Seguimiento de Control Ciudadano A Los Planes de Desarrollo Municipal

Publicacin:
Con el auspicio de:
Autores: Instituto Latinoamericano para una Sociedad y derecho Alternativos ILSADiseo: Diana Nio Edicin: Angel Libardo Herreo Hernndez, ILSA. Fuente: Ilustraciones tomadas de: Fundacin Fundar. Centro de Anlisis e Investigacin. 2011. Mdulos Presupuesto para la Ciudadana. Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA) Calle 38 No. 16-45 Telfono: 2884772 Fax: 2884854 www.ilsa.org.co Correo electrnico: ilsa@ilsa.org.co Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen la opinin de MISEREOR. Bogot, agosto de 2012.
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SEGUIMIENTO Y CONTROL CIUDADANO A LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL
PRESENTACIN
No es fcil abrir las dinmicas de la democracia local para que atiendan a los intereses de los actores sociales. Esta es una enseanza palpable de los procesos de incidencia para el logro de polticas pblicas fundamentadas en derechos, y adecuadas a las especificidades de las comunidades campesinas y afrocolombianas con las que estamos trabajando en el marco del proyecto de ILSA, auspiciado por MISEREOR. Hemos hecho lo necesario para que nuestras propuestas y expectativas de bienestar social quedaran incorporadas en los Planes de Desarrollo: partimos de diagnsticos participativos para detectar las vulneraciones a los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de las comunidades campesinas y afrodescendientes en territorios especficos, hicimos propuestas concretas de polticas pblicas que deban ser integradas en los Planes de Desarrollo; realizamos diversas actividades frente a las diversas campaas polticas (Foros, reuniones, mesas de trabajo, etc.) para que se comprometieran a travs de Acuerdos de Buena Voluntad con las propuestas presentadas; participamos activamente en los espacios donde se discuti el Plan de Desarrollo, principalmente en los Consejos Territoriales de Planeacin (CTP), y finalmente, hemos tenido un dilogo permanente con las Administraciones posesionadas el 1 de enero y con los Concejos Municipales para que cumplan con los compromisos adquiridos. Los resultados de todo el proceso de incidencia son imprecisos: nuestras propuestas no fueron consagradas en los Planes de Desarrollo de manera adecuada, a penas menciones generales y dispersas sobre los derechos del campesinado pueden encontrarse en los PM de desarrollo de Viot, Icononzo,
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Nuevo Coln y Fmeque, al igual que en otros municipios donde las organizaciones campesinas se sumaron al proceso de incidencia. Igual ocurri con los Planes de Desarrollo de Barranquilla y del Departamento del Atlntico frente a los cuales varias organizaciones de afrodescendientes, lideradas por la Organizacin de Comunidades Negras Angela Davis, propusieron un etno-plan para la superacin de las profundas discriminaciones que afectan a las comunidades negras, propuesta prcticamente desconocida. Qu queda entonces por hacer?. Ya sabamos que la democracia participativa en Colombia es ms una propaganda para la legitimacin poltica que una realidad. Aunque nuestros esfuerzos no han sido recompensados con la consagracin de polticas pblicas claras y diferenciadas, existen an muchas posibilidades de seguir incidiendo frente a las Administraciones locales con el fin de exigir y avanzar en la realizacin de nuestros DESCA. Participacin para el control y seguimiento ciudadano de los Planes de Desarrollo es el escenario en el que debemos actuar. Este Boletn propone varias alternativas.
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ESTRATEGIAS PARA SEGUIR INCIDIENDO EN LOS PMD

Aprobados los Planes de Desarrollo (PD) a finales de mayo de 2012 y hecho el balance sobre los avances conseguidos (y de las dificultades) por las organizaciones sociales a nivel de polticas y programas en los PD, la pregunta obligada es qu sigue en el proceso de incidencia y exigibilidad de los DESCA de campesinos y afrocolombianos?. Somos conscientes que lo conseguido no es lo ptimo. Partimos que pese a nuestros esfuerzos slo menciones generales y dispersas de polticas adecuadas para campesinos/as y afrocolombianos/as quedaron en los PD. Pues desde ah debemos plantear las nuevas acciones de exigibilidad de nuestros DESCA. La idea es cuidar que lo conseguido se cumpla y tratar de ampliar el campo de proteccin de los derechos. Brevemente proponemos la siguiente cartografa para la incidencia. Las estrategias presentadas pueden utilizarse de manera combinada o selectiva segn las necesidades del proceso de exigibilidad. Esa es una decisin que deben tomar las organizaciones sociales de acuerdo con el contexto y los intereses colectivos.
Polticas Movilizacin Denuncia Presin social Participacin en espacios pblicos Fortalecimiento organizativo
Uso de recursos jurdicos para la defensa de los derechos: accin de tutela, accin de cumplimiento, acciones populares, derechos de peticin, etc.
Capacitacin en temas de presupuesto Incidencia en las diferentes etapas del ciclo presupuestario Trabajo de anlisis presupuestario Organizacin e informes de veeduras ciudadanas a la inversin y los contratos. Organizacin y participacin en las audiencias pblicas de rendicin de cuentas.
ACCIONES SOCIALES
ACCIONES LEGALES
ACCIONES DE INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO PBLICO Y LA RENDICIN DE CUENTAS
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ACCIONES SOCIO-POLITICAS
Una de las rutas de exigibilidad de los DESCA es la accin colectiva de las organizaciones sociales y comunitarias para reclamar a los gobiernos locales respuestas. Esas acciones pueden oscilar entre la negociacin y la confrontacin democrtica con las autoridades sobre temas de inters pblico. La conciliacin de medidas a favor de los derechos reclamados puede hacerse a travs de variados medios: mesas de concertacin, propuestas promovidas desde los Consejos Territoriales de Planeacin (CTP), cogestin de programas, veeduras, etc. Pero cuando los gobiernos locales obstaculizan la participacin y el dialogo con la ciudadana o incurren en prcticas corruptas, no hay otra forma que la oposicin a travs del fortalecimiento organizativo y movilizacin social.
ACCIONES LEGALES
Otra ruta para seguir exigiendo los derechos en los PD es la del uso de recursos jurdicos de naturaleza ciudadana, contemplados en la Constitucin. Los gobiernos locales pueden por accin o por omisin violar los derechos humanos en los procesos de participacin alrededor de la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los PD. La participacin poltica de la ciudadana es un derecho fundamental (artculo 40 constitucional) que puede haberse defraudado cuando las organizaciones sociales hicieron propuestas de polticas pblicas y concertaron acuerdos de buena voluntad con las Administraciones para su incorporacin en los PD, y estas fueron desatendidas; lo mismo, cuando el lo local no se habilitan y mantienen funcionando los mecanismos ciudadanos para la participacin y el control de la gestin pblica. Por ejemplo, cuando no se convoca o garantiza el funcionamiento de los Comits Municipales (Juventud, Vctimas, Manejo y Prevencin del Riesgo, de Salud, etc), o del CTP, o no se favorece la organizacin de veeduras, etc. Pero tambin hay violaciones a los derechos humanos cuando polticas o programas incluidos en el PD no se ejecutan de manera adecuada, no se consultan con las comunidades tnicas o se impide el acceso ciudadano a la informacin pblica
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sobre los contratos o el presupuesto. En todas estas circunstancias siempre hay la posibilidad que las organizaciones sociales acudan a la administracin de justicia para el amparo de sus derechos. Lo importante en los procesos de justiciabilidad es conocer con certeza el tipo de derechos que se violan por las autoridades y las obligaciones que dejan de cumplir; determinar las normas violadas de la Constitucin y de los tratados internacionales de derechos humanos para alegarlas, y valorar con cuidado el tipo de accin jurdica ms propicia para la defensa de los derechos que se pretenden reclamar. En el siguiente cuadro ponemos algunas pistas:
Ilustraciones tomadas de: Fundacin Fundar. Centro de Anlisis e Investigacin. 2011. Mdulos Presupuesto para la Ciudadana.
DERECHO DE PETICIN
ACCIN DE TUTELA
ACCIONES POPULARES
ACCIN DE CUMPLIMIENTO
Fin
Acceso a la informacin pblica (de inters particular o general). Proteger los derechos e intereses colectivos X X X X X X X X
Proteger a los derechos fundamentales (y en conexidad a los DESCA)
Hacer cumplir el mandato contenido en una norma, ley o acto administrativo por parte de una autoridad renuente.
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Referencia
Determinacin precisa de la autoridad (o particular) competente que debe resolver la situacin o que viola los derechos X X
Identificacin de los derechos violados o amenazados (lo que incluye describir el bloque de constitucionalidad) X X X
Descripcin cronolgica precisa de los hechos del caso (incluye actuaciones realizadas y resultados de las mismas)
X X
Transcripcin de las normas violatorias de la constitucin (o incumplidas) X X
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X X ART. 23 C.P. Y ARTS. 5 Y SIGUIENTES DEL CDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ART. 86 C.P. DECRETO 2591 DE 1991 X X X X X
Incompatibilidad con otros recursos
Requisito de renuencia de la autoridad (peticin previa no atendida) X
X X
Pretensiones o peticiones que se hacen.
Fundamentos de derecho
ART. 88 C.P. LEY 472 DE 1998.
ART. 87 C.P. LEY 393 DE 1997
Sustentacin o anlisis de las violaciones que las normas acusadas (o hechos denunciados) producen a los artculos de la constitucin (leyes y tratados de derechos humanos). Puede incluir sustentacin de las violaciones a las obligaciones de derechos humanos, y a los contenidos vulnerados.
PRUEBAS Y ANEXOS.
X X
X X
DIRECCIN DE LOS Y LAS PETICIONANTES PARA NOTIFICACIONES.
ACTUACIN A TRAVS DE UN ABOGADO/A
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AUDIENCIAS DE RENDICIN DE CUENTAS

Existen principios constitucionales como la participacin, la transparencia, la moralidad pblica y la publicidad que obligan a las autoridades a rendir cuentas sobre su gestin. No se trata pues de una concesin generosa de las autoridades informar sobre el proceso y los resultados de su gestin, es un deber legal, poltico y moral cuyo incumplimiento constituye una falta disciplinaria sancionable. La gestin pblica involucra el inters general pues tiene con ver con el desarrollo de las polticas y el uso de los recursos pblicos que les fueron encomendados, y con base en los cuales se garantizan los derechos de la ciudadana. Ello supone los mximos niveles de responsabilidad del Estado.
NORMAS
CONTENIDOS
Artculo 209: estableci, entre otros, el principio de publicidad como uno de los elementos esenciales del ejercicio de la funcin administrativa en nuestro pas. Artculo 74: instituy el derecho fundamental de acceso a los documentos pblicos, salvo los casos reserva legal, cuya titularidad corresponde a todas las personas. Artculo 23: dispuso el derecho de peticin que puede ejercer toda persona frente a las autoridades pblicas, por motivos de inters general o particular, y el derecho de obtener pronta resolucin. Artculo 43: Estipula que el gobernante debe presentar un informe anual de ejecucin del Plan de Desarrollo ante el cuerpo colegiado. Establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestin a la ciudadana. Artculo 32: establece las audiencias pblicas como espacios ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil para la democratizacin, la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la gestin pblica. Artculo 33: establece que cuando la administracin lo considere conveniente y oportuno se podr convocar audiencias pblicas en las cuales se discutirn aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin o evaluacin de polticas y programas a cargo de la entidad y, en especial, cuando est de por medio la afectacin de derechos o intereses colectivos. Ratifica la Convencin de Naciones Unidas en la Lucha contra la Corrupcin, as promueve la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la debida gestin de los asuntos y bienes pblicos.
CONSTITUCIN POLTICA
LEY 142 DE 1993, LEY 136 DE 1994, ARTCULO 91, LITERAL E
LEY 489 DE 1998
LEY 970 DE 2005
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LEY DE TRANSPARENCIA Y DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA (APROBADA EL 20 DE JUNIO DE 2012)
Artculo 4: En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la informacin, toda persona puede, sin necesidad de identificacin ni justificacin, conocer sobre la existencia y acceder a la informacin pblica en posesin o bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la informacin solamente podr ser restringido excepcionalmente. Las excepciones sern limitadas y proporcionales, debern estar contempladas en la ley o en la Constitucin y ser acordes con los principios de una sociedad democrtica. El derecho de acceso a la informacin genera la obligacin correlativa de divulgar proactivamente la informacin pblica y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligacin de producir o capturar la informacin pblica.
Las Administraciones municipales y departamentales tienen la obligacin de realizar al menos una audiencia pblica anual sobre su gestin, pero la verdad se requiere de la institucionalizacin peridica de espacios de rendicin de cuentas por parte de las diferentes dependencias de la Administracin, para evaluar los resultados y dificultades de las polticas y programas incluidos en los PD. Este deber se extiende a los organismos de control (personeras, contraloras), y a todos los actores que estn en la funcin pblica, como los contratistas. De acuerdo con la Gua para la Rendicin de Cuentas de la Administracin Pblica a la Ciudadana (DAFP, 2005) la rendicin de cuentas se atiene a los siguientes criterios:
OBJETIVOS Fortalecer el sentido de lo pblico. Recuperar la legitimidad para las Instituciones del Estado. Facilitar el ejercicio del control social a la gestin pblica. Contribuir al desarrollo de los principios constitucionales de transparencia, responsabilidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad y participacin ciudadana en el manejo de los recursos pblicos. Pblicos y la ciudadana, trascendiendo el esquema de que esta es solo una receptora pasiva de informes de gestin. Servir como insumo para ajustar proyectos y planes de accin de manera que responda a las necesidades y demandas de la comunidad. Fortalecer el sentido de lo pblico. Recuperar la legitimidad para las Instituciones del Estado. Facilitar el ejercicio del control social a la gestin pblica. Contribuir al desarrollo de los principios constitucionales de transparencia, responsabilidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad y participacin ciudadana en el manejo de los recursos pblicos. Constituir un espacio de interlocucin directa entre los servidores pblicos y la ciudadana, trascendiendo el esquema de que esta es solo una receptora pasiva de informes de gestin. Servir como insumo para ajustar proyectos y planes de accin de manera que responda a las necesidades y demandas de la comunidad.
MECANISMOS
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PERIODICIDAD
Las entidades deben realizar una audiencia por ao. a) Rendicin de cuentas financiera frente al presupuesto asignado con un aparte especial referente a la totalidad de la contratacin, inclusive de personal. b) La Rendicin de Cuentas de Gestin en la cual se explicar el objeto social de la entidad y frente a este qu se ha hecho, a fin de demostrar que se est actuando en concordancia y con la debida focalizacin para resolver en forma estructural problemas de la poblacin dentro del rea que a ella le corresponde. Igualmente tendr un aparte especial cual es la presentacin de las metas e indicadores de resultados, que incluye la sustentacin de la validez de cada uno de ellos y la evaluacin de la medicin a fin de que en la prxima Rendicin de Cuentas se pueda exigir el asumir responsabilidades polticas directas frente a los resultados obtenidos. En el nivel Departamental, Distrital y Municipal el respectivo gobernante har la rendicin de cuentas de manera individual por secretara. Las Metas e Indicadores debern estar definidos en trminos de cantidad, costos, calidad y oportunidad. Para la precisin y priorizacin de estas las entidades debern adelantar un proceso abierto de informacin a la ciudadana a fin de que llegue al evento con suficiente conocimiento de causa. c) Presentar el plan y el presupuesto para la siguiente vigencia. La audiencia pblica de rendicin de cuentas debe tener tres partes mnimo:
CONTENIDOS DE LA AUDIENCIA
PARTES DE LA AUDIENCIA
a) Presentacin del informe de Rendicin de Cuentas por la Entidad y el Plan y Presupuesto para la siguiente vigencia. b) Presentacin de las evaluaciones o propuestas de acciones, realizadas por las organizaciones de la sociedad civil previamente inscritas y con documentos radicados. c) Intervenciones en general y aclaraciones.
CMO SE ORGANIZA LA AUDIENCIA PBLICA?

La audiencia pblica de rendicin de cuentas se organiza a travs de los ocho (8) pasos, as:
La entidad debe conformar un grupo de apoyo, que se encargue de preparar la informacin de forma sencilla, clara y concisa para el mejor entendimiento de la ciudadana. Este grupo debe estar conformado por un representante de cara rea de la entidad que respalde la consolidacin de la informacin La oficina de Planeacin ser la encargada de prescribir y coordinar todo el proceso.
PREPARACIN
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IDENTIFICACIN DE INTERLOCUTORES
La Entidad deber conformar una base de datos con las organizaciones de la sociedad civil ms relevantes, diversas (sectoriales, poblacionales, tnicas, gremiales, comunitarias, etc.) y representativas de los intereses generales ciudadanos y beneficiarias de los servicios, para contactarlas e invitarlas a las AP. Estas organizaciones sociales sern los principales interlocutores en la rendicin de cuentas. La Entidad debe abrir espacios para la informacin y capacitacin de los ciudadanos, as como de sus funcionarios, que permitan prepararlos sobre los alcances de la rendicin de cuentas: cmo funciona, cules son los lmites, y las herramientas que pueden utilizar para el control social. Podr acudir para ello a espacios radiales y televisivos para capacitar al pblico. Pueden realizarse encuentros previos a la audiencia que permitan clarificar la informacin y propiciar el seguimiento a los temas de inters. Los funcionarios/as de la entidad tambin deben recibir capacitacin, sensibilizacin e informacin sobre la estrategia de rendicin de cuentas y sobre los mecanismos para su implementacin. Lugar: debe ser amplio, seguro y de fcil acceso a la ciudadana. Fecha: se debe establecer con la suficiente anticipacin (por lo menos promoverla 1 mes antes a su realizacin). Duracin: Puede ser de una o de varias jornadas segn las condiciones de cada entidad; es recomendable que se realice en una jornada continua, con el fin de evitar cortes y desercin de la audiencia. Nmero de invitados y personas esperadas a la convocatoria: Se debe prever el nmero de personas que se harn presentes para organizar la logstica y sus recursos. Recursos: Se deben establecer las necesidades de suministros en la Audiencia, y los recursos tcnicos que se van a utilizar. Reglamento de la audiencia: Se deben establecer las reglas de juego para la participacin (tiempo de intervenciones, nmero de intervenciones, acuerdos sobre el desarrollo de la sesin, trmite de los debates y conciliaciones, etc.). Se realizar treinta das antes de la AP por todos los medios masivos de comunicacin posibles. Las organizaciones de la sociedad civil recibirn una invitacin personalizada de parte de la Entidad con una copia, en fsico o en medio magntico, del informe de rendicin de cuentas. La ciudadana en general ser invitada a travs de los medios masivos de comunicacin. Las organizaciones de la sociedad civil, con mnimo 10 das de antelacin a la audiencia, debern presentar y radicar en la oficina que la entidad designe, las propuestas de intervencin, para que les sean asignados los espacios respectivos dentro de la Audiencia, esto en consideracin a la representatividad de las organizaciones sociales. La entidad deber dar respuesta a las organizaciones el da de la audiencia pblica. La entidad deber establecer previamente el nmero mximo de pginas por documento propuesta de acuerdo al nmero de organizaciones que prevean participar en la audiencia y con la capacidad (disponibilidad) para realizar el anlisis de las mismas. Los ciudadanos individualmente tendrn la oportunidad de intervenir en la audiencia, sin necesidad de radicar previamente sus propuestas. Para ello se fijara un tiempo de intervenciones.
DIVULGACIN Y CAPACITACIN
ORGANIZACIN LOGSTICA
CONVOCATORIA
INSCRIPCIN Y RADICACIN DE PROPUESTAS
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ANLISIS Y CLASIFICACIN DE LAS PROPUESTAS Y/O EVALUACIONES RECIBIDAS
Al interior de cada entidad se determinarn los funcionarios/as y reas competentes para analizar y preparar las respuestas ante las propuestas recibidas de parte de organizaciones de la sociedad civil o de los ciudadanos en general, las cuales debern clasificarse por programas o reas temticas de tal forma que durante la audiencia pblica pueda responderse integralmente las inquietudes de las organizaciones y de los ciudadanos. Las propuestas de las organizaciones como las respuestas de las entidades deben publicarse en la pgina WEB de la entidad y dejarse a disposicin en los centros de documentacin y atencin al usuario. La audiencia pblica ser presidida siempre por el Alcalde/sa o responsable de la dependencia si la audiencia es sobre un asunto particular. Participarn los equipos tcnicos de cada dependencia y el rea de planeacin. Adicionalmente podrn participar como testigos del evento algunos organismos invitados como la Contralora General de la Repblica, Universidades, Oficina de Control Interno. Para garantizar el orden, la entidad designar un moderador el cual debe administrar los tiempos y coordinar las intervenciones. La audiencia debe desarrollarse en cuatro bloques, as: 1. Intervencin de la entidad: este es el espacio donde la entidad expone su informe en cabeza del Alcalde/sa o Gobernador/a como responsable ante la ciudadana de la Administracin local. Este primer bloque puede realizarse en dos horas. Para ello la entidad deber exponer en forma didctica y amena sus ejecuciones, logros, dificultades y retos. Podr utilizar video clips sobre realizaciones, testimonios, presentaciones en power point, mini-resmenes didcticos para entregar y otras acciones que dinamicen la presentacin de la informacin. 2. Intervencin de las organizaciones sociales: Un/a representante de la organizacin debe ilustrar la propuesta que radic para participar en la audiencia, tendr un lmite de tiempo establecido y por el nmero de organizaciones inscritas. Estas intervenciones deben organizase por temas afines de tal forma que las respuestas de la entidad sean frente a cada agrupacin temtica. En este mismo bloque la entidad dar la respuesta a la organizacin la cual tambin tendr un tiempo lmite, y se establecer el tiempo para que cada una tenga derecho a una sola rplica. 3. Intervencin de los ciudadanos: Los ciudadanos podrn intervenir para presentar las inquietudes de acuerdo con los temas y tiempo fijado. Es recomendable previa inscripcin para estas intervenciones segn los ncleos temticos a tratar. 4. Cierre y evaluacin de la audiencia: en esta parte se presentarn las conclusiones de la audiencia, es importante que lo haga la Administracin acompaada de un invitado externo. Se har seguimiento a los compromisos adquiridos por la entidad, en la audiencia pblica. Dicho seguimiento tendr la colaboracin de la Oficina de Control Interno, de delegados/as de las dependencias y representares (voceros/as) de las organizaciones sociales. In situ puede aplicarse algn mecanismo para evaluar la audiencia.
REALIZACIN DE LA AUDIENCIA
EVALUACIN DE LA AUDIENCIA
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INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL

Los municipios, departamentos y Distritos son responsables de elaborar los presupuestos para desarrollar las funciones que les han sido encomendadas y cumplir con los Planes de Desarrollo, teniendo como restriccin garantizar la sostenibilidad de la deuda pblica (Ley 617 de 2000) y las reglas y principios establecidos en el estatuto orgnico del presupuesto (Decreto 111 de 1996). Estos presupuestos consisten en la proyeccin de los ingresos y los gastos que tendr la entidad territorial durante un ao fiscal, el cual va desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre. El presupuesto es elaborado y presentado por la Alcalda, ante el Concejo Municipal en el ltimo periodo de sesiones para su debate y aprobacin, esto es dentro de los tres primeros das de las sesiones ordinarias del mes de noviembre. Si el proyecto no se presenta en este plazo, el artculo 348 de la Constitucin seala que regir el correspondiente a la vigencia anterior ajustndolo a los valores actuales. Si el Concejo no expide el presupuesto antes del 10 de diciembre, regir el presupuesto presentado por el Alcalde/sa o Gobernador/a.
El proyecto de presupuesto se elabora entre el 1 de junio y el 30 de agosto por la Administracin, pero existiendo hasta noviembre para su presentacin, se pueden hacer los ajustes una vez que se discuta pblicamente la propuesta. En este perodo es que se abren las posibilidades para que la sociedad civil incida con propuestas concretas en el presupuesto pblico, que deben sustentarse en las polticas y programas incorporados en el Plan de Desarrollo, y en un enfoque de realizacin de los derechos. Un esfuerzo importante en este perodo es el desarrollo de experiencias de presupuesto participativo.
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ELEMENTOS PARA ENTENDER EL PRESUPUESTO

1. FUENTES DE FINANCIACIN DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Por su origen, los recursos para la financiacin de las entidades territoriales tienen dos fuentes, unos provienen de la Nacin y otros son generados al interior del municipio o del departamento:
EXGENOS
RECURSOS
EXGENOS 1.1. RECURSOS EXGENOS
Los recursos exgenos para financiar a los entes territoriales fundamentalmente provienen de las transferencias nacionales, las regalas o los dineros de cofinanciacin.
a) Las transferencias1
Las transferencias generales fueron concebidas por el Constituyente de 1991 como el mecanismo transmisor de la descentralizacin. Son los recursos que se trasladan a las entidades territoriales sin contraprestacin2 en funcin de sus competencias3 y responsabilidades. Las transferencias sin contrapartida pueden ser condicionadas a ser utilizadas en determinado bien o servicio (por ejemplo, para educacin o salud) o en determinados porcentajes; en circunstancias especficas facultan al receptor para invertirlas en lo
1 Con base en Garca, Galindo Germn. 2009. Fortalecimiento de las finanzas pblicas territoriales. En: Revista Escuela de Administracin de Negocios, Nm. 65, enero-abril, 2009, pp. 157-178. Universidad EAN. Bogot. 2 Cuando las transferencias se realizan con contrapartida, se exige una contribucin a quien las recibe para financiar el bien o el servicio a que estn destinadas; es el caso de los recursos de cofinanciacin (Decreto 2132 de 1992) que son negociados por el beneficiario, quien comparte los costos de las inversiones. 3 Vase en el anexo del captulo 3 el listado de competencias de los entes territoriales.
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que crea ms conveniente. En nuestro medio, las transferencias son definidas en la constitucin y en la ley por una frmula matemtica en la cual intervienen algunas variables socioeconmicas para calcularlas y distribuirlas a cada ente territorial. La Ley Anual de Presupuesto Nacional es la que decide la forma en que se realiza la distribucin de las transferencias. Estas se consignan directamente por giros del Ministerio de Hacienda a los municipios. Otras provienen del Sistema General de Participaciones y de las regalas, como veremos luego. Las transferencias de los resguardos indgenas se reciben a travs de los municipios. Estos recursos se asignan de acuerdo con dos criterios (Garca: 2009, 159):
% TRANSFERENCIAS
60% EN PROPORCIN DIRECTA AL NMERO DE HABITANTES EN SITUACIN DE POBREZA O CON NBI
40% EN FUNCIN DE LA POBLACIN TOTAL, LA EFICIENCIA FISCAL Y EL PROGRESO DEMOSTRADO EN CALIDAD DE VIDA
DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIN (ICN)

Estas transferencias generales provienen de los ingresos corrientes que percibe la Nacin por impuestos, contribuciones, tasas, multas o por la celebracin de contratos o convenios. Estos dineros son distribuidos entre los sectores de educacin, salud, vivienda, agua potable y saneamiento bsico, subsidios para la poblacin pobre, servicios pblicos domiciliarios, sector agrario, grupos de poblacin vulnerable,
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justicia, proteccin al ciudadano, educacin fsica, recreacin y deporte, cultura, prevencin y atencin de desastres, desarrollo institucional, pago del servicio de la deuda, construccin y mantenimiento de redes viales municipales e intermunicipales y otros sectores que el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) estime convenientes.
% ICN
30% PARA EDUCACIN 25% PARA SALUD
20% PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO (CUANDO NO EST CUMPLIDA LA META DE 70% DE COBERTURA DE LA POBLACIN)
5% PARA RECREACIN Y DEPORTE, CULTURA Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE. 20% PARA LIBRE INVERSIN CONFORME A LOS SECTORES ANTERIORES.
b) El Sistema General de Participaciones

El Sistema General de Participaciones (SGP) fue instituido por la Ley 715 de 2001, como resultado de la reforma constitucional a las transferencias (acto legislativo 01 de 2001), que elimin el situado fiscal. El SGP est constituido por los recursos que la Nacin transfiere por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica a las entidades territoriales para la financiacin de los servicios.
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La frmula constitucional indicaba claramente que los recursos transferidos a los entes territoriales para la inversin social fueran progresivos cada ao. La Ley 60 de 1993 (reformada por la Ley 715 de 2001) defini concretamente las funciones de los departamentos y municipios, la distribucin territorial del situado fiscal y de las participaciones, as como los criterios para tal asignacin, teniendo como propsito el fortalecimiento de la descentralizacin y la responsabilidad de las entidades territoriales (art. 10). Este carcter descentralizador fue atajado por la Ley 715 que re-centraliz el manejo de las finanzas pblicas. La programacin y distribucin del Sistema General de Participaciones qued en manos del CONPES, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Proteccin Social y otras entidades del orden nacional. Los recursos del SGP se distribuyen sectorialmente as (artculo 4, Ley 715):
DE PROPSITO GENERAL 17 %
SALUD 24,5%
EDUCACIN 58,5%
Previo al giro de estas participaciones, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en la liquidacin anual deduce cada ao montos equivalentes al 4% de dichos recursos, que corresponden a las asignaciones especiales, repartidas en esta forma:
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SGP Menos asignaciones especiales 0,5% 0,52%
Destino
Distritos y municipios para alimentacin escolar. Resguardos indgenas (segn poblacin). Municipios cuyos territorios limitan con el Ro Grande de la Magdalena en proporcin a la ribera de cada municipio (segn certificacin del IGAC). Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos pensionales de salud, educacin y otros sectores. Estos recursos se descontarn por el Ministerio de Hacienda, antes de la distribucin del SGP.
100%
0,08%
2,9%.
TOTAL
4,00%
Con ms detalle, la distribucin de los recursos del SGP es de la siguiente forma:
CONCEPTO
PORCENTAJE
Distribucin Sectorial Educacin (Departamentos, Distritos y Municipios) Salud (Departamentos, Distritos y Municipios) Agua Potable y Saneamiento Bsico Propsitos Generales PG (Distritos, Municipios y San Andrs) Libre destinacin de Municipios 4,5 y 6categora y municipios de menos de 25 mil habitantes. Libre Inversin
96% 58,5% 24,5% 5,4% 11,6% 42% de PG 17% de PG
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Propsito General, despus de descontar libre destinacin de Municipios 4,5 y 6 categora y municipios de menos de 25 mil habitantes. Deporte Cultura Fonpet Libre inversin Asignaciones Especiales Alimentacin Escolar (Municipios y Distritos) Propsito General, despus de descontar libre destinacin de Municipios 4,5 y 6 categora y Municipios de menos de 25.000 habitantes Deporte Cultura Fonpet Libre inversin 4% de PG 3% de PG 10% de PG 83% de PG 4% de PG 3% de PG 10% de PG 83% de PG 4% 0,5%
Algunas normas que regulan el Sistema General de Participaciones son:
Ley 715 de 2001
Dicta normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones; Arts. 35 Pargrafo 2o. Inciso Final, 85, 103. Establece normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control, para estimular el crecimiento econmico y el saneamiento de las finanzas pblicas.
Decretos 788 de 2002 y 1512 de 2002 (reglamentarios de la Ley 715 de 2001)
Ley 788 de 2002
Ley 863 de 2003
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c) Las Regalas
El artculo 360 de la Constitucin estableci las condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables y los derechos de las entidades territoriales donde se lleven a cabo actividades de explotacin y transporte de esos recursos y de sus derivados, es decir, lugares como puertos martimos y fluviales. Con la reforma del Acto Legislativo 05 de 2011 tericamente busc: (i) garantizar la sostenibilidad de las finanzas regionales. (ii) Evitar distorsiones macroeconmicas. (iii) Mantener una senda estable de gasto. Esquemticamente los cambios introducidos son los siguientes: ANTES AHORA
Se crea el Sistema Nacional de Regalas y desaparece el Fondo. Una ley determinar la distribucin, objetivos, fines, uso eficiente y destinacin de estos ingresos. La reforma regir a partir de 1 de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley reglamentaria, el Gobierno Nacional garantizar la operacin del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedir a ms tardar el 31 de diciembre de 2011. Con el Acto Legislativo los ingresos del SGR se destinarn al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, econmico y ambiental de los territorios; al ahorro para el pasivo pensional; a inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin; a educacin y al ahorro pblico, principalmente. Con el nuevo esquema del SGR, la frmula bsica es: 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; 10% para ahorro pensional territorial, y hasta 30% en el Fondo de Ahorro y Estabilizacin. De los recursos restantes (50%, tomado como 100%), 20% se dirigir a las regalas directas y 80% para los Fondos de Compensacin Regional y de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo Nacional de Regalas son destinados a la promocin de la minera, la preservacin del medio ambiente y la financiacin de proyectos regionales de inversin.
Los recursos asignables del Fondo Nacional de Regalas son propiedad exclusiva de las entidades territoriales productoras y portuarias; recaudados y administrados por la Direccin General del Tesoro Nacional.
En el esquema del FNR: los puertos reciben 8%, los municipios 25% y los departamentos 47,5%. El 19,5% restante va a las regiones no productoras.
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La fiscalizacin ha estado en manos de Planeacin Nacional que realiza su labor a travs de auditoras. Hay sanciones como congelar giros por mal uso de recursos. Los recursos se pueden invertir en agua potable y saneamiento bsico, educacin, salud y reduccin de la tasa de mortalidad. Tras cumplir con estas metas, se pueden usar en otros fines.
2% de los recursos del SGR se destinarn a la fiscalizacin de la exploracin y explotacin de los yacimientos y el conocimiento y cartografa geolgica del subsuelo en cabeza del Ministerio de Minas, decisin que permitir conocer sobre qu produccin se pagan regalas. La meta de estos recursos son proyectos de desarrollo regional que permitan elevar el nivel de vida de los ciudadanos. Los detalles sern motivo de la ley.
ESQUEMA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALAS

SISTEMA GENERAL DE REGALAS
AHORRO PENSIONAL TERRITORIAL GASTO REGALAS REGIONALES
REGALAS NETAS
FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIN
CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN
RECEPTORES
FONDO DE COMPETITIVIDAD REGIONAL
FONDO DE COMPENSACIN REGIONAL

Fuente: tomado de http://www.icesi.edu.co/polis/reforma.php
FONDO DE DESARROLLO REGIONAL
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CRTICAS Y DEBATES A LA REFORMA

El gobierno del presidente Santos adelant esta reforma para dar impulso a la llamada locomotora de la minera, contemplada como uno de los ejes econmicos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. Segn el gobierno con la reforma se conseguir que el sector minero y de hidrocarburos genere cerca de $10 billones anuales entre el 2012 y el 2020; tambin limitar a la minera ilegal y las empresas pagarn de acuerdo con su nivel de produccin. Esto aumentar entre 70 y 100 millones de dlares anuales los recursos para que los municipios emprendan obras que compensen el impacto ambiental. No obstante que el gobierno defiende que la reforma democratiza la distribucin de las regalas entre todos los entes territoriales, en los debates dados a finales de 2011 en el Congreso frente al proyecto gubernamental de ley reglamentaria, se han escuchado crticas como las siguientes: La Mesa Nacional de Regalas explic que las regiones productoras y no productoras que reciban regalas perdern del 2012 al 2020 cerca de 94,8 billones de pesos que irn al Gobierno central para financiar gasto nacional. La reforma adelantada y con el proyecto de ley presentado es inconstitucional por tener dos vicios de fondo: (i) obvi el requisito de la consulta previa a las comunidades indgenas y afrocolombianas, y (ii) vulner el principio de la descentralizacin. Las cifras del gobierno para justificar la reforma no son exactas. Parten de que existe en el pas una bonanza petrolera, cuando los estimativos indican que en el ao 2012 la produccin continuar siendo alrededor de 1 milln de barriles y a partir de 2015 se perder la autosuficiencia. De tal suerte que si no hay tantos ingresos como se dice por la actividad minera, y que el 30% de las regalas irn para el ahorro en reservas internacionales del pas, los recursos repartibles se disminuyen drsticamente.
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El proyecto de ley reglamentaria defraud las expectativas de los municipios y departamentos sobre una democratizacin en la distribucin de las regalas, al introducir categoras en los entes municipales, con lo cual unos sern beneficiados ms que otros. La ley presentada por el gobierno inclua tres criterios ponderadores de participacin de cada regin o departamento: a) el tamao de la poblacin4; b) las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y c) la tasa de desempleo (criterio sumamente cuestionado por su variabilidad). Todas estas crticas impidieron la aprobacin de esta ley en el Congreso, y con ello se abri la facultad del gobierno para reglamentar la reforma mediante decreto del ejecutivo.
d) El Sistema Nacional de Cofinanciacin

Con el fin de fortalecer el proceso de descentralizacin se ha ido perfeccionando, con el tiempo, un sistema de cooperacin nacional para el desarrollo de programas sociales y de inversin en infraestructura y servicios pblicos en las entidades territoriales. El sistema de cofinanciacin lo regula el decreto 2132 de 1992, la ley de regalas y la ley 57 de 1989 que cre al FINDETER. El sistema de cofinanciacin lo componen un conjunto de entidades y fondos adscritos a los diferentes Ministerios, que manejan recursos no reembolsables del presupuesto nacional o de las regalas, destinados a la financiacin parcial de proyectos de inters especial para la nacin (inversin social, desarrollo de infraestructura vial, desarrollo rural, infraestructura urbana y vivienda, etc.). Corresponde al Comit Nacional de Cofinanciacin, rgano de consultivo del gobierno, adscrito al Departamento Nacional de Planeacin, coordinar y definir los criterios y mecanismos para el acceso y seguimiento a los recursos de cofinanciacin.
4 El tamao de la poblacin concentrar los recursos en los departamentos y zonas ms densamente pobladas del pas: Bogot recibira casi el 8% de las regalas, mientras la Guajira no alcanzara el 5%. Este punto tambin ignora la visin de ruralidad puesto que las regiones menos densas (que son las ms pobres) recibiran poco.
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La cofinanciacin se maneja por intermedio de fondos que la nacin puede manejar con gran discrecionalidad, entre ellos estn: el Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE); Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FCV); Fondo Nacional Ambiental (FONAM); los Fondos Mixtos de la Cultura; Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO); Fondo Nacional Ambiental; Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOMIPYME); y la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER), entre otros. Los entes territoriales deben concursar por los recursos de cofinanciacin, muchos de los cuales hoy se adjudican mediante el mecanismo de convocatorias para presentar proyectos. La presentacin de proyectos requiere garantizar la disponibilidad de contrapartidas, teniendo en cuenta que son transferencias condicionadas. El artculo 28 del decreto 2132 de 1992 dej en claro que los Fondos de Cofinanciacin no tendrn dependencias regionales ni locales, aunque pueden hacer presencia a travs de una unidad especializada en las oficinas territoriales de planeacin. Algunas normas que regulan el sistema de cofinanciacin son:
Decreto 2132 de 1992
Reorganiz el Sistema Nacional de Cofinanciacin y estableci las entidades pblicas competentes para desarrollar y ejecutar los programas y proyectos de cofinanciacin presentados por las entidades territoriales. Reform de los Estatutos Sociales del FINDETER y le orden administrar los recursos del Fondo de Cofinanciacin para la infraestructura Vial y Urbana y manejarlos como un sistema especial de cuentas. Fusion el Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Social FIS- a la FINDETER y le orden a sta ltima administrar los proyectos y recursos del FIS como un sistema especial de cuentas.
CRTICAS A LA COFINANCIACIN
La cofinanciacin por muchas circunstancias de la politiquera y corrupcin que afectan al pas, se ha convertido en un instrumento que adems de duplicar el gasto pblico, lo clientelizan. Los poderes centrales determinan muchas decisiones de la provincia influyendo sobre los fondos ubicados en Bogot.
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Los crticos del sistema de cofinanciacin han denunciado que con estos fondos se entregan especies de auxilios parlamentarios, prohibidos por la constitucin de 1991.Los gobiernos han negociado con el Congreso cupos de postulacin de proyectos de cofinanciacin con el fin de hacer pasar algunas leyes. Los fondos enfrentan graves problemas de tramitomana en sus convocatorias. Se ha demostrado en debates en el Congreso que un alcalde/sa puede tardar cerca de 8 meses de esfuerzos para abrirle paso a un proyecto debido a la cantidad de pasos burocrticos del sistema; igualmente la ejecucin presupuestal de la cofinanciacin, en trminos de pagos, es muy deficiente. El mecanismo de las convocatorias ha debilitado la lgica de un sistema de cofinanciacin que fortalezca la descentralizacin, o sea, fundado en la transferencia de recursos a las entidades territoriales sin ningn condicionamiento, para que ellas decidan autnomamente sus prioridades de inversin. La sociedad civil tiene poca injerencia en las decisiones sobre proyectos de cofinanciacin que presentan las administraciones locales. Este es un reto para la incidencia en temas de presupuesto pblico.
1.2. RECURSOS ENDGENOS

Se trata de recursos que se originan en la jurisdiccin propia del municipio o departamento, en virtud de un esfuerzo propio, o por decisin poltica de las autoridades locales. Son los recursos procedentes del recaudo contemplados en fuentes tributarias propias, como lo determin la sentencia C-897de 1999 de la Corte Constitucional.
CMO EST ORGANIZADO UN PRESUPUESTO?

La organizacin del presupuesto municipal se divide en dos grandes grupos. El primer grupo corresponde a todos los ingresos que recibe el municipio; el segundo corresponde a los gastos que incurre el municipio para el cumplimiento de sus responsabilidades.
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PRESUPUESTO
DE INGRESOS
DE GASTOS Y APROPIACIONES
EL PRESUPUESTO DE INGRESOS
Haremos ahora un repaso a los recursos que genera el propio municipio para atender las demandas de la poblacin; su conocimiento permite afinar la estrategia social de incidencia en el presupuesto. En el siguiente esquema se identifican ambas fuentes de financiacin:
Impuesto de industria y comercio TRIBUTARIOS Impuesto predial Impuesto de vehculos Ingresos corrientes NO TRIBUTARIOS Tasas Multas Contribuciones fiscales Transferencias Recursos del balance Recursos del crdito interno o externo Recursos del capital Rendimientos financieros Donaciones Excedentes financieros Venta de Activos Fondos Especiales Ingresos de los establecimientos pblicos municipales SGP Regalas
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A. Los ingresos corrientes
Los ingresos corrientes son los ingresos que recibe el municipio de forma constante y se dividen en tributarios y no tributarios.
LOS TRIBUTARIOS:
Son producto de los impuestos, entendidos como los valores pagados por los ciudadanos/as al Estado para el cumplimiento de sus funciones. Se caracterizan por ser propiedad del municipio; ser de carcter obligatorio y ser generales segn su base gravable. Pueden ser cobrados coactivamente, si es el caso. Entre los principales ingresos tributarios (impuestos) del orden municipal se encuentran: el impuesto predial unificado, sobretasa al impuesto predial, circulacin y trnsito por transporte pblico, vehculos gravados, impuesto sobre telgrafos y telfonos urbanos, impuesto a empresas de energa elctrica y gas, impuesto de industria y comercio, impuesto a la publicidad exterior visual, sobretasa a la gasolina motor, a espectculos pblicos, impuesto de transporte de hidrocarburos, impuesto de degello ganado menor, impuesto de delineacin urbana, impuesto de alumbrado pblico, sobretasa para financiar a los bomberos, contribucin de valorizacin municipal, contribucin especial sobre contratos de obras pblicas, participacin en la plusvala, estampillas distritales y municipales, estampilla procultura; estampilla pro-dotacin y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, estampilla pro electrificacin rural y transferencias del sector elctrico5. Existen los impuestos indirectos que recaen sobre la renta, los ingresos y la riqueza de las personas naturales y jurdicas. Son los impuestos que mayor democracia fiscal producen pero que en Colombia, lamentablemente, son en los que ms rezago tiene el Estado para su cobro, pues se ha dedicado a generar una estructura de privilegios al gran capital por medio de exenciones y reducciones tributarias a las grandes empresas nacionales y multinacionales y propietarios en el pas.
5 Una explicacin detallada de todos estos impuestos puede verse en: Rossiasco, Pirajn Nicolai. 2010. Manual presupuestal municipal. Contralora General de la Repblica. Bogot.
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Esta ineficacia en la tributacin se agrava con el problema de la evasin de impuestos sobretodo de los grandes capitales,. Segn la DIAN la evasin total ascendi aproximadamente a 28 billones de pesos en el 20116, cifra que debe contrastarse con los 23 billones destinados en el presupuesto nacional de este ao para educacin, o los 12 billones para salud. La conclusin es clara: con los recursos que se dejan de recaudar se pierde la posibilidad para que el Estado cumpla con los DESCA de los ciudadanos/as de manera plena y universal.
LOS NO TRIBUTARIOS:
Son aquellos ingresos que recibe el municipio de manera ocasional, como: Tasas: son la retribucin econmica por el prstamo de un servicio del municipio, trtese de servicios pblicos o trmites administrativos. Multas: son el recaudo por sanciones monetarias que se imponen a quienes infrinjan o incumplan disposiciones legales, su imposicin est conferida segn atribuciones locales para regular ciertas actividades. Contribuciones fiscales: son los valores pagados al Estado para la realizacin de una obra concreta o la prestacin de servicios especficos. Este recaudo debe dirigirse directamente al objeto por el cual se fij.
6 http://www.semana.com/economia/evadir-oportunista-tendra-sanciones-onerosas/150240-3.aspx
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B. Los recursos de capital
Son recursos que ocasionalmente recibe el municipio como: Recursos del balance: los que se causan en el cierre presupuestal permitiendo un supervit (aumento en los ingresos) o un dficit (aumento en los gastos). Recursos del crdito interno o externo: adquiridos por el municipio con entidades financieras nacionales o extranjeras. Rendimientos financieros: son entradas conseguidas por recursos financieros que tiene el municipio en el mercado de capitales, a raz de intereses, dividendos, etc. Donaciones que ha recibido el municipio. Excedentes financieros de empresas industriales y comerciales o de establecimientos pblicos del municipio. Venta de activos del municipio.
C.
Los recursos de fondos especiales
Son recursos definidos por la ley para la prestacin de un servicio pblico o que vienen de algn fondo establecido para atender alguna necesidad (p.e.j. El Fondo Nacional de Calamidades).
D. Los ingresos de los establecimientos pblicos municipales

Son las rentas y recursos de capital que reciben y aportan los establecimientos pblicos municipales.
EL PRESUPUESTO DE GASTOS O DE APROPIACIONES

Son los gastos autorizados para la vigencia fiscal con el fin de sufragar el funcionamiento, el servicio de la deuda y la inversin en el municipio.
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Destinados a financiar gastos recurrentes fsicos, tcnicos o humanos. Su objetivo es el mantenimiento de la administracin municipal para desempear las funciones que se le han encargado, se dividen en: Servicios personales: pagos que se hacen por la prestacin de servicios, ya sea por relacin laboral o un contrato. Pueden ser los servicios asociados a la nomina: salarios, primas, prestaciones, vacaciones u rdenes de prestacin de servicios. Tambin son los recursos obligatorios y legales que debe pagar la administracin municipal sin contraprestacin alguna, como por ejemplo, ICBF, SENA, pensiones y cesantas. Gastos generales: pagos por prstamo de servicios de carcter no personal, o el uso de bienes o inmuebles que ayudaron al funcionamiento del municipio. Transferencias: estn compuestas por los gastos que tienen que ver con el funcionamiento de la administracin pblica central del municipio, distintos a los de la alcalda municipal, es decir, los destinados a Personera, Concejo o Contralora; tambien los gastos en el pago de sentencias judiciales y conciliaciones en contra del municipio.
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
SERVICIO A LA DEUDA
Conjunto de obligaciones contradas para el pago de capital, intereses y las comisiones originadas en operaciones de crdito interno y externo. Bonos pensionales.
Gastos que generan riqueza. Son pagos para asuntos econmicos y productivos bien sea de un bien de utilizacin perdurable o pagos para la creacin de infraestructura que generara un beneficio.
GASTOS DE INVERSIN
Gastos en sectores que son competencia del municipio. Los gastos de inversin municipal estn reflejados en el plan operativo anual de inversiones y provienen del plan plurianual de inversiones del plan de desarrollo. Se busca con estos gastos cumplir con las metas del plan de desarrollo y garantizar los derechos de personas del municipio.
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Recientemente el Congreso aprob una regla fiscal con la cual se busca que la diferencia entre el producto interno bruto7 y el gasto nacional no supere un dficit anual del 1.0%, generando as ahorro de recursos; se cre tambin el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Macroeconmica y Fiscal, el cual administrar los recursos y rendimientos ahorrados. Sin embargo esta medida afecta determinantemente el papel del Estado como garante de los derechos de las personas, ya que se corre el riesgo de sobreponer la reduccin del dficit a la inversin en los derechos de la gente.
LMITES EN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

Los ingresos corrientes de libre destinacin son porciones de los ingresos corrientes que las administraciones pueden manejar con cierta discrecionalidad para cubrir los gastos de funcionamiento; estn reglamentados y limitados segn la categorizacin establecida en la ley 617 de 2000. Los lmites a los gastos de funcionamiento afectan a las alcaldas, los concejos, las personeras y contraloras municipales, si las hay.
7 El Producto Interno Bruto (PIB) es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una economa en un perodo determinado.
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LMITE DE SESIONES CONCEJO Categora Especial Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta No. de sesiones ao 180 180 180 82 82 82 82
Con base en la ley 617 de 20008 LIMITE DE GASTO ALCALDAS MUNICIPALES Categora Especial Primera Segunda y Tercera Cuarta, Quinta y Sexta Lmite % de Ingresos Corrientes de Libre Destinacin 50% 65% 70% 80%
LIMITE DE GASTO PERSONERIAS Categora Especial Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta Lmite % de Ingresos Corrientes de Libre Destinacin 1.6% 1.7% 2.2% Aportes mximos en la vigencia en salarios mnimos legales mensuales 350 SMML 280 SMML 190 SMML 150 SMML
8 En el caso de los Concejos Municipales la Ley 617 de 2000 establece la frmula para determinar el pago en honorarios a los concejales, por sesin, y establece lmites al nmero de sesiones anuales.
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LA CONSTRUCCIN DEL PRESUPUESTO

A los municipios se les ha responsabilizado de elaborar presupuestos para cumplir con sus competencias, pero sin afectar el pago de la deuda pblica y privada como ha sido el objetivo de las sucesivas leyes dictadas para el ajuste a las finanzas territoriales. Los recursos que fluyen a los entes territoriales, desde finales de los aos noventa, han sido sometidos a fuertes restricciones que han debilitado profundamente a la descentralizacin. Esta realidad no puede perderse de vista a la hora de hacer esfuerzos para incidir en los presupuestos pblicos municipales, pues las demandas sociales muchas veces desbordan la real capacidad econmica de las administraciones. Entre las leyes de ajuste a las finanzas territoriales para garantizar el pago de la deuda y que han venido asfixiando a la inversin social, se encuentran:
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Norma Esta ley result inocua para tal fin ya que surge para contener, y no para solucionar estructuralmente el problema de la deuda. Incorpora la figura de los planes de desempeo ante situaciones graves de endeudamiento.
Propsito
Efectos
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Ley 358 de 1997
Busc contener el problema desbordado de la deuda territorial: se presupone que existe capacidad de pago de los intereses de la deuda cuando al momento de contratar un crdito, estos no superan el 40% del ahorro operacional. Intent evitar mayores cargas fiscales a nivel nacional en momentos en que el dficit del gobierno central era bastante preocupante.
Ley 550 de 1999
Ley de intervencin econmica: permite a las entidades territoriales ciertos beneficios propios de las empresas privadas. Por ejemplo, la realizacin de acuerdos extrajudiciales para reestructurar pasivos corrientes en situacin de bancarrota, con la garanta de la Nacin.
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Los entes territoriales adquieren el compromiso de aplicar programas de ajuste con base en el cumplimiento de metas fiscales, dentro de los cuales el rubro ms importante a ajustar es el de gastos de funcionamiento. El ajuste se lleva a cabo a travs de procesos de reforma administrativa (liquidar o fusionar entidades pblicas). Se busca que las administraciones locales generen ahorro primario suficiente(supervit) para cancelar las deudas renegociadas. Provoc la reduccin drstica de los gastos de funcionamiento en personeras y contraloras, y abri la opcin de eliminar las oficinas para la atencin de vivienda de inters social, defensa del medio ambiente, quejas y reclamos, dependencias de trnsito, casas de la cultura, y veeduras. La reduccin del papel de los concejos municipales y las asambleas departamentales, limita la capacidad de control poltico sobre el manejo fiscal. Esta ley es clave dentro del engranaje de las polticas de salvamento de la banca, privilegiando el capital financiero y sus conglomerados, en desmedro de la inversin productiva y social. La reprogramacin de la deuda territorial socav an ms la autonoma de las administraciones territoriales y municipales.
Ley 617 de 2000
Se dict para organizar las finanzas territoriales limitando el uso de los recursos propios. Tambin para dar viabilidad financiera a departamentos y municipios a travs de la reestructuracin y respaldo nacional sobre la deuda. Introdujo aspectos como la categorizacin de las entidades territoriales, la aplicacin de programas de ajuste de carcter obligatorio (en la ley 550 estos eran voluntarios) para acceder a alivios sobre la deuda. Esos programas apuntaron a reducir personal administrativo. Para garantizar el pago de las deudas al sistema financiero, se constituy como parte del proceso de alivios sobre la deuda nueva y reestructurada, una fiducia encargada de la administracin de los recursos de los departamentos y municipios y su traspaso a las entidades financieras (Art. 61, ley 617/2000).
Acto legislativo 01 de 2001, reglamentado por la Ley 715 de 2001.
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Reform el rgimen de transferencias de la constitucin y de la ley 60 de 1993. Sustituy el sistema de transferencias que consista en un porcentaje creciente hasta 2002 de los ingresos corrientes de la Nacin, por el Sistema General de Participaciones: una bolsa comn de suma fija que aumenta anualmente en un porcentaje equivalente al incremento del IPC ms unos puntos.
Recort la participacin de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la nacin. Segn la Contralora General de la Repblica municipios y departamentos dejaron de percibir 11 billones de pesos, a precios de 2005, en los primeros cuatro aos de hecha la reforma. Eso implic menos inversin en educacin en 6.4 billones de pesos; 2.5 billones se perdieron para la salud y 1.97 billones no llegaron para saneamiento bsico, territorios indgenas y fondo de pensiones territoriales (Santana: 2009, 85-86). Las metas de ahorro o supervit primario que deben lograr los entes territoriales se deben alcanzar reduciendo los gastos sociales y de funcionamiento, o sea, menos recursos para los derechos sociales.
Ley 819 de 2003
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Ley de Responsabilidad Fiscal dictada con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento econmico. Entre sus medidas: (i) cada ao, se determina la meta de supervit primario para el sector pblico no financiero, y (ii) las metas indicativas para las diez vigencias fiscales siguientes (marco fiscal de mediano plazo).
Acto legislativo 04 de 2007.
El sistema general de participaciones creado transitoriamente por el acto legislativo 01 de 2001 hasta 2008, se prorrog hasta 2016.
Aunque el Estado report aumentos importantes en las transferencias para salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico, con lo cual se mejoraron los ndices de cobertura, la Encuesta Continua de Hogares, seal que entre 2002 y 2006 se presentaron grandes diferencias regionales en indicadores de calidad de vida de la gente: Mientras en Bogot la cobertura de saneamiento y alcantarillado era de 99.3% en 2003, en San Andrs fue del 51.9% y en la Regin Pacfica del 35.7%, con un promedio nacional del 67.8%, lo que significa que una tercera parte de la poblacin colombiana an no dispone de alcantarillado y saneamiento bsico.
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Ley 1473 de 2011
Tanto el principio de estabilidad fiscal introducido en el texto constitucional, como la regla fiscal, atan las decisiones de todas las autoridades y ramas del poder pblico a unos lmites estrictos. Por ejemplo, si un juez o la Corte Constitucional emite un fallo para proteger los derechos sociales, que tenga efectos en el gasto pblico, debe respetar esos mrgenes o sino el cumplimiento del fallo ser inviable. Duro golpe para la accin de tutela social.
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Ley de regla fiscal que entrar a regir a partir del primero de enero de 2012, busca implementar una regla cuantitativa sobre las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC), con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda pblica y la estabilidad macroeconmica del pas. La Regla Fiscal seala que, en el largo plazo, el gasto estructural no podr superar al ingreso estructural en ms de 1%. Se dise con base en la reforma constitucional de sostenibilidad fiscal de 2011 que impone ese criterio a todas las ramas del poder pblico. La Regla Fiscal indica que el Gobierno Nacional seguir una senda decreciente anual del dficit fiscal estructural, que le permitir alcanzar un dficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1,9% del PIB o menos en 2018 y de 1,0% del PIB o menos en 2022.
Con base en: UNEB. 2005. Deuda territorial. Banca y gobierno central contra las regiones. En: Letras de Cambio. Coleccin tiles para conocer y actuar. Campaa en deuda con los derechos. ILSA. Bogot. Algunas normas han sido actualizadas.
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Las leyes de responsabilidad fiscal conciben que es el gasto social el generador del dficit y el endeudamiento. No hacen un ajuste a los gastos militares ni al pago de la deuda que estructuralmente son los que ocasionan los mayores desequilibrios financieros del Estado.
GENERALIDADES DEL PRESUPUESTO

El presupuesto pblico es una herramienta fundamental para la toma de decisiones de todos entes territoriales para el cumplimiento de los planes de desarrollo, los DESCA de la poblacin y las expectativas de bienestar de los territorios. El decreto 111 de 1996 es el Estatuto Orgnico del presupuesto, que compil las leyes relacionadas con el presupuesto y desarrolla los artculos 313, 315 y 352 de la Constitucin. Para el caso del presupuesto de las entidades territoriales existen leyes modificatorias al estatuto orgnico, entre ellas las mencionadas ley 617 de 2000, la ley 819 de 2003 y otras muchas normas que tienen que ver con temas de presupuesto pblico, pero que por razones de espacio no las abordaremos9.
9 Ley 136 de 1994. Modernizacin del Municipio. Ley 141 de 1994. Fondo Nacional de Regalas, modificada por el acto legislativo 05 de 2011. Ley 142 de 1994. Ley de servicios pblicos. Ley 152 de 1994. Plan de Desarrollo. Ley 179 de 1994. Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin. Ley 181 de 1995. Fomento del Deporte. Ley 225 de 1995. Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin. Decreto 111 de1996. Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin. Decreto 568 de 1996. Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del Presupuesto General de la Nacin. Decreto 630 de 1996. Reglamento del Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). Reservas presupuestales, cuentas por pagar. Decreto 568 de 1996. Homologacin clasificaciones. Plan financiero, vigencias futuras, desagregacin de los gastos, PAC, cuentas por pagar y reservas. Ley 344 de 1996. Austeridad del gasto. Ley 715 de 2001. Competencias y Recursos. Sistema General de Participacin. Ley 819 de 2003. Normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal. Decreto 4730 de 2005. Reglamentacin de normas orgnicas del presupuesto.
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De acuerdo con el profesor Rodrguez Tobo: El presupuesto pblico territorial se puede ver y leer desde varios puntos de vista, en este sentido se presenta en el grfico anterior dos grandes lecturas: una relacionada con la asignacin especialmente del gasto y la otra por quienes toman la decisin de asignar o aprobar el presupuesto pblico territorial. En relacin con la asignacin se identifica el proceso tradicional de rubros presupuestales tanto de ingresos como de gastos e inversiones con otro nuevo, que va ms all de la aprobacin de las simples apropiaciones presupuestales y se refiere al cumplimiento de metas y resultados de las asignaciones tradicionales (...). La otra lectura de toma de decisiones, muestra igualmente una nueva tendencia que va ms all de la aprobacin tradicional del presupuesto por parte del gobierno y diputados o concejales elegidos bajo el esquema de la democracia representativa, para pasar a involucrar a la ciudadana y organizaciones directas de stas en los procesos de preparacin, discusin y aprobacin de los presupuestos bajo el esquema de democracia participativa. Este ltimo esquema de democracia participativa, impulsado recientemente en el pas, ya tiene una historia ms larga en otros pases como Brasil con experiencias exitosas en algunas ciudades especficas como Porto Alegre, en donde se implementa el llamado Presupuesto Participativo (2008, 29).
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ENFOQUES DEL PRESUPUESTO
POR ASIGNACIN
POR DECISIN
RUBROS TRADICIONALES POR METAS Y RESULTADOS
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Fuente: Rodrguez, Tobo Pedro. 2008. Presupuesto pblico. ESAP. Bogot.
EL SISTEMA PRESUPUESTAL
El sistema presupuestal es el conjunto de etapas a travs se va constituyendo el presupuesto pblico. Cada momento aporta insumos para la fase siguiente.
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PROGRAMA DE GOBIERNO
PRESUPUESTO GENERAL
PLAN DE DESARROLLO
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
En relacin al Plan de Desarrollo: Recurdese que ste tiene dos componentes: el primero es el componente estratgico, en el cual se plasman los programas, estrategias y metas del gobierno local. El segundo es el componente presupuestal en el cual se proyectan los ingresos y gastos que tendr el municipio durante los cuatro aos de vigencia del plan. Como parte de este componente presupuestal del Plan de Desarrollo se habla del presupuesto plurianual que es la proyeccin de los costos y fuentes de financiacin de los principales programas y proyectos de inversin pblica, cuando requieran para su ejecucin ms de una vigencia fiscal (perodo entre el 1de enero y el 31 de diciembre de cada anualidad). Por ejemplo, si va a desarrollar una obra pblica en el distrito o municipio y su ejecucin compromete dos (2) periodos fiscales, esto quiere significar que se van comprometer recursos de los siguientes dos (2) aos, por lo cual ya se est frente a un presupuesto plurianual.
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IDEAS PARA LA INCIDENCIA:

Corresponde a los Consejos Territoriales de Planeacin y a las voceras legitimadas que las organizaciones sociales han logrado ubicar en ellos, re-editar y vigilar los compromisos adquiridos por el Alcalde/sa. Para esto, en todos los espacios organizados para discutir la propuesta de Plan de Desarrollo (PD) presentado por la Administracin (mesas temticas, sectoriales o territoriales), es necesario tener como referentes las propuestas ciudadanas sobre las polticas pblicas locales que se desean impulsar en el municipio. Se debe conseguir que en los planes, programas y proyectos incluidos en el PD queden medidas concretas que recojan las propuestas ciudadanas. En la parte presupuestal del PD se deben incluir rubros y metas concretas para hacer reales las propuestas ciudadanas. Frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo: Recordemos que son unas referencias generales basadas en la informacin financiera de las vigencias anteriores, y que sirve para elaborar la proyeccin de sostenibilidad fiscal del municipio; promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo y enfocar el desarrollo del gobierno territorial en la bsqueda de sus objetivos. Debe presentarse anualmente ante el Concejo, junto al presupuesto general del siguiente ao, en la fecha en que lo defina el Consejo Municipal de Poltica Fiscal (COMFIS); se debe elaborar la proyeccin a diez aos. Le corresponde la elaboracin de este marco a la alcalda municipal, basada en los datos de ejecucin de presupuesto de aos anteriores y sus proyecciones para los aos futuros. Respecto al Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI): Digamos que es el instrumento de priorizacin de las inversiones que se encuentran en el Plan de Desarrollo y que se pretenden realizar en un ao. La responsabilidad de su elaboracin, corresponde a la oficina de planeacin de la alcalda municipal y debe ser aprobado por el concejo municipal antes que el presupuesto.
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Aunque el Marco Fiscal y el POAI son actividades tcnicas a cargo de la Alcalda y de la oficina de planeacin, en la cual no hay una participacin directa de la ciudadana, no pueden desligarse los funcionarios que intervienen en su diseo de los compromisos adquiridos por la Administracin con la poblacin; esto supone que la proyeccin de la financiacin y de los gastos del municipio debe ser congruente con las polticas sociales y de inversin concertadas. Toda informacin es pblica y la ciudadana tiene derecho a conocer este Marco Fiscal y el POAI. Las veeduras ciudadanas que hagan monitoreo al PD y el Consejo Territorial de Planeacin en su labor de seguimiento, tienen el deber de advertir y denunciar las medidas que no respeten las polticas sociales concertadas.
EL PRESUPUESTO GENERAL
Contiene los presupuestos de todo el municipio (Concejo, Alcalda, Personera, Casa de la Cultura, Instituciones Educativas Pblicas, Hospital, puestos de salud, etc.) y de sus establecimientos pblicos. Este debe elaborarse anualmente y garantizar el funcionamiento de la administracin municipal y la ejecucin del plan de desarrollo.
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Es necesario conocer el ciclo presupuestal del municipio, es decir sus diferentes momentos y su cronograma, para que la ciudadana pueda intervenir directamente a travs de audiencias pblicas presupuestarias (presupuestos participativos), o haciendo escuchar sus opiniones sobre el presupuesto en las sesiones del Concejo Municipal donde se debate y aprueba el mismo. Una medida trascendental que podra incluirse en el PD es que cierto porcentaje del presupuesto que puede ser manejado autnomamente por el Alcalde/sa, por no estar sujeto a asignaciones forzadas, pueda ser asignado por medio de un esquema participativo. Esto requiere de voluntad poltica de los gobernantes, pero tambin de que en el proceso de incidencia, se vaya planteando la cuestin y ganando consenso poltico. En muchos sitios se ha comenzado por un porcentaje bajo (entre el 5 y 10% de las asignaciones que puedan disponerse por el municipio) para ser decidido como presupuesto participativo. A medida que se gane conciencia y experiencia en este ejercicio ciudadano, se pueden ir haciendo avances en los porcentajes. El seguimiento a la ejecucin del presupuesto debe ocupar un lugar central del trabajo de las organizaciones sociales y activistas de los DESCA. Hay que entrenarse en los ejercicios de anlisis presupuestario para detectar con estudios comparados entre aos, las regresividades con los derechos; tambin para producir informes semestrales y anuales de contralora social que revisen la transparencia en el manejo de los recursos y adviertan los problemas de ejecucin del presupuesto, los recortes a los estndares de inversin social alcanzados, o sealen a la corrupcin, etc.
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El trabajo de anlisis y seguimiento al presupuesto debe ser una nueva lnea de accin de las organizaciones de derechos sociales, o por lo menos debe llevarlas a estrechar relaciones con organizaciones o instituciones expertas en estos temas, con el fin de enriquecer el debate de las violaciones a los DESCA con evidencias matemticas, que produzcan a su vez soluciones coherentes.
CICLO PRESUPUESTAL
El profesor Rodrguez Tobo identifica las siguientes ideas claves alrededor del presupuesto: El ciclo del presupuesto pblico corresponde a un proceso de asignacin de recursos que pertenecen nicamente a la comunidad y por lo tanto su manejo debe ser eficiente y transparente. A travs de la asignacin de recursos en el presupuesto pblico, se busca alcanzar un nivel ptimo de redistribucin del ingreso, es decir, que los que tienen ms aporten ms para la satisfaccin de las necesidades colectivas. El presupuesto pblico est orientado a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin, la cual tiene el derecho a recibir de parte del Estado la prestacin de servicios de su competencia, en contraprestacin al deber de dar (pago de impuestos, cuidado de los bienes pblicos). Los recursos pblicos deben ser utilizados de manera eficiente, es decir que la prestacin de servicios a cargo del Estado, efectivamente deben llegar a la poblacin, en especial a aquella de menores recursos econmicos. No resulta eficiente aquel proceso presupuestal cuyo resultado final arroja saldos de tesorera, presupuestales y fiscales superavitarios, en situaciones de grandes necesidades bsicas insatisfechas. Toda erogacin que se efecte por parte de las autoridades pblicas para la atencin de las necesidades bsicas de la comunidad con cargo a los recursos del erario pblico, debe tener su correspondiente reflejo presupuestal, atendiendo el principio constitucional de universalidad.
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En tiempo de paz, las autoridades del sector pblico no pueden percibir recursos que no se hayan incorporado en el presupuesto de ingresos, ni realizar erogaciones con cargo al tesoro que no se hubiesen autorizado en el presupuesto de gastos e inversiones. La presupuestacin en el municipio ocupa un ao fiscal que va desde el 1 de enero al 31 de diciembre. A lo largo del ao se surten una serie de momentos para el diseo, discusin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto pblico, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. Conocer ese ciclo: sus momentos, actividades y actores, es necesario para incidir en la manera cmo se invierten los recursos que son de todos y todas.
CICLO PRESUPUESTAL
PROGRAMACIN
CIERRE
EJECUCIN
El Concejo Municipal aprueba el presupuesto antes del 10 de diciembre de cada vigencia fiscal, mediante Acuerdo. El acto administrativo aprobado de Presupuesto General se encuentra conformado por el presupuesto de ingresos, el presupuesto de gastos y las disposiciones generales.
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FASE Enero a octubre de cada vigencia fiscal.
DESCRIPCIN
FECHA
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Programacin del proyecto de presupuesto
Durante ella adquiere vida la poltica municipal. Debe garantizar el equilibrio entre los ingresos que se proyectarn y los gastos que se requerir ejecutar, evitando futuros desequilibrios.
La administracin municipal para determinar los gastos, debe tener en cuenta tanto la disponibilidad de recursos (rentas que efectivamente se recaudarn) como la aplicacin de los principios presupuestales. La programacin involucra a todas las dependencias que integran el presupuesto del municipio, pero es liderada Secretara de Hacienda y por la oficina de Planeacin.
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Planeacin elabora el presupuesto de inversin, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), el presupuesto participativo si lo hay- y el presupuesto por resultados. En esta etapa deberan realizarse consultas a la ciudadana para evaluar prioridades del gasto.
La Secretara de Hacienda elabora: el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el presupuesto de ingresos, el presupuesto de gastos de funcionamiento y de la deuda, las disposiciones generales y la exposicin de motivos. Se encarga adems de ensamblar el Proyecto de Presupuesto General del Municipio y todos sus anexos.
El proyecto de presupuesto de los establecimientos pblicos, debe ser elaborado por los gerentes, directores o rectores de los mismos, con aprobacin de sus Juntas o Consejos, antes de presentarlo a la Secretara de Hacienda para su inclusin en el proyecto de presupuesto general.
Presentacin del proyecto de presupuesto general al Concejo Municipal. Los anexos son: Marco Fiscal de Mediano Plazo,Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), Presupuesto Participativo si lo hay- y Presupuesto por Resultados.
La administracin pone a consideracin del Concejo el presupuesto, por conducto de la Secretara de Hacienda, que entrega adems los anexos necesarios para que los y las concejales tengan elementos suficientes de juicio para hacer sus anlisis.
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Durante los 10 primeros das del ltimo perodo de sesiones ordinarias del Concejo, o sea, durante los 10 primeros das del mes de octubre de cada vigencia fiscal.
Estudio y aprobacin del proyecto de presupuesto general de rentas y gastos Luego el Proyecto de Presupuesto es sometido a aprobacin en primer debate y posteriormente se somete a consideracin de la plenaria del Concejo, para segundo debate.
El Proyecto de Presupuesto en el Concejo es repartido a las Comisiones de Presupuesto y Plan para su estudio, bajo la asesora del Secretario de Hacienda y de Planeacin.
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El Concejo Municipal debe aprobar, mediante Acuerdo, el Presupuesto General de Rentas y Gastos a ms tardar el 10 de diciembre de cada vigencia fiscal.
Ejecucin del presupuesto general de rentas y gastos
Aprobado por Acuerdo municipal, el Alcalde expide, antes del 31 de diciembre de Decreto de liquidacin cada vigencia fiscal, el Decreto de Liquidacin del Presupuesto. antes del 31 de Tal Decreto de Liquidacin es un acto administrativo mediante el cual se clarifican diciembre. los resultados del debate en el Concejo, se especifican los gastos y se definen los conceptos de ingresos y gastos, con el fin de facilitar y hacer ms transparente la ejecucin del presupuesto. El Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) del sector central municipal se elabora a partir del Decreto de Liquidacin y es aprobado por el COMFIS. Cada establecimiento pblico elabora el PAC. La ejecucin del Presupuesto General del Municipio es de caja (recaudo) para los ingresos y de causacin (compromisos + facturas + pagos) para los gastos. La ejecucin de gastos del Presupuesto General se hace a travs del PAC, consiste bsicamente en la etapa que va desde la autorizacin de la apropiacin hasta el pago de la misma.
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Seguimiento y evaluacin del presupuesto general.
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El presupuesto general se encuentra sujeto al control de diversos entes o Todo el ao fiscal. dependencias, con el fin de verificar que las decisiones presupuestales se ejecuten correctamente y de acuerdo a la normatividad. El control poltico es ejercido por el Concejo. El control fiscal lo ejerce en forma posterior y selectiva la contralora departamental, que acta sobre todos los sujetos presupuestales. El seguimiento financiero del Presupuesto General es realizado por la Secretara de Hacienda. La evaluacin de la inversin pblica y el control de resultados, est a cargo de Planeacin. Tambin est sometido a otro tipo de controles, a saber: El control jurisdiccional es ejercido por instancias tales como el Tribunal competente. El Gobernador hace un control administrativo (art. 305, numeral 10, Constitucin Nacional). El control de la ciudadana es ejercido sobre las decisiones y ejecucin presupuestal y atendiendo a lo que establece el artculo 270 de la Carta Poltica: La Ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados. Pueden organizarse grupos de trabajo de contralora social o veeduras ciudadanas al presupuesto o segn actividades (servicios pblicos, por derechos, de contratos, etc.).
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LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

No existe una definicin nica del proceso de construccin del presupuesto con participacin de la ciudadana. En general se trata de experiencias en las cuales la poblacin de un lugar, define o contribuye a definir el destino de todo o una parte de los recursos pblicos. Los presupuestos participativos nacen en la ciudad de Porto Alegre (Brasil) entre 1988 y 1989. Se ha extendido rpidamente esta manera de elaborar el presupuesto, con diversas prcticas presentes en todos los continentes, y con alcances y metodologas muy variadas; todas sin embargo comparten estos elementos comunes: El objetivo de profundizar la democracia participativa o directa. Se desarrollan mediante la concertacin de los ciudadanos/as con la administracin. Los ciudadanos son actores polticos relevantes en la toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos pblicos. Esta forma de realizar la presupuestacin de los recursos tiene muchas ventajas para los municipios, principalmente en la mejora de la gestin pblica, ya que se tiene mayor acercamiento a las necesidades reales de las personas, se enfoca ms acertadamente a la garanta de los derechos, se fortalece la transparencia y se facilita el control social En muchas experiencias el presupuesto participativo es un instrumento para invertir en las prioridades sociales y favorecer la justicia social. Los ciudadanos y las ciudadanas dejan de ser simples observadores para convertirse en protagonistas de la gestin pblica, es decir, ciudadanos plenos, activos, crticos y exigentes. En esta Regin sobre todo, la ciudadana tiene una mayor opcin de acceso a obras y servicios tales como el saneamiento bsico, la pavimentacin de calles, la mejora del transporte, las vas de acceso o los centros de salud y educacin. A travs de su participacin, los ciudadanos(as) definen sus prioridades, gracias a lo cual pueden mejorar significativamente sus condiciones de vida, en un tiempo relativamente corto. Adems, tienen la posibilidad de controlar y fiscalizar la ejecucin del presupuesto (Pineda: 2006)10.
10 Pineda, Leopoldo. 2006. Conociendo ms sobre el presupuesto participativo. Disponible en: http://www.slideshare. net/leopoldo.pineda/conociendo-ms-sobre-el-presupuesto-participativo Consultada en noviembre 3 de 2011
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En Colombia hemos completado 15 aos de experiencias locales significativas con los presupuestos participativos11. Son variadas las formas que se han diseado para los presupuestos participativos y para la asignacin de los recursos que se destinan para esta modalidad de decidir y ejecutar los recursos pblicos con participacin ciudadana. Veamos algunas. CRITERIOS DE ASIGNACIN DE RECURSOS EXPERIENCIA RECURSOS Y CRITERIOS DE DISTRIBUCIN
Los recursos destinados corresponden a los de libre inversin y el valor correspondiente vara de ao a ao acorde con los proyectos priorizados por cada cabildo, siendo el criterio los techos por proyecto y comuna establecidos por la administracin. En promedio anualmente los recursos destinados a Cabildos corresponden al 22% de los recursos de libre inversin, para 2009 se espera sea de 30%. La ciudad decidir sobre el 5% del total de los recursos del Municipio de Medelln. Responde a sumas fijas por comuna y corregimiento. Para la vigencia 2008, se destinaron $4.000 millones. De los cuales $400 millones para cada comuna y $200 millones para cada corregimiento. La oferta fue establecida especficamente para Infraestructura, educacin, salud y ambiente, y deporte y cultura. Para la vigencia 2009 el valor destinado correspondi a $10.000 millones. $1.000 millones por comuna y $500 millones por corregimiento. Para esta vigencia no hubo oferta establecida, y por el contrario se contemplaron cada uno de los 13 componentes del plan de desarrollo. Los recursos destinados correspondieron al 15% de los recursos propios para priorizar proyectos del plan de desarrollo, que se ejecutaran en el primer ao. Estos recursos se distribuyeron con sumas fijas, es decir 50 millones para cada comuna y corregimiento. Para la vigencia siguiente se espera que sean 100 millones. Fuente: Alcalda Mayor de Bogot D.C. 2009, 278.
Pasto
Medelln
Barrancabermeja
Apartad
De las experiencias implementadas de presupuesto participativo en estas regiones, se pueden reconocer los siguientes modelos: Presupuesto Participativo a partir de porcentajes progresivos de los recursos de libre inversin, que corresponden al 17% de los recursos de Propsito General que llegan a los municipios por el Sistema General de Participaciones. Es el caso claramente de Pasto. Tiene la ventaja de que
11 Una excelente compilacin de estas propuestas puede verse en: Alcalda Mayor de Bogot D.C. 2009.
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con voluntad poltica una Administracin local abierta a esta experiencia democrtica, puede fijar el porcentaje de base sobre dichos recursos para la que las comunidades decidan en qu deben ser invertidos. Presupuesto Participativo a partir de porcentajes progresivos de los recursos propios del municipio, o sea, aquellos que corresponden a los recursos endgenos generados por el municipio a partir de la tributacin y los recursos propios, como lo indica la experiencia de Apartad. Lo mismo, el modelo depende de la voluntad de la Administracin para separar y destinar porcentajes especficos de los recursos propias para la deliberacin y decisin democrtica de la inversin pblica. Presupuesto Participativo a partir de porcentajes progresivos de los recursos totales del municipio, es decir, sobre el presupuesto global del ente territorial se decide un porcentaje del presupuesto que ser decidido participativamente por la ciudadana, como lo indica el caso de Medelln.
Planeacin Local y Presupuesto Participativo en Colombia. 12 aos de experiencias. Primer Encuentro Nacional de Planeacin y Presupuesto Participativo. Ciudadana Activa y Gobernanza Democrtica. Memoria. Bogot.
Podran pensarse colectivamente otras posibilidades de reservar porciones de recursos pblicos que fluyen al presupuesto municipal con propsitos participativos, por ejemplo, revisar la viabilidad de destinar para estos fines algn porcentaje de las regalas, con base en las lneas de financiacin que indique la ley, o incluso de los recursos de cofinanciacin para ciertas reas. El tema de progresividad de esos porcentajes es importante incluirla en todos los modelos de presupuesto participativo, pues la idea es avanzar en porciones cada vez ms significativas de los recursos pblicos del presupuesto local para que la ciudadana determine su asignacin.
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En la dimensin de la asignacin de los recursos efectivamente consagrados para el presupuesto participativo, tambin se presentan diferentes modalidades que van desde formas muy centralizadas de asignacin por parte de las Administraciones, hasta otras que tienen carcter ms abierto y decisorio por parte de la ciudadana. Forma centralizada de asignacin de los recursos del presupuesto participativo a partir de cuotas fijas y paritarias que la Administracin entrega segn criterios territoriales o para determinado nmero de proyectos que se apoyarn para la vigencia fiscal, dentro de los montos establecidos. Tiene varios problemas: (i) las necesidades no siempre son las mismas en los territorios o segn las comunidades, por lo mismo es hasta cierto sentido artificial y rgido mantener una distribucin igualitaria de esos recursos; (ii) la fragmentacin de los recursos, aunque este impacto puede reducirse priorizando territorios y comunidades por cada vigencia fiscal. Forma centralizada de asignacin de los recursos del presupuesto participativo a partir de ofertas o convocatorias pblicas para la presentacin de proyectos especficos comunitarios sobre topes de recursos establecidos por la Administracin. Es una modalidad centralizada porque la Administracin para hacer la oferta de recursos participativos, estima y fija los topes de recursos que sern destinados para cada proyecto; puede no llegar a determinar los proyectos que se financiarn, dejando esta decisin a iniciativa de las comunidades, seguramente sobre criterios de seleccin predefinidos. Forma abierta de asignacin de los recursos del presupuesto participativo. La Administracin sobre el porcentaje global de los recursos destinados para el presupuesto participativo, sencillamente invita pblicamente a las comunidades y organizaciones sociales a presentar sus proyectos o propuestas para la inversin; har seguramente una preseleccin de las viables, y sometar a algn mecanismo democrtico la decisin sobre cules de ellas sern financiadas con estos recursos durante la vigencia fiscal.
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EL ANLISIS PRESUPUESTARIO Y LOS DESCA

El anlisis presupuestario se hace para determinar, ao a ao, cunto y de qu manera un gobierno est invirtiendo en los derechos, y si ese gasto que hace satisface o no las obligaciones que imponen los tratados internacionales de respetar, cumplir y proteger a los derechos humanos. Lo mismo, permite saber si ese gasto respeta el principio de la progresividad que ordena el PIDESC. Ayuda a observar cules son las prioridades de gasto del gobierno y si ellas observan los compromisos de derechos humanos; facilita conocer las inequidades en las asignaciones pblicas y ubicar las polticas sociales que se encuentran desfavorecidas; sumado a ello, detectar las restricciones que tienen los gobiernos locales para llevar a cabo las polticas sociales, como por ejemplo, las limitaciones impuestas por planes de desempeo neoliberal, y los problemas de corrupcin, etc. A partir de esos hallazgos, imaginar soluciones a todas las dificultades. Cuando una organizacin social que trabaja por la defensa de un DESCA logra demostrar, comparativamente, que el presupuesto de un ao se ha reducido respecto a otro ao, y consigue articular la demostracin matemtica de la reduccin presupuestal con un anlisis basado en derechos, diciendo por ejemplo, que el Estado incumple el principio de progresividad, los argumentos sobre las violaciones a los DESCA se vuelven muy poderosos, y la interlocucin con los funcionarios pblicos, en esta materia, apunta a la bsqueda medidas de proteccin ms concretas. Es importante revisar el acumulado y la experiencia que existen entre diversas organizaciones defensoras de los DESCA, en varios pases de Amrica Latina y del Caribe, que han incorporado en sus actividades el trabajo de anlisis y seguimiento presupuestario. Merece destacarse el trabajo de la Encuesta de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership (IBP) que examina la publicacin por parte de los gobiernos de ocho documentos presupuestarios clave en varios pases alrededor del mundo. La informacin contenida en estos documentos ayuda a la sociedad civil a entender las propuestas
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presupuestarias y cmo se implementan, as como a involucrarse en el debate en torno al presupuesto. Vase: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/ Civil_Society_Transparency_Guide_-_Spanish.pdf Para profundizar en las articulaciones entre exigibilidad de los DESCA y el trabajo de anlisis presupuestario, invitamos a nuestros/as lectores/as a consultar el documento Las cuentas de la dignidad. Consultar: Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin; International Budget Project; International Human RightsInternshipProgram. 2005. Las Cuentas de la Dignidad: Una gua para utilizar el anlisis de presupuestos en la promocin de los derechos humanos. Mxico. Disponible en: http://www.fao.org/ righttofood/KC/downloads/vl/docs/Fundar_CuentasdelaDignidad.pdf El concepto de anlisis presupuestario y DESCA ha venido siendo profundizado, entre muchas otras organizaciones, por la Fundacin Fundar de Mxico. En la siguiente lectura de las Cuentas de la Dignidad se encuentran algunos de sus elementos tericos ms relevantes (Fundar: 2005, 45). Probablemente el primer paso en cualquier anlisis presupuestario es simplemente determinar cmo el gobierno gasta el dinero. Esto requiere una cierta familiaridad con el presupuesto, lo que puede hacerlo ms difcil de lo que parece a simple vista. Por ejemplo, la pregunta cunto gasta el gobierno cada ao? puede tener varias respuestas ()
AJUSTAR A LA INFLACIN
Uno de los clculos ms importantes en el anlisis de presupuestos es ajustar el gasto y otra informacin econmica a la inflacin. El no ajustar esta informacin a la inflacin puede dar impresiones equivocadas sobre los niveles de gasto a travs del tiempo. Esto es particularmente cierto en pases con tasas de inflacin relativamente altas, pero tambin es cierto cuando las tasas de inflacin son ms bajas.
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Para ajustar a la inflacin, una analista necesita, primero, identificar el ndice de Precios al Consumidor del gobierno. Esta medida se usa para comparar de un ao a otro el poder adquisitivo de la moneda nacional. El ndice de Precios al Consumidor (IPC) muestra el valor relativo de cada ao y generalmente se ve as: AO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 IPC 88.4 91.6 97.8 101.4 106.2 112.7
Imaginemos que el gasto en educacin en 1998 fue 37.4 mil millones de pesos... Para 2003, si el gasto hubiera permanecido constante en 37.4 mil millones de pesos, seguramente no hubiera sido posible comprar lo mismo: no se podran contratar el mismo nmero maestros, comprar los mismos libros, etc. Qu nivel de gasto en 2003 igualara el monto de 1998? Para calcular esto, se tiene que multiplicar el gasto en 1998 por el ndice de Precios al Consumidor de 2003, y luego dividirlo por el ndice de 1998. La operacin se vera as: (37.4 mil millones de pesos x 112.7) 88.4 = 47.7 mil millones de pesos. A la larga, esta operacin se vuelve imprescindible para el analista de presupuestos, y siempre es til recordar la siguiente regla de oro: al menos que la economa est sufriendo una deflacin -un
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escenario altamente improbable-el ajustar las cifras a la inflacin har que las cifras de aos anteriores aumenten. Si se reducen, seguramente ests calculando mal. Aunque por lo general el poder legislativo aprueba un presupuesto que incluye una cifra total, el gobierno puede gastar mayor o menor cantidad de dinero. En algunos pases, la diferencia entre el presupuesto aprobado y el ejercido puede ser significativa. Aunque es posible que haya alguna informacin sobre cambios en el presupuesto conforme se ejerce, en la mayora de los casos la cantidad total gastada, as como las cantidades gastas en varias categoras o dependencias, quiz no se sepan de manera definitiva sino hasta muchos meses despus del fin de ao. Adems de monitorear las diferencias entre el gasto presupuestado y el gasto ejercido, muchos gobiernos usan presupuestos diferentes con diferentes propsitos. No es raro, por ejemplo, que un gobierno utilice el gasto corriente para programas comunes de gobierno y el gasto de capital para calcular la inversin de largo plazo en infraestructura. Adems de esto, los gobiernos a menudo usan distintos trucos para dejar algunos programas fuera del proceso presupuestario normal; los programas de pensiones para el retiro y el gasto financiado por los recursos petroleros en los pases ricos en petrleo son ejemplos comunes. De esta manera, resulta claro que incluso el anlisis presupuestario ms simple puede ser complicado y representa un reto; esta es la razn fundamental por la que el anlisis de presupuestos no puede ser slo un inters ocasional de la organizacin. Entender e interpretar el presupuesto, hacer que los nmeros del presupuesto nos digan algo sobre el cumplimiento con los
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derechos humanos -o sobre la falta de cumplimiento y realizacin de los mismos- requiere un compromiso constante en tiempo y recursos (...)
EL TRABAJO PRESUPUESTARIO Y LOS GRUPOS DE DERECHOS HUMANOS

No todos los grupos de derechos humanos incluirn en su trabajo el anlisis presupuestario. Mantenerse al corriente de los cambios y debates en el proceso presupuestario es un gran reto que, por lo general, requiere la atencin de tiempo completo de por lo menos un miembro del grupo. La mayora de los grupos descubren que no pueden utilizar a la ligera el anlisis de presupuestos cuando necesitan informacin y despus olvidarse del proceso. Adems de desarrollar la capacidad en materia de presupuestos, otro modelo que puede funcionar bien es asociarse con un buen grupo de analistas del presupuesto en el pas. En muchos casos, los grupos que dan seguimiento al presupuesto enfatizan la obligacin y prioridad de aliviar la pobreza -incluso si no parten de una perspectiva de derechos humanos. Una lista de grupos que trabajan en cuestiones de presupuestos alrededor del mundo puede encontrarse en la pgina de Internet del Proyecto Internacional de Presupuesto: www. internationalbudget.org. Si se puede ubicar a un buen grupo de anlisis y monitoreo de presupuestos en el pas y se puede desarrollar una buena relacin de trabajo, tiene sentido delegarle la mayor parte del anlisis presupuestario a ese grupo, en lugar de duplicar capacidades. Sin embargo, para aprovechar al mximo las habilidades que este grupo puede ofrecer, los grupos de derechos humanos necesitan
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entender el trabajo presupuestario, para hacer las preguntas correctas y guiar al grupo de presupuestos hacia el tipo de informacin que les ser ms til. Es por ello que aprender por lo menos un poco acerca de este trabajo resulta til incluso para aquellas organizaciones que no estn (ni estarn) dedicadas al trabajo en esta rea.
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ESTRATEGIAS PARA SEGUIR INCIDIENDO EN LOS PMD

ACCIONES DE INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO PBLICO Y LA RENDICIN DE CUENTAS

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Proteger a los derechos fundamentales (y en conexidad a los DESCA)

Transcripcin de las normas violatorias de la constitucin (o incumplidas) X X

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Incompatibilidad con otros recursos

Requisito de renuencia de la autoridad (peticin previa no atendida) X

Pretensiones o peticiones que se hacen.

ART. 88 C.P. LEY 472 DE 1998.

ART. 87 C.P. LEY 393 DE 1997

DIRECCIN DE LOS Y LAS PETICIONANTES PARA NOTIFICACIONES.

ACTUACIN A TRAVS DE UN ABOGADO/A

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AUDIENCIAS DE RENDICIN DE CUENTAS

LEY 142 DE 1993, LEY 136 DE 1994, ARTCULO 91, LITERAL E

LEY 489 DE 1998

LEY 970 DE 2005

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CMO SE ORGANIZA LA AUDIENCIA PBLICA?

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INSCRIPCIN Y RADICACIN DE PROPUESTAS

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ANLISIS Y CLASIFICACIN DE LAS PROPUESTAS Y/O EVALUACIONES RECIBIDAS

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INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL

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ELEMENTOS PARA ENTENDER EL PRESUPUESTO

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60% EN PROPORCIN DIRECTA AL NMERO DE HABITANTES EN SITUACIN DE POBREZA O CON NBI

DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIN (ICN)

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30% PARA EDUCACIN 25% PARA SALUD

b) El Sistema General de Participaciones

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Con ms detalle, la distribucin de los recursos del SGP es de la siguiente forma:

96% 58,5% 24,5% 5,4% 11,6% 42% de PG 17% de PG

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Algunas normas que regulan el Sistema General de Participaciones son:

Ley 715 de 2001

Decretos 788 de 2002 y 1512 de 2002 (reglamentarios de la Ley 715 de 2001)

Ley 788 de 2002

Ley 863 de 2003

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SEGUIMIENTO Y CONTROL CIUDADANO A LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL

ESQUEMA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALAS

AHORRO PENSIONAL TERRITORIAL GASTO REGALAS REGIONALES

FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIN

CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

FONDO DE COMPETITIVIDAD REGIONAL

FONDO DE COMPENSACIN REGIONAL

FONDO DE DESARROLLO REGIONAL

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CRTICAS Y DEBATES A LA REFORMA

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