumas inconsistncias devido ao facto de no serem as agncias executoras elas prprias mas sim a DNCP a determinar a atribuio da despesa ao classificador sub-funcional (numa base ex-post). A introduo do SISTAFE necessitar de melhorias na consistncia da classificao do oramento, com as classificaes subfuncionais aplicadas consistentemente tanto no oramento como nos registos contabilsticos. No entanto, no ser possvel que esta funcionalidade do sistema esteja operacional antes do oramento de 2007. 50. A informao contida na documentao do oramento de 2005, conforme foi submetido Assembleia da Repblica, inclui cinco do total de nove elementos necessrios de informao, conforme detalhado pela metodologia PEFA: ELEMENTO 1. Pressupostos macroeconmicos, incluindo, pelo menos, estimativas de crescimento agregado, inflao e taxa de cmbios. 2. Dfice oramental, definido de acordo com as GFS (Estatsticas das PRESENA Sim No
O sistema de Classificao de Funes do Governo apoiado pelas NU (COFOG) permite uma classificao funcional independentemente das entidades administrativas executoras. Inclui 10 funes principais no mais alto nvel e 69 sub-funes no segundo nvel. Uma pontuao A necessita do uso consistente de ambos os classificadores funcionais e sub-funcionais.
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Finanas do Governo) ou outros padres internacionalmente reconhecidos. 3. Financiamento deficitrio, descrevendo a composio antecipada. 4. Stock da dvida, incluindo detalhes para, pelo menos, o incio do ano corrente. 5. Activos financeiros, incluindo detalhes para, pelo menos, o incio do ano corrente. 6. Resultado oramental do ano anterior, apresentado no mesmo formato que a proposta de oramento. 7. Oramento do ano corrente (quer o oramento revisto ou o resultado estimado), apresentado no mesmo formato que a proposta de oramento. 8. Dados do oramento resumidos tanto para as receitas como para as despesas de acordo com os principais ttulos de classificao usados (ref. PI-5), incluindo dados para o ano corrente e o anterior. 9. Explicao das implicaes no oramento das novas iniciativas polticas, com estimativas do impacto oramental da alterao de todas as grandes polticas tributrias e/ou algumas grandes alteraes aos programas de despesa. No No No Sim Sim
Sim
Sim
51. Informao sobre o dfice oramental est presente na documentao do oramento, mas no num formato que cumpre com os padres internacionais. Sendo assim possvel calcular o dfice fiscal atravs da informao disponvel mas no de uma forma explicita apresentada de acordo com o formato GFS (Estatsticas das Finanas do Governo). Muita da informao relevante limitada ao Documento de Fundamentao do Oramento e no reflectida nas tabelas que so publicadas pela Imprensa Nacional. Em particular, estas no incluem dados dos resultados do ano anterior e estimativas do ano corrente, que poderiam ser directamente comparadas com as recentemente aprovadas alocaes oramentais. No existem planos imediatos de reforma para abordar esta questo, mas trata-se de uma rea onde aces especficas do Governo poderiam levar a um melhoramento imediato da pontuao deste indicador. 52. A abrangncia do oramento significativamente minada pela existncia de operaes do Governo no reportadas. Um estudo de relevo sobre estas questes foi realizado no final de 1999 e incio de 2002 e relatado pela Austral no decurso do ano 2000. Este estudo revelou a existncia de nveis significantes de gastos extraoramentais financiados quer por receitas prprias quer por financiamentos externos. Isto levou ao desenho de um plano de aco para a reduo dos gastos extra oramentais. Aces em relao a projectos financiados externamente foram consideradas mais tarde no contexto da agenda de harmonizao e alinhamento dos doadores e so reportados adiante nos indicadores D-2 e D-3. Em relao despesa extraoramento financiada por recurso s receitas prprias, foram realizadas aces relacionadas com a racionalizao das taxas e cobranas arrecadadas directamente pelos ministrios e aumentados os esforos de registo das cobranas esperadas no oramento. Uma anlise da documentao do oramento entre 2001 e 2004 sugere que estas aces foram cumpridas e tiveram algum sucesso. Todavia, no existe uma recente avaliao abrangente dos gastos extraoramentais com uso das receitas prprias, atravs da qual o progresso
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poderia ser rigorosamente julgado21. Um estudo dos gastos extraoramentais no sector da sade foi no entanto conduzido no incio de 2005. Com base neste estudo e no relatrio Austral 2000, julgamos que a magnitude destes gastos acima dos 1% mas abaixo dos 5% do total das despesas, levando atribuio de uma pontuao B nesta dimenso do indicador. 53. No existem dvidas de que as despesas dos projectos financiados externamente constituem o grosso das operaes no reportadas do Governo. Enquanto esforos para melhorar o registo esto a ser desenvolvidos, a maior parte das agncias doadoras que prestam apoio financeiro tm-se mostrado reticente em canalizar o financiamento a projectos atravs do sistema de pagamentos do Governo. Assim, estas agncias mantm procedimentos bancrios distintos e, como resultado utilizam procedimentos de oramentao e contabilizao tambm distintos. Para serem on-budget, necessrio que tanto as despesas planeadas sejam registadas e aprovadas atravs do OE como as despesas realizadas sejam registadas nas contas finais (a CGE) e, idealmente, nos Relatrio Trimestrais de Execuo. Esto a ser agora estabelecidos procedimentos para os projectos financiados externamente para gerir os gastos atravs da Conta nica do Tesouro (CUT). Tal necessitar de uma aprovao prvia da despesa atravs do OE que automaticamente gerar um registo contabilstico. No entanto, a CUT apenas est operacional desde 2004 e o conjunto total de procedimentos de libertao e contabilizao associados CUT apenas podero ser efectivos quando o e-SISTAFE estiver totalmente operacional. At essa altura, o registo das despesas financiadas externamente ter de ser efectuado com base em processos de registo especiais fora do sistema contabilstico normal. Assim a utilizao da CUT tem provado ser muito difcil de introduzir como uma rotina padro junto das agncias doadoras. Assim, at data, apenas existe um registo abrangente dos projectos financiados por emprstimos, onde os pagamentos so registados no sistema de dvida CS-DRMS22 da DNT, que foi instalado com o apoio do Secretariado da Commonwealth. Esta situao leva a uma pontuao C nesta dimenso e uma pontuao global de C+ para este indicador. 54. As relaes fiscais inter-governamentais em Moambique so baseadas no Pacote Autrquico de 1997, que levou criao de 33 municpios urbanos com total autonomia financeira e administrativa. A lei determina de uma forma clara os critrios a tomar em conta na determinao da distribuio das duas transferncias anuais de fundos que estes municpios recebem do Governo central, nomeadamente o Fundo de Compensao Autrquica (FCA) que serve para cobertura das despesas correntes e o Fundos de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) para despesas de investimento. A lei tambm indica que o montante destas transferncias deve alcanar um nvel de 1.5 3% das receitas domsticas. A distribuio das transferncias deve ser baseada em quatro critrios: populao, rea, cobrana de receitas e grau de desenvolvimento econmico. Neste sentido, o sistema transparente e baseado em regras. Consequentemente, uma pontuao A foi atribuda a esta dimenso do indicador. 55. O principal constrangimento que o Governo central necessita ainda de desenvolver a base de informao que lhe permita aplicar o conjunto dos quatro critrios, sendo que at hoje
O estudo de 1999-2000 foi ele prprio selectivo na escolha dos ministrios e no produziu estimativas para a totalidade do Governo. Deve ser notado que mesmo nos casos de despesas financiadas por emprstimos, apesar do nvel de gastos por projecto ser cuidadosamente monitorado, no possvel corresponder o desdobramento da despesa pelos classificadores da despesa utilizados no OE e CGE.
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apenas utiliza o critrio de populao para determinar o montante das transferncias a efectuar. Apesar de este ter sido definido como um sistema transparente e com base em regras no pode, no entanto, ser definido como sendo um sistema justo. Por exemplo, municpios com reduzida populao mas com extensas reas esto neste momento em desvantagem em relao a outros municpios com maior populao mas com reas reduzidas e, que tendem tambm ser os municpios com maiores nveis de cobrana de receitas. Adicionalmente, no existe ainda um plano transparente para a aplicao do conjunto de critrios definidos pela lei. 56. Oficialmente, neste momento, a informao relacionada com os nveis de transferncia para o prximo ano oramental apenas chega aos municpios aps aprovao do oramento nacional pelo Parlamento, o que no deixa tempo suficiente para que alteraes aos oramentos municipais sejam efectuadas antes do incio do ano fiscal. Assim se explica a pontuao C para esta dimenso do indicador. Dadas as regras em que o sistema est baseado, e o facto de as dotaes serem pr-calculadas antes da aprovao pela Assembleia da Repblica, dotaes indicativas poderiam e deveriam ser comunicadas s autarquias com muito maior rapidez pelo Governo central, por exemplo quando os tectos oramentais so comunicados aos sectores, em Maio de cada ano. 57. Finalmente, dada a sua situao de total autonomia financeira, as autarquias prestam contas directamente assembleia local. Relatrios financeiros so enviados para informao ao Ministro das Finanas e, para efeitos de auditoria, ao Tribunal Administrativo. No entanto, so enviados com atraso ou muito incompletos. O Ministrio das Finanas compila estes relatrios e sumariza os mesmos no formato presente na Conta Geral do Estado mas, apenas para as categorias gerais de receitas e despesas, o que torna o exerccio de consolidao de acordo com as categorias sectoriais virtualmente impossvel. A pontuao baixa para esta dimenso resulta numa pontuao global de C para este indicador. 58. Uma reviso da legislao relativa s finanas municipais de forma a corrigir alguns dos problemas identificados acima tem vindo estado ser planeada, mas o progresso tem sido muito lento. A Associao Nacional de Municpios tem feito desta questo uma prioridade de forma a prosseguir o respectivo dilogo com o Governo central mas, nenhuma mudana eminente esperada. A pontuao atribuda a este indicador tem grande probabilidade de no sofrer grandes alteraes nos prximos anos, a no ser um melhoramento a nvel da periodicidade de envio de informao do Governo central para as autarquias em relao s respectivas dotaes para o ano seguinte. 59. Em termos de vigilncia dos riscos fiscais agregados, o Governo central necessita de monitorar o desempenho dos Governos provinciais bem como das agncias governamentais autnomas, empresas pblicas e empresas participadas pelo Estado. O desempenho das empresas pblicas monitorizado directamente pelo Tesouro (DNT) que recebe informao financeira trimestralmente assim como os relatrios de contas anuais auditados. A DNT procede anlise destes relatrios e providencia os respectivos informes ao Ministro das Finanas, empresa por empresa. Pode ainda, se necessrio, solicitar IGF a realizao de investigaes e auditorias internas. No entanto, at data no existe uma avaliao consolidada do risco fiscal em todas as empresas pblicas. 60. O IGEPE tem a responsabilidade de monitorar o investimento pblico em empresas privadas. Muitas destas empresas foram em tempos empresas pblicas identificadas para processos de reestruturao ou privatizao. Em alguns casos, accionistas privados
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adquiriram participaes nestas empresas na sequncia de processos de reestruturao; em outros casos, as operaes foram terminadas e os bens foram colocados venda. Um nmero destas empresas est a ter problemas de desempenho e assim, representam uma fonte de passivos contingentes para o Governo. Actualmente constituda uma reserva oramental para os casos em que os passivos j se concretizaram 8.412Pr exd(m)12.4(d)-5(l)5.4(,( n)-6(o)0.3(s(casos e)-8(
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Banco de Moambique
www.bancomoc.mz
Mercados, estatsticas e informaes
Desenvolvimentos em 2005 e prognstico para 2006
63. No global, poder-se-ia crer que a transparncia do oramento e informao sobre a despesa uma rea onde se poderiam introduzir melhorias num perodo de tempo relativamente curto, atravs do simples compromisso de fornecer melhor informao de forma mais atempada, introduzindo para tal algumas medidas relativamente simples. Esta situao depende fundamentalmente da prioridade que o Governo atribuir transparncia e incluso, assegurando que entidades no governamentais que tm sido historicamente excludas do dilogo sobre as polticas tenham mais oportunidades de aceder a informao actualizada e relevante sobre o oramento. Mesmo em pases da OCDE, a ateno dada transparncia da informao financeira pblica, imediatamente acessvel Legislatura, aos Governos sub-nacionais e sociedade civil, relativamente recente. 64. Conforme se fez notar acima, a informao necessria para desenvolver uma anlise de risco fiscal consolidado encontra-se em grande medida disponvel. A questo aqui simplesmente a de desenvolver tcnicas e rotinas necessrias para que o IGEPE e a DNT possam elaborar um relatrio consolidado semestral ou anual. Em relao s empresas pblicas e empresas participadas possvel observar progressos significativos ao longo de 2006. Em relao s autarquias existe uma questo institucional que necessita de ser abordada que a questo de que o direito a informao por parte do Governo central em relao s autarquias se restringe apenas ao oramento e conta de gerncia que podem no ser suficientes para identificar os passivos contingentes. Mais ainda, as responsabilidades de vigilncia so deixadas por defeito com DNO mas esta uma competncia no formalizada. Enquanto os controlos sobre as dvidas municipais permanecerem se mantiverem, o nvel de risco devido falta de vigilncia limitado, mas pouco provvel que a questo seja abordada durante o ano de 2006, apesar de os municpios estarem activamente a exercer crescente presso para conseguir o direito a contrair emprsstimos. 65. Em relao abrangncia da cobertura do oramento, o nvel elevado de despesas em projectos financiados externamente e que permanecem fora do oramento representa um problema significativo, com repercusses na qualidade da oramentao, da gesto do tesouro e prestao de contas. A relevncia desta questo tem sido extensamente assinalada mais recentemente na Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda realizada em Maro de 2005. Um Grupo de Trabalho GovernoDoadores foi estabelecido para trabalhar sobre as despesas extra-oramentais (off-budget) e tm sido alcanados progressos analisados com maior pormenor na Seco 3.7 do Relatrio sobre Prticas dos Doadores.
3.3 Oramento com base em polticas

66. Esta seco avalia at que ponto os oramentos reflectem as polticas definidas pelo Governo. So abordadas tanto as questes de processo (relacionamento entre o Ministrio das Finanas e outras agncias, grau de envolvimento poltico e aprovao parlamentar) como de contedo efectivo (ligaes entre os oramentos anuais e as polticas e planos multi-anuais). So analizados os processo de preparao do oramento para os exerccios oramentais de 2003, 2004 e 2005.
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Indicador PI-11 PI-12 Ordem e participao no processo de oramentao anual Perspectiva pluri-anual no planeamento fiscal, na poltica de despesas e no oramento
Pontuao
B C+
67. Em especial devido introduo da legislao do SISTAFE em 2003, o oramento Moambicano configura-se segundo um processo anual de oramentao. Este inicia-se em Maio com a circular oramental enviada pelo Ministrio das Finanas s agncias governamentais informando sobre os tectos oramentais e instrues para a preparao das estimativas oramentais. No final de Julho, as agncias tm de submeter as respectivas propostas detalhadas de oramento, que so agregadas pelo Ministrio das Finanas e submetidas ao Conselho de Ministros em meados de Setembro e, uma vez aprovadas, Assembleia da Repblica em finais de Setembro. A Assembleia tem ento que aprovar o oramento antes do final do ano, para que a sua implementao seja iniciada a 1 de Janeiro do ano seguinte. Apesar de atrasos ocasionais (por exemplo, o oramento de 2005 foi atrasado devido s eleies gerais efectuadas em Dezembro 2004), este calendrio geralmente respeitado e permite tempo suficiente s agncias do Governo para preparar as suas propostas de oramento. 68. O calendrio no permite, no entanto, um envolvimento poltico sistemtico e significativo nas fases iniciais de formulao do oramento. Em particular, o Governo no analisa nem aprova o Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP), que detalha as principais previses macroeconmicas e determina o pacote de recursos e os tectos oramentais para os sectores. Isto condiciona um envolvimento efectivo ao nvel ministerial em discusses sobre a poltica e estratgia oramental global. O Conselho de Ministros apenas aprova o oramento aps as agncias terem formulado as respectivas propostas detalhadas, o que condiciona a sua capacidade de fazer ajustamentos e participar activamente na definio das prioridades oramentais. 69. A anlise parlamentar tem sido razoavelmente pontual na anlise e aprovao do oramento antes do incio de um novo exerccio oramental (novamente, com excepo do ano de 2005). O facto da aprovao apenas se realizar perto do final de Dezembro tem causado alguns constrangimentos, dado que a promulgao e publicao da lei oramental ser em regra atrasada para Janeiro, quando o exerccio oramental j se iniciou. No obstante, foi este atraso de cinco meses na aprovao do oramento de 2005 que reduziu a pontuao desta dimenso do indicador. 70. A Lei do SISTAFE institucionalizou o CFMP como o instrumento fundamental de planeamento na formulao do oramento. O CFMP preparado anualmente pelo Ministrio das Finanas, incluindo estimativas dos agregados fiscais e uma indicao das dotaes funcionais aos sectores prioritrios. Apesar de ser um instrumento til na determinao da poltica oramental global na base de um quadro pluri-anual, o CFMP visto em geral como um exerccio interno do Ministrio das Finanas e no como um instrumento de poltica para o dilogo construtivo com outras agncias e ao nvel poltico. De facto, o envolvimento dos ministrios sectoriais na preparao das projeces de despesas limitado e a articulao subsequente com as estratgias sectoriais fraca.
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71. A qualidade das previses tem sido tambm questionada. Apesar de existir, como seria de esperar, uma correspondncia razovel entre os indicadores agregados do CFMP e do OE para o mesmo ano, existem discrepncias significativas entre estimativas futuras e valores do oramento para o ano seguinte, conforme exemplificado pela tabela abaixo. Ao nvel agregado, estas discrepncias derivam predominantemente das diferenas entre o OE e o CFMP na cobertura dos projectos financiados externamente e nos pressupostos da inflao. Ao nvel sectorial, as discrepncias so ainda maiores, reflectindo o facto de o principal veculo para a priorizao da afectao de recursos ser o oramento anual em vez do CFMP. Em suma, o CFMP existe como ferramenta de planeamento a mdio prazo mas no utilizado de forma efectiva para este fim. A fraca articulao entre o CFMP e o oramento anual resultam numa pontuao C para esta dimenso do indicador. Receita Total
10^9 Mt
Despesa Total 2004

34,485.6 33,602.3
2004
17,456.0 17,810.5
2005
20,526.3
2005
38,330.1
Previses CFMP 2004-8 OE 2004 oramentado OE 2005 oramentado
22,225.9
46,783.4
Fonte: Governo de Moambique, OE 2004 & 2005 e CFMP 2004-08.
72. Desde do acesso de Moambique ao alvio da dvida atravs do HIPC, a anlise anual da sustentabilidade da dvida tanto para a dvida interna como para a dvida externa tem sido desenvolvida em conjunto pelo Ministrio das Finanas e o FMI no contexto das discusses do Artigo IV, o que resulta numa pontuao A para esta dimenso do indicador. Uma estratgia para a gesto da dvida foi preparada, como o apoio da Debt Relief International e est agendada ser aprovada pelo Governo e Parlamento antes do final de 2005. Existe um programa de capacitao associado e esperada a realizao de anlises de sustentabilidade da dvida pela DNT a partir de 2006. 73. Ao nvel sectorial difcil encontrar estimativas consistentes e perspectivas plurianuais. A maior parte dos sectores em Moambique desenvolveu planos estratgicos onde se definem objectivos e polticas para um horizonte de curto-mdio prazo de 5 a 10 anos. No entanto, estes planos estratgicos no so totalmente custeados em termos das implicaes de financiamento corrente e de capital das polticas indicadas. Com frequncia os planos prestam informao sobre cenrios desejveis que no so constrangidos pelos recursos e so utilizados mais para efeitos de angariao de fundos do que para efeitos de determinao de polticas. So necessrias melhorias qualitativas substanciais nestes processos para que a pontuao desta dimenso suba acima da pontuao C que actualmente merece. 74. A fraca ligao entre estratgias de longo prazo, polticas de mdio prazo e oramentos anuais reflecte-se tambm na carncia global de planos de investimento que priorizem intervenes de acordo com os recursos disponveis e implicaes nas despesas correntes. Em parte, esta falta de uma perspectiva adequada de longo prazo pode dever-se a uma forte influncia do financiamento dos doadores em sectores chave. Um financiamento fragmentado condiciona seriamente a previso e o planeamento. As abordagens sectoriais amplas (Sector Wide Approaches - SWAPs), presentemente em curso em vrios sectores, esto a tentar abordar esta questo atravs da promoo de intervenes mais coordenadas baseadas num
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quadro de polticas comuns e negociadas em conjunto com o Governo. Assim, existe uma ligao entre o oramento de investimento e as despesas correntes, merecendo uma pontuao C em vez de D para esta dimenso. No entanto, tais iniciativas no obtiveram ainda impactos significativos na qualidade de planificao das despesas correntes resultantes de decises de investimento.
75. As actuais reformas oramentais no abordam directamente a questo do envolvimento do Conselho de Ministros na definio do CFMP e dos tectos oramentais. No entanto, atravs de um processo de sensibilizao sobre a importncia desta questo e a subsequente alterao do calendrio oramental, no existe qualquer razo para que a aprovao do CFMP / enquadramento do oramento pelo Conselho de Ministros no se torne uma prtica corrente de 2006 em diante. 76. Relativamente questo sobre a aprovao atempada do oramento em anos eleitorais, a importncia dos atrasos na aprovao do oramento no parece ser bem entendido ao nvel poltico, em termos dos seus efeitos destabilizadores na prestao dos servios e em outras operaes do Governo. Novamente, com uma adequada sensibilizao ao nvel poltico, possvel introduzir mudanas, que no devem ser apenas uma prioridade do Executivo mas tambm da Assembleia da Repblica (e tambm dos partidos da oposio). Recomendamos que seja dada ateno devida alterao das datas das eleies para que estas ocorram em Maro ou incio de Abril, permitindo ao novo Executivo estar a funcionar de Maio em diante e poder conduzir a preparao do novo CFMP e oramento. 77. As reformas em curso no abordam de forma adequada as questes de planeamento de mdio prazo e a definio de prioridades estratgicas. A DNPO tem identificado os problemas e as possveis solues, mas as iniciativas ao nvel dos ministrios sectoriais no esto ainda integradas num processo unificado e de viso nacional do processo de planificao de mdio prazo. A pontuao futura para este indicador depender da evoluo da natureza do relacionamento entre os Ministrio das Finanas e do Plano, ministrios sectoriais e doadores, e dos respectivos esforos de cada um na promoo de uma abordagem mais consistente na definio do pacote de recursos globais e das escolhas estratgicas de investimento. Ser necessrio um desenvolvimento significativo da capacidade para alcanar melhorias no desempenho.
3.4 Previsibilidade e controlo na execuo oramental

78. Esta seco avalia at que ponto o oramento implementado de uma forma ordeira e previsvel, com mecanismos adequados para o exerccio de controlo e administrao do uso de fundos pblicos. A seco est subdividida nas seces de cobrana e gesto de receitas, gesto de tesouraria e folha de salrios, aprovisionamento (procurement) e controlos internos. A seco sobre cobrana e gesto de receitas abrange tanto os direitos aduaneiros como os impostos directos e indirectos.
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3.4.1
Cobrana e Gesto de Receitas
Indicador PI-13 PI-14 PI-15 Transparncia das obrigaes fiscais e responsabilidades dos contribuintes Eficcia de medidas de registo de contribuintes e avaliao fiscal Eficcia na recolha dos pagamentos de impostos dos contribuintes
Pontuao
B C+ D+
79. A transparncia das obrigaes fiscais e responsabilidades dos contribuintes assegurada pela legislao e procedimentos existentes para os impostos mais relevantes (IVA, IRPS, IRPC), que atribuem poderes discricionrios limitados s entidades do Governo envolvidas, merecendo uma pontuao B nesta sub-dimenso23. Os contribuintes tm fcil acesso a informao sobre as responsabilidades fiscais e procedimentos administrativos (pontuao A para esta sub-dimenso). A informao de fcil utilizao e actualizada e as Reparties de Finanas tm um papel activo na educao e informao dos contribuintes. Adicionalmente, os contribuintes podem utilizar as Lojas do Contribuinte e a Repartio de Finanas local para obter mais informaes sobre a legislao e procedimentos. Foi tambm estabelecido um mecanismo de recurso fiscal mas que necessita de ser revisto de forma a torna-lo justo, mais transparente e efectivo. tambm desejvel a disponibilidade de mais informao pblica sobre a natureza do mecanismo de recurso. A relativa falta de transparncia e acessibilidade da informao no mecanismo de recurso reduz a pontuao global deste indicador para B. 80. O registo de contribuintes gerido atravs de uma base de dados para os impostos individuais e colectivos. No entanto, esta base no se encontra ainda integrada de uma forma plena e consistente com outras bases de dados do sistema fiscal. O NUIT: Nmero nico de Identificao Fiscal utilizado por outras bases de dados do Governo (nomeadamente para funes de registo/licenciamento) como o nmero de referncia mas, em geral, ligaes com outros sistemas do Governo e processos regulatrios do sector financeiro so fracos. A avaliao fiscal apoiada por um sistema de penalizaes pelo no cumprimento. Apesar de existirem penalidades para os impostos mais relevantes, estas no so totalmente eficientes devido sua limitada aplicao. O problema parece ser que o regime actual de sanes muito rgido, e as penalizaes aplicadas so desproporcionadas em relao s somas envolvidas por no cumprimento. Assim, os contribuintes evitam de uma forma activa pagar as penalizaes e os oficiais dos impostos mostram-se reticentes em aplicar essas penalizaes. As auditorias fiscais e investigaes de fraude so realizadas numa base ad hoc e no existe um plano programado e contnuo para uma avaliao clara dos riscos. 81. A eficcia na recolha dos pagamentos de impostos foi avaliada tendo como referncia o nvel de atrasos na cobrana de impostos, mecanismos bancrios para o
Se limitaes mais restrictas pudessem ser estabelecidas nos poderes discricionrios das entidades do governo envolvidas, esta sub-dimenso teria uma pontuao A em vez do actual B. Reformas legislativas em curso tm o objectivo de clarificar os papeis e responsabilidades e colocar limites estritos nos poderes discricionrios.
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pagamento de impostos e os mtodos de reconciliao das avaliaes fiscais, cobranas e atrasos. Ao longo dos ltimos dois anos, a mdia do rcio de cobranas de atrasos brutos (sendo a percentagem de atrasos fiscais no incio do ano fiscal e que foram cobrados durante esse ano fiscal) foi significativamente inferior a 60% levando a uma pontuao D para esta dimenso e consequentemente a uma pontuao D+ para a totalidade deste indicador. O montante total de atrasos parece ser significativo. No entanto, os montantes detalhados na Conta Geral do Estado (Mapa 04d) para 2004 incluem atrasos de 2003, incluindo ainda atrasos de impostos que j no existem ou de impostos cujo perodo de contingncia foi j excedido. A DNIA aprovou uma Circular (05/DNIA/05) onde instrues claras foram dadas s Reparties de Finanas para regularizar estes atrasos, tanto atravs de anulamentos dos montantes ou atravs de julgamento em falha24. 82. A transferncia das cobranas de impostos para o Tesouro pela Administrao Fiscal tem sido efectuada em geral semanalmente ou com maior frequncia se o total cobrado assim o ditar. O mtodo de transferncias directas da Administrao Fiscal para o Tesouro foi abandonado devido a problemas de classificao e reconciliao e uma nova regra de duas transferncia semanais est a ser implementada. Esta dimenso tem o mrito de uma pontuao B. O SISTAFE deveria permitir uma alterao para um sistema de pagamentos directos pelos contribuintes para a conta do Tesouro (permitindo alcanar uma pontuao A) mas esta alterao parece pouco provvel de acontecer antes de 2007 ou 200825. 83. Semanalmente feita uma reconciliao completa entre as cobranas de impostos e transferncias para o Tesouro a qual debatida com o Ministro das Finanas. Foi-nos dado a entender que realizada trimestralmente uma reconciliao completa de avaliaes, pagamentos, transferncias para o Tesouro e atrasos pendentes, num prazo de seis semanas aps o fim do trimestre, pelo que atribumos uma pontuao B para esta dimenso.
84. Existe um programa de reforma fiscal em curso liderado pela URTI. De acordo com este programa a reviso da Lei de Bases do Sistema Tributrio ser terminada durante 2006. Estas revises concentrar-se-o em particular no desenvolvimento de um sistema de recursos justo e funcional, para ser implementado por estruturas de instituies independentes os Tribunais Fiscais sero estabelecidos at Junho de 2006. Conjuntamente com a tendncia presente de melhoria da qualidade e disponibilidade de informao fiscal para o pblico, este aspecto servir para melhorar a performance do indicador sobre a transparncia das obrigaes. 85. Esto previstas melhorias na base de dados do NUIT, particularmente no que diz respeito ao cruzamento de informao com outras bases de dados do Governo (como por exemplo a base de dados de Licenciamento Comercial/Industrial do Ministrio de Indstria e Comrcio). Est tambm prevista a abertura de novas Lojas de Contribuintes em mais cidades. No entanto, as melhorias mais relevantes no registo dos contribuintes relacionam-se com a reviso do regime de penalizaes e o fortalecimento dos mecanismos de planeamento
Os procedimentos relevantes so explicados no Artigo 251 e seguintes do Cdigo de Execues Fiscais. Por outro lado, deve ser notado que Maputo gera 85% do nvel nacional de cobranas de receitas pelo que, at 2007, poder ser possvel transferir a maioria dos contribuintes para um sistema de pagamentos directos CUT.
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(e definio de metas) de auditorias fiscais. Se forem efectuados melhorias substanciais nestas reas durante 2006, a pontuao deste indicador ser tambm melhorada. 86. A melhoria da eficcia na cobrana de impostos depender fundamentamente dos passos dados para identificar e resolver os atrasos de impostos que continuam vlidos. As instrues emitidas pela DNIA (Circular 05/DNIA/05) s Reparties de Finanas fornecem um conjunto claro de aces que permitiro alcanar este objectivo. Subsistem, no entanto, dvidas sobre se existe capacidade para implementar tais instrues de uma forma imediata e eficiente. A equipa antecipa, portanto, apenas um melhoramento modesto nesta rea at ao final de 2006. 3.4.2 Gesto de tesouraria
Indicador PI-16 PI-17 Previsibilidade da disponibilidade compromissos de despesa de fundos para
Pontuao
D+ B+
Registo e gesto dos balanos de caixa, dvidas e garantias
87. A previsibilidade na disponibilidade de fundos foi avaliada tendo por referncia os procedimentos adoptados para a previso e gesto dos fluxos de caixa, os mecanismos para a gesto dos limites intra-anuais de despesa do Tesouro e a frequncia e transparncia dos ajustamentos das dotaes oramentais efectuadas pelo Ministrio das Finanas. As previses de tesouraria so preparadas para o exerccio oramental e actualizadas e monitorizadas semanalmente pelo Tesouro com base nas entradas e sadas efectivas de fundos. Esta dimenso do indicador merece portanto uma pontuao A . No entanto, a informao sobre o fluxo de despesas de investimento ainda fraca, o que explica em parte o fenmeno dos atrasos nos pagamentos dos fundos de comparticipao. 88. As informaes sobre os tectos para compromissos de despesas so providenciadas s entidades oramentais com dois meses de adiantamento de acordo com o mtodo duodecimal de transferncias oramentais actualmente em vigor. Idealmente, a gesto do tesouro deveria ser baseada numa perspectiva de planeamento trimestral ou semestral. Adicionalmente, o sistema actual concentra-se sobretudo em despesas relativamente dotao oramental corrente e no presta informao sobre pagamentos de fundos de comparticipao em projectos financiados pelos doadores ou sobre os fluxos especficos dos doadores. 89. At ao final de 2004, eram frequentes ajustamentos intra anuais significantivos no oramento foram decididos acima do nvel de gesto dos MDAs e efectuados de uma forma pouco transparente, isto , sem o conhecimento e envolvimento dos MDAs. a fraca pontuao nesta dimenso do indicador que faz com que a pontuao total do indicador desa para D+. Parte do problema parece ser resultante da falta de clareza nos procedimentos precisos para se efectuar ajustamentos oramentais durante a actual transio para a aplicao total da lei do SISTAFE. At 2004 qualquer alterao ao oramento tinha de ser validada atravs de um processo administrativo mas esta prtica foi abandonada em 2005.
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90. O desempenho em relao ao registo e gesto dos balanos de caixa, dvida e garantias tem sido melhor. A qualidade dos dados de registo e reporte da dvida elevada. Os registos da dvida externa so completos, actualizados e reconciliados numa base mensal atravs do sistema CS-DRMS. Os registos da dvida domstica so mantidos em separado. Uma reconciliao mensal efectuada com dados considerados altamente ntegros e com um relatrio de gesto bastante abrangente preparado anualmente, incluindo estatsticas do servio da dvida, stocks e operaes. (Se estes fossem produzidos trimestralmente, teramos uma pontuao A para esta dimenso do indicador.) 91. A maioria dos balanos de caixa do Governo so calculados e reconciliados semanalmente, mas existe ainda um montante substancial de fundos extra oramentais fora deste exerccio. A Conta nica do Tesouro (CUT) reconciliada diariamente atravs do eSISTAFE e do sistema do STF (Sistema de Transferncias Financeiras) do Banco Central. O STF o sistema do Banco de Moambique (MdM) para o registo de transaces financeiras efectuadas entre os bancos comerciais e o Governo. No um sistema on-line mas reconciliado diariamente de uma forma coordenada pela DNT de forma a permitir a reconciliao diria da CUT. A DNT prev gerir directamente este processo a partir de 2006, utilizando o e-SISTAFE para efectuar crditos directos nas contas bancrias dos bancos comerciais, sem ter que utilizar o Banco Central como intermedirio. 92. Os sistemas para a contraco de emprstimos e emisso de garantias so claros e geridos dentro dos limites definidos para a dvida total e garantias totais. O Ministrio das Finanas a nica entidade governamental responsvel pela aprovao de emprstimos e garantias26. Uma nova estratgia para a dvida foi desenvolvida durante 2005 e espera-se que seja aprovada antes do final do ano.
93. Conforme notado acima, foram feitos muitos progressos nos anos recentes no sentido do fortalecimento da gesto de tesouraria e da dvida. Com a nova estratgica para a dvida e os processos de criao de capacidade relacionados, ser possvel iniciar, em 2006, a emisso de um relatrio trimestral (em vez de apenas anual) da dvida. De forma semelhante, com a implementao do e-SISTAFE, os processos de reconciliao bancria esto a tornar-se cada vez mais simples e rpidos. No entanto, subsistem trs reas problemticas que no so devidamente abordadas pelas actuais reformas: Os ajustamentos intra-anuais das dotaes oramentais nos ministrios devem ser reduzidos e efectuados de uma forma mais transparente. Em parte, sero necessrias melhorias nos processos de preparao oramental e anlise de forma a aumentar o realismo dos oramentos submetidos para aprovao Assembleia. Tambm ser necessrio um conjunto de procedimentos formalizados para a gesto e reporte das reafectaes oramentais, efectuadas s em trs perodos predefinidos ao longo do ano, luz dos relatrios trimestrais de execuo oramental. A cobertura dos processos de previso de caixa necessita de ser mais abrangente de forma a incluir as despesas de investimento. Dever cobrir no mnimo as componentes financiadas internamente e, idealmente incluir os projectos financiados
26 Conforme fizemos notar acima, as muicipalidades esto a pressionar para ter o direcito de efectuar emprstimos directamente. Em termos de gesto da dvida e perspectiva fiscal, esta situao claramente pouco aconcelhvel.
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externamente. Dado que os prazos de desembolso dos fundos de comparticiapao devem estar articulados com o fluxo de financiamentos externos a projectos, estes requisitos podem ser tratados em simultneo. Essencialmente, o que necessrio um sistema fivel para que os ministrios informem a DNT das previses de fluxo de fundos a projectos e para que a DNT confirme os nveis e prazos dos fundos internos que os ministrios devem esperar receber. A cobertura da CUT necessita de continuar a ser expandida de forma a reduzir o nvel de financiamento extra-oramental (off-budget) a projectos. 94. O trabalho nestas reas est em curso mas envolve um conjunto vasto de actores envolvidos nos processos de reconciliao bancria ou da dvida. Se forem alcanados progressos significantivos durante 2006, ser necessrio que o Governo encontre um mtodo efectivo de coordenao e definio de prioridades nestas reas. 3.4.3 Folha de Salrios, Aprovisionamento (Procurement) e Controlos Internos
Indicador PI-18 PI-19 PI-20 PI-21 Eficcia na folha de pagamento de salrios Competio, eficcia aprovisionamento e controlo no processo de
Pontuao
D+ C D+ C+
Eficcia de controlos internos para despesas no salariais Eficcia da auditoria interna
95. A eficcia dos controlos da folha de salrios comprometida de forma significativa pela ausncia de uma articulao completa e integrada entre os registos de pessoal, a base de dados de pessoal e a folha de salrios. Actualmente coexistem trs sistemas diferentes que no so articulados com regularidade: o Sistema Integrado de Pessoal (SIP) no MAE (para registo do pessoal), as vrias folhas de salrios geridas pelo Centro de Processamento de Dados (CPD) e o sistema de pessoal utilizado pelo TA para aprovao do recrutamento para o servio pblico. O SIP no est actualizado, pelo que no existe uma base efectiva para uma verificao independente da folha de salrios. Mais ainda, existem 12 folhas de salrios separadas ao nvel nacional e que no se encontram integradas27. 96. Os atrasos no processamento de alteraes nos registos de pessoal e na folha de salrios so frequentemente superiores a trs meses e requerem muitos ajustamentos retroactivos. O CPD tem a capacidade de efectuar alteraes numa base mensal mas depende dos ministrios e instituies no processo de prestao de informaes correctas e atempadas. Existem controlos internos para as alteraes dos registos de pessoal e folha de salrios mas no so adequados para assegurar a integridade total dos dados. A DNCP recebe mensalmente, de
27 Existe uma folha de salrios para o Ministrio da Defesa, uma folha central que inclui todas as instituies do governo central e provincial de Maputo e, existem folhas em separado para cada uma das restantes provincias.
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cada instituio do estado, a informao sobre a folha de salrios e com base na folha de salrios do ms anterior efectua uma verificao manual para detectar alguma inconsistncia. A DNCP depois responsvel pelo envio da documentao da folha de salrios para o CDP. 97. Nos ltimos trs anos tm sido efectuadas pelo CPD verificaes parciais folha de salrios para identificar fraquezas no controlo e/ou a existncia de trabalhadores fantasma. No entanto, no existe um plano sistemtico e anual para a realizao destas auditorias. A IGF procede a verificaes e auditoria s folhas de salrios numa srie de instituies. Infelizmente, a informao sobre o seguimento destas auditorias no se encontra disponvel. As despesas com o pessoal representam uma percentagem elevada e crescente do total das despesas oramentadas (41.7% da despesa financiada internamente em 2002, 44.9% em 2004) pelo que a seriedade destas fraquezas nos sistemas de controlo da folha de salrios no pode ser ignorada. 98. Em relao ao aprovisionamento (procurement), os dados existentes no Plano de Actividades/Balano da DNPE mostra que menos de 50% dos contratos acima do nvel nacional para pequenas aquisies so atribudos numa base aberta e competitiva. Existem dvidas sobre a qualidade destes dados mas estes parecem corresponder ao que so as prticas comuns nos processos de aprovisionamento. Apesar de requisitos regulamentados estabelecerem que a concorrncia aberta deve ser o mtodo de competio preferido, as instituies do Estado utilizam frequentemente outros mtodos de aprovisionamento estabelecidos no quadro legal existente. Usa-se frequentemente o argumento de que a lista de fornecedores oficiais do Estado no apresenta opes suficientes para cumprir os requisitos, e/ou que as especificaes tcnicas dos bens a adquirirem so tais que a concorrncia aberta impraticvel. Em suma, as justificaes para o uso frequente de mtodos de procurement menos competitivos so fracas, ausentes ou pouco claras. Existe um mecanismo para queixas em relao ao processo de procurement assim como um processo definido para a submisso de queixas, mas estes esto concebidos de uma forma muito pobre e operam de uma forma que no promove transparncia, confiana e resoluo atempada das queixas. 99. Os controlos internos para despesas no salariais so em geral fracos. Isto deve-se em grande medida ausncia de controlos sobre os compromissos de despesas ao nvel central. As entidades oramentais tm um conjunto de sistemas e procedimentos para registar os compromissos de despesas mas no tm qualquer obrigao de prestar contas ao nvel central sobre os seus compromissos no e portanto estes no se reflectem nas contas do Estado ou nos relatrios de execuo oramental. Existe substancial evidncia de que os controlos de compromissos no so sistematicamente aplicados mesmo dentro das entidades oramentais. A DNCP emite uma circular a todas as instituies do Estado no final de cada ano fiscal solicitando informao sobre os compromissos de despesas no pagas (despesa liquidada e no paga) at ao final do ano. No entanto, desde da eliminao do perodo complementar no existe uma linha oramental em separado para a regularizao de atrasos e estes so simplesmente pagos numa base ad hoc atravs das dotaes do novo oramento (ver PI-4). Conforme notamos acima, a relutncia por parte dos fornecedores em fornecer bens e servios contra ordens de compromisso que tem servido de controlo efectivo para compromissos no pagos, mais do que o sistema formal de controlos no salariais. 100. Existem outras regras e procedimentos de controlo interno, mas estas consistem apenas num conjunto bsico de regras para o processamento e registos de transaces (so os mesmos que aplicados antes da aprovao da lei e regulamentos do SISTAFE). Em algumas reas as regras e procedimentos so deficientes enquanto em outras reas de menor
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importncia so excessivos. O grau de observncia das regras de processamento e registo de transaces em geral elevado mas alguns procedimentos so aplicados sem adequada justificao e/ou porque as regras no so totalmente claras. 101. A funo de Auditoria Interna abrange a maioria das entidades do governo central (se medidas pelo valor/ nvel de despesa que representam no Oramento do Estado). Apesar disto, muitas destas auditorias internas so realizadas directamente pela IGF e apenas uma minoria dos ministrios tm as suas prprias unidades de AI operacionais. No entanto, em termos agregados alcanada uma cobertura de mais de 50% da despesa do governo central. As auditorias internas concentram-se em questes relativas aos sistemas e em geral cumprem com os padres profissionais. Em 2004, 73% do total de inspeces planeadas pela IGF foram realizadas (um total de 12.092 dias de inspeco foram utilizados em 2004, com 94 actividades de inspeces transferidas para 2005). As actividades de auditoria no alcanaram no entanto uma execuo de 100% devido (i) realizao de actividades no planeadas e (ii) porque o tempo utilizado nas inspeces excederam o planeado. Tais ajustamentos so bastante normais em operaes de Auditoria Interna e, em geral, julgamos que o planeamento e organizao das actividades de Auditoria Interna so de elevada qualidade, tendo em considerao os evidentes constrangimentos de capacidade. 102. Os relatrios de Auditoria Interna so emitidos com regularidade para todas as entidades inspeccionadas mas apenas submetidas entidade inspeccionada e ao Ministro das Finanas. As entidades auditadas tm entre 15 a 45 dias para responder IGF. Um relatrio final enviado ao Ministrio das Finanas e entidade auditada. Em geral, a boa prtica internacional indica que se deveriam tambm enviar os relatrios Entidade de Auditoria Suprema (SAI no caso de Moambique, o Tribunal Administrativo), para que a auditoria externa possa avaliar o grau de seguimento das recomendaes efectuadas pela Auditoria Interna. Entre as entidades auditadas, normalmente dada resposta s questes mais significativas identificadas, mas em geral com atrasos e sem um acompanhamento prximo. Em 2004, apenas 50% das entidades auditadas manteve a IGF informada sobre os desenvolvimentos efectuados em resposta s recomendaes recebidas.
103. As debilidades na folha de salrios, aprovisionamento (procurement) e sistemas de controlo so srias e difceis de serem ultrapassadas no curto prazo. Sero necessrias melhorias fundamentais nos sistemas e procedimentos, bem como ao nvel da criao de capacidade. Apesar de algumas das medidas de reforma terem j sido iniciadas em particular em relao ao procurement e Auditoria Interna, esta a area de da GFP onde as aces de reforma avanaram menos e as estruturas de coordenao e liderana da reforma esto mesmo interligadas: As melhorias nos controlos da folha de salrios vo depender do estabelecimento de uma base de dados de pessoal precisa, actualizada e independente com a qual a folha de salrios possa ser formalmente reconciliada, pelo menos numa base semestral. So tambm necessrios procedimentos para assegurar que o processamento de alteraes folha de salrios/registos de pessoal no leve mais de seis meses. O primeiro passo a ser dado o de desenvolver um programa coerente e com recursos para alcanar estas mudanas. Os diagnsticos iniciais para o desenvolvimento deste programa tiveram lugar nu ltimo trimestre de 2005. A sua abrangncia deve ser avaliada, para depois convert-los num plano de aco custeado.
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O CPAR de 2002 props um programa de reforma para a rea de procurement. Recentemente, tm sido dados passos para esclarecer e melhorar o quadro legal28 mas h falta de especialistas profissionais nesta rea29. Isto vai impedir a descentralizao da responsabilidade para o aprovisionamento, que crucial para melhorar a eficcia (value for money) do processo. So portanto improvveis no curto prazo melhorias significativos: um progresso continuado para atingir ganhos de longo prazo deve ser o objectivo. As melhorias nos controlos de despesas no salariais vo depender do estabelecimento de um sistema efectivo de controlo dos compromissos de despesa. O sistema e-SISTAFE prev o estabelecimento de tal sistema mas este apenas estar totalmente operacional em 2007 ou 2008. Existe neste momento um plano estratgico para o desenvolvimento da Auditoria Interna que est a ser implementado. Se este tiver impacto na velocidade e eficcia do seguimento das aces nas entidades auditadas, a pontuao neste indicador ir melhorar. Tambm importante incluir formalmente o Tribunal Administrativo na lista de distribuio dos relatrios de Auditoria Interna. Relativamente extenso da AI a todas as entidades do Governo, h um desafio substancial de desenvolvimento de capacidade, que Moambique apenas se pode esperar resolver no mdio prazo.
3.5 Contabilidade, registo e relatrio

Indicador PI-22 PI-23 PI-24 PI-25 Pontualidade e regularidade de reconciliao de contas Disponibilidade de informao de recursos recebidos pelas unidades de prestao de servios Qualidade e pontualidade dos relatrios financeiros durante o ano Qualidade e pontualidade dos relatrios financeiros anuais
Pontuao
B C C+ C+
104. As reconciliaes bancrias regulares para todas as contas geridas pelo Tesouro incluindo a CUT e Contas Subsidirias so feitas mensalmente. A CUT reconciliada diariamente mas a cobertura limitada e no permite uma reconciliao total de todas as contas bancrias do governo central em particular, existem muitas contas de projectos extra oramentais e vrias agncias governamentais autnomas (ou semi - autnomas) tm contas bancrias em separado, particularmente para receitas prprias. As instituies responsveis por estas contas tm de submeter reconciliaes bancrias DNCP numa base mensal, mas
Por exemplo, em Abril 2004 a lei de procurement de 1996 foi alterada. Isto permitiu que os concorrentes efectuassem pagamentos de custos administrativos aos oficiais responsveis. Um novo cdigo de procurement foi tambm aprovado por Decreto em Dezembro de 2005. 29 O CPAR (2002) identificou o vacum de especialistas profissionais como o constrangimento fundamental nesta rea. Infelizmente, at que o quadro legislativo e regulatrio do procurement seja revisto, um processo abrangente para a criao de capacidade para a sua implementao no poder ser iniciado.
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no foi possivel verificar se de facto todas as instituies o fazem de uma forma abrangente e consistente. 105. Os adiantamentos so limitados aos efectuados de acordo com o sistema duodecimal, em relao ao qual um justificativo mensal dos adiantamentos recebidos efectuado pelas diferentes agncias que realizam despesa. O sistema de contabilidade tem de facto um procedimento para a criao de contas em suspenso, onde uma conta pode ser mantida com adiantamentos no justificados ou para outras despesas onde foram detectadas irregularidades. Os montantes registados nestas contas em suspenso so deduzidos da transferncia sucessiva duodecimal, criando um incentivo forte para uma reconciliao atempada e completa. No existe assim nenhuma acumulao significativa de contas suspensas pendentes, e existe um procedimento formal para reconcili-las no fim do ano. Por outro lado, a reconciliao de saldos no justificados no final do exerccio oramental por vezes efectuada de forma apressada e ad hoc quando a informao necessria para a reconciliao no se encontra disponvel. 106. A informao disponibilizada sobre os recursos recebidos pelas unidades de prestao de servios de primeira linha bastante limitada no sistema contabilstico. Isto deve-se ao facto de tanto os Relatrios de Execuo Oramental e a Conta Geral do Estado serem apresentados numa forma agregada de acordo com a classificao orgnica (administrativa) principal30. Porm, ao nvel provincial e ministerial so mantidas contas com um maior grau de desagregao mas esta informao mais detalhada apenas estar disponvel centralmente quando o e-SISTAFE se tornar totalmente operacional. Entretanto, foi realizada uma Anlise do Processo de Canalizao dos Recursos Pblicos e da Prestao de Servios (Expenditure Tracking & Service Delivery Survey - ETSDS) durante os anos de 2002/03, cobrindo o sector da sade. Esta pesquisa analisou o nvel de despesas autorizadas em relao a oramentos aprovados atravs de uma amostra representativa dos departamentos distritais e provinciais. A hiptese testada foi a de que os atrasos na execuo do oramento e os fracos sistemas de controlo estavam a ter um efeito adverso na qualidade de prestao de servios. Na prtica, o ETSDS verificou que a manuteno dos registos era to pobre que se tornava impossvel determinar o grau de falta/ausncia de ligao entre os nveis provincial e distrital. No entanto, revelou informao sobre o modo de operao real do sistema e apontou formas de melhorias no financiamento dos servios de sade nos distritos. Infelizmente, no existem actualmente planos de repetir esta pesquisa nem a realizao de uma pesquisa semelhante no sector da educao. 107. Em relao qualidade e pontualidade nos relatrios oramentais intra-anuais, so emitidos Relatrios de Execuo Oramental (REOs) trimestralmente, num prazo de seis semanas aps o final do trimestre. A comparao directa com as estimativas oramentais aprovadas apenas possvel para as linhas administrativas principais. Adicionalmente, at ao final de 2004, a cobertura dos REOs tende tambm a ser mais resumida do que as estimativas oramentais pois tende a ser limitada pela gesto das despesas atravs da CUT, enquanto o oramento tambm inclui estimativas para despesas de projectos (includos no oramento) financiadas pelos doadores e algumas despesas geridas pelas receitas prprias. Assim, apesar dos REOs serem regulares e dentro dos prazos, at ao final de 2004, permanecem problemas
30
A partir de 2006, as despesas sero tambm reportadas nos REOs trimestrais e na CGE de acordo com uma classificao programtica.
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significativos ao nvel da comparao entre o oramento e as contas de despesas finais. Mais ainda, como instrumento de monitoria do oramento, a utilizao dos REOs limitada pelo facto de que estes apenas reportam pagamentos porque, conforme notamos acima, no existe um processo formalizado de registo dos compromissos de despesas ao nvel central. 108. Um relatrio financeiro consolidado de contas anual, a Conta Geral do Estado, preparado numa base regular. O detalhe de informao em relao receita, despesa, saldos bancrios e activos financeiros nem sempre completa mas as omisses no so significativas para por em causa a sua utilizao. O nvel de detalhe na receita e na despesa poderia ser muito maior do que actualmente, e espera-se que se expanda com o novo sistema de classificao do e-SISTAFE. Desde 2004, a Conta Geral do Estado tem sido submetida a uma auditoria externa dentro de um prazo de cinco meses aps o final do exerccio. Os relatrios tm sido apresentados de uma forma consistente nos ltimos anos com informao de acordo com os padres de contabilidade utilizados, embora estes apresentem algumas inconsistncias em relao aos padres internacionais.
109. Os sistemas de contabilidade e reporte sero melhorados de forma significativa com a implementao plena do e-SISTAFE e portanto o enfoque principal nesta matria tem sido no processo de concepo e desenvolvimento do SISTAFE. Isto claramente apropriado se forem alcanadas melhorias sustentadas no longo prazo. No entanto, a eficcia no processo de tomada de deciso no oramento depende fundamentalmente da qualidade da informao contabilstica e prestao de contas. Actualmente, este constrangido tanto pela falta de abrangncia dos relatrios financeiros como pela utilizao de formatos de prestao de contas que no so de fcil maneio. Estas so reas onde existe potencial para ganhos no curto prazo atravs de um processo cuidado de reengenharia dos sistemas existentes. Recomendamos, assim, uma reviso interna (pela DNCP, DNT, DNO e UTRAFE) dos relatrios de reconciliao bancria existentes, REOs e CGE. Esta reviso deveria acontecer numa fase inicial do primeiro trimestre de 2006 e dever ter como objectivo a introduo de alteraes rpidas a ser introduzidas no primeiro REO e de forma a evitar alteraes no decurso do exerccio oramental31. Foram j introduzidas melhorias durante 2005 e o que agora necessrio essencialmente o aprofundamento dos refinamentos j iniciados. 110. Entre as alteraes a serem consideradas incluem-se: Melhorias na regularidade e prazo dos relatrios de despesas para projectos financiados pelos doadores e actividades financiadas por receitas prprias para que estas informaes sejam incorporadas de forma mais consistente nos REOs. Assegurar que existe documentao devida em todos os relatrios sobre as reas onde as actuais omisses so conhecidas com estimativas do seu valor aproximado. Sujeita aos limites dos fluxos de informao actuais, aumentar o grau de detalhe prestado em cada uma das linhas administrativas de forma a ter uma perspectiva sobre as despesas por sub-sector, programa ou funo. (Tal detalhe dever ser introduzido para alguns ministrios e instituies a partir de 2006).
31
A falta de consistncia nos formatos tem sido um dos problemas e como tal importante evitar a constante introduo de mudanas nos relatrios trimestrais de prestao de contas.
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Re-examinar os formatos de apresentao da informao de forma a tornar os relatrios mais teis para efeitos de gesto. 111. A ausncia de informao sobre recursos recebidos e utilizados pelas unidades de prestao de servios de primeira linha apresenta um tipo de problema diferente e mais difcil de tratar. A manuteno de registos nestes nveis extremamente limitada e no melhorar com as reformas do SISTAFE, que actualmente no tm em vista uma extenso ao nvel distrital. No curto prazo, a abordagem ter de confiar nas pesquisas sobre a canalizao de recursos pblicos e prestao de servios realizadas de forma ad hoc, seguidas pela introduo das necessrias medidas prticas correctivas luz dos resultados das pesquisas. O ETSDS 2002/03 no sector da sade prestou algumas recomendaes prticas para melhorias. Uma pesquisa semelhante dever ser planeada para 2007 ou 2008 para avaliar at que ponto foram implementadas aquelas recomendaes e quais os efeitos que tiveram. Entretanto, um ETSDS para escolas primrias e servios de educao distritais deveria ser considerado como de elevada prioridade se possvel para ser realizado em 2006/07.
3.6 Auditoria e anlise externa

Indicador PI-26 PI-27 PI-28 mbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa Anlise parlamentar da lei oramental anual Anlise parlamentar dos relatrios de auditoria externa
Pontuao
D+ B+ C+
112. O mbito e a natureza da auditoria externa em Moambique muito particular e tem de ser bem entendida de forma a poder efectuar comparaes sensadas com padres internacionais de auditoria externa32. A instituio suprema de auditoria o Tribunal Administrativo que directamente responsvel pela auditoria das contas individuais das entidades governamentais assim como pela auditoria Conta Geral do Estado. O TA tem tambm um estatuto judicial, actuando efectivamente como o Tribunal de Contas revendo e alcanando decises finais sobre as auditorias de departamentos individuais, assim como impondo multas e/ou iniciando investigaes criminais se necessrio. Assim, na sua capacidade de Tribunal de Contas o TA desempenha a maior parte das funes desempenhadas pela Comisso Parlamentar de Contas Pblicas existente no sistema anglosaxnico. Apenas a auditoria da CGE e o correspondente parecer do TA so submetidos Assembleia da Repblica, como base para a reviso e aprovao da CGE. 113. Sendo a CGE um relatrio financeiro consolidado para a totalidade do governo, a auditoria do TA no aborda questes detalhadas sobre a gesto no uso de fundos ou nos procedimentos de aprovisionamento. Em vez disso, simplesmente verifica se o relatrio correcto e completo como conjunto de contas consolidadas. Uma auditoria mais detalhada das transaces e do funcionamento dos processos de controlo interno e procurement
32
Veja-se tambm a Seco 2.3.2 deste Relatrio.
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efectuado ministrio por ministrio. De momento apenas cobre auditoria financeira e no inclui ainda auditorias sobre a eficincia e eficcia da despesa value for money (VFM). De acordo com TA a expanso da cobertura da auditoria financeira a prioridade imediata que tem que ser considerada antes que a aplicao de auditorias VFM possa ser considerada. Infelizmente, devido a constrangimentos de capacidade o TA no abrange todas as agncias anualmente; em vez disso a inteno a de cobrir todas as agncias durante um ciclo de quatro anos (isto 25% das agncias governamentais por ano)33. No contexto dos recursos humanos de Moambique, seria extremamente difcil alcanar cobertura superior. No entanto, dado que os padres internacionais recomendam 75 a 100% de cobertura por ano, a pontuao atribuda a este indicador baixa. 114. Em termos dos prazos de auditoria da Conta Geral do Estado, foram feitos grandes progressos pelo Tribunal Administrativo34. Cumprindo com os requisitos da lei do SISTAFE, a CGE auditada anualmente entre 31 de Maio e 30 de Novembro de cada ano, para que o relatrio de auditoria seja submetido Assembleia da Repblica dentro de um prazo de 11 meses desde o perodo da auditoria. Este requisito foi cumprido tanto em 2004 como em 2005 (cobrindo a CGE de 2003 e 2004) aps um perodo de recuperao durante o qual os pareceres para as CGEs de 2001 e 2002 foram completados conforme a nova legislao. 115. Em relao s respostas aos problemas identificados pelas auditorias, as particularidades do sistema moambicano tem algumas vantagens35, na medida em que o TA tem o poder para impor multas ou iniciar outras aces correctivas como resultado das auditorias departamentais conduzidas. Fomos informados de que estas medidas foram tomadas num srie de casos. Em termos da auditoria da CGE, a Comisso Parlamentar que recomendou medidas de acompanhamento e um relatrio sobre a sua implementao includo no parecer do TA sobre a CGE do ano seguinte. 116. A anlise parlamentar da lei oramental anual cobre o plano anual (PES), polticas fiscais, o cenrio fiscal de mdio prazo e prioridades de mdio prazo assim como os detalhes da despesa e da receita. Os procedimentos adoptados para a reviso esto firmemente estabelecidos e respeitados. O Ministro das Finanas tem de submeter as propostas de oramento anual Assembleia da Repblica at 30 de Setembro de cada ano. A proposta de oramento ento distribuda pelas seis Comisses Parlamentares, cobrindo as reas sectoriais, e Comisso Parlamentar do Plano e Finanas, que para alm de rever a proposta de oramento do Ministrio das Finanas, assume um papel de coordenao entre as sete comisses. As Comisses tm dois meses para rever as propostas, desenvolver comentrios e negociar eventuais emendas com o Ministrio das Finanas e os respectivos colaboradores. No incio de Dezembro, o oramento apresentado Assembleia da Repblica para a respectiva considerao e aprovao. O oramento acompanhado por um conjunto formal de comentrios (um parecer) sobre as propostas de oramento pela Comisso Parlamentar do Plano e Finanas. O processo de anlise das propostas de oramento pela Assembleia da Repblica assim bem desenvolvido e completamente consistente com as normas
O TA informou que de momento o plano de auditorias est ligeiramente atrasado em relao a este objectivo, mas no foi possvel obter detalhes das auditorias efectivamente executadas. O facto de a CGE de 1998 no poder ter sido auditada e apresentada Assembleia Nacional at 2001 d a noo de como efectivamente as auditorias pendentes da CGE foram sendo consequentemente resolvidas. 35 Claramente, tambm tm desvantagens: notavelmente o facto de que a maior parte das decises do TA no so revistas pela Assembleia da Repblica ou pelas Comisses Parlamentares.
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internacionais de boas prticas, apesar do facto que ainda haja evidncia limitada que o Parlamento tenha tido uma funo de desafio efectiva36. Adicionalmente, existem regras claras para as emendas intra-anuais ao oramento pelo Executivo e que so geralmente respeitadas. No entanto, estas regras permitem redistribuies administrativas muito extensas um factor que faz com que a pontuao deste indicador seja reduzida. 117. A anlise parlamentar do relatrio de auditoria externa leva em geral trs meses aps a sua recepo pela Assembleia da Repblica. Conforme notado acima este processo liderado pela Comisso Parlamentar do Plano e Finanas, a mesma comisso que lidera a anlise parlamentar do oramento. Devido ao enquadramento legal actual para o processo de auditoria externa, a anlise realizada pela Assembleia da Repblica limitada apenas auditoria CGE, a qual d Assembleia da Repblica uma imagem demasiado agregada da execuo oramental. este factor que faz reduzir a pontuao atribuda a este indicador37. No entanto, audincias intensivas sobre concluses chave tm lugar, apesar de serem principalmente realizadas com oficiais do Ministrio das Finanas. So tambm recomendadas aces ao Executivo; h evidncia de que algumas so implementadas e que existe um procedimento para avaliar o seu seguimento. O tipo de aces recomendadas refere-se a aces pelo Ministro das Finanas e frequentemente so de natureza sistmica. Por exemplo, a CGE de 1998 no incluiu uma declarao do patrimnio de Estado e a Assembleia da Repblica recomendou a sua incluso, a qual tem sido verificada desde 2002. O lanamento da iniciativa SISTAFE tambm em parte resposta s crticas apresentadas pela Assembleia da Repblica sobre a qualidade da contabilidade e prestao de contas.
118. Esto em curso iniciativas para criao de capacidade tanto no TA como na Assembleia da Repblica. O seu impacto tem-se vindo a fazer sentir nas melhorias continuadas na qualidade dos pareceres do Tribunal Administrativo e da Comisso Parlamentar do Plano e Finanas. A qualidade da anlise parlamentar das propostas de oramento especialmente notvel, dada a juventude das instituies e os constrangimentos inerentes dos recursos humanos em Moambique. Se as regras em relao s redistribuies das dotaes oramentais pudessem ser reforadas (de forma a reduzir o nvel de redistribuies interministeriais autorizadas sem aprovao legislativa), ento a qualidade da anlise parlamentar seria reflectida nos resultados oramentais finais e a pontuao neste indicador (PI-27) melhoraria. 119. As melhorias nas avaliaes da qualidade da auditoria externa e da anlise parlamentar dos relatrios de auditoria (indicadores PI-26 & PI-28) vo depender da melhoria na abrangncia e pontualidade da auditoria externa. Essencialmente, a abrangncia necessita de ser expandida de 25% das entidades do governo anualmente para 50% e depois para 75 a 100%. Isto apenas poder ser efectuado atravs do aumento do nmero de auditores qualificados no TA e ser com certeza um processo lento no contexto moambicano. Assim, nenhum melhoramento notvel esperado para estes indicadores at 2007. No mdio-longo
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Challenge function, em ingls, significa contestar, questionar e contra-propor.
O Presidente da Comisso Parlamentar tem como ponto de vista de este expediente um arranjo de curto a mdio prazo, dados os apertados constrangimentos na capacidade de auditoria e de reviso financeira pelo Parlamento. Esta uma posio com a qual sentimos empatia.
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prazo, o Governo moambicano deveria considerar a expanso do papel da Assembleia da Repblica em relao verificao dos resultados da auditoria externa. Mas at existir maior capacidade de auditoria em geral e maior capacidade de anlise ao nvel da Assembleia da Repblica, tal no deve ser considerado como prioridade.
3.7 Prticas dos Doadores

120. Este ltimo conjunto de indicadores olha para o comportamento dos doadores e fornece uma avaliao sobre o grau de impacto das prticas dos doadores no desempenho dos sistemas de GFP.
Indicador D-1 D-2 D-3 Previsibilidade do Apoio Directo ao Oramento Informao financeira prestada pelos doadores para efeitos de oramento e reporte nos apoios a projectos e programas Proporo da ajuda que gerida de acordo com os procedimentos nacionais
Pontuao
C+ D+ D
121. Moambique tem recebido apoio directo ao oramento desde dos finais dos anos 90 por parte de um grupo crescente de doadores, que neste momento inclui 17 agncias bilaterais e multilaterais. Os principais compromissos recprocos foram integrados num Memorando de Entendimento assinado em 2004, que inclui uma srie de aces a desencadear pelos doadores de forma a melhorar a eficcia da ajuda, incluindo algumas questes cobertas pelos indicadores PEFA. 122. No que diz respeito previsibilidade do Apoio Directo ao Oramento tm sido observados progressos contnuos nos ltimos trs anos, mas mesmo assim a pontuao global relativamente baixa. Em termos de desvios anuais, apenas em 2002 as despesas foram inferiores previso em mais de 5%. O principal motivo foi que um montante elevado de desembolsos previstos para 2002 apenas se materializou no incio de 2003. Para 2003 e 2004, como se pode verificar na tabela abaixo, os desembolsos finais foram superiores aos montantes previstos, medida em que cada vez mais doadores se juntaram ao grupo dos que prestam apoio directo ao oramento. 123. Os atrasos intra-anuais so um problema comum. No final de cada exerccio oramental, a DNT prepara um calendrio de previso dos pagamentos a receber com base nos acordos bilaterais assinados. Em todos os anos recentes, o atraso ponderado nos desembolsos em relao a este calendrio situou-se acima de 25% (veja-se o Anexo 4 para maiores detalhes). Isto pode levar e levou, de facto, a problemas na gesto de tesouraria do Governo, que de forma a cobrir as quebras financeiras inesperadas teve de recorrer ao financiamento domstico atravs da emisso de Bilhetes de Tesouro, aumentando a dvida domstica. Esta uma rea de actual preocupao tanto para Doadores como para Governo, e onde melhorias so esperadas no futuro prximo. Os resultados preliminares para 2005 mostram j melhorias na previsibilidade dos fundos, tanto em termos de desvios globais
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como em termos de atrasos ponderados. Para o perodo 200204, no entanto, a pontuao deste indicador de C+38.
Total Anual de Desembolsos do Apoio Directo ao Oramento comparado com a previso da DNT Desembolsos Estimados*
US$m
Desembolsos Reais*
US$m
Diferena
%
2002 2003 2004 2005**
90.2 133.5 158.2 206.9
66.0 170.6 165.5 210.6
-26.8% 27.8% 4.6% 1.8%
* No inclui PRSC do Banco Mundial ** Apenas at ao terceiro trimestre Fonte: DNT, Governo de Moambique
124. As despesas em projectos e programas so uma rea onde a disponibilidade de informao abrangente limitada, tanto para despesa oramentada como despesa executada. Informao agregada nesta rea seria uma grande ajuda para tratas as questes de abrangncia do oramento, e da melhoria da planificao geral. De momento, solicitado aos doadores que forneam informao sobre os projectos financiados externamente atravs de tabelas resumidas submetidas DCI (Direco de Cooperao e Investimentos, Ministrio do Plano e Desenvolvimento), e atravs de folhas de projecto recolhidas pelos sectores relevantes para incluso no Plano Econmico e Social (PES). difcil avaliar, no entanto, se a informao existente abrangente. O seu formato e o calendrio de acordo com o qual esta solicitada no permitem uma articulao efectiva com o calendrio oramental do Governo e consistncia com a classificao oramental do Governo. Para alm disso, a informao recolhida pela DCI e pelos sectores no verificada e integrada para uso no processo de formulao do oramento. De momento, a coordenao entre DCI, DNPO e DNCP inadequada. Os relatrios financeiros dos doadores para as despesas de projectos executadas so tambm submetidas ao Governo, mas no para a totalidade dos projectos e por vezes com extensos atrasos, o que no permite a sua utilizao para efeitos de consolidao nos relatrios do Governo. 125. O uso de procedimentos nacionais na gesto das actividades financiadas pelos doadores, em reas tais como procurement, contabilidade, prestao de contas e auditoria, est no momento limitada aos fundos de apoio directo ao oramento (15-20% dos fluxos de ajuda ao Governo Central). Alguns dos projectos financiados pelos doadores utilizam procedimentos nacionais para gastos e contabilidade mas no para todos os demais aspectos
38
Para verificar o clculo da dimenso (ii) deste indicador, relacionada aos atrasos ponderados, beja-se a ltima tabela do Anexo 4.
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da gesto. Programas sectoriais, que gradualmente esto a caminhar para o uso dos sistemas nacionais, no esto ainda totalmente alinhados, sobretudo devido s preocupaes em relao s prticas de procurement e requisitos de auditoria que apenas podem ser cumpridos atravs de auditorias solicitadas ao sector privado. No global, substancialmente menos de 50% dos fundos de ajuda ao Governo Central so geridos atravs de procedimentos nacionais, o que resulta numa pontuao D a este indicador.
126. A harmonizao e alinhamento das Prticas dos Doadores tm sido alvo de alargados debates em Moambique. Para gerar melhorias concretas nas prticas actuais, ser importante concentrar o debate mais especificamente nas melhorias necessrias e praticveis no curto prazo. Em relao utilizao dos procedimentos nacionais, a baixa pontuao do indicador reflecte em parte a natureza dos procedimentos dos doadores na gesto dos fundos mas reflecte tambm as preocupaes em relao fraca qualidade dos processos de procurement do Governo e a limitada capacidade de auditoria. A presente avaliao PEFA demonstra que existem justificativos para estas preocupaes e que melhorias significativas nos procedimentos nacionais so pouco provveis no curto e mdio prazo. 127. Por outro lado, no h motivos para que melhorias significativas no possam ser alcanadas em relao previsibilidade do apoio ao oramento e prestao de informao sobre oramentos e despesas dos fluxos externos. Isto necessitar que os financiamentos prometidos pelas agncias doadoras sejam convertidos em planos de aco concretos e com os recursos necessrios. O ponto de partida deve ser o reconhecimento por parte de todos os doadores que a informao necessita de ser prestada ao Governo de forma abrangente, em momentos especficos do ano definidos pelos requisitos do ciclo oramental, e utilizando formatos consistentes com as classificaes do Governo. At certa medida, o estabelecimento do Grupo de Trabalho GovernoDoadores para os gastos extra-oramentais comeou j a abordar estas questes, mas existe uma sensao de que a fora motriz por traz do Grupo de Trabalho parte do lado dos Doadores. O Governo deve tomar a liderana na definio das orientaes e sistemas que os doadores tm de observar, gerando os incentivos apropriados atravs da recusa de ofertas de ajuda externa que no cumprem com estes requisitos. 128. Adicionalmente, o progresso seria grandemente facilitado se os doadores pudessem nomear o seu agente gestor para monitorar as prticas dos vrios doadores e coordenar a submisso de informao ao Governo. Em relao ao apoio ao oramento, a troika que foi estabelecida pelos PAPs efectivamente um agente de gesto para os doadores e est j a ajudar a alcanar melhorias na previsibilidade dos desembolsos do Apoio Directo ao Oramento. Se um mecanismo semelhante pudesse ser criado para gerir a transferncia de informao para o Governo sobre os dados de despesas em todos os financiamentos externos, melhorias rpidas poderiam ser alcanadas no indicador D-239. As modificaes no formato da informao solicitada, e o respectivo prazo, iriam melhorar directamente a pontuao do indicador e iriam gerar uma base de informao muito mais slida para ser utilizada pelo Governo para aumentar a cobertura oramental. Para enfrentar estes problemas, uma base de
A base de dados de projectos que foi estabelecida para os estados membros da UE representa uma iniciativa promissora. O nosso entendimento de que a ideia de expander esta iniciativa de forma a cobrir todos os Parceiros para o Desenvolvimento de Moambique foi j discutida.
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dados sobre a ajuda foi pilotada pelos pases membros da Unio Europeia em meados de 2005, cobrindo informao sobre projectos. Esta base de dados j foi extendida aos programas sectoriais e a todos os parceiros do G18 que no fazem parte da UE, e que no fazem parte do G18, tais qual o Japo e os EUA. De momento, a incluso dos projectos e programas das Naes Unidas est a decorrer, juntamente com um trabalho preparatrio para transferir a base de dados para o Governo, com a assistncia tcnica necessria. Este instrumento poderia contribuir para a melhoria da pontuao no indicador D-2 de vrias formas, como por exemplo: (a) fornecer uma viso global de todas as actividades da ajuda, por sector e por instrumento; (b) providenciar fluxos de informao trimestrais sobre gastos financiados pela ajuda num formato nico; e (c) disponibilizar previses de pagamentos por trimestre para o ano seguinte.
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4 ESTRUTURAS E PROCESSOS RECOMENDADOS PARA FUTURAS AVALIAES DA GFP

129. Esta avaliao uma das primeiras a ser realizada utilizando a metodologia final aprovada pelo PEFA em Julho 2005. Constitui assim uma oportunidade para testar a utilidade e aplicabilidade dos indicadores e metodologia. Mais ainda, os termos de referncia para esta avaliao da GFP especificavam que a equipa apresentasse recomendaes sobre as estruturas e processos para futuras avaliaes de GFP. Este captulo sumariza as opinies da equipa sobre o uso da metodologia PEFA e a sua aplicabilidade em Moambique. Apresenta tambm recomendaes para o estabelecimento de um processo regular de avaliao da GFP que pode contribuir efectivamente para o dilogo sobre polticas entre doadores e Governo e, mais importante ainda, para a capacidade do Governo de monitorar e gerir a reforma da GFP.
4.1 Aplicabilidade da metodologia PEFA em Moambique

130. Em termos globais, a metodologia PEFA forneceu um enquadramento muito til de anlise para avaliar a qualidade do sistema de GFP em Moambique. Em particular, a sua objectividade e ateno a detalhes analticos simplificou bastante a recolha do material necessrio, e tornou o dilogo com as contrapartes do Governo muito mais construtivo. O seu enfoque em fontes de informao especficas e o espao limitado para opinies pessoais na definio das pontuaes dos diferentes indicadores, significou que a discusso centrou-se em assuntos concretos e de substncia em vez de em interpretaes subjectivas. 131. Em algumas reas, a dificuldade em organizar reunies com as entidades apropriadas e, os atrasos na recolha de toda a informao relevante no permitiu que um conjunto exaustivo de dados (em particular os dados sectoriais) fossem recolhidos e analisados. Mais ainda, mesmo ao nvel central, a interpretao e anlise de dados foi atrasada inmeras vezes pelo tempo que foi necessrio para recolher esses dados. No futuro, os dados necessrios tanto dentro como fora das agncias centrais envolvidas na avaliao devero ser tratados de forma a assegurar que a informao necessria recolhida antes da realizao da avaliao. medida que a IGF e outras instituies do Governo vo desenvolvendo uma crescente familiaridade com a metodologia, isto dever ser mais fcil de organizar. 132. A natureza altamente estruturada da metodologia significa porm que no se coaduna facilmente com as necessidades especficas do pas em avaliao. Nem abre oportunidades para uma anlise mais profunda dos aspectos do sistema de GFP que merecem uma ateno especial, para alm da imagem limitada dada pela pontuao de cada indicador. No caso de Moambique, algumas das reas que requerem uma anlise mais detalhada so:
a) O desempenho dos sistemas de GFP descentralizados / desconcentrados, tanto no
nvel provincial/distrital como ao nvel municipal. Aqui existe a necessidade tanto de testar a robustez dos oramentos na medida em que movimentam recursos em relao a pontos de prestao de sevios, quanto de se chegar a um melhor entendimento das intervenes que podem aumentar a eficincia e eficcia das despesas pblicas em nveis descentralizados/desconcentrados do governo.
b) Tambm ligado prestao de servios pblicos, o interface dos sistemas central e
sectoriais para planear, oramentar, executar e reportar sobre gastos pblicos no parece neste momento permitir um planeamento significativo e um acompanhamento
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(tracking) apropriado dos recursos pblicos de forma a lig-los aos resultados. preciso melhorar o conhecimento sobre como introduzir uma abordagem segundo o desempenho nos sistemas e processos oramentais.
c) reas mais especficas de gesto do oramento, tais como a folha de salrios e a
gesto dos atrasos, so difceis de avaliar em detalhe neste momento. Existe a necessidade de uma anlise mais aprofundada que fornea dados detalhados e informao sobre sistemas existentes, os seus constrangimentos e potenciais solues. 133. No entanto, importante lembrar que a metodologia PEFA no pode providenciar mais de uma imagem fotogrfica do desempenho corrente do sistema de GFP. uma imagem abrangente e objectiva e, como tal constitui uma forma efectiva de avaliar o progresso ao longo do tempo. Mas no uma ferramenta de diagnstico no verdadeiro sentido da palavra, e em muitos casos no fornece informao suficiente para explicar porque os sistemas no esto a funcionar melhor. Nem uma ferramenta de planeamento de trabalho para gerir o desenho e a sequncia das reformas de GFP. Necessita assim de ser complementada tanto por estudos mais detalhados sobre aspectos especficos do sistema de GFP como pela realizao de seminrios anuais de planeamento e reviso para actualizar e reforar o programa de reforma de GFP.
4.2 Estrutura e instrumentos propostos para futuras avaliaes de GFP

134. As indicaes do Secretariado PEFA so de que as avaliaes de GFP devem ser realizadas cada 3-5 anos, de forma a permitir que as reformas tomem os seus cursos e gerem impactos significativos nos indicadores relevantes. No caso de Moambique, o MdE para o Apoio Programtico (Apoio ao Oramento) e o Quadro de Avaliao de Desempenho associado prev um processo de avaliao anual. Claramente, uma avaliao anual PEFA ser excessiva tanto porque iria retirar tempo valioso aos oficiais do Governo como porque alteraes no estado do sistema no so normalmente visveis numa base anual. No entanto, parece razovel que os parceiros PAP recebam, primeiro, uma garantia anual de que os requisitos normais definidos pela legislao de finanas pblicas esto a ser cumpridos e, segundo, que as reformas de GFP esto a ser conduzidas de uma forma sria. No contexto actual de Moambique, tambm parece que o ritmo intenso de reformas de GFP merece provavelmente um acompanhamento mais prximo de forma a assegurar que o foco das aces correcto e que os resultados esto a ser alcanados. 135. luz destas consideraes e das limitaes da metodologia PEFA notadas acima, recomenda-se assim que: a) A prxima avaliao utilizando a totalidade da metodologia PEFA e envolvendo a equipa de consultores externos deve ser realizada no ltimo trimestre de 2007, de forma a cobrir o progresso em 2005 e 2006 (anos em que conjuntos completos de dados estaro ento disponveis, incluindo o Parecer do TA), e para avaliar os progressos em relao dos resultados da avaliao de 2004. b) A subsequente avaliao completa do PEFA dever ser realizada no ltimo trimestre de 2010, cobrindo os trs anos subsequentes. c) De forma a alimentar o processo de reviso conjunta anual, uma avaliao reduzida deveria ser realizada numa base anual nos restantes anos (2006, 2008 e 2009) por uma
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equipa composta por oficiais do governo, agncias doadoras e representantes da sociedade civil. Esta deveria examinar um sub-conjunto dos indicadores PEFA, a partir dos quais possa ser efectuada uma avaliao sobre os resultados globais da GFP (indicadores PI-1 a PI-04), as prticas dos doadores (indicadores D-01 a D-03) e os cinco aspectos do processo devido na operao do oramento, nomeadamente o acesso pblico a informao fiscal (PI-10), ordem e participao no processo de oramentao anual (PI-11), qualidade e pontualidade dos relatrios oramentais intra anuais (PI-24), mbito e natureza da auditoria externa (PI-26) e anlise parlamentar da lei oramental anual (PI-27). Na prtica, dada a necessidade da CGE ser finalizada antes da realizao desta avaliao reduzida, esta ter de ser realizada no terceiro ou quarto trimestre do ano, que por sua vez implicar a reorganizao dos papis das revises conjuntas anuais e semestrais do apoio directo ao oramento. d) Adicionalmente, deveria existir uma reviso anual dos relatrios de progresso nos diferentes aspectos dos projectos de reforma de GFP em curso (nomeadamente relatrios de progresso do e-SISTAFE) de forma a assegurar que as reformas esto a ser conduzidas eficientemente e que os resultados planeados esto a ser alcanados. Nos anos em que uma avaliao PEFA completa for efectuada, o relatrio PEFA providenciar informao de base para avaliar o impacto das reformas e para considerar a possvel necessidade de redireccionar reformas relativamente s diferentes prioridades e/ou ajustar o ritmo e sequncia das suas componentes individuais. Recomendamos que o Governo organize uma reviso global do progresso das reformas em Janeiro ou Fevereiro de cada ano. e) De forma a guiar a concepo detalhada das reformas, haver ocasionalmente a necessidade de produzir estudos detalhados orientados para o diagnstico de problemas e identificao das solues mais apropriadas. Por exemplo, a avaliao PEFA 2004/05 aponta claramente para a necessidade de uma anlise mais detalhada dos controlos da folha de salrios durante 2006 de forma a informar sobre a planificao de melhorias nesta rea40. f) Estudos de acompanhamento dos fluxos (tracking) de despesa e da prestao de servios tero de ser realizados numa base peridica como forma de complementar os resultados da avaliao PEFA com uma anlise mais detalhada do estado dos processos de prestao de servios ao nvel local. Recomendamos que um ETSDS para a Educao seja realizado em 2006 e que um ETSDS para a Sade seja repetido em 2008.
40
Os diagnsticos efectuados no ltimo trimestre de 2005 poderiam servir este objectivo, ou ser complementados por estudos adicionais.
RELATRIO FINAL
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Figura 4.1: Calendrio Recomendado para Avaliaes da GFP 2006 2010
PEFA 2005 2006 Estudos / Aces recomendadas: ETSDS Educao Avaliao GFP Anual (com base num conjunto de indicadores PEFA) Analise da Folha de Salrios e Base de Dados do Pessoal
PEFA 2007 2008 / 2009 Estudos / Aces recomendadas: ETSDS Sade Avaliao GFP Anual (com base num conjunto de indicadores PEFA) Outros estudos detalhados para identificar problemas e propr solues
PEFA 2010
4.3 Capacitao para futuras avaliaes de GFP

136. O processo de avaliao PEFA concebido como uma avaliao independente, a ser realizada por profissionais qualificados, externos tanto em relao ao Governo como em relao s agncias doadoras. importante reter esta estrutura de forma a evitar potenciais conflitos de interesse e de forma a assegurar um nvel mximo de objectividade. No caso de Moambique, parece mais apropriado, pelos menos para o futuro prximo, que o processo de avaliao PEFA seja realizado por uma combinao de consultores internacionais e locais. No entanto, importante apoiar o desenvolvimento da adequada capacidade tcnica na utilizao da metodologia e na interpretao dos respectivos indicadores no contexto do pas, em particular pelos oficiais do Governo que trabalham nas instituies chave, como o Ministrio das Finanas e instituies de auditoria interna e externa. Isto permite um dilogo informado sobre os resultados da avaliao e sobre as respectivas implicaes. No caso de Moambique, proposemos ainda, em 4.2. acima, que uma avaliao reduzida seja realizada numa base anual, alimentando o processo de reviso conjunta em curso para o Apoio ao Oramento. Se tal for efectuado, como propomos, por uma equipa local conjunta41, ento uma maior capacitao tcnica ser necessria. 137. A primeira Avaliao de GFP utilizando a metodologia PEFA foi realizada por uma equipa de consultores externos, mas foi colocado um nfase especfico de forma a assegurar um grau mximo de criao de capacidade durante o trabalho. Um membro da Inspecogeral de Finanas acompanhou o trabalho da equipa durante a total durao do estudo e contribuiu significantemente nas discusses internas, recolha de materiais e avaliao. Um Seminrio Inicial (de Incepo) foi organizado de forma a familiarizar as instituies relevantes com o propsito e o contedo da metodologia. Outras apresentaes foram
Existem trs razes para esta proposta de equipa local: primeiro e mais importante, essencial assegurar que o dilogo sobre o apoio ao oramento seja um dilogo informado; a melhor forma de se alcanar isto comprometer os participantes do dilogo de GBS na avaliao da GFP. Segundo, a escala da avaliao reduzida modesta e no necessitar de capacidades tcnicas especializadas. Terceiro, os indicadores escolhidos esto entre os indicadores qualitativos pelo que qualquer perda de objectividade parece improvvel.
41
RELATRIO FINAL
53
efectuadas ao Grupo de Referncia e ao Conselho Tcnico do Ministro das Finanas, onde foi tido o cuidado de clarificar em detalhe a natureza dos indicadores e a informao que estava sendo recolhida e analisada para se alcanar a pontuao. 138. Uma sesso de formao com tcnicos da IGF, do Tribunal Administrativo e de diferentes Direces Nacionais do Ministrio das Finanas foi realizada no dia 8 de Dezembro, para familiarizar 10 a 12 tcnicos chave com a metodologia, o seu quadro de anlise e interpretao e, com a informao necessria para actualizar a avaliao. Isto comear a criar capacidade local mas mais medidas de capacitao podero ser necessrias em 2006 para garantir uma avaliao reduzida bem sucedida e para fortalecer o entendimento do Governo e sentido de propriedade da metodologia PEFA.
4.4 Como usar a anlise PEFA para rever a concepo das reformas de GFP
139. Um dos objectivos fundamentais da realizao das avaliaes PEFA a de verificar o impacto das reformas de GFP no desempenho do sistema de GFP no seu todo. Em geral, processos de monitoria de reformas so muito detalhados e muito limitados na sua abrangncia para providenciar uma base de avaliao de impacto. Eles permitem que gestores e decisores analisem se os resultados imediatos dos programas existentes de reforma esto a ser alcanados, mas no uma avaliao sria sobre seu impacto. At que ponto as reformas esto a ter impacto nos resultados globais da GFP? Ser que estas necessitam de ser revistas, ou complementadas por medidas novas e adicionais? A anlise PEFA permite responder a estas questes, mas no suficiente para determinar os ajustamentos ao programa de reformas e abordar o problema da coordenao das reformas. Para isto, necessrio um processo complementar. 140. Em geral, a avaliao de 2004/05 serviu para validar a direco geral do programa actual de reformas em Moambique. Apesar de nem todas as reformas terem alcanado ainda um impacto real nos resultados da GFP, todas elas aparentam estar a responder s necessidades genunas e a enderear as reas prioritrias onde melhorias so necessrios. No entanto, a avaliao tambm apontou as reas onde parece existirem lacunas. Em alguns casos, a sua resoluo depende de melhorias relativamente simples de processos j existentes como a apresentao do enquadramento oramental e o CFMP ao Conselho de Ministros ou o desenvolvimento de uma anlise de risco fiscal consolidada onde ganhos rpidos na qualidade dos resultados da GFP podem ser obtidos. Em outros casos, como em relao aos controlos da folha de salrios, as lacunas so mais difceis de colmatar mas demasiado srias para no serem resolvidas. Apesar de tudo, no global, parece evidente que a anlise PEFA forneceu nova informao que ter que ser considerada pelas entidades que esto a liderar as reformas de GFP dentro do Governo. 141. Ser importante para o Governo encontrar uma forma de analisar os resultados do exerccio PEFA e avaliar as suas implicaes para o conjunto existente de reformas. Gostaramos de recomendar fortemente a organizao de um seminrio de reviso em Fevereiro de 2006 onde os Ministrios das Finanas e Plano em conjunto com o Tribunal Administrativo assim como com a UTRAFE e UTRESP possam contemplar os resultados do exerccio PEFA e avaliar as respectivas implicaes no desenho actual de reformas. Acreditamos que esta reviso interna das reformas da GFP deve ser estabelecida como uma
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prtica anual. Seria assim importante dar ateno concepo e organizao da primeira reviso de forma a criar um precedente positivo para o futuro. 142. A Tabela 2 abaixo ilustra os tipos de medidas de reformas que este seminrio pode ter necessidade de contemplar de forma a alcanar ganhos rpidos na qualidade dos resultados da GFP, bem como melhorias sistmicas de longo prazo. Claramente, a gesto das aces de reforma ao longo de reas to vastas iro representar um desafio para o Governo. O seminrio de reviso deveria assim comear por considerar formas de fortalecer os mecanismos actualmente existentes de coordenao das reformas de GFP42.
Tabela 2: Sumrio das aces de reforma identificadas para melhorar o desempenho da GFP
ACES DE REFORMA INDENTIFICADAS INDICADORES PEFA AFECTADOS
A. MELHORIAS PREVISTAS COMO CONSEQUNCIA DE REFORMAS EM CURSO
e-SISTAFE
PI-5 PI- 20
Classificao do oramento Eficcia dos controlos internos para despesas no salariais Qualidade e pontualidade relatrios intra-anuais Qualidade e pontualidade relatrios financeiros anuais dos dos
PI-24 PI-25 Programa de Reforma Fiscal PI-13
Transparncia das obrigaes fiscais e responsabilidades cos Contribuintes Eficcia das medidas de registo dos contribuintes e avaliao tributria Eficcia da auditoria interna Previsibilidade do Apoio Directo ao Oramento
PI-14 Fortalecimento da IGF Mecanismos desembolsos Oramento melhorados para do Apoio Directo PI-21 os D-1 ao
B. NOVAS MEDIDAS COM POTENCIAL DE IMPACTO NO CURTO PRAZO Auditoria dos Atrasos de Pagamento PI-4 pendentes nos Fundos de Comparticipao dos Projectos Apresentao do Dfice Oramental em PI-6 Montante e monitoria dos pagamento de despesas em atraso Abrangncia da informao includa
42
Aps a finalizao deste relatrio, este seminrio teve de facto lugar, durante o qual se chegou a um acordo sobre um plano de aco de curto prazo para reforar a GFP, com base na Tabela 2.
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ACES DE REFORMA INDENTIFICADAS
INDICADORES PEFA AFECTADOS
linha com as normas GFS e incluso de informao sobre o financiamento do dfice, stock da dvida e activos financeiros. Pontualidade & preciso no envio de PI-8 informao s Autarquias sobre os tectos para a preparao do oramento de 2007. Preparao de um Relatrio Consolidado PI-9 de Risco Fiscal para empresas pblicas e participadas pelo Estado, e novos procedimentos para a monitoria dos riscos fiscais das Autarquias. Desenvolvimento de uma estratgia pr- PI-10 activa para uma adequada disseminao de informao fiscal. Reviso do calendrio de preparao do PI-11 oramento de forma a permitir a aprovao do CFMP pelo Conselho de Ministros. Revises legais e regulatrias de forma a PI-16 reduzir o nvel de realocaes oramentais entre ministrios, sem aprovao parlamentar. PI-27
na documentao do oramento
Transparncia das relaes fiscais inter-governamentais Vigilncia do risco fiscal agregado de outras entidades do sector pblico
Acesso pblico a informao fiscal chave Ordem e participao no processo de oramentao anual Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesas Anlise parlamentar da lei oramental anual Qualidade e pontualidade dos relatrios financeiros intra-anuais
Reviso no 1 trimestre de 2006 do PI-24 formato e procedimentos de preparao dos Relatrios de Execuo Oramental, de forma a melhorar a consistncia e abrangncia da sua cobertura. Reviso no 1 trimestre de 2006 do PI-25 formato e procedimentos de preparao da CGE, de forma a melhorar o seu contedo, apresentao e consistncia com normas internacionais de contabilidade. Programa detalhado de aces do Grupo D-2 de Trabalho GovernoDoadores sobre gastos extra-oramentais de forma a melhorar a periodicidade e apresentao de informao sobre gastos de projectos e a consistncia com as necessidades do PI-7 oramento do GdM.
Qualidade e pontualidade relatrios financeiros anuais
dos
Informao financeira prestada pelos doadores para efeitos de oramento e reporte nos apoios a projectos e programas Dimenso das operaes do Governo no reportadas
RELATRIO FINAL
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C. NOVAS REFORMAS ESTRUTURAIS COM POTENCIAL DE IMPACTO NO MDIO LONGO PRAZO Utilizao incremental da Conta nica do PI-16 Tesouro (CUT) para projectos financiados externamente. PI 17 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesas Registo e gesto dos balanos de caixa, dvidas e garantias Eficcia na folha de pagamento de salrios
Desenvolvimento de um programa PI-18 coerente, com recursos adequados, para fortalecimento dos controlos da folha de salrios, com base em: 1) Estabelecimento de uma base de dados abrangente, correcta, precisa e actualizada contra a qual os pagamentos de salrios possam ser sistematicamente reconciliados pelo menos numa base semestral; 2) Procedimentos para assegurar que ajustamentos folha de salrios e base de dados de pessoal so processados em menos de cinco meses. Organizao, desenho e concluso de um PI-23 Estudo de Canalizao de Recursos Pblicos& Prestao de Servios para a educao primria
Disponibilidade de informao de recursos recebidos pelas unidades de prestao de servios
D. MELHORIAS QUE DEPENDEM DO DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADE INSTITUCIONAL NO MDIO LONGO PRAZO Fortalecimento, nos nveis central e PI-12 sectorial, da capacidade para anlise de polticas, desenvolvimento de estratgias sectoriais e planeamento de mdio longo prazo. Fortalecimento da capacidade das PI-15 Reparties de Finanas na preparao de avaliaes fiscais e na realizao de cobranas de imposto eficientes. Formao abrangente nos ministrios PI-19 sectoriais e provncias em tcnicas e processos de procurement, de forma a estabelecer uma estrutura apropriada e operacional para as Comisses de D-3 Perspectiva pluri-anual noplaneamento fiscal, na poltica de despesas e na oramentao
Eficcia na cobrana de receitas
Competio, eficcia e controlo no processo de aprovisionamento Proporo da ajuda que gerida de acordo com os procedimentos
RELATRIO FINAL
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Concursos e conselheiros de procurement. Desenvolvimento da capacidade auditoria no Tribunal Administrativo. de PI-26
nacionais mbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa Anlise parlamentar dos relatrios de auditoria externa
PI-28
RELATRIO FINAL
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ANEXO UM
Sumrio dos Indicadores de Desempenho de GFP no final de 2004
INDICADOR DIMENSES A AVALIAR 2004 Pontuao COMENTRIOS
A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do Oramento PI-1 Resultado da despesa agregada comparado com o oramento original aprovado Composio do resultado da despesa comparado com o oramento original aprovado (i) Diferena entre despesa primria realizada e despesa primria originalmente oramentada (i.e. excluindo encargos da dvida e despesas em projectos externamente financiadas) (i) Grau ao qual a variao na composio da despesa primria excedeu o desvio global na despesa primria (conforme definido em PI-1) durante os ltimos trs anos Em 2002, o ano em que foi aprovado um oramento suplementar em Setembro, o resultado da despesa agregada comparado com o oramento original foi de 103.7%. Em 2003 foi de 89.2%, enquanto que em 2004 foi de 96.3%. Assim, em dois dos trs anos desviou-se do oramento por menos de +/- 5%. A variao na composio dos resultados da despesa adicional variao global agregada (conforme medido em PI-1) foi de 6.7% em 2002, 4.6% em 2003 e 3.9% em 2004. O resultado agregado da receita correspondeu a 101.6% em 2002, 94.9% em 2003 e 89.7% em 2004. Assim, em dois de trs anos, esteve acima de 94% das receitas oramentadas. Dados disponiveis para o perodo complementar de 2003 indica que os atrasos foram menos de 1% do total das despesas. Os doadores reportarm atrasos correntes
PI-2
PI-3
Resultado da receita agregada (i) Cobrana realizada de receitas internas comparado com o comparada com estimativas da receita oramento original interna no oramento original aprovado aprovado Montante monitoria pagamentos e A dos de (i) Montante dos pagamentos de despesa em atraso (como porcentagem da despesa total
PI-4
D+
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INDICADOR despesas em atraso
DIMENSES A AVALIAR realizada para o ano fiscal correspondente) e recentes mudanas no montante (ii) Disponibilidade de dados para a D monitoria do montante dos pagamentos de despesa em atraso
2004 Pontuao
COMENTRIOS no pagamento de fundos de comparticipao de projectos mas duvidoso que os atrasos globais excedam 2% do total das despesas. No existem dados claros disponveis sobre atrasos depois de 2003, quando o perodo complementar foi abolido. No existe um registo centralizado do processo de pagamento de atrasos.
B: QUESTES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangncia e Transparncia PI-5 Classificao oramento do (i) O sistema de classificao usado para a formulao, execuo e reporte do oramento do Governo central A formulao e execuo do oramento so baseadas numa classificao econmica, administrativa e funcional. Na formulao oramental, no entanto, a classificao funcional limitada s principais funes, enquanto que nos relatrios de execuo oramental est completa mas provavelmente incorrecta porque codificada centralmente. A documentao oramental no inclui informao detalhada sobre o dfice oramental (de acordo com normas internacionais), financiamento do dfice, stock da dvida e activos financeiros. Com base nos relatrios disponveis sobre gastos extraoramentais de receitas prprias pode-se estimar que estes so maiores que 1% mas inferiores a 5% do total da despesa.
PI-6
Abrangncia informao includa documentao oramento Dimenso operaes Governo relatadas
da (i) Tipologia da informao includa na na documentao oramental emitida mais do recentemente pelo Governo central das B do no (i) Nvel das despesas extra oramentais (que no sejam projectos financiados pelos doadores) que no foi reportada, i.e. no includa nos
PI-7
C+
RELATRIO FINAL
60
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR relatrios fiscais (ii) Informao sobre C receitas/despesas de projectos financiados pelos doadores includa nos relatrios fiscais
2004 Pontuao
COMENTRIOS
A informao disponvel sobre os projectos financiados atravs de donativos seriamente deficiente.
PI-8
Transparncia das relaes fiscais intergovernamentais
(i) Sistemas transparentes e baseados A em regras para determinar as dotaes horizontais entre os governos locais de transferncias incondicionais e condicionais do Governo central (tanto oramentadas assim como realizadas) (ii) Pontualidade e credibilidade da C informao do Governo central para os governos locais sobre as suas dotaes para o ano seguinte (iii) Grau ao qual os dados fiscais D consolidados (pelo menos sobre receitas e despesas) so recolhidos e reportados para o Governo de acordo com as categorias sectoriais
A legislao municipal identifica critrios claros para a alocao de transferncias. At hoje, no entanto, estes so apenas parcialmente aplicados.
C+
Comunicao formal sobre os tectos oramentais s Autarquias acontece aps o Oramento de Estado ter sido aprovado pela Assembleia da Repblica, em Dezembro. As contas finais incluem alguma informao sumria sobre receitas e despesas municipais, mas no existe nenhuma consolidao de acordo com as categorias sectoriais. A DNT recebe relatrios financeiros trimestrais sobre o desempenho das EP e o IGEPE recebe os relatrios das empresas participadas. No entanto, estes no so
PI-9
Vigilncia do risco C fiscal agregado de outras entidades do (i) Grau de monitoria do Governo central das instituies autonomas governmentais e empresas pblicas
D+
RELATRIO FINAL
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INDICADOR sector pblico
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS consolidados numa nica avaliao de risco fiscal.
D
(ii) Grau de monitoria do Governo central da posio fiscal dos governos locais PI-10 Acesso pblico a informao fiscal chave
Enquanto que em geral as Autarquias no incorrem em dvidas significativas, porque a legislao no o permite, no existe uma monitoria regular da sua posio fiscal e, os problemas, quando surgem, so resolvidos de uma forma ad-hoc. Uma quantidade crescente de informao tornada disponvel ao pblico, especialmente atravs de websites mas de formas muitas vezes incompletas, dificilmente entendvis e com atrasos significativos. Mais ainda, no existe informao disponvel sobre a adjudicao de contratos e sobre os recursos disponveis s unidades de servios primrios.
(i) Elementos de informao fiscal e oramental disponveis ao pblico
C: CICLO ORAMENTAL C(i) Oramento com base em polticas PI-11 Ordem e A participao no (i) Existncia e cumprimento dum processo de calendrio oramental estabelecido oramentao anual Existe um calendrio oramental claramente definido pela Lei e Regulamento do SISTAFE. Alm de atrasos ocasionais, este calendrio em geral comprido e d s agncias dois meses para preparar propostas detalhadas de oramento. As decises sobre tectos oramentais no so aprovadas pelo Governo, mas delegadas ao Ministro das Finanas. O Governo apenas aprova as estimativas do oramento depois das agencies terem submetido as respectivas
62
C
(ii) Clareza/abrangncia das instrues sobre a preparao das propostas oramentais (circular oramental ou equivalente) e nvel de
RELATRIO FINAL
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR envolvimento poltico
2004 Pontuao
COMENTRIOS propostas e estas terem sido consolidadas pelo MF.
C
(iii) Aprovao pontual do oramento pela Assembleia da Repblica (nos ltimos trs anos) PI-12 Perspectiva pluriC anual no (i) Preparao de previses fiscais planeamento fiscal, pluri-anuais e dotaes funcionais na poltica de despesas e na oramentao
A Assembleia da Repblica aprova normalmente o oramento em Dezembro. No entanto, o oramento de 2005 apenas foi aprovado em Maio de 2005 devido a atrasos ps-eleies. Assim, em um dos ltimos trs anos, houve um atraso em excesso de dois meses. O CFMP preparado numa base anual, com projeces para trs anos e com uma indicao das alocaes sectoriais. No entanto, as ligaes entre as projeces do CFMP e as alocaes do oramento para os anos seguintes permanecem pouco claras. Anlises de sustentabilidade da dvida domstica e externa so realizadas anualmente no contexto das discusses do Artigo IV com o FMI. A DNT tomar responsabilidade directa sobre isto a partir de 2006.
A
(ii) mbito e frequncia da anlise de sustentabilidade da dvida
C+
(iii) Existncia de estratgias C sectoriais com clculos de custos plurianuais das despesas correntes e de investimento A maioria dos sectores principais tm estratgias sectoriais, mas em muitos casos estas no esto totalmente custeadas e no esto ligadas s projeces fiscais. Em muitos poucos casos existe uma ligao clara entre os projectos de investimentos e implicaes para despesas correntes futuras. Em vrios sectores decises de investimento no parecem ser tomadas com base nos planos estratgicos.
C
(iv) Ligaes entre oramentos de investimento e estimativas de despesas futuras
RELATRIO FINAL
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INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS
C(ii) Previsibilidade e controlo da execuo oramental PI-13 Transparncia das obrigaes fiscais e (i) Clareza e abrangncia responsabilidades obrigaes tributrias dos contribuintes
B
das
A legislao e procedimentos administrativos para a maioria dos impostos abrangente e clara e os poderes discricionrios das Reparties de Finanas so razoavelmente limitados. Os contribuintes tm acesso fcil informao sobre responsabilidades fiscais e procedimentos administrativos; a informao em formato acessivel e actualizada e as Reparties de Finanas tm um papel activo na educao e informao dos contribuintes. Existe um mecanismo de recursos estabelecido mas que no totalmente funcional devido a questes relacionadas com a sua eficincia, justia e acompanhamento efectivo. O registo dos contribuintes gerido atravs de uma base de dados para impostos colectivos e singulares. O NUIT: Nmero nico de Identificao Tributria utilizado por outras bases de dados do Governo (nomeadamente funes de registo/licenciamento) como o nmero de referncia mas, em geral, ligaes directas a outros sistemas do Governo e processos regulatrios do sector financeiro so fracos. A avaliao fiscal suportada por um sistema de penalizaes por no cumprimento. Apesar de existirem
(ii) Acesso dos contribuintes A informao sobre obrigaes tributrias e procedimentos administrativos
C
(iii) Existncia e funcionamento de um mecanismo de recurso tributrio PI-14 Eficcia das B medidas de registo dos contribuintes e avaliao tributria (i) Controlo no sistema de registo dos contribuintes
C+
C
(ii) Eficcia das sanes devidas ao no cumprimento das obrigaes de
RELATRIO FINAL
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INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR registo e declarao tributria
2004 Pontuao
COMENTRIOS penalizaes para os impostos mais relevantes, estas no so totalmente eficientes devido sua limitada aplicao. O problema est relacionado com o regime actual de sanes que muito rgido, com penalizaes fora de proporo com as somas envolvidas no nocumprimento. 25 Auditorias seniores so planeadas anualmente (nvel central e provincial) mas a planificao da auditoria no ainda um processo programado baseado em critrios de avaliao de risco. O rcio de cobrana de dvidas para atrasos brutos muito inferior a 60%. O montante total de atrasos parece ser significante e passos para identificar e regularizar estes atrasos pendentes, que permanecem vlidos, apenas foram recentemente iniciados e ainda no foram concludos.
(iii) Planificao e monitoria dos C programas de auditoria tributria e de investigao de fraude PI-15 Eficcia cobrana impostos na (i) Proporo de cobrana dos D de impostos em atraso brutos, sendo a percentagem dos impostos em atraso no incio do ano fiscal que foi cobrado durante o mesmo ano fiscal (mdia dos dois ltimos anos fiscais)
B
(ii) Eficcia da transferncia dos impostos cobrados para o Tesouro pela administrao tributria (iii) Frequncia da reconciliao B contabilstica completa entre as avaliaes, cobranas, registos de atrasos e receitas tributrias pelo
D+
A transferncia de cobranas para o Tesouro pela Administrao Fiscal em geral efectuada semanalmente ou com maior frequncia. Com o SISTAFE totalmente operacional, pagamentos directos na CUT podero ser efectuados pelos contribuintes. A reconciliao das cobranas e transferncias efectuadas para o Tesouro acontece pelo menos uma vez por semana. Uma reconciliao completa de avaliaes, pagamentos, transferncias para o tesouro e
RELATRIO FINAL
65
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR Tesouro
2004 Pontuao
COMENTRIOS atrasos pendentes efectuada trimestralmente. Previses de fluxos de caixa so preparadas para o ano fiscal e actualizadas e monitorizadas todas as semanas pelo Tesouro com base nas entradas e sadas reais. Informao sobre o fluxo de despesas de investimento (projectos extra-oramento) ainda fraca. DNT e DCI necessitam de realizar um exerccio de reconciliao para a informao que tm de forma a estabelecer um processo de comunicao entre si. Informaes para as entidades oramentais sobre os tectos para compromissos de despesas so efectuadas com um avano de dois meses de acordo com o mtodo duo decimal de transferncias do oramento. Idealmente os tectos deveriam ser trimestrais ou semestrais. Mais ainda, o sistema actual foca-se nos gastos contra o oramento corrente e no presta informao sobre os fundos de comparticipao para projectos financiados pelos doadores nem sobre o fluxo de fundos. At ao final de 2004 ajustes intra-anuais significativos eram frequentemente decididos acima do nvel de gesto das entidades oramentais e efectuados de uma forma pouco clara, isto , eram efectuadas sem o conhecimento e envolvimento dessas entidades.
PI-16 Previsibilidade da A disponibilidade de fundos para compromissos de (i) Grau ao qual os fluxos de caixa despesas so programados e monitorizados
C
(ii) Fiabilidade e horizonte da informao intra-anual e peridica para ministrios, departamentos e instituies sobre os tectos para os compromissos de despesa
D+
(iii) Frequncia e transparncia dos D ajustes nas dotaes oramentais que so decididos acima do nvel de gesto dos ministrios, departamentos e agncias PI-17 Registo e gesto B dos balanos de caixa, dvidas e (i) Qualidade do registo e reporte dos dados da dvida
RELATRIO FINAL
B+
Os registos da dvida externa so completos, actualizados e reconciliados numa base mensal atravs do sistema CS-DRMS. Os registos da dvida domstica
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INDICADOR garantias
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS so mantidos em separado e uma reconciliao mensal fectuada. Um relatrio estatstico compreensivo do servio, stock e operaes da dvida preparado anualmente mas no trimestralmente.
B
(ii) Grau de consolidao balanos de caixa do Governo dos
A maior parte dos saldos de caixa do Governo so calculados e consolidados semanalmente, mas existem fundos extra oramento significantes fora deste enquadramento. A CUT reconciliada diariamente atravs do e-SISTAFE e do sistema STF do BdM. Os sistemas para a contraco de emprstimos e emisso de garantias claro, efectuado dentro dos limites totais da dvida e garantias, sendo o Ministrio das Finanas como a nica entidade responsvel pela sua aprovao. No existe uma integrao efectiva e reconciliao entre registos de pessoal (o sistema SIP do MAE no est totalmente actualizado) e a folha de salrios. Em adio, existem 12 folhas de salrios a nvel nacional e nenhuma folha de salrios integrada. Atrasos no processamento de alteraes aos registos de pessoa e folha de salrios so frequentemente significativos e superiores a trs meses requerendo ajustamentos retroactivos elevados devido aos atrasos no recebimento dos vistos do TA. O CPD tem a capacidade de efectuar alteraes numa base mensal mas necessita de receber da DNCP notificao
67
A
(iii) Sistemas para contrair emprstimos e emisso de garantias
PI-18 Eficcia do controlo D das folhas de (i) Grau de integrao e reconciliao salrios entre os registos do pessoal e dados da folha de salrios
D+
(ii) Tempo das alteraes nos registos do pessoal e na folha de salrios
RELATRIO FINAL
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS atempada das alteraes com base nas informaes recebidas nas entidades oramentais.
(iii) Controlos internos das alteraes C aos registos do pessoal e folha de salrios
Controlos internos para alterar os registos de pessoal e folha de salrios existem mas no so adequados para assegurar integridade total de dados. Verificaes parciais s folhas de salrios para identificar fraquezas nos controlos e/ou existncia de trabalhadores fantasma foram efectuadas pelo CPD nos ltimos trs anos mas no de acordo com um plano anual sistemtico. A IGF inclui verificaes e auditoria folha de salrios no seu mandato mas informaes sobre as suas constataes e seguimento no est disponvel. Os dados disponveis no Plano de Actividades/Balano Anual da DNPE mostra que menos de 50% dos contratos acima do limite nacional para pequenas aquisies atribudo com base em concurso aberto. Estes dados podem no ser correctos mas conforma com as prticas conhecidas.
C
(iv) Existncia de auditorias das folhas de salrios para identificar fraquezas no controlo e/ou trabalhadores fantasmas
PI-19 Competio, eficcia e controlo no processo de aprovisionamento
(i) Provas do uso de concursos C abertos para a adjudicao de contractos que excedem um limite monetrio estabelecido nacionalmente para pequenas aquisies (percentagem do nmero de contractos adjudicados que estejam acima desse limite)
C
(ii) Grau de justificao para o uso de mtodos de procurement com menos concorrncia
RELATRIO FINAL
Requisitos regulatrios estabelecem claramente que a concorrncia aberta deve ser o mtodo preferido para competio, apesar das instituies do Estado frequentemente utilizarem outros mtodos de procurement permitidos pelo actual quadro legal.
68
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS Justificaes para o uso de mtodos de procurement menos competitivos so fracas, ausentes e pouco claros.
(iii) Existncia e funcionamento de C um mecanismo de reclamao e recurso no procurement PI-20 Eficcia dos controlos internos para despesas no salariais (i) Eficcia do controlo compromissos de despesa
Existe um mecanismo para reclamaes mas que desenhado de uma pobre e que no opera de uma forma transparente, confivel e atempada para a resoluo de reclamaes. Controlos para compromissos de despesas esto em falta no nvel central. Entidades oramentais tm de registar os compromissos de despesas contra os oramentos mas estes no sistematicamente reportados DNCP ou DNT nem so sistematicamente registados a nvel central. Existem tambm razes para duvidar que estes requisitos so aplicados abrangentemente por todas as entidades oramentais. Existem outros procedimentos e regras de controlo interno, mas que consistem apenas num conjunto de regras bsico para o processamento e registo de transaces, que so apenas entendidas pelo pessoal que mais directamente lida com estes procedimentos. Correntemente, estes procedimentos so os mesmos que aplicados antes da lei e regulamentos do SISTAFE e so necessrias actualizaes. O grau de cumprimento com as regras de processamento e registo das transaces elevado mas existem procedimentos que so aplicados sem a adequada justificao e/ou porque as regras no so
69
D
dos
C
(ii) Abrangncia, relevncia e entendimento de outros procedimentos/regras de controlo interno
D+
(iii) Grau de cumprimento das regras C para o processamento e registo de transaces
RELATRIO FINAL
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao totalmente claras.
COMENTRIOS
PI-21 Eficcia da auditoria interna (i) Cobertura e qualidade da funo de auditoria interna
Apesar de apenas uma minoria dos ministrios terem as unidades de AI operacionais, as auditorias efectuadas por estas unidades em conjunto com aquelas realizadas pela IGF ao nvel central cobrem mais de 50% da despesa oramentada. As auditorias internas focam-se em questes sistemticas e em geral cumprem com os padres profissionais. Em 2004, 73% do total das aces inspectivas planeadas pela IGF foram efectuadas.
C
(ii) Frequncia e distribuio dos relatrios
C+
Relatrios so emitidos com regularidade para todas as entidades inspeccionadas mas apenas submetidas entidade inspeccionadas e ao Ministrio das Finanas e no ao TA (a Entidade de Auditoria Suprema) que uma boa prtica internacional. Resposta da gesto s constataes das auditorias efectuadas acontece mas com atrasos significativos. Em 2004, apenas 50% das entidades auditadas mantiveram o IGF informado dos desenvolvimentos em resposta s recomendaes recebidas.
C
(iii) Grau da resposta e acompanhamento s constataes da auditoria interna C(iii) Contabilidade, registo e reporte PI-22 Pontualidade regularidade reconciliao e B na de (i) Regularidade das reconciliaes bancrias
A CUT reconciliada diariamente mas a sua cobertura limitada e no permite reconciliao das contas centrais do Governo. Existem inmeras contas de projectos extra oramentais e vrias agncias
70
RELATRIO FINAL
INDICADOR contas
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS governamentais autnomas e semi-autonomas que tm contas bancrias separadas: as instituies responsveis por estas contas tm de submeter a respectiva reconciliao numa base mensal mas no foi possivel verificar se este requisito consistemente cumprido.
B
(ii) Regularidade da reconciliao e liquidao de contas suspensas e adiantamentos PI-23 Disponibilidade de informao de recursos recebidos pelas unidades de prestao de servios (i) Recolha e processamento de informao para verificar os recursos que foram de facto recebidos (em dinheiro ou espcie) por muitas unidades de prestao de servios no terreno (com enfoque nas escolas primrias e centros de sade primria) em relao aos recursos gerais disponibilizados ao(s) sector(es), independentemente do nvel do governo responsvel pela gesto e financiamento dessas unidades
Adiantamentos so geridos atravs do sistema duo decimal. Porque o sistema de contabilidade no faz proviso para a criao de contas suspensas, todos os saldos pendentes tm de ser regularizados no final do ano, se necessrio atravs de procedimentos ad hoc. Recolha de dados rotineira e sistemas de contabilidade no esto suficientemente desagregados para prestar informaes sobre os recursos recebidos pelas unidades de prestao de servios. Uma Anlise do Processo de canalizao dos Recursos Pblicos & da Prestao de Servios no sector da sade foi realizado em 2002/3. Nenhum outro exerccio similar foi realizado, nem est planeado.
PI-24 Qualidade e (i) Objectivo dos relatrios em C pontualidade dos termos de cobertura e relatrios compatibilidade com estimativas oramentais intraoramentais anuais
C+
A comparao com as estimativas oramentais s possvel para as principais rubricas administrativas com um elevado grau de agregao. A despesa apenas pode ser capturada na fase do pagamento (no nas fases de compromisso e liquidao).
RELATRIO FINAL
71
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR (ii) Pontualidade na emisso dos B relatrios
2004 Pontuao
COMENTRIOS Relatrios de Execuo Oramental regulares so emitidos 6 semanas aps o final do trimestre. A cobertura dos REOs limitada s despesas geridas atravs da CUT e no inclui todos os projectos financiados pelos doadores que se encontram reflectidos no oramento. Existem ainda dvidas sobre a exactido dos relatrios. Um relatrio financeiro consolidado (a CGE) produzido anualmente. Informao sobre despesa, receita, saldos bancrios e activos financeiros nem sempre completos mas as omisses no so significativas.
C
(iii) Qualidade da informao
PI-25 Qualidade e pontualidade dos relatrios financeiros anuais
C
(i) Grau de cobertura dos relatrios financeiros
(ii) Pontualidade na submisso dos A relatrios financeiros
C+
Desde 2004, a CGE tem sido submetida para auditoria externa cinco meses aps o final do ano fiscal. Os relatrios financeiros tm sido apresentados de uma forma e formato consistente nos ltimos anos com informao dos princpios contabilsticos utilizados, mas existem pontos de inconsistncia com os padres internacionais.
C
(iii) Padres utilizados de contabilidade
C(iv) Anlise e Auditoria externas PI-26 mbito, natureza e D acompanhamento da auditoria externa (i) Objectivos/natureza da auditoria efectuada (incl. aderncia a padres de auditoria)
RELATRIO FINAL
D+
Auditorias financeiras so realizadas em geral com aderncia aos padres internacionais. No entanto, devido a constrangimentos de capacidade, apenas
72
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS cobrem a CGE e 25% das entidades do Governo anualmente.
C
(ii) Pontualidade na submisso dos relatrios de auditoria Assembleia da Repblica
Em 2004 e 2005, a CGE do ano fiscal anterior foi auditada entre 31 de Maio e 30 de Novembro de cada ano, de acordo com os requisitos da lei do SISTAFE (isto , os relatrios de auditoria so submetidos Assembleia da Repblica 11 meses aps o perodo em auditoria) Respostas formais pelas agencies auditadas so efectuadas directamente ao TA, que mandatado a instruir as aces correctivas necessrias de serem tomadas. Apenas com cobertura parcial das entidades do estado, o seguimento sistemtico do acompanhamento das aces correctivas no possvel. Para a CGE, a Comisso Parlamentar / Assembleia da Repblica efectua um seguimento directo das aces e que so reportadas no ano seguinte.
B
(iii) Provas de acompanhamento (follow-up) das recomendaes da auditoria
PI-27 Anlise parlamentar (i) Objectivos da anlise da lei oramental Assembleia da Repblica anual
da A
B+
A anlise parlamentar cobre as polticas fiscais, o quadro fiscal de mdio prazo e as prioridades de mdio prazo bem como detalhes da despesa e receita. Os procedimentos adoptados para a reviso das propostas oramentais esto firmemente estabelecidas e respeitadas. Arranjos legais e organizacionais relevantes esto em prtica, incluindo os papis assumidos pelas diferentes Comisses Parlamentares.
A
(ii) Grau at o qual os procedimentos da Assembleia da Repblica so bem definidos e respeitados
RELATRIO FINAL
73
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR (iii) Suficincia do tempo para a A Assembleia da Repblica dar uma resposta s propostas de oramento (estimativas detalhadas e, onde for aplicvel, propostas sobre agregados macro-fiscais na parte inicial do ciclo de preparao do oramento) (tempo permitido na prtica para todas as fases combinadas) (iv) Regras para emendas durante o B ano sem aprovao previa pela Assembleia da Repblica
2004 Pontuao
COMENTRIOS Mais de dois meses so dados Assembleia da Repblica para rever as propostas anuais de oramento.
Existem regras para alteraes intra-anuais pelo executivo que so respeitadas mas que permitem extensas realocaes administrativas. A Assembleia da Repblica completa a reviso do relatrio de auditoria externa at 3 meses aps a sua recepo. (No entanto, este relatrio de acordo com a legislao nacional limitado auditoria agregada da CGE).
PI-28 Anlise parlamentar (i) Pontualidade do exame dos A dos relatrios de relatrios de auditoria pela auditoria externa Assembleia da Repblica (para relatrios recebidos nos ltimos trs anos)
C
(ii) Audincias em relao a constataes importantes por parte da Assembleia da Repblica (iii) Emisso de recomendaes pela B Assembleia da Repblica e implementao pelo executivo
C+
Porque apenas a CGE auditada e submetida Assembleia da Repblica, audincias profundas sobre os assuntos chave so limitadas ao MF. As entidades auditadas individualmente pelo TA no esto sujeitas anlise pela Assembleia da Repblica. Aces so geralmente recomendadas ao executivo e existem evidncias que muitas delas so implementadas. No entanto, as recomendaes so do
RELATRIO FINAL
74
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR
2004 Pontuao
COMENTRIOS mbito do sistema (cobrindo a CGE como um todo) e podem dificultar a resposta de uma forma atempada.
D. PRTICAS DOS DOARES D-1 Previsibilidade do (i) Desvios anuais no apoio A Apoio Directo ao oramental realizado comparado com Oramento os prognsticos providenciados pelas agncias doadoras pelo menos seis semanas antes do governo submeter as suas propostas de oramento Assembleia da Repblica (ii) Pontualidade durante o ano dos C desembolsos dos doadores (cumprimento com estimativas trimestrais agregadas) D-2 Informao financeira prestada pelos doadores para efeitos de oramento e reporte no apoio a projectos e programas Em 2002, em grande parte devido ao atraso num desembolso, a diferena alcanou os 26.8%. Em 2003 e 2004, medida em que um maior nmero de doadores comeou a prestar Apoio Directo ao Oramento, os desembolsos finais foram superiores s previses originais. Os atrasos ponderados dos gastos estiveram acima dos 25% (mas abaixo dos 50%) em dois dos trs anos considerados. Os doadores prestam informaes ao Governo atravs de tabelas resumidas submetidas DCI e folhas de projecto enviadas para os sectores relevantes. A maioria desta informao, apesar de disponivel, no providenciada de uma forma atempada de forma a se enquadrar no ciclo oramental existente e no consistente com as classificaes do Governo. Os relatrios financeiros submetidos pelos doadores sobre execuo de projectos cobrem cerca de 90% dos projectos, mas so normalmente enviados com atrasos
C+
C
(i) Abrangncia e pontualidade das estimativas oramentais providenciadas pelos doadores para apoio a projectos
D+
(ii) Frequncia e cobertura de D relatrios pelos doadores sobre os fluxos reais dos doadores para apoio
RELATRIO FINAL
75
INDICADOR
DIMENSES A AVALIAR a projectos
2004 Pontuao
COMENTRIOS significativos, prximo ao final do ano. Apenas os fundos providenciados como Apoio Directo ao Oramento satisfazem os critrios deste indicador. Isto constitui cerca de 15-20% do total da ajuda recebida pelo Governo. Assim, significativamente menos de 50% dos fundos da ajuda para o Governo central gerida atravs de procedimentos nacionais.
D-3
Proporo da ajuda que gerida de acordo com procedimentos nacionais
(i) Proporo de fundos da cooperao internacional para o governo central gerida atravs de procedimentos nacionais
RELATRIO FINAL
76
ANEXO DOIS
Sumrio das Estimativas de Pontuao Potencial do Desempenho da GFP no final de 2006
INDICADOR 2004 2006 Pontuao Pontuao Potencial COMENTRIOS
A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: CREDIBILIDADE DO ORAMENTO PI-1 Resultado da despesa agregada comparada com o oramento original aprovado Composio do resultado da despesa comparado com o oramento original aprovado Resultado da receita agregada comparado com o oramento original aprovado Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso D+ C+ Os resultados agregados dependem de um nmero de factores que so difceis de listar com preciso e da implementao de um nmero de medidas de reforma. Porm, com o atraso verificado na aprovao do oramento de 2005 e as consequentes discrepncias nos resultados de 2005 temos quase certeza de que estes tiveram um efeito negativo sobre os indicadores. Um exerccio ad hoc abrangente durante 2006 para descrever e quantificar o pagamento de despesas em atraso existentes (especialmente nos fundos de comparticipao nos projectos) poderiam melhorar a pontuao geral.
PI-2
PI-3
PI-4
B. QUESTES TRANSVERSAIS CHAVES: TRANSPARNCIA E ABRANGNCIA PI-5 Classificao oramento do Melhorias so ainda necessrias para tornar o uso de uma classificao funcional mais consistente. A introduo do SISTAFE pode contribuir para tal, mas improvvel que a pontuao melhore antes de 2006. A apresentao da informao sobre o dfice oramental de acordo com os padres do GFS,
PI-6
Abrangncia da informao includa na documentao do
RELATRIO FINAL
77
INDICADOR
2004 2006 Pontuao Pontuao Potencial
COMENTRIOS
oramento
e a incluso de informao exaustiva sobre o financiamento do dfice, stock da dvida e activos financeiros podia facilmente melhorar a pontuao para este indicador. Melhorias significativas no registo de receitas e despesas para projectos financiados por donativos externos sero necessrias para melhorar a pontuao neste indicador. Esforos existentes entre o Governo e os doadores ligados criao de bases de dados pela Unio Europia e pelas Naes Unidas podem trazer melhorias substanciais antes do incio do ano fiscal de 2007. A proviso de informao mais atempada aos Municpios sobre os seus tectos oramentais para o oramento de 2007 (por exemplo quando a informao sobre os tectos enviada aos ministrios sectoreiais centrais) poderia melhorar a pontuao geral. Melhorias adicionais dependem de revises na legislao que no provvel que acontea em 2006. A preparao de um relatrio de risco fiscal consolidado nas empresas pblicas e investimentos do Estado um resultado que pode ser atingido pela DNT com alguma assistncia tcnica. Isto, combinado com novos procedimentos para monitorar o risco fiscal dos Municpios ligados introduo do SISTAFE poderiam melhorar a
PI-7
Dimenso das operaes do governo no reportadas
C+
PI-8
Transparncia relaes fiscais governamentais
das inter-
C+
PI-9
Vigilncia do risco fiscal agregado de outras entidades pblicas
D+
C+
RELATRIO FINAL
78
INDICADOR
COMENTRIOS
pontuao. PI-10 Acesso pblico a informao fiscal chave C B A pontualidade na disponibilizao de informao que j se encontrava disponvel, atravs de canais apropriados, e uma maior estratgia de disseminao pr-activa, poderia melhorar a pontuao deste indicador.
C. CICLO ORAMENTAL C (i) Oramentao com base em polticas PI-11 Ordem e participao no processo do oramento anual B B+ As melhorias devem se focar no ajuste do calendrio de preparao oramental para envolver o Conselho de Ministros na aprovao do CFMP como a base para a estratgia fiscal e tectos oramentais. Nenhuma medida imediata pode ser tomada para melhorar a pontuao deste indicador. As melhorias viro com capacitao a longo prazo no planeamento sectorial e na previso fiscal. No curto prazo, isto depender da definio de uma viso nacional do processo de planeamento de mdio prazo, consistentemente seguida pelos Ministrios das Finanas e do Plano, pelos ministrios sectoriais e pelos doadores
PI-12
Perspectiva pluri-anual na planificao fiscal, poltica de despesas e oramentao
C+
C+
C (ii) Previsibilidade e Controlo da Execuo Oramental PI-13 Transparncia nas obrigaes fiscais e responsabilidades dos contribuintes Esforos correntes de reforma, ligados reviso do processo de recursos e ao estabelecimento de Tribunais Fiscais em 2006, poder
79
RELATRIO FINAL
INDICADOR
COMENTRIOS
melhorar a pontuao deste indicador. PI-14 Eficcia das medidas para o registo dos contribuintes e avaliao tributria C+ B A maioria das melhorias significativas no registo dos contribuintes so relacionadas reviso do regime das multas e ao fortalecimento de mecanismos para a planificao (e definio de alvos) de auditorias fiscais. Com o progresso destas reas durante o ano 2006, a pontuao contra estes indicadores tambm ir elevar-se. A melhoria do desempenho depender dos passos por identificar e esclarecer os pagamentos em atraso pendentes que permanecem vlidos. A emisso de instrues pelo DNIA s Reparties de Finanas uma maneira de se conseguir isto mas aqui reside a questo sobre a capacidade de empreender com prontido e de maneira eficiente as instrues. Dentro de um ano os ajustes anuais nas alocaes oramentais devem ser reduzidos e tornados mais transparentes. Se isto for efectuado, um aumento modesto na pontuao pode ser alcanado. As grandes melhorias dependero na extenso da previso dos fluxos de caixa para as despesas de investimento e passar de 2 para 3 ou 6 meses os limites de crdito. Com a nova estratgia da
PI-15
Eficcia na cobrana de impostos
D+
C+
PI-16
Previsibilidade na disponibilidade de fundos para compromissos de despesas
D+
C+
PI-17
Registo e gesto dos
B+
B+
RELATRIO FINAL
80
INDICADOR
COMENTRIOS
balanos de caixa, dvida e garantias
dvida e a criao de capacidade relacionada, ser possvel durante o ano de 2006 se comear a emitir relatrios trimestrais abrangentes (e no anuais) sobre dvida mas melhorias neste indicador requerero uma reduo no nvel de fundos transitados fora da CUT. A melhoria nos controlos depender do estabelecimento de uma precisa, actualizada, e independente base de dados de pessoal com a qual a folha de pagamento pode ser formalmente no mnimo numa base semestral. Isto tambm requerer procedimentos para assegurar que o processo de mudanas para a folha de pagamentos/ registos de pessoal no demoram mais que 6 meses. O primeiro passo desenvolver um programa coerente e com os recursos necessrios para realizar essas mudanas. O CPAR 2002 props uma reforma no programa da procurement. Recentemente, passos foram dados de modo a clarificar e melhorar o quadro legal do procurement pblico mas h um imenso vcuo de profissionais com experincia nesta rea, o qual impedir a descentralizao da responsabilidade para procurement. Melhorias significativas a curto prazo so improvveis: progresso firme para a obteno de ganhos de longo prazo deve ser o
PI-18
Eficcia do controlo das folhas de pagamento
D+
D+
PI-19
Concorrncia, eficcia e controlo no procurement
RELATRIO FINAL
81
INDICADOR
COMENTRIOS
objectivo. PI-20 Eficcia do controlo interno para as despesas no salriais D+ D+ As melhorias nesta rea dependem fundamentalmente do estabelecimento de um sistema de controlo de compromissos de despesas eficaz. O sistema e-SISTAFE faz uma proviso para tal mas no estar estabelecido em pleno antes de 2007 ou 2008. Existe um plano estratgico para o desenvolvimento de Auditoria Interna que est em implementao actualmente. Se isto causar um impacto na rapidez e eficcia no seguimento de aces dentro das entidades auditadas, a pontuao neste indicador poder melhorar. tambm importante para formalizar incluir o TA nas distribuies dos relatrios da IA.
PI-21
Eficcia da auditoria externa
C+
C (iii) Contabilidade, Registo e Reporte PI-22 Tempo e regularidade da reconciliao contabilstica Melhorias neste indicador dependero da expanso da cobertura do processo das reconciliaes para cobrir todas as contas do governo central (incluindo os projectos offbudget e receitas prprias) e no apenas as contas geridas pelo Tesouro. Constantes progressos continuam a ser feitos, que poderiam ser suficientes para melhorar a pontuao at finais de 2006. Um novo estudo sobre canalizao de recursos pblicos para identificar o nvel de recursos recebidos pelas escolas primrias ou centros de
82
B+
PI-23
Disponibilidade de informao sobre fontes recebidas pelas unidades de prestao de servios
RELATRIO FINAL
INDICADOR
COMENTRIOS
sade (seguimento do ETSDS) ser necessrio em 2006 para se manter a actual pontuao deste indicador. Este estudo no est correntemente planeado. PI-24 Qualidade e pontualidade dos relatrios oramentais intra-anuais As melhorias neste indicador dependero do melhoramento eficcia/ consistncia dos REOs bem como a sua cobertura. Uma reviso rpida no 1 trimestre de 2006 do formato corrente & processo de preparao do REOs pode identificar como realizar melhorias rpidas nestas reas. A introduo do SISTAFE poder tambm contribuir para a consistncia dos REOs. Tambm aqui o problema no a pontualidade mas a cobertura e qualidade. A implementao completa do e-SISTAFE traria grandes melhorias mas melhorias a curto prazo seriam tambm possveis. De novo recomendamos uma reviso rpida no 1 Trimestre de 2006 da forma corrente & processos de preparao dos CGEs.
C+
PI-25
Qualidade e pontualidade dos relatrios financeiros anuais
C+
C (iv) Anlise e Auditoria Externas PI-26 mbito, natureza e follow-up da auditoria externa As melhorias neste indicador dependero da melhoria da cobertura das operaes das auditorias anuais de 25 % das entidades governamentais (para alm da CGE) para 50% e depois 75-100%. Embora a capacidade de auditar est a aumentar firmemente, tal salto no mbito da cobertura da auditoria no se espera at finais de 2006.
D+
D+
RELATRIO FINAL
83
INDICADOR
COMENTRIOS
PI-27
Anlise Parlamentar da lei do oramento anual
B+
A anlise parlamentar das propostas oramentais est bem organizada e efectiva na sua generalidade. Porm, maior controlo necessitado sobre o alto nvel de realocaes administrativas intra anuais do oramento (sem anlise parlamentar); emendas legais e regulatrias apropriadas sero possveis durante o ano 2006. O mbito da anlise parlamentar dos relatrios das auditorias externas limitado as auditorias da CGE, e portanto as audies so limitadas a entrevistas com quadros do MF. Como a capacidade de auditoria no TA e a capacidade de anlise no parlamento se expande, isto vai tornar mais apropriado aumentar o mbito da anlise parlamentar mas pouco provvel que estas emendas parlamentares sejam relevantes e funcionais antes de 2007 ou 2008.
PI-28
Anlise Parlamentar dos relatrios da auditoria externa
C+
C+
D. PRATICAS DOS DOADORES D-1 Previsibilidade do Apoio Directo ao Oramento Se a tendncia dos dois anos passados continuar, os desembolsos do Apoio Directo ao Oramento tero sido consistentes acima dos montantes prometidos. Se pudesse haver melhorias na previso e no ritmo actual dos desembolsos, uma pontuao superior poderia ser conseguida em 2006. Atravs de um esforo comum entre o Governo e a maioria dos
C+
B+
D-2
Informao financeira prestada pelos doadores
D+
C+
RELATRIO FINAL
84
INDICADOR
COMENTRIOS
para a oramentao e reporte sobre o apoio a projectos e programas
doadores, liderado pela Equipa de Trabalho existente sobre gastos extra-oramentais, um sistema mais eficaz de colecta de informao sobre despesas previstas e executadas nos projectos poderia ser criado rapidamente, melhorando a pontuao deste indicador. Dada a fragmentao existente nos mecanismos de canalizao de ajuda, e a baixa percentagem de ajuda prestada como Apoio Directo ao Oramento, pouco provvel que antes de 2006 mais de 50% da ajuda possa ser gerida usando procedimentos nacionais.
D-3
Proporo da ajuda gerida usando procedimentos nacionais D D
RELATRIO FINAL
85
ANEXO TRS
Fontes de Informao 1. Documentos
Agenda 2025 Avaliao Conjunta do Apoio Oramental Geral 1994-2004 Balano PES: Plano Econmico e Social: 1 Semestre 2005 CGE: Conta Geral do Estado 2004 CGE: Conta Geral do Estado 2003 CGE: Conta Geral do Estado 2002 CGE: Conta Geral do Estado 2001 CGE: Conta Geral do Estado 2000 Off Budgets Study Health Sector IGF Activity Plan 2005 Implementao do PARPA atravs da Gesto das Despesas Pblicas JR 2005: Assessment of OGE and PES [DRAFT] MOU: Memorando de Entendimento GoM e PAPs Oramento do Estado (OE) 2006 Oramento do Estado (OE) 2005 Oramento do Estado (OE) 2004 Oramento do Estado (OE) 2002 Oramento do Estado (OE) 2001 Oramento do Estado (OE) 2000 PAF/QAD: Quadro de Avaliao do Desempenho Parecer do TA sobre a CGE 2004 Parecer do TA sobre a CGE 2003
RELATRIO FINAL
86
Parecer do TA sobre a CGE 2002 PARPA I PARPA II - Informaes dos Grupos de Trabalho Pesquisa Nacional Corrupo e Governao em Moambique PFM Assessment 2004 Mozambique (Fiduciary Risk) Plano Quinquenal do Governo 2000-2004 Political Economy of the Budget in Mozambique Programa do Governo 2005-2009 Relatrio de Actividades do SCI: Subsistema de Controle Interno Relatrio do Estudo Off-Budgets no sector saude (2005) Relatrios de Execuo do Oramento de Estado: 2000 2005 Relatrio de Sntese: Oramentao por Programas Reviso Anual - Joint Review - Aide Memoire 2005 Reviso Semestral - Aide Memoire 2004 Reviso Semestral - Aide Memoire 2004 Reviso Semestral - Aide Memoire 2005 Reviso Semestral - Aide Memoire 2005 SISTAFE Quality Assurance Group Report Update Assessments and Implementation of Actions Plans of HIPC
2. Legislao Decreto n. 23/2004 de 20 Agosto: Aprova o Regulamento do Sistema de Administrao Financeira do Estado SISTAFE e revoga o Decreto n. 17/2002 de 27 de Junho No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 33 de 20 Agosto 2004 Decreto n. 17/2002 de 27 Junho: Aprova o Regulamento do Sistema de Administrao Financeira do Estado - Revogado
RELATRIO FINAL
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No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 26 de 27 Junho 2002 Lei n. 9/2002 de 13 Fevereiro: Cria o SISTAFE No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 7 de 13 Fevereiro 2002 SISTAFE Procedimentos 2003/2004 UTRAFE SISTAFE Modelo Conceptual UTRAFE Constituio de 2004 No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 51 de 22 Dezembro 2004 Lei n. 6/2004 de 17 Junho: Introduz os mecanismos complementares de combate a corrupo No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 51 de 17 Junho 2004 Decreto n. 30/2001 de 15 Outubro: Aprova as Regras de Trabalho dos Servios da Administrao Publica e revoga o Decreto n. 36/89 de 27 Novembro No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 41 de 15 Outubro 2001 Lei n. 4/90 de 26 Setembro: Estabelece as regras de conduta, obrigaes e direitos dos gestores de topo no Estado (dirigentes superiores) No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 39 de 26 Setembro 1990 Lei n. 7/98 de 15 Junho: Estabelece as regras de conduta aplicveis a todos os que ocupam cargos de Governo, com detalhe das suas obrigaes e direitos e reconhecendo os requisitos especiais do seu trabalho No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 23 de 15 Junho 1990 Decreto n. 4/81 de 10 Junho: Aprova as Regras de Gesto e Administrao do Estado (Aparelho Estatal Central) No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 23 de 10 Junho 1981 Decreto n. 42/89 de 28 Dezembro: Aprova o regulamento de aquisio de bens e requisio de servios para os rgo do Estado e Instituies Subordinadas No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 52 de 28 Dezembro 1989 Decreto n. 29/97 de 23 Setembro: Introduz alteraes ao Decreto n.
RELATRIO FINAL
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42/89 de 28 Dezembro No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 38 de 23 Setembro 1997 Draft da Lei de Procurement: Regulamentos a serem adoptados para o procurement e contratos de obras publicas e para o fornecimento de bens e servios UTRAFE Lei n. 5/92 de 6 Maio: Aprova o Estatuto Orgnico do Tribunal Administrativo No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 19 de 6 Maio 1992 Lei n. 13/97 de 10 Julho: Estabelece o regime legal para a superviso das despesas pblicas No Boletim da Repblica, I Serie, Numero 28 de 10 Julho 1997 Lei n. 16/97 de 10 Julho: Aprova a organizao, funo e procedimentos da 3 Seco do Tribunal Administrativo No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 28 de 10 Julho 1997 Lei n. 10/2001 de 7 Julho: Define os poderes, organizao, estrutura e funo dos Tribunais Aduaneiros No Boletim da Repblica, I Srie, Numero 27 de 7 Julho 2001
3. Entrevistas
Aboobaar Changa Adelino da Cruz Agnlio Pita Amade Assane Amade Azize Amlia Mutemba Angelina Monjane Antnio Barros dos Santos Antnio Laisse Director Director Tcnico Director Nacional Adjunto Director Nacional Tcnico Tcnico Director Nacional Director Nacional URTI UTRESP MPD DCI MF DNCP MF DNIA MF DNT MISAU DAG MF DGA MF DNT
RELATRIO FINAL
89
Domingos Lambo Antnio Pinto de Abreu Argentina Mausse Boavida Mutomsno Carlos Jessen Carolina Goenha Carsten Sandhop Debora Marignani Eusbio Sade Francisco Xavier Greg Binkert Henrique Gamito Isaltina Lucas Jolke Oppewal Jorge Marcelino Karin-Anette Andersson Leonardo Novele Manuel Mabumo Maria Iolanda Wane Natrcia Lino Nemane Junusso Pedro Biche Momad Pieraly Silvestre Panza Jos Sulemane Sylvie Millot Telma Loforte
RELATRIO FINAL
Director Nacional Director Directora Nacional Adjunta Tcnico Director Directora Nacional KfW Comisso Europeia Director Nacional Tcnico Banco Mundial Assessor do Ministro Directora Nacional Adjunta Embaixada da Hollanda Inspector-Geral das Finanas SIDA Tcnico Inspector-Geral Adjunto Directora Tcnico Tcnico Tcnico Director Nacional Tcnico Director Nacional Comisso Europeia Cooperao Suia
MF DNO BdM MPD DCI MF DGA UTRAFE MF DNCP PFM Working Group PFM Working Group MF DNPE MF DNO Troika Plus Economist MF MF DNT PFM Working Group MF IGF Troika Plus Economist IGEPE MF IGF IGEPE MF IGF MF IGF MAE IG MPD DNP MF IGF MPD DNEAP PFM Working Group PFM Working Group
90
Venncio Manjate Vernica Massingue Wim Ulens
Tcnico Tcnico Embaixada da Blgica
MAE IG MF DNCP PFM Working Group
RELATRIO FINAL
91
ANEXO QUATRO
Tabelas de Dados
Indicador PI-2. Composio dos resultados da despesa comparado com o oramento original aprovado
Administrative Unit
Presidncia da Repblica Casa Militar Assembleia da Repblica Ministrio da Defesa Nacional Foras Armadas de Defesa de Moambique Ministrio do Interior Servio de Informao e Segurana do Estado Ministrio dos Negcios Estrangeiros e Cooperao Embaixadas e Outras Representaes Diplomticas Ministrio do Plano e Finanas Alfndegas Direco Provincial do Plano e Finanas Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural Direco Provincial de Agricultura e Desenvolvimento Rural Ministrio da Educao Direco Provincial da Educao Ministrio da Sade Hospital Central do Maputo Direco Provincial da Sade Other Expenses Variance in Total Expenditure Variance in Composition Excess Variance (due to variance in composition) Budget
Mt^3
2002 Actual
Mt^3
Variance
[%] abs
Budget
Mt^3
2003 Actual
Mt^3
Variance
[%] abs
Budget
Mt^3
2004 Actual
Mt^3
Variance
[%] abs
151,701 100,300 171,019 125,431 662,317 1,167,701 182,146 109,717 475,500 115,638 184,516 99,111 130,696 140,790 418,324 2,519,284 718,324 119,975 738,124 7,618,959 15,949,573 15,949,573
217,781 100,085 189,431 138,289 671,192 1,215,083 192,525 115,378 485,295 175,270 246,899 201,474 159,663 137,665 237,544 2,614,542 508,670 125,894 711,833 7,132,825 15,577,338 15,577,338
43.6% 0.2% 10.8% 10.3% 1.3% 4.1% 5.7% 5.2% 2.1% 51.6% 33.8% 103.3% 22.2% 2.2% 43.2% 3.8% 29.2% 4.9% 3.6% 6.4% 2.3% 9.0%
211,722 111,296 193,477 146,675 740,581 1,379,505 206,573 130,117 534,320 205,601 336,215 201,872 206,145 186,871 436,522 3,010,265 904,489 168,095 907,573 9,032,886 19,250,800 19,250,800
262,606 104,125 186,236 147,531 703,999 1,311,228 202,694 218,880 504,745 154,464 316,492 230,336 287,705 138,303 286,259 3,197,841 469,531 139,527 549,740 7,729,002 17,141,244 17,141,244
24.0% 6.4% 3.7% 0.6% 4.9% 4.9% 1.9% 68.2% 5.5% 24.9% 5.9% 14.1% 39.6% 26.0% 34.4% 6.2% 48.1% 17.0% 39.4% 14.4% 11.0% 15.5%
265,159 135,240 219,709 180,747 886,659 1,581,475 248,940 154,719 526,075 271,598 395,858 218,436 253,916 231,922 422,853 3,885,989 875,759 186,996 1,067,151 9,822,674 21,831,875 21,831,875
334,907 131,890 233,033 168,286 858,696 1,639,871 251,250 222,660 533,382 339,085 423,657 264,301 188,519 186,889 275,146 3,950,493 623,047 176,177 937,996 9,278,185 21,017,470 21,017,470
26.3% 2.5% 6.1% 6.9% 3.2% 3.7% 0.9% 43.9% 1.4% 24.8% 7.0% 21.0% 25.8% 19.4% 34.9% 1.7% 28.9% 5.8% 12.1% 5.5% 3.7% 7.6%
6.7%
4.6%
3.9%
Fonte: Governo de Moambique, OE e CGE 2002, 2003 e 2004
RELATRIO FINAL
92
Indicador D-1 (i). Previsibilidade do Apoio Directo ao Oramento
2002
Pledges
US$m Qtr 1 Qtr 2 Qtr 3 Qtr 4
2003
Disbursements Pledges TOT Qtr 1 Qtr 2 Qtr 3 Qtr 4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 9.6 4.4 0.0 0.0 4.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.4 2.8 0.0 0.0 0.0 12.3 0.0 0.0 21.8 0.0 5.4 5.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 7.8 9.6 0.0 0.0 0.0 14.2 15.0 0.0 0.0 0.0 10.7 0.0 0.0 0.0 10.3 4.6 5.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 37.8 0.0 0.0 0.0 0.0 8.7 0.0 0.0 0.0 4.2 0.0 0.0 4.0 TOT 0.0 0.0 8.4 0.0 2.8 21.8 5.7 0.0 9.6 15.0 10.3 5.2 37.8 8.7 8.2
0.0 0.0 4.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 10.5 15.7 0.0 0.0 41.5 0.0 0.0
2004
Disbursements Pledges TOT Qtr 1 Qtr 2 Qtr 3 Qtr 4 0.0 0.0 0.0 4.2 0.0 0.0 3.4 0.0 0.0 0.0 8.8 5.1 5.1 0.0 0.0 3.3 0.0 4.8 0.0 0.0 3.2 3.4 0.0 0.0 0.0 22.3 20.3 0.0 0.0 0.0 6.6 0.0 3.5 0.0 3.4 0.0 0.0 0.0 0.0 3.6 10.5 0.0 0.0 10.8 0.0 15.7 24.3 0.0 0.0 0.0 13.6 0.0 6.8 6.8 0.0 5.3 0.0 7.4 0.0 0.0 81.3 0.0 34.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 11.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Disbursements TOT Qtr 1 Qtr 2 Qtr 3 Qtr 4 4.2 0.0 0.0 4.3 0.0 3.4 3.7 0.0 0.0 0.0 10.2 0.0 0.0 0.0 0.0 4.8 0.0 0.0 4.9 0.0 3.4 3.8 0.0 0.0 0.0 20.3 22.6 0.0 0.0 0.0 6.9 0.0 7.1 0.0 0.0 3.6 0.0 3.8 0.0 0.0 10.8 0.0 0.0 0.0 9.4 24.3 27.4 0.0 0.0 0.0 13.6 0.0 0.0 9.4 4.5 7.4 0.0 0.0 7.4 0.0 34.0 0.0 0.0 36.6 0.0 11.3 0.0 0.0 19.3 0.0 0.0 0.0 1.5 0.0 0.0 TOT 4.3 3.7 0.0 4.9 3.8 22.6 7.1 3.8 9.4 27.4 13.9 7.4 36.6 19.3 1.5
Germany Belgium Denmark Finland France Netherlands Ireland Italy Norway United Kingdom Sweden Switzerland European Union (fixed) European Union (variable) Others
0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2.5 0.0 0.0 15.0 0.0 4.6 0.0 0.0
0.0 0.0 9.5 0.0 0.0 0.0 0.0 6.6 0.0 9.4 0.0 0.0 0.0
0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
0.0 0.0 0.0 0.0 1.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
0.0 12.0
0.0 26.6
TOT Qtr 1 Qtr 2 Qtr 3 Qtr 4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 9.5 0.0 9.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.4 0.0 0.0 0.0 1.4 12.0 0.0 0.0 0.0 12.3 5.1 0.0 0.0 0.0 5.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6.6 0.0 0.0 7.8 0.0 15.0 14.2 0.0 0.0 0.0 9.4 0.0 0.0 0.0 10.7 4.6 0.0 4.6 0.0 0.0 26.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Qtr 1 Qtr 2 Qtr 3 Qtr 4 0.0 0.0 0.0 0.0 3.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4.6 3.3 0.0 0.0 6.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 22.3 0.0 0.0 0.0 0.0 13.6 5.3 39.8 0.0 0.0
TOTAL 22.1 64.1 2.6 1.4
90.2 14.2 14.2 7.8 29.8
66.0 46.9 46.5 21.8 18.3 133.5 71.9 3.2 14.5 81.0 170.6 56.5 61.6 33.1 7.0 158.2 57.4 12.4 81.8 13.9 165.5
Fonte: Governo de Moambique, DNT.
Indicador D-1 (ii). Calculo dos atrasos ponderados nos pagamentos

2002
1o trim 2o trim 3o trim 4o trim TOTAL 1 22.1 64.1 2.6 1.4 90.2 2 14.2 14.2 7.8 29.8 66 3 14.2 9.6 0 1.4 25.2 4 0 -5 -8 -28 -41 5 0.0% -7.0% -11.8% -43.0% -61.8% 6 0.0% -7.0% -18.8% -25.8% 1 46.9 46.5 21.8 18.3 133.5 2 71.9 3.2 14.5 81 170.6
2003
3 30.4 0 0 13.6 44 4 -42 -3 -15 -67 -127 5 -24.3% -1.9% -8.5% -39.5% -74.2% 6 -24.3% -26.2% -34.7% -85.2% 1 56.5 61.6 33.1 7 158.2 2 57.4 12.4 81.8 13.9 165.5
2004
3 57.4 12.4 33 0 102.8 4 0 0 -49 -14 -63 5 0.0% 0.0% -29.5% -8.4% -37.9% 6 0.0% 0.0% -29.5% -29.5%
1 previsao concordada ($) 2 montante realizado ($) 3 montante original previsto no trimestre
4 montante atrasado em cada periodo 5 montante atrasado como percentagem do total 6 montante atrasado cumulativo como percentagem
RELATRIO FINAL
93

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AVALIAO DA GESTO DAS FINANAS PBLICAS EM MOAMBIQUE 2004/05 COM BASE NA METODOLOGIA PEFA

RELATRIO PARA O GOVERNO DE MOAMBIQUE E PARA OS PARCEIROS DE APOIO PROGRAMTICO

SAL Consultoria e Investimentos Lda.

Overseas Development Institute

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 3

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.6 3.7

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

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Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Challenge function, em ingls, significa contestar, questionar e contra-propor.

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Oramento com base em politicas

Contabilidade, registo e reporte

Anlise e Auditoria externos rea de GFP 2004 2006 Prev

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

INFORMAES SOBRE O PAS

2.1 Situao Econmica

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

2.2 Resultados Oramentais 2000 2004

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Fonte: Governo de Moambique Nota: Exclui despesas de capital financiadas externamente.

2.3 Enquadramento Legal & Institucional da GFP

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Art. n. 1 da Lei n. 5/92, de 6 de Maio. Art. n. 1, 2 e 3 da Lei n. 13/97, de 10 de Julho

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

AVALIAO DOS SISTEMAS, PROCESSOS E INSTITUIES DE GFP

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

B: QUESTES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangncia e Transparncia

C: CICLO ORAMENTAL C(i) Oramento com base em polticas

C(ii) Previsibilidade e controlo da execuo oramental

C(iii) Contabilidade, registo e reporte

C(iv) Anlise e Auditoria externas

D. PRTICAS DOS DOADORES

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3.1 Credibilidade do Oramento

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

Os dados completos para este indicador encontram-se no Anexo 4.

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

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Fonte: Governo de Moambique, OE 2005 e BERs para o 1 e 2 Trimestres, 2005.

3.2 Transparncia e abrangncia

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Avaliao do desempenho da GFP no final de 2004

Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas em Moambique 2004/05

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Mercados, estatsticas e informaes