Copyright The Estate of Hedley Buli

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Publicado originalmente em 1977
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Buli, Heddley
A sociedade anrquica / Heddley Buli: Prefcio de
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Internacionais: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002
XXVIII. 361 p .. 23 em - (Clssicos IPRI, '))
ISBN: H')-230-063')-4 (Editora da UnB)
ISBN: H').7060.0H9-') (Imprensa Oficial do Estado)
I - Relaes Internacionais; I. ttulo lI. srie.
CDLJ - 327
ndices para catlogo sistemtico:
C,\ P T li L O I I
H UMA ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL?
JA deixamos claro o que entendemos neste estudo por "ordem" na poltica
mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem?
Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da ma
nuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica socie
dade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade.
Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se
isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde.
No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a
sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda
estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste
na ordem interna - a ordem dentro dos estados - e na ordem internacio
nal - a ordem entre os estados.
Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um
grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas vezes
que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a
histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou
conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que
tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura
das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especula
mos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este
ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do
que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc,
Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da pa;-;.
O presente estudo tem como ponto de partida a proposio de
que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes
internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram,
32 HEDLFY BtTLL
e continuam a formar, no s um sistema de estados mas tambm uma
sociedade internacional. Para fundamentar esta afirmativa comearei
mostrando que durante toda a histria do moderno sistema de estados
sempre houve uma noo da sociedade internacional, proclamada por
filsofos e publicistas, e presente na retrica dos estadistas. Em segun
do lugar, procurarei demonstrar que essa idia est refletida, pelo me
nos em parte, na realidade internacional; que a noo da sociedade in
ternacional tem razes importantes na prtica internacional de hoje. Em
terceiro lugar, definirei as limitaes do conceito da sociedade interna
cional como um guia para a prtica atual dos estados, a natureza prec
ria e imperfeita da ordem que ela origina.
A !DI:I/1 in. SOCI/:D/1D/: INT/:Rl\!/IC/Ol\!AL
Ao longo de toda a histria do moderno sistema de estados trs
tradies doutrinrias tm competido entre si: a hobbesiana, ou realista,
que considera a poltica internacional como um estado de guerra; a
kantiana, ou universalista, que preconiza a atuao, na poltica interna
cional, de uma comunidade potencial e a grociana, ou internacionalista,
para a qual a poltica internacional ocorre dentro de uma sociedade de
estados.' Neste ponto vou mencionar o que h de essencial na idia
grociana ou internacionalista da sociedade internacional, e o que a dis
tingue da tradio realista ou hobbesiana, de um lado, e de outro da
concepo kantiana ou universalista. Cada um desses modelos tradicio
nais incorpora uma descrio da natureza da poltica internacional e um
conjunto de prescries sobre a conduta dos estados.
A tradio hobbesiana descreve as relaes internacionais como
um estado de guerra de todos contra todos, um cenrio de luta em que
cada estado se coloca contra todos os demais. Para os hobbesianos as
relaes internacionais consistem no conflito entre os estados, lembrando
I I diviso trplice deriva de Martin \V'ight, e sua melhor apresentao consta de "ir'Jtem
[ ;l!ueJ in lnternationat Relatiom",deste autor, texto publicado em Diplomatie ed. Herbcrt
Butterfield e Marrin Wight (Londres, Allen & Unwin, 1967). i\ diviso discutida em pormenor
no meu trabalho "Martiu W'zg/)t and The Tbeory o/ Intcrnationa/ Rela/ionJ. Tbe Xecond Mar/in lf/{f!,h/
MelJlor!tl! I .eaun", Hri/h[ourna! 0/ lntcmationa! S/udieJ, vo!. II, 2 (1976).
33 H uma ordem na poltica mundial?
um jogo totalmente distributivo, de soma zero: os interesses de cada
estado excluem os interesses de todos os outros. Deste ponto de vista, a
atividade internacional mais tpica, e que melhor define o quadro das
relaes entre os estados, a guerra. A paz corresponde a um perodo
de recuperao da ltima guerra e de preparao para a prxima.
A prescrio hobbesiana correspondente a de que o estado tem
liberdade para perseguir suas metas com relao aos outros estados,
sem quaisquer restries morais ou legais. As idias de lei e moralidade
s so vlidas no contexto de uma sociedade, mas a vida internacional
ultrapassa os limites de qualquer sociedade. Os objetivos morais ou le
gais seguidos no exerccio da poltica internacional s podem ser os do
estado que a pratica. Ou se sustenta que a poltica externa de um estado
conduzida em uma espcie de vcuo moral e legal (conforme
Maquiavel) ou que a conduta moral do estado no campo internacional
reside na sua auto-afirmao (conforme Hegel e os seus sucessores).
Se,'Undo a tradio hobbesiana, as nicas regras ou princpios que po
dem limitar ou circunscrever a conduta dos estados no seu inter-rela
cionamento so as regras de prudncia e convenincia. Assim, os trata
dos s so respeitados se forem convenientes.
No outro extremo, a tradio kantiana ou universalista assume que
a natureza essencial da poltica internacional no reside no conflito en
tre os estados, mas nos vnculos sociais transnacionais entre os seres
humanos, que so sditos ou cidados de algum estado. Para os kantianos,
o tema dominante das relaes internacionais parece ser o relaciona
mento entre estados, mas na realidade a relao entre todos os ho
mens, participantes da comunidade representada pela humanidade, a
qual existe potencialmente, embora no de modo efetivo, e que quando
aflorar far com que o sistema dos estados v para o limbo."
Na perspectiva universalista, dentro da comunidade humana, os
interesses de todos os homens so os mesmos. Deste ponto de vista, a
poltica internacional no um jogo de soma zero, puramente distributivo,
2 Na doutrina do prprio Kant h uma ambivalncia entre o universalismo di- /1 lda da l listna
1'nirersa] de 11111 POIl/O di- 1 ir/a COJllloj>o/i/a (17H4) e a posio assumida em /1 Paz Perj>//lIa (17()5),
onde o fiklsofo aceita como meta substitutiva uma liga de estados "republicanos",
34 HEDLEY BULL
como sustentam os hobbesianos, mas um exerccio cooperativo, cuja
soma final maior do que zero. H conflitos de interesse entre os gru
pos dominantes dos estados, mas s no nvel superficial e transitrio do
sistema de estados existente; se devidamente compreendidos, todos os
povos tm os mesmos interesses. Do ponto de vista kantiano a ativida
de internacional que tipifica melhor a sociedade internacional, em seu
conjunto, o conflito ideolgico horizontal que ultrapassa as fronteiras
dos estados e divide a sociedade humana em dois campos - os confian
tes na imanente comunidade dos homens e os seus opositores; os fiis
genunos e os herticos, os libertadores e os oprimidos.
Ao contrrio da hobbesiana, a viso kantiana e universalista da
moralidade internacional admite a existncia de imperativos morais no
campo das relaes internacionais, que limitam a ao dos estados; mas
esses imperativos no pregam a coexistncia e a cooperao entre os
estados, e sim a derrubada do sistema de estados e sua substituio por
uma sociedade cosmopolita. Para os kantianos, a comunidade formada
pelos seres humanos no apenas a realidade fundamental da poltica
internacional, no sentido da presena das foras capazes de cri-la, mas
representa tambm a finalidade ou objetivo do mais elevado empenho
moral. As regras gue sustentam a coexistncia e o intercmbio social
entre os estados precisam ser ignoradas se o exigir os imperativos da
mais alta moralidade. Tratar os herticos com boa f no tem sentido, a
no ser em termos de convenincia ttica. Entre os eleitos e os mpios
os libertadores e os oprimidos - no h lugar para a aceitao recproca
dos direitos soberania ou independncia.
A chamada tradio grociana ou internacionalista coloca-se entre
a realista e a universalista, e descreve a poltica internacional em termos
de uma sociedade de estados ou sociedade internacional.' Diferente
mente da tradio hobbesiana, os grocianos sustentam gue os estados
\ Emprego o termo "grociano", derivado de Grotius, em dois sentidos: i) como neste caso, para
descrever em termos amplos a doutrina de que existe uma sociedade de estados; ii) para descre
ver a modalidade solidarista dessa doutrina, que uniu o prprio C;rotius e os neo-grocianos do
sculo XX, opondo-se concepo pluralista da sociedade internacional defendida por Vattel e
os autores positivistas posteriores. Vide, a este propsito, "Tbe Grotian Conception ofIntemational
Socie!y", em Diplomatic Jnrestieations.
35 H uma ordem na poltica mundial?
no esto empenhados em uma simples luta, como gladiadores em uma
arena, mas h limites impostos a seus contlitos por regras e instituies
mantidas em comum. No entanto, contrariamente perspectiva
kantiana ou universalista, os grocianos aceitam a premissa de que os
soberanos ou os estados constituem a principal realidade da poltica
internacional: os membros imediatos da sociedade internacional so
os estados, e no os indivduos. A poltica internacional nem expres
sa um completo contlito de interesses entre os estados nem uma
absoluta identidade de interesses; lembra um jogo parcialmente
distributivo mas que tambm em parte produtivo. Para os grocianos,
a atividade internacional que melhor tipifica a sociedade internacio
nal no a guerra, ou um contlito horizontal que ultrapasse as fron
teiras dos estados, mas o comrcio - de maneira mais geral, o inter
cmbio econmico e social entre os estados.
A prescrio grociana para a conduta internacional que na sua
interao todos os estados esto limitados pelas regras e instituies
da sociedade que formam. Ao contrrio dos hobbesianos, os grocianos
afirmam que os estados devem obedecer no s s regras de prudn
cia e convenincia mais tambm aos imperativos de lei e moralidade.
No entanto, contrariando os universalistas, entendem que esses im
perativos no pretendem a derrubada do sistema de estados, a ser
substitudo por uma comunidade universal dos homens, mas sim a
aceitao das exigncias da coexistncia e cooperao dentro de uma
sociedade de estados.
Cada uma destas tradies incorpora uma grande variedade de
doutrinas sobre a poltica internacional, entre as quais muitas vezes no
h uma conexo estreita. Em cada poca cada tradio usa uma lingua
gem distinta, focalizando temas diferentes e exibindo preocupaes pr
prias. Este no o lugar para uma explorao minuciosa dos vnculos e
distines dentro de cada uma dessas trs tradies; devemos apenas
levar em conta o fato de que a idia grociana da sociedade internacional
sempre esteve presente na reflexo sobre o sistema de estados, para
indicar, em termos amplos, as mutaes que ela sofreu nos ltimos trs
a quatro sculos.
36 HJ<:DLI':Y BULI,
Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica uni
versal da Cristandade Ocidental ainda se encontrava em processo de
desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram for
madas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internaci
onal e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores
como Maquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupan
do, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo
da re.rpublica cbristiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas
promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do
papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro gru
po de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava
a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais
locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam,
contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gierke:
"A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensado
res da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado
Imprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantas
ma despido de substncia do antigo /lIIperiutll tJlundi, mas fizeram com que
do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a
nova e frutfera noo da sociedade internaaona]. (...) De um lado, ressurgia
continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional
em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado
organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais
rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in 1010 qualquer idia de uma
comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que pre
valeceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firme
mente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre
todas as naes, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade
exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, impli
cava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos.'?"
~ Otto Gierkc, Natural I .atr and tbe Theory 0/ Soaelr l)()O to 1800, trad. Erncst Barkcr (Boston,
Bcacon Press, 1957), pg. 85. -
37 H uma ordem na poltica mundial?
A sociedade internacional, concebida pelos pensadores do direito
natural desse perodo (Victoria, Suarez, Gentili, Grotius, Pufendorf),
apresentava as seguintes caractersticas principais. Em primeiro lugar,
os valores que consideravam subjacentes sociedade eram cristos. I ~
verdade que a preeminncia atribuda por todos esses autores idia de
um direito natural, que determinasse os direitos e deveres de todos os
homens, em toda parte, implicava a existncia de vnculos sociais entre
os cristos e os no-cristos, como insistia Victoria ao prefigurar a uni
versalidade das leis da hospitalidade que ligava espanhis e indgenas
nas Amricas. verdade que ao insistir em que o direito natural era a
principal fonte da lei das naes, e que essa lei permaneceria vlida mes
mo se Deus no existisse, Grotius supunha que a sociedade internacio
nal poderia, ao final, dispensar seus fundamentos cristos. I ~ verdade
tambm que a busca de princpios sobre os quais os estados catlicos e
protestantes pudessem estabelecer uma base para a sua coexistncia
conduzia necessariamente a princpios seculares.
lVIas nenhum desses tericos da sociedade internacional acreditava
que as relaes entre as potncias crists tinham a mesma base das rcla
es entre elas e os estados no-cristos. Mesmo para Grotius, havia
dentro do crculo mais amplo de toda a humanidade, limitado pelos
princpios do direito natural, o crculo menor da Cristandade, limitado
pela lei divina volitiva, pelos costumes e regras herdados do iUJ J!,entitlJ!/
e pelo direito cannico e romano. Para os escolsticos espanhis Victoria
e Suarez, o direito natural era inseparvel da lei divina. Nesse perodo, a
assinatura de tratados era acompanhada por juramentos religiosos, e as
sociedades crists tinham um forte sentido de diferenciao com res
peito s potncias externas, e especialmente o Imprio Otomano, cIue
representava uma ameaa presente e real.
Em segundo lugar, os estudiosos dessa poca no proporciona
vam uma clara orientao que permitisse definir quais eram os mem
, Literalmente. direito dasy,enteJ. Foi a extenso da cidadania romana aos pm'os conquistados
por suas lcgiocs. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confcnndo-a aos povos da ento cha
mada Glia Cisalpina, e. posteriormente, estendida a todos os povos conquistados, deu origem
ao direito dOJ POI'OJ. Loi, portanto, () rnicjo da cidadania (N. do R.T.).
38
bros da sociedade internacional. No havia qualquer princpio funda
mental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente.
Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma po
ltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s
repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma socie
dade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de enti
dade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as
unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no
s de civtates mas tambm de prncipes, regni, gentes, respublicae. A doutrina
do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca
baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as
comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu
agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres.
Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecen
te nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje
chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras
que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para
Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius
/!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de
normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade Mdia,
assim como pela lei divina. Mas no seu relacionamento mtuo os prn
cipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os
prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres huma
nos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida
ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua con
cepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela socie
dade universal da Cristandade Ocidental, no tinha contato com as no
vas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam
libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e
desenvolver regras apropriadas nova situao.
Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emer
gia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas
continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos teri
cos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira
39 H uma ordem na poltica mundial?
mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significa
va ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional",
ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado origi
nal de lei comum a todas as naes.
Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras
bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros
da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos
os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita
apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa e
usando meios justos. Mas eles limitavam-se a tatear na direo das dou
trinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a
guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a
guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares,
conforme formulada no tratado Mar I .ibenos, de 1609, teve origem na
defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias Orientais,
dos Pases Baixos. Por outro lado, ele tambm no afirma de modo
inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o
emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele
cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a
t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe
o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais
limitaes no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma
causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros
internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam
as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma
instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma
causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "sub
jetivamente" mas tambm objetivamente.
Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no
tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sus
tentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta
sIm/ serranda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia
com os contratos do direito privado. Assim, nessa poca ainda se admi
tia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os
40
tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os con
tratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permane
ciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sie stantibus ou
proviso de que as condies originais deviam permanecer inalteradas.
Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta
noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria
geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo
esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os
contratos particulares.
Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pen
sadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atribu
to dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconheci
mento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico
de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos
seus Six Livres de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um
impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser
encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita",
ou no emprego por Grotius da expresso summum imperito, como na
tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular
do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo
pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor li
vremente. () que faltava, contudo, era a concepo de que a indepen
dncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da
sua populao era um direito inerente de todos os estados.
Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos
primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de
instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as insti
tuies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do
Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do
consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao
que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como
uma forma de substituir aquelas instituies.
Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional con
tribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di
41 H uma ordem na poltica mundial?
reito internacional", uma das instituies fundamentais da sociedade
dos estados; mas, como vimos, eles no procuravam fundamentar a lei
das naes primordialmente na prtica dos estados, e a sua preocupao
com o direito natural e a lei divina deveria necessariamente inibir o de
senvolvimento do direito internacional como tcnica e disciplina distin
tas, diferentes da teologia e da filosofia moral.
De fato, nessa poca, a instituio da diplomacia estava se de
senvolvendo. No sculo XVI, ao Norte dos Alpes, generalizavam
se os embaixadores residentes, originados na Itlia no sculo XV,
chegando at Rssia de Pedro o Grande. Estudiosos, neste pero
do, analisavam essa nova instituio e suas regras, notadamente
Geri tili, que em Df de 1584, fez o primeiro exame sis
temtico do princpio da inviolabilidade dos legados; e Grotius
introduziu a noo da "extra-territorialidade" dos embaixadores.
Mas esses estudiosos no procuraram discutir a cooperao dos
estados implcita no funcionamento da representao diplomtica,
ou o desenvolvimento das "reunies de cpula" de chefes de go
verno realizadas nesse perodo como parte da evidncia de que
existia uma sociedade de estados.
Por outro lado, ao elaborar suas idias sobre a sociedade internacio
nal nenhum desses autores discutiu ou levou em conta o equilbrio de
poder entre os estados. A real instituio do equilbrio de poder, no
sentido de um esforo consciente para evitar a preponderncia de qual
quer estado em particular, comeou a ser desenvolvida na coalizo con
tra Filipe lI, e sua preservao foi um objetivo implcito da Paz de
Westflia de 1648, que marcou o fim das prctenses dos Habsburgos a
uma monarquia universal. Mas s muito mais tarde, na poca da luta
contra Lus XIV, o equilbrio de poder foi admitido pela teoria interna
cional como uma instituio da sociedade internacional, e os vrios au
tores do perodo precedente que contriburam para o desenvolvimento
dessa concepo (Guicciardini, Cornmvnes, Overburv, Rohan) perten
ciam a uma distinta tradio de comentaristas polticos e histricos, cujas
observaes no se integravam teoria do direito natural da sociedade
internacional.
42
Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natu
ral, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes po
tncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de
uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada
pelo status e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e
no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores
como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca)
ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia
a determinadas potncias.
Nos sculos XVIII e XIX, os vestgios da Cristandade Ocidental
quase desapareceram da teoria e prtica da poltica internacional; o esta
do completou a sua plena articulao, a princpio na fase dinstica ou
absolutista, depois na fase nacional ou popular; acumulou-se e foi estu
dado todo um corpo de prticas modernas na interao dos estados.
Assim, a idia da sociedade internacional assumiu uma forma distinta.
medida que o direito natural cedia lugar ao direito positivo interna
cional, as idias dos tericos polticos e legais convergiam com as dos
historiadores, que procuravam registrar as prticas do sistema de esta
dos e dos estadistas que o operavam. Nesse perodo, uma histria da
idia da sociedade internacional teria que se interessar pelos primeiros
assim como pelos ltimos, tratando de Bynkershoek, Wolff, Vattel, J. J.
Moser, Burke, G. F. von Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke,
Castlereagh, Phillimore, Gladstone e Salisbury.
Na sua cultura e nos seus valores a sociedade internacional conce
bida pelos tericos deste perodo se identificava como europia mais do
que como crist. Diminuram e desaparecem as referncias Cristanda
de e lei divina como base da sociedade dos estados, assim como os
juramentos no momento da assinatura dos tratados. As referncias
Europa apareciam, por exemplo, nos ttulos das obras que eram escri
tas: na dcada de 1740 o Abade de Mably publicou seu Droit Public de
l'Europe; nos anos 1770 J. J. Moser o seu Versuch des Neuestens ri.uropaischen
43 H uma ordem na poltica mundial?
Voleerrecbts; nos anos 1790 Burke denunciou o Diretrio francs regicida
de ter violado "o direito pblico da Europa"."
A medida que se acentuava o carter especificamente europeu da
sociedade dos estados, o mesmo acontecia com o sentido de diferencia
o cultural com respeito ao resto do mundo: a percepo do relaciona
mento recproco entre as potncias europias estava sujeito a um cdi
go de conduta que no se aplicava a elas, ao tratar com outras sociedades
menos importantes. Como j observamos, havia este sentido de dife
renciao na era da sociedade internacional crist, como nas relaes
mtuas das cidades-estado gregas e no seu relacionamento com as po
tncias brbaras tais como Prsia e Cartago. Mas o carter exclusivo da
sociedade internacional crist tinha sido abrandado pela influncia da
doutrina do direito natural, que proclamava os direitos e deveres co
muns a todos os homens, em qualquer parte. Na era da sociedade inter
nacional europia o declnio do direito natural fez com que essa influn
cia desaparecesse. N o sculo XIX a doutrina ortodoxa dos
internacionalistas positivistas sustentava que a sociedade internacional
era uma associao europia, a que os estados de outras regies s po
diam ser admitidos se e quando atingissem o padro de civilizao dita
do pelos europeus - um teste em que a Turquia foi o primeiro pas no
europeu a ser aprovado, quando foi admitida "ao conceito e direito
pblico da Europa" sob o artigo VIU do tratado de Paris de 1856.
No conceito da sociedade internacional elaborado pelos tericos
dos sculos XVIll e XIX a ambigidade dos autores precedentes a res
peito dos tipos de grupos ou entidades que podero se tornar membros
da sociedade dos estados cede lugar ao princpio, claramente formula
do, de que a sociedade internacional uma sociedade de estados ou
naes, embora se adote s vezes a qualificao de que os estados so os
membros imediatos dessa sociedade, mas os indivduos so os seus
membros finais, como na doutrina de Westlake. Vattel proclama sim
plesmente que "a Lei das Naes a cincia dos direitos que existem
entre as Naes ou os Estados, e das obrigaes correspondentes a
I, Vide "'I I.Jit'rI I rtter 011 th jJropOJ(//rj{lt' jJ('{/(CIl'i//I til!' RI:i!,icirlc 1)/1'1'1'/01')' 0/ I'/tll/(C", em 'I'11(' Jrores 0/ 1/11'
Rii!,/l1 1I01l0llraNI' J:rllI/lIllrl Ibrkc, org. .Iobn C. Nimmo (Londres, Bohn's British Classics, 111117).
44
esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da socie
dade internacional so um tipo particular de entidade poltica, chama
dos estados, e de que as entidades que no satisfazem esse critrio no
podem ser membros, deriva uma srie de outras caractersticas bsicas
da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem
ele no seriam concebveis: a idia de que todos os membros tm os
mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem
so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional
derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as
monarquias orientais, os emirados rabes ou os reinos africanos devi
am ser excludos.
Antes das revolues francesa e norte-americana esses estados eram
em sua maioria monarquias hereditrias, e o que Martin Wight chamou
de "princpio da legitimidade internacional" era dinstico. () julgamen
to coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico
deveria determinar as questes da participao na famlia das naes, da
transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um
governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo
francesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legiti
midade internacional deixou de ser o dinstico, e passou a ser o nacional
ou popular. Em outras palavras, passou-se a admitir, de modo geral, que
os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como
referncia no os direitos dos governantes, mas os direitos da nao ou
do povo. K () casamento dinstico cedeu lugar ao plebiscito como meio
para tornar internacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio;
o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determi
nao nacional. Na verdade, o curso dos acontecimentos no era deter
minado fundamentalmente pela doutrina nacional ou popular da legiti
midade internacional, assim como na fase anterior no dependia do
princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o
tipo de argumentao utilizado para justificar o que fora feito.
, I':. de Vatrel, TI.h' j.L/IJ' 0/ Nations (175H), Introduo e traduo pelo Instituto Carnegic (1916),
pg.3.
K Marrin Wight, "International l .<!J!,i/itl/t/c}''', lnternational Rela/ioIlJ, vol., IV, 1 (maio de 1972).
45 H uma ordem na poltica mundial?
Nos sculos XVIII e XIX, para identificar as fontes das normas
que vinculam os estados, os estudiosos da sociedade internacional afas
tavam-se do direito natural, preferindo recorrer ao direito positivo. De
modo geral, adotavam como diretriz no teorias abstratas sobre o modo
como os estados deveriam agir, mas os costumes e o direito emanado
dos tratados, que ganhavan1 corpo. I~ x e m p l o s modernos podiam ser
citados, em lugar dos exemplos colhidos na Antigidade e na Idade
Media que abundam nas pginas de Suarez e Crotius. A histria do
sistema de estados e da ascenso e queda dos grandes imprios, espe
cialmente as <1ue foram escritas na Alemanha durante as guerras
napolenicas e logo depois, proporcionavam uma nova fonte de gene
ralizaes e mximas polticas.
Para formular as regras da coexistncia dos estados os estudiosos
desse perodo conseguiram livrar-se das premissas univcr salista e
solidarista herdadas da Idade Media, levando em conta as caractersticas
singulares da sociedade anrquica. A denominao "direito das naes",
laJJ' q/IW!OIlJ, droit de.rJ!,ellJ, r lk.nndJ! no s afastava o emprego do "direito
natural", com o qual at ento estivera associada, como passou a sif-,rnificar
claramente o direito aplicvel entre as naes, no a lei comum a todas as
naes, i\ transio se completou quando o termo "lei das naes" cedeu
lugar ao "direito internacional", designao criada por Bcntharn em 17R9
na sua lntroduaion lo lhe PtillcipleJ ?/ Morals and J-'!/!,irlatioll.
Deste modo, as regras formuladas nesse perodo para restringir a
violncia deixavam claro <1ue na poltica internacional o recurso vi0
lncia legtima era um monoplio do estado, em contraste com o <1ue
pregavam os primeiros jusnaturalistas. Do reconhecimento do fato de
<1ue, na guerra, dois beligerantes <1ue se digladiam podem ambos ter
causa justa, no foi difcil chegar doutrina de <1ue a guerra era simples
mente um conflito poltico, e <1ue a questo da justia da causa envolvi
da devia ser banida do direito internacional, por<1ue a sociedade interna
cional no tinha condies de resolv-la. Assim, as regras <1ue limitavam
a conduta dos beligerantes, formuladas por esses autores, asseguravam
plena proteo a todos os beligerantes. A posio de neutralidade
recurso para limitar a difuso geogrfica do conflito - foi reconhecida
46
por Bynkershoek e Vattel, com a condio de imparcialidade em relao
aos dois lados, diferentemente da doutrina de Grotius, na qual os neu
tros precisavam qualificar-se discriminando a parte cuja causa era consi
derada justa.
Portanto, uma vez mais, ao abordar a norma que impunha o cum
primento dos tratados, o pensamento terico desse perodo dispensava
inteiramente a analogia com os contratos particulares, reconhecendo
que os contratos concludos por um governo obrigavam os seus suces
sores, e que eram vlidos mesmo se impostos a um dos contratantes.
Alm disso, no sculo XIX, a doutrina de ceteris pari/JUs que Gentili pro
curara aplicar inicialmente ao direito das naes foi aceita de modo ge
ral, com a qualificao de que cabia a cada uma das partes determinar se
as circunstncias previstas no acordo tinham efetivamente mudado. Esta
doutrina s vezes considerada um convite inoperncia do direito
internacional, mas segundo os positivistas do sculo XIX ela propor
cionava um meio de garantir uma certa posio para os acordos interna
cionais dentro do processo histrico, admitindo ao mesmo tempo as
foras favorveis mudana.
Da mesma forma, os autores desse perodo puderam reconhecer
que a soberania era um atributo de todos os estados, e a troca do reco
nhecimento da soberania, uma regra fundamental para a coexistncia
dentro do sistema de estados. Puderam tambm definir corolrios como
a regra da no interveno, a regra da igualdade dos estados com respei
to aos seus direitos fundamentais e o direito dos estados jurisdio
interna. Note-se que para alguns juristas desse perodo a idia da sobe
rania estava associada doutrina dos "direitos naturais dos estados", e
dos direitos de auto-preservao que na verdade negavam a noo da
"sociedade internacional". Mas essas idias no so absolutamente ine
rentes ao tratamento da soberania como um complexo de direitos con
feridos pelas regras do direito internacional.
Finalmente, nos sculos XVIII e XIX considerava-se que a socie
dade internacional se manifestava de forma visvel em certas institui
es que refletiam a cooperao dos seus estados membros. Reconhe
cia-se assim que o direito internacional era um corpo de regras especiais,
47 H uma ordem na poltica mundial?
derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma dis
ciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e
que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fron
teiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "di
reito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o
sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional
era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da di
plomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua
Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade sobera
na dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao
status de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade
internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de
1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo
pensamento jurdico internacional com o Droi: des Gens de Vattcl , em
1758, gerou na era napolenica um extenso corpus de textos histricos e
polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a
sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham for
a legal. Phillimore por exemplo, em seus CommentatieJ upon lnternationat
J.LI]}! (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno
quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da
mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e
deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio ex
pressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a
velha hierarquia precedente e do statns herdado, com base no poder
relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa
formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, me
diante o sistema de congresso.
No sculo XX, a idia da sociedade internacional manteve-se na
defensiva, como tinha acontecido nos sculos XVI e XVII. De um lado,
a interpretao realista ou hobbesiana da poltica internacional foi ali
mentada pelas duas guerras mundiais, assim como pela expanso da
4 ~
sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente euro
peus. De outro lado, as interpretaes universalistas ou kantianas foram
alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de esta
dos, pretendendo escapar da desordem e dos conflitos que o tm acom
panhado nesse sculo e das revolues na Rssia e na China que deram
novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comu
nistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as
idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento
predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que
prevaleceram nos sculos XVIII e XIX.
No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considera
da especificamente europia, e passou a ser vista como global. Na dca
da de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina
ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida
em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A
humanidade civilizada abrangia as naes da I ~ u r o p a e das Amricas,
que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da socie
dade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados in
dependentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China e Japo) que mere
ciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da
humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora ti
vesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente,
vale a pena observar que a diferenciao traada por I .. orimer na ver
dade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as
sociedades modernas das tradicionais e primitivas.
Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maio
ria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas
quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa
sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco
dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia
(quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fon
tes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No
'i Jamcs Lorirncr, Tbe lnstitutcs 0/ th / ",11I' 0/ '\{Itiom (I ':dinburgo, 1R83), \'01. 1, pgs. 101-3.
H uma ordem na poltica mundial? 4lJ
entanto, importante levar em conta que se a sociedade internacional
contempornea tem urna base cultural, no a de uma cultura genuina
mente global mas sim a cultura da chamada "modernidade". E se per
t-,runtarn1os em que consiste a modernidade na cultura, a resposta no
clara exceto pelo fato de que se trata da cultura das potncias ocidentais
dominantes - ponto que ser desenvolvido no captulo 13.
No sculo XX, houve tambrn um recuo nas afirmativas confian
tes, da poca de Vattel , de que os membros da sociedade internacional
eram necessariamente estados e naes, com a aproximao da ambi
gidade e impreciso sobre esse ponto que caracterizaram a era de
Grotius. Hoje acredita-se que alm do estado, titular de direitos e de
veres legais e morais, participam da sociedade internacional as organi
zaccs internacionais, grupos no-estatais de vrios tipos e tambm
indivduos, conforme implicado nos tribunais dos crimes de guerra de
Nuremberg e Tquio e na Declarao Universal dos Direitos Huma
nos. No h um acordo a respeito da importncia relativa desses dife
rentes tipos de agentes legais e morais, ou sobre qualquer esquema
geral de regras que os vinculassem reciprocamente, mas a concepo
de Vattel, de uma sociedade s de estados, tem sido criticada de mui
tos ngulos diferentes.
No sculo XX, a teoria da sociedade internacional afastou-se tam
bm da nfase do positivismo histrico, dos sculos XVIII e XIX, na
prtica existente corno fonte de normas para a conduta internacional,
em favor do retorno aos princpios do direito natural ou a algum equi
valente contemporneo desse direito. Na anlise poltica e legal das
relaes internacionais a idia da sociedade internacional tem-se base
ado menos na evidncia da cooperao demonstrada pelos estados no
seu comportan1ento efetivo do que em princpios que pretendem in
dicar qual deve ser esse comportamento, tais como os proclamados
no Pacto da ljga das Naes, no Pacto Kellog-Briand ou na Carta das
Naes Unidas.
Ao mesmo tempo, tem havido um ressurgimento das premissas
universalistas ou solidaristas no modo como so formuladas as regras
de coexistncia. A idia da limitao dos meios empregados na guerra
50 HFDI.LY BULI,
pelos estados tem sido qualificada pelo retorno da distino entre as
causas da guerra objetivamente justas e injustas, como na tentativa de
proibir as "guerras de agresso" A idia de que os pases neutros devem
conduzir-se com imparcialidade frente aos estados beligerantes tem sido
igualmente qualificada, como na doutrina da "segurana coletiva" incorpo
rada pelo Pacto da liga das Naes e pela Carta das Naes Unidas.
A nfase do sculo XX na idia de uma sociedade internacional
reformada ou aperfeioada, distinta dos elementos da prtica efetiva
dos estados, levou ao tratamento da Liga das Naes, das Naes Uni
das e de outras organizaes internacionais como sendo as principais
instituies da sociedade internacional, deixando de lado outras insti
tuies cujo papel na manuteno da ordem internacional central.
Desenvolveu-se assim a rejeio wilsoniana ao equilbrio do poder, a
difamao da diplomacia e a tendncia a substitu-la pela administrao
internacional, assim como um retorno tendncia, prevalecente na era
de Grotius, de confundir o direito internacional com a moralidade ou o
aprimoramento das relaes internacionais.
Mas essa idia da sociedade internacional se ajustar realidade?
Ser que as teorias dos filsofos, internacionalistas e historiadores da
tradio de Grotius refletem as idias dos estadistas? Se os estadistas
prestam homenagens hipcritas sociedade internacional e s suas re
gras, isto significa que esses pensadores afetam as suas decises? Se a
idia da sociedade internacional desempenhou algum papel efetivo nas
pocas de relativa harmonia entre as naes, como ocorreu na Europa
durante longos perodos dos sculos XVIII e XIX, ela no se ter extin
guido durante as guerras religiosas, as lutas da Revoluo Francesa e de
Napoleo, e as guerras mundiais do sculo XX? Por exemplo: que sen
tido pode ter a afirmativa de que a Alemanha de Hitler e a Rssia de
Stalin, empenhadas em um conflito de vida e morte durante a Segunda
Guerra Mundial, consideravam-se mutuamente vinculadas por regras
comuns e cooperavam atravs do funcionamento de instituies co
51 H uma ordem na poltica mundial?
muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), exis
tente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional,
os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim
romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimen
ses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do
presente como um sistema internacional que no chega a ser uma socie
dade internacional?
Minha tese que os elementos de uma sociedade sempre estive
rarn presentes, e continuam presentes no sistema internacional moder
no embora, por vezes, esteja presente s um desses elementos e de so
brevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete
todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio
hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre
os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as
fronteiras dos estados, e a cooperao e o intercmbio ret-,rulado entre os
estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em dis
tintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas
por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode pre
dominar sobre os outros.
Pode-se dizer assim que nas t-,ruerras comerciais e coloniais do s
culo XVIII e do fim do sculo XVII - principalmente entre a Holanda,
a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um
monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle pol
tico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas
guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados,
at a Pa7. de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da
Revoluo Francesa e de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica
entre potncias comunistas e anti-comunistas, no sculo XX, o elemen
to de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, ex
presso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes,
das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran
52
cesa e das Internacionais Comunistas, mas tambm na solidariedade
contra-revolucionria da Companhia de Jesus, do "legitimismo" inter
nacional e do anti-comunismo de Foster Dulles. Na Europa do sculo
XIX, no intervalo entre as lutas de revolucionrios contra legitimistas,
que persistiram depois das guerras napolenicas, e no ressurgimento,
mais tarde no mesmo sculo, dos conflitos entre as grandes potncias
que provocaram a Primeira Guerra Mundial, pode-se dizer que predo
minou o elemento da sociedade internacional.
Este ltimo elemento sempre esteve presente no sistema interna
cional moderno, porque em nenhuma das fases do seu desenvolvimen
to deixou de haver uma certa influncia da concepo dos interesses
comuns dos estados e das normas e instituies comuns aceitas e utili
zadas por eles. Na maior parte do tempo a maioria dos estados respeita
va, de algum modo, as regras bsicas da coexistncia na sociedade inter
nacional, do respeito mtuo pela soberania, do cumprimento dos tratados
e da limitao do uso da violncia. Da mesma forma, na maior parte do
tempo a maioria dos estados participava de instituies comuns. A maio
ria dos estados participava das formas e procedimentos do direito inter
nacional, do sistema de representao diplomtica, da aceitao da po
sio especial das grandes potncias, da existncia de organizaes
internacionais funcionais, tais como as criadas no sculo XIX, da Liga
das Naes e das Naes Unidas.
A idia de "sociedade internacional" tem uma base na realidade
que , s vezes, precria, mas que nunca desapareceu inteiramente. As
grandes guerras, que afetam todo o sistema de estados, prejudicam a
sua credibilidade e fazem com que pensadores e estadistas se voltem
para interpretaes e solues no esprito de Hobbes, mas elas so se
guidas por perodos de paz. Conflitos ideolgicos que opem os esta
dos, e faces dentro deles, levam, s vezes, negao da idia da socie
dade internacional pelos dois lados, confirmando a interpretao
kantiana, mas so seguidos por acomodaes em que a idia ressurge.
Mesmo no auge de uma grande guerra ou conflito ideolgico, a
idia da sociedade internacional no desaparece, embora possa ser ne
gada pelos pronunciamentos dos estados conflitantes, cada lado tratan
53 H uma ordem na poltica mundial?
do o outro como forasteiro do quadro de uma sociedade comum; essa
idia simplesmente perde visibilidade, mas continua a influenciar a pr
tica dos estados. N a Segunda Guerra Mundial as potncias aliadas e do
Eixo no aceitavam seus inimigos como membros de uma mesma so
ciedade, e no cooperavam entre si para o funcionamento de institui
es comuns. No entanto, no se pode dizer yue durante esse perodo a
noo da sociedade internacional tenha deixado de influenciar a prtica
das relaes entre os estados. Com efeito, as potncias aliadas conti
nuaram a respeitar as regras ordinrias da sociedade internacional no
seu relacionamento mtuo e no tratamento dos pases neutros; e o mes
mo acontecia com a Alemanha, a Itlia e o Japo. Dentro dos dois gru
pos de beligerantes havia pessoas e movimentos yue procuravam en
contrar uma base para negociar a paz. Os estados de cada grupo insistiam
em yue os pertencentes ao outro grupo estavam obrigados, como mem
bros da sociedade internacional, a observar as convenes de Genebra
sobre prisioneiros de guerra, e no caso dos aliados ocidentais e da Ale
manha, em larga medida foi o yue aconteceu com relao aos prisionei
ros desses pases.
Da mesma forma, na poca em yue a Guerra Fria era mais intensa,
os Estados Unidos e a Unio Sovitica tendiam a acusar-se mutuamente
de conduta hertica, de no se comportarem como estados membros
da mesma sociedade internacional. No entanto, no chegaram a inter
romper suas relaes diplomticas, a recusar o reconhecimento recpro
co da sua soberania, a repudiar a idia de um direito internacional co
mum ou a provocar a ruptura das Naes Unidas, substituindo-a por
organizaes rivais. Nos dois blocos havia V07,es favorveis ao entendi
mento, chamando ateno para os interesses comuns na coexistncia, e
postulando, agora em uma frmula secular, o antigo princpio CUiJIIJ re,gio,
e/juJ ro yue servira como critrio para a acomodao no perodo
das guerras religiosas. Portanto, mesmo em pocas em yue a poltica
internacional pode ser melhor descrita em termos do estado de guerra
hobbesiano ou na condio kantiana de solidariedade transnacional, a
11' i\ .tdoco obrigatna da rcligio do soberano. (N. do T)
54
idia de sociedade internacional sobreviveu como um elemento impor
tante da realidade, e essa sobrevivncia, em momentos de tenso, propi
cia a base para a reconstruo da sociedade internacional quando a guerra
cede lugar paz ou o conflito ideolgico, distenso.
Esta presena persistente do elemento correspondente socieda
de internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados
dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comuni
dades polticas independentes, em que o elemento "sociedade interna
cional" est de todo ausente. As relaes entre os invasores mongis de
Chingis Kan e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no
eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras
comuns obrigando-os com respeito forma de tratar um ao outro. As
conquistas de Chingis Khan estavam fundamentadas nas idias morais
dos prprios mongis: Chingis acreditava ter recebido um mandato dos
cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora
do seu controle de jcto eram de jure sditos do imprio mongol, e que
portanto aqueles que no se submetiam ao poder mongol eram rebel
des contra uma ordem de inspirao divina, e guerre-los constitua um
direito e um dever. 11 Mas essas idias no faziam parte do modo de
pensar dos povos que foram dominados, e em alguns casos aniquilados
pelos mongis.
Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e
os incas, esse encontro deu-se na ausncia de qualquer noo de regras
e instituies comuns. Os espanhis debateram apenas entre si quais os
deveres que tinham com relao aos amerndios - se o seu direito como
invasores provinha da pretenso papal ao impenm mundi, do dever dos
prncipes cristos de propagar a f, da omisso dos indgenas em prati
car o dever da hospitalidade, ou de outra fonte qualquer." Mas os direi
tos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de
Victoria) derivavam do sistema de regras reconhecido pelos espanhis,
11 Vide Igor de Rachewiltz, "Some RellJarkJ on tbe Ideologicall"rmndationJ q/ ChingiJ Kbans h!JJpire",
Papers on Inr hastem History; 7 (maro de 1973).
12 Vide por exemplo Francisco de Victoria, "De [ndis ct deJure Bel/i RelectioneJ", rrad. de J. P. Bate,
em Tb Classics 0/ lntemational l ~ I J ; cd, E. Nys (Washington, Carnegie Institute, 1917).
55 H uma ordem na poltica mundial?
que no era reconhecido igualmente pelos indgenas. Espanhis e
amerndios podiam aceitar-se de forma recproca como seres humanos,
entrar em negociao e concluir acordos, mas essas tratativas escapa
vam a qualquer contexto comum de regras e instituies.
Uma ilustrao adicional fornecida pela longa histria das rela
es entre a Europa e o Isl. Enquanto a sociedade internacional mo
derna considerou-se crist ou europia, as sucessivas manifestaes do
Isl eram vistas como um poder brbaro, sendo dever dos prncipes
cristos manter uma posio comum de rejeio, embora na prtica isto
nem sempre acontecesse. De modo recproco, o pensamento islmico
era dividir o mundo em dar-ai-lslam, a regio de submisso vontade
divina, e dar-al-Harb, a regio da guerra, que ainda precisava ser conver
tida. A coexistncia com os estados infiis era possvel: intercmbio di
plomtico, tratados e alianas podiam ser, e eram, concludos; relaes
sujeitas a regras, mas s a regras obrigatrias para os muulmanos. Fal
tava a concepo de uma sociedade comum, com a participao tanto
dos estados islmicos como dos infiis; estes ltimos eram considera
dos como tendo uma existncia provisria, e a coexistncia com eles era
vista como uma fase temporria, em processo que conduziria
inexoravelmente sua absoro.
Seria possvel argumentar que embora haja de fato um contraste
entre os casos em que uma idia comum da sociedade internacional
compartilhada por comunidades adversrias e aqueles em que isto no
acontece, do ponto de vista prtico as conseqncias so irrelevantes; a
linguagem de uma sociedade internacional comum usada pelos estados
no sistema internacional moderno meramente pretextual. Assim, como
observa Grotius, para alguns estados que pretendem ter uma causa justa
para entrar em guerra, essa "causa justa" muitas vezes um mero pretexto,
e os seus motivos so bem diferentes. Grotius distingue entre as causas da
guerra que so "justificveis", isto , quando se acredita que h de fato uma
causa justa, daquelas que so apenas "persuasivas" ou retricas, quando a
alegao de justa causa no passa de um pretexto. 1'\
11 Grotius, /)1' Jure He//i ar Paas, rrad. inglesa de lrancis \V Kclscy (Oxford, Clarcndon Prcss,
1925), n, xxii, 2.
56 HFDLFY BULL
A questo, porm, saber se um sistema internacional que torna
necessrio um pretexto para iniciar uma guerra no radicalmente dife
rente de outro em que isto no necessrio. () estado que pelo menos
alega uma causa justa representa uma menor ameaa ordem interna
cional, mesmo se a crena na justia da causa alegada no foi determinante
para a sua deciso. Quando um estado alega a existncia de uma justa
causa, mesmo que no acredite nela, est pelo menos reconhecendo
que deve aos outros estados uma explicao para a sua conduta, em
termos de regras que eles aceitem. Como natural, h diferenas de
opinio sobre a interpretao dessas regras e a sua aplicao a situaes
concretas, mas essas regras no so infinitamente maleveis, e limitam a
escolha dos estados que pretendem agir de forma pretextual. Alm dis
so, () uso de um pretexto significa que a violncia praticada pelo estado
responsvel contra a estrutura das regras que regem o incio da belige
rncia aceitas em comum, ao desrespeitar essas regras, menor do que
se agisse de ou tro modo. Comear a guerra sem qualquer explicao, ou
com uma explicao formulada apenas em termos das crenas do pr
prio estado recalcitrante (tal como a crena dos mongis no mandato
dos cus, ou a dos Conquistadores espanhis no impen'um mundi papal)
manifestar desprezo por todos os outros estados, e colocar em perigo
as expectativas que os estados tm, reciprocamente, do seu comporta
mento internacional.
Grotius reconhece que se a sociedade internacional ameaada
pelos estados que fazem a guerra com motivos simplesmente "persuasi
vos", e no por causas "justificveis", ela ainda mais ameaada pelos
estados que fazem a guerra sem ter sequer causas "persuasivas", e cha
ma as guerras deste tipo de "guerras dos selvagens". 14 Vattel qualifica os
que praticam a guerra sem nem mesmo um pretexto de "monstros que
no merecem ser considerados humanos", e afirma que as naes po
dem unir-se para suprimi-los."
1I Ibidem
I' Vattel, J1lJ1' 0/ Nations, IIl, iii, 34.
57 H uma ordem na politica mundial?
A sociedade anrquica
Sustenta-se em geral que a existncia da sociedade internacional
desmentida em razo da anarquia, ou seja, da ausncia de governo ou de
regras. bvio que, ao contrrio dos indivduos que vivem no seu inte
rior, os estados soberanos no esto sujeitos a um governo comum, e
que neste sentido existe uma "anarquia internacional" - expresso que
Goldsworthy Lowes Dickinson tornou famosa." No moderno debate
sobre as relaes internacionais um tema persistente tem sido o fato de
que, devido a essa anarquia, os estados no formariam na verdade um
tipo de sociedade, o que s poderia acontecer se eles estivessem sujeitos
a uma autoridade comum.
Um apoio intelectual importante a essa doutrina o que chamei de
analogia interna, o argumento transferido da experincia dos indivduos
na sociedade nacional para a experincia dos estados: estes, da mesma
forma que os indivduos, s so capazes de uma vida social ordenada se,
nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temor em relao a um po
der comum." No caso do prprio Hobbes e dos seus sucessores, a ana
logia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afir
mativa de que os estados, ou os prncipes soberanos, como os indivduos
que vivem fora da jurisdio de um governo, encontram-se no estado
natural, que o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores
dessa escola, no deveria ou poderia existir um contrato social dos esta
dos que pusesse fim anarquia internacional. Em contraste, no pensa
mento daqueles que vm sua frente, ou atrs de si, um governo mundial
ou universal, a analoga com a sociedade nacional levada mais adiante,
para abranger no s a concepo do estado de natureza mas tambm de
um contrato social entre os estados que reproduza em escala universal as
condies da ordem que pode existir dentro de cada estado.
1(, Vide 'Uh' I :lIrOpel1ll /llll1nhy (Londres, Allcn & II nwin, )9) C e 'UI{' [nternationa] .: iuarrbv (l .on
<ires, Allcn & 11 nwin, 1<)26).
1- Vide meu artigo "Som!r and /ll/tlnhr til lnteruationa] Re/a/ioliJ", em !Jip/o///tl!ir 1\
presente secao incorpora algum material extrado desse ensaio.
58
() argumento de que os estados no formam uma sociedade porque
esto mergulhados na condio de anarquia internacional tem trs pontos
fracos. O primeiro que o sistema internacional moderno no se parece
com o estado de natureza hobbesiano. A descrio feita por Hobbes das
relaes entre os prncipes soberanos parte da sua explicao e justificati
va do governo a que esto sujeitos os indivduos, a ela subordinada. Como
evidncia da sua especulao sobre o modo como viveriam os seres huma
nos em uma situao de anarquia, Hobbes menciona a experincia da guer
ra civil, certas tribos americanas e fatos das relaes internacionais:
"Embora nunca tenha havido uma ocasio em que os indivduos tenham
feito guerra uns contra outros, em todas as pocas os monarcas, e as
pessoas dotadas de autoridade soberana, por serem independentes man
tm-se em disputa constante, na situao e com a atitude dos gladiadores:
as armas e os olhos voltados uns contra os outros; ou seja, fortalezas,
guarnies e canhes, nas fronteiras dos seus reinos, vigiando continua
mente os vizinhos, numa postura de guerra." 1 ~
Segundo Hobbes, a situao em que vivem os homens quando
falta um poder comum que os mantenha sujeitos tem trs caractersti
cas principais. Nessa situao no pode haver indstria, agricultura, na
vegao, comrcio ou outros refinamentos da vida, pois a sua fora e a
capacidade inventiva absorvida pelas imposies da segurana rec
proca. No h regras legais ou morais: "As noes de certo e errado,
justo e injusto, no tm lugar nessa situao ... Outra conseqncia da
mesma condio que no pode haver propriedade ou domnio, a dis
tino entre o meu e o teu; a cada indivduo cabe o que ele pode conse
guir, pelo tempo que puder."!" Finalmente, o estado de natureza um
estado de guerra, "guerra" entendida "no como combate real, mas como
a disposio reconhecida para combater, durante todo o tempo, no
havendo garantia do contrrio ... uma guerra de todos contra todos." 2(1
I ~ Thomas Hobbes, l eriatban (Fvervman's Librarv), 1953, capo 13, pg. 65.
I') Ibid., pg. 66.
2(1 Ibid., pg. 64.
59 H uma ordem na poltica mundial?
A primeira dessas caractersticas, claramente, no torna necessria
a existncia de uma anarquia internacional. De fato, a inexistncia de
um governo mundial no impede necessariamente a indstria, o comr
cio e outros refinamentos da vida. Na verdade os estados no exaurem
toda a sua fora e capacidade inventiva no esforo recproco de segu
rana, condenando assim seus habitantes a uma vida solitria, pobre e
ruim, brutal e breve; de modo geral os estados no investem seus recur
sos na guerra e nos preparativos militares em medida tal que a sua eco
nomia se arruine. Pelo contrrio, ao proporcionar segurana contra ata
ques externos e a desordem interna, as foras armadas criam condies
para que possa haver uma melhoria econmica dentro de suas frontei
ras. A ausncia de um governo universal no se tem mostrado incompa
tvel com a interdependncia econmica das naes.
claro tambm que a segunda caracterstica do estado de nature
za descrito por Hobbes , com a ausncia das noces de certo e errado,
inclusive a noo da propriedade, no se aplica s relaes internacio
nais modernas. Dentro do sistema de estados que se desenvolveu na
Europa e se difundiu por todo o mundo, as noes do certo e do errado
na conduta internacional sempre ocuparam uma posio importante.
Das trs caractersticas principais atribudas por Hobbes ao estado
de natureza s a terceira poderia ser aplicada s relaces internacionais
no mundo moderno - a existncia de um "estado de bruerra", no senti
do de que h uma disposio da parte de todos os estados de fazer a
guerra contra todos os demais. Com efeito, mesmo quando esto em
paz, os estados soberanos mostram a disposio de guerrear entre si, na
medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a
guerra uma das opes que se abrem para eles.
A segunda debilidade do argumento a respeito da anarquia in
ternacional que ele se baseia em uma falsa premissa sobre as con
dies da ordem entre as entidades distintas do estado - os indiv
duos e grupos. Naturalnlente, o temor de um governo supremo no
a nica fonte de ordem do estado moderno: o inventrio das ra
zoes que levam os homens a se tornarem capazes de uma coexistncia
social ordenada dentro do estado moderno precisa incluir fatores tais
60
como o interesse mtuo, o sentido de comunidade ou de vontade ge
ral, o hbito ou a inrcia.
Portanto, para comparar as relaes internacionais com um hipottico
estado da natureza pr-contratual entre os indivduos, podemos escolher
no a descrio de Hobbes mas a de J..ocke. Ele concebe o estado de
natureza como uma sociedade sem governo, oferecendo-nos assim uma
analogia estreita com a sociedade dos estados. Na sociedade internacional
moderna, como no estado de natureza de Locke, no h uma autoridade
central capaz de interpretar e aplicar a lei, e assim os indivduos que dela
participam precisam eles prprios julgar e aplic-la. Como em tal sociedade
cada participante um juiz em causa prpria, e como a opinio dos que
pretendem aplicar a lei nem sempre prevalece, a justia nessa sociedade
rstica e incerta. No entanto, h uma grande diferena entre essa forma
rudimentar de vida social e a total ausncia de ordem.
() terceiro ponto fraco da argumentao a propsito da anarquia
internacional que ela no leva em conta os limites da analogia com a
situao interna dos estados, que afinal so muito diferentes dos indiv
duos. Embora se possa dizer que o governo uma condio necessria
para impor a ordem entre os indivduos, h boas razes para sustentar
que a anarquia entre os estados at certo ponto tolervel, mas o mes
mo no acontece com a anarquia entre os indivduos.
J observamos que, diferentemente do indivduo no estado de na
tureza de Hobbes, o estado no compromete da mesma forma suas
energias na busca da segurana, a ponto de dar a seus membros condi
o animalesca. () prprio Hobbes reconhece isso quando, tendo ob
servado que as pessoas investidas de autoridade soberana colocam-se
em uma "postura de guerra", comenta que "uma vez que elas, deste
modo, promovem a indstria dos seus sditos, a conseqncia no a
misria que acompanha a liberdade dos indivduos."?' Os prprios so
beranos que na sua relao recproca se encontram em um estado de
natureza, proporcionam, dentro do seu territrio, as condies em que
os refinamentos da vida podem florescer.
l Ibid., pg. 65
61 H uma ordem na poltica mundial?
Alm disso, os estados no so vulnerveis a um ataque violento
na mesma medida dos indivduos. Spinoza, fazendo eco afirmativa de
Hobbes de que "dois estados mantm entre si a mesma relao mtua
de dois homens no estado de natureza", acrescenta: "com a exceo de
que uma comunidade pode proteger-se de ser subjugada por outra, o
que no acontece com os homens no estado de natureza. Porque, como
natural, o homem diariamente vencido pelo sono, muitas vezes
afetado pelas doenas do corpo ou da mente, e finalmente prostrado
pela velhice; alm disso, est sujeito a dificuldades contra as quais uma
comunidade pode garantir-se."22 No estado de natureza um ser humano
no pode garantir-se contra um ataque violento, que implica a perspec
tiva de morte sbita. No entanto, organizados sob a forma de estados,
grupos de seres humanos podem adquirir meios de defesa que existem
independentemente das debilidades de qualquer um desses indivduos.
E o ataque armado de um estado contra outro no implica uma pers
pectiva comparvel ao homicdio de um indivduo cometido por outro,
pois a morte de um homem pode ser o resultado de uma nica ao
que, uma vez realizada, no pode ser desfeita, enquanto a guerra, s
ocasionalmente, tem provocado a extino fsica do povo derrotado.
Na histria moderna tem sido possvel adotar a perspectiva de
Clausewitz, segundo a qual "a guerra nunca absoluta em seus resulta
dos", e que a derrota pode muito bem ser "um mal passageiro, que
pode ser evitado"." Alm disso, no passado, mesmo que em princpio a
guerra pudesse levar ao extermnio de um dos beligerantes, ou dos dois,
isto no poderia acontecer de sbito, de uma s vez. Ao sustentar que a
guerra no consiste em um nico golpe instantneo, mas em uma su
cesso de atos distintos, chamava ateno para algo que no passado era
verdadeiro, e que tornava a violncia entre comunidades polticas inde
pendentes diferente da violncia entre indivduos." S no contexto das
armas nucleares e outras tecnologias militares recentes pertinente in
." Spmoza, Frmj{/I/IJ Po/ilim.r, IIL ii, em "111(' PO/illi/Ir orks o] \jJlllO'{(I, cd. 1\. (;. \X'ernhal11 ( hford,
Clarcndon Prcss, 1
1)5H),
pg. 293 .
.', Carl \"011 Clauscwrrz, ()Il I L I I ~ trad. de .Jolks (Modem Librarv, Jl)4,1) , parte I, cap. 1, pg. H
.'1 lbid., pgs. 7-H.
62 H I < ~ D L E Y BULI.
dagar se a guerra poder agora ter resultados "absolutos", e assumir a
forma de "nico golpe instantneo", na acepo de Clausewitz; e se
hoje a violncia no pe o estado diante do mesmo tipo de perspectiva
que sempre esteve diante do indivduo.
() fato de que os estados tm sido menos vulnerveis aos ata
ques violentos do que os indivduos reforado por outra diferena:
apesar da vulnerabilidade a ataques fsicos, essa vulnerabilidade no
a mesma para todos. Hobbes entende o estado de natureza com
base na premissa de que "a Natureza fez os homens de tal forma
iguais nas faculdades do corpo e da mente que o mais fraco tem
fora suficiente para matar o mais forte.":" Para Hobbes, essa mes
ma vulnerabilidade recproca de todos os homens que torna a anar
quia intolervel. Mas na sociedade internacional moderna tem havi
do uma diferena persistente entre as grandes e as pequenas potncias.
As grandes potncias no tm sido vulnerveis a um ataque violento
pelas pequenas potncias na mesma medida em que estas tm sido
vulnerveis ao ataque das grandes potncias. Outra vez, s a difu
so das armas nucleares pelos pequenos es tados e a possibilidade de
um mundo de muitas potncias nucleares leva a indagar se nas rela
es internacionais tambm pode haver uma situao em que "o mais
fraco tenha fora suficiente para destruir o mais forte."
Assim, o argumento de que porque os indivduos no podem for
mar uma sociedade sem governo, os prncipes soberanos ou estados
tambm no podem, no se sustenta no apenas porque mesmo na au
sncia de governo pode haver uma certa ordem entre os indivduos mas
porque os estados so diferentes destes, e mais capazes de formar uma
sociedade anrquica. A analogia do meio internacional com a ordem
domstica no passa de uma analogia, e o fato de que os estados for
mam uma sociedade sem governo reflete caractersticas da sua condi
o que so nicas.
2; IIobbes, [.l:1.</(//};(/1I, pg. 63.
63 H uma ordem na poltica mundial?
As LIAlfJAn>LS DA SOCIl:DADh lrsn, RNAOONAI "
Demonstramos que o sistema internacional moderno tambm
uma sociedade internacional, pelo menos no sentido de que a sociedade
internacional tem sido um dos elementos que nele atuam permanente
mente; e que a existncia dessa sociedade internacional no desmentida
pela existncia da anarquia internacional. No entanto, importante ter
em mente as Iimitaes da sociedade internacional anrquica.
Como a sociedade internacional no seno um dos elementos
fundamentais da poltica internacional moderna, e compete sempre com
os elementos do estado de guerra e da solidariedade ou conflito
transnacionais, sempre um erro interpretar os acontecimentos como
se a sociedade internacional fosse o elemento exclusivo ou dominante.
Este o erro cometido pelos que falam ou escrevem como se, em po
cas distintas, o Concerto Europeu, a I jga das Naes e as Naes Uni
das fossem os principais fatores da poltica internacional; como se o
direito internacional devesse ser considerado exclusivamente no que
tange sua funo de unir os estados, e no como um instrumento dos
interesses estatais e um veculo de aces transnacionais; como se as ten
tativas de manter um equilbrio de poder devessem ser interpretadas
exclusivamente como esforos para preservar o sistema dos estados, e
no tambm como manobras feitas por determinadas potncias para
ganhar uma posio de supremacia; como se as grandes potncias de
vessem ser vistas s como "grandes responsveis" ou "grandes indis
pensveis", e no tambm como grandes predadores; como se as .h:ruer
ras fossem sempre tentativas de violar a lei ou de defend-la, e no
simplesmente como manifestaes dos interesses de determinados es
tados ou grupos transnacionais. () elemento da sociedade internacional
real, mas os elementos do estado de guerra e das lealdades e divises
transnacionais so tambm reais, e uma iluso rei ficar o primeiro ele
mento, ou v-lo como se anulasse o segundo e o terceiro.
Alm disso, o fato de que a sociedade internacional fornece um
certo elemento de ordem poltica internacional no deve justificar uma
atitude de complacncia a seu respeito, ou sugerir que falta fundamento
64
aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da socie
dade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade
internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a socie
dade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no
o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente
no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.