Las polticas pblicas en Colombia.

Insuficiencias y desafos*
sAntiAGo ArroyAve AlzAte**

Resumen
Las polticas pblicas se han consolidado como una herramienta esencial en el ejercicio acadmico y prctico de la gestin pblica. En la actualidad este tipo de polticas son la plataforma de los planes, programas y proyectos dirigidos a resolver parte de los conflictos sociales existentes. Ahora bien, vale preguntarse: Han sido las polticas pblicas un instrumento efectivo para la resolucin de anomalas y problemticas de las comunidades, gremios y otros grupos de inters? O por el contrario, han sido un elemento de legitimacin electoral de la administracin, con un bajo impacto en el sistema poltico? Palabras clave: Polticas pblicas, comunidad, Gobierno, acadmicos, grupos de inters, programas, planes, proyectos, tecnocracia, empoderamiento.
* Artculo recibido el 20 de octubre de 2010 y aprobado el 03 de diciembre.

** Estudiante de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln. Coordinador del grupo de investigacin Gestin y Politicas Pblicas Territoriales GPPT, adscrito a la Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas de la misma universidad. Integrante del comit editorial de la Revista Forum. E-mail: asarroyavea@unal.edu.co. Este articulo es el resultado preliminar del trabajo de investigacion del grupo mencionado sobre los desafios y las falencias de las politicas pblicas implementadas en la ciudad de Medellin, presentado en la DIME de la Universidad Nacional de Colombia.

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Abstract
Public policies have been consolidated as an essential tool in academic and practical governance. Currently these policies are the platform of the plans, programs and projects aimed at resolving some of the existing social conflicts. But worth asking. The public policy has been an effective instrument for the resolution of anomalies and problems of communities, unions and other interest groups? Or rather, have been an element of electoral legitimacy of the administration, with little impact on the political system? Keywords: Public policies, community, government, academics, interest groups, programs, plans, projects, technocracy, empowerment.

Introduccin
Actualmente las polticas pblicas se han desdibujado como concepto a consecuencia de la incapacidad de los crculos acadmicos y de los funcionarios por crear un consenso y definir qu son, qu hacen y cmo funcionan. As mismo, el estudio e implementacin de la poltica contiene vacos acadmicos y tcnicos, resultado del poco tiempo que lleva su utilizacin y los altos grados de empirismo con que se ejecutan. Por lo tanto, comencemos por intentar una delimitacin terica de lo que es y lo que no es una poltica pblica. Al decir de Andre Roth, existe la poltica pblica siempre y cuando las instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico (Roth, 2007, p. 27). Asimismo, Alejo Vargas establece que la poltica pblica es el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas (Vargas, 2007, p. 85). Jorge Ivn Cuervo seala al referirse a las polticas pblicas que son el flujo de decisiones en torno de un problema que ha sido considerado pblico y ha ingresado en la agenda del Estado (Cuervo, 2008, p. 79). Se entiende por polticas pblicas un conjunto de instrumentos a travs de los cuales el Estado, luego de identificar una necesidad (econmica,

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poltica, ambiental, social, cultural, entre otras), implementa un conjunto de medidas reparadoras, construidas con la participacin de los grupos afectados por los diversos problemas. Este tipo de inclusin se puede hacer en una doble va: por un lado, un esquema tradicional y tecnocrtico sustentado en la formulacin e implementacin de polticas provenientes desde el Estado; procesos verticales y excluyentes como los actos administrativos,1 donde los grupos afectados por la poltica son entendidos como centro de anlisis y legitimacin del proceso, pero estos actores diferentes al Gobierno no son tenidos en cuenta en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas. Este enfoque de inputs y ouputs, donde la sociedad demanda y el Estado responde sin tener en cuenta las consideraciones de la comunidad ha sido incapaz de descifrar de manera efectiva los problemas que le corresponde solucionar, esto en gran parte determinado por: La omisin de las comunidades afectadas al momento de identificar y elaborar la poltica. La ausencia de una poblacin que le d vida a la poltica pblica y la lleve ms all del papel. Por otro lado, estn las polticas pblicas formuladas y ejecutadas tomando como centro de construccin una interaccin entre las comunidades, la administracin y los grupos de inters (ONG, gremios, sindicatos, partidos polticos, academia y otros colectivos de la sociedad civil). En este enfoque de poltica el Gobierno cumple un rol ms formal, pues la ciudadana y los grupos de inters asumen una construccin en conjunto de la poltica, y la administracin se adjudica una funcin formal, encargndose del diseo normativo, de su introduccin al plan de Gobierno o conversin en ley, y de la asignacin presupuestal para su ejecucin, mientras los ciudadanos y los grupos organizados ejercen una construccin social, son los que se encargan de ejecutarla y trabajar con las comunidades afectadas. Ver Cuadro 1.

Vale aclarar que un acto administrativo no es una politica pblica, pero algunas se han formulado con la misma verticalidad, ejemplo de stas son las politicas decretadas por los Concejos Municipales, las Asambleas y el Congreso.

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Cuadro 1. Construccin de una poltica pblica de manera horizontal

G. Arboleda, (2008, p. 71) nos ilustra qu tipo de polticas pblicas y enfoques podemos encontrar, cules son las caractersticas generales de cada uno, cmo se clasifican segn su enfoque, campo de accin, finalidad, procedencia, nivel de formulacin, su clientela y grado de coercin. Ver cuadro 2.

1. Desafos terico-prcticos

Luego de la claridad conceptual anterior es necesario medir el nivel de eficiencia de las polticas pblicas, cules son sus puntos de desequilibrio y cules son sus retos. Para esto es necesario retomar las preguntas del comienzo. Han sido las polticas pblicas un instrumento eficiente para la resolucin de las anomalas y problemticas de las comunidades, gremios y otros grupos de inters? O por el contrario, han sido un elemento de legitimacin electoral de la administracin, con un bajo impacto en el

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sistema poltico? Y de ser as, qu ha pasado con las falencias polticas, econmicas, sociales, ambientales y culturales presentes en el sistema poltico colombiano? Ante estos interrogantes puede decirse que a nivel nacional, las polticas pblicas desde su implementacin han mostrado grosso modo tres grandes retos: Primero, en lo conceptual contienen una idea de empoderamiento, inclusin, horizontalidad, planeacin y eficacia que, realmente, estn muy lejos de observarse en su ejecucin. De ah que en un gran nmero estas polticas son resultado de actos administrativos y procesos tecnocrticos, consecuencia de interacciones entre grupos polticos y grupos de inters que no tienen una claridad conceptual sobre lo que es y no es una poltica pblica, un proyecto, un programa, un acuerdo, una ordenanza o una sentencia.2 Pareciera que lo relevante es cumplir con las obligaciones jurdicas y con los compromisos polticos adquiridos en campaa. As, polticas pblicas como la formulada para la poblacin de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales LGBT de Medelln, son resultado de un compromiso electoral entre sus lderes en la ciudad y el alcalde del momento (Sergio Fajardo Valderrama). En estos procesos se prioriza el pago de favores polticos ante la necesidad de reconocer y garantizar un derecho a las minoras sexuales de la ciudad, a tiempo que se invisibilizan las bases de esta comunidad para la identificacin, construccin y ejecucin de la poltica, y por lo general se asignan a consultores y a algunos integrantes de la poblacin LGBT amigos de la administracin,3 pero que an estn lejos de una transformacin cultural que solucione los problemas a tratar.

Para una mayor claridad sobre cada concepto ver: Roht, A. (2010). Poltica, programa o proyecto? Boletn Poltica Pblica Hoy. En: http://sinergia. dnp.gov.co/Sinergia/documentos/Boletin_Politica_Publica_Hoy_08.pdf Para una mayor claridad sobre la poltica pblica LGBT y su construccin ver: Zornoza, J., Arroyave, S. & Jimnez, D. (2009). La poltica de inclusin social en Medelln: El caso colectivo LGBT. En A. Roht & M. Wabgou (Ed.), Las politicas pblicas de las diversidades: identidades y emancipacin (pp. 245-266). Bogot: DC. Universidad Nacional de Colombia.

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Cuadro 2. Tipo de polticas pblicas

Fuente: En Arboleda (2008, p.71). Adaptacin del autor. [100]

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En cuanto a la poltica pblica para afroantioqueos, fijada en la Ordenanza 10 del ao 2007, es un ejemplo de la debilidad que tienen las polticas que son resultado de la delegacin de responsabilidades consagradas en el artculo 13 de la Constitucin en consultores privados, pues estos formulan la poltica, el Gobierno obtiene un documento, pero el conocimiento y el panorama de la problemtica se va con el consultor, adems su percepcin no va mas all de la de observadores o turistas de una realidad que, generalmente, les resulta extraa. En consecuencia, con alguna frecuencia estas polticas son resultado de abstracciones acadmicas que no siempre terminan cumpliendo los objetivos. El segundo reto de las polticas pblicas se concentra en su adjetivacin como instrumento pblico, calificativo que pareciera ser una categora nominal, donde el Gobierno delega una responsabilidad constitucional en agentes privados, pero la vinculacin de las comunidades an est muy lejos de ser perceptible, y corresponde ms a un ejercicio simblico de legitimacin donde se vende la idea de inclusin y empoderamiento, construccin horizontal y conjunta de las polticas entre las comunidades, el Gobierno y los grupos de inters, como esfuerzo colectivo para responder a demandas insatisfechas. Ejemplo de esto, son las polticas que tienen su origen en el Concejo, la Asamblea y el Congreso, polticas que generalmente no vinculan a la poblacin. En este caso se est ante la delegacin de la funcin pblica en centros de consultora y grupos de contratistas (universidades, ONG, consultores privados y empresas, entre otras), que se adjudican la funcin de construir e implementar las polticas, programas, planes y proyectos que pretenden responder a las falencias sociales o a las promesas realizadas por el Gobierno en pocas de campaa electoral. En estos casos la participacin ciudadana es mnima o en algunos momentos inexistente y el impacto en los problemas no resulta significativo. Es este conjunto de debilidades las que someten a un problema de legitimidad a las polticas pblicas, consecuencia de la incapacidad del Estado de convertirlas en un instrumento efectivo, incluyente y empoderador. Las polticas pblicas se han sustentado a nivel nacional en tres antecedentes: primero, la burocracia como elemento depositario de una previ-

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sin universal que trasciende los intereses particulares del ciudadano, es decir, una forma social fundamentada en la organizacin racional de los medios en funcin de los fines; segundo, la teora de las organizaciones, que busca responder a la complejidad de las sociedades modernas a travs de una organizacin corporativista que ha promovido la consolidacin del institucionalismo colombiano; y, tercero, el Management Public, que consiste en aplicar dentro de la administracin pblica prcticas gerenciales propias del sector privado. Lejos de sus propsitos inciales estos antecedentes han materializado un contexto de corrupcin, clientelismo e ilegalidad, anomalas adheridas al sistema poltico, como efecto de unas dinmicas clientelistas triangulares, engendradas en cada uno de estos tres momentos previos, que han dificultado el fortalecimiento de las instituciones en todos los niveles territoriales. El tercer desafo que enfrentan las polticas pblicas se da por estas relaciones entre funcionarios, polticos y empresarios. Donde los funcionarios necesitan de los polticos para alcanzar sus cargos y mantenerlos, los polticos necesitan de los empresarios para poder financiar sus campaas y los empresarios de los polticos para crear leyes que beneficien a sus empresas. Estas dinmicas recprocas han sido uno de los principales obstculos de las polticas pblicas, pues crean un tringulo de hierro que concentra el poder y lo utiliza para el beneficio propio de sus actores, excluyendo a la sociedad civil organizada y no organizada, e impidiendo la construccin de una gobernanza. Ver cuadro 3. Las polticas pblicas presentan seis momentos que estn articulados entre s como un proceso lineal. Abarcan desde la identificacin del problema y estudio de factibilidad, hasta la evaluacin ex post de la poltica creada. Los momentos planteados son: 1. La identificacin del problema, es decir, cuando hay una diferencia entre lo que hay y lo que debera ser. Por su carcter programtico y permanente las polticas pblicas slo sirven para atender problemas estructurales que exijan formulacin en un mediano o largo plazo.4
4

Ejemplo de ello seran las polticas educativas. Para observar su impacto

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Cuadro 3. Tringulo de hierro

2. Luego de la identificacin se adelanta un estudio de factibilidad que define los objetivos de la poltica, con base en la cantidad de recursos existentes y en las metas formuladas. 3. Posteriormente, se empodera a las comunidades y se descentralizan las funciones, de la administracion pblica a grupos de inters, lo cual permite la vinculacin de las sociedades tradicionalmente excluidas, como es el caso de las minoras, en la formulacin de las polticas que buscan responder a sus demandas, partiendo del supuesto de que nadie sabe ms sobre el problema que el afectado. 4. Luego, se incluye la poltica pblica en la agenda administrativa o se convierte en norma, asignando unos recursos financieros y tcnicos que permitan ejecutarla de manera eficaz. Es aqu donde el Gobierno tiene una participacin ms activa, pues representa la priorizacin del problema en su agenda.

necesitan perodos superiores a los de los Gobiernos, y se convierten en polticas de Estado.

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5. Se formula la poltica, lo que significa un punto de conciliacin entre las comunidades representadas por los lderes y movimientos sociales, y el Gobierno, para definir los parmetros y los objetivos comunes. 6. Finalmente se implementa la poltica y se estructura por lneas, programas y proyectos. De forma paralela a la ejecucin se hace una evaluacin que tiene dos momentos relevantes: un momento ex ante, que tiene lugar en la identificacin e investigacin de la problemtica, donde se evala el estado de cosas y se define la factibilidad de la poltica. Por otro lado, se ubica el perodo de la evaluacin ex post, que se da en la culminacin de los programas y proyectos, donde se determina cul fue su nivel de impacto, y as finalmente hacer una reingeniera de la poltica, si tiene continuidad, o construir un cuadro de resultados que defina cules objetivos se cumplieron, cules no, y qu resultados inesperados acontecieron. El siguiente cuadro nos ilustra los seis momentos de la poltica de manera secuencial.
Cuadro 4. Momentos de las polticas pblicas

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2. Desafos electorales Usualmente las decisiones pblicas han obedecido a una decisin vertical que se aplicaba automticamente a niveles inferiores. Lindblom5 llama incrementalismo al proceso de decisin pblica como forma de negociacin y arreglo mutuo entre actores, paso a paso, en el cual el decisor modifica progresiva y continuamente el sistema a intervenir (econmico, social, poltico, ambiental). Dice:
Semejante enfoque desemboca en un modelo de accin en el cual el decisor, lejos de afirmar unos objetivos fijados de una vez por todas, no va a vacilar para modificar sus metas en funcin de las resistencias que encuentra, ni tampoco en hacer concesiones, multiplicar alianzas (aun cuando ello le obligue a revisar sus ambiciones), jugar con el tiempo (lo que implica que sea paciente), privilegiar los procedimientos frente a los objetivos y contemplar las soluciones slo en funcin de los medios disponibles () Sin embargo, la configuracin de los actores presentes es generalmente ms compleja que lo que piensan los responsables de la reforma. (Muller, 2006, p. 70).

Ms tarde se impondran los enfoques segn los cuales la poltica pblica es el resultado de la interaccin entre varios actores, que intentan influenciar el proceso poltico en una direccin favorable a s mismos (tringulo de hierro). Pero las reformas orientadas hacia la modernizacin estatal, particularmente aqullas relativas a la descentralizacin y a la privatizacin de las funciones sociales, posiblemente hayan transformado igualmente las prcticas electorales y su relacin causal con la manera como se incluyen en la agenda pblica y se implantan las polticas econmicas, culturales, ambientales y sociales. As, las polticas pblicas obedecen hoy a una nueva lgica derivada de la soberana popular y de la democracia participativa, a la autonoma de las entidades territoriales, a la descentralizacin de la funcin pblica y a la transferencia a entidades privadas de servicios como salud, seguridad social y algunos servicios

Lindblom, C. (1959). The science of muddling-through. Public Administration Review. N 19, Yale University.

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pblicos domiciliarios, que hoy controlan el sistema poltico nacional y en gran medida orientan los flujos y las decisiones que ste produce. El enfoque anterior resulta contradictorio para la implementacin de los servicios sociales dado que su relacin con las comunidades concretas impone un enfoque bottom-up que consulte el inters y la necesidad directa de los grupos humanos atendidos, por encima de la asignacin de recursos econmicos y polticos definidos desde el nivel nacional, los cuales, a pesar de distribuir las competencias y responsabilidades en materia social a los territorios departamentales y locales, se mantienen centralizados en lo administrativo y lo financiero, decisiones al final tomadas a nivel nacional. Ello tiene una clara repercusin en la relacin electoral de los candidatos, en sus programas de gobierno y en las medidas pblicas adoptadas una vez acceden al poder, lo que desequilibra la relacin entre responsabilidades, necesidades y recursos. En consecuencia, la relacin entre proceso electoral y decisiones, mide la forma de instaurar polticas pblicas a nivel territorial (Muller, 2006). As, la legitimacin de la accin poltica (presidentes, alcaldes, gobernadores, congresistas, concejales y dems representantes de eleccin popular), est condicionada por una legitimidad que se les ha expresado de manera anterior en los plebiscitos. Los cdigos de esta accin poltica imponen que los gobernantes tengan la necesidad de proyectar una gestin eficiente que les permita conservar y aumentar sus caudales electorales. Pero es el desarrollo de las polticas pblicas en el marco de la crisis de su funcin como tribuno, es decir como vocero del pueblo, lo que da una posibilidad a los gobernantes de conservar el poder (Muller, 2006, p. 76). Ah es donde las polticas como instrumentos eficaces al momento de solucionar necesidades insatisfechas han cobrado importancia para la gestin pblica, pues se han convertido en una herramienta de asistencialismo que le permite al poltico conservar su caudal electoral, vinculando a las comunidades en la formulacin e implementacin de la poltica, pero sin solucionar de manera efectiva la problemtica tratada. La complejidad del proceso de poltica se debe a una gran cantidad de factores tales como: que distintos actores intentan influir en el proceso, que los actores no tienen fijadas las preferencias, que los procesos de poltica son el resultado de interacciones complejas de diferentes formas de

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accin y estrategia, y que las percepciones de los problemas y soluciones cambian a lo largo del tiempo (March & Olsen, 1976, citado en Klijn, 1984). As, Klijn encuentra que el inters reciente en el concepto de redes de polticas pblicas puede verse como un intento por contextualizar el enfoque de proceso.
No slo la hechura de polticas tiene lugar en escenarios en los que hay muchos actores y ambigedades en cuanto a las preferencias, informacin y estrategias tomadas, sino que tambin sucede en ciertas redes inter-organizacionales de naturaleza ms duradera. As, el enfoque de red de polticas pblicas comienza donde acaba el enfoque de proceso. Los problemas, los actores y las percepciones no son elementos fortuitos en el proceso de polticas, sino que estn conectados con la red inter-organizacional en la que esos procesos ocurren. ( p. 78)

Por eso es poco creble, si no imposible, que una poltica pblica de cualquier importancia pueda resultar del proceso de decisin de cualquier actor individual. La formacin e implementacin de una poltica es, inevitablemente, el resultado de la interaccin entre actores separados, con intereses, metas y estrategias divorciadas. Por eso el anlisis poltico debe orientarse hacia la red inter-organizacional en la cual se hacen las polticas. La investigacin no slo se debe dirigir hacia interacciones especficas entre las organizaciones, sino tambin hacia las relaciones estructurales ms estables entre estas (Scharpf, 1978). Los esfuerzos de Scharpf apuntaron en primer lugar a la identificacin de la situacin objeto del problema, despus de lo cual las prescripciones se dirigieron a estudiar cmo est dotada la red interorganizacional existente para tratar el problema. Muller, por su parte, considera que el reto poltico local puede definirse como la construccin de un espacio de mediacin que d un mnimo de coherencia a las mltiples estrategias reticulares que estn actuando a nivel local, pues las estrategias de redes se apoyan en formas diferentes de relacionamiento social que no se identifican con las de naturaleza sectorial ni con las de naturaleza territorial, porque su principal caracterstica es la de ser constituida por redes. Este trabajo propone que semejante

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realidad poltica incida en la adopcin de polticas sociales territoriales, ms all de las reglas de juego del sistema poltico que se predican en una democracia participativa o en el contexto ms amplio de la soberana popular, y que reducen las decisiones pblicas en trminos de intereses electorales, frente a los que apoyaron las propuestas del candidato hoy en el poder.

3. Desafos tcnicos y conclusiones

Toda poltica pblica tiene dos dimensiones: una espacial y otra temporal. La dimensin espacial la hace aplicable en un lugar y no en otros, toda vez que responde a condiciones econmicas, sociales, culturales y polticas imperantes en el sitio de la aplicacin. La dimensin temporal la hace aplicable en un momento determinado y permite que se la compare con la de otro momento. Las polticas pblicas tienen propsitos especficos que, en trminos generales, se pueden resumir as: Estn definidos por las demandas sociales existentes Poseen un ciclo de atencin y unos recursos Estn en funcin del nimo y capacidad del gobernante por percibir dichas demandas sociales, procesarlas, priorizarlas e incluirlas en su agenda de gobierno. Unos resultados especficos Para finalizar, las polticas pblicas responden a necesidades complejas que no tienen un origen especfico y representan dinmicas que no tienen causales especficas o dinmicas claras. As, al pretender que este tipo de polticas solucione de manera efectiva anomalas complejas que no tienen una causa particular, a su vez, generan otras problemticas. Hay que tener claro que la poltica debe ser integral y articulada con otras polticas para poder garantizar una atencin global a la problemtica y a sus consecuencias. Pero si, por el contrario, la poltica tiene una orientacin sectorial, difcilmente los problemas sern solucionados. La poltica pblica para la comunidad afrodescendiente o para las minoras tnicas, o los

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desplazados, o la de paz y convivencia, pueden ser herramientas tiles para abordar una problemtica. Pero qu pasa cuando una persona es afro, desplazada y vive en un lugar de conflicto permanente? Su atencin asume un grado de complejidad que es consecuencia de unas polticas que en su accin son incapaces de articularse entre s, no hay puntos de encuentro entre las polticas que le permitan al ciudadano tener una atencin integral y, por el contrario, empieza un laberinto burocrtico que hace ms critica la situacin de la persona y aleja la posibilidad de una solucin a su problema

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