De la atencin de los desastres, hacia la reduccin de los riesgos en el marco del desarrollo local sostenible1

Por: Henry Adolfo Peralta B2, Amparo Velsquez P3, Vernica Iglesias Garca4 Cali, Colombia. 2008 La dcada de 1990 fue declarada por las Naciones Unidas como el Decenio Internacional para la reduccin de Desastres Naturales DIRND. En consecuencia, en un inicio, las actividades de todos los pases comprometidos en el proceso, estuvieron dirigidas en mayor medida al fortalecimiento y creacin de organizaciones de carcter cientfico/tcnico para la observacin y monitoreo de los fenmenos naturales, as como la valoracin de daos luego de haber ocurrido los eventos desastrosos. Dicho planteamiento dio sus frutos estableciendo mejores procesos que permitieron consolidacin de proyectos y centros de investigacin en el tema. El enfoque o la perspectiva de la propuesta internacional en algunos pases, condicion la oferta de cooperacin y la destinacin de recursos nacionales y locales de las entidades pblicas y privadas, especficamente dando prioridad a las investigaciones hacia la identificacin y anlisis de las amenazas, como el foco de atencin para la valoracin del riesgo, sobre los de vulnerabilidad privilegiando dentro de su anlisis, a la amenaza y desligando al ser humano de su responsabilidad social en la construccin de las condiciones de vulnerabilidad propicias para que se genere un desastre. En este sentido, es un hecho que coexiste, con los adelantos tecnolgicos y desarrollos conceptuales, un enfoque remanente que subyace en la conciencia general de la poblacin (algunas instituciones, entidades pblicas, comunidad, etc.) que asocia todava el desastre, solo a la ocurrencia de los fenmenos naturales peligrosos, lo cual establece limitaciones prcticas en la orientacin y aplicacin de las acciones de reduccin de los riesgos de desastres, lo que constituye una gran vulnerabilidad para la sociedad en continuo crecimiento. La condiciones inseguras y la vulnerabilidad fsica son factibles de reducir, sin embargo en la prctica, a pesar de algunos avances en los ejercicios de su valoracin, todava est no se reconoce an como prioritaria e importante dentro de la funcin del riesgo. Dentro de este marco de pensamiento, surge como consecuencia lgica de accin, que la intervencin en desastres se mantenga en el enfoque de la atencin de las emergencias y del
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UNA CUESTIN DE ENFOQUE

Las apreciaciones y contenidos de esta publicacin son responsabilidad de los autores.

2 Ingeniero Civil. Especialista en Desarrollo Local Sostenible y Reduccin del Riesgo de Desastres Programa Delnet del Centro Internacional de Formacin - CIF

de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT, Organizacin de Naciones Unidas ONU, Turn Italia. 3 Antroploga. Planificadora Urbano Regional. Especialista en Desarrollo Local Sostenible y Reduccin del Riesgo de Desastres Programa Delnet del Centro Internacional de Formacin - CIF de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT, Organizacin de Naciones Unidas ONU, Turn Italia. 4 Arquitecta. Paisajista & Mster en Medio Ambiente y Arquitectura Bioclimtica de la Universidad Politcnica de Madrid Espaa.

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desastres ya ocurridos (como tradicionalmente se ha venido haciendo, por ejemplo en Latinoamrica) probablemente por desconocimiento poca claridad en el tema. En ejercicios de anlisis sobre los riesgos an pervive el enfoque institucionalista centrado exclusivamente en el estudio de las amenazas5, esto genera que los organismos, entidades, especialistas, consultores y estudiosos se orienten por objetivos y productos equivocados o por lo menos parcializados, en la planificacin sobre un determinado territorio, lo que puede ser bastante peligroso puesto que no se intervienen las mayores causas de los desastres (la vulnerabilidad), adems porque las decisiones se toman teniendo solo en cuenta las amenazas, de la misma forma cuyo concepto en muchos casos es mal entendido e interpretado. Las implicaciones de una falta de unidad, claridad sobre el enfoque y la socializacin de estos conceptos pueden ser muchas, con fuertes impactos por ejemplo en la eficiencia de proyectos de mitigacin: sociales, econmicas y hasta polticas. Normalmente las entidades pblicas y las instituciones cooperantes se amparan en el desarrollo de formatos, como el marco lgico, para estandarizar la informacin aportada y facilitar as el seguimiento y evaluacin de los mismos, bajo la premisa que la concepcin del problema se soluciona con el mtodo. Para un mayor entendimiento de la premisa se presenta un ejemplo, utilizando para ello la metodologa del marco lgico que fue desarrollada a fines de los 70 como una herramienta para la conceptualizacin, el diseo y la ejecucin de proyectos de desarrollo. Se usa para incrementar la precisin en la planeacin de los proyectos, relacionar los mltiples objetivos con las actividades de los proyectos, clarificar funciones y responsabilidades y evaluar los resultados esperados contra los resultados reales. Fomenta la participacin a travs de un riguroso proceso de anlisis de las personas y entidades que tienen un inters legtimo en el proyecto. Se utiliza como apoyo didctico uno de los instrumentos utilizados para identificar el problema a trabajar, con la finalidad de mostrar la importancia del enfoque o mirada que se tiene concebida para orientar justamente esa forma de ver y conceptuar la situacin a mediar. El inters es confirmar, en el marco de una explicacin de los diferentes enfoques que perviven en el imaginario colectivo, que el marco lgico es solo una " herramienta" que facilita ver la coherencia sistmica de una propuesta y no un el garante de una propuesta exitosa que redime una realidad dada por el solo hecho de presentarla en ese formato. El marco lgico es una poderosa herramienta que si bien sintetiza una solucin expresa en proyecto (simplifica o esquematiza una realidad compleja) que tiene la finalidad de trabajar por proyectos, que estn orientados a objetivos y que adems, cuenta con algunos instrumentos para su implementacin, como es el rbol de problemas como parte estructural de un
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La observancia y el anlisis de los fenmenos naturales que pueden constituirse en amenazas para la poblacin o estructuras vitales en una comunidad, es y sigue siendo fundamental para el conocimiento y comprensin de los riesgos pero no debe ser el nico que se explore.

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sistema de planificacin y que es precisamente l que se emplear para explicar cmo es el enfoque, el que determina la actuacin. ARBOL DE PROBLEMAS CAUSAS DESDE EL ENFOQUE DEL DESASTRE6

Este anlisis del problema de la destruccin de vidas y bienes en la comunidad desde una visin de la amenaza como las causas del problema, desde el punto de vista del uso del mtodo es correcto y desde el enfoque o perspectiva que convoca a analizar esta realidad dada, conduce inevitablemente a un estado de inercia donde el responsable es la naturaleza y no la sociedad en su conjunto, incrementando de paso los imaginarios colectivos basados en sus creencias y costumbres frente a los desastres. Este enfoque institucionalista, fisicalista y determinstico de este anlisis del problema, demuestra una visin poco crtica de los factores causantes y un posible desconocimiento u omisin de los procesos sociales que los generan, lo cual conduce a una intervencin, dentro de esa lgica, con las siguientes caractersticas y creacin de problemas colaterales:
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Centra la atencin ante la ocurrencia del desastre, en el manejo de la emergencia y orientada a hacer que esta sea ms rpida y eficiente mediante la preparacin ante el evento. Fortalece, por encima de otras consideraciones, las ciencias fsicas e ingenieriles para conocer mejor las ocurrencias y caractersticas de los fenmenos naturales y desarrollar estructuras capaces de resistirlos. Promociona un sistema internacional de respuesta fuerte basado en estructuras de carcter marcial que permitan la intervencin rpida en situaciones de emergencia y
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Fuente: Elaboracin propia, Peralta, AMVEPE, Iglesias 2008

proteccin de la sociedad civil. Lo cual conduce a una inactividad de la comunidad, que se constituye en un objeto inanimado ausente de la planificacin y toma de decisiones. Interviene de forma centralizada e inconsulta a las comunidades que debilita las capacidades locales y regionales en los procesos de toma de decisiones, participacin, organizacin, trayendo como consecuencia la transformacin de las condiciones inseguras en desastres. Inversin en prevencin, centrada en la proteccin de grandes infraestructuras de impacto nacional que ameriten el costo de la inversin ante posibles daos y no en elementos intangibles como los socioculturales que puedan resultar afectados.

Este enfoque del problema ha marcado una intervencin pasiva y reactiva de los organismos locales, regionales, nacionales e internacionales, pblicos y privados, y an ms de las comunidades afectadas ante la emergencia. Esta flaqueza en el enfoque institucional dificulta un anlisis crtico de las condiciones reales de las causas del desastre, lo cual genera: Ausencia de una verdadera articulacin entre cada uno de los componentes de la Gestin de los Riesgos, desde una perspectiva integral y trabajo en equipo para ganar juntos y no competir. El deseo de protagonismo de algunas instituciones que debilita los procesos en la atencin de la emergencia, generando desorganizacin y a veces improvisacin. Destinacin de la mayora de recursos a la atencin de la emergencia, que sin desvirtuar su importancia dentro del proceso, no ha reducido las prdidas de vidas humanas y econmicas a mediano y largo plazo. Ausencia de un enfoque integral del tema como elemento transversal y longitudinal en los planes sectoriales, comunitarios y territoriales. Elimina el proceso de generacin de conocimiento y convierte la gestin de los riesgos en un agregado y no en un axial de planificacin estratgica.

Desde esa perspectiva, la visin de los desastres como fenmenos naturales peligrosos, difciles de prevenir y controlar, ha sido la concepcin que ha prevalecido por mucho tiempo en el orden social, comunitario e institucional, interpretados por lo general como sucesos y procesos ya ocurridos, sobre los cuales no se puede hacer nada (visin fatalista que genera inmovilismo y conformismo), sobre los cuales la intervencin es bsicamente curativa y que de una u otra manera resultan excepcionales frente al curso normal de la vida de una comunidad, lo que ha ocasionado la promulgacin de polticas y acciones dirigidas generalmente a la atencin de las emergencias, en el momento que estas ocurren. Polticas y acciones, que sin desvirtuar su importancia, han sido insuficientes para disminuir significativamente los daos y prdidas resultantes. En ese orden de ideas hay que entender que los desastres no ocurren por acciones fortuitas o inesperadas de la naturaleza, en realidad son consecuencia de la inadecuada interrelacin entre
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la sociedad y el territorio que ocupan, la cual se manifiesta en el deterioro ambiental (p. ej., contaminacin, desertificacin, erosin, etc.), escenarios de riesgos a diferentes escalas (nacional, regional, local, etc.,), donde la ocurrencia de eventos naturales, socio-naturales, antrpicos y tecnolgicos sobre una comunidad en condiciones inseguras puede ocasionar perdidas y daos afectando en gran medida el desarrollo de una regin, hacindose evidente el desencuentro entre la comunidad humana y ambiente que ocupa. Este reconocimiento evidencia la necesidad de generar acciones y polticas direccionadas hacia la reduccin de los riesgos de desastres mucho ms all de la atencin de las emergencias, que promueva la incorporacin del tema de la prevencin en los mbitos comunitarios, sociales e institucionales a travs de la gestin de riesgos, concebida como una herramienta de decisin y de planificacin para el desarrollo sostenible de las comunidades, con la finalidad de disminuir o reducir las condiciones inseguras. Este enfoque asumido y liderado por la comunidad internacional y sustentado en el Marco de Accin de Hyogo 2005-2015, orienta su compromiso hacia la reduccin de los riesgo de desastres de poblaciones expuestas a fenmenos naturales y otros eventos potencialmente peligrosos, como un componente integrado y fundamental para el desarrollo sostenible. Con esta actuacin se busca el aumento de la resiliencia de las naciones y comunidades ante los desastres, con la finalidad de lograr una considerable reduccin de las prdidas causadas por los mismos, en las vidas y los bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y pases. Haciendo uso nuevamente del rbol de problemas, como parte de la metodologa del marco lgico, se identifica otra vez como problema la destruccin de vidas y bienes en la comunidad, pero cambiando al enfoque desde el riesgo y estableciendo como causas del problema la ubicacin espacial inadecuada de viviendas, el uso de tcnicas inapropiadas, el aprovechamiento irracional de los recursos, los procesos de deforestacin, contaminacin ambiental, es decir la expresin de la interaccin de las dinmicas sociales con el entorno natural.

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ARBOL DE PROBLEMAS CAUSAS DESDE EL ENFOQUE DE LOS RIESGOS7

Bajo este anlisis, desde el enfoque de riesgos y no de desastres, pone al descubierto la realidad causal del problema, cual es la acumulacin de condiciones inseguras en la historia de la comunidad. Desde esta dimensin los gobiernos y entidades pblicas tienen que asumir la responsabilidad por la seguridad de la poblacin. As las cosas, los desastres no son eventos inesperados porque se conoce que se estn generando las condiciones para que suceda, no son eventos inevitables porque se puede intervenir en los procesos en los que estn generando, no son eventos naturales porque son socialmente provocados y no son eventos puntuales por que pertenecen a procesos de acumulacin de condiciones de riesgo de desastre. En este anlisis, la reduccin del riesgo pasa por identificar e intervenir los factores de vulnerabilidad y dejar de ver los desastres como eventos ajenos a la comunidad ante los cuales se reacciona, sino como indicadores del desarrollo. Esto muy seguramente puede imprimir un cambio necesario en la mentalidad de las instituciones pblicas (como actores rectores y responsables de las acciones locales en el tema) y privadas locales que perciben, la Gestin para la Reduccin del Riesgo como algo por hacer con tareas puntuales ms que dirigidas a solo a atender el desastre. Es urgente la comprensin conceptual de la gestin de los riesgos como un macro proceso dinmico cambiante, que tiene como meta la reduccin de los riesgos y como visin el desarrollo local sostenible. La gestin de los riesgos desde una visin espacio temporal (Lavell

Fuente: Elaboracin propia, Peralta, AMVEPE, Iglesias, 2008

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et al.) es prospectiva, correctiva, reactiva y evolutiva con transformacin y es la base fundamental que orienta y fortalece la planificacin estratgica del territorio. Las consecuencias de una visin sectorial de la gestin de los riesgos ocasiona el entorpecimiento de intervenciones que pretenden ser de desarrollo, pero que benefician un sector y perjudican a otro. Esta actitud favorece la continuacin de acciones con resultados de corto plazo sin reparar en los riesgos o las consecuencias del mediano y largo plazo. Acciones que impactan en la comunidad y ayudan a que la institucionalidad se perciba como incoherente y descoordinada, lo cual sigue fomentando una cultura del facilismo donde prima la utilizacin de medios que incrementan los riesgos en un sistema social y rien con la seguridad personal o grupal e impacta irremediablemente sobre la gobernabilidad local. Por lo tanto es necesario para avanzar hacia un cambio y aplicacin de un enfoque hacia la reduccin de los riesgos de desastres en el marco del desarrollo local sostenible, a partir de ejercicios de planificacin estratgica, que como proceso dinmico y flexible persigue generar un cambio de estado, de una situacin inicial a una final, para alcanzar objetivos concretos, el cual parte de un anlisis concertado de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades en el entorno (caractersticas particulares), concentrndose en temas especficos seleccionados como claves y prioritarios por el conjunto de actores involucrados, para lo cual considera la disponibilidad de recursos (humanos, econmicos, tecnolgicos, naturales, etc.,) del territorio. La planificacin estratgica requiere el establecimiento de acuerdos formales entre los actores implicados que asumen compromisos y limitaciones para llevar acciones concretas coherentes y responsables, teniendo en cuenta las interrelaciones de las dinmicas sociales y naturales, donde precisamente se anida el riesgo. La planificacin estratgica con enfoque de gestin de riesgos puede encontrase con la dificultad principal para su aplicacin, en la falta de visin, compromiso y liderazgo de los gobiernos locales, que no ven como prioritario considerar el tema dentro de las agendas pblicas, esto puede ocurrir por simple omisin desconocimiento de esta herramienta. De la misma manera la gestin de los riesgos, en muchos lugares, est en peligro de convertirse en discurso poltico, sino hay un doliente o responsable que sea el eje impulsor de los procesos de planificacin a nivel local, y si en este proceso no se dan las condiciones mnimas para garantizar la participacin de todos los actores locales involucrados, buscando integrar un sentido de pertenencia, apropiacin y aplicacin de los resultados a largo plazo. Muchos de los planes, programas y proyectos, resultado de un proceso de planificacin estratgica para gestionar los riesgos de desastres pueden volverse solo un instrumento formal de exigencia local y quedar estticos en el tiempo, en los archivos de los organismos, en solo buenas intenciones, en propuestas insostenibles, cuando estos no han sido el resultado de un proceso participativo y democrtico. En conclusin el xito de una gestin en un territorio no estriba nicamente y exclusivamente en un manejo expedito de las herramientas de planificacin sino en la adopcin y el
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compromiso de un enfoque que permita mirar de determinada manera el problema que aqueja a la comunidad y la hace insostenible reduciendo su resiliencia. El enfoque comprensivo desde el conocimiento previo sobre los impactos de eventos de origen natural, socio-natural u antrpico que se pueden generar, permitir planificar de manera anticipada las intervenciones para reducir el riesgo, as como las acciones de respuesta y la recuperacin en caso de manifestarse los fenmenos, con el fin primordial de salvar vidas, socorrer personas y proteger los bienes e infraestructuras vitales. As las cosas, las herramientas de planificacin se ponen al servicio del conocimiento y no al contrario.

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