PROPUESTA DE PROTOCOLO PARA LA PREVENCIN Y PROTECCIN DE PERIODISTAS EN MXICO

FUNDACIN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

Propuesta de protocolo para la prevencin y proteccin de periodistas en Mxico

FUNDACIN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

l propsito de un sistema integral de proteccin, prevencin y reparacin que vaya ms all de la simple proteccin fsica, debe estar ligado con la vocacin de una democracia a garantizar la existencia de las poblaciones vulnerables. Esto que debera ser obvio en cualquier sistema democrtico, no lo es para los pases que vienen sufriendo el flagelo de la violencia y de la inoperatividad de las instituciones. Desde luego la apata a protegerlas tiene muchas causas y no todas podrn ser solucionadas desde un programa de proteccin integral. Las causas pasan por la falta de voluntad poltica, la corrupcin estatal, el mal diseo de los organismos pblicos y la falta de instrumentos para la investigacin judicial. En Mxico el pasado 13 de marzo de 2012 se aprob por unanimidad la reforma constitucional del artculo 73 de la constitucin, con el fin de elevar a rango federal los delitos cometidos en contra de los periodistas. Adems de dictaminar la modificacin de todos los decretos y leyes para hacer coincidir las legislaciones pertinentes, de la misma manera el 15 de marzo se present ante el pleno del Senado el proyecto de Ley para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Estas iniciativas por lo menos evidencian que la voluntad poltica est dada por la presin que lamentablemente ejerce la violencia. Sin embargo, la normatividad per se no es suficiente y la reglamentacin que rija el funcionamiento de estos decretos ser fundamental para el correcto ejercicio del mismo. Una tarea que debe ser acompaada adems por la ciudadana, y por supuesto por los representantes de la sociedad civil. A continuacin

presentamos una propuesta de un sistema de prevencin, proteccin y reparacin basada en el modelo Colombiano, pero que adems incluye las observaciones que han hecho distintas organizaciones civiles a nuestro modelo.

1. Reconocimiento

o primero en cualquier sistema democrtico es que haya un reconocimiento constitucional de que existen poblaciones vulnerables por razn de su origen, oficio o naturaleza dentro de una sociedad. Poblaciones que requieren una especial proteccin del Estado. Ese reconocimiento, adems, parte de evidenciar abiertamente la necesidad de la existencia de esas minoras y la importancia de su actividad dentro de la estructura democrtica de un pas. El reconocimiento de estas poblaciones es importante para articular cualquier sistema de proteccin porque son sus especificidades las que debern darle forma. Y en el caso que nos interesa, el de periodistas, debe ser claro y explicito la garanta que se le debe dar al derecho de libertad de Expresin y al oficio periodstico. En el caso de la Constitucin Mexicana ya est la semilla en los artculos 1 y 6: Art 1. La Constitucin Mexicana seala en su artculo primero que todas las autoridades tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. El Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos. Art. 6 Garantiza la libertad de expresin y el derecho a la informacin. Sin embargo, estos artculos deben

estar apoyados con reglamentaciones que diseen responsables institucionales de las polticas pblicas de proteccin, promocin, respeto y garanta de los derechos humanos. Desde esta perspectiva, dicha responsabilidad puede estar centralizada en la Secretara de Gobernacin (SEGOB). Es la Secretara encargada de velar por el cumplimiento de los preceptos constitucionales. Y acompaada por la Procuradura General de la Repblica (PGR) rgano constitucional encargado de investigar y perseguir los delitos de tipo federal. Esto desde luego, como se ver ms adelante, porque cualquier sistema de proteccin es deficiente si no va de la mano con instrumentos de investigacin judicial operantes. Otras instituciones que deberan ser incluidas en cualquier sistema de proteccin son desde luego aquellas competentes del orden pblico y la seguridad, Secretara de Seguridad Pblica (SSP) y Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP). Adems de estas entidades, el diseo debe incluir instituciones que velen y controlen por el funcionamiento del programa, unas organizaciones que puedan hacer recomendaciones para el mejoramiento del programa y sealar sus fallas (Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Desde luego al ser Mxico un estado federal, a diferencia del colombiano, es de suma importancia que se contemple el diseo, la responsabilidad y el funcionamiento de estas delegaciones en las entidades territoriales.

se entiende por riesgo y cmo se va a identificar quien est en riesgo. El programa colombiano entiende como riesgo, la probabilidad de ocurrencia de un dao contra una persona, grupo o comunidad, que est expuesta como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones. Dichos niveles de riesgo se define en 3 niveles: Riesgo Extraordinario: Aquel que es consecuencia directa del ejercicio de sus actividades y amerita de parte del Estado la proteccin especial por parte del Programa. Este nivel de riesgo debera por lo menos tener las siguientes caractersticas: a. Que sea especfico e individualizable. b. Que sea concreto. c. Que sea claro, discernible y con altas probabilidades de materializarse. d. Que sea desproporcionado y se diferencia del ordinario. Un nivel de Riesgo Extremo: Aqul que se presenta al confluir todas las caractersticas sealadas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente y requiere de una respuesta inmediata de la Secretara de gobierno y puede saltarse los procesos ordinarios y burocrticos. Riesgo Ordinario: Es aquel al que estn sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; no comporta para el estado la obligacin de adoptar medidas de proteccin especiales. S la necesidad de construir polticas pblicas de prevencin. El programa de prevencin, proteccin y reparacin debe contemplar un responsable de recopilar la

2. La identificacin
deL Riesgo

n cualquier diseo de un sistema de prevencin, proteccin y reparacin se debe contemplar y definir claramente qu

informacin de riesgo de los amenazados y analizarla. Dicha funcin no debera recaer nicamente en la fuerza pblica, y es recomendable que lo haga personal capacitado para este fin, con amplio conocimiento en DDHH. Dicho cuerpo tendr las siguientes atribuciones y depender de la Secretara de Gobernacin: Recopilar y analizar la informacin in situ. La informacin debe ser recopilada a travs de herramientas claras y estandarizadas, por ejemplo una matriz de riesgo. Una segunda instancia que debe contemplar dicho programa, es el encargado de evaluar la informacin, determinar el nivel de riesgo y recomendar las medidas. Dicha instancia conformada por un comit interinstitucional del estado, del que haga parte la sociedad civil y cuente con la secretara tcnica de la Secretara de Gobernacin, debe: Analizar la situacin de riesgo de cada caso, segn la informacin provista por la instancia de recopilacin. Determinar el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idneas a implementar. Recomendar el ajuste de las medidas de prevencin y proteccin Recomendar al Director la finalizacin o suspensin de las medidas de proteccin cuando a ello hubiere lugar. Definir la temporalidad de las medidas de prevencin y de proteccin. Es recomendable que la informacin que se recoja a este primer nivel en el caso de los periodistas tenga en cuenta los siguientes factores de riesgo:

Vulnerabilidad. Condiciones de orden pblico de la regin. Los ltimos trabajos periodsticos Antecedentes de amenazas del periodista y de otros periodistas del sector.

3. PRevencin

l segundo paso es construir el entramado institucional que debera estar a cargo de la estrategia de prevencin. A manera de los programas de proteccin, este entramado podra estar coordinado por una mesa nacional interinstitucional conformada por representantes de la fuerza pblica, Secretara de Gobernacin, representantes de la sociedad civil. Esta mesa orientara la gran poltica pblica de prevencin, pero a la vez delegara sus poderes en mesas territoriales, igualmente formadas, que a cargo de autoridades locales implementaras las medidas de prevencin acordes a sus regiones. As, desde las entidades territoriales se identificaran los riesgos, formularan los planes de prevencin y contingencia y, se construiran los mapas de riesgo. Esto desde luego bajo la tutela de la mesa nacional. As cada estado tendra las atribuciones en cuanto a temas de prevencin: Orientar a los solicitantes de proteccin y brindar informacin sobre los servicios institucionales en materia de proteccin. Servir de enlace entre el nivel nacional y el municipal Estructurar los servicios estatales para poblaciones vulnerables e incluir a protegidos como parte de la atencin integral del Estado. Brindar oportunamente la informacin que se requiera

 Apoyar tcnica y logsticamente, dentro del marco de sus competencias, a los municipios de su jurisdiccin que as lo requieran, en la prevencin y proteccin de las personas, grupos o comunidades en situacin de riesgo. Pero sobre todo, tendr la responsabilidad de coordinar estrategias de prevencin que estn guiadas por la directriz de la mesa federal a cargo. Dichas estrategias deberan comprender: a. Planes de Prevencin y Planes de Contingencia: los delegados de la Secretara de Gobernacin con apoyo de las entidades competentes, concurrirn en la formulacin de planes de prevencin y de contingencia contemplando un enfoque diferencial. Este tendr por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades y fortalecer la coordinacin institucional y social para la disminucin del riesgo. b. Curso de Autoproteccin: Herramienta pedaggica que tiene el propsito de ensear a aquellos en situacin de riesgo, elementos prcticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades. c. Patrullaje: Una labor que debe ser desarrollada por la Fuerza Pblica y dirigido a identificar, contrarrestar y neutralizar la amenaza. d. Revista policial: Es la actividad desarrollada por Fuerza Pblica con un enfoque preventivo y disuasivo. Busca establecer una interlocucin peridica con el amenazado. Cada estado integrar una mesa territorial de prevencin con el objeto de coordinar las acciones de implementacin de la estrategia de prevencin,

en el marco de las directrices dadas por una poltica federal de prevencin. Esa mesa deber, adems: Realizar un proceso de identificacin de riesgos permanente y proyectar escenarios de riesgo. Formular planes de prevencin y contingencia frente a los escenarios de riesgo identificados. Velar por la implementacin de las acciones incorporadas en los planes de prevencin y de proteccin. Hacer seguimiento a la implementacin de los planes. Generar espacios de trabajo entre las autoridades y las comunidades en aras de mejorar los procesos de gestin del riesgo. Es importante no olvidar que todo debe estar bajo el marco y la tutela de las instituciones federales. Puede ser labor de la Secretara de Gobernacin: Liderar la formulacin de la poltica pblica en materia de prevencin de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario . Otras instituciones que intervendran en prevencin: Secretara de Gobernacin. Secretara de la Defensa Nacional. Secretara de Seguridad Pblica. Procuradura General de Justicia. Comisin Nacional de Derechos Humanos. Aunque en Colombia no se aplica, como parte de la prevencin se debera contemplar medidas para fortalecer los rganos de investigacin judicial y polticas pblicas de lucha contra la impunidad. Incluso se podra hacer mandatoria la asistencia de la procu-

radura general a los espacios de valoracin de riesgo para llevar la informacin pertinente de los casos y aportar los avances en los procesos.

escudos blindados, medios de comunicacin y dems que resulten pertinentes. d. Medio de Movilizacin: Es el recurso fsico o monetario que se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida y seguridad durante los desplazamientos. Estos pueden ser de las siguientes clases: Boletos areos internacionales. Consiste en la asignacin de un tiquete areo internacional para el protegido del programa y, si es necesario, su ncleo familiar; el cual se brindar como una medida de proteccin excepcional. Boletos areos nacionales. Consiste en la entrega de pasajes areos en rutas nacionales y se otorgan al protegido y si es necesario, a su ncleo frente a una situacin de riesgo donde debe trasladarse a una zona que le ofrezca mejores condiciones de seguridad, o cuando su presencia sea necesaria en actuaciones de orden administrativo en el marco de su proteccin. Apoyo de transporte terrestre o fluvial o martimo. Consiste en el valor que se entrega al protegido del programa, para sufragar el precio del contrato de transporte, para brindar condiciones de seguridad en la movilidad. El valor que se entrega al protegido del Programa para sufragar el costo de transporte debe ser claro en cuanto al monto y la frecuencia de este. e. Apoyo de Reubicacin Temporal: Constituye la asignacin y entrega mensual al protegido de una suma de dinero especifica segn las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su

4. PRoteccin

i la amenaza no se logra contener o bloquear, el paso a seguir es aplicar las medidas de reaccin o proteccin. En Colombia esta es la experiencia que ms ha tenido recorrido. Y es por esta razn que desde la FLIP recomendamos tener muy en cuenta los pasos andados aqu. Lo primero es crear una institucin autnoma administrativamente que tenga canales de emergencia operantes e implemente todas las medidas de proteccin. Esta institucin autnoma, que dependera de la Secretara de Gobernacin, debe tener un presupuesto independiente para materializar las medidas. El catalogo de medidas recomendable debera contar: a. Esquema de proteccin individual flexible: Vehculo o vehculo blindado. Conductor. Y el nmero de escolta que exija su situacin de riesgo. b. Esquema colectivo para brindarle proteccin a un grupo de 2 o ms personas, e incluye: Vehculo, vehculos corrientes o blindados. Conductores. Escoltas. c. Recursos Fsicos para la seguridad: Elementos necesarios para la prestacin del servicio de proteccin. Consisten entre otros en motocicletas, chalecos antibalas,

asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo. f. Apoyo de traslado: Consiste en el traslado de muebles y enseres de las personas que en razn de la situacin de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio. g. Medios de Comunicacin: Son los equipos de comunicacin entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno y efectivo con los organismos del Estado, el Programa de Prevencin y Proteccin, a fin de alertar sobre una situacin de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su situacin de seguridad. h. Blindaje de inmuebles e instalacin de sistemas tcnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral, para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. Es importante dejar abierto a que adopten otras medidas de proteccin diferentes si hay que tener cuenta un enfoque diferencial, el nivel de riesgo y el factor territorial. El proceso anterior sugerido de proteccin, sin embargo, ser tenido en cuenta en mtodos ordinarios y en la mayora de los casos. Pero desde luego deber contar con un canal de respuesta inmediata para los casos ms urgentes. Es por esta razn que se recomienda que una secretara propia de la institucin de proteccin ojal con carcter nacional tenga la libertad de implementar mecanismos de proteccin urgentes

para los casos de riesgo extremo sin necesidad de pasar por los protocolos anteriormente explicados. Las entidades que deberan participar en la estrategia de proteccin seran: Secretara de Gobernacin. Secretara de la Defensa Nacional. Secretara de Seguridad Pblica. Procuradura General de Justicia. Comisin Nacional de Derechos Humanos. Gobernadores de Estados. Grupo de Valoracin riesgo. Y dems entidades a cargo de la veedura. Igualmente se debe contemplar la participacin de representantes civiles de las poblaciones en los grupos de anlisis de riesgo y recomendaciones de medidas. Una secretara tcnica a cargo de proteccin, la misma unidad autnoma administrativamente, que est bajo la tutela de la Secretara de Gobernacin debera: Formular los lineamientos de la poltica pblica en materia de proteccin de personas en situacin de riesgo extraordinario o extremo. Evaluar y seguir la implementacin de la poltica pblica de proteccin. Realizar los ajustes requeridos a la poltica pblica de proteccin. Es fundamental comprender que los esquemas de proteccin son mecanismos transitorios de atencin y no mecanismos permanentes. Por esto es pertinente abrir una discusin pblica para que las polticas y mecanismos de proteccin que se institucionalicen, incorporen una reflexin

acerca de los mecanismos jurdicos que permitan garantizar la libertad de expresin, informacin, el habeas data de las personas protegidas y se propicien buenas prcticas en el uso de informacin de los programas de proteccin y establecer procedimientos claros de implementacin de las medidas de proteccin. Finalmente, la implementacin de las medidas de proteccin debe ser en el menor tiempo posible y deben ser verificadas de manera peridica. Y ac hablamos de una cuarta fase de un programa de proteccin ideal: el seguimiento y la reparacin.

5. seguimiento y RePaRacin.

l seguimiento a las medidas de proteccin debe ser peridico y debe contar con la participacin y veedura de las organizaciones civiles. Esta funcin puede ser llevada en las reuniones peridicos del comit que implementa estas medidas. As mismo, se podrn implementar medidas psicosociales de uso y la entidad autnoma de la Secretara de Gobernacin realizar seguimiento peridico a la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas, as como al correcto uso de las mismas. As la reparacin debe estar acompaada de una constante atencin psicosocial a cargo de la entidad de proteccin. Adems, la entidad autnoma debe impulsar espacios de discusin y entendimiento del oficio de las poblaciones vulnerables dentro de los hbitats de los peticionarios. En este caso se buscara un acta de compromiso de distintos actores oficiales y civiles que sirviera como lnea de base para la posterior reconstruccin de la actividad periodstica del amenazado. Para que lo anterior sirva, se debe

disear un sistema de seguimiento y monitoreo idneo. Un sistema que tendr como finalidad, que la medida haya sido implementada y que sea suficiente. En este mismo espacio se estudiar si la medida ya no es necesaria para ordenar su levantamiento. Por otro lado, en la medida en que periodistas y comunicadores sociales se asuman como un grupo que ha sido objeto de vulneraciones sistemticas y por ende, que requieren una restitucin colectiva, se abre la puerta para el debate y propongan esquemas de proteccin/restitucin colectiva que aborden las problemticas que en las regiones limitan el ejercicio del derecho a la libertad de expresin e informacin.

Este documento se realiz con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en ingls).

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