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24

APROXIMACIN

GENERAL

A LA POnCA

REGIONAL

EN MXICO

o menos interesante sustentado en hlcubraciones o ideas qlle pueden cambiarse unas por otras, gracias al arbitrio incontrolado del pensamiento humano". Dado qlle el objeto del presente trabajo no precisa una teora sobre la regionalizacin, tampoco requerimos llevar ms adelante esta discusin. Simplemente podemos reconocer que la regin es una unidad de anlisis ltil para el estudio de muchos fenmenos sociales, cuya expresin territorial nos reslllta pertinente, de ah que la tengamos como una categora vlida. En un sentido estricto, podemos decir que regin es la "distincin de una parte respecto de otras" en el marco de un territorio determinado (Sandoval F ., p. 32). A partir de este concepto, es posible considerar siempre elementos objetivos para la determinacin de una regin. El clima, la vegetacin, el agua, una u otra actividad econmica, resultan en algunos casos factores indispensables para lograr una clara distincin regional. En lo que s existe acuerdo es en el hecho de que, segn el fin perseguido, es posible definir y determinar una regin. Esto es, no resulta lo mismo una regin dclimitada para fines administrativos que para los de planificacin econmica. Los factores considerados en la definicin de una u otra son diferentes, sus lmites y caractersticas son distintos. Desde el punto de vista analtico se puede hablar de dos tipos de regin: a] aqullas donde existe una relativa homogeneidad referida a determinados fenmenos ya sea fsicos, culturales, demogrficos, econmicos, o de cualquier otro tipo, q\le permiten distinguir una parte del territorio de otra u otras; y b] aqullas donde transcurre una fuerte interaccin social y econmica o son centros rectores en lo econmico, lo poltico, lo cultural y 10 social con respecto a otras partes (regiones) del mismo territorio. Al primer tipo de regin sealada, se la denomina homog1lea al segundo, rI,oda~ y o tammn regin polarizada o funcional. De acllerdo con el Instituto Torcuato di TelIa, la delimitacin de regiones homogneas se basa en la diferenciacin de un territorio seglm ciertas caractersticas seleccionadas.
Ello centra el problema de la delimitacin regional, en la eleccin de caractersticas a tomar en cuenta y en su ponderacin. Tanto uno como otro aspecto dependern, en definitiva, del anlisis que se intente realizar. As, por ejemplo, podl-n seleccionarse como factores de homogeneidad el nivel del producto o el ingreso pe1.cpita, la estructura productiva, los recursos naturales, y otros elementos cuantificables mediante nclices cuya comparacin permite el agrupamiento de uniclades espaciales elementales dentro de una misma rea regional (citado por 'Stern, 1973, p. 17).

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26

APROXIMACIN

GENERAL

A lA POLtnCA

REGIONAL

EN MXICO

Este tltimo concepto lo define la Organizacin de las Naciones Unidas (o~u), de la sigtliente manera: "Se entiende por desarrollo regional al proceso que afecta determinadas partes de un pas, las cuales reciben el nombre de 'regiones' [...] El desarrollo regional, as entendido, forma parte del desarrollo general de la nacin" (ILPES,p. 19). El desarrollo regional, tanto como el desarrollo econmico, debe entenderse como un proceso de largo plazo en el cual la produccin total de bienes y servicios de la regin -expresada en trminos reales, es decir, corregidas las variaciones de los precios- aumenta de manera sostenida, permitiendo mejorar la distribucin del ingreso y elevar el nivel de vida de la poblacin. En estos trminos, el desarrollo regional, adems de llevar implcito el crecimiento econmico, es decir, el simple aumento de la produccin material, requiere modificar la distribucin de la riqueza en favor de los asalariados. En sntesis, crecimiento econmico a largo plazo y justicia distributiva son, entonces, los dos elementos hmdamentales del desarrollo regional, tanto como del desarrollo econmico.

LOS OBJETIVOS

DE LA POLTICA

REGIONAL

MEXICANA

La repblica mexicana es un espacio territorial heterogneo, no slo en lo referente a la distribucin de sus recursos naturales sino tambin con respecto a la manera como se asienta la poblacin y se ha localizado y desarrollado la actividad econmica a lo largo de su historia. A partir de los aos cuarenta, los gobiernos .'emanados de la Revolucin" inician la aplicacin de polticas de desarrollo regional, uno d,e cuyos "propsitos perseguidos fue el de mitigar los problemas ocasionados por el desarrollo des}gual de las regiones, provocados, al menos en parte, por el mismo proceso econmico" Qanetti Daz, p. 851 ), lo cual significaba procurar elevar la eficacia del sistema econmico en su conjunto. Este objetivo central en la poltica de desarrollo regional se persigue debido a razones diversas -aunque siempre relacionadas en el discurso oficial-, tales como lograr una satisfactoria tasa de incremento en el crecimiento econmico, mantener la estabilidad poltica, y alcanzar la justicia social. Propsitos estrechamente vinculados a los anteriores, han sido tambin la redistribucin o cambio en los patrones de asentamiento de la poblacin y la localizacin de la actividad econmica en el territorio nacional; el Impulso al desarrollo de las zonas coste ras y fronterizas; mejorar los procedimientos e impacto de la asignacin de recursos; abatir los niveles de desempleo y transformar la estructura productiva, promoviendo la inversin privada y gubernamental, esta ltima, sobre todo, en infraestructura y me{!aproyectos de tipo productivo.

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28

APROXIMACIN

GENERAL

A LA POLTICA

REGIONAL

EN MXICO

y operacional que permitan afirmar la existencia de una poltica de desarrollo regional consistente. Desde el punto de vista terico, la poltica regional en Mxico, como en la mayor parte de los pases europeos y latinoamericanos, estuvo innuida de manera muy importante por la llamada "teora de los polos de crecimiento"; dicha innuencia slo se perder hastaJos aos ochenta. El enfoque de esta teora y los elementos que aportaba se consideraron, de manera generalizada, como la panacea para las regiones relativamente atrasadas o de lento crecimiento y, aun para las de cierto potencial productivo. El inicio de la poltica de desarrollo regional en Mxico tuvo como punto de partida las cuencas hidrolgicas; esta poltica consider la creacin de la infraestructura necesaria para impulsar el crecimiento de la actividad econmica. Se procur as la constnlccin de caminos, carreteras, fuentes de energa, sistemas de riego y c;:omunicacin, as como la de diversos soportes materiales necesarios para la reproduccin del capital y de la ftlerza de trabajo. Ms tarde, al inicio de la dcada de los setenta, se ponen en marcha programas de atencin a zonas rurales marginadas, como el Programa de Inversiones Plblicas para el Desarrollo Rural (PIDER); se alientan macroproyectos tanto de polos de desarrollo turstico como Cancn, o industriales como la siderlrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, en los lmites de Michoacn y Guerrero; y cobra auge el programa de impulso ala creacin de parques y ciudades industriales, instrumento privilegiado en la poltica de relocalizacin industrial fuera de las reas tradicionales de concentracin; adems se establecen las basesjurdicas para la intervencin regllladora del aparato gllbernamental en el mbito territorial. De esta manera, es posible distinguir en la poltica de desarrollo regional, tres etapas diferenciadas con relacin al proceso ms general de acumulacin de capital: 1] Pofiticas regionales dispersas, sin rasgos conceptuales y operacionales comunes, llevadas acabo durante las etapas del desarrollo expansivo e intensivo del capitalismo (1940-1970). 2] La poltica regional sustentada en la planeacin surgida y aplicada en la etapa de la acumulacin monoplica estatal y privada, con dos momentos; uno referido al nfasi~ en lo e~trictamente regional ( 1970-1975) y, el otro, donde lo urbano adquiere mayor relevancia (1976 en adelante). 3] El alejamiento del Estado de la actividad econmica, y sobre todo su

propuesta desregulatoria, permite que la ocupacin del territorio nacional se determine, de manera ftmdamental, por las necesidades de la insercin de la economa mexicana en la divisin internacional del trabajo y del capital extranjero que busca los lugares ms favorables, para participar del mayor mercado de consumo del mundo, ms que por las exigencias y necesidades del desarrollo ~nhpr"nn rlP Mpvirn

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30

APROXIMACIN

GENERAL

ALA

POLTICA

REGIONAL

EN M-XICO

debidas, entre otras causas, a un desigual crecimiento econmico, eran muy evidentes en 1970" (Granados Roldn, p. 45}. Al iniciarse esta dcada, en materia alimentaria en ninguna de las cuatro regiones en que se divida el pas .'se logra en promedio la ingestin mnima de nutrientes que la Organizacin Mundial de la Salud f~a en 2 500 calorasy 75 gramos de protenas por persona al da" (ste y los siguientes datos, hasta indicar lo contrario, se tomaron de Marcos Ernesto y Luis de Pablo, p. 182}. En materia de vivienda, en el pas se calculaba un dficit superior a 4.5 millones de unidades, es decir, una tercera parte de la poblacin careca de una habitacin adecuada. Respecto a la salud, apenas una tercera parte de los mexicanos reciba atencin mdica institucionalizada y se localizaba el 89 por ciento en los centros urbanos y apenas 11 por ciento en el medio rural. De la poblacin urbana, el 42 por ciento contaba con seguridad social y nicamente el 7 por ciento de quienes vivan en el medio rural se encontraban protegidos institucionalmente. Adems, se estimaba que cerca de dos tercios de la poblacin econmicamente activa tena percepciones inferiores al salario mnimo. Respecto de la distribucin del ingreso, se calculaba que el 20 por ciento del estrato de familias con mayores ingresos concentraba el 62 por ciento de la riqueza nacional; mientras que, en el otro extremo, el 20 por ciento del estrato de familias con menores ingresos perciba apenas el 4 por ciento del ingreso nacional (Alejo Francisco y Guillermo Barnes, p. 5}. Otros datos, expuestosen el cuadro 2, sealanque 20 por ciento de las familias con mayores ingresos concentraba en 1970 el 56 por ciento del ingreso nacional. Pero lo dramtico de los datos, oficiales por cierto, es observar cmo a pesar de los incrementos superiores en promedio anual al 6.5 por ciento, en el PISla pobreza se acentuaba entre sectores cada vez ms amplios de la sociedad mexicana. As, mientrasAue en 1950el 20 por ciento de las familias de menor ingreso obtenan e16.6 por ciento del ingreso nacional; en 1963esaproporcin desciendea15.3por ciento y para 1970 slo consigui el 3.8 por ciento del ingreso total de los mexicanos. Las cosasno paran ah, pues para 1977 el 20 por ciento de las familias con mayores ingresos concentraba el 60 por ciento del ingreso total, en tanto el 20 por ciento de los ms pobres haba disminuido su participacin en el ingres<faslo 3.3 por ciento. A lo largo de esta etapa que va de 1940 a 1970, la poltica regional tuvo como prioridades el impulso al desarrollo de las zonas relativamente ms atrasadasdel pasy detener el continuo y desmedido creciminto de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico. Todo ello, sin embargo, result ineficaz y, lo que es peor, contraproducente, pues la concentraci.n en la ciudad de Mxico no slo no se detuvo sino que se acentu. Adquiri nuevo dinamismo ya que, como concluye Gustavo Garza, se prioriz "el desarrollo industrial, sin importar la concentracin espacial o el aumento de las desigtlaldades regionales, ni reparar en las futuras implicaciones de estos fenmenos" (Garza Villarreal, 1992b, p. 25).

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32

APROXIMACIN

GENERAL

A [A POLTICA

REGIONAL

EN MXICO

acenttl a fines de los sesenta. Al mismo tiempo, las desigtlaldades regionales no se pudieron corregir y en ciertos casos se agudizaron sin Temedio.

La poltica regional sllStentada en la Planeacin ( 1970-19821

Para superar la situacin de crisis que viva el pas a finales de la dcada de los sesenta, diagnosticada como "el agotamiento del modelo de crecimiento con est.'\bilidad", pero sobre todo al evidenciarse la insuficiencia de mecanismos espontneos de la economa para disminuir la pobreza y las desigualdades regionales que se convertan en obstculos crecientes al proceso eficiente de acumulacin del capital, se fortalece la idea de la intervencin del Estado en dos sentidos: modificar el patrn de asentamiento de la poblacin, y estimular la actividad econmica regional. Esta opcin se concret en la
[...] idea de otorgar subsidios generalizados al ingreso y al consumo de la poblacin; creacin masiva de empleos en dependencias p{lblicas y entidades paraestatales, as como suministro altamente sltbsidiado por parte dcl Estado de satisfactores talcs como alimentos, vivienda, agIta potable, gasolina, electricidad y transporte (Sols Cmara, p. 10).

Durante el rgimen de Luis Echeverra (1970-1976), se fortaleci la idea del desarrollo regional como una tarea de incumbencia casi exclusiva del gobierno federal y se consider al gasto pblico como el instrumento ms poderoso para lograr la redistribucin de la poblacin y la actividad econmica en el territorio nacional. A lo largo del primer lustro de la dcada de los setenta, se gener un amplio corljunto de iniciativas en materia de asentamientos humanos, acompaadas de mrltiples disposiciones legales y de la creacin de nuevas entidades pblicas: "Estos esflrerzos pueden calificarse en su conjunto como el primer intento a fondo del Gobierno federal de institucionalizar la planeacin urbana regional y de gestar una poltica nacional en la materia" (Rbora, p. 1181). Pero si bien en esos primeros cinco aos de los setenta, el acento se puso en lo regional, a partir de 1976, el ltimo ao del gobierno de Luis Echeverra,lo urbano cobra preeminencia.. Como resultado de ese cambio de orientacin gubernamental, en 1976 se promulga la Ley General de Asentamientos Humanos y en 1977 desaparecen la Comisin del Ro Balsas y otros instrumentos de poltica regional, como las comisiones de Istmo de Tehuantepec y de la Pennswa de Baja California (Rbora, p. 1183, n. 14). De esta manera, desde la segtmda mitad de los setenta e inicios de los ochenta, la poltica regional se empieza a identificar ms-{) sencillamente a confundirse-con el propsito de la desconcentracin t.~rrit.nri~1 (r~rhlrir "nl.,rp tn..1n 1" plpv"..1"

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APROXIMACIN

GENERAL

ALA

POTICA

REGIONAL

EN MtxICO

CUADRO MXICO: SrruACIN Ao ECONMICA

PIBI

3 DE LA MADRID (1982-1988)
en la de pagos2

EN EL SEXENIO DE MIGUEL Tasa de injlaci6n

Tasa de desemPleo

Saldo balanza

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

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98.8 80.8 59.2 63.7 105.8 159.2 48.6

4.7 11.7 12.6 13.4 17.8 20.7 23.4

-3185 3101 3201 .2328 985 6924 -7 127

1Tasa de crecimiento. 2 Miles de dlares. ruEN"!"FS: ortiz Wadgymar, p. 74, cuadro 5.1; y Guillermo Romo, pp. 79 y 98.

El sexenio de Miguel de la Madrid se puede caracterizar como el esfuerzo por usar el poder presidencialpara reintroducir la viabilidad del sistemaeconmico por la va del neoliberalismo, modelo dominante en el mbito internacional. En trminos generales, esta corriente rechaza la tesis de una accinfuerte de los aparatos gubernamentales en el conjunto de la actividad econmica; da prioridad alas variables macroeconmicas y pretende alcanzar el equilibrio econmico dejando actuar libremente a las fuerzas del mercado. De esta manera, graciasa las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, se recurri, por ejemplo, a la devaluacin y no al control de cambios para defender la cada vez ms reducida reserva intern4cional. La devaluacin, a su vez, dada la estrecha dependencia de la economa hacia el exterior apresur la inflacin y sta, a su vez, deterioro an ms el poder adquisitivo de los sueldos y salarios.A la inflacin, la poltica econmica del rgimen de Miguel de la Madrid agreg la contraccin y, ms tarde, la recesin econmica. Inflacin y estancamientode la economa sehicieron un solo fenmeno que el rgimen fue incapaz de enfrentar (vasecuadro 3). En sus propios trminos, sin embargo, la poltica de Miguel de la Madrid tuvo xito: el Estado redujo su papel en la economa; la privatizacin de las empresas pblicas y del conjunto de la economa avanz rpidamente; y de una economa altamente protegida se pas a una economa abierta gracias a la apresurada e indiscriminada apertura del mercado domstico a las mercaderas y la inversin extranjeras, todo ello con el propsito apenasdisimulado de convertir al consumo y la inversin privados, tanto como al mercado externo, en el nuevo motor del desarrollo. El Estado se hizo obeso "aunque no ms justo". Los neoliberales nroclaman p

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36

APROXIMACIN

GENERAL

ALA

POLtrICA

REGIONAL

EN MXICO

CUADRO MXICO: ALGUNOS INDICADORES

4 NACIONAL (1982-1992'

DE LA ECONOMA

6
.{).6 4.2 3.6 2.6 -3.8 1.7 1.2 3.3 4.4 3.6

2.6 2.7 31.4 -llncremento real anual del ndice de precios al consumidor. 2 Dficit fiscal del gobierno federal como porcentaje del PIS. 3 Inversn extl-anjera directa (saldo en millones de dlares). 4 Nmero de empresas que permanecen en el sector pblico. 5 Tasa anual de crecimiento del PIS. 6 Deuda externa total como porcentaje del PIB. FUENTES: para la inflacin: Banamex, Examen de la Situacin Econmica de Mxico, diversos nmeros. Para el resto: Nafinsa, Mxico, una glnn opol1unidad paln inveJ1ir. 1993.

98.8 80.8 59.2 63.7 105.8 159.2 51.7 19.7 29.9 18.8 11.9

-16.9 -8.6 -8.5 -9.6 -15.9 -16.1 -12.5 -5.6 4.0 1.8

10 782 11 470 12 899 14 629 17 053 20 930 24 087 26 587 30 810 32 187 36 787

155 074 019 941 737 617 412 379 280 247 221

54.2 63.0 55.0 52.4 77.6 76.2 58.0 46.3 41.2 36.7

seal que 13.6 millones de personas en Mxico viven en condiciones de pobreza extrema y otros 23.6 millones slo cubren sus necesidades bsicas. Esto es, 37 millones 200 mil mexicanos (44.3 por ciento de la poblacin total del pas) son abrumadoramente pobres (El Financiero, lunes 29 de octubre de 1993, p. 34). La contencin salarial, el desempleo crnico, la insuficiente creacin de plazas de trabajo y loS despidos masivos ocasionados todos por la poltica modernizadora del cambio estructu1-aly el adelgazamiento del Estado, son factores que inciden en el arraigamiento de la pobreza. El control de la inflacin no se ha traducido en una rectlperacin del poder adquisitivo de los trabajadores. Al respecto, Mara de ia Luz Arriaga, de la Facultad de Economa de la UNAM, afirm que "la poltica econmica del actual rgimen nunca ha tenido como propsito la recuperacin salarial. De diciembre de 1987 en que se firm el primer pacto a la fecha [septiembre de 1993] el salario mnimo acumul un deterioro de 32 por ciento, ya que sus incrementos han sido por debaj<.> la de inflacin" (Lajornada, 19 de septiembre de 1993, p. 37). El que haya existido crecimiento econmico agrava ms las cosas, pues su tendencia permite llegar a una conclusin, no por obvia menos dramtica: al aumentar los ingresos totales. como resultado de los inc:rprnpntn~ pn pi PTR ~in

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