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Polticas agrcolas y de seguridad alimentaria y nutricional aplicadas en el mbito municipal

Ricardo Zepeda Susana Gauster

Instituto de Estudios Agrarios y Rurales de la Coordinacin de ONG y Cooperativas IDEAR/CONGCOOP

Investigacin realizada para la Campaa Vamos al Grano

Guatemala 2010

ndice
Introduccin Consideraciones metodolgicas
Captulo 1 Situacin de la pobreza y el hambre en Guatemala 1.1 1.1 Pobreza y desigualdad 1.2 1.2 Efectos de la Crisis Alimentaria Captulo 2 Las polticas agrarias y alimentarias vistas por sus ejecutores y sus destinatarios 2.1 Institucionalidad de la poltica alimentaria 2.1.1 Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional 5 7

10 10 16

19 19

20

2.1.2 Ministerio de Agricultura Ganadera y Alimentacin, MAGA a) La debilidad institucional y su abordaje b) Desempeo del programa c) Criterios sobre eficiencia d) Descentralizacin y coordinacin interinstitucional e) Percepciones comunitarias sobre el MAGA 2.1.3 Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Mi Familia Progresa a) La poltica emblemtica del gobierno de lvaro Colom b) La instalacin de MIFAPRO c) Percepciones comunitarias sobre el desempeo de MIFAPRO c.i Sobre la naturaleza del programa c.ii Desconfianza en la instalacin del programa y los criterios de seleccin c.iii Desconfianzas y riesgos de clientelismo poltico c.iv Sobre la participacin social y la suplantacin de funciones c.v Dificultad para ingresar o permanecer en el programa d) Eficacia de las acciones de MIFAPRO d.i Percepciones sobre la suficiencia del monto otorgado d.ii Percepcin de impactos en Salud y Educacin d.iii Avances y dificultades para cumplir con el condicionante educativo d.iv Avances y dificultades para cumplir con el condicionante de salud

22 23 26 29 30 31

34 34 36 38 38 38 40 41 43 44 45 46 47 48

e) Fortalezas y debilidades del programa

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2.1.4 Programa Nacional de Desarrollo Rural, PRORURAL a) Las visiones sobre el desarrollo rural b) PRORURAL como expresin de la agenda de competitividad en el campo c) Programa Pro Maz d) El programa de Fertilizantes d.i Sobre la pertinencia de los abonos qumicos d.ii Sobre la suficiencia del apoyo d.iii Desconfianza sobre el programa e) El programa de Extensin Rural e.i Sobre desempeo 2.1.5 Fondo de Tierras, FONTIERRAS a) Arrendamiento de Tierras a.i Percepciones comunitarias sobre el Programa de Arrendamiento de Tierras

51 51 51 54 55 57 58 59 60 61

65 66 68

Conclusiones y recomendaciones Bibliografa

69 73

Equivalencias US$ = GTQ 8.00341 (7 de agosto de 2010)


Fuente: Banco de Guatemala

1 quintal 1 tonelada mtrica

= =

45.36 kilos 1,016.05 kilogramos 22.4 quintales

Abreviaturas y acrnimos
ADRI BANRURAL CBA CBV CCDA CCS CNDR CELADE CI CODECA CODESAN COMUSAN CONASAN DEMAGUSA DRI ENCOVI ENRDC FIDA FONADES FONTIERRA INCAP INE MAGA MARN MFP MICIVI MIFAPRO MINECO MINEDUC MINTRAB MSPAS ODM OIM OMP PA PESAN PGB PMA PIDESC PNSAN PTMC POA PRORURAL SCEP SEGEPLAN SESAN SICOIN SOSEP UNICEF VISAN Alianza por el Desarrollo Rural Integral Banco de Desarrollo Rural Canasta Bsica Alimentaria Canasta Bsica Vital Comit Campesino del Altiplano Consejo de Cohesin Social Consejo Nacional de Desarrollo Rural Centro Latinoamericano de Demografa Comunidad Internacional Comit de Desarrollo Campesino Comisin Departamental de Seguridad Alimentaria y Nutricional Comisin Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Derivados de Maz de Guatemala, Sociedad Annima. Desarrollo Rural Integral Encuesta Nacional de Condiciones de Vida Estrategia Nacional de Reduccin de la Desnutricin Crnica Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola Fondo Nacional de Desarrollo Fondo Nacional de Tierras Instituto de Nutricin de Centro Amrica y Panam Instituto Nacional de Estadstica Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Ministerio de Finanzas Pblicas Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. Programa de Transferencias Condicionadas Mi Familia Progresa Ministerio de Economa Ministerio de Educacin Ministerio de Trabajo y Previsin Social Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin Internacional para las Migraciones Oficina Municipal de Planificacin Plataforma Agraria Plan Estratgico de Seguridad Alimentaria y Nutricional Programa de Granos Bsicos Programa Mundial de Alimentos Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. Plan Operativo Anual Programa de Desarrollo Rural Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia Secretara General de Planificacin y Programacin de la Presidencia Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional Sistema de Contabilidad Integrado Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente. Fondo de Naciones Unidas para la Infancia Viceministerio de Seguridad Alimentaria

Introduccin:
Durante la ltima dcada la situacin de hambre se profundizado en Guatemala de forma acelerada, amplindose a poblaciones que anteriormente se consideraban fuera de riesgos de inseguridad alimentaria. Esta condicin, que se circunscriba a las poblaciones empobrecidas, particularmente las poblaciones indgenas y campesinas, hoy da alcanza a amplios sectores urbanos. Son variadas las causas que provocan el hambre y la desnutricin; desde factores externos que en la actualidad han provocado el encarecimiento de los alimentos, como factores internos e histricos que durante dcadas han mantenido marginada a la mayora de la poblacin de ingresos suficientes para cumplir con sus necesidades bsicas, incluso alimentarias. La primera mitad del gobierno de lvaro Colom vino a coincidir con una situacin de encarecimiento de los alimentos a nivel global que tuvo diversos efectos en los pases americanos. En Guatemala el incremento de los precios de los alimentos y la aparicin de casos de desnutricin severa en el oriente del pas, provoc que las temticas vinculadas a la situacin de hambre se lograran posicionar en el debate pblico, lo que adems llev a movilizaciones sociales para exigir una adecuada respuesta por parte del Estado, adems de otras acciones de recaudacin de alimentos destinados al rea del Corredor Seco.1 Si bien la crisis de los precios de los alimentos implic un fuerte impacto a los niveles de consumo, al menos la mitad de la poblacin ya la padeca desde muchos aos antes. Esta situacin llev a que recientemente el presidente lvaro Colom reconociera que la situacin de hambre que padece Guatemala tiene orgenes histricos estructurales; afirmacin que si bien se considera que trataba de justificar los escasos avances en la materia, tambin tiene implicaciones polticas importantes, especialmente en el sentido de la efectividad de las metodologas utilizadas para su abordaje. El alto costo de los alimentos trajo como efecto directo la disminucin de los niveles de consumo de la poblacin en general, impactando directamente en los indicadores de pobreza. Por otra parte la situacin de sequa que sufre la regin centroamericana abri debates concernientes a las temticas de produccin y disponibilidad de alimentos; acerca de la relacin entre la crisis alimentaria y la crisis ambiental, financiera y econmica global; pero adems acerca de la pertinencia de las respuestas estatales ante las dimensiones de esta problemtica. La orientacin de las polticas pblicas priorizadas por el gobierno de lvaro Colom hacia la atencin de los efectos ms manifiestos de inseguridad alimentaria coincide con un conjunto de propuestas de polticas que se han implementado en pases latinoamericanos en la ltima dcada y que ha adquirido variadas modalidades. Aunque an son incipientes los anlisis de los impactos de las mismas, en Guatemala se puede observar que los niveles de pobreza se mantienen invariables, especialmente ante esta situacin de crisis alimentaria. Para comprender las aristas de la actual problemtica alimentaria asumimos los principios del Derecho Humano a la Alimentacin cuya definicin es amplia: El derecho a la alimentacin adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o nio, ya sea slo o en comn con otros, tiene acceso fsico y econmico, en todo momento, a la alimentacin adecuada o a medios para obtenerla.2 En este sentido es una obligacin para los Estados desarrollar todos los mecanismos que estn a su alcance para cumplir con el Derecho a la Alimentacin de su poblacin.
1
Se denomina Corredor Seco a la regin nacional ms afectada por la sequa, la cual ha impactado especialmente a los pequeos productores locales cuya produccin es bsicamente para el autoconsumo y la comercializacin a baja escala. Ante la prdida casi total de las cosechas estas familias prcticamente se quedaron sin alimentos e ingresos para satisfacer otras necesidades. Esta regin incluye a los departamentos de Chiquimula, Zacapa, El Progreso, Baja Verapaz, Jalapa, Santa Rosa y Jutiapa. Se identifica otro corredor en la costa sur, en los departamentos de Retalhuleu y Mazatenango. Observacin General 12 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales al Artculo 11.2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, PIDESC.

Mecanismos que para constituirse en polticas adecuadas, deben ser coherentes entre s para que de una forma progresiva se superen las situaciones y causas que llevan al hambre. Ms all de considerar que el hambre es el resultado directo de situaciones coyunturales, por ejemplo la baja produccin de alimentos, el enfoque de Derechos Humanos nos explica que el hambre es multidimensional, especialmente ligado a modelos econmicos basado en la desigualdad de la poblacin, que marginan a las mayoras de las oportunidades y las herramientas para acceder por sus propios medios a los medios necesarios para vivir con dignidad. En Guatemala muchos analistas consideran un avance el discurso del actual gobierno acerca de la responsabilidad que tiene el Estado para afrontar la crisis y cuyas causas subyacen en la situacin estructural que mantiene y profundiza los niveles de desigualdad y pobreza en el pas. Sin embargo ms all de las declaraciones es de esperar que las mismas se constituyan en acciones estatales que funcionen en el sentido de abordar stas situaciones estructurales, de una forma coherente y estratgica. Este es el sentido del presente estudio, tratar de identificar hasta dnde las polticas orientadas a combatir la pobreza y el hambre impulsadas por el actual gobierno, son coherentes con los niveles de complejidad que implica una situacin de orgenes estructurales. El estudio pretende analizar las principales percepciones acerca de las polticas impulsadas por la actual administracin de lvaro Colom, en cuanto al cumplimento de dos enfoques bsicos: efectividad y eficiencia, desde la ptica de lo que se est realizando en 11 municipios de cinco regiones del pas. Conocer las valoraciones de las personas involucradas en la implementacin de las actuales polticas, tanto de ejecutores como receptores, es fundamental para identificar cules son los obstculos necesarios de superar, para que estas propuestas de poltica pblica adquieran las caractersticas requeridas para cumplir con los objetivos que les dieron vida. En este sentido esperamos que la informacin emanada se constituya en una herramienta para la bsqueda de mejores alternativas de poltica pblica que lleven al cumplimiento del Derecho a la Alimentacin de la poblacin guatemalteca.

Consideraciones metodolgicas:
El objeto del presente estudio es realizar un seguimiento evaluativo respecto de las actuales polticas alimentarias, especialmente por parte de los principales actores que intervienen en su aplicacin, examinando algunas percepciones que se presentan en el mbito municipal. Partimos de dos conceptos bsicos para el anlisis de polticas pblicas: efectividad y eficiencia. Utilizamos el concepto de efectividad, en el sentido que se estn alcanzando las metas y logrando los objetivos que justifican una poltica concreta, especficamente aspectos cualitativos y sobre la pertinencia de las intervenciones. El concepto de eficiencia nos lleva a cuestiones operativas, en el sentido de la adecuada utilizacin de los recursos que evidencia el apoyo poltico que una accin alcanza para implementarse, especficamente aspectos cuantitativos, y que se manifiesta en los recursos con los que se cuenta para cumplir sus objetivos, tales como: cuestiones presupuestarias; mecanismos y procesos administrativos que facilitan el quehacer de la poltica; recurso humano que interviene en el mismo; as como de la relacin costo-beneficio. Entendemos por actores a las personas que estn presentes en las diversas etapas de un proceso de poltica pblica, desde sus dos principales espacios: actores estatales desde su definicin y justificacin, desempeo en el campo, as como a los actores destinatarios las personas a las cuales se orientan las polticas, buscando alcanzar un objetivo. Para la seleccin de los actores se trat de incluir a todas las personas que participan en la implementacin de las polticas en diferentes niveles y con distinto grado de responsabilidad. El proceso de investigacin que se plantea implica una complementacin de tcnicas que fortalece la informacin y brinda una visin ms amplia de las problemticas estudiadas. Para lo cual se parte de un anlisis documental de informacin programtica de las polticas propuestas. En complemento la informacin derivada de instrumentos cualitativos nos lleva a conocer las visiones de los actores que participan en los diversos procesos que se van desarrollando, especialmente en mbito municipal. Para dar seguimiento a la investigacin cualitativa partimos de la siguiente pregunta: Cul es la efectividad y eficiencia de las polticas de seguridad alimentaria en su aplicacin a nivel municipal? De la misma se genera un conjunto de preguntas cada vez ms especficas que se fueron ampliando en el transcurso del proceso de investigacin; considerando el nivel de inters que los actores manifestaban respecto de las polticas y la importancia que stas tienen en sus vidas productivas. En este sentido el desarrollo de la investigacin utiliza una metodologa analtica deductiva que parte de interrogantes bsicas y que se va orientando a indagar problemticas cada vez ms especficas, segn los mbitos de aplicacin de las polticas, lo que nos va llevando a ampliar las ideas consideradas de mayor importancia.3 No se pretende medir las percepciones de los actores, ms all de esto se pretendi identificar algunos rasgos comunes que se manifiestan en el desempeo de las polticas en diversas regiones del pas y que por lo tanto son diversas. Los actores estatales se identificaron como aquellos que tienen relacin con la implementacin de las polticas, partiendo de los funcionarios polticos a nivel central y los funcionarios operativos a nivel local, con el objeto de identificar los niveles de identificacin poltica con el programa, obstculos y expectativas a raz de la experiencia en el campo, esto mediante entrevistas individuales. Por parte de los actores destinatarios se abord a las personas que han tenido relacin con los
3
El modelo cualitativo inductivo parte de los hechos, no de muestras representativas. No se busca la generalizacin ni la extrapolacin de los resultados, ms all del contexto en que se realiza la investigacin se enfoca en las situaciones humanas. Prez Serrano, Gloria. Desafos de la investigacin cualitativa. UNED. San Jos, 2007.

programas, mediante grupos focales, entrevistas colectivas y entrevistas individuales. Para complementar esta informacin tambin se entrevist a dirigentes sociales y autoridades municipales, a efecto de conocer desde su ptica la relacin que se da entre los dos actores definidos. Para identificar las diversas realidades que se viven en el pas, identificamos los municipios de cinco regiones en los cuales existen diferentes niveles de presencia de estas polticas, as como niveles de presencia o priorizacin que parten de diversos criterios, pero especialmente del grado de inseguridad alimentaria que reportan los incipientes instrumentos estatales diseados para medir la vulnerabilidad y que ante la actual situacin de crisis alimentaria se ponen a prueba. En este sentido la diversidad de escenarios enriquece la informacin alrededor de situaciones que se constituyen en problemticas, en tanto que son el producto de debilidades en el proceso de diseo de las polticas o de los criterios definidos para su implementacin, lo que contribuye a un abordaje ms integral. Los municipios monitoreados fueron los siguientes: a) b) c) d) e) Regin de Petn: La Libertad y Sayaxch. Regin Norte: Ixcn, Quich; Chisec y Fray Bartolom de las Casas, Alta Verapaz. Regin Sur: Santo Domingo Suchitepquez y Coatepeque, Quetzaltenango. Regin Oriente: El Estor y Morales, Izabal. Regin Occidente: Santa Catarina Ixtahuacn y San Lucas Tolimn, Solol.

La seleccin de las polticas estudiadas se realiz partiendo de dos criterios: primero por el nivel de apoyo que el gobierno le ha prestado a las mismas, lo que se puede definir especialmente a raz de aspectos cuantitativos y presupuestarios; y segundo, por el nivel de responsabilidad que recae en las polticas en trminos jurdicos, ms concretamente en trminos constitucionales. En este aspecto ya es posible observar las frecuentes contradicciones que se observan entre los programas del gobierno actual y las estrategias estatales de mediano plazo, una constante de los ltimos gobiernos en Guatemala. De esta forma se definieron las siguientes polticas:

El Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, MAGA, especficamente el Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional y sus programas de Granos Bsicos y de Asistencia Alimentaria. Fondo Nacional de Tierras, FONTIERRAS y su programa de arrendamiento de tierras. El programa de transferencias condicionadas Mi Familia Progresa. El programa de Desarrollo Rural, PRORURAL y sus programa Pro-maz y de distribucin de fertilizantes.

Como eje articulador se analiza el papel de la Secretara de Seguridad Alimentaria, SESAN, la cual no tiene un carcter ejecutivo, pero que en el sentido de la Ley del Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SINASAN, es el encargado de dar seguimiento a la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional a la cual deben estar adscritas todas las entidades que realizan acciones vinculadas a la temtica de Seguridad Alimentaria y Nutricional. En seguimiento a los anteriores criterios, los niveles de presencia de cada una de las polticas seleccionadas en los lugares elegidos, fue una determinante para que se generara mayor informacin alrededor de aquellas prioritarias para el actual gobierno en los lugares definidos. En el sentido de observar la diversidad de los criterios vinculados a una misma accin se exponen algunas de las percepciones ms recurrentes en los entrevistados, de manera que se evidencien las principales posturas de forma que puedan constituirse en informacin base para generar recomendaciones para su mejoramiento. Para esto se presentan algunas de las principales percepciones recopiladas tanto desde los funcionarios como de los destinatarios, tratando de

indagar cuales son las principales causas que provocan un problemtica identificada. Dentro de los once municipios incluidos en el trabajo de campo se logr realizar nueve grupos focales comunitarios con mujeres, ocho con hombres, entrevistas semiestructuradas con lderes y liderezas comunitarias y de organizaciones sociales locales, as como con funcionarios de las municipalidades y delegados municipales de las entidades estudiadas. En el mbito central se logr aplicar entrevistas semiestructuradas a funcionarios polticos de las entidades, a excepcin de MIFAPRO que no respondieron a las solicitudes de entrevista.

Captulo I:

Situacin de la pobreza y el hambre en Guatemala

La actual situacin de crisis alimentaria tiene orgenes muy profundos, cuya explicacin debe abordarse integralmente y no solamente como el producto de hechos coyunturales. En este apartado son analizadas algunas de las dimensiones que explican la problemtica alimentaria nacional y que lo han llevado a ocupar uno de los primeros lugares del continente americano en cuanto a su situacin de hambre y desnutricin, en los aos previos a la situacin de la actual crisis alimentaria. Adems las diversas coyunturas que justifican las actuales polticas gubernamentales para dar respuesta a esta situacin. Se pretende graficar el impacto social que han tenido la aplicacin de las polticas neoliberales que llevan a la concentracin de la riqueza y el aumento de la desigualdad y que se manifiestan en altos ndices de atraso en cuanto a pobreza y que justifican la necesidad de polticas estratgicas y coherentes con las dimensiones de la situacin de hambre y desnutricin que padece la mayora de la poblacin guatemalteca.

1.1

Pobreza y desigualdad

Hace casi un lustro el Instituto Nacional de Estadstica present los datos de la Encuesta sobre Condiciones de Vida (ENCOVI 2006) evidenciando algunos avances en cuanto a la reduccin de la pobreza general y un leve mejoramiento en cuanto a pobreza extrema. Segn estos datos, los ms recientes oficialmente, el 51% de la poblacin vive en condiciones de pobreza, disminuyendo 5 puntos desde la medicin realizada en el ao 2000 en que se presentaba un 56%; mientras que la pobreza extrema disminuy levemente, pasando de 15.7% al 15.2%. Sin embargo en trminos absolutos la poblacin pobre aument en este periodo en 255 mil personas, 185 mil ubicados dentro de la pobreza extrema.4 La ENCOVI 2006 refleja la persistencia de la desigualdad social que afecta especialmente a la poblacin indgena y campesina. Los niveles de profundidad de la pobreza general son el doble en la poblacin indgena, mientras que entre la poblacin en pobreza extrema la situacin es mucho ms grave, prcticamente del triple de profundidad, graficando la desigualdad entre grupos tnicos. Al observar el origen de la poblacin se observa que la pobreza general an se concentra en el rea rural, la cual en el periodo 2000-2006 pas de un 80% al 71%; mientras que en el rea urbana pasa del 18% a 28%, situacin que se explica a partir de los procesos migratorios hacia las regiones urbanas y especialmente hacia Estados Unidos y el envo de remesas. A pesar que en cuanto al origen tnico se dan leves cambios, los niveles de pobreza en la poblacin indgena se incrementaron, pasando del 55.7% al 56.2% en el periodo 2000-2006, mientras que en cuanto a la poblacin no indgena disminuyeron del 44.3% al 43.8%.

Cuadro 1 Guatemala Distribucin de la pobreza por identidad tnica (En miles de personas y porcentual)

Estos datos son cuestionables a raz que se retoma como parmetro para medir la pobreza general un ingreso de Q18.01 diarios por persona, mientras que para la pobreza extrema el parmetro era de Q8.78 diarios; cifras que ya en ese momento eran inadecuadas en tanto que el costo de la Canasta Bsica Alimentaria al 2006 haba superado la barrera de los Q1,500, lo que implicaba que el costo por persona era de Q9.29 diarios, Q0.51 ms que el dato utilizado para medir pobreza extrema.

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Niveles de pobreza Caracterstica Poblacin total Todos los pobres 6,625.9 3,721.1 2,894.3 % Pobres extremos 1,976.6 1,355.0 618.2 % Pobres no extremos 4,649.3 2,366.1 2,276.1 % No pobres %

Total nacional Indgena No indgena Fuente:

12,987.8 4,973.1 7,990.8

51.0 74.8 36.2

15.2 27.2 7.7

35.8 47.6 28.5

6,361.9 1,252.0 5,096.5

49.0 25.2 63.8

Elaboracin propia con datos de la ENCOVI 2006. No incluye a poblacin con pertenencia tnica ignorada.

Esta situacin fue expuesta por el gobierno de Oscar Berger como un avance en la materia, aunque era ya evidente la influencia positiva que las remesas enviadas por la poblacin migrante tenan en la economa nacional.5 Los ingresos por remesas familiares se incrementaron de US$563.4 millones en el ao 2000 a US$4,314 millones en 2008, lo que equivale a un 11.1% del PIB. Para 2009 se estim que un tercio de la poblacin nacional recibe remesas, de los cuales dos tercios son mujeres. Sin embargo para este mismo ao fueron retornadas de Estados Unidos 28.8 mil personas y para el 2010 se estima que se supere las 30 mil personas, prcticamente el triple de hace tan slo 7 aos.
Grfica 1 Poblacin guatemalteca deportada de los Estados Unidos de Amrica Va area

Fuente:

Elaboracin propia con informacin de la Direccin General de Migracin. El ao 2010 hasta el mes de agosto.

En los aos previos a la situacin de crisis econmica Guatemala mantena un crecimiento econmico positivo, lo cual no implic un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin trabajadora, especialmente en lo relacionado al salario y a la distribucin del ingreso. El Producto Interno Bruto mantuvo incluso en este periodo una tendencia de crecimiento positiva y en el ao 2007 haba superado el 6% de crecimiento anual, considerndose el mejor ao en la historia
5
UNICEF/OIM. Encuesta sobre remesas 2009. Cuadernos de Trabajo sobre Migracin No. 27. Guatemala. 2009.

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reciente. Sin embargo esta situacin aparentemente positiva para la economa nacional no implicaba un cambio de importancia en los niveles de participacin de la riqueza nacional, que permaneca concentrada en las grandes empresas agrcolas y comerciales. Ante la situacin de crisis las pequeas empresas eran las ms vulnerables de quebrar, y de hecho muchas de ellas cerraron, provocando la prdida de empleo; situacin que provoc una de las mayores contradicciones gubernamentales, a raz que propone acciones de proteccin del empleo orientadas al estancamiento de los salarios al mnimo posible. Como complemento se plantea el congelamiento de algunos productos de la Canasta Bsica, que finalmente el Gobierno no tuvo la capacidad de mantener, implicando una baja en el consumo de alimentos por parte de la poblacin. En este contexto las grandes empresas que tenan mayor capacidad de almacenaje y comunicacin se vieron beneficiadas en tres sentidos: por una parte no se vieron presionadas para aumentar el salario de los trabajadores; segundo, lograron ampliar sus mercados ocupando el espacio que las empresas en situacin de quiebra dejaron; y tercero, lograron aumentar los precios de los productos de una forma homognea, aumentando sus ganancias. A pesar que el gobierno promovi la importacin de algunos productos de consumo bsico, esto finalmente no impact en la nivelacin de los precios. La situacin de crisis trajo consigo la profundizacin de la desigualdad, la ampliacin de la pobreza y la consolidacin de los oligopolios y monopolios, especialmente aquellos vinculados a la comercializacin de alimentos.
Grfica 2 Guatemala: Tasa de crecimiento Producto Interno Bruto (Porcentual anual) Periodo 2003-2010

Fuente: Presentacin presidenta del Banco de Guatemala, febrero 2010. Para el 2009 estimado y para el 2010 proyectado.

Los niveles del ingreso de la poblacin empobrecida no han aumentado durante dcadas, mientras que la poblacin ms rica ha sido la gran beneficiada del crecimiento del PIB. 6 Esto lleva a una estructura del ingreso sumamente desigual que provoca una grave fragilidad socioeconmica,
6
El concepto ingreso se refiere a la remuneracin obtenida por la realizacin de una actividad productiva, la cual llega a las personas o empresas que la llevan a cabo. Las unidades de medicin del ingreso varan en el tiempo, por lo que se considera que el ingreso de la poblacin aumenta en la medida que logra aumentar su consumo.

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especialmente en momentos de inestabilidad como el reciente. Antes de la situacin de crisis ya el decil (10%) ms rico de la poblacin se apropiaba del 43% del ingreso, mientras que el segundo decil ms rico accede a un poco ms del 16%; esta amplia diferencia es un indicador de la fuerte desigualdad social, tomando solamente como referencia el ingreso y la participacin en el consumo. Es claro que los estratos que podran catalogarse de clase media tienen una participacin sumamente pequea en la distribucin del ingreso, lo que se constituye en una vulnerabilidad para caer a una situacin de pobreza ante un contexto de crisis econmica como el sufrido. Los ocho deciles siguientes a los dos ms ricos, el 80% de la poblacin, sobreviva con poco menos del 40% del ingreso.
Grfica 3 Guatemala 2006 Participacin en el Ingreso/consumo Deciles del 10% ms pobre al 10% ms rico

Fuente:

Elaboracin propia con datos del Banco Mundial. La distribucin del ingreso/consumo por decil se basa en la estimacin de las curvas de Lorenz. Los hogares se clasifican por el ingreso o consumo por persona. PovcalNet. Poverty Analysis Tool. PovcalNet: the on-line tool for poverty measurement developed by the Development Research Group of the World Bank http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/povcalSvy.html

Durante las dos ltimas dcadas de aplicacin de polticas neoliberales que han impulsado una agenda de apertura comercial que ha afectado negativamente la produccin campesina, se puede observar una tendencia de estancamiento en la poblacin rural y un importante crecimiento de la poblacin urbana, a pesar que las tasas de natalidad son ms altas en el campo. Situacin que grafica una fuerte expulsin poblacional del rea rural y que adems trae implicaciones sociales que consolidan las situaciones de pobreza en el campo y en rea urbana de los migrantes del campo, en tanto que los reas urbanas no tienen la capacidad de absorber a los mismos.
Grfica 4 Crecimiento de la poblacin urbana rural Periodo 1990-2010 (En miles de personas)

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Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPALSTAT y estimaciones de CELADE.

La aguda desigualdad que vive la sociedad guatemalteca no se expresa solamente en el ingreso. Tambin se refiere a los recursos con los que la poblacin cuenta para superar su situacin de pobreza. En este sentido la tierra se constituye en el principal recurso productivo, en tanto que prcticamente la mitad de la poblacin reside en el campo, aunque ya es evidente esta situacin est cambiando; actualmente se puede observar la fuerte presin migratoria que est provocando un estancamiento poblacional en el rea rural En cuanto a la tierra como medio productivo que genera empleo, ingreso y alimentos, histricamente se ha dado una situacin de inequidad grave que se ha ido agudizando, hasta llegar en 2003 a un ndice de Gini de desigualdad de la tierra de 0.84, uno de los ms altos a nivel mundial.7 Lo que implica que la mayora de la tierra es propiedad de una minora de la poblacin, lo que adems tiene importantes connotaciones sociales y polticas, especialmente en el sentido que Guatemala ha sido uno de los mayores productores de alimentos de la regin centroamericana, as como el de mayor porcentaje de poblacin que se dedica a actividades campesinas o derivadas del campo.
Grfica 5 Guatemala 2003 Distribucin de la propiedad tierra Por tipo de propietario

El ndice de Gini de desigualdad en cuanto es una valor entre 0 y 1, cuya mayor cercana al 0 implica mayor distribucin. El 1 indica una desigualdad total.

14

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. Censo Agropecuario 2003.

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1.2

Efectos de la Crisis Alimentaria:8

Durante la dcada de los noventa el nmero de personas en situacin de hambre vena manifestando un acelerado incremento en Guatemala, considerndose el pas ms vulnerable del rea centroamericana. Los compromisos de los gobiernos regionales derivados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) implicaron la apertura de polticas incipientes de atencin a las situaciones de hambre, lo que de alguna forma implic que se dieran diversos comportamientos de retroceso y estancamiento del nmero de personas en situacin de hambre. En la regin centroamericana durante este perodo se traan tendencias que fueron consideradas favorables para el cumplimiento con los ODM; eran notables los esfuerzos que en las otras naciones se realizaban, por ejemplo casos de mejoras considerables como es el caso de Nicaragua, de estancamientos como en Honduras, o en El Salvador en donde el incremento ha sido leve. Sin embargo en Guatemala no se lograba frenar este crecimiento y su nivelacin corresponda ms en el sentido de la disminucin porcentual, al pasar del 17% de la poblacin al 16%, aunque en cuanto a nmeros reales se manifestaba un constante crecimiento. En este contexto desde hace cinco aos se empiezan a dar a conocer situaciones de crisis alimentaria especialmente en la regin del nororiente del pas, producto de una sequa que afecta la regin centroamericana. En el rea del Corredor Seco se estima que los agricultores perdieron aproximadamente el 90% de sus cosechas, unas 120 mil familias. Ese ao el gobierno identific a 410,780 familias que sufren de alto riesgo de inseguridad alimentaria, de los cuales 17,445 se encuentra en una situacin de muy alto riesgo, especialmente ante la situacin de sequa; se considera que en esta regin existen 714 comunidades en esta situacin. Al mes de septiembre se estimaba que las prdidas de maz y frijol eran de Q191.8 millones en total, a raz de la prdida de 2,248 mil quintales de maz y 82 mil quintales de frijol. El gobierno reconoci que la carencia de recursos implic la tardanza del Plan de Contingencia y Emergencia, aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONASAN.9 Como parte de las acciones ante la situacin de sequa se entreg a 55 mil familias de 689 comunidades de los siete departamentos del Corredor Seco, cinco entregas de las denominadas Bolsas Solidarias Rurales, durante los meses de agosto a septiembre.10 Sin embargo las estimaciones posteriores a la crisis alimentaria advierten de un grave retroceso como efecto directo del incremento del costo de los alimentos. El Programa Mundial de Alimentos estim para Guatemala que ante el incremento de los precios de los alimentos de la Canasta Bsica Alimentaria y el dbil incremento de los salarios mnimos el ndice de pobreza habra alcanzado el 58.6% de la poblacin, unas 7.63 millones de personas, mientras que en situacin de pobreza extrema se alcanzara el 17.6% de la poblacin, unas 2.29 millones de personas. 11 Lo que equivale a un milln de nuevos pobres estimando una poblacin nacional de 14 millones en 2008, considerando la decisin gubernamental de que el incremento anual del salario mnimo no afectara a las empresas, especialmente a la industria de la maquila, argumentando que trataban de

9 10 11

El concepto de Crisis Alimentaria enfatiza en una situacin excepcional en la cual un amplio segmento de la poblacin est en una situacin de inseguridad alimentaria; aduciendo a una situacin no prevista en la cual por razones ajenas a la poblacin se carece de uno o varios factores que determinan la sostenibilidad del sistema productivo alimentario o el acceso de las personas a los alimentos, ya sea por razones naturales, econmicas o polticas. Con informacin del Informe de avance de las acciones y medidas adoptadas durante la emergencia. SEGEPLAN, noviembre 2009. La Bolsa Solidaria Rural se compone de 20 libras de maz, 10 libras de frijol, 10 libras de harina fortificada, dos botellas de 0.9 litros de aceite, dos latas de 800 gramos de pollo, 10 libras de azcar y 10 libras de arroz. Los departamentos del Corredor Seco son Chiquimula, Jalapa, Baja Verapaz, El Progreso, Santa Rosa, Zacapa y Jutiapa. Programa Mundial de Alimentos. Alza de precios, mercados e inseguridad alimentaria en Centroamrica. San Salvador, 2008. Aunque esta estimacin se basa en que la poblacin trabajadora en el campo gana el salario mnimo oficial, cuando es reconocido que el salario en el campo es prcticamente la mitad del mismo.

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evitar el cierre de empresas.12 Para el ao 2010 se decreta un salario mnimo inferior al costo de la Canasta Bsica Alimentaria, de Q1,930, adems que se aplica el salario para la maquila an ms bajo, de Q1,802.50, una decisin inconstitucional.
Grfica 6 Guatemala Estimacin del incremento de la pobreza como efecto del encarecimiento de la CBA Porcentual

Fuente:

Elaboracin propia con datos de PMA Y ENCOVI 2006.

En general se considera que la crisis alimentaria afect a toda la poblacin nacional, sin embargo los mayores efectos los padeci la poblacin campesina, tanto como consumidores como productores cuyos ingresos se vieron mermados a raz de la prdida de cosechas, de la cada de las fuentes de empleo en el campo, as como en la reduccin del volumen de las remesas enviadas por la poblacin migrante. En este sentido adems se considera que las familias encabezadas por mujeres tuvieron que padecer un mayor impacto, en tanto que la mayora de la poblacin migrante es padre de hogar.13 Aunque se considera que lo peor de la crisis ya pas, el efecto ms directo an se sufre especialmente a raz que los precios de los alimentos ya no regresaron a un nivel normal. Mientras que el costo de la Canasta Bsica Alimentaria tard una dcada para pasar de Q1,000 en 1996 a Q1,500 en 2007, para el 2008 estuvo a punto de alcanzar los Q2,000 y desde entonces se ha mantenido en ese margen.

Grfica 7 Guatemala Incremento del costo de la Canasta Bsica Alimentaria Periodo 1996-2010 Nominal

12 13

Esta situacin afect a por lo menos 88 mil trabajadores de la industria de la maquila que ocupa especialmente a mujeres, el 88%. PNUD. Guatemala una economa al servicio del Desarrollo Humano?, 2007/2008. Galeano, Rolando. Migraciones y Derechos Humanos en Guatemala. MENAMIG. Guatemala, 2006.

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Fuente: Elaboracin propia con datos del INE, ndice de Precios al Consumidor.

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Captulo 2:

Las polticas agrarias y alimentarias vistas por sus ejecutores y sus destinatarios

El presente captulo se pretende examinar la situacin de las principales polticas gubernamentales definidas para atender la situacin agraria y alimentaria, desde el enfoque de sus ejecutores y destinatarios. Se pretende exponer la situacin actual de las mismas, especialmente a raz del contexto de crisis alimentaria que ha impactado la regin. En este sentido se pretende evidenciar los principales logros, avances, problemas, expectativas y aprendizajes de las personas que implementan los mismos, desde aquellos actores que lo justifican polticamente hasta quienes lo implementan en el campo. Se presentan las valoraciones ms recurrentes expuestas por las comunidades visitadas con el objeto de complementar un anlisis ms integral que presente las principales situaciones que afectan el desempeo de los programas y cuyo abordaje se hace necesario para su redefinicin, tanto en su diseo institucional como en el manejo de los recursos.

2.1

Institucionalidad de la poltica alimentaria

El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SINASAN se establece durante el gobierno de Oscar Berger mediante el Decreto No. 32-2005. En trminos generales se considera que el SINASAN implica un importante paso para el cumplimiento del Derecho a la Alimentacin, en tanto que reconoce la amplitud del concepto y plantea una estructura coherente para la realizacin de las acciones estatales y las promovidas desde la Cooperacin Internacional y la Sociedad Civil, sectores que estn presentes en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONASAN. Para la operativizacin de la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PNSAN, se crea la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN. Esta es la encargada de promover los enfoques de trabajo en las acciones de coordinacin de las entidades pblicas que integran el CONASAN, brindndoles informacin y asesora especializada, para que logren trabajar de forma coordinada y en un sentido estratgico, con el objeto que todas las acciones a implementar mantengan una misma lgica. En el marco del SINASAN se coordinan acciones para aprovechar el apoyo de la Cooperacin Internacional y se canaliza la opinin de los sectores sociales para un mejor desempeo de las instancias que lo componen. El CONASAN es encabezado por el vicepresidente de la Repblica y lo integran entidades pblicas, representantes de la sociedad civil y el sector empresarial (cuadro 2). El SINASAN logr el reconocimiento poltico en sus primeros aos, especialmente a raz de que fue el producto de un proceso de participacin social en el cual se logr la aplicacin de algunos conceptos identificados con la Soberana Alimentaria y el Derecho a la Alimentacin. Sin embargo la instalacin del sistema sufri de algunos tropiezos, derivados de las cuotas de representacin social en el CONASAN, as como de las debilidades en el reglamento. Adems algunos de los planes, estrategias e incluso programas que se definieron para darle seguimiento al sistema no lograron sostenerse y durante el cambio de gobierno se fueron debilitando. Se puso a prueba la institucionalidad del sistema, en tanto que una de las prioridades del nuevo gobierno era precisamente implementar una nueva propuesta de poltica pblica de asistencia ante la pobreza, especialmente a raz del fracaso de las anteriores Estrategias de Reduccin de la Pobreza implementadas durante dos gobiernos neoliberales.

Cuadro 2 Niveles de Accin del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

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NIVEL

Disponibilidad de Alimentos

Acceso a los Alimentos MAGA MINECO MINTRAB MICIVI

Consumo de Alimentos MSPAS MINEDUC MINECO

Utilizacin Biolgica de los Alimentos MSPAS

Ejecucin* Coordinacin y Planificacin Tcnica Direccin y Decisin Poltica

MAGA

Informacin, Monitoreo y Evaluacin de SAN Entidades representadas o no en el CONASAN, SESAN CI

Descentra lizacin Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional SESAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional CONASAN Vicepres idente de la Repblic a MINEDUC MINTRAB MINECO Sector Empresari al MINFIN MSPAS MICIVI MAGA SESAN MARN SOSEP SCEP

Soc. Civil

* En coordinacin con otras entidades del Estado representadas o no en el CONASAN. Fuente: Mogolln, Victoria. Misin posible, combatir el hambre. CIIDH. Guatemala, 2009. Basado en Decreto 32-2005 Ley del SINASAN.

Sin embargo la instalacin de los nuevos programas propuestos implic una reestructuracin institucional que funcionaba paralelamente al SINASAN, en tanto que se propone la instalacin de un Consejo integrado por varias secretaras, las cuales llegan a obtener importantes recursos. El Consejo de Cohesin Social, CCS, vino a impulsar acciones que afectan los planes de trabajo y presupuestos de algunos de los ministerios integrantes del CONASAN e incluso en alguna medida se adscriben a las acciones del CCS, postergando las que estn enmarcadas en la ley del SINASAN. De hecho al inicio de su administracin, lvaro Colom presenta una iniciativa de ley para la creacin de un Ministerio de la Familia (iniciativa de ley 3806) y en la cual se planteaba que la SESAN realizara otras acciones ajenas a su naturaleza de coordinacin y ms enfocada en lo operativo, aunque finalmente esta iniciativa no tuvo seguimiento.

2.1.1 Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional


Dentro del SINASAN, la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la Repblica, SESAN, ocupa el nivel de coordinacin y planificacin tcnica para la aplicacin de la ley. Para la aplicacin de sus reas de trabajo podr desarrollar la estructura administrativa y operativa que le demanden esas funciones, mediante el personal tcnico y equipo que le permita dar cumplimento a sus lneas de trabajo. En este sentido la SESAN est facultada para proponer las polticas que se consideren ms convenientes y necesarias dentro del CONASAN, donde adems se definirn los recursos adecuados. Las acciones que implementamos no tienen un carcter geogrfico, sino es por el tema de la distribucin de la pobreza. El papel de las actuales polticas est dentro de un marco estratgico general, no slo es asistencia.14 Actualmente las acciones se derivan especialmente de la situacin de emergencia alimentaria que se profundiz en 2009. A partir del Plan de Contingencia, se plante un Plan de Transicin para retomar el Plan Estratgico de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PESAN y a pesar de la emergencia se hace necesario implementar acciones sostenibles y garantizar que la asistencia se adecue a la emergencia. Por ejemplo en cuanto a los temas de Desnutricin Crnica y Desnutricin Aguda se requieren cambios fuertes en el Ministerio de Salud.15 Se reconoce la necesidad de 14
15
Entrevista funcionaria SESAN, nivel central. Ibdem.

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realizar acciones de fortalecimiento institucional en todas las entidades estatales que componen el SINASAN, especialmente en el sentido de adecuarse a los sentidos que establecen la ley. Sin embargo, a pesar que se plantean algunos cambios funcionales importantes, lo referente a reforzar el personal, incrementar el presupuesto y la adopcin de todas las herramientas necesarias para cumplir sus funciones an no son notables. Se han fortalecido las herramientas y protocolos para detectar casos de desnutricin. Sin embargo, las vctimas caen en un crculo vicioso toda vez que sus precarias condiciones de vida no les permiten mantenerse sanos cuando han recibido las atenciones necesarias para superar su situacin. De acuerdo al grado o nivel de inseguridad alimentaria ser la intervencin a efectuar; bsicamente consiste en dotar de alimentos y monitoreo de peso y talla a familias, y especialmente a la niez, cuando se encuentran en el nivel muy alto de desnutricin.16 Una temtica importante de abordar es que se ha cae en la situacin recurrente de que cada gobierno propone una estrategia diferente, y aunque se coinciden en algunos aspectos, se pierde tiempo, continuidad y esfuerzos para plantearlas. En este sentido, si bien cada gobierno est facultado para realizar sus propios planteamientos, es necesario proponer un acuerdo poltico en el cual todas las fuerzas polticas, pero especialmente las agrupaciones sociales y de expertos en la temtica, planteen acciones que puedan consolidarse en el largo plazo. Actualmente estamos tratando de dar una vinculacin de cada tema a un programa. Por ejemplo MIFAPRO para la deteccin de casos. Si hay casos de nios desnutridos en MIFAPRO se establece comunicacin con ellos para que se cotejen los datos y se analice la situacin. SESAN tiene los grupos tcnicos para apoyar en esto.17 Sin embargo hay que considerar que en tanto que MIFAPRO es un programa que no se ha consolidado y que recibe numerosas crticas por considerarse un programa de la actual administracin, estas acciones no son sostenibles y pueden desaparecer o adquirir otras caractersticas en el prximo gobierno. Al respecto es necesario que la SESAN desarrolle sus propios mecanismos de seguimiento de casos, como est definido en la ley del SINASAN. La SESAN mantiene un monitoreo peridico (trimestral o semestral) a los casos atendidos, esto mediante los monitores que posee y bsicamente consiste en monitoreo de peso y talla; estos son constatados y compartidos con el Ministerio de Salud; VISAN y las Municipalidades.18 Si bien se reconoce el problema que implica el cambio de sentido de las polticas de seguimiento a la inseguridad alimentaria muchos de los esfuerzos realizados en el gobierno anterior se perdieron. Un ejemplo es la Estrategia Nacional para la Reduccin de la Desnutricin Crnica, ENRDC, que plante la anterior administracin, la que adems pas mucho tiempo definindose pero que finalmente no se llev a cabo. No pensamos que otras propuestas sean malas, hemos retomado acciones de anteriores estrategias. Pero entre las prioridades debemos recuperar la municipalizacin, el sistema CODESAN y COMUSAN. Se han implementado pero no se sabe cmo funcionan, ni que hacen. Desde SESAN reconocemos que no tenemos capacidad para darle seguimiento porque carecemos de una unidad de seguimiento ... Se ha planteado un proceso de mesas de dilogo para que participe Sociedad Civil y que el otro ao se elabore otro Plan Estratgico para incorporar el tema de Sociedad Civil.19 Segn la nmina de servidores pblicos de la SESAN20 existen 19 delegados departamentales y 46 monitores contratados. Aunque las funciones de ambos no son claramente descritas, s es
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Funcionario SESAN, Izabal. Ibdem, SESAN, Central. Entrevista funcionario SESAN Izabal. Ibdem, SESAN, Central. Publicada por vigencia de la Ley de Acceso a la Informacin, consultada en Junio del 2010.

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responsabilidad de las delegaciones departamentales en su calidad de representantes de la SESAN a nivel departamental, asumir compromisos de coordinacin y enlace con las otras entidades del SINASAN y con presencia a nivel local. Considerando esto, dichos funcionarios deberan conocer y asumir las acciones de seguimiento y acompaamiento de las CODESAN y COMUSAN. Ms que la creacin de nuevos planes y estructuras operativas y administrativas, se hace necesaria la implementacin del SINASAN tal como est establecido legalmente y la identificacin de los vacos que han impedido la operacionalizacin de la misma, entre ellos la aparicin de figuras paralelas que busquen cumplir con funciones ya establecidas en el Decreto Ley 32-2005. Las debilidades del SINASAN no se abordan y es un riesgo que la SESAN misma se circunscriba a las polticas gubernamentales, tales como MIFAPRO, ya que se abandonan los compromisos polticos que le dieron vida. Evidentemente los gobiernos de turno no reconocen las potencialidades que tiene la SESAN y desconocen sus objetivos y funcionalidad. Por otra parte se observa una desconexin en el sentido de coherencia poltica y operativa que imposibilita el seguimiento estratgico de las acciones. Vemos que MIFAPRO es un programa positivo ya que busca que la poblacin tenga la posibilidad econmica para accesar a diversos servicios. Es positivo para las mujeres y s contribuye al Derecho a la Alimentacin. Sin embargo no tenemos mucha comunicacin. (...) Con PRORURAL no se han dado muchas posibilidades para coordinar. Por ejemplo no estamos de acuerdo con los abonos qumicos y nosotros pretendemos impulsar los orgnicos, adems es negativo el apoyo que PRORURAL brinda al cultivo de la Palma africana.21 Para los funcionarios operativos de la SESAN entre las principales dificultades que se ha tenido que superar para realizar su trabajo a nivel departamental se destacan los siguientes:22 1. La cantidad de recursos financieros asignados es muy baja; 2. La cantidad de tcnicos que trabajan para el programa es escasa; 3. Las comunidades no han comprendido la razn del COCODE Y CODEDE; pues estos se limitan a la gestin de los proyectos de infraestructura en lugar de proyectos que busquen la Seguridad Alimentaria; 4. La resistencia poltica de las alcaldas municipales, pues la SESAN ha iniciado la promocin de proyectos productivos (bsicamente: cultivos bajo invernaderos, granjas avcolas carne y huevos-) a travs del CODEDE Y COCODES, sin embargo esto no permite la visibilizacin de la inversin publica municipal. Estas situaciones que se plantean en el nivel operativo plantean que las acciones de la SESAN prcticamente se pierden sin lograr ningn efecto tangible y en el cual se va definiendo un papel de asesora que depende de las correlaciones polticas que se dan en el mbito municipal. De hecho el nivel de desempeo a nivel comunitario de la SESAN es tan bajo que no se obtuvo ninguna valoracin por parte de las comunidades entrevistadas o de los actores a nivel municipal, en tanto que se desconoce su existencia.

2.1.2 Ministerio de Agricultura Ganadera y Alimentacin, MAGA


El Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, MAGA, es el encargado de implementar las acciones de poltica alimentaria por parte del gobierno central, definiendo su misin como Entidad encargada de consensuar y administrar polticas y estrategias que propicien el desarrollo sustentable del sector agropecuario, forestal e hidrobiolgico; a travs de regulaciones claras y
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Ibdem, SESAN, Central. Sntesis de las opiniones de los funcionarios operativos entrevistados a nivel municipal.

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estables, acceso a recursos productivos, promocin de la empresarialidad, organizacin, competencia y modernizacin; sobre la base de principios de subsidiaridad, transparencia, eficiencia y eficacia".23 La complejidad e integralidad de estas funciones requieren de una institucionalidad desarrollada y eficaz, de caractersticas multidisciplinarias y con recursos suficientes para mantener una cobertura amplia, as como la posibilidad de coordinar con mltiples entidades que se han instalado en el mbito rural. Durante dcadas el MAGA fue la entidad que mantena una mayor relacin con las actividades de la poblacin campesina, logrando alcanzar una cobertura importante. Sin embargo durante desde los aos ochenta se inicia un proceso de desestructuracin que tuvo efectos en la disminucin de sus funciones, capacidades, cobertura y personal, especialmente durante el gobierno de lvaro Arz.24 Las siguientes administraciones continuaron el proceso de debilitamiento que se manifest especialmente en bajos presupuestos y ejecuciones deficientes. La administracin de lvaro Colom no ha sido la excepcin, y durante los primeros dos aos de gobierno el MAGA ha sufrido de inestabilidad institucional derivado de conflictos internos y que ha derivado en un bajo accionar en sus planes de trabajo.25 En gran medida uno de los factores que ha provocado esta inestabilidad ha sido la implementacin de acciones ante la emergencia alimentaria, ms especficamente la distribucin de fertilizantes la cual ha sido asumida por el programa presidencial Pro Rural. A inicios de 2010 pasa de nuevo al MAGA y tras un fallido proceso de licitacin de fertilizantes regresa a Pro Rural, situacin que provoc la salida del anterior ministro Mario Aldana y que grafica la falta de claridad del actual gobierno para la aplicacin de la poltica agraria, especialmente ante la situacin de crisis alimentaria. El MAGA actualmente est compuesto por cuatro viceministerios y se espera que prximamente se integre el actual programa presidencial PRORURAL como un quinto viceministerio. Viceministerio de agricultura, recursos naturales renovables y alimentacin. Viceministerio de ganadera, recursos hidrobiolgicos y alimentacin. Viceministerio de agricultura, ganadera y alimentacin encargado de los asuntos de Petn. Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

a)

La debilidad institucional y su abordaje:

La principal debilidad mencionada por los funcionarios del MAGA que limita sus posibilidades de efectividad, es lo limitado de los recursos y de personal que padece actualmente. Situacin que desde un nivel central del Ministerio es postergada y se evidencia una postura de indiferencia ante las limitaciones que se derivan de esta situacin. Esto ha llevado a que las decisiones para redefinir el sentido de los programas ante las carencias quedan en manos de los funcionarios a nivel local, segn las facilidades con las que cuente en cada lugar y el nivel de iniciativa que tengan los equipos. La situacin de carencia de recursos motiva a la creatividad por parte de los funcionarios operativos, sin embargo esto no es generalizado y a pesar que se observan algunas experiencias interesantes, que podran replicarse en otros escenarios, no son sistematizadas perdindose el conocimiento y las experiencias que cada funcionario logra desarrollar en los mbitos de trabajo.
23 24
A pesar que ha tenido diversas denominaciones, adquiere el carcter de Ministerio en 1920, mediante el Decreto Legislativo 1042. Con informacin del portal.maga.gob.gt . El MAGA lleg a contar con ms de 20 mil empleados durante los aos setenta, pero en la actualidad cuenta con menos de mil empleados. Alguna de sus funciones han sido asumidas por otras entidades, aunque con metodologas diferentes, mientras que otras actividades fueron abandonadas. Al mes de marzo de 2009 el MAGA ha tenido cuatro ministros, actualmente es el Ing. Agr. Juan Alfonso de Len. Otros funcionarios que han ocupado el puesto son Mario Aldana, Julio Recinos y Ral Robles.

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Grfica 7 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin Asignacin y ejecucin presupuestaria Periodo 2006-2010 En millones de quetzales

Fuente:

Elaboracin propia con informacin de SICOIN. Ao 2010 con informacin hasta el mes de julio.

Aunque existe a nivel central se reconoce el hecho de que el presupuesto limita el alcance de los programas no se expresan opciones ante esta situacin, lo que implica tolerancia a trabajar en condiciones cada vez ms precarias en circunstancias en las cuales el MAGA debe desarrollar un papel fundamental. Entre los problemas actuales tenemos especialmente un presupuesto muy limitado, quisiramos atender a unas 400 mil familias, esta sera una meta razonable en estos momentos. Para el 2010 tenemos calculado un presupuesto de Q1200 millones.26 Sin embargo para 2010 el presupuesto asignado fue de Q827.6 y al mes de agosto ya se le haba recortado el 10.9%, es decir Q90 millones y su ejecucin es de apenas el 46%. En el nivel departamental es una constante la opinin acerca de que los alcances del programa se ven limitados por la escasez de recursos, a pesar del inters que pueda generarse por parte de los funcionarios y las poblaciones receptoras y de los procesos que entre ambos actores se van dando: Los recursos del programa son insuficientes para las necesidades que existen. Entonces tratamos de promover la cooperacin entre las comunidades, que ellas compartan sus productos.27 La participacin de las comunidades destinatarias es fundamental para lograr el cumplimiento de los objetivos de los programas y la sostenibilidad de los procesos ms all de los proyectos. Adems, es bsico en el sentido de evitar en la medida de lo posible situaciones de dependencia. En este sentido las comunidades manifiestan inters por participar y aprovechar los apoyos y que se les pueda brindar, sin embargo la experiencia de fracasos y debilidad en la continuidad de los procesos iniciados ha generado resistencias a mantener estas vinculaciones. Aunque se mencionan casos interesantes de participacin comunitaria las posibilidades de responder por parte del MAGA no estn garantizadas, y no se logr identificar la sistematizacin de los procesos; se explica ms en el sentido que las carencias institucionales obligan a la
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Entrevista funcionario VISAN, nivel central. A pesar de esta estimacin la asignacin presupuestaria del MAGA para 2010 fue el mismo monto que el ao 2009 y sufre recortes. Delegado departamental VISAN.

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implementacin de limitadas opciones, lo que tiene por obstculo que no todas las comunidades tienen las mismas posibilidades de ingresar a un proyecto, dejando fuera precisamente a aquellas que tienen menos capacidades o recursos para participar de un proceso: El programa dona semillas cuyo costo es de Q200 por bolsa, para promover el proceso productivo del pas. Otros insumos los debe poner el agricultor, y tenemos ya 14 mil beneficiarios Actualmente nuestro presupuesto es de Q4.5 millones para funcionamiento, ms lo que obtengamos de donaciones en cuanto a semillas, tenemos que no hay posibilidades de comprarle al pequeo productor, debido a que Guatecompras es inaccesible para ellos. Actualmente tenemos 34 trabajadores para todo el pas. Como principales dificultades tenemos lo limitado del presupuesto y del personal, ya que prcticamente tenemos 1 tcnico para cada 2 departamentos.28 La priorizacin de la poblacin ms necesitada para la implementacin de las polticas es fundamental para las acciones de corto plazo. Sin embargo, en el caso del MAGA lo determinante para priorizar poblacin es la carencia de recursos, que lleva a la focalizacin en lugares donde posteriormente se puede observar impactos, pero esto implica que la mayora de la poblacin necesitada queda excluida de los programas. A pesar que la identificacin de los destinatarios se basa en un mecanismo concreto, el mismo no refleja las amplias dimensiones de los problemas que se viven en cada localidad. Si bien la situacin de crisis posibilit el desarrollo y especializacin de los sistemas de monitoreo, an se carece de una herramienta consolidada que permita generar respuestas de carcter estratgico: De forma interinstitucional se focalizan las familias por los niveles de pobreza, desnutricin y produccin alimentaria. Entre los indicadores se utilizan los niveles de Desnutricin Crnica del MSPAS; aunque no hay una encuesta reciente, el dato ms actualizado es el Censo de Talla.29 Sin embargo la parsimonia con que se toman las decisiones influye en que el proceso de priorizacin implique contradicciones, tales como no llegar a los lugares ms necesitados o los de carcter estratgico. Es indiscutible que a mayor pobreza habrn menores capacidades de gestin de proyectos; sin embargo, las comunidades con mayor capacidad de gestin logran aprovechar de mejor forma los recursos del MAGA, lo que vinculado a la escasez de los mismos implica que quedan fuera precisamente las que tienen mayores necesidades: Hay demandas de la gente a nivel departamental que tratan de abordar los delegados departamentales. Este lo gestiona y as se van generando proyectos. Entonces cada coordinador departamental debera hacer un POA, que posteriormente debe gestionar. Los extensionistas ven si estn las condiciones favorables, es decir que los proyectos tengan viabilidad; para esto hay de 6 a 8 gentes del MAGA por departamento.30 En cuanto a los huertos, se espera que la gente los solicite, que sientan la necesidad para que respondan mejor a los proyectos; los mismos no deben ser mayores de 20 personas, requieren de una directiva y que luego se dividan en grupos por afinidad.31 En Playitas estamos apoyando a ADINK. PRORURAL les apoyaba antes pero ahora es mediante crditos, esto en tanto que son excedentarios. El problema que vemos con PRORURAL es que deja fuera a mucha gente, las mismas asociaciones no dejan entrar a los ms pobres.32 El criterio de que la sostenibilidad de los proyectos se basa en juicios de rentabilidad, no solamente es contradictorio a los principios del Derecho a la Alimentacin, sino que adems implica un riesgo que los campesinos ms empobrecidos no tienen la capacidad de asumir; lo que implica que prcticamente se pierda el sentido de los programas.
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Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA. El PGB entrega semillas a pequeos productores que en parte son donadas y otra parte se obtienen mediante compra, la cual se realiza a empresas agrcolas. Funcionario VISAN. Actualmente la SESAN ha venido consolidando sistemas de monitoreos ms eficientes, aunque an insuficientes para la realizacin de planes operativos de carcter estratgicos. dem. Funcionario departamental Programa de Granos Bsicos, MAGA. Entrevista funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA.

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De parte de los funcionarios operativos existe conciencia acerca de la pertinencia y las limitaciones de las acciones estatales, lo que evidentemente no se transmite a un nivel superior y no se han abierto mecanismos para el aprovechamiento del conocimiento. La asistencia alimentaria solamente trata de cumplir con necesidades calricas, sin embargo no es algo que sirva en el mediano plazo. Existe un plan de desarrollo de 25 aos, sin embargo no se toma en cuenta. El presupuesto en 2008 fue de Q48 millones y para 2010 es de Q20 millones. 33 El problema de la desnutricin se increment cuando Arz quit la extensin agrcola, pues en la actualidad prcticamente no hay apoyo tcnico.34 La experiencia no se valora y la riqueza de las opiniones de los trabajadores en el campo se pierde, establecindose un desarrollo de la configuracin institucional desvinculada de los objetivos polticos que justifican el quehacer del MAGA. Las cada vez ms frecuentes emergencias alimentarias van determinando la adopcin de diversas metodologas aplicadas en otros mbitos, cuya aplicacin en el pas no se estudia de una forma estratgica. Concretamente se observa que se va imponiendo una tendencia de desestructuracin del MAGA, a pesar de la resistencia de una parte de sus funcionarios que tratan de cumplir sus objetivos con recursos cada vez ms limitados. La tendencia para debilitarlo se evidencia en el sentido de dar lugar a una nueva institucionalidad que desarrolla nuevas metodologas, cada vez ms contradictorias al sentido integral del Derecho a la Alimentacin, en el sentido de su cortoplacismo, hiperfocalizacin y evasin a generar acciones estratgicas.35

b) Desempeo del programa:


El sentido que han asumido los programas sociales del gobierno de lvaro Colom ha generado algunas incertidumbres respecto a las funciones que cada entidad realiza, sus alcances, inclusive acerca de la poblacin destinataria y qu aspectos diferencian una poltica de otra, lo que afecta directamente el desempeo de cada entidad. En el caso del MAGA esto se patentiza ms especficamente con la aparicin del PRORURAL, pero adems a raz de la posibilidad de que cobre vigencia la Ley de Desarrollo Rural Integral: Actualmente se estn redefiniendo las cosas a partir de las nuevas temticas que se abriran con la poltica de DRI. Por su parte el MAGA tendr que ver cmo redefine al sujeto de alcance, de priorizacin, ya que el costo para la produccin de alimentos es elevado.36 En estos momentos no hay claridad si el VISAN se fortalece o si se incorporan con el PRORURAL. En cuanto a este programa tenemos que son recursos dirigidos a productores que han superado la infra subsistencia. Entonces si PRORURAL se incorpora se atenderan estos niveles.37 En este sentido cobra vigencia la defensa de los principales objetivos de la actual propuesta de ley de DRI, en tanto que se corre el riesgo de que se imponga un sentido opuesto a la integralidad que propone la actual iniciativa de ley, a favor de un enfoque empresarial y basado en la competitividad; lo que equivaldra a la concrecin de la desestructura del MAGA. Mientras tanto la incertidumbre acerca de la diferencia de los quehaceres que justifica a cada entidad, actualmente se est constituyendo en un punto problemtico que finalmente para el MAGA trasciende en una deficiente planificacin y bajos niveles de cobertura, situaciones que
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Delegado departamental MAGA, refirindose al presupuesto departamental. Para una anlisis sobre las tendencias de debilitamiento de la institucionalidad agroalimentaria ver: Zepeda, Ricardo. El cumplimiento del Derecho a la Alimentacin en Guatemala. Estudio de monitoreo del Derecho a la Alimentacin mediante la utilizacin de la herramienta presupuestaria. CIIDH/FAO. Guatemala, 2009. Tcnico municipal MAGA. Recientemente el presidente lvaro Colom plantea la fusin de PRORURAL con el MAGA, as como la apertura de un viceministerio de Desarrollo Rural; aunque se anuncia que de forma temporal mientras es aprobada la Ley del DRI, que al mes de agosto de 2010 se encuentra en Funcionario VISAN, nivel central. Funcionario VISAN, nivel central.

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tienen como resultado que no se llegue a la poblacin meta. En tanto que no hay coordinacin e incluso no hay canales de comunicacin formalizados, los alcances tanto de PRORURAL como del MAGA son desordenados. Se cuestiona abiertamente el papel de PRORURAL en el abordaje de una accin que anteriormente se abordaba desde el MAGA: En la prctica PRORURAL no atiende a los ms pobres, sino a aquellos que son sujetos de crdito. El programa de fertilizantes apoyaba a los pequeos productores, en 2008 entregamos 42,500 sacos de fertilizantes. Vemos que ahora que lo maneja PRORURAL es ms ineficiente, especialmente porque el cupn de Q210 es insuficiente. En 2008 lo tardo de la llegada de los insumos provoc problemas del programa en el MAGA.38 Ante las dificultades naturales de los oficios agrcolas que podran constituirse en desafos que enriquecen y llenan de experiencia a los funcionarios, las debilidades de los programas derivan en frustracin y desnimo: Estamos tratando de organizar a los productores para que accedan a tierra y superar la visin del autoconsumo, sin embargo hay problemas para obtener tierra ms apta. La mecnica del da a da no resuelve. Pero no hay incentivos para que la gente se adecue a los programas.39 () El Programa de Granos Bsicos trajo semilla de maz en septiembre cuando debi ser en agosto.40 Las particularidades regionales que deberan enriquecer el diseo de programas de carcter integral con objetivos concretos, se abordan de forma marginal, determinado por las posibilidades presupuestarias y de equipo y por el escenario socioeconmico regional: Hay problemas complejos: la comunidad Los Tiestos estn rodeados de palma africana y banano. En Santo Domingo se cambiaron a producir pltano unas 11 caballeras. Otro conflicto es la familia de los Molina que se estn expandiendo. Nuestro principal problema es que hay muy pocos recursos para ir de municipio en municipio. La oficina departamental tiene solamente 8 tcnicos para todo el departamento, ms unos pocos tcnicos regionales. Cada uno tiene un programa y cada regional atiende 4 departamentos.41 La atencin a las expectativas de los destinatarios no se constituyen en un objetivo de los programas; por el contrario las limitaciones expuestas implican que finalmente se planteen acciones homogneas en el mejor de los casos. En las situaciones en las cuales se perciben ciertas dificultades para aplicar un programa es usual la postergacin de las acciones: Hubo dos solicitudes de comunidades que no se pudieron cubrir. El problema fue la distancia ya que tenemos poco combustible y no contamos con otros recursosContamos con cuatro vehculos, ms uno que es prestado, 3 motos pero debemos enviar un requerimiento mensual de combustible.42 De esta forma se pierde la oportunidad de dar seguimiento a procesos que podran ser sostenibles, no tanto en cuanto a la rentabilidad sino de acuerdo a las fortalezas comunitarias y oportunidades institucionales. Por otra parte la misma experiencia de los trabajadores de campo podra constituirse en un valor agregado al momento de tomar decisiones de trascendencia estratgica, como lo es la definicin de la poblacin meta, de acuerdo a las necesidades observadas en el campo. Se atiende a las mismas organizaciones de siempre, por ejemplo ADINK en Chisec, y no se amplan a nuevos grupos. Adems el presupuesto es el mismo desde hace 10 aos, por lo que cada ao se disminuyen las posibilidades. En cuanto a esto lo ms claro es que se debera redisear el programa.43
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Coordinador departamental del MAGA. Funcionario VISAN, nivel central. Delegado departamental MAGA. Delegado departamental MAGA. Delegado departamental MAGA. Funcionario VISAN, nivel central.

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Las posibilidades de que los proyectos implementados por el MAGA trasciendan en actividades agro productivas propias de las comunidades o que se fortalezcan otros procesos comunitarios es escasa. Es fundamental orientar la inversin pblica a acciones que potencien los procesos productivos regionales en busca de la sostenibilidad de los mismos y en bsqueda de la coherencia con acciones ms estratgicas. Es un hecho aceptado por prcticamente todos los funcionarios entrevistados que las acciones se constituyen en una respuesta a la situacin de crisis alimentaria y que no se le est apostando al mediano y largo plazo. Se buscan impactos visibles en el corto plazo, ante problemticas de urgencia, como si stas no fueran previsibles, por ejemplo, pocas de inundaciones, la estacin seca y la carencia de recursos de los campesinos para realizar sus actividades de siembra. Regularmente estas situaciones implican la necesidad de abordar procesos administrativos para la compra de insumos sin licitar, lo que posteriormente genera desconfianzas de los procedimientos y justificados reclamos de falta de transparencia: La semilla hbrida tiene un costo de Q1,200 por quintal, y llevamos 25 libras por manzana en la costa y 30 libras para el altiplano. Una manzana produce 50 quintales si se trabaja bien, pero si es hbrido podemos llegar hasta 70 quintales por manzana. En cuanto a la semilla registrada, tiene un costo de Q3 mil por quintal y produce semilla certificada, pero cada ciclo de cosecha disminuye la produccin, esto no es ms que una mala prctica que es necesario evitar.44 La situacin de crisis alimentaria signific la necesidad de invertir en 14 mil manzanas, un monto de Q2 millones de parte del MAGA Actualmente tenemos que entre los agricultores el hbrido se est expandiendo; para un semillerista tiene un costo de Q80 por quintal, pero se deberan promover ms variedades para aguantar unos 4 aos. 45 Evidentemente no se analiza ni se le da relevancia al impacto que en el mediano y largo plazo puedan llegar a tener los campesinos por sustituir semillas nativas por criollas o registradas, bsicamente dependencia alimentaria en tanto que se estn imponiendo cultivos a los que posteriormente los campesinos no pueden acceder por sus propios medios. Prcticamente no se aborda la aplicacin de ejes transversales que impliquen la adecuacin de las polticas ante las problemticas concretas de segmentos sensibles de la poblacin, tales como el sector femenino y los pueblos indgenas, aunque es significativo la participacin de estas poblaciones en los programas, o la temtica de sostenibilidad ambiental de la implementacin de las polticas. La aplicacin de enfoques conlleva el reconocimiento a la diversidad del actor al que se orientan las polticas, lo que debera implicar, por ejemplo en cuanto al enfoque cultural, el respeto por el idioma, las prcticas y costumbres desde las polticas mismas, en este caso acerca de las prcticas agrcolas y de consumo. Es necesario evitar prcticas institucionales que comprometen el desarrollo y dignidad de la mujer, as como promover otras que generen capacidades para su participacin en la vida econmica y productiva. Este aspecto se est abordando, pero a raz de iniciativas de algunos funcionarios del MAGA a nivel local: Se realiza asistencia tcnica y las comunidades participan, para producir alimentos de origen local, por ejemplo el macal, parecido a la yuca, tomate (en donde se aplican foliares orgnicos). Se trata de promover la cooperacin entre las comunidades, que ellas compartan sus productos. Se trata de evitar la dependencia de los qumicos, para que los productos no necesiten los qumicos Los programas de hortalizas (huertos y frutas) son aplicados en extensiones de unos 60m2 pero dependen de la disponibilidad de agua y van orientados generalmente a las mujeres. Adems hay huertos didcticos para las escuelas, pero esto depende de las solicitudes de la gente, posteriormente se analizan y son visitados por tcnicos. Actualmente hay presupuestado para unos 2,000 huertos, pero depende del coordinador departamental las
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Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA. Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA.

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posibilidades para brindar la capacitacin.46 Se pretende que se incorporen 34 familias por granja; normalmente las mujeres son las que toman estos proyectos y de momento van distribuidas 120 mil aves ponedoras. Adems tenemos los invernaderos para el cultivo de tomate y chile.47 La sostenibilidad ambiental de los procesos que se implementan debera implicar, desde el enfoque del Derecho a la Alimentacin, la conservacin de los suelos y la biodiversidad, que lleva al mantenimiento de las posibilidades productivas. Sin embargo la presencia de un tercer actor que afecta las posibilidades de los pequeos productores, las empresas agrarias que impulsan los monocultivos, es evadida institucionalmente por parte del Estado, a pesar de que hay conciencia por parte de los funcionarios operativos del MAGA de sus efectos en el corto y mediano plazo: Vemos que el problema es el avance de la caa, segn el mapa actualizado, lo que disminuye el rea disponible para el maz. Arrendar tiene un costo para la caa de hasta Q3 mil por manzana. En cuanto a la Palma tenemos que el empresario Hugo Molina ha impulsado el cultivo en sus fincas privadas, unas 4,200 hectreas, lo que adems ha significado que retroceda el ganado.48 En Cuyotenango actualmente hay caa de azcar, unas 60 hectreas que anteriormente eran de maz. Estas tierras son arrendadas. Sobre la caa de azcar vemos que es un cultivo altamente txico, es claro que en 10 aos se muere la tierra, y deben pasar unos 20 aos para que se pueda recuperar. Entonces vemos que se est desarrollando un problema muy complejo de abordar si no se le pone atencin ahora.49

c) Criterios sobre eficiencia:


La urgencia de generar resultados en el corto plazo ha significado que se prioricen las acciones de impacto rpido, ms all de las necesidades de las personas. De forma progresiva se ha venido imponiendo la visin de resultados visibles, sin reflexionarse acerca de la pertinencia de los mismos o de las contradicciones que implican. Esta lgica lleva a priorizar procesos que sean sostenibles, pero a partir de otras fortalezas que evidencien los grupos beneficiarios: De momento tenemos claro que hay garanta de que se producen los granos, hay rentabilidad para los grupos, por lo que ya debera apoyarse a nuevos grupos.50 Es as como el abordaje de nuevos grupos, especialmente aquellos que han cado a una situacin de vulnerabilidad alimentaria no se constituye en un eje articulador de la poltica. Se observ como aspecto positivo que desde el MAGA hay un mayor respeto por la autoridad local para la identificacin de beneficiarios, algo que no es frecuente en las dems polticas, aunque generalmente los recursos son tan escasos que si bien se est llegando a familias que se adecuan al perfil del destinatario, queda fuera la mayor parte de la poblacin que tiene las mismas necesidades. Esto pone de manifiesto la pobreza y cortoplacismo del planteamiento de focalizacin, en tanto que se debilita el sentido de poltica.51 Se observa como positiva la aplicacin de un mecanismo que compromete la devolucin de una parte de la cosecha por parte de los productores beneficiados, para entregarla a familias necesitadas, aunque en tanto que no existe certidumbre acerca de las dimensiones de la cosecha no es posible contar con que estas acciones coadyuvan a la solucin de las necesidades
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Funcionario VISAN, nivel central. Funcionario VISAN, nivel central. Delegado departamental MAGA. Delegado departamental MAGA. Funcionario VISAN, nivel central. A nivel comunitario se inform que la seleccin de beneficiarios por parte del MAGA se basa en la consulta al COCODE local, aunque regularmente son muy pocas las personas que se integran a raz del reconocimiento de que frecuentemente son procesos insostenibles y que se que ven truncados.

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comunitarias: Los COCODES son los que escogen a las familias a las cuales se les hace la donacin, pero esto no se puede interpretar como un cobro. Se coordina con los COCODES y se firma un acta en la cual se comprometen a las devoluciones.52 En Izabal tenemos que cada coordinador prioriza dnde trabajar, debido a lo escaso del recurso; se busca que se produzca maz en 2,800 manzanas para la segunda cosecha (semilla JC24) y el ICTA Maya, aunque muy poco, este es un hbrido de alto contenido proteico.53 Aunque existe una relacin estable con las comunidades, no se han afinado los mecanismos para que se realicen gestiones a partir de las necesidades y no a partir de las posibilidades de xito: Los COCODES quieren saber qu hace el MAGA, y en las centrales micro regionales se les informa, para que puedan acceder. No se ponen muchos requisitos, solamente que estn organizados.54 El programa de Mi Comunidad Produce del Consejo de Cohesin Social actualmente est impulsando a un grupo de productores, los cuales deben ser sujetos de crdito, para desarrollar proyectos de produccin de jaleas y conservas. Actualmente calculamos que hay unas 35 mil personas en este programa. Ac ya tenemos coordinacin interinstitucional.55 No existen obstculos significativos para acceder a la informacin acerca del desempeo de los programas; los datos solicitados fueron mostrados de forma gil y se observa que presentan informacin ante los COMUDE, aunque no en atencin a la necesidad del rendimiento de cuentas, sino solamente de informar.

d) Descentralizacin y coordinacin interinstitucional


Una mayora de los funcionarios consultados reconocen las escasas posibilidades de coordinacin interinstitucional, a pesar que en el mbito departamental y municipal existen canales establecidos por el Sistema de Consejos de Desarrollo. Los procesos de coordinacin an son muy dbiles y dependen en gran medida de relaciones personales o que se establecen para afrontar las dificultades institucionales, que obliga a buscar apoyos. En tales condiciones es evidente que los niveles de xito de los programas dependen de las capacidades de relacionamiento de los encargados de los programas, que van ms all de sus funciones especficas. Situacin que tambin se refleja en las capacidades de las comunidades para gestionar que implica un nivel de competitividad entre comunidades que limita seriamente los alcances de las polticas para llegar a donde son ms necesarias. Entre los altos funcionarios se reconocen las debilidades de los espacios de coordinacin, la cual se replica y ampla en los niveles operativos. Estas situaciones no deberan constituirse en una limitante de los programas, y por este motivo es que se han diseado espacios para coordinar, intercambiar informacin y definir limitantes de entornos comunes, tanto municipales como departamentales y regionales. Los alcances de los programas se pueden ampliar y alcanzar mayor efectividad si se lograra contar con fuentes de informacin comunes, especialmente proveniente de las comunidades: La coordinacin con otras entidades no est bien definida, de momento an no tenemos un plan estratgico, el cual la SESAN deber promover, con la idea que los POAs de los ministerios sean coherentes entre s. Actualmente trabajamos con los gobernadores pero no todos tienen el mismo nivel de inters.56 De manera que el alcance y sentido de los programas corren el riesgo de depender de voluntades individuales, lo que se constituye en un obstculo para el
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Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA. Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA. Delegado departamental MAGA. Funcionario VISAN, nivel central. Funcionario VISAN, nivel central.

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desempeo de los funcionarios con mayor inters en cumplir los dbiles canales establecidos, en tanto que ven frustradas sus iniciativas por un engranaje burocrtico disfuncional. La aparicin del programa presidencial PRORURAL ha afectado el desempeo del MAGA en la medida que no tiene bien definido o justificado sus mbitos de accin, lo que provoca incertidumbre entre los funcionarios que desconocen los alcances del ministerio, y que finalmente derivan en toma de decisiones sin reflexionarse adecuadamente: En cuanto a la relacin con PRORURAL, la idea es evitar llegar donde ellos estn para no duplicar esfuerzos, pero ellos tienen la ventaja que pueden dar incluso crditos. Pero ac vemos como el problema que ellos solamente trabajan con personas que tienen legalizada su organizacin, mientras que nosotros s llegamos con los ms pobres.57 De hecho con PRORURAL no hay relacin. En cuanto al programa de fertilizantes desconocemos qu hacen.58 En alguna medida se da por sentado que ambas entidades realizan acciones similares y se pudo observar que entre los funcionarios del MAGA no se comprende qu es lo que las diferencia o en qu podran complementarse. Sin embargo estas percepciones tambin pueden estar condicionadas por las diferencias de recursos con que cuentan ambas entidades. Por otra parte se observa el establecimiento de relaciones con la iniciativa privada para motivar la comercializacin con los pequeos productores, aunque fuera del mbito del espacio definido para que adquiera carcter estratgico, el SINASAN. Por ejemplo se menciona las vinculaciones que se dan con DEMAGUSA (Derivados de Maz de Guatemala, S.A.), productor de la harina de maz MASECA, para establecer contactos con pequeos productores de maz. Esto podra llevar a resultados desfavorables a las aspiraciones comerciales de los campesinos de no realizarse las gestiones de una forma planificada y con el objetivo claro de beneficiarles para superar una situacin de dependencia con intermediarios locales: Tenemos relacin con MASECA, pero actualmente es ms con PRORURAL, pero con ellos es difcil pues la comercializacin es compleja y flucta, por lo que se requieren de ciertas condiciones que las organizaciones ms dbiles no logran alcanzar.59

e) Percepciones comunitarias sobre el MAGA


Las percepciones sobre el MAGA a nivel comunitario generalmente son negativas y se refieren a la escasa presencia, mal funcionamiento, procesos inconclusos y desconfianza en cuanto a las posibilidades de trabajar y coordinar. Por otra parte se observa que la falta de claridad acerca del quehacer del MAGA ha implicado la posibilidad que personas ajenas al mismo promuevan acciones anmalas a su nombre que afectan la credibilidad de la institucin.

Percepciones

Municipio

Manifestaciones El MAGA no tiene un plan formal, el personal es insuficiente para la asesora tcnica, ms bien la gente ha aprendido por iniciativa propia. Hubo problemas con el ganado y se demostr que haba mal funcionamiento. Dijeron que iban a apoyar por medio del FONADES y pidieron un plan por comunidad, pero luego dijeron que no haba recursos y finalmente no volvieron a venir. En tiempos de la sequa el MAGA apoy un poco con semillas, no para

Sobre desempeo

Ixcn

La Libertad 57 58 59
Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA. Delegado departamental MAGA. Funcionario Programa de Granos Bsicos, MAGA.

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La Libertad

Santa Catarina Ixtahuacn

Mazatenango Sobre cobertura Coatepeque

Santa Catarina Ixtahuacn

Pertinencia del apoyo

San Lucas Tolimn

San Lucas Tolimn

Desconfianza y sospechas de malos manejos

Morales

Coatepeque

todas las comunidades. Pero la gente duda de su composicin pues tiene un mensaje que dice no apto para consumo humano y es algo que a pesar que se ha preguntado nadie explica y no tenemos respuestas claras, entonces algunas personas no las utilizan. No cumple bien su papel, pues a pesar que hay algunos problemas relacionados a seguridad alimentaria y nutricional, se est enfocando en el tema de agroforestera. Se ha mencionado por ejemplo el apoyo para desarrollar granjas y no se ha apoyado. Entonces lo ms cercano es el tema de los fertilizantes y la entrega de alimentos, nada ms. Trabajar con el MAGA es difcil, ponen mucho trmite y requisito, no es algo que beneficie en el corto plazo. Piensan que en realidad no hay mucha voluntad. En el ao 2004 enviaron una solicitud y les respondieron que les podan entregar 2 mil pollos, luego que solo 200 y finalmente fueron 2 pollitos por persona y todava as tuvieron que gastar mucho para ir a traerlos. El MAGA prcticamente no tiene presencia en el departamento. Tuvimos problemas con un viceministro, pues no se miraba la entrega de semillas y por otra parte no hay tierras. Entonces lo que pasa es que cuando dan semillas o abono la gente lo vende. El programa de Granos Bsicos no ha llegado y cuando entregaba fertilizante era de mala calidad; decan que era caro pero era muy granudo y muy poco. En Quetzaltenango hay oficina pero ac no vienen y no los han conocido. Ellas trabajan con fertilizantes qumicos y orgnicos en la produccin de haba y papa. En 2006 vino un tcnico del MAGA y dijo que era rentable. Entonces tom fotos y despus las llam para que llevaran picop para traer semillas para la siembra en Solol. Finalmente fue una burla, gastaron tiempo y dinero y solamente les dieron 2 libras de semillas. La presencia del MAGA en Solol es muy dbil. Hasta los funcionarios dicen que existe solo en papel, pues no apoyan en nada. A pesar que han hecho solicitudes los proyectos no vienen. Pero por lo menos traen un poco de alimentos, aunque las bolsas de alimentos por trabajo son cada vez ms pequeas. Dieron bananos de la empresa Chiquita, pero como que no saben que ac hay produccin de banano. Cobraron Q2 por caja y lo que pas es que la gente lo revendi. Hicimos gestiones para la produccin de caf orgnico, pero ellos dijeron que no era funcional y entonces qued descartado. Les ofrecieron un tcnico para ver esto, pero ya no vino pues la gente conoce bien su produccin ya que han recibido muchas capacitaciones de organizaciones. CCDA junt 19 mil solicitudes para alimentos, pero solamente les ofrecieron 275 quintales de maz. Se hizo gestin en 11 departamentos en todas estas entidades, pero nunca tuvieron respuesta despus de tres aos. Cuando estaba el problema del dengue hemorrgico una seora de la Municipalidad organiz un grupo de mujeres para que hicieran limpieza en la comunidad y les dijeron que les daran alimentos por trabajo con el apoyo del MAGA. Pero finalmente no les dieron nada. Les pidieron fotocopias de sus documentos, no saben porqu, y luego les dijeron que tendran que viajar a Puerto Barrios para reclamar. Lo que nos molesta es que nos engaaran. Ac lleg una ayuda alimentaria. Decan que venan de la Municipalidad pero no se sabe, lleg pero no al COCODE, sino a las casa de una seora cercana a la UNE. Ella lo embodeg en su tienda y

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luego lo vendi. Para inscribir gente al grupo cobr Q2 y luego para entregar un poco de alimentos pidi Q9. Adems, no dieron cabal las 20 libras. Fuente: Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

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2.1.3 Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Mi Familia Progresa a) La poltica emblemtica del gobierno de lvaro Colom:
El Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Mi Familia Progresa, MIFAPRO, fue creado mediante el Acuerdo Gubernativo 117-2008, impulsado por el gobierno de lvaro Colom en el marco de las acciones definidas para el abordaje de la pobreza. Su diseo se basa en experiencias similares que han sido impulsadas en otros pases desde 1997, con el objeto de apoyar las posibilidades de consumo de las familias pobres, en complemento con la generacin de capacidades vinculadas a la salud y educacin de la poblacin infantil; se plantea el otorgamiento de un recurso financiero considerado mnimo para acceder a una alimentacin suficiente. MIFAPRO es coordinado por el Consejo de Cohesin Social, y tiene como objetivo general: Mejorar la calidad de vida de las familias que viven en condiciones de pobreza, mejorar los niveles de asistencia escolar en los nios de 6 a 15 aos, velar por la salud y nutricin de los nios menores de 6 aos y de las mujeres embarazadas y lactantes.60 Orientando recursos de varios ministerios a una poblacin especfica, sus objetivos especficos son: Generar un incentivo para aliviar la pobreza en el tiempo. Mejorar la capacidad de consumo de las personas beneficiadas. Contribuir a facilitar el desarrollo de las capacidades a mediano y largo plazo de los nios y nias de los municipios seleccionados. Facilitar el acceso a derechos que deberan de tener un carcter municipal, como la educacin, la salud y la nutricin. Contribuir a que los indicadores de Capital Humano, de salud y nutricin de las familias pobres y las mujeres gestantes mejoren en forma sostenida. Evitar la desercin escolar durante los primeros aos de primaria. El apoyo consiste en la entrega de una transferencia monetaria por familia, bajos dos denominaciones: a) bono de salud: entrega de Q150 a las familias con hijos menores de 6 aos, independientemente del nmero de infantes, que cumplan con el requisito de asistir a un chequeo peridico de salud; b) bono de educacin: entrega de un Q150 a las familias con hijos entre 6 y 15 aos que no hayan concluido la educacin primaria y que mantengan una asistencia regular. De esta forma las familias que tienen hijos en edad preescolar y edad escolar son las nicas que alcanzan los Q300. En su informe de 2009 MIFAPRO anuncia que cubre un total de 177 municipios en 20 departamentos y que beneficia a 478,170 nios y nias menores de 5 aos y 945,847 nios y nias de 5 a 15 aos. Para el efecto ha organizado a 6,963 comits comunitarios. 61 En el presupuesto del MINEDUC de 2009, el fondo para MIFAPRO tuvo una asignacin presupuestaria de Q851.4 millones, de los cuales se ejecutaron Q809.4 millones, un 95%. Adems en el presupuesto de Secretaras y otras dependencias del ejecutivo se identifica otra asignacin inicial de Q247 millones que fue recortada quedando en Q159.4 millones, la cual tuvo una ejecucin del 99.9%. Para el 2010 los fondos para MIFAPRO se concentran en el MINEDUC, con una asignacin de Q553.8 millones para el fideicomiso y 33.9 millones para funcionamiento, aunque al mes de abril ya alcanz una ejecucin del 76.2%, lo que implica que seguramente ya vendr una nueva reasignacin de fondos.62
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Plan Operativo Anual 2009, Mi Familia Progresa. Consejo de Cohesin Social. Informacin pblica, Programa Mi Familia Progresa. Informacin del Sistema de Contabilidad Integrado, SICOIN.

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El enfoque de Cohesin Social en las polticas pblicas. La aplicacin del enfoque de Cohesin Social se basa en la integralidad de las acciones que propone, por lo que no puede basarse nicamente en la aplicacin de acciones asistencialistas, requiere la consolidacin del marco de derecho y el fortalecimiento de la institucionalidad social, especialmente orientado a superar la inequidad mediante la ampliacin de la distribucin del ingreso entre la poblacin, sin asumir a las poblaciones vulnerables de forma aislada 63 del resto de la sociedad. Con el objeto de priorizar a los grupos vulnerables es necesario impulsar acciones de 64 generacin de capacidades y recursos que den sostenibilidad a la estrategia; otros elementos fundamentales de la misma deben orientarse a la superacin de la inequidad, en tanto que la misma se constituye en el principal obstculo 65 para la superacin de la pobreza y el desarrollo del capital social. La entrega de apoyos materiales, en especie o en dinero en efectivo, para la proteccin en lo inmediato de niveles bsicos de consumo se conjuga con objetivos de largo plazo como el incremento del capital humano y el fomento de los activos de las familias ms vulnerables, para impedir 66 la reproduccin inter-generacional de la pobreza. Se ha reconocido que este tipo de programas tiene coherencia metodolgica en su diseo, en tanto que engloba acciones que abordan varias de las problemticas ms agudas de las poblaciones vulnerables de la regin centroamericana, determinadas por su condicin de pobreza, tales como el analfabetismo y la baja escolaridad, la salud materno-infantil, as como la desnutricin; en algunos casos ha significado un complemento a la implementacin 67 de estrategias de reduccin de la pobreza. En Guatemala actualmente se considera que se ha logrado impactar en la disminucin de la desercin escolar, aunque los impactos en salud y nutricin an no son identificados por la ausencia de evaluaciones de impacto. En el sentido de impulsar la Cohesin Social, entendida sta como un conjunto de acciones que lleven a la colaboracin, la reciprocidad, la confianza y la solidaridad en la sociedad guatemalteca se hace necesario recuperar la confianza en el Estado y el afianzamiento de sus fortalezas, mediante la promocin de la transparencia de los procesos de poltica pblicas y la democracia en la toma de las decisiones. Adems el fortalecimiento de su capacidad de accin mediante el incremento de las finanzas mediante el fortalecimiento de las acciones de tributacin. Sin embargo, en la medida que el sentido original de las instituciones sociales no se recupere, estas acciones complementarias corren el riesgo de adquirir un valor negativo para las familias, en tanto que asumen una connotacin asistencialista que en el mediano plazo genera dependencia y el riesgo de su utilizacin clientelar por parte de los gobiernos de turno. Por otra parte los PTMC para su implementacin se apoyan en los patrones culturales ms generalizados en los pases latinoamericanos, en el cual las mujeres son las encargadas de las acciones de sostenibilidad del sistema familiar, mientras que los hombres son los encargados de generar sustento econmico. Si bien en la realidad guatemalteca esta lgica no carece de sentido, puede constituirse en un valor negativo que fortalece los roles de gnero y reproduce el sistema patriarcal, en tanto que desvincula las responsabilidades de los padres de familia con sus hijos, adems que fortalece la concepcin acerca de que las mujeres son las encargadas del bienestar de sus hijos porque son ms 68 responsables.

Ante la situacin de crisis econmica que conlleva desempleo, bajos ingresos econmicos e informalidad laboral, este tipo de programas vienen a suplantar en gran medida el bajo ingreso econmico de las familias. Tres de los principales Objetivos de Desarrollo del Milenio se enfocan en la poblacin infantil, especficamente en cuanto al objetivo de la universalizacin de la educacin,

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La Cohesin Social es un concepto sociolgico que define el nivel de consenso y sentido de pertenencia de los miembros de un grupo social frente a una situacin comn. En Guatemala la aplicacin de acciones que promuevan el enfoque de la Cohesin Social tiene amplias posibilidades debido a la riqueza cultural y tnica del pas, pero requieren de un fuerte compromiso poltico debido a la compleja situacin socioeconmica que padece la mayora de la poblacin. Como recursos se identifican aquellos que le brindan a las personas las posibilidades de generar un capital, tales como tierra, agua, trabajo, recursos productivos, oportunidades de crdito. En cuanto a capacidades se refiere a los conocimientos y destrezas necesarias para administrar los recursos. El capital social se entiende como las colaboraciones que se dan entre diversos grupos de la sociedad, basado en la identificacin como grupo, la confianza y solidaridad entre los mismos Mata, Jos Pedro. Los Programas de Transferencias Condicionadas: perspectivas de poltica social en la lucha contra el Hambre. Boletn An Tenemos Hambre No. 2. CIIDH. Guatemala, 2008. Los PTMC se estn aplicando prcticamente en toda Amrica Latina; entre los casos considerados exitosos se encuentra Brasil y Mxico, donde se ha logrado cubrir a millones de familias y han significado un aporte para amortiguar los impactos de las crisis econmicas. En estas experiencias particulares se observa la aplicacin de polticas complementarias que brindan otro tipo de recursos a las poblaciones destinatarias con una visin ms integral. Las principales detracciones a MIFAPRO se basan precisamente en los mismos prejuicios de los roles de gnero, tal como el rumor acerca de que los padres obligan a las madres a que les entreguen el dinero; que se ha incrementado el alcoholismo especialmente en los das del pago de la remesa; de que se ha multiplicado la violencia intrafamiliar.

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la disminucin de la mortalidad infantil y la desnutricin.69 Es as como en la medida que estos programas logren el requisito de la universalizacin de la poblacin meta y la coherencia con programas definidos para otros grupos poblacionales marginados, podran constituirse en un importante apoyo para el alcance de los ODM. En tanto que MIFAPRO se ha establecido como la poltica de mayor relevancia del actual gobierno, esto ha significado que la misma se constituya en el centro de los ataques de la oposicin poltica. Uno de los puntos que ha provocado mayor discusin ha sido el hecho que fuera la esposa del Presidente lvaro Colom, quien encabez durante dos aos el denominado Consejo de Cohesin Social, del cual se deriva el programa MIFAPRO. Otros argumentos se enfocan en la situacin del carcter asistencialista de estos programas, lo que abre la posibilidad al clientelismo poltico. En este sentido ambos argumentos se unifican y chocan con las pretensiones presidencialistas de la Primera Dama. Esta situacin ha implicado que ante el programa MIFAPRO se hayan abierto dos frentes polticos de importancia, inicialmente el del Partido Patriota, de extrema derecha y vinculado a intereses militares, el cual ha desarrollado una amplia campaa de desprestigio del programa. Por otra parte el frente abierto por la diputada Nineth Montenegro, que ha impulsado acciones de fiscalizacin a diversas polticas pblicas.70 A pesar de que en general, prcticamente todos los partidos polticos de oposicin manifiestan crticas al programa, no proponen el cierre del mismo en el siguiente gobierno. Concretamente las crticas se circunscriben a denuncias de trfico de influencias y dudas sobre la identidad de las personas que reciben las remesas; sin embargo desde los partidos polticos no se plantean propuestas objetivas a favor de la transparencia, de fortalecimiento de la capacidad gubernamental para brindar los servicios de salud y educacin; del enlace con el Sistema de Consejos de Desarrollo para fortalecer la participacin social; sobre la obligatoria incorporacin de MIFAPRO al SINASAN para coordinar con otras entidades relacionadas al abordaje de la problemtica alimentaria; en general temticas de fortalecimiento institucional y de vinculacin a los principios del Derecho a la Alimentacin en cuanto a acciones estratgicas y de apoyo a los grupos vulnerables. La implementacin de MIFAPRO an es muy reciente como para aplicar evaluaciones sistemticas de impacto, especialmente en el sentido de evaluar el alcance de los objetivos que se propone. Esta situacin se ha planteado prcticamente desde que inici el programa y al respecto se ha informado que se buscar apoyo externo para evaluar el impacto, aunque ya se han realizado diversos procesos de monitoreo a sus actividades.

b) La instalacin de MIFAPRO:
La seleccin de los municipios en los cuales trabaja MIFAPRO se bas en perfiles de pobreza elaborados por SEGEPLAN. Aunque la pobreza es tan generalizada a nivel nacional que prcticamente en todos los municipios del pas es factible encontrar poblacin que podra ingresar al programa. Posteriormente se aplic un censo por parte del Instituto Nacional de Estadstica, INE, el cual fue aplicado a nivel comunitario para seleccionar a las personas que podran ingresar al programa. Sin embargo, este censo ha sido uno de los principales problemas para MIFAPRO en

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Objetivo 1: Erradicacin de la pobreza extrema y el hambre; Objetivo 2: Universalizacin de la enseanza primaria; Objetivo 4: Reduccin de la mortalidad infantil. Las situaciones de cuestionamiento del programa MIFAPRO se ha constituido en el tema principal de los debates polticos nacionales, especialmente ante la negativa del gobierno por brindar informacin pblica, en abierta rebelda a la Ley de acceso a la informacin, lo que incluso llev a la salida del ministro de educacin Bienvenido Argueta. Para la presente investigacin se realizaron varios intentos por obtener una entrevista con el director del programa, sin una respuesta formal.

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tanto que se desarroll de una forma acelerada y poco abierta.71 En el recorrido de la presente investigacin se observ que fueron pocos los casos en los que se busc el apoyo de las municipalidades, lo que ha significado desconfianza en el mismo. Esta situacin fue reconocida por los mismos funcionarios operativos, los cuales reconocen que es una de las principales dificultades que han tenido que afrontar en su trabajo; pues adems de provocar desconfianza en el programa, es uno de los argumentos para denunciar amiguismo. En gran medida s estamos llegando a las personas que ms lo necesitan, especialmente las capas empobrecidas; pero reconocemos que hay gente que no debera estar en el programa, aunque lamentablemente no podemos hacer nada, ms que depurar los listados.72 La situacin de desconfianza generada por un procedimiento que los mismos funcionarios desconocen cmo se implement ha tenido que ser afrontada por ellos mismos, aunque no de una forma planificada: La gente fuera del programa se queja porque no logr entrar, pero este no es nuestro problema, ya estaban definidas las cosas cuando empezamos y esto mucha gente no lo entiende o los opositores al gobierno no lo quieren entender. Entonces a nosotros lo que nos queda es respaldarnos en los procedimientos, en que las cartillas estn claras y reflejen informacin real, para que entonces la gente misma difunda que esto no es un regalo o que se pretende beneficiar a un grupo en especial, que cualquiera que no cumpla las condiciones que se piden, pues sale del programa (3 faltas y se suspende). Esto le va a dar respaldo y a aumentar su legitimidad.73 Se reconoce que hubo muchos errores especialmente en cuanto a que hay personas que no deberan haber entrado.74 La desconfianza se ha convertido en una oportunidad para la oposicin al gobierno, aunque tampoco se observa un buen manejo de parte del mismo para superarla y frecuentemente se observan errores que son ampliamente divulgados en los medios de comunicacin. Adems en contextos donde el gobierno apoya o impulsa otros procesos de inversin, en abierta oposicin a la opinin de las poblaciones, se generan dudas que motivan posibilidades de conflicto: Hay grupos de ONGs que desprestigian al programa y confunden a la gente. Se habl que el censo era para avalar las hidroelctricas, por ejemplo San Juan Chactel no entr al principio, pues rechazaron la hidroelctrica; pero ahora se reciben solicitudes y se estn enviando a Guatemala.75 A pesar de que se conoce que la desconfianza en el programa es una de sus principales debilidades, no se ha planteado una estrategia para clarificar y transparentar los procesos, lo que ha implicado que muchas personas que desconocen los mismos deban retirarse del programa. El proceso de depuracin no se basa en criterios objetivos de monitoreo y podra prestarse a interpretaciones que ms adelante implican desconfianzas. El proceso de depuracin se basa en un monitoreo el cual funciona de la siguiente forma: se forman grupos de personas, luego se visita a algunas personas y se comprueba que se utilicen bien los recursos, especialmente en educacin y salud.76 El ingreso de personas al programa y la ampliacin de la cobertura fuera del proceso del censo, es algo que an no se aborda con claridad. De hecho en el proceso de investigacin se observ que los funcionarios consultados no tienen claridad acerca de lo que se har para cumplir con esta
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El censo para MIFAPRO podra constituirse en una herramienta fundamental en la aplicacin de otras acciones vinculadas al abordaje de la pobreza; sin embargo tanto el instrumento como los resultados no han sido divulgados, lo que ha generado dudas sobre su objetividad. Como respuesta el gobierno anunci un segundo censo, aunque hasta el momento no se aborda. A pesar que se realizaron gestiones en el INE para conocer los detalles de la encuesta, no se atendieron las solicitudes. Funcionario MIFAPRO, Chisec. Ibd. Funcionario MIFAPRO, San Lucas Tolimn. Funcionario MIFAPRO, Ixcn. Funcionario MIFAPRO, Chisec.

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necesidad: Actualmente se hace un esfuerzo por depurar las personas e incluir aquellas que realmente deban estar, para esto tenemos un listado de personas que requieren entrar, pero esto no lo decidimos nosotros, ser en otras instancias. En cada comunidad se est planteando un listado, hecho desde nosotros con el apoyo del comit de la comunidad, pero finalmente se realizar un re censo.77 Tambin se afirma que: Se han tomado correctivos, hay un proceso de depuracin, y adems tomamos en cuenta que algunas personas no estaban cuando se pas el censo, hay que realizar una segunda barrida, un re censo.78 El censo del INE tuvo algunos problemas, ya que la gente no daba bien la informacin, pero actualmente se estn rectificando los datos e incluso tienen la intencin de realizar un segundo censo.79

c) Percepciones comunitarias sobre el desempeo de MIFAPRO c.i Sobre la naturaleza del programa
Desde las comunidades consultadas se reconoce la importancia de las acciones que desarrolla MIFAPRO en tanto que las situaciones de hambre y desnutricin son generalizadas. Las condicionantes para recibir la ayuda son aceptadas, aunque tambin se menciona que la principal responsabilidad para la salud y educacin de los hijos est en los padres de familia; adems de la posibilidad de generar dependencia de las personas a este tipo de programas. Entre algunas personas se reconoce que por primera vez se observa una propuesta con

Municipio Ixcn

Percepciones Es positivo que el gobierno se preocupe por estas cosas pero los principales responsables del cuidado de los nios son las familias, hay mucho descuido de parte de la gente. Es bueno que se presionen a las familias para que les dejen a los nios asistir a las escuelas, pues a los nios les gusta ir a las escuelas, se mira que son felices ah pues juegan y tienen amigos. Cuando no van es porque los padres los obligan a trabajar, un tiempo est bien, pero no es para que sea de por vida. Est bien que el gobierno se preocupe por el control de peso de los nios, pero esto es ms una responsabilidad de los padres, no es posible que tengan que pagar para que la gente lo haga. Hay gente que invierte bien el dinero, pero como que hay siempre gente que no quiere trabajar. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

Sayaxch

Santa Catarina Ixtahuacn

Fuente:

c.ii

Desconfianza en la instalacin del programa y los criterios de seleccin

Es evidente que el proceso de seleccin no queda claro en las comunidades, lo que ha derivado en descontentos y denuncias de favoritismos. En tanto que los niveles de pobreza son tan generalizados la mayora de las familias llenaban los perfiles para ingresar al programa; sin embargo a pesar que existan algunos criterios que s eran reconocidos (el tener familias en Estados Unidos) los mismos no siempre fueron respetados. Las familias que no lograron entrar al programa se constituyen en los principales crticos del proceso de seleccin.
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Funcionario MIFAPRO San Lucas Tolimn. Funcionario MIFAPRO, Ixcn. Funcionario MIFAPRO, La Libertad.

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Municipio

Percepciones MIFAPRO no se plante bien, hay gente con necesidad que no entr al programa y gente con familia en Estados Unidos que s est en el programa. Seguramente el censo no se ejecut bien, la informacin pudo cambiarse en las oficinas, pues no refleja la realidad.

Ixcn

Se pas de casa en casa pero no saben qu criterios usaron para calificar, no estn quienes deben estar, adems como no hay documentos pblicos es difcil entender qu pas. Desconocemos cmo se seleccionaron a las familias, pues hay mucha gente que qued fuera, piensan que fue por sorteo. Pero hay algunas maestras que son beneficiadas, mientras que hay unas 10 mujeres que no recibieron el apoyo, cuando lo necesitaban. Sobre el censo piensan que no estn claros los criterios de seleccin, muchas seoras quedaron fuera y en la comunidad estn conscientes de esto, pero en general ni la encargada de la oficina sabe cmo se realiz la seleccin pues dice que el levantado de datos lo realiz otra institucin.

La Libertad

Entre los beneficiaros de MIFAPRO hay gente que no es propia de la comunidad, no se sabe del criterio para escoger a la gente y cuando vinieron con un listado de preseleccionados no lo consultaron con el COCODE. El censo no cubri a toda la comunidad, mucha gente que necesita de la ayuda qued fuera. Desconocen si la gente que qued fuera ha hecho reclamos, pero s hay un descontento en la comunidad. Les preguntaron qu tienen y qu no, muchas veces desde que vieron las casas ya no los tomaron en cuenta, les preguntaron sobre los nios y los padres, si les alcanzaba el dinero y en qu trabajaban. MIFAPRO tiene 55 familias, vinieron con el censo y mucha gente no entr pues hay 87 familias. La pobreza es tan alta que prcticamente todas las familias podan entrar, pero no se supo porqu se definieron esas, mucha gente se molest porque no entr. Se hizo el censo con muchas preguntas, pero casualmente la mayora de las personas que entr es de la UNE. Hay gente de la comunidad que tienen necesidad y no los tomaron en cuenta. No se consult nada con el COCODE, prcticamente se metieron y no buscaron apoyo, ni brindaron informacin, fueron de casa en casa haciendo la encuesta y en algunos casos solamente pasaban frente a las casas y no preguntaban nada. En algunos casos que no haba gente porque estaban trabajando, entonces se quedaron fuera teniendo necesidad. Entrar al programa no fue tan fcil pues no todas las mujeres tenan los documentos que pedan como cdula, y haba que renovar algunos documentos y comprar boleto de ornato. Vinieron a consultar, y eso fue bueno, aunque siempre hay gente que se opone, entonces vinieron los encuestadores y dijeron que venan de parte del gobierno, de parte de la oficina de doa Sandra de Colom y la comunidad estuvo de acuerdo. Ellas no decidieron quienes entraban, pero s es cierto que hay algunas personas que no necesitan el apoyo, hay algunas pocas personas que deberan haber entrado pero no saben porqu no entraron. Pero les dijeron que van a tratar de incluirlas. Les gustara que viniera MIFAPRO, pero no saben qu hacer para ingresar al programa. Adems mucha gente dice que ac la gente no es pobre, pero eso no es real, como comit de mujeres hemos tratado de averiguar pero no quieren recibirnos los papeles.

Sayaxch

San Lucas Tolimn

El Estor

Morales

El grupo de unas 25 mujeres firmaron un documento para gestionar que viniera MIFAPRO, pero una seora de la municipalidad les dijo que la comunidad no entraba. Pero da mucha desconfianza y entonces la gente ya no quiere participar, pues no sabemos para que nos piden copia de los documentos. Todo ha sido solamente hablado, no hay documentos que

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respalden lo que decimos. Fuente: Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

c.iii

Desconfianzas y riesgos de clientelismo poltico

Las dudas, desconfianzas y falta de claridad de los procesos de seleccin de familias beneficiarias se constituyen en la principal posibilidad de atacar polticamente al programa, lo que a pesar que se ha reconocido por los funcionarios consultados, no es abordado para su fortalecimiento. A nivel comunitario esta situacin ha significado que se generen divisionismos; que se profundicen las divergencias; que se cuestionen los liderazgos tradicionales y las formas de organizacin local; aspectos que si bien son normales en la vida comunitaria, corren el riesgo de tornarse en negativos y violentos cuando se enlazan a una injerencia externa que no es abordado por MIFAPRO. En tanto que se manejan recursos la debilidad de los procesos de transparencia est implicando que se ponga en riesgo la estabilidad poltica dentro de la comunidad. Si bien a nivel comunitario se delega una Vocala para la temtica de Transparencia, la misma no tiene la posibilidad de conocer informacin a nivel central y rendir cuentas sobre lo mismo, pero se pone en una situacin de riesgo ante la comunidad, a raz que se identifica a las Vocalas como el canal para conocer detalles del programa y realizar gestiones. Existe la posibilidad de que elementos externos aprovechen las falencias y debilidades para su propio provecho lo que afecta la credibilidad del programa, posibilitando conflictos innecesarios.

Municipio

Percepciones Piensan que se desorganiza las formas de organizacin local, en el caso de los que se saben que son del CCDA han sido marginados, y esto no puede ser casualidad, cmo es posible que si se hizo una encuesta justamente estas personas no fueran beneficiadas?

San Lucas Tolimn

Algunos lderes de la UNE en el municipio acompaaron a los del censo. El actual alcalde y casi todos los sndicos provienen del rea rural y entonces han olvidado al casco urbano. Tiraron el parque y no lo pudieron reconstruir. Se volvi un problema muy fuerte, destruyeron la municipalidad, hubo linchados y quemaron el juzgado. El alcalde llam a los beneficiarios de MIFAPRO para que lo apoyaran y junt como a 5 mil personas. Vemos que hay divisionismo entre la gente de la comunidad, pues hay mucha gente necesitada que no logr entrar al programa y se ve mal a las familias que s entraron.

Ixcn

Hemos visto que se han dado conflictos entre los grupos de mujeres, hay muchos chismes, en vez de hablar de cmo mejorar, hay muchos reclamos. Una seora no quiere dar dinero para la junta directiva comunitaria de MIFAPRO y se pele con otra, entonces si alguien habla de ms se dan muchos reclamos y a la junta directiva no le gusta que le digan nada. No les preguntan sobre el desempeo del programa, solamente les preguntan si se van a mantener en el programa o no, y la mayora responde que s pues desean mantenerse dentro.

El Estor

La comunidad tiene su propia organizacin, pero con el programa solamente se organizan para ver informacin y avisar cuando hay que recoger el dinero. Hay un comit de mujeres pero es diferente al comit de MIFAPRO. Las que integran el comit de mujeres las ayudaron a facilitar el proceso desde la

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Municipalidad, que formaran un comit, y las capacitaron para obtener su credencial y formaron la junta con 7 mujeres. De ellos vino la idea de organizarse. Para este otro grupo vino la seora de MIFAPRO y les dijo cmo tenan que organizarse. Hay ocasiones que el Comit de MIFAPRO hace cosas que provoca problemas, pues hay confusiones y no saben qu hacer. Se han dado algunos conflictos, pero los solucionan entre ellas mismas para seguir adelante. Si por ejemplo hay alguna mujer que no hace caso a lo que dice el comit y entonces han querido sacarla, la seora de MIFAPRO les ha aclarado que ellas no deciden eso. Santa Catarina Ixtahuacn Fuente: No hay quien reciba las denuncias, porque a las mujeres les da miedo hablar, hay gente de la directiva que ha metido a toda su familia, una seora quiso denunciarlo pero no le hicieron caso. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

Los niveles de comunicacin con la poblacin se ven limitados por la falta de claridad de los procedimientos; se pudo observar que no todos los funcionarios tienen el mismo nivel de conocimiento de los mismos, por lo que las respuestas a los cuestionamientos de las personas son variadas. Esta situacin genera confusin entre la poblacin y se observa que se manejan diferentes versiones de los procesos, a raz de la informacin que se dispone, lo que se torna problemtica a raz que prcticamente no existe una estrategia de comunicacin coherente a las posibilidades de informacin en los medios rurales y de poblacin con bajos recursos econmicos. La informacin es distorsionada por causas fortuitas o deliberadas, provocando malestar entre la poblacin y se corre el riesgo que se interprete de variadas formas el sentido de los procesos. Aunque con el tiempo la gente entiende de mejor manera cmo es el funcionamiento del programa, porque ahora los procesos son ms rpidos y hay que estar explicando menos.80 La capacitacin tiene solamente dos meses, pero tienen el problema que la escolaridad es muy baja. Por lo que se requiere de una estrategia para comunicarse, para romper los paradigmas.81 Hubo algunos problemas con personas que no cumplan pero porque no conocan bien el procedimiento, ya ahora con la experiencia hay un mejor entendimiento. La explicacin del procedimiento se le encarga a las facilitadoras comunitarias. Hay recepcin de quejas, pero solamente se registran y se trasladan, no sabemos cmo se resuelven.82 Entre las dificultades tenemos que la gente no tiene claro el objetivo del programa, hay gente que ha hecho campaas negras.83

c.iv

Sobre la participacin social y la suplantacin de funciones.

Inicialmente la conformacin de las vocalas se justific en tres ejes, el primero para abordar el cumplimiento de los procesos de salud, el segundo en las temticas educativas y el tercer eje en cuanto a transparencia, lo que funcionalmente es aceptable, aunque posteriormente se evidencia que sus funciones no son bien determinadas vindose obligadas a realizar actividades que no estn bien delimitadas. La carencia de personal en las oficinas municipales de MIFAPRO para cumplir con las actividades fundamentales ha implicado que las vocalas deban asumir funciones que en principio no les corresponden, adems en tanto que las mismas deben realizarse de forma voluntaria y sin recursos institucionales no siempre son asumidas con la misma voluntad. Esto
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Funcionario MIFAPRO, Chisec. Funcionario MIFAPRO, Ixcn. Funcionario MIFAPRO, La Libertad. Funcionario MIFAPRO, El Estor.

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implica un riesgo para cumplir objetivamente las acciones que se les encargan. En la prctica las vocalas se dedican al llenado de cartillas en lugares donde hay baja escolaridad; al traslado de informacin a las sedes centrales en cada municipio; a la explicacin de los procesos y procedimientos a una gran cantidad de personas, a todo lo cual se suma el hecho que quedan en medio de conflictos latentes en sus mismas comunidades en situaciones que no les competen. Ellas son un enlace que trata de multiplicar los conocimientos de los procesos administrativos que se explican a nivel central, entonces pueden explicar en las comunidades acerca de la naturaleza del programa, el funcionamiento, porqu se justifica la entrega de dinero.84 El papel de los promotores locales es facilitar la informacin a los beneficiarios, adems de capacitar a las vocalas para que mejorar que la gente aprenda a utilizar bien el dinero que se les entrega.85 Evidentemente se confunde el papel de lo que debera implicar la participacin social y acerca de la responsabilidad de los procesos administrativos que debe ser asumida por los propios trabajadores de MIFAPRO. Una preocupacin manifiesta en las comunidades es en relacin a que la conformacin de las vocalas viene a competir con las instancias de representacin social establecidas y reconocidas tanto a lo interno de la comunidad como a nivel municipal, especficamente con los Consejos Comunitarios de Desarrollo, COCODES. De esta forma son inevitables las situaciones de competencia, especialmente con los grupos de mujeres que dan seguimiento a sus problemticas especficas. Si bien las vocalas son utilizadas para cumplir funciones administrativas que deben ser asumidas por el programa mismo, tambin se observ que manejan poder a lo interno de la comunidad, especialmente en cuanto a que pueden influir en la toma de decisiones acerca de la permanencia de una familia en el programa. A pesar que esta funcin no es una atribucin establecida, ni es reconocida por los funcionarios, se constituye en una de las principales denuncias en las comunidades. Otras situaciones que deben abordar las vocalas por su propia cuenta es que su participacin no es apoyada financieramente por MIFAPRO por lo que deben recaudar fondos entre las integrantes del programa para sus actividades de movilizacin y alimentacin en los procesos requeridos por el programa, situacin por la cual se convierten en el blanco de crticas, especialmente en cuanto a que se cobra por el llenado de papeleras, situaciones que van generando antipatas y divisionismos. En tanto que las vocalas no estn facultadas para resolver aspectos administrativos, sus aportes a estos procesos no estn bien delimitados; adems esta situacin implica inversin de tiempo y recursos que no son observados como tiempo laboral y que por el contrario se asumen como aporte comunitario, por lo que se ven obligadas a improvisar y buscar apoyos para la resolucin de imprevistos que no siempre son bien vistos por el resto de la comunidad. De esta forma se generan dificultades que son trasladados de MIFAPRO a las vocalas y que en gran medida no son resueltas y que se van constituyendo en nuevos problemas. Por otra parte la debilidad para responder a estas problemticas implica que algunas personas no logren responder adecuadamente a los requerimientos de MIFAPRO, ponindose en riesgo su permanencia en el programa.

Municipio Sayaxch

Percepciones Algo bueno es que hay vocalas, cinco mujeres que se dedican dos a educacin, dos a salud y una a transparencia, que las mismas mujeres eligieron; entonces mucha de la responsabilidad para que las cosas salgan bien queda en la comunidad, pero igual si pasa

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Funcionario MIFAPRO, Chisec. Funcionario MIFAPRO, La Libertad.

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algo malo se dan problemas. El comit es el encargado de trasladar la comunicacin, pero hay veces que por la distancia y que no hay seal de telfono no entran las llamadas y las cosas se quedan a medias, entonces les reclaman a las del comit. Hubo un problema con el director de la escuela, pues fueron a ver que firmara pero se le olvid poner un sello y estaban rechazando la papelera. A las vocalas las escogieron ellas mismas, los promotores las visitan 3 veces al ao y ellas viajan a Tierra Blanca cada tres meses para reunirse con ellos. En noviembre cumplieron un ao en el programa. Lo ms adecuado sera que trajeran el dinero a Tierra Blanca, que es la cabecera municipal, adems que los promotores vengan ms seguido para ver cmo van las cosas. Las vocalas manifestaron que a ellas les gusta apoyar en beneficio de la comunidad, entonces son el canal para informar a las seoras sobre el programa. De momento no han tenido muchos problemas y han logrado que las apoyen cuando necesitan comprar tarjeta para telfono y pagar pasajes. No tienen apoyo de MIFAPRO para hacer su trabajo. Tambin han recibido el apoyo del COCODE aunque no son miembros del mismo. Han realizado gestiones para incluir a ms gente pero de momento no saben qu pas. El programa se mira muy complicado pues piden muchos requisitos y adems requiere inversin de las personas. Si las personas son tan pobres que no tienen dinero para llevar a sus hijos a la escuela o para un pasaje, ya con esto no tienen lugar en el programa; estas familias se estn quedando fuera. San Lucas Tolimn Hay algunos papeles que explican las condiciones de funcionamiento del programa, pero solamente se reparti una vez y no lo han vuelto a ver, entonces solamente la junta directiva sabe bien como funciona el programa. Se han dado problemas por el tema de las cuotas, dicen que es para pagar pasajes de las directivas y que para llenar papeles, pero da desconfianza que sea tan seguido. La Junta Directiva pide muchas cuotas a pesar que el encargado dijo que no era necesario, esto provoca desconfianza en la gente. Fuente: Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

c.v

Dificultad para ingresar o permanecer en el programa

La falta de claridad a nivel comunitario acerca de los criterios de permanencia en el programa se ha constituido en una problemtica que debilita la credibilidad del programa y que adems conlleva complicaciones que son resueltas de variadas formas, pero cuyas resoluciones implican incertidumbres y descontentos que no son aclarados. En cuanto a la permanencia en el programa se dan dificultades naturales que obstaculizan a las personas cumplir con los requerimientos establecidos, pero que la rigidez del programa no aborda adecuadamente, lo que va acumulando un conjunto de tensiones que se constituyen en una dificultad que no estaba previsto.

Municipio

Percepciones Madres solteras o viudas tienen muchas dificultades para estar en el programa, pues no llenan algunos requisitos.

Ixcn

No hay claridad de la forma de quitar la ayuda. No sabe porqu le dieron slo Q300, y cuando reclam la eliminaron del grupo. Hacen muchos gastos, prcticamente la mitad del dinero se va en transporte, adems porque hay que hacer gestiones que cuestan y piden requisitos complicados de cumplir,

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como lo es el peso de los nios. Es bueno que exista claridad de las cosas, por ejemplo hay gente que se le ha quitado el apoyo pues no han cumplido con los requisitos. Uno de los mayores problemas es que no tienen la capacidad de comunicarse con todos los grupos tnicos; ms all que la diferencia de idioma no toman en cuenta que la poblacin queqch es muy celosa de brindar informacin, entonces las poblaciones que tienen ms capacidad de comunicarse en castellano son ms beneficiadas. La Libertad Hay dudas del funcionamiento, se han hecho solicitudes por medio del alcalde comunitario, pero an no hay respuesta. Las vocalas piden apoyo para el pasaje y comida para realizar gestiones, pero esto genera molestias en la comunidad pues la gente no tiene dinero. La encargada del programa en la comunidad apoya para el rellenado de las boletas, reparto de documentos e informacin en general, esto tanto para promover el tema de Salud como el de Educacin. Gastan unos Q100 en ir a recoger el dinero, pues tienen que salir desde las 3 de la maana hasta Sayaxch y regresan en la noche. Hay veces que no tienen dinero y mejor lo prestan. Tierra Blanca es grande y hay muchas complicaciones, el pasaje es caro y las distancias largas, adems hay que llevar a los nios. Sayaxch Hay mujeres que estn enfermas y no van a recoger el dinero, pero luego no pueden reclamarlo, as que les gustara que se acumule para cuando ellas puedan llegar. La gente no sabe muchas veces porqu disminuye el apoyo, se enteran hasta que van a cobrar y luego nadie tiene tiempo de dar explicaciones. La gente que qued fuera es un problema, pues hay desconfianza y empiezan a pensar que s hay preferencias. La gente de MIFAPRO solamente se han acercado a la municipalidad para solicitar informacin sobre la pobreza en el municipio, pero no llegaron ms y parece que para el 2010 estara funcionando el programa con 15 comunidades. Pensamos que sern las ms pobres, las que no tienen agua, luz, y donde el transporte llega una vez a la semana, entonces podra ser Puntarenas y la Selva, que no tienen caminos pues las fincas las rodean. No se tom en cuenta Los Cerros por alguna razn desconocida, ya que la comunidad tiene 1,800 personas y el 60% se considera en extrema pobreza, y la mayora de los nios estn desnutridos. Sin embargo otras comunidades s entraron, como el Pital, Xuatul y San Rafael. La delegada de la SOSEP solamente dice que ms adelante se ver el caso de Los Cerros. Apoy para hacer listados, tom fotografas e hizo listado de nios, pero no hubo respuesta. Es un poco difcil llegar a recoger el dinero, pues a veces llueve y hay poco transporte y tienen que llevar a los nios, pero no les queda ms opcin y van ya que es un apoyo con el que ya cuentan. No pudo asistir a una charla que dur solamente 5 minutos, y como no lleg a firmar le descontaron dinero. Adems constantemente les estn amenazando con descontar dinero. Para las madres solteras es un problema, pues estn obligadas a trabajar y solo para venir a firmar pueden perder su trabajo. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

San Antonio Suchitepquez

Coatepeque

El Estor

San Lucas Tolimn

Fuente:

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d) Eficacia de las acciones de MIFAPRO


En relacin a los objetivos e impactos indirectos esperados con la implementacin de este programa, se considera que an no transcurre suficiente tiempo para medirlos aunque a nivel intermedio puede indagarse acerca de los avances y proyectar resultados an en tales condiciones. Los funcionarios entrevistados indicaron que ya se pueden observar algunos cambios en beneficio de la poblacin, bsicamente en cuanto a la universalizacin de la educacin y un importante aumento de los chequeos mdicos; aunque se reconoce que hay fuertes debilidades para atender a una poblacin tan grande. En cuanto a los montos de los bonos los funcionarios entrevistados consideran que posibilitan el acceso a una parte considerable de la Canasta Bsica Alimentaria, lo que impactara en el mejoramiento del consumo alimenticio mnimo; aunque habra que considerar que el perfil de las familias campesinas, la gran mayora de las destinatarias, no corresponde a los ndices retomados para el establecimiento de Canasta Bsica y el salario mnimo.86Por otra parte durante el ao 2010 el costo de la Canasta Bsica Alimentaria, CBA, ha superado los Q2000, lo que implica que para una familia que logra beneficiarse de los Q300 que tiene como lmite la ayuda, el apoyo solamente implicara un 15% del costo de la CBA, cifra similar al incremento del costo de la CBA desde el momento de la crisis alimentaria es decir desde 2008 a 2010.

d.i

Percepciones sobre la suficiencia del monto otorgado

A nivel comunitario es generalizada la postura acerca de que el monto de la ayuda es insuficiente para nivelar el alto costo de la vida; sin embargo tambin es frecuente la opinin acerca de que algo es algo y que es importante para complementar otro tipo de gastos derivados del encarecimiento de los alimentos. Otra percepcin de importancia es en relacin a lo novedoso del programa, en tanto que es la primera ocasin que el gobierno que les brinda una ayuda directa, en abierta comparacin con otros programas que anteriormente han llegado pero que se han caracterizado por ser ayudas mnimas, de mala calidad y con informal frecuencia.

Municipio

Percepciones El monto de dinero es muy bajo, que apenas es de utilidad, lo dedican para complementarse en sus dietas, pero no es solamente para alimentarse. Para los pocos recursos que obtenemos el apoyo es una ayuda, aunque siempre sera mejor un poco ms.

La Libertad

Es positivo que las mujeres manejen el recurso, pues ellas s lo invierten en la familia. Se realiza una pltica para saber invertir el recurso, aunque no entregaron materiales, y lo bueno fue que tambin los hombres escucharon la misma. Un problema es que en algunos casos los hombres quieren recibir el dinero, pero en general no se han registrado problemas a lo interno de las parejas. El dinero no alcanza, actualmente gastamos unos Q50 diarios slo en comida por familia, y el gasto para ir a Playa Grande es de Q8 por viaje, por persona. Los nios estn mejorando, aunque les deberan dar unos Q600 para que alcance, pero

Ixcn

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El establecimiento del costo de la Canasta Bsica, se calcula sobre la base de una familia de 5.38 miembros, el promedio actual, segn el Censo 2002 es de 4.7 personas en el rea urbana y 5.5 para el rea rural. Por otra parte en el rea rural es donde se violan con mayor frecuencia los derechos laborales, lo que implica que en gran medida no se cumple con el salario mnimo. De esta forma se observa que la familia campesina requiere de otros parmetros para su anlisis y definicin de sus polticas.

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siempre es til para comprar tiles escolares. No hay cambios en la comunidad, prcticamente nada ha mejorado. Los nios como saben que llega dinero piden ropa y calzado, pero no hay cmo cumplirles. Ayuda un poco pero no es la gran cosa pues todo est muy caro, sera mejor que paguen cada mes, pues as se organizan mejor. Hay mucha pobreza en la comunidad pero es bueno que tengan este apoyo, aunque no alcanza para toda la familia, es insuficiente. Sayaxch Han apoyado con asistencia alimentaria el ao pasado pero luego ya no vino ningn apoyo de ninguna oficina de gobierno o de la municipalidad, solamente MIFAPRO. A pesar que tienen muchas necesidades pero esta ayuda es importante. Piensan que el dinero lo utilizan bien las familias, pero de igual forma es insuficiente y an con el dinero es difcil salir adelante como familias. Esperan que el programa mejore, que llegue hasta la comunidad para que no tengan que viajar, que es el mayor problema. Si el programa se fuera, saldran a reclamar y hacer propuestas pues creen que es algo positivo y no estaran de acuerdo que se fuera. Si se fuera la comunidad quedara como antes, quedaran mal y no tendran nada qu esperar del gobierno. Si se fueran los programas no pasara nada, pues es muy poco lo que hacen. Dos o tres veces que nos ayudan con dinero no hacen ningn cambio. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

El Estor

San Lucas Tolimn Fuente:

d.ii

Percepcin de impactos en salud y educacin

Los actores operativos del sector salud y educacin coinciden en que los presupuestos asignados son insuficientes para satisfacer la demanda de atencin generada a raz de la instalacin de MIFAPRO en sus municipios. La infraestructura no es adecuada y el nmero de personal para atender a las y los usuarios contina siendo el mismo en cantidad y nivel de entrenamiento. En los dos casos existe la coincidencia en cuanto a que no hubo coordinacin en ninguno de los niveles (central, departamental, municipal) antes y durante el lanzamiento del programa y esto mismo dificult los procesos y gener confusin y molestia en el personal y en la poblacin a atender. En el sector educacin, a pesar de las debilidades mencionadas, las maestras y maestros valoran positivamente el incremento en la asistencia y reduccin de las deserciones, tambin el mayor inters de las familias de ingresar al sistema educativo a nias y nios que no se encontraban inscritos en l. Las quejas continan girando en torno al gasto que hacen los responsables del bono de educacin; pero para contrarrestar esto, en muchos centros educativos se estn involucrando en la supervisin y control del destino de monto recibido. Una constante es la solicitud del personal por fondos para mantenimiento, infraestructura, materiales educativos, equipo audiovisual, equipo de cocina y alimentacin de las nias y nios (refaccin y desayuno escolar) que en todos los casos conocidos estos aspectos, a criterio de las y los entrevistados, han sido limitados. En cuanto a educacin lo que pasa es que no hay suficientes maestros en las escuelas de las comunidades, y adems estas son covachas que prcticamente la gente las mantiene en pie por esfuerzo propio. La municipalidad construye algunos salones y escuelas pero realmente es muy

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poco.87Se verifican los datos para ver el aumento en la cobertura, pero no se puede obligar a la gente a ir a las escuelas.88

d.iii

Avances y dificultades cumplir con el condicionante educativo

Sobre la temtica de educacin es general la opinin acerca de que no se brind el complemento necesario para atender el incremento de poblacin escolar, lo que significa un empeoramiento de las condiciones de calidad. Se observa que la presin del aumento de poblacin la han tenido que asumir los maestros y maestras, lo que no implica necesariamente un mayor compromiso para brindarle mejor atencin a los nios y nias. En este sentido es evidente la carencia de una estrategia propia del MINEDUC para soportar el impacto del programa tanto en lo administrativo y funcional, como en cuanto a estrategias pedaggicas orientadas a atender a la niez que ha sufrido desventajas para estudiar normalmente.

Municipio

Percepciones comunitarias Vemos que hay ms asistencia en la escuela, pero para estar en el programa tienen que ganar. Sin embargo actualmente hay 459 alumnos en las 3 escuelas y una guardera, todo es del MINEDUC. Hay un instituto de bsicos pero est en mal estado. A pesar que muchos nios s asisten a las escuelas, no tienen los recursos suficientes para estudiar adecuadamente. Ni siquiera tienen suficiente espacio y mucho menos muebles y estas cosas.

Ixcn

La Libertad

La carga les toca a los maestros para atender a muchos nios, pero luego se desquitan faltando algunos das de la semana y se justifican diciendo que van a capacitarse, pero esto no es comprobado. La gente est segura que no es cierto pues es muy seguido. No hay tanto avance pues desde antes los nios de la comunidad ya asistan a la escuela, pero s es til para la compra de tiles escolares. Quieren ms apoyo de los maestros, lo ven como una carga extra y estn molestos pues son muchos nios en las escuelas y adems estar firmando estos papeles.

Sayaxch

La comunicacin con los maestros ha sido inestable porque ellos faltan mucho, entonces hay problemas para ver el rendimiento de los nios. Estamos llegando a marzo y los maestros no han venido, pues estn con sus movilizaciones, el director de la escuela anda con ellos, pero ya van a llamar para quejarse. Prcticamente todos los nios van a la escuela, especialmente ahora que ya no cobran. Los nios que tienen ms problemas son los que tienen padres alcohlicos, pues entonces desertan y esto significa que las mujeres tengan ms responsabilidades para apoyarlos, pero muchas veces son tantos los nios que ya no pueden.

San Lucas Tolimn

Los nios que abandonan la escuela es porque vienen de familias numerosas y entonces priorizan a los ms inteligentes para que lleguen hasta donde se pueda. Est la escuela pero los nios no caben, es muy pequea y esto no ha cambiado desde hace tiempo, han hecho gestiones pero luego la gente se cansa pues no logran nada, y cada ao es peor pues hay ms nios.

Fuente:

Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

87 88

Funcionario MIFAPRO, Chisec. Funcionario MIFAPRO, Ixcn.

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d.iv

Avances y dificultades cumplir con el condicionante de salud

En el sector salud se reitera la insuficiencia en recursos financieros, materiales, insumos mdicos y humanos para atender a las y los participantes en MIFAPRO. Pero a diferencia del sector educacin, el personal operativo no concluye como una mejora en la cobertura de los servicios, ya que en algunos casos la asistencia de las beneficiarias del programa ha desplazado y generado rechazo de la poblacin que normalmente asista a los controles de salud y que al no verse incluido en los listados o al enfrentar dificultades de tiempo, espacio y calidad en la atencin deciden desistir de la asistencia peridica a los centros y puestos de salud.89 Se reconoce que los chequeos de salud son muy dbiles, especialmente debido a la gran cantidad de personas que acuden a las citas, mientras que en los casos en los cuales se requiere seguimiento a los nios no hay suficiente medicina para brindarles. Adems en su mayor parte el personal que atiende se compone de tcnicos que no tiene las capacidades para dar seguimiento adecuado a los nios. El personal de salud es insuficiente, se necesitan varios mdicos ms y enfermeros. Calculamos que se atiende a unas 120 personas diarias, ya que se suman otras personas que tienen otros padecimientos. Pero adems las seoras no son bien atendidas, no les prestan el tiempo suficiente, no se les brinda medicina.90 En el campo de salud hay la percepcin de que hay ms trabajo. Es un problema que no se tomaron en cuenta al inicio del programa las debilidades del sector salud, pero hay proyectos para adaptarse. El tema de la salud reproductiva an no se contempla por MIFAPRO y la gente no tiene conocimiento para cuidarse.91 Entre los impactos positivos consideran que debido al programa ha aumentado la inscripcin escolar y el nmero de chequeos en salud, aunque no tienen datos sobre esto.92 Solamente en el casco urbano hay un centro de salud, pero para el rea rural es una ONG que tiene un convenio con el MSPAS y tienen un tcnico en cada comunidad y hacen rutas de atencin.93 En este sentido se supone que la orientacin del sector salud segn los protocolos oficiales es preventiva al monitorear brotes de desnutricin aguda a nivel local y curativa al atender los casos en riesgo de muerte. Pero como tal en la estructura de MIFAPRO no se adjudican responsabilidades y acciones para proyectar e identificar situaciones de inseguridad alimentaria, y seguimiento directo a los casos involucrando a otras entidades del estado como el MAGA, MINTRAB y MINECO, dejando la responsabilidad en las familias, las cuales no tienen los medios econmicos para apoyar a los nios a superar situaciones de crisis, lo que implica que no se logra romper el ciclo de la inseguridad alimentaria. A nivel comunitario se reconoce que ha aumentado la atencin de salud de la poblacin infantil, lo que ha impactado en un leve mejoramiento, pero se considera que este avance es mnimo y que podra mejorar. Es frecuente la percepcin de que la atencin no es la ms adecuada y que solamente se constituye en un requisito administrativo que causa molestias, gastos y movilizaciones innecesarias para las madres de familia, en tanto que la atencin consiste en un mnimo chequeo de peso y talla, mientras que otros problemas que podran atenderse no son observados. Se cuestiona la capacidad profesional del personal que atiende, en tanto que no se brinda medicina adecuada y se hacen recomendaciones generales ajenas al estado de complicacin de los padecimientos.

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Entrevista con funcionaria Centro de Salud. Funcionario MIFAPRO, Chisec. Funcionario MIFAPRO, Ixcn. Funcionario MIFAPRO, La Libertad. Funcionario MIFAPRO, San Lucas Tolimn.

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Municipio

Percepciones comunitarias Los enfermeros vienen muy molestos y no dan buena atencin.

Ixcn

El promotor de salud regaa cuando los nios se enferman, pero no traen medicinas, solamente miden, pesan y dan vitaminas. Aunque tambin hay control de los embarazos y vacunas. S se ha impactado en el mejoramiento de la salud de los nios, pero el chequeo de salud lo ven ms como un requisito pues es un chequeo muy superficial. Cuando miran cosas que podran complicar la salud de los nios, las recomendaciones son muy generales, no dan medicinas, solamente algunas vitaminas.

La Libertad

Es mucha gente la que asiste a estos chequeos, tienen algunas fechas definidas para las jornadas mdicas, pero en general se mira que los enfermeros estn muy molestos con la gente, no les tienen mucha paciencia. A pesar que no es para emergencias, pero s son importantes las recomendaciones para mejorar la salud, la doctora es muy amable y ahora los nios se enferman menos.

Sayaxch

Cada mes pesan a los nios y llevan el control, antes el enfermero no daba buena atencin pero ahora s. Una vez el encargado del Centro de Salud cobr Q3 y dijo que era obligatorio. A los nios los pesan y los miden, pero nada ms, el examen dura menos de cinco minutos. No les chequean el odo ni la garganta. Una vez una familia gast ms de Q60 para que chequearan al nio y solamente lo vieron y apuntaron sus datos, ni siquiera lo pesaron o midieron. Cuando la seora quera aprovechar para hablar de los padecimientos del nio solamente le dijeron que le diera te de manzanilla con canela. Hay que estar desde las 5 a.m. para hacer cola y los nios sufren del fro y el sol. En Quixay slo trabajan medio da y se van. Un nio de nueve meses tena diarrea severa y cuando lo llevaron a la consulta les dijeron que le dieran peptobismol y para eso la familia gast ms de Q75. El nio casi muere y lo tuvieron que sacar de emergencia. Tuvo que vender su televisin y prestar dinero para juntar Q300; lo llevaron a la iglesia donde lo inyectaron sin saber qu tena pero se cur.

San Lucas Tolimn

Santa Catarina Ixtahuacn Fuente:

Hay un problema importante con la gente evanglica, y es que no les gusta vacunar a los nios. Estas cosas debera pensarse para que no se queden fuera. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

e) Fortalezas y debilidades de MIFAPRO:


A pesar del apoyo poltico que el programa tiene de parte del gobierno central las carencias de MIFAPRO son prcticamente las mismas que otros programas que se aplican a nivel local: escaso personal, bajos salarios, ausencia de prestaciones como aguinaldo o seguridad social, debilidad del perfil profesional adecuado de los funcionarios; adems de limitado equipo, mobiliario, medios de transporte o comunicacin. La oficina carece de telfono, vehculos y combustible, por lo que tienen que estar gestionando en la municipalidad o por sus propios medios para poder movilizarse.94 No nos damos a basto para cubrir el municipio, es muy grande y hay que recorrer
94

Funcionario MIFAPRO, Chisec.

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grandes distancias, adems no contamos con vehculo, por lo que hemos tenido que movilizarnos por nuestros propios medios.95 La debilidad de coordinaciones con otros programas se constituye en uno de los mayores obstculos para que las acciones sean ms coherentes. Aunque s hay algn nivel de intercambio, estos se basan en los esfuerzos de los propios funcionarios en la bsqueda de apoyos para desarrollar su trabajo, especialmente a raz de sus propias carencias: Una dificultad es que no tenemos muchos medios de transporte, pero el Alcalde nos est apoyando, ellos tienen inters en que las cosas funcionen.96 Las municipalidades apoyaron solamente dando informacin de las comunidades.97 Con las autoridades municipales no hay coordinacin aunque s nos comunicamos con la OMP para obtener algunos datos geogrficos, pero es ms para logsticas.98 Aunque MIFAPRO participa en los COMUDE, su presencia es ms en el sentido de informar y no de buscar coordinaciones interinstitucionales. Nos comunicamos con los COMUDE, aunque ms en el sentido de informar no de consultar, ya que la definicin de los beneficiarios fue basada en la encuesta del INE.99 Hay coordinaciones pero son por iniciativa propia, lo que permite mejorar el desempeo. Se cuenta con el apoyo de la municipalidad, pero antes se fue a aclarar que no era algo partidario.100 Por otra parte el relacionamiento con otras entidades es tan dbil que incluso se manifestaron entre los funcionarios entrevistados desconocimientos acerca de lo que se hace en los municipios por otras entidades, incluso gubernamentales. No participamos en el COMUDE, aunque hemos estado presentes en algunos momentos para entregar materiales divulgativos, los cuales no se entregan a nivel comunitario. No sabemos si existen comisiones de Seguridad Alimentaria y Nutricional en el municipio; tenemos alguna comunicacin con la municipalidad y hemos tenido algunas coordinaciones para los momentos de pago, pero nada ms.101 Un aspecto positivo es que los trabajadores tienen facilidades de comunicarse con las personas a raz de que hablan el idioma local, lo que pudo observarse en todos los municipios recorridos, aunque la ausencia de un perfil profesional acorde a las problemticas que aborda el programa implica que esta fortaleza no vaya ms all de lo puramente operativo. Por otra parte es preocupante que un programa de ndole social carezca de una oficina de Trabajo Social, especialmente a raz que se trabaja con mujeres que afrontan problemticas complejas, especialmente las derivadas de su condicin de pobreza. Los problemas de las familias y las mujeres requieren de una atencin especializada, lo que de alguna forma es abordado en algunos municipios, aunque no de una forma sistemtica y adems depende del inters de los funcionarios. Los esposos limitan a las seoras, no dejan que accedan al programa y hay mucha violencia intrafamiliar. Se toman precauciones para evitar la violencia. Trabajbamos con los esposos, con los lderes negativos a pesar que hay amenazas. Adems hay gente que prefiere que sus hijos trabajen.102

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Funcionario MIFAPRO, Ixcn. Funcionario MIFAPRO, El Estor. Funcionario MIFAPRO, El Estor. Funcionario MIFAPRO, San Lucas Tolimn. Funcionario MIFAPRO, Chisec. Funcionario MIFAPRO, Ixcn. Funcionario MIFAPRO, La Libertad. Funcionario MIFAPRO, Ixcn.

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2.1.4 Programa Nacional de Desarrollo Rural, PRORURAL. a) Las visiones sobre el desarrollo rural:
Las polticas vinculadas al Desarrollo Rural que impulsa el gobierno de lvaro Colom se han constituido en uno de los ejes ms importantes de su poltica social, sin embargo a pesar que se han impulsado millonarios proyectos afines a esta temtica an no se observa que se constituya un escenario favorable a la reduccin de la pobreza rural. Esto puede explicarse a raz de las diferentes concepciones prevalecientes acerca del Desarrollo Rural, las cuales podran definirse bsicamente en dos, las que ubican en el centro de las polticas la produccin en el campo y las que ubican a las familias campesinas. En relacin a la primera se observa la tendencia acerca de que a mayor produccin se generar mayor riqueza, lo que tendr como efecto directo la superacin de la pobreza. Tendencia que postula el empresariado agrcola, que pretende un mayor aprovechamiento de la tierra en favor de la productividad, lo que implica la explotacin de los recursos naturales mediante la aplicacin de tecnologas agrcolas, incluyendo la utilizacin de semillas transgnicas, fertilizantes y herbicidas qumicos, en amplios espacios de tierra. En esta concepcin el campesino solamente es visto como un trabajador de la tierra, el cual debe especializarse en su trabajo segn la demanda del mercado. Por otra parte las organizaciones campesinas e indgenas han tratado de impulsar un enfoque que ubique al campesino y campesina en el centro de las polticas, que reconozca al campo como un espacio en el cual se dan relaciones sociales y de produccin que generan alimentos, empleo e ingresos econmicos a las personas. El campo se comprende como el espacio en el cual se escribe la historia de las culturas que la habitan y donde las luchas de las comunidades les dan identidad a las personas. En este sentido se inserta en la vida econmica nacional mediante la produccin de alimentos que se consumen en todo el pas. Las demandas que se plantean desde este enfoque parten de la necesidad de la propiedad de la tierra para los campesinos; el derecho a utilizar los recursos, especialmente el agua; el control de los procesos polticos y sociales que se dan en el territorio comn; el respeto por el conocimiento y la tecnologa propia, especialmente las semillas nativas que han sido heredadas entre generaciones; el acceso a apoyos estatales para lograr invertir en la produccin agrcola, as como a los mercados nacionales e internacionales de forma justa. Sin embargo se observan contradicciones acerca del enfoque que podra constituirse en la poltica de desarrollo rural, especialmente a raz de la falta de claridad del gobierno de lvaro Colom para definirse. Esto a raz que por una parte acept los resultados del dilogo entre el gobierno y organizaciones campesinas, indgenas y ecologistas que desde hace ocho aos y durante tres gobiernos, han tratado de impulsar una Poltica de Desarrollo Rural Integral. Por otra parte se mantienen acciones que respaldan la inversin privada en el campo y que tienen como efecto la expulsin de la tierra de las familias campesinas, ya sea por medios judiciales o incluso violentos.103

b) PRORURAL como expresin de la agenda de competitividad en el campo:


El Programa Nacional de Desarrollo Rural, PRORURAL, fue creado mediante el Acuerdo
103 Recientemente el Presidente lvaro Colom acept el producto de este dilogo mediante el establecimiento de la Poltica de Desarrollo Rural
Integral, sin embargo el atraso para establecer una ley que respalde la misma y la recientemente anunciada incorporacin del Programa Nacional de Desarrollo Rural, PRORURAL, al Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, en el sentido de un viceministerio es considerado una de las ms fuertes contradicciones de la administracin de lvaro Colom al espritu que le dara vida a un Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral. Especialmente porque no se retoma la integralidad de las temticas que se discutieron en los dilogos, pero adems porque se postula por actividades agro empresariales que han sido cuestionadas por las organizaciones que conformaron la Alianza por el Desarrollo Rural Integral, ADRI.

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Gubernativo 189-2008, en el marco de la reforma al Acuerdo Gubernativo 112-2008 que cre la Comisin Nacional de Desarrollo Rural, CNDR.104 El PRORURAL se crea con el ...objeto de atender prioritariamente a las comunidades rurales del pas ms vulnerables a la pobreza y extrema pobreza, a travs del impulso a las actividades agropecuarias y forestales, el incremento de la inversin econmica productiva, acceso a infraestructura productiva, mipymes, as como a los servicios bsicos para su bienestar con el objeto de mejorar las condiciones de vida de su poblacin e incorporarla al desarrollo econmico nacional; para lo cual ejecutar diversidad de programas y proyectos relacionados al tema econmico productivo, reas de desarrollo rural, asistencia crediticia y asistencia tcnica, econmica y capacitacin no reembolsable. Adems este acuerdo establece el Fideicomiso Fondo Nacional de Desarrollo, FONADES, y deroga el Acuerdo Gubernativo 471-2006, del 11 de septiembre de 2006, mediante el cual se cre el Gabinete Especfico de Desarrollo Rural. Durante el 2009 el FONADES tuvo una asignacin inicial de Q52.9 millones pero su presupuesto fue incrementado a Q425.5 millones, cerrando el ao con una ejecucin del 94.5%. Para 2010 hasta el mes de abril se mantiene en Q52.9 millones, aunque la actividad de Fertilizantes e insumos agrcolas del MAGA tiene un presupuesto de Q155.6 millones y se ha anunciado que lo ejecutar PRORURAL.105 A pesar que se ha anunciado que PRORURAL desarrollar siete programas que de forma integral abordarn las problemticas vinculadas a la pobreza en el medio rural, hasta el momento se identifican dos actividades bsicas, el extensionismo, que implica el traslado de capacidades a la poblacin campesina y la entrega de fertilizantes. Una de las justificantes del programa es llegar a las poblaciones campesinas en situacin de extrema pobreza de forma focalizada, por lo que se ha planteado como estrategia de llegar a los municipios considerados ms vulnerables. En el proceso de apertura del programa el presidente lvaro Colom se pronunci a favor de reducir la pobreza sin paternalismo y asistencialismo, adems de indicar la conexin que este programa tiene con los programas impulsados por le Consejo de Cohesin Social. Sin embargo durante el primer ao de existencia se observ que si bien se realizaban acciones de traslado de conocimientos a nivel comunitario, tambin se impulsaron acciones contradictorias, por ejemplo el apoyo a monocultivos, como la Palma Africana que son promovidos por agro empresas consolidadas que han estado compitiendo por el territorio de las poblaciones campesinas empobrecidas. Otro ejemplo es la entrega a los campesinos de semillas que si bien son ms resistentes a algunas plagas, pero que desplazan las semillas criollas que han sido cultivadas por los campesinos a travs de las generaciones. Por otra parte, a pesar que se enfatiza que el PRORURAL se ha diseado para apoyar a los campesinos empobrecidos, en gran medida los apoyos que se brindan tienen como requerimiento el hecho de que estn organizados en asociaciones, una importante limitante para las poblaciones en situacin de pobreza extrema y que les excluye de la posibilidad de participar en las propuestas productivas que se llevan. En la actualidad PRORURAL mantiene algunos problemas administrativos que podran derivarse de su reciente instalacin, que se reflejan en falta de mobiliario o equipo, debilidades metodolgicas en su quehacer, o en un limitado nmero de personal. Sin embargo mantiene una importante presencia meditica que lo ha venido ubicando en el imaginario colectivo rural, especialmente en lo relacionado a la entrega de cupones para Fertilizantes. Prcticamente en todos los municipios visitados se identifica al PRORURAL como la entidad estatal que apoya en las temticas
104 Es importante observar que la publicacin entre ambos acuerdos se dio con una diferencia de tan slo tres meses. Diario de Centroamrica,
16 de julio de 2008.

105 Con informacin del Sistema Nacional de Contabilidad Integrado, SICOIN.

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vinculadas al desarrollo en el campo, inclusive ms fuerte que el MAGA. Se ha planteado que el PRORURAL es complementario a las acciones del MAGA en el sentido de atender algunas de las actividades que se han debilitado, aunque enfatizando en que su grupo meta es la poblacin campesina empobrecida y ante nuevas situaciones de riesgo. Sin embargo esta diferenciacin no se plantea claramente en el campo. Algunos funcionarios de ambas entidades manifestaron que el PRORURAL llegara a donde no llegara el MAGA, sin embargo esta medida que podra ser coherente no se plantea estratgicamente y no se observa una coordinacin adecuada. Se apunta al sujeto priorizado, no se trata de ampliar, se trata de priorizar. Posiblemente se mantenga el apoyo en Granos Bsicos y en Hortalizas especialmente ahora con la amenaza del Cambio Climtico.106 Estas vulnerabilidades son las que se supone requieren de nuevas estrategias que el MAGA ya no retoma: Guatemala es un pas muy vulnerable por lo que es fundamental la Extensin Rural. Por ejemplo en el caso de Atitln se requiere de una poltica de proteccin de suelos y de agua.107 Es un hecho reconocido por los funcionarios, tanto del MAGA como de PRORURAL, que durante los ltimos gobiernos se ha venido disminuyendo el apoyo a la produccin en el campo. En este sentido se reconoce como un avance el hecho de desarrollar una poltica especfica para aumentar la productividad en el campo, aunque con una nueva funcionalidad. El objeto del programa es buscar el desarrollo econmico en el rea rural, mediante el apoyo a productores de una forma integral. Llevamos un paquete tecnolgico, capacitaciones sobre cmo sembrar, distribucin de surcos, para que se mantengan y sean sostenibles y generen excedentes para obtener ingresos.108 El planteamiento de que PRORURAL est definido para apoyar a las poblacin campesina ms empobrecida ha sido cuestionada a raz que si bien se ubican en las regiones ms empobrecidas, la poblacin que se incluye en el programa requiere cumplir ciertos requisitos complejos de alcanzar. Entre los problemas que se tienen, vemos que se requiere de organizaciones legalmente constituidas y las organizaciones son muy frgiles. Adems se pide que sean solventes legalmente, que cuente con nmero de NIT, que tengan cuentadancia en la Contralora General de Cuentas. Apoyamos a las poblaciones ms pobres para que se legalicen, si hay inters.109 Estos requisitos se constituyen en un filtro que excluye a muchas personas, pero adems no se justifica el sentido de los mismos para alcanzar los objetivos, ya que si bien es positivo promover la organizacin reconocida jurdicamente, el objetivo de apoyar a la poblacin rural empobrecida se deja de lado. Visto en el mediano plazo esta situacin adems implica la profundizacin de la inequidad a lo interno de las comunidades. Evidentemente el enfoque que se asume para abordar la superacin de la pobreza es cuestionable metodolgicamente e incluso puede llegar a tener consecuencias negativas para las familias campesinas. Y en este sentido debe aclararse cul es la justificante para que el Estado promueva la introduccin de cultivos que se ha demostrado que afectan varios aspectos del Derecho a la Alimentacin para beneficiar a empresas particulares, especficamente la produccin de Palma Africana, con el argumento de apoyar a las comunidades rurales del pas ms vulnerables a la pobreza y extrema pobreza.110

106 107 108 109 110

Funcionario PRORURAL nivel central. Ibidem. Ibidem. Pro maz En el municipio de Ixcn se inform que el PRORURAL est promoviendo el cultivo de Palma Africana, mediante un prstamo blando que otorga por manzana de Q4,227, mientras que la empresa Palmas del Ixcn prestar Q400, pagaderos a 7 aos sin intereses. La promocin anuncia rendimientos de Q9,500 por manzana al ao, lo que est motivando que algunas personas estn comprando grandes extensiones para ingresar al programa.

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c) Programa Pro Maz:


El cultivo del maz se constituye en una de las acciones estratgicas para garantizar el Derecho a la Alimentacin, a raz que es el cultivo de mayor importancia en la alimentacin nacional, as como por razones culturales. En este sentido el programa Pro maz se enfoca en alcanzar la sostenibilidad productiva del maz, lo que desde el enfoque de PRORURAL de forma progresiva llevar a las familias campesinas a superar la pobreza. Cuando el pas era autosuficiente en cuanto a maz, no se le permiti desarrollarse a nivel empresarial, entonces eso tuvo implicaciones ms adelante. Es as como tratamos de desarrollar el enfoque de que el maz es rentable.111 En este sentido se plantea que la introduccin de nuevas tcnicas promover el incremento de la productividad, lo que ms adelante llevar a generar excedentes que pueden ser comercializados, lo cual se constituye en empleo y un mayor ingreso para las familias. Un ejemplo es la Mancomunidad Copn Chort, que tienen rendimientos de 25 quintales por manzana. Se requiere de 30 quintales para el consumo de una familia, pero hemos visto que cuando hay ms disponibilidad de alimentos consumen menos maz. Entonces buscamos que se generen excedentes, una meta sera llegar hasta los 59 quintales por manzana.112 Sin embargo aunque esta lgica podra promover el incremento de la produccin, no se garantiza que los precios se mantendrn favorables a los productores. Tampoco se est tomando en cuenta el papel de los intermediarios que presionan los precios a la baja, cuando se trata con productores, y al alza, cuando se trata con consumidores. Este caso evidencia la ausencia del papel regulador del Estado para equilibrar los precios, por lo que los esfuerzos para incrementar la produccin de pequeos productores pueden ser contraproducentes si no se tiene en cuenta el riesgo de los factores del mercado. El programa Promaz se pretende extenderlo a todo el pas, especialmente a las reas con mayor potencial que tienen hasta dos ciclos, como lo es Ixcn, Chisec y Petn, aunque dentro de un enfoque empresarial. Las dudas que se plantean en este sentido es si los pequeos productores tienen hoy da la capacidad participar en dicha lgica, y mientras estas capacidades se desarrollan, quin es el gran ganador de esta situacin. Sin duda el maz es rentable en tanto que es el alimento ms importante de la poblacin guatemalteca, pero es claro que an en los momentos de aumento de los precios la ganancia no llega al pequeo productor nacional.113 En el rea del ro Chixoy apoyamos a ADINK y han logrado superarse mucho, logrando una produccin de 2 millones de quintales anuales, por lo que actualmente tienen la capacidad de vender maz al PMA y MASECA, y si logran mantenerse su productividad tienen un mercado garantizado. Venden a MASECA de 2.5 a 3 mil toneladas a un costo de Q112 por quintal, lo que se puede interpretar como un buen negocio.114 Promover un enfoque empresarial de la produccin campesina conlleva dirigir la atencin a la produccin en el plazo inmediato: invertir en paquetes tecnolgicos, almacenaje y transporte, de forma permanente. Sin embargo un aspecto que est cambiando en gran medida las formas de produccin en el campo es la introduccin de semillas hbridas con el supuesto fin de mejorar el rendimiento en regiones que han sido afectadas por las nuevas condiciones climticas.115 Un caso ejemplar es el de un agricultor que logr rendimientos de 168 quintales por manzana con el
111 Funcionario Pro maz, nivel central. 112 Ibdem, funcionario Pro maz nivel central. 113 Durante los primeros meses del ao y hasta el mes de abril el precio del maz se ha cotizado a un promedio nacional de Q119. La estabilidad
del precio se justifica por una baja produccin y oferta. Informe del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria, PESA, Mayo de 2010.

114 Ibdem, Pro maz. 115 Las semillas Hbridas son cruces en un laboratorio de variedades puras de semillas que tienen caractersticas especiales para adaptarse a un
medio, pero que solamente pueden cultivarse una sola vez; sin embargo las semillas Hbridas tienen la caracterstica que en gran medida son infrtiles o disminuyen considerablemente la produccin en una segunda cosecha, aunque los hbridos no tienen patente. Por su parte las semillas criollas tambin son el producto de cruces de semillas pero de una forma natural

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paquete de semilla mejorada; lo que implic que no hubiera quema ni movimiento de tierra. El paquete tiene 2 litros de herbicida, un tratador de semillas, un fertilizador (fertimaz 1) frmula 1812-12 y una segunda aplicacin de 25-0-24.116 Sin embargo en la medida que la introduccin de las semillas hbridas conlleva la adquisicin de paquetes tecnolgicos, inaccesibles para los pequeos productores, en el mediano plazo se va constituyendo en una dependencia con las grandes empresas productoras de fertilizantes muy difcil de revertir, especialmente a raz que van desapareciendo las semillas criollas y el suelo va perdiendo su riqueza natural. Actualmente se considera normal que se pierda el 40% de la produccin de maz en estas regiones, y en este sentido el quehacer de PRORURAL se enfoca a dotar de fertilizantes, silos de almacenaje y la promocin de enlaces para la comercializacin. Tenemos que el silo metlico no es funcional, pues son regiones muy hmedas y hay que hacer esfuerzos para secar, sin embargo a pesar que en muchas ocasiones el maz se pudre se elaboran tortillas. Ya el INCAP ha insistido en el problema de las aflatoxinas117 por lo que estamos impulsando un almacenamiento familiar mediante silos de cierre hermtico, el cual no permite el intercambio de temperatura y humedad con el exterior. Esto impacta en cuanto que se evita gastos de pesticidas, se produce el CO2 y esto mata los insectos; una condicin necesaria es no pasarnos de un 14% de nivel de humedad. Pero los silos de 20 quintales tienen un costo de $280 dlares.118 En este sentido el apoyo a la modernizacin del proceso productivo del maz es positivo, aunque podra ser insostenible si no se toma en cuenta las variables del mercado, que implica que se podra tener un efecto contraproducente para los pequeos productores, por lo que ms all de promoverse enlaces de comercializacin debera recuperarse el papel regulador de los precios por parte del Estado, con el objeto de no promover nuevas situaciones de dependencia con la grandes empresas alimentarias.

d) El programa de Fertilizantes:
Uno de los programas ms visibles del PRORURAL es el de Fertilizantes que se limita a la entrega de fertilizantes qumicos para los campesinos, mediante la distribucin de cupones canjeables por una cuota de fertilizante que ha variado en el transcurso del actual gobierno. En el ao 2009 la seleccin de las personas que recibieron el cupn se realiz mediante la conformacin de un grupo denominado Junta de Transparencia Municipal, conformada por las OMP que brindaban informacin sobre pobreza en las comunidades y personas de sociedad civil, como representantes de asociaciones de campesinos, asociaciones de ganaderos, las iglesias catlicas y evanglicas y un COCODE. La Junta de Transparencia Municipal seleccion a los campesinos que ingresaron al programa, ellos clasificaron, elaboraron nminas, registraron las copias de las cdulas, los formularios, haban casi seis mil solicitudes, pero no sabemos cunto se entreg, ya que contrataron una empresa para seleccionar y el Banco Crdito Hipotecario Nacional elabor los cupones.119 El conjunto de quejas al proceso implic que se respondiera con el argumento de que ellos solamente hicieron listados y que la empresa defini a quin entregar. Cada cupn tena un costo de Q210, bajo el supuesto que la gente poda comprar un saco de fertilizante y una bolsa de herbicida Gramoxn, aunque las diferencias de los precios implicaron que este clculo fuera inexacto y que no funcionara como se esperaba. Se fue al agro servicio para explicar las posibilidades de compra, pero en algunos casos daban herramientas.120 Los
116 Ibdem, Pro maz.

117

118 119 Ex funcionario del Programa de Fertilizantes. 120 Ibdem.

Las aflatoxinas son compuestos secundarios de los mohos del gnero Aspergillus, los cuales ejercen efectos txicos y potencialmente cancergenos sobre animales y seres humanos. Ibdem, Pro maz.

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funcionarios entrevistados reconocen que en aos anteriores se dieron situaciones negativas que obligaron a adoptar el mecanismo de la conformacin de las Juntas de Transparencia Municipal aunque an no se garantiza totalmente que se cumpla el objetivo buscado. Entre las situaciones negativas tenemos que en 2007 algunas personas de dinero juntaron cdulas y acapararon el producto. Esta vez fue un poco ms diferente, estuvo ms distribuido y no se junt en un solo lugar; en todo caso si el campesino vende su cupn es su problema, ellos fueron los que perdieron, adems debemos tener claro que es solamente un pequeo incentivo para el agricultor, no se pretende cubrirle todas sus necesidades. Exista el riesgo que un padre inscriba adems a sus hijos mayores de edad. Entraron algunas mujeres, aunque concretamente iba orientado a los hombres como cabezas de familia.121 Para definir los lugares adonde llevar los cupones se basaron en la informacin no actualizada que maneja la SEGEPLAN. Se plantearon beneficiarios individuales, aunque algunas organizaciones pidieron hasta 50 cupones, entonces se buscaron mecanismos para evitar muchos gastos. Se supone que se orienta a campesinos que poseen de 1 a 3 manzanas, no para quien tenga hasta 15 manzanas. Se podra decir que el programa funcion bien, aunque los impactos en la gente son muy limitados. Las municipalidades colaboraron, pero parece que no se quiso involucrar a los alcaldes, aunque algunos aprovecharon para hacer mtines; algunas personas estaban descontentas pero no hubo mayor problema.122 En este sentido se observa que no se garantiza que la definicin de los listados fuera la ms eficiente y que se apegara a criterios de objetividad, en tanto que en alguna medida se dej en manos de las autoridades municipales la definicin de los beneficiarios sin que se tuviera la capacidad de constatar la veracidad de la informacin acerca de la propiedad de la tierra. Por otra parte se dej fuera gran parte de las familias encabezadas por mujeres.

Grfica Nmero de beneficiarios por departamento Programa de Fertilizantes PRORURAL 2009 y 2010

121 Ibdem. 122 Ibdem

56

100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0

Nuevos beneficiaros 2010 Beneficiarios 2009

El Quich

Guatemala

El Petn

Chimaltenango

El Progreso

Chiquimula

Izabal

Jalapa

Jutiapa

Escuintla

Totonicapan

Huehuetenango

Quetzaltenango

San Marcos

Sacatepquez

Santa Rosa

En relacin al uso de fertilizantes qumicos se reconoce que su utilizacin es compleja y no se est capacitando sobre su uso. Algunos trabajadores de PRORURAL manifestaron que este programa es un desperdicio de recursos que no implica un cambio importante en las capacidades productivas de la poblacin campesina, y que los principales beneficiarios son las empresas agropecuarias locales y especialmente las empresas que producen el fertilizante.123 El problema de los fertilizantes qumicos es que no se manejan bien, es necesario que lo que se aplica se quede en el suelo, entonces lo que hay es falta de conocimiento para aplicar el insumo ms adecuado (herbicida, fungicida, fertilizante) es necesario dosificar el fertilizante, por ejemplo el tema del tomate que est siendo afectada por la mosca blanca y el exceso de siembra. 124 Aunque esta lgica no es compartida por todos los funcionarios de campo que reconocen que el uso de fertilizantes tiene aspectos positivos en lo inmediato, pero que poco a poco va implicando un debilitamiento de los suelos que provoca la necesidad de aplicar fertilizante permanentemente.

d.i

Percepciones comunitarias sobre la pertinencia de los abonos qumicos

En el mbito comunitario es perceptible en alguna medida el reconocimiento de que la aplicacin de abonos qumicos tiene beneficios solamente en el corto plazo, pero que en el mediano y largo plazo implica el agotamiento de la tierra, sin embargo es recibido en tanto que es una ayuda que incrementa la produccin. Tambin se observ que el apoyo es recibido a pesar de estar conscientes de esta situacin, pero con el objeto de intercambiarlo por otros bienes de consumo.

Municipio

Percepciones Nos han dicho que estamos matando nuestras plantas y la tierra por usar abonos qumicos, pero eso es lo que traen, entonces no sabemos qu pasa, quisiramos abonos orgnicos, aprender a usarlos, adems el qumico es muy caro.

El Estor

123 El hecho que las actuales autoridades del PRORURAL provengan de una empresa productora de Fertilizantes (DISAGRO) ha motivado la
mayora de las crticas al programa, temtica que fue evadida por algunos de los funcionarios entrevistados.

124 Ibdem.

57

Suchitepquez

Baja Verapaz

Alta Verapaz

Retalhuleu

Solol

Zacapa

Un seor dice que recibi una capacitacin para usar el abono qumico, y trata de explicarle a la gente para explicarles para usarlo, pero ahora nadie explica y la gente no lo usa bien. Solo lo entregan y dejan que la gente lo use sin saber cmo. Tambin con los herbicidas, la gente no los sabe usar y son hasta peligrosos. Las plantas se miran bonitas un tiempo, pero despus pasan cosas que no sabemos porqu pasan, la siguiente cosecha no crece bien y entonces tenemos que comprar el abono, antes la gente no los usaba y ahora no podemos producir sin el. Santa Catarina Ixtahuacn Fuente: Como agricultoras estn conscientes que esto es malo. El fertilizante qumico le quita la fuerza a la tierra, as que prefiere el abono orgnico. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

Este programa tuvo muchas crticas, especialmente porque implic la distribucin del fertilizante de una forma homognea, no segn las necesidades, y porque hubo muchos problemas en la entrega de los cupones, los cuales adems eran intercambiados a precios comerciales, lo que motiv que cuando el precio no se ajustaba se hicieran ajustes con otros implementos agrcolas. Adems la aplicacin del fertilizante se realizaba sin mayor conocimiento por lo que se considera que en gran medida se perda contaminando la tierra, lo que adems implica que la tierra perda su riqueza volvindose ms dependiente de los mismos. El ao 2010 con el programa de Fertilizantes se quiere regionalizar en 4 regiones, pues en la regin norte se requiere ms Zinc y en oriente se requiere ms Boro (se aplica 3 quintales por siembra y tiene un costo de Q2,380 el paquete). Se trabaja como fortalecimiento organizativo, se hace un contrato con la organizacin y sta hace contrato con los agricultores, para que paguen para crear un fondo revolvente, aunque no sea necesariamente para producir maz.125

d.ii

Sobre la suficiencia del apoyo

Es generalizada la percepcin de que el volumen del apoyo que se otorga en cuanto a fertilizantes es mnimo y no implica un impacto significante en la produccin. Adems se menciona la dbil capacidad administrativa para realizar las entregas, tanto en momentos en los que se ha realizado entrega directa como cuando se entregan cupones. Tambin se reconoce la baja calidad de las marcas a las cuales se puede acceder y en algunos casos ya se percibe situaciones de dependencia del abono para realizar las actividades agrcolas.

Municipio

Percepciones Necesitan el abono, pero hay diferentes marcas de diferente calidad, necesitan tambin de subsidios. Al inicio se entregaban dos bolsas de semilla mejorada y 8 bolsas de abono, se ofreci asesora tcnica y financiera y 1 quintal de abono por persona. Hace 4 meses se entreg el cupn para fertilizantes de PRORURAL, pero eso fue todo. Se dice que hay una Comisin Municipal y que fue a travs del COCODE. Un quintal de fertilizante no es suficiente, cuando se necesitan 6 quintales por manzana, y

Ixcn

Mazatenango

125 Ibdem.

58

cuando las necesidades de las personas son muy diferentes de unas a otras. No se planifica bien la entrega, dan en momentos no adecuados, ac se necesitara en abril por ejemplo. Entonces vemos que todo es negocio, y las cosas salen cuando hay excedentes en las empresas. Coatepeque La ayuda de Q210 es muy poco, debera ser de Q500 para que realmente se pueda hacer algo. Se hizo un listado de 40 personas y sin embargo solamente vino para 25. La Junta Municipal de Transparencia seleccion a 20 personas por comunidad para entregar cupones, fueron 200 familias, es decir 10 comunidades de 48 que hay en todo el municipio. La comunidad podra tener unas 1,200 personas en situacin de pobreza extrema, pero solamente les dieron de 30 a 35 cupones. El 2009 dieron ayuda de fertilizantes por medio de la Municipalidad, les dieron los cupones, aunque no fue para todos. Como cosechan dos veces al ao no sirvi mucho, pero sin el abono no se puede producir, la tierra no es muy buena. Gastaron en ir hasta El Estor por los fertilizantes. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

Santo Domingo Suchitepquez

El Estor

Fuente:

d.iii Desconfianza sobre el programa


Es evidente el descontento acerca de la transparencia de los mecanismos utilizados para definir a quienes se les otorga el apoyo y son frecuentes los relatos acerca de trfico de influencias y corrupcin, tanto en el nivel municipal como comunitario. El mecanismo de las Juntas Municipales de Transparencia no garantiza una adecuada distribucin del apoyo, algo en lo cual tambin afecta la debilidad de los mecanismos de informacin que disponen las municipalidades, lo que ha llevado a realizar entregas homogneas o arbitrarias.

Municipio

Percepciones Nos han dicho que tenemos que pagar Q190 por dos sacos, eso lo dijeron por medio del COCODE. Cuando vino el fertilizante unos recibieron y otros no, pero no sabemos porque, o qu se hizo para escoger a los beneficiarios. Pasan cosas raras, cerca de la casa de una seora estaban descargando fertilizantes a las 9 de la noche, pero al da siguiente la gente iba a preguntar y dijeron que ya les haban dado, pero se sabe que una persona compr todo, una agro veterinaria. Cuando entregaron los cupones los fertilizantes estaban ms caros, entonces tenan que comprar los de mala calidad y algunas personas tenan que poner de su dinero para poder comprar los de mejor calidad. Algunas personas vendan los cupones y adems solo llegaron 20 cupones y mucha gente que no recibi estaba molesta.

Morales

San Lucas Tolimn Santa Catarina Ixtahuacn Coatepeque

La Municipalidad influy para el reparto de los bonos para fertilizantes, pidieron datos de las familias, copia de cdula y ellos definieron a quien beneficiar. Pero hay casos de esposas y esposos beneficiarios. Ac solamente dan el fertilizante, dieron un quintal por familia, pero sabe de familias que recibieron hasta 15 quintales porque varios miembros recibieron por separado. Se supone que el COMUDE municipal hizo la priorizacin, pero esto no est claro, pues con la municipalidad de Coatepeque hay mucha desconfianza; hay muchos problemas de

59

corrupcin y en este caso han buscado personas con liderazgo que luego no buscan el bien de la comunidad. En Los Cerros hay un problema muy fuerte con una lidereza que pertenece a la UNE y que le dieron 50 cupones para que los repartiera como ella pensara mejor; ella tiene muy buena comunicacin con el partido y por esto se les adelant al COCODE. El Alcalde Municipal dijo que era para las personas ms pobres, pero en algunos lados cobraron Q25 por entregar un cupn. En la comunidad solamente 15 personas fueron favorecidas de los 50 cupones, pues la seora lo reparti fuera de la comunidad, a vecinos que no estn con el COCODE e incluso a no sembradores. Otro seor hizo un listado para el abono, y le sac Q43 a cada persona, el caso es que ese abono qumico tena un costo de Q250. Entre los conflictos de estos programas el ms evidente fue el de PRORURAL, por el tema de los cupones para obtener fertilizantes, pues fue muy poco y mucha gente no lo consigui, aunque finalmente dieron 500 cupones ms. No dieron el abono cuando era el momento. La gente se decepcion pues nos decan que aplicramos abono qumico para aumentar el rendimiento, y finalmente no haba, vino hasta la segunda fase. Se entrego 4 quintales por manzana, pero solamente fueron beneficiadas 14 personas en toda la comunidad, porque haba que devolver el dinero en semillas y no queran endeudarse. Pero adems coincidi con la sequa y la mancha de asfalto. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

La Libertad

Sayaxch

Fuente:

e) El programa de Extensin Rural:


En gran medida el PRORURAL es reconocido en el campo por las acciones que se desarrollan por parte del programa de Extensin, especialmente porque es el programa con presencia ms regular en el campo. Sin embargo a pesar que estas acciones son reconocidas positivamente tienen recursos muy limitados para lo que se propone y el personal es insuficiente. En Extensin trabajan los huertos familiares, tinacos, cisternas comunales para agua de lluvia, lombricompostura. En todo el pas trabajan actualmente 992 personas, entre extensionistas y promotores y se hacen es uerzos porque se incremente el nmero, es fundamental este programa para la transferencia de tecnologa.126 (...) Actualmente contamos con 4 tcnicos agrcolas para el municipio, adems 2 maestras para el hogar.127 Se observ buena aceptacin por parte de las comunidades visitadas ya que parte de una modalidad que se vena desarrollando desde que lo aplicaba el MAGA, la organizacin de un grupo en la comunidad, la seleccin de un promotor local y cierta autonoma para escoger los cultivos que se pretende aplicar en la comunidad: Entre los requisitos para ser Promotor Rural es, primero ser egresado de alguna escuela de agricultura, segundo que sean o que vivan en el lugar de trabajo, y tercero que hablen el idioma local. Generalmente tenemos que adems son lderes de las comunidades con capacidades generadas en otros proyectos de desarrollo.128

e.i

Sobre desempeo:

126 Ibidem. 127 Funcionario PRORURAL Ixcn. 128 Funcionario Pro maz.

60

Las percepciones que tienen las personas vinculadas con la ejecucin del programa no son tan positivas y es frecuente la crtica de presencia espordica y la debilidad de las acciones, situacin que es reconocida por los propios trabajadores. Tenemos muchas carencias, por ejemplo no tenemos telfono propio, tenemos que gastar de nuestro celular, solamente hay una computadora para la oficina, no hay mobiliario para toda la gente, o no hay motos o por ejemplo no se nos reconocen gastos de transporte cuando tenemos que salir; los tcnicos tienen que atender a 11 comunidades cada uno, brindndoles asistencia tcnica, para aclarar dudas o explicarles procedimientos administrativos para realizar gestiones. Tampoco nos han aumentado el sueldo desde el inicio del programa y realmente no nos alcanza. 129 Pro-extensin no tiene vehculos, aunque en La Libertad est presente en 25 comunidades. De su mismo sueldo tienen que resolver, pero esto es por lo nuevo del programa, es algo que tiene que solucionarse.130 Estas ineficiencias deben ser resueltas por los propios empleados de PRORURAL de cualquier forma si se pretende realizar alguna accin, ya que en caso contrario no se podran reportar acciones. Mantenemos problemas de presupuesto para trabajar en las aldeas, entonces tratamos de aprovechar los recursos de la comunidad: pedimos semillas a las asociaciones o las compramos para llevar a las comunidades, pero ponemos de nuestro propio dinero para tener algo que llevar, ya que normalmente no hay.131 Nosotros mismos compramos las semillas, pero no hay vehculos, gasolina, ni apoyo administrativo o secretarial.132 Se observ que el trabajo con mujeres es muy dbil y poco planificado, depende en gran medida de la iniciativa y conocimiento de las capacitadoras que tratan de impulsar acciones en las comunidades pero de una forma muy espordica y sin mayores insumos para realizar su trabajo. En algunos departamentos se indic que se realizan diagnsticos para definir las lneas de trabajo, aunque con lo escaso del personal se percibe que no es posible darle un sentido de continuidad. Por otra parte las actividades que se plantean no superan las tradicionales actividades laborales de las mujeres campesinas. Hay una extensionista que brinda capacitaciones sobre como realizar comidas, pasteles, huertas. Se realizan dos visitas a cada comunidad al ao, es la meta, aunque hay comunidades muy aisladas donde es difcil llegar. La extensionista tiene que cubrir prcticamente todo el municipio, no cuenta con material educativo para realizar sus capacitaciones, as que es difcil saber si tiene xito en su trabajo, solamente se verifica que haya llegado y haya realizado una actividad.133 Las educadoras para el hogar, no tienen mayor relacin en su trabajo, ellas miran las necesidades de las personas y de ah proponen que hacer como pasteles, manualidades, tejidos, corte y confeccin.134 Se cuenta con una trabajadora para el hogar que promueve los temas de economa familiar, salud reproductiva, preparacin de alimentos. Pero no contamos con manuales para trabajar, ni afiches para promover ideas o brindar informacin. 135 En algunos casos se observ mayor coherencia de lo que debera ser el trabajo con mujeres, orientado a la promover el desarrollo de capacidades para afrontarlos problemas comunitarios, sin embargo lo limitado de los recursos supone dificultades que no se estn abordando. Tenemos una Unidad de Gnero que la compone una sola persona que trabaja en Solol y Totonicapn. Su objetivo es promover el enfoque de gnero y el respeto al medio ambiente. Se promueve la participacin de la mujer en los proyectos productivos y fortalecer a las beneficiarias de los proyectos. Han apoyado los proyectos de alfabetizacin, de salud reproductiva y sobre la violencia
129 130 131 132 133 134 135
Funcionario PRORURAL Chisec. Funcionario PRORURAL Petn. Funcionario PRORURAL Chisec. Funcionario PRORURAL, Solol. Funcionario PRORURAL Chisec Funcionario PRORURAL Petn. Funcionario PRORURAL Solol.

61

intrafamiliar. Hemos diseando talleres de Autoestima, Educacin Sexual y Participacin Ciudadana, adems sensibilizacin para que acudan y participen en los COCODES y COMUDES. Otro componente es el tema de la Educacin para el Hogar. Elaboramos nuestros propios materiales didcticos en la oficina. Pensamos promover proyectos orientados para mujeres, en la produccin de hongos, invernaderos y tomate, pero de momento no tenemos fondos para impulsarlos.136

Municipio

Percepciones Los primeros apoyos se echaron a perder y por ejemplo el abono no lleg.

Ixcn

El promotor se capacit durante tres meses en hortalizas, huertos familiares, vacunas para animales, reforestacin, pero finalmente no hubo insumos. Le pagaron Q1,500 al promotor para que estuviera en toda la capacitacin. Los tcnicos vienen un rato y luego se van, asesoran en colmenas y a las mujeres en panadera. El trabajo del tcnico es dbil, debera estar en el campo y se ven muy oficinistas, ven a 10 promotores comunitarios cada uno. Ellos dicen que no tienen fondos, que son muy dbiles. Dicen que se realiz un monitoreo de la situacin en agricultura, de la cantidad de silos existentes, pero hasta el momento se desconoce los resultados. Hay mujeres en proyectos de pollo de engorde, pero esto lo realizan especialmente en sus hogares. Piensan que ha sido positivo para las mujeres, lo que les ha permitido aumentar el consumo de carne; adems esto implica ms independencia para ellas y lo pueden planificar.

La Libertad

El grupo de 15 mujeres est desde hace 6 meses, aunque hasta el momento los huertos no han funcionado mucho. Se enfocan en proyectos de huertos caseros y mixtos. En el municipio hay 25 promotores y la idea es que haya un promotor por comunidad, atendidos por 7 extensionistas, los cuales estn toda la semana en el campo. Son ingenieros agrnomos y son quienes consiguen las semillas. Es un proceso positivo, ya que estn aprendiendo, aunque los retrasos en la entrega de las semillas los ha afectado un poco. Para desarrollar el proceso vinieron a hablar a la Junta Directiva del COCODE y se conform el grupo mitad hombres y mitad mujeres, sin embargo por la naturaleza del proyecto fueron quedando especialmente mujeres. Pero fue el grupo el que decidi qu hacer y qu sembrar.

San Lucas Tolimn

Los paquetes de semillas y asistencia tcnica se canalizan por medio de la municipalidad, llevan bolsas solidarias y hay un tcnico agrcola para todo el municipio. La municipalidad form Juntas Directivas en cada comunidad, pero eran gentes afines a ellos. Decan que tenamos que cambiar las mentalidades, que haba que diversificar pues haban muchas prdidas y no se poda depender de unos pocos cultivos. Entonces trajimos naranja, coco y otras frutas, algunas personas decan que s, pero esperaban ms semillas, pero como no haba entonces nos dijeron que las buscramos en la misma comunidad, entonces trabajamos los mangos. Finalmente no trajeron semilla y la gente se fue decepcionando. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

Sayaxch

Fuente:

136 Funcionario PRORURAL Solol.

62

2.1.5 Fondo de Tierras, FONTIERRAS.


El Fondo de Tierras funciona a partir del ao 1999, mediante el Decreto 24-99 con el objeto de facilitar el acceso a la tierra de la poblacin campesina, la resolucin de los conflictos derivados de las incertidumbres en relacin a la propiedad de la misma y apoyar en la regularizacin de los procesos de adjudicacin de tierras del Estado. El mecanismo que se establece para otorgar tierra a la poblacin campesina es el de Reforma Agraria asistida por el mercado que consiste en que los beneficiarios identifican una tierra atractiva y los dueos de la tierra venden de forma voluntaria, mientras que el gobierno intermedia en la negociacin de los precios y la compra de la finca.137 Actualmente este sistema se considera fallido, en tanto que gran parte de las familias que lograron acceder a tierra por este medio fracasaron o se encuentran en una situacin difcil para pagar el crdito, lo que les ha llevado a vender sus tierras. Actualmente el FONTIERRAS atraviesa una situacin de crisis, motivada a raz que concluy la etapa prevista para que cumpliera sus funciones, aunque evidentemente su quehacer se vio limitado por razones polticas.138 Recientemente se aprob el Decreto 7-2010 que reforma el artculo 26 de la Ley del Fondo de Tierras, mediante la cual se instituye como una poltica permanente, y para que cuente con fondos propios, sin embargo no se observan cambios funcionales. La Poltica y la propuesta de Ley de Desarrollo Rural Integral afirman las funciones del FONTIERRAS en los mbitos regularizacin, compra-venta y arrendamiento. Actualmente se est en una reingeniera del FONTIERRAS, con dos retos principales: Mejorar la eficiencia en las operaciones y mejorar la coordinacin interinstitucional.139 El FONTIERRAS ha venido disminuyendo su presupuesto de forma considerable, lo que ha implicado la postergacin de las actividades que se planteaba. Adems de forma gradual se fueron abandonando las actividades de acceso a tierra, para centrarse en apoyar procesos de alquiler de tierras, lo que implica que se perdi su naturaleza desde hace varios aos. Sin embargo, an con esta situacin se considera que el alquiler de tierra se ha constituido en uno de los pocos mecanismos de asistencia con que cuentan las familias campesinas sin tierra para poder trabajar. Este ao se compraron cinco nuevas fincas. De las 150 que se han comprado en los diez aos de funcionamiento del Fondo, hay 60 que van bien (estn pagando o todava no ha vencido su periodo de gracia); 50 en procesos de renegociacin y 40 con problemas mas graves (de propiedad, deserciones altas etc.) que requieren un trato particular.140 Es fundamental mencionar que tal disminucin presupuestaria es injustificada especialmente porque la misma ley que le da vida al FONTIERRAS especificaba un monto para su funcionamiento, el cual adems no se cumpli a cabalidad.141

Cuadro 3 Porcentaje del gasto del FONTIERRAS en relacin al gasto total 2004-2008 En porcentaje 137 Para un anlisis ms detallado del funcionamiento del FONTIERRAS, consultar el estudio: FONTIERRAS: El modelo de mercado y el acceso a la 138 139 140 141
tierra en Guatemala. Balance y perspectivas. Byron Garoz y Susana Gauster. CONGCOOP. Guatemala, 2002. Estaba contemplado que el FONTIERRAS tuviera financiamiento hasta el ao 2008 Entrevista funcionario FONTIERRAS, nivel central. Ibdem. El FONTIERRAS deba contar con un financiamiento anual para funcionamiento e inversin por parte del Organismo Ejecutivo (artculo 26, Decreto 24-99); adems se estableci un Fondo de Garanta de Q300 millones anuales y se previ la captacin de otros recursos financieros en la medida de las posibilidades.

63

Descripcin FONTIERRAS Gasto general (millones de quetzales) % del total del gasto

2004 291.7 28825.6 1

2005 217.5 32385.2 0.7

2006 180.4 37704 0.5

2007 180.4 40198.2 0.4

2008 141.8 42535.5 0.3

Fuente: Zepeda, Ricardo. El cumplimiento del Derecho a la Alimentacin en Guatemala. Estudio de monitoreo del Derecho a la Alimentacin mediante la utilizacin de la herramienta presupuestaria. CIIDH/FAO. Guatemala, 2009.

FONTIERRAS tiene su propio programa de asistencia tcnica, pero el mismo no es visible dentro de las polticas que se aplican en este sentido por la debilidad de su presencia, de hecho en ninguna de las comunidades visitadas se reconocen este tipo de actividades. Se est dando un cambio de concepto, principalmente orientar las acciones al grupo; calificar al grupo, no (solo) a las personas individualmente; coordinar extensionismo (la modalidad) con el MAGA y PRORURAL pues se est buscando institucionalizar de nuevo un sistema de extensionismo; FONTIERRAS tiene su propio equipo de asistencia tcnica, pero pretende coordinar modalidad de darla. Eso implica la orientacin al fortalecimiento organizativo-empresarial del grupo (organizacin para produccin y comercializacin); una visin ms integral (incorporando enfoque de gnero, ambiental etc.); equipos multidisciplinarios; visin grupal; extensionista como gestor de desarrollo.142

a)

Programa de Arrendamiento de Tierras:

En tanto que el crdito para la poblacin campesina es algo sumamente complejo de acceder, no solamente por las condiciones que se requieren en la banca privada, sino adems por los altos intereses inaccesibles para la poblacin empobrecida, el programa es una de las pocas posibilidades que existen para poder desarrollar las actividades campesinas. Se considera una herramienta gil para facilitar recursos para la produccin. Hay consciencia de que este recurso no se usa (exclusivamente) para arrendamiento de tierras, sino para compra de insumos, pago de deudas y otras; sin embargo es lo que la Ley del FONTIERRAS permite (crdito para arrendamiento) y se le est dando un uso ms amplio. Al final sirve para fortalecer la economa campesina y la produccin alimentaria (principalmente maz pero tambin hortalizas). Se estima que alrededor del 10 por ciento del maz producido en el pas, lo produce gente beneficiaria del programa de Arrendamiento (en 2008); por lo cual el aporte del programa a la produccin alimentaria es considerable.143 Durante 2009 hubo 140 mil solicitudes para arrendamiento de tierras, pero en tanto que el FONTIERRAS no tena asignacin presupuestaria este ao se benefici nicamente a 32 mil personas, dndose prioridad a las personas que han logrado solventar su deuda del ao anterior, aunque unas 10 mil personas solventes no pidieron prolongacin. Ellos tienen derecho a beneficiarse de nuevo (se convierte en un fondo revolvente para ellos). La recuperacin de la deuda gira alrededor del 70 80%. (...) El beneficio se ha reducido a un crdito blando, de Q. 2000. Q. 1700 fijos y 300 de descuento si se paga a tiempo. Entre los aspectos que se consideran positivos de este programa es que tiene una amplia cobertura, alcanzando actualmente a 280 municipios. Para cuando haya nuevas solicitudes, se plantea que la pre-seleccin (calificacin de solicitudes y depuracin de formularios) se hagan
142 Funcionario FONTIERRAS 143 Ibdem.

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desde las sedes regionales/departamentales/municipales del FONTIERRAS y la seleccin final en la sede central. Como requisitos para acceder al crdito de Arrendamiento estn los siguientes: Que ni el deudor ni el fiador estn endeudados con FONTIERRAS Que no hayan sido beneficiados por otros programas del FONTIERRAS (compra-venta, y regularizacin.) Carencia de bienes. En el municipio de Ixcn actualmente solamente se atiende a 9 liberalizaciones de tutela y problemas de escrituracin. En diez aos de trabajo hubo algunos avances: 85% est regularizado; 25% de regularizacin del casco urbano, y 30% se encuentra en proceso.144 Sin embargo la oficina es muy dbil, solamente tiene 4 empleados para todo el municipio de Ixcn y Raxhuh. Trabajan en 12 polgonos, pero an no hay regularizacin. En el departamento de Petn prcticamente no funciona el programa de Arrendamiento: En cuanto a arrendamiento como tal, se trabaj ms en occidente, ac la gente quiere ser propietaria; para 2008 haban 605 arrendamientos, cuyo monto es de Q2,700, pero no se sabe si se le dar seguimiento. Los municipios que incluye son Sayaxch, La Libertad y San Luis, pero en Sayaxch est el problema que est en un rea protegida, entonces el CONAP apoya para irlos trasladando a otra rea.145 Entre las dificultades para otorgar crditos se observa: Es muy lento el proceso, hay que realizar una caracterizacin socioeconmica, un estudio catastral y registral del inmueble. Adems podemos ver que hay personas que realizan actos de mala fe, como por ejemplo vender previamente pedazos de tierra. Adems hay que pedir una consultora que la paga el FONTIERRA para realizar una investigacin registral, la cual si se pasa de Q20 mil entonces hay que subirla la pgina de Guatecompras, lo que implica unos dos meses. Adems estudios de capacidad y uso de la tierra, por ECUT; la etapa de campo dura unos 15 das hbiles; el avalo lo hace el BANRURAL, el cual trae en un sobre cerrado el precio de la tierra y FONTIERRA paga al BANRURAL por este avalo. Hay que demostrar al Consejo Directivo de FONTIERRA cmo es que la gente pagar la deuda, y esto sigue un proceso de hasta 8 meses. En concreto podemos decir que los procedimientos se basan en un reglamento que atrasa todo. En San Lucas Tolimn se considera que el programa no ha sido exitoso: El ao pasado se beneficiaron 600 familias, pero muchos no pudieron pagar el prstamo y como este ao solo siguieron los que haban pagado, se redujo el nmero de beneficiarios a 200. En condiciones de pobreza (extrema) los prstamos son una desventaja pues por muchos motivos luego no se los puede cancelar. Y si no se est al da, luego ya no se puede aplicar a ningn proyecto gubernamental, pues el sistema depura automticamente a la gente que est en rojo.146 En el caso del Programa de Arrendamiento, las municipalidades pueden gestionar con el FONTIERRAS, pueden respaldar las solicitudes que vienen directamente de las comunidades.

a.i

Percepciones comunitarias sobre el Programa de Arrendamiento de Tierras

Las percepciones comunitarias sobre el Programa de Arrendamiento de Tierras de FONTIERRAS


144 Funcionario FONTIERRAS Ixcn 145 Funcionario FONTIERRAS Petn 146 Funcionario Municipalidad de San Lucas Tolimn.

65

son escasas en tanto que es un programa con baja cobertura, de cuya existencia se desconoce en la mayora de los municipios estudiados. Las pocas opiniones sobre el mismo enfatizan en el agotamiento de esta poltica, especialmente en el sentido que no es funcional por escaso monto que brinda, el cual adems es un subsidio mnimo. En este sentido no se constituye en una opcin que implique una alternativa a la situacin de carencia de tierra, que adems significa un riesgo pues no se garantiza el xito de las actividades agrcolas de los campesinos empobrecidos.

Municipio

Percepciones Arrendar tierras era de sobrevivencia, por ejemplo las viudas compraban cerdos o adquiran crditos pecuarios, porque tierra prcticamente no hay. Entonces esto mantiene a la gente trabajando y adems le da sustento. Berger redujo la ayuda a Q2 mil, de los cuales Q1,700 era crdito y solamente Q300 era el subsidio, entonces se perdi la naturaleza del subsidio porque adems al que paga se le sigue dando y cuando no se puede sale del programa. El programa de Arrendamiento funcionaba mediante prstamos revolventes de Q700 para insumos, pero no lo dieron cabal y dieron azadones, lima, aceite, arroz y frijol.

Mazatenango

Santo Domingo Suchitepquez

El arrendamiento antes era de Q3000 y se fue recortando hasta llegar a Q2000. Entonces ahora ya nadie recibe, no se quieren arriesgar pues el plazo de vencimiento es de 6 a 8 meses. Otro problema es que las cosechas a veces fracasan y haba que devolver Q2000, adems no tenan abono y ya es muy necesario. El subsidio de Q300 es muy poco, antes dieron hasta Q2000, se devolvan Q1 mil y Q1 mil era regalado. Hoy solamente dan Q300 de subsidio y hay que devolver Q1,700. Un seor pidi Q25 para hacer vueltas y llenar formularios y luego les pidi Q150 a cada uno. Se sabe que a l le dan prioridad para hacer gestiones, pero el COCODE debera ser el que llene el formulario y que haga gestiones. Sabemos que hay un programa bueno que est otorgando tierras, que da crditos y es en cuotas cmodas, nos gustara entrar pero no sabemos con quien se hace. Elaboracin propia a partir de la realizacin de grupos focales, entrevistas colectivas e individuales realizadas entre los meses de noviembre de 2009 y febrero de 2010.

Coatepeque

Morales Fuente:

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Conclusiones y recomendaciones:
Sobre la situacin de pobreza y hambre: 1. El estado de la situacin de la pobreza y el hambre en Guatemala mantiene una tendencia de agudizacin que se vio profundizada con la situacin de emergencia alimentaria regional, cuyo cambio en sus indicadores tienen una vinculacin muy dbil con la aplicacin de las polticas agrcolas y de seguridad alimentaria y nutricional aplicadas por el Estado. 2. El incremento de la pobreza se vincula en mayor medida con las polticas de apertura comercial, que ha implicado un retroceso en las capacidades productivas nacionales, as como en la vulnerabilidad del pas ante el incremento de los precios internacionales de los alimentos. Adems con la debilidad de las polticas laborales que no tienen la capacidad de proteger los derechos laborales de la poblacin trabajadora, especialmente en el campo. 3. El crecimiento poblacional en el rea rural se encuentra en una situacin de estancamiento, provocado por la situacin de inestabilidad econmica y prdida de fuentes de empleo, lo que se manifiesta en fuertes procesos migratorios a la ciudad y al extranjero, provocando desintegracin familiar y dependencia de las remesas como una de las principales fuentes de ingreso. Sin embargo la situacin de crisis econmica en los Estados Unidos ha significado el incremento de las deportaciones 4. El impacto de la situacin de crisis econmica y alimentaria lo tuvo que soportar la poblacin empobrecida que vio restringido sus ingresos, implicando una menor capacidad de consumo. Esto directamente vinculado con la poltica denominada por el gobierno de proteccin del empleo, que implic un exiguo incremento al salario mnimo, aunque gran cantidad de las pequeas empresas se vieron forzadas a cerrar. 5. Como un efecto de la crisis econmica en los Estados Unidos, la poblacin migrante se vio afectada disminuyendo considerablemente el monto enviado a sus familias, la mayora de las cuales se encuentra en situacin de pobreza extrema y reside en el rea rural. Esta problemtica adems se agudiz con la poltica migratoria norteamericana que ha retornado por lo menos al triple de poblacin que hace tan solo 7 aos. 6. El principal efecto de la crisis econmica y alimentaria radica en la profundizacin de la situacin de desigualdad social, a raz que las grandes empresas importadoras se vieron beneficiadas por la posibilidad de acaparar grandes contingentes de alimentos para venderlos a precios elevados. Por otra parte los diferentes monopolios y oligopolios se vieron fortalecidos en tanto que desapareci una parte de la competencia en el mercado. Finalmente a pesar que hubo una cierta estabilizacin de precios a nivel internacional, en el pas an se mantienen los precios elevados desde el momento de la crisis. Sobre las polticas agrarias y de seguridad alimentaria y nutricional: Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional. 7. A pesar que la SESAN mantiene un cierto nivel de coordinacin en las entidades definidas en la Poltica del SINASAN, la implementacin de las polticas de Cohesin Social no se incorporaron al sistema, dejando a la SESAN sin mayor posibilidad de coordinar con las mismas adecuadamente, lo que se presenta como una debilidad del sistema. En este sentido persisten situaciones de duplicidad, contradicciones de informacin, adems que es una constante las carencias de equipo y personal que lleva

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al desperdicio de los escasos recursos disponibles. 8. El SINASAN no logra desarrollar todas sus potencialidades a raz de que no se concreta la instalacin de la estructura planteada, especialmente sus niveles departamentales y municipales. Las delegaciones municipales de la SESAN an no despliega los mecanismos establecidos para realizar acciones de coordinacin con las entidades gubernamentales que se realizan en este nivel para la implementacin de estrategias municipales. 9. Las debilidades para coordinar en el mbito municipal son abordadas mediante mecanismos informales y con la permanente bsqueda de apoyos de las municipalidades por parte de los funcionarios de campo de las entidades gubernamentales. Los niveles de xito del trabajo que se realiza dependen en gran medida de la resolucin de las frecuentes problemticas que se deben superar, lo que implica que los resultados no estn garantizados. Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin. 10. Durante tres gobiernos el MAGA ha sufrido de un proceso de desestructuracin que lo ha llevado a retirarse del mbito rural abandonando las actividades directas con los pequeos productores, a niveles en los cuales sectores de la poblacin campesina desconocen sus acciones actuales o plantea experiencias fallidas en las cuales no logran gestionar apoyos coherentes. 11. A pesar que existe conciencia de la responsabilidad del MAGA ante la actual situacin de crisis alimentaria, el presupuesto del mismo ha venido en franco retroceso, e incluso durante el actual gobierno sufre uno de los momentos ms crticos, a raz que prcticamente se ha reducido en ms de la mitad. Esto deja sin recursos sus acciones fundamentales, dejando libre el paso a las acciones asistencialistas que son percibidas como una competencia por parte de los trabajadores de campo. 12. La presencia del MAGA a nivel departamental es mnima, lo que obliga a la focalizacin de acciones en espacios que suponen mayores posibilidades de xito y de visibilidad. Esta situacin implica que no se priorice a las poblaciones vulnerables y con mayores necesidades, y por otra parte los escasos recursos se orientan en experiencias con agrupaciones campesinas con mayor capacidad de gestin. Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Mi Familia Progresa. 13. Los PTMC se constituyen en una propuesta coherente metodolgicamente para coadyuvar en la superacin de la pobreza, en tanto que parten del abordaje de las principales circunstancias que multiplican la pobreza y la desigualdad en pases como Guatemala, tales como la baja escolaridad, la amplia mortalidad y morbilidad infantil, as como el bajo ingreso. Sin embargo para garantizar su xito estas propuestas requieren de la confianza y el reconocimiento pblico, por lo que se hace necesario fomentar la transparencia, la claridad de los procesos, as como de participacin social. 14. A pesar que MIFAPRO aborda la metodologa bsica de los PTMC, su implementacin parte de procesos de identificacin de beneficiarios (censo) que por la celeridad con que se llevaron a cabo, no lograron su objetivo especfico. Por el contrario, la falta de claridad del proceso de seleccin an se constituye en una de las principales fuentes de desconfianzas a nivel comunitario. 15. El hecho que MIFAPRO se haya instalado sin respetar la estructura del SINASAN, no permiti que se aprovecharan las potencialidades del mismo, as como los incipientes

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esfuerzos encaminados para el abordaje de la problemtica alimentaria de una forma coordinada e integral. Esto se ha constituido en una situacin de desperdicio de recursos y duplicidad de funciones, as como en una fuente innecesaria de problemas para el adecuado funcionamiento del sistema. 16. La sostenibilidad de MIFAPRO como una propuesta de poltica pblica que coadyuve al amortiguamiento de los efectos de la pobreza depende de la autonoma que logre desarrollar. En la medida que no queden claros todos los procesos que conlleva, que persistan las desconfianzas y riesgos de aprovechamiento de personas individuales, as como que no se respeten los mecanismos de auditora social que legitimen el programa, existe un fuerte riesgo de utilizacin clientelar por parte de los partidos polticos. Programa Nacional de Desarrollo Rural, PRORURAL. 17. El PRORURAL se constituye en la propuesta de Desarrollo Rural desde el enfoque de de desarrollo empresarial en el agro guatemalteco. En este sentido plantea propuestas para incrementar la productividad en el campo por medio del apoyo a grupos organizados con capacidad de gestionar recursos y garantizar la generacin de excedentes. Entre los apoyos que brinda a estos grupos estn la utilizacin de paquetes tecnolgicos que se basan en el uso de fertilizantes qumicos, la utilizacin de sofisticados sistemas de almacenamiento, la introduccin de semillas mejoradas, as como en la promocin de enlaces comerciales con grandes empresas alimentarias. 18. PRORURAL se justifica a partir de la superacin de la pobreza en el rea rural, sin embargo, en tanto que se basa en el apoyo a grupos con mayor capacidad de gestin, excluye a la poblacin campesina empobrecida o les brinda un apoyo muy dbil. Su propuesta adolece de mecanismos suficientes para otorgar recursos y capacidades a los campesinos en situacin de extrema pobreza, lo que en el mediano plazo implica la profundizacin de la desigualdad en el campo. 19. En tanto que se propone el incremento de la rentabilidad de los cultivos como indicador de xito, se lleva a los productores a implementar sistemas de explotacin intensiva de los recursos como la tierra y el agua, lo que en el mediano plazo se constituye en una amenaza para la sostenibilidad de los sistemas productivos. Esto implica adems la dependencia de tecnologas agrcolas inaccesibles para los pequeos productores y la prdida de los nutrientes naturales de la tierra. 20. En la medida que PRORURAL promueve la constitucin de cadenas comerciales de los productores con agronegocios, como empresas industrializadoras de maz y de palma africana, se est motivando la consolidacin de una situacin desfavorable al consumidor. Esto en tanto que disminuyen los recursos disponibles de los pequeos productores para generar los alimentos de consumo de la poblacin y disminuye la oferta alimentaria a favor de la consolidacin de los monopolios alimentarios. 21. La intencin de la administracin Colom de convertir el PRORURAL en un viceministerio del MAGA, se constituye en una amenaza para el enfoque de Desarrollo Rural Integral, en tanto que se institucionaliza su accionar, en momentos que el MAGA ha venido sufriendo de un debilitamiento institucional. A pesar que la propuesta de Ley del Sistema DRI, producto de ocho aos de dilogo entre organizaciones campesinas, ambientalistas y populares, se encuentra en una etapa crucial para su aprobacin es evidente la imposicin de un enfoque cuyos alcances pueden constituirse en una amenaza al Derecho a la Alimentacin de la poblacin guatemalteca.

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Fondo de Tierras, FONTIERRAS. 22. El FONTIERRAS se encuentra sufriendo una situacin de desestructuracin y desfinanciamiento, que lo ha llevado a abandonar los objetivos que le dieron vida. En este sentido actualmente ha debilitado considerablemente las actividades de acceso a tierra a favor de la consolidacin de acciones de alquiler de tierras, lo que se constituye en una inversin de corto plazo que no implica mayores beneficios a la poblacin campesina. 23. El programa de arrendamiento de tierras no constituye un apoyo suficiente para garantizar el ingreso suficiente de una familia campesina, adems que las familias ms empobrecidas ven complicadas las condiciones para permanecer en el programa a raz de las debilidades para pagar el prstamo. Esto implica que el programa no prioriza en las necesidades y problemticas de las familias ms vulnerables, constituyndose en un fondo similar a la banca privada.

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