Reforma do Estado, Descentralizao e Municipalizao do Ensino no Brasil: A Gesto Poltica dos Sistemas Pblicos de Ensino Ps-LDB 9.

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Donaldo Bello de Souza Lia Ciomar Macedo de Faria

Resumo
o, como hoje se afigura, mantendo a O artigo visa analisar o processo de centralizao do poder decisrio na Fereforma do Estado brasileiro e suas reladerao, acabou por forjar o que se pode es com a descentralizao da educadenominar diviso tcnica e poltica da o via municipalizao e, por conseguingesto da Educao Bsite, os desafios postos ca, rompendo com a figura Educao Municipal no Donaldo Bello de Souza solidria da colaborao Pas, com nfase no peroDr. em Educao, UFRJ Prof. Adjunto da rea de que havia marcado, signido 1996-2002. Constata Economia da Educao, ficativamente, o avano deque o desafio posto ao ReProcientista e Coordenador mocrtico das novas relagime de Colaborao e do Ncleo de Estudos em es propostas entre as reGesto Democrtica dos Polticas de Educao as de poder federadas, tansistemas pblicos de ensi(NUEPE) / UFRJ. to no que concerne Consno no Brasil se constitui na Lia Ciomar Macedo de Faria tituio Federal de 1988, definio e consolidao Dra. em Educao, UFRJ quanto nova Lei de Direde estratgias exeqveis Profa. Adjunta da rea de trizes e Bases da Educao, que venham a dar conta do Histria da Educao / Fade 1996. contedo democrtico culdade de Educao/ apontado nos textos consUERJ, Profa. Titular do Palavras-chave: descentratitucionais, de modo a aliPrograma de Ps-gradualizao da educao. Municerar suas instituies poo em Educao do Instituto Superior de Estudos cipalizao do ensino. Geslticas e atos legais em mPedaggicos (ISEP). to poltica da educao. bito local, como as Leis OrLeis Orgnicas Municipais. gnicas Municipais, os Planos Municipais de Educao. ConseConselhos Municipais de Educao e os lhos Municipais de Educao. Conselhos Conselhos de Acompanhamento e Conde Acompanhamento e Controle Social. trole Social. Conclui que a municipaliza-

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Reforma do estado e descentralizao do ensino

A problemtica da Educao Municipal no Brasil, desde a poca imperial, vem se fazendo presente nas discusses polticas e nos textos legislativos relacionados descentralizao do ensino, resultando na criao de seus sistemas pblicos, inicialmente, em mbito estadual, atravs das Constituies Federais (CFs) de 1934 e 1946, e, mais recentemente, na esfera municipal, por intermdio da CF de 1988 (CURY, HORTA; FVERO, 1996; CURY, 2000; VENNCIO FILHO, 1996; SAVIANI, 1999).2 Assim, somente quando na promulgao da CF de 1988 que a tese da descentralizao da educao se torna efetivamente lei (Artigo no 211), atravs da qual se propugna, por ineditismo no Brasil, a organizao dos sistemas de ensino entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios pela via do chamado Regime de Colaborao, mais tarde reformulado pela Emenda Constitucional (EC) no 14, de 1996, que viabilizou, no ano seguinte, a

implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF).3 Naquele momento, marcado por fortes reaes ao centralismo do regime autoritrio e por uma grande revalorizao da instncia local, e apesar da pluralidade de interesses, definiu-se a tendncia de atribuio de uma maior autonomia aos Municpios, confirmada, no campo da educao, alguns anos aps, pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) Lei no 9.394 , em 1996.

O Contexto das Reformas

O movimento em direo descentralizao da educao no se constituiu em privilgio do Brasil dos idos de 80 e 90, perodo em que se verificam no Pas profundas reformas polticas e econmicas, que se estendem da redemocratizao poltica liberalizao e privatizao de sua economia. De modo mais amplo, ao longo destas dcadas, se observa a preocupao dos pases latinoamericanos em torno da reforma de seus sistemas educacionais, no por acaso, mas, conforme assinala Bomeny (1998), num cenrio ainda marcado por seqelas decorrentes de longos perodos de regime autoritrio, nos quais predomina-

1 O presente trabalho foi aprovado para apresentao no XXIV Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa (ALAS), realizado na cidade de Arequipa, Peru, no perodo de 04 a 07 de nov. 2003 (SOUZA; FARIA, 2003b). Tomou por base levantamento bibliogrfico exaustivo, realizado sobre a produo acadmica nacional publicada no Pas (dissertaes de mestrado, teses de doutorado, livros e artigos em livros, artigos em peridicos cientficos e em Anais de congressos), cobrindo o perodo 1996-2002, cuja bibliografia comentada se encontra em fase final de processamento visando publicao, em 2004, sob o ttulo: Descentralizao e municipalizao da educao no Brasil: estado da arte e bibliografia comentada 1996-2002. 2 Vale destacar que possvel identificar no processo de construo da Educao Municipal brasileira a tendncia em associar, de um lado, as aes locais descentralizadas noo de democracia e, de outro, as polticas pblicas de cunho mais centralizador ao iderio autoritrio (ABREU; SARI, 1999; MARTINS, 2001; ARRETCHE, 1996). 3 A EC n 14/96, originada da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 233/95, resultou na criao do FUNDEF como estratgia para garantir as condies financeiras de funcionamento do novo sistema municipal de ensino. Tanto a CF, de 1988, quanto a nova LDB Lei n 9.394/96 , assim como a Lei n 9.424/96 que regulamenta aquele Fundo, indicam aspectos em que a colaborao entre os entes federados deve ser observada, sobretudo em relao diviso de encargos e de planejamento, e ao estabelecimento de normas.

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ram polticas de desinvestimentos em Educao Bsica (no Brasil, foram 20 longos anos de ditadura militar), geradoras, em escala alarmante, de ndices educacionais negativos. Tais ndices passam a ser publicados e divulgados em meio a uma ambincia marcada pelo processo de globalizao, de disseminao do iderio neoliberal e de reestruturao produtiva, como resultados no necessariamente dos tempos ditatoriais, mas, ao largo desta discusso, como decorrentes da crise e esgotamento do Estado keynesiano desenvolvimentista (SOUZA, 1996), portanto, tomando-se por alvo de crtica seu carter centralizador. Conforme assinala Martins (2001, p. 29): Nos anos 90, no contexto das relaes internacionais constitudo aps o Consenso de Washington, formou-se a idia hegemnica de que o Estado sobretudo nos pases perifricos deveria focar sua atuao nas relaes exteriores e na regulao financeira, com base em critrios negociados diretamente com os organismos internacionais. A reforma nas suas estruturas e aparato de funcionamento consolidou-se nos anos 90, por meio de um processo de desregulamentao na economia, da privatizao das empresas produtivas estatais, da abertura de mercados, da reforma dos sistemas de previdncia social, sade e educao, descentralizando-se seus servios, sob a justificativa de otimizar seus recursos. No sentido posto acima, a otimizao de recursos significa criar condies para uma maior eficincia e, em conseqncia, maior agilidade e transparncia na prestao de servios pblicos pelo Estado, presumindo, ainda, maior envol-

vimento direto do poder local na captao das demandas, no controle de gastos e na inspeo do cumprimento das metas estabelecidas e, a um s tempo, o acompanhamento dessas aes pelo setor pblico (MENEZES, 2001). No cenrio acima traado, evidenciase o aprofundamento da interveno de diversos organismos internacionais nas polticas de educao de pases situados margem das economias centrais, em particular na Amrica Latina. Neste continente, portanto, as reformas educacionais vo ocorrer sobre forte impacto de diagnsticos, relatrios e receiturios, empregados como paradigmas por essas tecnocracias governamentais, cunhados no mbito de rgos multilaterais de financiamento, como as agncias do Banco Mundial (BM) Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) , e de instituies voltados para a cooperao tcnica, como o Programa das Naes Unidas para a Educao, Cincia e a Cultura (UNESCO), a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), entre outras. No bojo dos estudos e propostas elaborados por estes organismos (KRUPPA, 2001; DE TOMMASI; WARDE; HADDAD, 1996; OLIVEIRA, 1997; SIQUEIRA, 2001), apesar de distintos em termos de suas prioridades e focos, evidencia-se a defesa: da descentralizao como forma de desburocratizao do Estado e de abertura a novas formas de gesto da esfera pblica; da autonomia gerencial para as unidades es-

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colares e, ainda, da busca de incrementos nos ndices de produtividade dos sistemas pblicos, marcadamente sob inspirao economicista e neoliberal, em que pese, tambm, as diferentes formas que a descentralizao da educao veio a assumir na Amrica Latina (por exemplo, em termos da municipalizao e da regionalizao)4 (SOUZA JNIOR, 2001; RODRGUEZ, 2000; ROSAR, 1997, 1999). No conjunto de determinaes internacionais que recaem sobre as reformas do ensino ao longo dos idos de 90, h de se observar, igualmente, a importncia que assumem as recomendaes advindas de diversos fruns mundiais e regionais.5 A Conferncia de Jomtien (em 1990, na Tailndia), por exemplo patrocinada pelo BM, em conjunto com o PNUD, a UNESCO e a UNICEF (DE TOMMASI, 1996) viria a servir de referncia, no Brasil, para o Plano Decenal de Educao para Todos (1993-2003) e para o Plano Nacional de Educao (1998)6. Este evento, considerado um marco, em especial para os nove pases ento com a maior taxa de analfabetismo do mundo (Bangladesh, Brasil, China, Egito, ndia, Indonsia, Mxico, Nigria e Paquisto) conhecidos como E-9 impulsionou-os a desencadear aes em direo aos compromissos firmados na chamada Declarao de Jomtien
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(SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2002), estabelecendo determinaes que se estendem da inteno em satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem, da universalizao do acesso educao e da promoo da equidade (NOGUEIRA, 2001), passando por mudanas no modelo de gesto da educao (FREITAS, 1998) e, culminando, de modo mais contundente, na definio de competncias e responsabilidades das instncias de governo em relao gesto e financiamento da Educao Bsica (ABICALIL, 2001). De acordo com Pinto (2002, p. 110), a partir desse momento, as polticas do BM voltam-se, ostensivamente, para a priorizao sistemtica do ensino fundamental, em detrimento dos demais nveis de ensino, e de defesa da relativizao do dever do Estado com a educao, tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar a educao de todos os setores da sociedade. Assim, enquanto que as polticas governamentais caractersticas da segunda metade da dcada de 80 se organizam em torno da regulao de uma racionalidade democrtica (tendo provocado disperso de recursos e facilitado prticas clientelistas), nos anos 90 o caminho adotado passa a ser o da racionalidade financeira (implicando reduo dos gastos pblicos e do tamanho do Estado, assim como abertura

Nos anos 80, o Chile d incio ao processo de descentralizao, em plena ditadura militar; em 1992, a Argentina descentraliza seu Ensino Mdio; em 1994, a Bolvia promove ampla descentralizao de sua gesto educacional; a Colmbia, a partir de 1993, aprofunda a descentralizao de seu sistema de ensino, j iniciada, em 1986, pela via de sua municipalizao; e, em 1991, o Mxico intensifica aes em torno da estadualizao da educao, principiada entre o final dos anos 70 e 80 (RODRGUEZ, 2000).

5 Nesses Fruns, o Brasil, enquanto signatrio dos documentos firmados, assume diversos compromissos que iro, de um lado, influenciar as diretrizes e metas elaboradas para os projetos presentes nas polticas pblicas de educao, em especfico no mbito do Ensino Fundamental e, de outro, conforme sublinhado por Saviani (1999), satisfazer, em termos pragmticos, as condies internacionais impostas obteno de financiamentos para a rea, como aquelas praticadas pelo BM. 6 Referimo-nos ao Projeto de Lei n 4.173/98, de autoria do Governo Federal (VALENTE, 2001). importante ainda observar que a nova LDB (Lei n 9.394/96) determina que de responsabilidade da Unio a elaborao do PNE, isto em colaborao com os Estados, Distrito Federal e Municpios, e que suas diretrizes e metas, previstas para os dez anos posteriores, devem estar sintonizados Declarao Mundial sobre Educao para Todos.

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do pas ao capital financeiro internacional). Nesse contexto, o uso instrumental do conceito de descentralizao , majoritariamente, aplicado como desconcentrao, exprimindo a estratgia de retirada do Estado da prestao de servios pblicos essenciais da sociedade, com profundos impactos na rea de educao, entre outras (ABREU, 1999; SAVIANI, 1999; MARTINS, 2001).

Federalismo e Descentralizao
Ao longo dos anos 80, recuperaram-se as bases do Estado federativo brasileiro atravs do processo de democratizao (eleies diretas e descentralizao fiscal), com impacto sobre o processo de descentralizao das polticas sociais, embora essa nova responsabilidade pblica pela gesto tenha passado a funcionar como um dos elementos da barganha federativa (ARRETCHE, 1999, p. 115), ainda expressando a manuteno de prticas clientelistas do passado. Arretche (2002, p. 27) afirma ainda que a simultaneidade dos processos ocorridos nos anos 80 (recuperao das bases federativas) e 90 (extensivo programa de descentralizao, sobretudo das polticas sociais) tem gerado uma falsa impresso de que estes so a mesma coisa, quando no o so [...]. Para a autora: a negao do autoritarismo e da centralizao federalismo e descentralizao, no implicam engenharias polticas gmeas (ARRETCHE, 2002, p. 27). Assim, a estruturao do federalismo no Brasil mescla-se prpria formao histrica do Estado Nacional, perpassando questes como: o quadro de clivagens regionais marcado por desigualdades; a fragmentao do sistema poltico; as dificulda-

des de representao e a indefinio da estrutura e limites da ao estatal; e, a diviso de atribuies entre os trs nveis de governo. O processo de elaborao da nova CF de 1988, ser ento inspirado por , aquela idia de associao entre a descentralizao e a democratizao, da emergindo um modelo de Federao descentralizado, com aspectos singulares, como o referente explicitao do Municpio como ente federado no prprio texto Constitucional. (KUGELMAS; SOLA, 1999). Souza (1998, p. 574), no entanto, adverte que a razo de ser do federalismo brasileiro sempre foi e, continua sendo, uma forma de acomodao das demandas de elites com objetivos conflitantes, bem como um meio para amortecer as enormes disparidades regionais. Criar, portanto, condies efetivas para a implementao da colaborao entre os entes federados na rea educacional se torna um dos grandes desafios para a consolidao, de fato, de um federalismo cooperativo. Historicamente, essas relaes intergovernamentais no tm sido capazes de garantir os princpios federativos no Pas, fato observvel, por exemplo, na anlise decorrente dos Planos Decenais de Educao, elaborados pelos municpios, em 1994, que apontavam, ainda, para uma cultura da dependncia (ABREU, 1998). A Constituio Cidad, de 1988, ir ampliar direitos existentes e determinar outros, gerando a elevao dos custos para o setor pblico (aumento de despesas com sade, educao, previdncia social e assistncia social), pelo menos textualmente. Conforme anteriormente enfatizado, esta CF disps, pela primeira vez, sobre a organizao dos sistemas municipais de ensino

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ao lado dos sistemas federal e estadual (j existentes), deliberando ainda sobre o Regime de Colaborao, matria que veio a ser regulamentada pela Lei n 9.394/96 (a nova LDB). No captulo da CF, de 1988, referente educao, vo se criar as condies necessrias para que a nova LDB viesse a assumir o conceito de sistema nico de Educao Bsica (Artigo n 21). A proposta do compartilhamento do poder e da autonomia relativa dos entes federados adotada por esta CF expressa em seu ordenamento jurdico, que define a forma federativa (27 Estados e mais de 5.500 Municpios), com o recorte de uma concepo tipicamente cooperativa (CURY, 2000). Por seu turno, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 233/95, que originou a EC n 14/96 vai propor a criao do FUNDEF7 como estratgia para garantir as condies financeiras de funcionamento deste novo sistema municipal de ensino. Tanto essa CF quanto a nova LDB8, assim , como a Lei n 9.424/96 que regulamenta o FUNDEF9, indicam aspectos em que a colaborao entre os entes federados deve

ser observada, sobretudo em relao diviso de encargos e de planejamento, e ao estabelecimento de normas.

A gesto da educao municipal

Conforme visto acima, a CF de 1988 possibilitou aos Municpios criarem seus prprios sistemas de ensino, atribuindo aos mesmos autonomia relativa na formulao de polticas educacionais, em especfico para a Educao Infantil e o Ensino Fundamental, uma vez que, at ento, a esfera municipal detinha, apenas, sistema administrativo. Assim, com aquela CF foi facultado aos , Municpios o direito de emitir normas e a estabelecer polticas, viabilizando, com isto, a implantao do Regime de Colaborao e no mais a manuteno de relaes hierrquicas entre as trs esferas polticas de poder (Unio, Estados e Municpios), pelo menos no mbito da lei. Em que pese a importncia da CF nesta matria, importante sublinhar que a definio clara de competncia dos Municpios para a instituio de seus prprios sistemas de ensino decorre mais das definies prevista na nova LDB

7 Grosso modo, o FUNDEF pode ser entendido como um mecanismo contbil que visa a distribuio de recursos entre cada Estado e seus Municpios, segundo uma proporo do nmero de alunos matriculados por cada um deles, tomando por base de clculo um valor/aluno/ano sobre a mdia do custo aluno/ano realizada para todos os Estados (MENEZES, 1999). Para a sua composio, este Fundo conta, entre outros, dos seguintes recursos: 15% do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS), 15% do Fundo de Participao dos Estados (FPEs) e Municpios (FPMs) e 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). 8 A nova LDB considerada como a 2 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), j que somente a Lei n 4.024/ 61 estabeleceu, como aquela, normas para todo o sistema educacional da Educao Infantil ao Ensino Superior , enquanto que as leis anteriores (Lei n 5.692/71 e Lei n 5.840/68) voltavam-se, em especfico, para alguns nveis e modalidades: a primeira para a educao pr-escolar e bsica, enquanto que a segunda exclusivamente para a educao superior (GRACINDO, 1997). 9 A grande discusso que se coloca atualmente em relao ao FUNDEF a da necessidade de se superar seus entraves e limites, buscando-se evoluir para um novo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (FUNDEB) , que seja capaz de, em efetivo, transpor o modelo cultural historicamente excludente e desigual no que se refere s condies de financiamento e funcionamento da escola pblica brasileira; que respeite os nveis e modalidades de ensino que compem e afetam a Educao Bsica; e que, por fim, contemple, de fato, a valorizao do magistrio. Todavia, isto no significa propugnar a supremacia de um Fundo de instrumentalizao de transferncias (que, em si, no constitui uma entidade jurdica, sequer rgo oramentrio) sobre as relaes poltico-sociais estabelecidas na base do Regime de Colaborao. Ao contrrio, trata-se de ressaltar que, por si s, o FUNDEF (igualmente a outros Fundos especiais), representa, apenas, um padro de gesto financeira de recursos.

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(Lei n 9.394/96), do que naquela Constituio (SAVIANI, 1999). De um modo ou de outro, em face da atribuio de uma maior autonomia aos Municpios, estes se viram diante de desafios concernentes : participao no Regime de Colaborao, de forma solidria, junto aos Estados e Unio; previso da educao municipal, enquanto captulo especfico, na formulao de suas Leis Orgnicas (LOs); elaborao dos Planos Municipais de Educao (PMEs); constituio de seus Conselhos de Educao e tambm de Acompanhamento e Controle Social, dimenses a seguir tratadas.

1999; ABREU; SARI, 1999; DUARTE, 2002; FREITAS, 1998; GONALVES, 1998). No que concerne s relaes intergovernamentais do Estado federativo, Abreu (1999) sinaliza para as tendncias que vm reduzindo o processo de municipalizao sua prefeiturizao, ou seja, mera transferncia de atribuies somente no plano da administrao. Corroborando esta percepo, Gonalves (1998) e Azevedo (2001) destacam a distncia entre as polticas executadas pelos governos federal e estaduais em relao aos Municpios que, muitas vezes, desconsideram as suas prioridades e especificidades locais, acabando, tambm, por se limitarem s aes de cunho administrativo e poltico-institucional. Assim, o Regime de Colaborao entre os sistemas de ensino, de acordo com o modelo em processo de implantao no Brasil, vem contrariando os preceitos constitucionais (Artigo n 211 da CF de 1988), que apontam para decises compartilhadas entre sistemas de ensino iguais e autnomos entre si. Tal concepo de colaborao implica igualmente considerar aes conjuntas que abarquem, por exemplo: a diviso de responsabilidades pela oferta do Ensino Fundamental entre as instncias federadas; o planejamento educacional (planos de educao e censos escolares), de modo a buscar o compromisso comum com a qualidade de ensino; a superao de decises impostas ou a simples transferncia de encargos, sem que haja o repasse devido dos meios e recursos necessrios; e, ainda, a garantia de participao da sociedade, atravs dos seus Conselhos, com representao popular e poder deliberativo (ABREU, 1998; ABREU; SARI, 1999; VERHINE, 2000; GONALVES, 1998), conforme ser discutido mais adiante.

O Regime de Colaborao
A implantao do processo de descentralizao na rea educacional nem sempre tem considerado a anlise dos limites e possibilidades dos Estados e Municpios. A deciso sobre qual desses nveis governamentais se encontra mais apto a assumir determinadas atribuies deveria levar em considerao, portanto, diferentes variveis (administrativas, culturais, demogrficas, etc.) que os habilitariam ou no a assumir determinados servios pblicos. Por isto, ao abordar-se a problemtica da descentralizao, enquanto estadualizao e/ou municipalizao, duas vertentes devem ser consideradas: a da tica interna ao prprio Estado federativo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), e a dos vnculos existentes entre Estado e Sociedade. A qualidade democrtica das relaes em tela, tanto no mbito interno s trs instncias governamentais, como na esfera do binmio Estado-Sociedade, historicamente hierarquizado, que ir determinar se houve realmente transferncia do poder decisrio, ou o simples deslocamento de problemas e encargos, que implicam, muitas vezes, privatizao dos servios pblicos. (ABREU,

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Sobre a segunda vertente, relativa ao vnculo Estado-Sociedade, Arelaro (1999, p. 65) afirma que o processo de municipalizao do ensino no Brasil vem se constituindo, quase que exclusivamente, enquanto fruto das iniciativas do governo [federal e estadual], visando adequar o Estado aos novos modelos de racionalidade, contribuindo, conforme visto anteriormente, para o enxugamento do aparato estatal e no para o atendimento s reivindicaes da sociedade civil. As contradies que vm ento demarcando o espao e a construo da gesto municipal do ensino caracterizam a prpria natureza do Estado e da sociedade brasileira que, embora possuam muitas leis supostamente democrticas, tm mantido prticas autoritrias e excludentes, no garantindo a participao de todos os atores envolvidos com a instituio escolar. No entanto, em paralelo a este processo, surgem novas formas de participao social, criadas por induo das polticas federais e associadas ao processo de reforma do Estado brasileiro (filantropia empresarial, voluntariado, terceiro-setor, entre outras formas sociais de interao). importante ainda destacar que na atual poltica de educao no Brasil se prev a prpria escola como uma das instncias do processo de descentralizao em curso, j que os textos da nova LDB citam a ao redistributiva dos Municpios para com as suas instituies escolares, definindo, pela primeira vez, o conceito de autonomia escolar, dando continuidade ao texto da CF, de 1988, que institui, tambm por ineditismo, a concepo de Gesto Democrtica.

As Leis Orgnicas Municipais

Um primeiro reflexo gerado pela atribuio de uma maior autonomia aos Municpios refere-se contemplao da educao nas Leis Orgnicas Municipais (LOMs), estas podendo ser consideradas enquanto Constituies Municipais. Boaventura (1996), examinando como se apresenta a educao nas LOs de 47 Municpios do Estado da Bahia, conclui que, no que tange ao financiamento da educao, algumas LOMs definiram com mais preciso do que outras o conceito de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Constata, ainda, avanos em termos: da criao do Fundo de Manuteno da Educao (FME), das subvinculaes voltadas ampliao do comprometimento municipal com as modalidades especficas de ensino e, por fim, do aumento da alquota dos recursos municipais para investimentos no sistema de ensino. Nesta mesma trilha, Oliveira e Catani (1996), analisando o modo pelo qual a educao veio a ser contemplada nas LOs de 20 Municpios do Estado de So Paulo, afirmam que muitas dessas LOs apontam para avanos em face das possibilidades de repasses e da excluso de algumas despesas como no-educacionais, ocorrendo, assim, uma tentativa de conformao do sistema municipal de ensino aos preceitos da CF de 198810. Enquanto isto, Damasceno e Correa (1996) enfocam as LOs dos Municpios do Estado do Par, inventariando os diferentes aspectos do uso das verbas para o ensino, que se estendem desde o volume de recursos utilizados at seu

10 Contudo, Oliveira e Catani (1996) enfatizam que muitas LOs estudadas apresentam problemas em suas indicaes curriculares. Por exemplo, ao atribuir nfase educao religiosa e educao fsica e, ainda, ao destacar concesses a atividades como o escotismo e a respeito da semana do expedicionrio, aspectos considerados dispensveis neste mbito da legislao.

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destino, passando por diferentes tipos de definio de prioridades e de competncias.

Os Planos Municipais de Educao

A noo de Plano de Educao, avizinhado da idia de sistema educacional, se faz pela primeira vez presente no Brasil no mbito do Manifesto dos Pioneiros da Educao, em 1932 (SAVIANI, 1999; VALENTE, 2001), tendo influenciado a Constituio de 1934. Contudo, o primeiro Plano Nacional de Educao (PNE) viria a ser elaborado, somente, em 1962, na vigncia, tambm, da primeira LDBEN (Lei n 4.024/61). No contexto mais recente, de descentralizao da educao via municipalizao, a idia de formulao de um Plano de Educao ir atingir os Municpios de uma dupla forma: de um lado, pelo menos em termos formais, chamando o poder local a participar da formulao do PNE11, (de modo a garantir que este no venha se reduzir a um Plano da Unio, mas de toda a sociedade) e, de outro, definindo uma tendncia local voltada elaborao de seus respectivos PMEs (DIDONET, 2001). No segundo caso, h de se considerar que esses PMEs, apesar de no se afigurarem enquanto uma exigncia legal, se constituem em instrumentos considerados de grande importncia para a implantao e gesto dos sistemas municipais de ensino. Mesmo se considerados os impasses decorrentes das interpretaes legais, impor11 12

tante observar que os PMEs devem fazer parte integrante do conjunto de estratgias poltico-educacionais dos Municpios, de modo a que estas instncias logrem gestar a educao com transparncia e de modo coeso aos anseios locais, o que equivale afirmar, nas palavras de Saviani (1999, p. 134), que esta ocorra sob uma racionalidade social e no financeira. A este respeito, Gadotti (2000, p. 172) sublinha que a eficcia de um PME encontra-se dependente da participao dos principais agentes de educao no Municpio sob a coordenao do Conselho Municipal de Educao, a partir do conhecimento das reais necessidades locais. Isto porque, acima de tudo, ele deve ser um plano factvel e executvel em curto prazo [em geral, de trs anos] pela secretaria.

Os Conselhos Municipais de Educao

Conforme preliminarmente acima apontado, os CMEs viro, no contexto da municipalizao, a desempenhar papel estratgico, ao lado, tambm, de outros tipos de Conselhos, como os de Acompanhamento e Controle, mais adiante abordados. Inicialmente, cabe dar destaque ao fato de que os CMEs no so instncias recm concebidas ou implantadas, fruto exclusivo do processo de descentralizao da educao contemporneo, embora passem a se portar como espaos fundamentais para que os sistemas municipais de educao se consolidem.12 De acordo com Gadotti

O PNE atualmente em vigncia foi aprovado no dia 09 de janeiro de 2001, pela sano da Lei n 10.172/2001 (VALENTE, 2001).

A este respeito, Ribeiro (2000) esclarece que na Constituio do Estado da Bahia, de 1947, sob influncia de Ansio Teixeira, j se vislumbrava um modelo mais autnomo para a educao no qual emergiam estes Conselhos. Werle (1998) e Ribeiro (2000) vo destacar tambm que coube ao Estado do Rio Grande do Sul o pioneirismo de pr em prtica a descentralizao da educao via sua municipalizao (Decreto Estadual n 5.044, de 13 de julho de 1954), preconizado na CF de 1946, em que pese o fato de que os Conselhos Escolares Municipais no eram criados no mbito das Secretarias Municipais de Educao (SME), mas na e pela Secretaria de Educao Estadual (WERLE, 1998, p. 133), aspecto este que vem corroborar a tese de que a descentralizao no necessariamente implica constituio de prticas democrticas.

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(2000), so estes Conselhos que iro interagir com a Secretaria Municipal de Educao com vistas atuao, por exemplo, na elaborao do PME. Alm deste aspecto o: CME permite a participao da sociedade na fixao dos rumos da educao atravs do exerccio da democracia direta. A fixao de prioridades e metas em conjunto com as representaes dos vrios segmentos sociais permite ao executivo identificar e suprir, com maior preciso e eficcia, as necessidades existentes.13 (GADOTTI, 2000, p. 169). Considerando alguns estudos de casos, simples e mltiplos, que direta ou indiretamente tomam os CMEs como alvo de anlises (publicados entre 1996 e 2002)14, possvel afirmar, num esforo de sntese, que determinados trabalhos vm evidenciando a importncia desses Conselhos no apenas enquanto rgos normativos e deliberativos dos sistemas municipais de ensino (funes tcnicas e polticas) mas, sobretudo, como instncias que, potencialmente, favorecem a consolidao de um processo de municipalizao assentado em bases democrticas de gesto (seja em virtude das oportunidades de participao local, seja em decorrncia da garantia de transparncia e fundamentao das decises do executivo municipal). Nesta linha, destacam-se os estudos de Lima (2001) e Borges (2000), referentes a Municpios do Estado de So Paulo; de Fleck (1999) e Rosa (2001), que remetem ao Rio Grande do Sul; o de Pereira (2000), ao Cear; e, ainda, o de Rocha (2001), relativo Bahia.

Entretanto, outro grupo de pesquisas vem desvelando aspectos concernentes a eventuais disfunes, dificuldades e limitaes desses Conselhos como, por exemplo, os de Ribeiro (2000) e Meira (1998, 2001). Estes, com foco em CMEs do Estado da Bahia, chamam a ateno para o fato de que, apesar desses Conselhos se fazerem institucionalmente presentes nos Municpios estudados, no vm cumprindo com suas atribuies devido, muitas vezes, ao desconhecimento, por parte dos conselheiros, no s das suas funes, como daquelas referentes ao rgo em questo. Alm disto, Ribeiro (2000) constata que, na maioria dos casos pesquisados, os CMEs ainda no lograram gerar benefcios efetivos garantia do direito educao municipal, apesar de se identificar certa melhoria nesta esfera.

Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social

Gomes e Verhine (1996, p. 216), ao analisarem o sistema de financiamento da educao no Brasil, concluem, entre outros aspectos, que a descentralizao corre o risco de se transformar num perigoso processo caso no se implantem e aperfeioem mecanismos apropriados avaliao e ao controle da aplicao dos recursos pblicos em educao. Para que haja essa fiscalizao, inicialmente importa considerar que as vrias instncias do Poder Pblico publiquem os dados que remetem aos seus balanos anu-

13 Ribeiro (2000, p. 124) discrimina quatro funes gerais a serem exercidas pelos CMEs: a) consultiva, quando respondem a indagaes e consultas sobre questes atinentes educao; b) normativas, quando estabelecem regras, dispositivos e normas a serem observadas no sistema sob sua jurisdio; c) deliberativas, quando decidem questes submetidas sua apreciao; e d) fiscalizadoras, quando acompanham o cumprimento das normas sob sua jurisdio. 14

Para maiores detalhes acerca deste recorte bibliogrfico, vide nota 1 do presente artigo.

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ais (conforme prev o Artigo n 72 da nova LDB), assim como que os rgos competentes a este tipo de fiscalizao cumpram suas obrigaes (Artigo n 73 da nova LDB), como os Tribunais de Contas (TC), os CEEs e os CMEs, o Ministrio Pblico (MP) e, ainda, os chamados Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS): Entretanto, por mais mecanismos de controle que venham a ser estabelecidos na legislao, o seu cumprimento depende, no limite, do grau de organizao da sociedade para fazer valer seus direitos (OLIVEIRA, 1999, p. 232). No caso do FUNDEF, se verifica que a prpria lei que o criou (Lei n. 9.424/96) estabelece, em relao repartio dos recursos entre os entes federados, seu acompanhamento e controle social (Artigo n. 4), a ser realizado por Conselhos constitudos em cada uma dessas esferas, ou seja, pelos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACSs) sobre os FUNDEFs, tambm denominados Conselhos Gestores do Fundo. Na viso de Matos (2001), o problema est posto no fato de que a lei atribui aos Conselhos em tela funo relativamente complexa, que demanda elevado preparo por parte de seus membros, o que no se tem verificado, em muitos casos, na esfera dos Conselhos que se constituem nos Municpios: esses conselhos so criados por meio de lei municipal e por iniciativa do prefeito. Como so nomeados, a independncia dos conselheiros, to necessria ao desenvolvimento das suas atribuies, fica limitada. No so raros os casos de evidente vnculo de subordinao entre os conselheiros e os chefes do Poder executivo
15

local, aspecto que leva este autor a deduzir que: portanto, grande o risco de os conselheiros no terem uma atuao efetiva e isenta. (MATOS, 2001, p. 426). Tal perspectiva tambm compartilhada por Azevedo (2002), que reafirma a pouca eficcia desses Conselhos, sobretudo ponderando a necessidade de se democratizar a gesto educacional. Levando em conta alguns estudos de casos que tomam os CACSs do FUNDEF por objeto de investigao (publicados entre 1996 e 2002) 15, observa-se que os aspectos acima apontados se confirmam. Do ponto de vista da composio desses Conselhos, Gouveia e Souza (2002), em pesquisa que tomou por base Municpios do Estado do Paran, constatam a pouca representatividade do segmento de usurios dos servios de educao; Gomes e Pascoalino (2000), enfocando Municpios do Estado do Cear, afirmam haver a presena de interesses de grupos governamentais; enquanto que Borges (2000), pautado em estudo realizado em Municpios do Estado de So Paulo, aponta para situaes nas quais o cargo de Conselheiro, muitas vezes, acaba se tornando em cargo de confiana dos prefeitos, alm de constatar que o grau de complexidade dos dados a serem operados pelos Conselhos demandam elevada capacitao na rea. Finalmente, Andrade (2002), em trabalho realizado no Estado de Gois, conclui que o indicativo da lei do FUNDEF (de que a composio dos Conselhos deve ter elementos representativos da sociedade, eleitos ou indicados por seus pares) no se constitui em garantia de democracia.

Para maiores detalhes acerca deste recorte bibliogrfico, vide nota 1 do presente artigo.

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Consideraes finais
No obstante o reconhecimento de que o processo de municipalizao do ensino no Brasil vem sendo marcado por uma racionalidade econmico-financeira excludente, de inspirao neoliberal, torna-se difcil negar o caminho da descentralizao como uma estratgia potencialmente capaz de facilitar o exerccio da experincia democrtica. Isto significa, portanto, considerar o financiamento e a gesto da Educao Municipal como faces de uma mesma moeda, a serem redesenhadas por polticas que realmente levem em conta, regional e localmente, de um lado, o atual quadro de desigualdades socioeconmicas do Pas e, de outro, o cenrio de heterogeneidade cultural que o permeia. O Regime de Colaborao e Gesto Democrtica dos sistemas pblicos de ensino, em especial de suas unidades escolares, somente poder se efetivar quando o financiamento da atividade-fim educao vier a se materializar de forma autnoma e equalizadora entre os entes federados da nao brasileira (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio). O desafio ento seria definir e consolidar estratgias exeqveis que dessem conta do contedo democrtico apontado nos textos constitucionais. Em conseqncia, a futura mquina democrtica dos municpios dever estar alicerada em suas instituies polticas e atos legais, como as Leis Orgnicas Municipais, os Conselhos Municipais de Educao e os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, entre outros, nos quais se expressam as diretrizes norteadoras dessa construo em mbito local. Particularmente no caso dos sistemas pblicos municipais de ensino, essas diretrizes tendem a estar contempladas em seus Planos Municipais de Educao, havendo a necessidade de que sejam elaborados de forma integrada com a sociedade e em conformidade aos Planos Estaduais e Nacional de Educao. Recebido: 07/05/2004 Aceito para publicao em: 10/08/2004

A municipalizao, como hoje se afigura no Brasil, mantenedora da centralizao do poder decisrio no mbito da Unio, acabou por evidenciar, tambm, a existncia de uma intensa diviso tcnica e poltica do financiamento e da gesto da Educao Bsica no Brasil, dissociada, portanto, do esprito de solidariedade e colaborao que marcaram, significativamente, os avanos legais em torno da proposta do estabelecimento de novas relaes entre os entes federados expostos pela CF (1988) e pela nova LDB (1996) , no sentido de virem a ser mais democrticas. Em grande medida, essa diviso, caracterizada pela dicotomia entre o planejar e o executar, entre o decidir e o gerir, entre o dizer e o fazer, se apresenta como expresso mesma do velho federalismo brasileiro, pois, fiel s tradies da cultura poltica do Pas, no logra transitar da letra jurdica das propostas s prticas poltico-institucionais que, em essncia, a reflitam. Por fim, cabe reiterar que o grande desafio da Educao Municipal ainda se constitui na superao das tenses postas no cenrio poltico contemporneo, de redefinio urgente do projeto federalista brasileiro, no sentido de que haja uma redistribuio efetiva do poder decisrio e no unicamente executor, de modo a permitir que os Municpios, de fato, se tornem entes federados, divorciando-se de seu perfil de apndice de outras instncias de poder. Tal perspectiva, de um lado, considera o conjunto de evidncias que atestam a ausncia de uma efetiva autonomia das instncias locais (ainda sob tutela dos Estados e da Unio) e, de outro, parte do pressuposto de que a emancipao dos Municpios se constitui na base sobre a qual a escola pblica pode se construir de modo mais autnomo e, por conseguinte, logre desenvolver prticas pedaggicas que favoream, igualmente, a maioridade e a cidadania de seus alunos.

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ABSTRACT State reform; descentralization and municipalization of teaching in Brazil: the political administration of educational public systems after LDB 9.394/46
This article intends to analyze the brazilian state restoration course and its relation to decentralization of education by municipalization and, consequently, the challenges put to Municipal Education in Brazil, giving emphasis to 1996-2002 period.It finds out that the challenge put to the regime of collaboration and Democratical Administration of teaching public systems in Brazil sets up itself through definition and consolidation of possible strategies that account for democratic content shown in constitutional texts so that it establishes its political institution and legal acts in local field such as Municipal Organic Laws, Municipal Educational Board and Social Attendance and Control Councils too. It concludes that municipalization, the way it appears today, keeping crucial power centralization at Federation, made what is named technical and political division of Basic Educational Administration,destroying the responsible figure of collaboration that has pointed out, meaningfully, the democratical progress of new relation between powerful federate region not only concerning to the 1988 Federal Constitution but also concerning to the new Educational Directive Law from 1996. Keywords: Decentralization of education. Teaching municipalization. Political administration of education. Municipal Organic Laws. Educational Municipal Projects. Municipal Educational Board. Social Attendance and Control Councils.

RESUMEN Reforma del Estado, descentralizacin y municipalizacin de la enseanza en Brasil: la gestin poltica de los sistemas pblicos de la enseanza pos LDB 9.394/96
El artculo tiene por finalidad analizar el proceso de reforma del Estado Brasileo y sus relaciones con la descentralizacin de la educacin va municipalizacin y, por consiguiente, los retos establecidos a la Educacin Municipal en el pas, con nfasis en el periodo de 1996-2002. Constata que el reto establecido al Rgimen de Colaboracin y Gestin Democrtica de los sistemas pblicos de enseanza en Brasil se constituye en la definicin y consolidacin de estrategias exequibles que cuiden del contenido democrtico apuntado en los textos constitucionales, de modos a fijar sus instituciones polticas y actos legales en mbito local, como las Leyes Orgnicas Municipales, los Consejos Municipales de Educacin y los Consejos de Acompaamiento y Control Social Concluye que la municipalizacin, como hoy se presenta, manteniendo la centralizacin del poder decisorio en la Federacin, acab por forjar lo que se puede nombrar divisin tcnica y poltica de la gestin de la Educacin Bsica, rompiendo con la figura solidaria de la colaboracin que haba marcado,

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significativamente, el avance democrtico de las nuevas relaciones propuestas entre las reas de poder federadas, tanto en lo que concierne a la Constitucin Federal de 1988, como a la nueva Ley de Directrices y Bases de la Educacin, de 1996. Palabras-clave: Descentralizacin de la educacin. Municipalizacin de la enseanza. Gestin poltica de la educacin. Leyes Orgnicas Municipales. Planes Municipales de Educacin. Consejos Municipales de Educacin. Consejos de Acompaamiento y Control Social.

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