Sentença - Cicero Lucena - Improbidade Administrativa

09/10/2012
Tebas - Resultado da Consulta Processual
Ao Civil Pblica por Improbidade Administrativa AUTOR: MINISTRIO PBLICO FEDERAL ASSISTENTES DO AUTOR: UNIO e MUNICPIO DE JOO PESSOA RUS: CCERO DE LUCENA FILHO, EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, EVERALDO SARMENTO, FRANCISCO CARLOS OLIVERIA CAVALHEIRO, GIOVANNI GODIN PETRUCCI, CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A e SANCCOL SANEAMENTO CONSTRUO E COMRCIO
S E N T E N A1 RELAT RIO 1 , 2, 3 volumes do processo: 1. Trata-se de ao civil pblica por improbidade administrativa proposta pelo MINISTRIO PBLICO FEDERAL em desfavor de CCERO DE LUCENA FILHO, EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, EVERALDO SARMENTO, FRANCISCO CARLOS OLIVERIA CAVALHEIRO, GIOVANNI GODIN PETRUCCI, CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A e SANCCOL SANEAMENTO CONSTRUO E COMRCIO LTDA., em virtude de supostas irregularidades licitao e na execuo do Convnio 360/00-MS, firmado entre o MUNICPIO DE JOO PESSOA e UNIO (Ministrio da Sade). 2. Segundo a petio inicial: * Em 24/03/1992, em decorrncia da Concorrncia Pblica n. 04/91, o MUNICPIO DE JOO PESSOA firmou com a CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A. um contrato cujo objeto era a execuo da estao de tratamento de esgotos sanitrios da bacia do Paraba e rede coletora de esgotos sanitrios do bairro Bessa, com prazo de vigncia de trezentos dias corridos; * em 29/12/2000, o ru CCERO DE LUCENA FILHO, ento Prefeito do MUNICPIO DE JOO PESSOA, firmou com o Ministrio da Sade o convnio 360/00, destinado construo do sistema de esgotamento sanitrio do Bessa, a vista do qual, aquele Ministrio repassou aos cofres municipais o valor de R$ 2.449.991,70 (dois milhes, quatrocentos e quarenta e nove mil, novecentos e noventa e um reais e setenta centavos); * ao invs de realizar a licitao, o ru CCERO DE LUCENA FILHO determinou, por meio de EVERALDO SARMENTO, que a Secretaria Adjunta de Infra-Estrutura da Prefeitura Municipal, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, utilizasse a Concorrncia Pblica n. 04/91 para adjudicar a execuo das obras do Convnio 360/00-MS empresa previamente indicada; * na sequncia, a CONSTRUTORA ODEBRECHT S/A, representada por BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES, celebrou, em 24/09/2001, um Termo de Cesso de Direitos e Obrigaes para a empresa SANCCOL SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA, representada por GIOVANNI GONDIM PETRUCCI, contrato esse subscrito/anudo pela Secretria RBRIA BELTRO; * menos de dois meses aps aquela cesso, firmou-se o 1 Termo Aditivo, elevando o valor original para R$ 2.959.397,84 (dois milhes, novecentos e cinqenta e nove mil, trezentos e noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos), sendo emitida, logo em seguida, em 03/12/2001, conjuntamente, por CCERO LUCENA FILHO e RBRIA BENIZ, a Ordem de Servio n. 076/2001, autorizando o incio das obras; * em 10/11/2004, pouco antes do trmino de seu mandato, o ento Prefeito CCERO LUCENA FILHO atestou falsamente, junto com EVANDRO DE ALMEIDA, que a obras decorrentes do Convnio n. 360/00 teriam sido integralmente executadas, de acordo com as normas tcnicas, declarando a aceitao, em carter definitivo, da obra executada; * entretanto, laudos da Controladoria-Geral da Unio - CGU e do Instituto Nacional de Criminalstica - INC demonstram a falsidade do contedo daqueles documentos; quando da vistoria in loco efetuada pelos peritos do INC, em agosto/2005, constatou-se que, alm de o objeto do convnio no ter sido totalmente executado, fez-se necessria a realizao de licitaes complementares para finalizao da obra, a fim de coloc-la em uso; * a burla licitao foi comprovada pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU, ao proferir os Acrdos 1.063/2007 e 1.064/2007; * de outro lado, ao analisar a execuo do Convnio, a CGU constatou que o engenheiro FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO realizou medies falsas, ocasionando o pagamento por obras no realizadas no valor de R$ 334.720,03 (trezentos e trinta e quatro mil, setecentos e vinte reais e trs centavos); * a CGU tambm constatou valores superfaturados no montante de R$ 532.511,61 (quinhentos e trinta e dois mil, quinhentos e onze reais e sessenta e um centavos), detectados atravs da comparao entre os preos deste Convnio e os do Contrato de Repasse n. 60196-51/97, celebrado na mesma poca, nas mesmas condies e, sobretudo, com a mesma empresa, que estava executando parte do mesmo projeto, em uma obra ao lado, cuja nica diferena era o nome da rua; * alm daqueles prejuzos, a CGU comprovou danos quanto aos rendimentos financeiros, no valor de R$ 905,71 (novecentos e cinco reais e setenta e um centavos), pela ausncia de aplicao financeira dos recursos, cuja obrigatoriedade era prevista no prprio convnio; * a percia da Polcia Federal tambm constatou a existncia de superfaturamento na execuo do convnio, no importe de R$ 390.053,49 (trezentos e noventa mil, cinqenta e trs reais e quarenta e nove centavos), bem como, o valor de R$ 115.807,65 (cento e quinze mil, oitocentos e sete reais e sessenta e cinco
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centavos), por servios pagos e no realizados; * as percias da PF demonstraram que o responsvel pelas medies falsas do Convnio 360/00 foi o engenheiro fiscal da Prefeitura FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CARVALHEIRO, cujo trabalho foi atestado pelos Secretrios Municipais EVANDRO ALMEIDA FERNANDES e RBRIA BELTRO, consolidando, assim, a liquidao e o pagamento dos crditos empresa SANCCOL. 3. O MPF traa as aes individualizadas dos rus, que entende se caracterizarem como atos de improbidade. 4. Quanto aos rus CCERO DE LUCENA FILHO, EVERALDO SARMENTO, EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES e RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, diz que: * Sob o comando do primeiro, ento Prefeito Municipal, os demais, na qualidade de Secretrios Municipais, possibilitaram o aproveitamento ilegal da Concorrncia Pblica n. 04/91 realizada pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA e direcionaram a execuo de obras para a empresa SANCCOL, indicada por CCERO LUCENA FILHO, quando deveriam ter sido, tais obras, objetos de licitao; * atestaram as medies falsas dos engenheiros-fiscais do Municpio, alm de acatarem a manipulao de valores constantes dos planos de trabalho que integravam os aditivos contratuais dos termos de cesso; * especificamente quanto ao ru EVERALDO SARMENTO, ento Secretrio de Finanas, diz que serviu de elo de ligao entre o Prefeito e os secretrios da pasta da Infra-Estrutura, assinando, ainda, as ordem de pagamento em favor da SANCCOL; * com relao ao ru FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, ocupante do cargo de engenheiro fiscal da Secretaria Municipal de Infra-Estrutura (SEINFRA), realizou medies a maior, propiciando pagamento por servios no realizados ou com preos superfaturados. * Com respeito aos rus BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES e a CONTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT, o primeiro representou a segunda na cesso do contrato desta, oriundo da Concorrncia Pblica n. 04/91, para a SANCCOL, possibilitando o aproveitamento ilegal de antigas licitaes realizadas pela Prefeitura MUNICIPAL DE JOO PESSOA e direcionamento da execuo da obra para a empresa indicada por CCERO LUCENA FILHO. * Quando ao ru GIOVANNI GONDIM PETRUCCI - representante da SANCCOL, SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA.- , executou, por escolha de CCERO LUCENA FILHO, e sem a devida licitao, as obras previstas no Convnio n. 360/00, possibilitando o malbaratamento e perda patrimonial de recursos pblicos da UNIO. J a SANCCOL incorreu em enriquecimento sem causa, atuando como cessionria, da decorrendo o dever de reparar o dano, impondo-se sua condenao nas sanes da lei de improbidade. * embora no haja comprovao de apropriao das verbas em questo, o que afasta, por ora, a imputao por improbidade na forma do art. 9, ntida afigura-se a ocorrncia de atos de improbidade descritos nos artigos 10 e 11, da LIA. 5. Pede a condenao dos rus, de acordo com as respectivas imputaes expostas no tpico "DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA", s sanes previstas na Lei de Improbidade, conforme o caso. 6. Juntado o processo administrativo tramitado na Procuradoria da Repblica, fls. 16 (1 volume) at 510 (3 volume). 3 e 4 volumes: 7. Notificados nos termos do 7 do art. 17 da Lei n. 8.429/92, todos os requeridos apresentaram defesa preliminar. 8. As defesas prvias dos rus, seguindo a ordem de apresentao, esto contempladas no quadro abaixo: RU QUALIFICAO DEFESA PRVIA (fls.) DOCUMENTOS (fls.) Ccero de Lucena Filho Ex-Prefeito do Municpio de Joo Pessoa 543/569 571/602 Everaldo Sarmento Ex-Secretario de Planejamento e Coordenao (de 10/01/1997 a 22.04.2002) e Ex- Secretrio de Finanas (de 22/04/2020 a 30/11/2004) e Secretrio da SEFIN (de 02/12/2004 a 31/12/2004) 607/620 622/643 Giovanni Gondin Petrucci Representante de Empresa SANCCOL 645/659 _ Francisco Carlos Oliveira Cavalheiro Engenheiro Fiscal do Municpio de Joo Pessoa 661/674 _ Sanccol - Saneamento, Construo e Comrcio Ltda Empresa executora das obras previstas no Convnio 360/00-MS 675/683 _ Bruno Lins Dourado Rodrigues Representante da empresa Norberto Odebrecht 686/707 _ Rbria Beniz Gouveia Beltro Ex-Secretria Adjunta de Infra-Estrutura do Municpio de Joo Pessoa 709/723 _ Construtora Norberto Odebrecht Empresa cessionria do contrato oriundo da Concorrncia Pblica n 04/91 Sanccol 742/777 _ Evandro de Almeida Fernandes Ex-Secretrio de Infra-Estrutura do Municpio de Joo Pessoa 791/799 _ 9. A UNIO e o MUNICPIO DE JOO PESSOA manifestaram interesse em ingressar na lide (fls. 801 e 804, respectivamente). 5 volume: 10. Na deciso de fls. 840/867 foram rejeitadas as preliminares2 e recebida a petio inicial. 11. CCERO DE LUCENA FILHO apresentou cpia de agravo de instrumento que interps perante o TRF-5 Regio, no qual acena para sua ilegitimidade passiva e postula juzo de retratao (fls. 882/896). Negada a retratao (fl. 902). 12. A CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S.A. e Bruno LINS DOURADO RODRIGUES tambm interpuseram agravo de Instrumento (fls. 905/921 e 923/933, respectivamente), juntando cpia nos autos a fim de propiciar o juzo de retratao. Negada a retratao (fls. 978/980). 13. O ru EVERALDO SARMENTO contestou, sustentando que (fls. 1000/1013): * o contrato com a CONSTRUTORA ODEBRECHT S.A. foi celebrado em 24.03.1992, tendo a primeira cesso desse contrato, para a SANCCOL, sido realizada em 24.09.2001, com anuncia da Secretria de InfraEstrutura em exerccio, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, e sem a participao do ru, que sequer era titular da Secretaria de Finanas;
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* os vrios aditivos celebrados foram assinados por RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO e por EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, sem interveno do ru; * alm de no ter participado da cesso e de seus aditivos, tampouco emitiu Ordem de Servio, Atestado de Execuo da obra ou Termo de Aceitao da Obra, estes emitidos pelo Titular da Secretaria de Infra-Estrutura e pelo Chefe do Poder Executivo Municipal; * jamais ocupou o cargo de Secretrio da Infra-Estrutura de Joo Pessoa, tendo sido apenas seu Secretrio de Planejamento e Secretrio de Finanas; * no h nos autos qualquer prova ou indcio de que o defendente tenha participado ativamente do esquema descrito na inicial; * cabe ao Secretrio Municipal de Infra-Estrutura a responsabilidade decorrente das despesas ditas irregulares, por fora do pargrafo nico do artigo 4 da LC 11/97; * pelos motivos acima elencados, quanto a si, a ao deve ser julgada improcedente. 14. EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, em contestao encartada s fls. 1014/1023, alegou, em suma, o seguinte: * os depoimentos mencionados na inicial foram obtidos mediante presso, no traduzindo a realidade dos fatos; * no foi possvel seguir risca os quantitativos previstos no plano de trabalho relativo ao convnio 360/2000 por motivos de ordem estritamente tcnica, sendo as alteraes introduzidas no citado plano absolutamente necessrias ao bom desenvolvimento da obra, com aprovao tcnica da CAGEPA; * na hiptese no se trata de atestar falsamente que as obras teriam sido integralmente executadas de acordo com as normas tcnicas. O que foi atestado que os recursos do convnio foram aplicados integralmente e uma contrapartida superior prevista; * quanto ao dito superfaturamento e pagamento por servios pagos e no realizados, diz que todos os servios pagos foram efetivamente executados, e que as dvidas arguidas na denncia sobre as medies das obras do convnio derivam de erros e equvocos cometidos pelos auditores da CFU e pelos peritos do INC-PF; * para restar caracterizada a prtica de ato de improbidade administrativa, faz-se necessria a ocorrncia de qualquer dos tipos genricos constantes no diploma legal disciplinador da matria, quais sejam: enriquecimento ilcito, dano ao errio ou ofensa aos princpios constitucionais administrativos, todos inocorrentes no caso dos autos, pelo que, a ao deve ser julgada improcedente, tocante ao ru EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES. 15. CCERO DE LUCENA FILHO apresentou contestao, acompanhada de documentos (fls. 1.028/1054), aduzindo: * a impossibilidade jurdica do pedido, eis que os agentes polticos no se sujeitam aos termos da Lei 8.429/92; * a responsabilidade a ser apurada no presente caso a executiva, no sendo possvel imput-la ao demandado, posto que, nos termos da Lei Complementar n. 11, de 13 de janeiro de 1997, em seu art. 4, pargrafo nico, delegou a funo de ordenadores de despesa aos Secretrios Municipais, restando assim o carter meramente poltico de seu responsabilidade; * que no participou do objeto do litgio, pois no contratou em nome do Municpio, autorizou pagamento, emitiu empenho ou promoveu qualquer aditamento contratual ou cesso, da porque deve ser excludo do plo passivo da ao; * litispendncia, em face do processo n. 2005.82.14845-0, em curso na 2 Vara, na qual se aborda questo idntica a dos autos, conforme cpia da inicial desse feito que junta sua petio; * caso ultrapassadas as preliminares argidas, pede seja julgada improcedente a ao. 6 volume: 16. A contestao de RUBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO repousa s fls. 1.082/1.104, alegando essa r que: * a petio inicial uma verdadeira afronta ao princpio do devido processo legal, por no descrever detalhadamente o fato imputado ao acusado, impondo-lhe a inverso do nus da prova, coagindo-o a produzir prova negativa do fato; * inpcia da inicial, pelo no atendimento das exigncias contidas no 6 do art. 17 da Lei 8.429/92; * nulidade da pea inicial, por se fundamentar na culpa presumida e na responsabilidade objetiva, pelas supostas condutas ilcitas de terceiros, afrontando ao princpio constitucional do estado de inocncia; * inadmissvel a imputao de responsabilidade presumida r, s porque, no perodo em que ocorreram os supostos fatos, a mesma era Secretria Adjunta da Infra-Estrutura; * inpcia da inicial, pelo no atendimento das exigncias contidas no artigos 5 e 10, da Lei 8.429/92 e ofender aos princpios do contraditrio e da ampla defesa; * uso de prova ilcita. 17. Juntou documentos (fls. 1.105/1.317). 7 volume: 18. GIOVANNI GONDIN PETRUCCI, contestou s fls. 1321/1345 (7 volume), juntando os documentos de fls. 1546/1566 (os mesmo juntados pela r RBIA BENIZ GOUVEIA BELTRO), alegando, em sntese, que: * A pea inicial inepta, pois da maneira como foi proposta contra o ru uma verdadeira afronta ao princpio do devido processo legal, pela indiscutvel inverso do nus da prova, coagindo o acusado a produzir prova negativa do fato; * a pea inaugural inepta, uma vez que as supostas condutas que lhe so atribudas no configuram ato mprobo, e pelo no atendimento s exigncias do 6, do artigo 17, da Lei 8.429/92;
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* nulidade da pea inaugural, por atribuir-lhe a culpa presumida e a responsabilidade objetiva, por supostas condutas ilcitas de terceiro, afrontando o princpio do estado de inocncia; * como representante legal da SANCCOL, no induziu nem concorreu para a prtica de ato mprobo, no auferiu de forma direta ou indiretamente qualquer benefcio ilcito, sendo as genricas e imprecisas acusaes completamente improcedentes em relao a sua pessoa * Inexistiu servios pago e no realizados, pelo que, a demanda deve ser julgada improcedente. 8 volume: 19. SANCCOL - SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA, na contestao de fls. 1.570/1586, alega o seguinte: * Ilegitimidade passiva, pois as supostas condutas mprobas denunciadas na inicial no se adequam atividade de uma pessoa jurdica, para configurar ato de improbidade previsto nos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade; * Uso de prova ilcita; * a petio inicial uma verdadeira afronta ao princpio do devido processo legal, por no descrever detalhadamente o fato imputado ao acusado, impondo-lhe a inverso do nus da prova, coagindo-o a produzir prova negativa do fato; * nulidade da inicial, por falta de pedido de condenao. * Trouxe os mesmos documentos j apresentados pelos rus Rbia Beniz Gouveia Belto e Giovanni Gondin Petrucco (fls. 1587/1807). 9 volume: 20. A defesa do ru FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO encartada s fls. 1.811/1.825 (9 Volume), com as seguintes alegaes: * a petio inicial uma verdadeira afronta ao princpio do devido processo legal, pela indiscutvel inverso do nus da prova, coagindo o acusado a produzir prova negativa do fato; * a pea inaugural inepta, uma vez que as supostas condutas que lhe so atribudas no configuram ato mprobo, e pelo no atendimento s exigncias dos artigos 5 e 10, da Lei 8.429/92; * nulidade da pea inaugural, por atribuir-lhe a culpa presumida e a responsabilidade objetiva, por supostas condutas ilcitas de terceiro, afrontando o princpio do estado de inocncia; * na qualidade de engenheiro fiscal da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa, durante a execuo das obras objeto do Convnio 360/00, tinha como responsabilidade fiscalizar, medir, exigir o cumprimento do projeto aprovado pela PMJP e suas especificaes, bem como a qualidade do servio executado; * cabia PMJP fornecer ao defendente cpia do contrato, a ordem de servio, a planilha de quantitativos e preos unitrios, os projetos inerentes execuo da obra, que continham os detalhes e as especificaes da mesma, a licena ambiental, o registro do CREA da obra e o registro do CREA do engenheiro responsvel pela execuo e fiscalizao da obra, para que o defendente pudesse dar incio execuo da obra; * a liberao das parcelas dos pagamentos das obras objeto daquele convnio s ocorria quando os tcnicos da FUNASA realizavam uma fiscalizao nas obras e atestavam os servios executados; * como engenheiro fiscal responsvel pelas medies, no cometeu qualquer ato mprobo. 21. A CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A contestou s fls. 1.840/1879, aduzindo, em sntese que: * em 24.03.1992 firmou com o MUNICPIO DE JOO PESSOA o contrato para execuo da estao de tratamento de esgotos sanitrios da bacia do Paraba e rede coletora de esgotos sanitrios do Bessa; * o referido contrato foi oriundo da Concorrncia Pblica n. 04/91, certame em que a r sagrou-se vencedora; * BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES foi o funcionrio designado pela r para assinar o contrato de cesso parcial da obra, sendo este o nico ato praticado por ela; * efetuada a cesso, a SANCCOL assumiu exclusivamente todos os direitos e obrigaes decorrentes da execuo das obras cedidas, eximindo-se a CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT de qualquer responsabilidade sobre os atos praticados a partir da ento; * a cesso foi efetuada de boa-f, pois a empresa cessionria comprometeu-se a concluir as obras dentro das regras aplicveis espcie; * o termo aditivo firmado entre a SANCCOL e o MUNICPIO DE JOO PESSOA no teve qualquer participao da r, que h havia se desvencilhado de qualquer responsabilidade pela execuo da obra quando operou a cesso dos direitos e obrigaes; * parte ilegtima ad causam, na medida em que os alegados prejuzos ao errio so posteriores a cesso operada entre a r e a SANCCOL; * quanto ao contrato firmado entre a CNO e a Prefeitura de Joo Pessoa, a 1 Ordem de Servio foi expedida em 04.01.1993, autorizando a contratada a executar os servios discriminados, de acordo com o cronograma fsico-financeiro e planilha oramentria fornecidos pela CEDAC-PMJP; * em 09.02.1993, foi expedida a 2 Ordem de Servio, autorizando a continuidade dos servios da Estao de Tratamento de Esgotos Sanitrios, de acordo com o cronograma fsico-financeiro e planilha oramentria fornecidos, financiados, desta feita, por meio da Portaria 14, do Ministrio do Bem Estar Social - MBES; * em 27.09.1993, devido descontinuidade do fluxo de recursos alocados para a obra, a Administrao ordenou a paralisao na execuo dos servios, at a emisso de nova Ordem de Servio; * a 4 Ordem de Servio foi expedida em 16.11.1993, tendo em vista a liberao de recursos do MBES, determinando a Administrao a paralisao dos servios em 30.11.1993, em razo da descontinuidade no fluxo de recursos; * em 19.01.1994, a Portaria 1.474, do MBES, permitiu a retomada dos servios at 28.01.1994, quando a
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Administrao emitiu mais uma ordem de paralisao por ausncia de recursos; * em 13.12.1994, os servios voltaram a ser executados, em virtude da celebrao do Convnio 399, com o MBES, a vista do qual, a PMJP expediu a Ordem de Execuo de Servios n. 6; * em 25.09.1995, esgotadas as metas previstas no Convnio 399, a r foi notificada no sentido de paralisar os servios referentes obra em questo, que deveriam ser reiniciados aps emisso de nova ordem de servio pela Prefeitura; * ainda inconclusa a obra, a situao perdurou at a celebrao do Convnio 360/2000, com o Ministrio da Sade, carreando recursos para a retomada dos servios; * sustenta que o contrato que firmara com a Prefeitura, no ano de 1992, no se encontrava vencido ante o fato de que fora suspenso temporariamente por ordem da Administrao; * em nada afronta a Constituio, a Lei ou a Deciso n. 766, do TCU, o trespasse de cinco anos de vigncia, vez que as obras em referncia foram includas nos Planos Plurianuais do MUNICPIO DE JOO PESSOA, por todo o perodo sob considerao; * as ordens de paralisao temporria encontravam autorizao no contrato firmado entre a r e a PMJP (artigo 40), e que tais ordens no tornavam caduco o contrato, apenas prorrogavam automaticamente o cronograma de execuo, devolvendo o prazo contratada, at o momento em que a Prefeitura autorizasse a retomada das obras (artigo 45); * o pargrafo 1 do artigo 47 do Decreto-Lei 2.300/86, norma vigente na data da celebrao do contrato com a PMJP, admitia a prorrogao dos prazos de incio, de etapas de execuo, de concluso e de entrega das obras objeto do contrato, inclusive em caso de interrupo dos trabalhados por ordem da Administrao, hiptese tambm admitida pelo 5 do artigo 79 da Lei 8.666/93; * o contrato em questo no findou com a extino do prazo contratual, mas sim com a concluso da obra. Desse modo, o perodo de paralisao temporria prorrogou automaticamente o cronograma executrio, devolvendo ao construtor o prazo correspondente ao perodo de suspenso * vigente o contrato em tela, no prospera a alegada "fuga da licitao"; * o limite de cinco anos para durao dos contratos estabelecido no Decreto-Lei 2.300/86 restou superado com a edio da Lei 8.894/94, que fez aplicar aos contratos vigentes o disposto em seu artigo 57, que no impunha qualquer limite aos contratos com recursos previstos no Plano Plurianual; * as obras de saneamento do MUNICPIO DE JOO PESSOA estavam includas no Plano Plurianual, logo, aplicvel exceo prevista no inciso I do artigo 57 da Lei 8.894/94; * o contrato firmado entre a r a PMJP estava em vigor, pois no foi rescindido ou denunciado por qualquer das partes; * em setembro/2001, diante da inviabilidade da r dar continuidade execuo das obras, procedeu-se cesso parcial do contrato firmado com a Prefeitura, nos exatos termos do edital da concorrncia e do art. 66 do contrato, para a SANCCOL; * ela (CONSTRUTORA NOBERTO ODEBRECHT S.A.) e o ru BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES nada tem a ver com o suposto superfaturamento, pagamento a maior e pagamento em duplicidade efetuado SANCCOL pela execuo dos servios; * a cesso de direitos e obrigao feitas pela r, por si s, no configurou perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao de bens do ente pblico, que se de fato ocorreram, no foi pela simples cesso do contrato, mas com os atos praticados posteriormente e que dizem respeito execuo das obras e ao pagamento dos servios realizados; * quanto dispensa indevida de licitao, sustenta que s o agente pblico pode responder tal atitude, tendo em vista que ao particular no dado o poder de dispensar ou no realizar licitao; * na hiptese da mera cesso do contrato ser enquadrada como ato mprobo, h a necessidade de se demonstrar que a r agiu com dolo; * nos autos, no h qualquer prova ou mesmo indcio de que a r agiu com dolo ou culpa ao ceder o contrato em questo; * os pedidos devem ser julgados improcedente, em relao a CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT LTDA. 22. BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES, apresentou contestao, na qual argi que (fls. 1,881/1.909 - 9 Volume): * parte ilegtima para a causa, pois o nico ato a si imputado seria a assinatura, em nome da CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A, no contrato de cesso firmado entre essa empresa e a SANCCOL, com a intervenincia/anuncia do Municpio de Joo Pessoa; * no praticou aquele ato de cesso em seu nome, apenas representando aquela empresa no negcio; * mero empregado daquela empresa, no tendo qualquer poder de mando, comando ou gesto sobre os negcios realizados pela mencionada pessoa jurdica, logo, no pode ser responsabilizado pelos atos da mesma, ; * nunca foi scio/acionista da CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT, de modo que jamais poderia ser responsabilizado solidria e/ou subsidiariamente pela empresa, pois era e um simples funcionrio que foi designado para assinar o contrato de cesso; * que agiu em plena conformidade com o mister que lhe fora atribudo por seus superiores, e que tratandose de ordem de superior hierrquico, inclusive com previso contratual (artigo 66, do contrato firmado entre a PMJP e a Construtora Norberto Odebrecht), est afastada a possibilidade de responsabilizao do ru; * a Lei 8.429/92 formalmente inconstitucional, devendo ser declarada incidenter tantum a sua incompatibilidade com o art. 65, da CF/88; * os atos de improbidade enquadrados no artigo 10 exigem o dolo quando no for praticado por agente
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pblico, como o ru, que agiu de boa-f ao assinar o instrumento de cesso referido na inicial; * no obteve qualquer vantagem ou proveito econmico em virtude da mencionada cesso, devendo, portanto, o pedido formulado nesta ao ser julgado improcedente, caso ultrapassadas as preliminares suscitadas. 23. Em fase de especificao de provas e impugnao, o MPF rebateu as peas contestatrias, juntou cpia do acrdo proferido pelo Tribunal de Contas da Unio nos autos da TC 015.609/2002-1 e afirmou no haver mais provas a serem produzidas (fls. 1926/1964). A UNIO, s fls. 1995/2004, tambm rebateu as peas contestatrias, afirmando, ao final, no ter provas a especificar. Por sua vez, o MUNICPIO DE JOO PESSOA no se manifestou (fls. 2010). 10 volume: 24. Na deciso de fls.2.050/2054 deferi o pedido de produo prova pericial formulada pelos rus EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, GIOVANNI GONDIM PETRUCCI, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO E SANCCOL - SANEAMENTO CONSTRUO E COMRCIO LTDA; igualmente, deferi a oitiva de testemunhas requerida pelos rus CCERO DE LUCENA FILHO, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, GIOVANNI GONDIM PETRUCCI, e SANCCOL, para tanto, determinei a expedio de mandados. 25. No dia 27/07/2009 foi realizada audincia nesta Vara Federal, conforme termos de fls. 2.144-2.147. Foram ouvidas as testemunhas arroladas pelos rus. Continuao da audincia no dia 14/08/2009, conforme ata de fl. 2247/2249. 11 volume: 26. Deciso de fls. 2295/2297 delimitou o objeto da percia e determinou juntada de documentos. 27. BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES reiterou o pedido de reconhecimento de sua ilegitimidade passiva2456 28. Deciso, s fls. 2460/2461, acolheu o pedido de ilegitimidade passiva do referido ru, para determinar sua excluso da relao processual. 29. Deciso do eg. TRF da 5 Regio, proferida no agravo 2008.05.028015-0, negando seguimento ao recurso - fls. 2522/2524. 30. Deciso do eg. TRF da 5 Regio, proferida no agravo 0013060-15.2010.4.05.0000, determinando a excluso de CCERO DE LUCENA FILHO do rateio dos honorrios periciais - fls. 2535/2543. 31. Deciso do eg. TRF da 5 Regio, proferida no agravo 2008.05.00.0028179-8, interposto por CONSTRUTORA NOBERTO ODEBRECTH S.A., mantendo a deciso de recebimento da petio inicial -fls. 2545/2552. 32. Deciso do eg. TRF da 5 Regio, proferida no agravo 2008.05.00.0028274-2, interposto por CCERO DE LUCENA FILHO, mantendo a deciso de recebimento da petio inicial -fls. 2553/2561. 12 e 13 volumes 33. O perito oficial designado apresentou seu laudo s fls. 2564/2918. 34. Intimadas as partes acerca do laudo pericial (fl. 2919) e para apresentarem razes finais, foram apresentados os seguintes pronunciamentos: - MPF - razes finais s fls. 2920/2942;. - Unio - AGU - razes finais s fls. 2944/2946; - CCERO DE LUCENA FILHO - petio solicitando esclarecimentos acerca do laudo pericial (fls. 2951/2955); - CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A - razes finais s fls. 2957/2971; - EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES - razes finais s fls. 2973/2992; - EVERALDO SARMENTO - razes finais s fls. 2993/3059; 14 e 15 volumes: - CCERO DE LUCENA FILHO - razes finais s fls. 3062/3104; - SANCCOL - SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA., GIOVANNI GONDIM PETRUCCI, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO e FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO - petio solicitando esclarecimentos acerca do laudo pericial (fls. 3105/3108, acompanhada de documentos - laudo de assistente tcnico - s fls. 3109/3498). 35. s fls. 3513 determinei a intimao do perito para, no prazo de 20 (vinte) dias, responder aos questionamentos apresentados s fls. 2951/2955 e 3105/3108. 36. Apresentados os esclarecimentos, fls. 3515/3529, as partes foram intimadas acerca das respostas da pericia. 37. CCERO DE LUCENA FILHO solicitou esclarecimentos acerca do laudo pericial em audincia (fls. 3554/3557). 16 volume: 38. EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES sustenta equvocos no laudo, requerendo esclarecimentos e juntada de documentao - fls. 3563/3680. FUNDAMENT AO 39. Inicialmente, indefiro a postulao de realizao de audincia para oitiva do perito oficial, por considerar carente de serventia para o deslinde da questo posta nos autos, a qual poder ser solucionada somente mediante anlise dos documentos j constantes nos autos, suficientes ao convencimento desta Magistrada. 40. Destaco que CCERO DE LUCENA FILHO afirmou expressamente no ter nenhum interesse na produo da prova pericial, tanto assim que se negou a participar do rateio da verba honorria, tendo o eg. TRF da 5
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Regio acolhido sua pretenso (fls. 2536/2537). Portanto, no lhe compete insistir em esclarecimentos da percia. PRELIMINARES 41. As preliminares suscitadas foram conhecidas e enfrentadas na deciso das folhas 840/867, logo, no mais cabe emitir novo pronunciamento sobre o tema neste momento processual. PRESCRIO 42. H questo prejudicial de mrito a ser avaliada, de ofcio, no que diz respeito prescrio da ao de improbidade. 43. Segundo o autor, em 29/12/2000, o ru CCERO DE LUCENA FILHO, ento Prefeito do MUNICPIO DE JOO PESSOA, firmou com a FUNDAO NACIONAL DE SADE- FUNASA convnio destinado construo do sistema de esgotamento sanitrio do Bessa, possibilitando a transferncia de recursos da ordem de R$ 2.449.991,70 (dois milhes, quatrocentos e quarenta e nove mil, novecentos e noventa e um reais e setenta centavos). 44. Para fugir da licitao, o ru CCERO determinou, por meio do ru EVERALDO SARMENTO, que a Secretaria Adjunta de Infra-Estrutura da Prefeitura Municipal, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, utilizasse a Concorrncia Pblica n. 04/91 para adjudicar a execuo das obras do Convnio 360/00-MS empresa SANCCOL - SANEAMENTO E CONSTRUO E COMRCIO LTDA. 45. EM 24 de setembro de 2001, a CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A cedeu SANCCOL SANEAMENTO E CONSTRUO E COMRCIO LTDA a execuo dos servios, que havia sido objeto da Concorrncia Pblica n 04/91 _ CEDAC/PMJP, vencida pela cedente, e respectivo do contrato de empreitada, firmado entre ela e o MUNICPIO DE JOO PESSOA em 24 de maro de 1992 (fls. 81/105 - 1 Volume). 46. Sobre a prescrio, h alguns aspectos a serem considerados. 47. H distino entre o termo inicial da contagem de prazo para os agentes pblicos temporrios (mandato, cargo em comisso ou funo de confiana) e os servidores de carreira. Com relao aos primeiros, o prazo prescricional somente flui aps a extino do vnculo temporrio; ao passo que, quanto aos segundos, deve ser considerada a data do ato supostamente mprobo. Dispe a Lei 8.429/92: "Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser propostas: I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego". 48. No caso, no h servidores de carreira envolvidos, pois, alm do ex-prefeito, os trs servidores municipais (EVERALDO, EVANDRO e RBRIA) eram Secretrios Municipais, ou seja, exerciam cargos em comisso. De modo que, para eles, o prazo prescricional de 05 anos conta-se a partir da extino dos respectivos vnculos. 49. Tendo-se em vista que o mandato de Prefeito exercido por CCERO LUCENA encerrou-se em 31.12.2004 (assim tambm, presumidamente, os cargos em comisso dos secretrios), no se consumou, quanto a eles, a prescrio qinqenal, haja vista que a ao foi ajuizada em 25.07.2007. 50. Ocorre que o art. 23 da Lei 8.429/92 no trata dos terceiros (no agentes pblicos) envolvidos com ato de improbidade, tais como os rus GIOVANNI, FRANCISCO CARLOS, SANCCOL, CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECTH. 51. Quanto aos terceiros, colhe-se lio doutrinria e jurisprudencial no sentido que o prazo prescricional idntico ao do servidor envolvido na improbidade; no caso, 5 anos, contados do trmino do mandato de CCERO LUCENA: " Considerando que as sanes do art. 12 da Lei n. 8.429/92 no so passveis de aplicao unicamente ao agente pblico, oportuno analisar a situao dos terceiros que concorram para a prtica dos atos de improbidade. Restando demonstrado que o terceiro jamais responder pelo ato de forma isolada, sendo imperativo que para o ilcito tenha concorrido um agente pblico, constata-se que a qualidade deste, por ser o elemento condicionante da prpria tipologia legal, haver de nortear, do mesmo modo, a identificao do lapso prescricional. Em razo disto, seria dispiciendo e atcnico qualquer dispositivo que viesse a estatuir tratamento especfico para o extraneus, pois este, por mais grave que seja o ilcito praticado, no estar sujeito ao regramento da Lei 8.429/92 se agir de forma isolada, desvinculado de um agente pblico." 3 "O dies a quo do prazo prescricional, aplicvel aos servidores pblicos e agentes polticos, previsto no art. 23, inciso I, da Lei n 8.429/92, extensivo aos particulares que se valeram do ato mprobo, porquanto no haveria como ocorrer tal ilcito sem que fosse em concurso com agentes pblicos ou na condio de beneficirios de seus atos." (REsp 704323/RS, Relator Ministro Francisco Falco, DJ de 06/03/2006, pg. 197.) "ADMINISTRATIVO - DISSDIO JURISPRUDENCIAL NO DEMONSTRADO - AUSNCIA DE COTEJO ANALTICO PRAZO PRESCRICIONAL NAS AES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA INTENTADAS CONTRA O PARTICULAR - TERMO INICIAL IDNTICO AO DO AGENTE PBLICO QUE PRATICOU O ATO MPROBO. (...)2. Esta Corte Superior entende que o termo inicial da prescrio em improbidade administrativa em relao a particulares idntico ao do agente pblico que praticou o ato mprobo, matria regulada no art. 23, I e II, da Lei n. 8.429/92. Precedente: (REsp 773.227/PR, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, julgado em 9.12.2008, DJe 11.2.2009.) Agravo regimental improvido." (AGRESP 201001096584, Relator(a) HUMBERTO MARTINS, Sigla do rgo STJ rgo julgador SEGUNDA TURMA Fonte DJE DATA:08/09/2010).
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52. certo que h precedente do STJ que preconiza a individualizao do prazo prescricional4; mas isso quando h agentes pblicos com diferentes datas de extino de vnculo envolvidos, o que no o caso. 53. Portanto, no consumada a prescrio, a qual somente comeou a correr a partir de 01.01.2005, ou seja, aps o trmino do mandato de prefeito. 54. Impede considerar que, de todo modo, a ao de ressarcimento imprescritvel, a teor do artigo 37, da CF/885. MRITO - 1 PARTE - AUSNCIA DE LICITAO 55. So fatos incontroversos nos autos a celebrao de instrumento de cesso, transferncia e sub-rogao do contrato de empreitada entre a ODEBRECHT e SANCOOL (fl. 118). 56. Discute-se sobre a validade de tal procedimento, sustentando o MPF que os rus CCERO DE LUCENA FILHO, EVERALDO SARMENTO, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, SANCCOL e ODEBRETCH agiram fraudulentamente, ao aproveitarem da Concorrncia Pblica n 04/91para no realizar a licitao exigida na Lei n 8.666/93. CONTEXTO FTICO 57. Primeiramente, importante ressaltar que no se questiona nesta ao a regularidade da Concorrncia Pblica 04/91 e do respectivo contrato firmado entre MUNICPIO DE JOO PESSOA e ODEBRECHT; tampouco se discute se a obra cedida pela ODEBRECHT em favor da SANCCOL estava de fato abrangida pela aludida concorrncia, esclarecimentos que se revelam importantes diante da reconstituio dos fatos, como se ver a seguir. 58. O MUNICPIO DE JOO PESSOA instaurou a concorrncia Pblica n 04/91- CEDAC/PMJP, com vistas execuo da Estao de Tratamento de Esgotos Sanitrios da Bacia do Paraba e Rede Coletora de Esgotos Sanitrios do Bessa, nesta Capital (fls. 46/80), sagrando-se vencedora a CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A, com a qual firmou, em 24.03.1992, o respectivo Contrato de Empreitada (fls. 81/105). 59. A Concorrncia Pblica era extremamente genrica, constando a discriminao do objeto apenas como "execuo da ESTAO DE TRATAMENTO DE ESGOTOS SANITRIOS DA BACIA DO PARABA E REDE COLETORA DE ESGOTOS SANITRIOS DO BESSA, da cidade de Joo Pessoa.", fl. 52. Na relao dos anexos ao edital (estes no juntados aos autos), consta apenas indicao de que existiriam "especificaes gerais", fl. 50. 60. O nico indicativo de detalhamento da obra est previsto no art. 1, pargrafo 3 do contrato, o qual faz meno a "desenhos de construo e especificaes complementares" (tambm no apresentados na ao). Existem nos autos, ainda, alguns projetos com data de 05/1994, mas somente das estaes elevatrias II e III - fls. 2212/2220. 61. Quanto ao preo da obra, era de Cr$ 24.053.864.357,10 (vinte e quatro bilhes, cinqenta e trs milhes, oitocentos e sessenta e quatro mil trezentos e cinqenta e sete cruzeiros e dez centavos), na data base 12/19991 - fl. 101. Para se ter idia da expresso econmica do contrato, tal valor, corrigido monetariamente para 07/94 (advento do Plano Real), correspondia a R$ 27.811.846,13 (vinte e sete milhes, oitocentos e onze mil oitocentos e quarenta e seis reais e treze centavos) . Evoluindo-se para a data atual, somente com correo monetria, apura-se R$ 100.639.299,84 (cem milhes, seiscentos e trinta e nove mil duzentos e noventa e nove reais e oitenta e quatro centavos) - clculo anexo sentena. 62. Segundo o edital, os recursos financeiros seriam provenientes do OGU - Oramento Geral da Unio para 1992, de emprstimos tomados na Caixa Econmica Federal e de recursos prprios do Municpio, sem maiores detalhamentos - fl. 69. 63. Registre-se que a aludida concorrncia se deu na gesto do Prefeito Francisco Xavier Monteiro da Franca. 64. A obra comeou a ser executada em janeiro de 1993, mas ao longo do tempo ocorreram sucessivas ordens de execuo de servios e paralisaes, conforme quadro a seguir: Ordem de Servio Ordem de paralisao Justificativa da paralisao /retomada da obra Fls. (vol. 10) 1 04.01.1993 ---- ------- 2082 2 09.02.1993 ---- ------- 2083 1 24.03.1993 Descontinuidade de recursos alocados para a obra 2084 2 24.06.1993 Descontinuidade de recursos alocados para a obra 2085 3 06.08.1993 Portaria MBES de 08.08.1993 2086 3 27.09.1993 Descontinuidade de recursos alocados para a obra 2087 4 16.11.1993 Portaria 1.070 MBES de 09.11.1993 2088 4 30.11.1993 Descontinuidade de recursos alocados para a obra 2089 5 19.01.1994 Portaria 1474 MBES de 18.01.1994 2090 5 28.01.1994 Descontinuidade de recursos alocados para a obra 2091 6 30.12.1994 Convnio 399/SS/94 de 26.12.1994 2092 6 27.03.1995 Reformulao do Plano de Trabalho integrante do convnio 399/SS/94, proposto ao Ministrio da Integrao - em extino. 2094 714.07.1995 Convnio 399/SS de 26.12.1994 2095 723.07.1995 Aditivo ao convnio 399/ se encontra, ainda, em tramitao no extinto Ministrio do Bem Estar Social 2096 801.09.1995 Convnio 399/SS/94, de 26.12.94, de acordo com plano de trabalho reformulado 2097 8 25.09.1995 Cumprimento de metas previstas no aditivo ao convnio 399/SS 2098 65. Do exame das sucessivas prorrogaes e suspenses, verifica-se que a ultima interrupo do contrato data de 25 de setembro de 1995, quando a Unio deixou de repassar recursos do Convnio 399, celebrado com o Ministrio do Bem Estar Social - MBES e a municipalidade. A execuo do contrato de empreiteira fora suspensa em 25.09.1995 (fl. 2098), no aguardo de aporte de recursos e, consequentemente, de nova ordem de servio. 66. De acordo com o contrato de empreitada, o prazo contratual, de 300 (trezentos) dias corridos, poderia ser prorrogado em caso de suspenso temporria da obra pela Prefeitura (clusula dcima sexta, fl. 85). 67. Pois bem, no ano de 1996 o MUNICPIO DE JOO PESSOA e CAGEPA (Companhia de gua e Esgoto da Paraba) firmaram o Convnio de Cooperao n 06/96, no valor de R$ 6.117.661,00 (seis milhes cento e dezessete mil seiscentos e sessenta e um reais) visando concluso da obras de construo objeto da
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concorrncia 04/91 (Estao de Tratamento de Esgotos Sanitrios da Bacia do Paraba + Rede Coletora de Esgotos Sanitrios do Bessa), figurando o MUNICPIO DE JOO PESSOA como interveniente perante o rgo(s) concedente(s) do financiamento segunda (fls. 1116/1121 vol. 6). 68. Tal instrumento indica a inteno do Poder Pblico na retomada das obras contratadas, e foi realizado na gesto do Prefeito Francisco Xavier Franca. 69. No ano de 1998 (sem ms e dia especificados no contrato), a CAGEPA obteve emprstimo na Caixa Econmica Federal, atravs do Programa Pr-saneamento, lastreado com recursos do FGTS, para a execuo de ampliao de parte do esgotamento sanitrio do bairro do Bessa, no valor de R$ 10.043.240,00 (dez milhes quarenta e trs mil duzentos e quarenta reais), com contrapartida da CAGEPA da ordem de R$ 1.115.920,00 (um milho cento e quinze mil novecentos e vinte reais) (fl. 1181/1193) 70. Em 31 de maro de 1998, os convenentes (MUNICPIO DE JOO PESSOA e CAGEPA) celebraram um termo de aditivo do referido convnio (fls. 1132/1136), desta feita com o objetivo especfico de retomada das obras ento paralisadas de esgotamento sanitrio do Bairro do Bessa, objeto da concorrncia 04/91. Restou esclarecido que seriam destinados s obras do Bessa o valor de R$ 10.413.160,00 (dez milhes quatrocentos e treze mil cento e sessenta reais), ao passo que os R$ 6.117.661,00 do convnio original seriam aplicados na concluso das Lagoas de Tratamento e Esgoto. 71. Em janeiro de 1999, o MUNICPIO DE JOO PESSOA, atravs da Secretaria de Infra-Estrutura, encaminhou a CAGEPA trs copias de instrumentos particulares de cesso, transferncia e sub-rogao de direitos e obrigaes, pelos quais a ODEBRETCH , com anuncia do MUNICPIO DE JOO PESSOA, fez trs cesses contratuais parciais (cesses no abrangidas pela lide), em favor de: 1) Engeplan - Engenharia e Planejamento Ltda., sendo o objeto da cesso a execuo de parte da rede coletora de esgotamento sanitrio do Bessa, bacias E e A; a respectiva ordem de servio foi emitida em 10.02.1999, pelo ento Secretrio da Seinfra (Potengi H. Lucena) e pelo prefeito CCERO DE LUCENA FILHO fls. 1141/1146; 2) Poliobrs Empreendimentos Ltda., sendo o objeto da cesso a execuo de parte da rede coletora de esgotamento sanitrio do Bessa, bacias I, A, G, Estao Elevatria, Emissrio; a respectiva ordem de servio foi emitida em 10.02.1999, pelo ento Secretrio da Seinfra (Potengi H. Lucena) e pelo prefeito CCERO DE LUCENA FILHO - fls. 1145 e 1147/1157; 3) SANCCOL - SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA., sendo o objeto da cesso a execuo de parte da rede coletora de esgotamento sanitrio do Bessa, Estao V, Emissrios e Bacia A; a respectiva ordem de servio foi emitida em 10.02.1999, pelo ento Secretrio da Seinfra (Potengi H. Lucena) e pelo prefeito CCERO DE LUCENA FILHO - fls. 1158/1164. 72. Os contornos da obra somente se revelam, pelo menos nestes autos, a partir de 1999, quando da assinatura destas primeiras cesses contratuais, ocasio em que a obra de saneamento no bairro do Bessa foi dividida em bacias (identificadas por letras) e estaes elevatrias. 73. Mas, como dito, partir-se- nesta sentena da premissa de que a cesso contratual entre ODEBRETCH/SANCCOL refere-se a uma parte da obra licitada em 1991, j que est assertiva sustentada na petio inicial. No trabalharei com a hiptese de ter havido cesso de algo que no estava abarcado pelo contrato original, j que tal linha implicaria em transbordar os contornos da lide. 74. Portanto, a primeira obra cedida SANCCOL pela ODEBRECHT foi Rede Coletora de Esgotos Sanitrios do Bessa, Estao Elevatria "V" emissrios e Bacia "A", atravs do Termo de Cesso 01/99, de 25 de janeiro de 1999, cujo ms base da planilha era setembro de 1998 (fls. 1159/1164). Mas frise-se que tal cesso no est questionada nesta ao, seno aquela ocorrida 24.09.2001. 75. Sobre estas cesses, houve, inicialmente, manifestao jurdica em sentido favorvel por parte da Assessoria da Presidncia da CAGEPA. Na sequncia, a questo foi submetida Secretaria de Controle de Despesa Pblica do Estado da Paraba - Grupo de Anlise e Acompanhamento de Licitaes, tambm com provimento favorvel - fls. 1137/1140. 76. Novos recursos aportaram para as obras de saneamento, desta feita, provenientes da FUNASA. 77. Aos 28 de dezembro do ano de 2000, o MUNICPIO DE JOO PESSOA, sob a gesto do ex-Prefeito CCERO LUCENA, firmou o Convnio n 360/2000 com a FUNASA, por meio do qual foram disponibilizados recursos da Unio ao MUNICPIO DE JOO PESSOA, no valor de R$ 2.449.991,70 (dois milhes quatrocentos e quarenta e nove mil novecentos e noventa e um reais e setenta centavos), para serem utilizados no esgotamento sanitrio do Bairro do Bessa - rede coletora das bacias "D" e "E" - estao elevatria II, cujos termos encontram-se as fls. 106/113 e extrato publicado no DOU de 29 de dezembro de 2000 (fl. 114). 78. Alguns meses depois, em 24.09.2001, a ODEBRECHT celebrou, com anuncia do MUNICPIO DE JOO PESSOA, instrumento de cesso, transferncia e sub-rogao do contrato de empreitada com a SANCOOL, no valor de R$ 2.358.822,22 (dois milhes trezentos e cinqenta e oito mil oitocentos e vinte e dois reais e vinte e dois centavos), para execuo das obras objeto do convnio acima referido, assumindo esta todos os direitos e deveres da empresa cedente. RESPALDO JURDICO 79. Com intuito de dar suporte jurdico s sub-rogaes, as partes apresentaram nos autos os seguintes pareceres: 80.1. Parecer 025/98 da Procuradoria Geral do Estado da Paraba, datado de 16.03.1998, o qual traa a diretriz (no que interessa lide) de que o contrato com a ODEBRETCH ainda estava vlido, porquanto: conforme entendimento normativo do TCU e art. 57, III da Lei 8.666/93, os contratos firmados na vigncia do Decreto-Lei 2.300/86 tem seu limite de vigncia adstrito aos respectivos crditos oramentrios, com
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possibilidade de devoluo das interrupes; a obra estava prevista no Plano Plurianual para 1994/1997 - fls. 1.105/1.111; 80.2. Parecer da CAGEPA, datado de janeiro de 1999, em sentido favorvel cesso contratual por parte da ODEBRETCH em favor de SANCCOL (cuidava-se da daquela primeira cesso mencionada, e no da que se refere presente lide), Engeplan e Poliobras, com base nos seguintes fundamentos: o edital de licitao 04/91 previa possibilidade de sub-contratao, mantendo-se a contratada a responsabilidade direta e integral da boa qualidade dos servios sub-contratados - fls. 1137/1138. Tal parecer mencionado foi enviado Secretaria de Controle de Defesa Pblica/Governo do Estado da Paraba, a qual, em fevereiro de 1999, ratifica que no haveria bices transferncia, com fundamento em doutrina de Digenes Gasparini- fls. 1139/1140; 80.3. Parecer da Secretaria de Infraestrutura/MUNICPIO DE JOO PESSOA, datado de 24.09.2001, em sentido favorvel cesso pela ODEBRETCH em favor da SANCCOL com base nos seguintes fundamentos: art. 72 e art. 78, VI da Lei de Licitaes; doutrina de Digenes Gasparini favorvel subcontratao; previso editalcia (captulo XIX, item 09); 80.4. Parecer da Procuradoria Geral/Fundo Nacional de Sade que analisou caso de prorrogao de outro contrato ( no tratado nesta ao - contrato 02/91, firmado entre MUNICPIO DE JOO PESSOA e SANCCOL/SERVAZ), tendo se manifestado favoravelmente quanto vigncia do contrato original (no houve manifestao sobre sub-rogao), tendo-se em vista que: o contrato original estava em vigor quando da revogao do Decreto-Lei 2.300/86, vez que no atingira o limite mximo de cinco anos; no decorrer de cinco anos, a Administrao demonstrou interesse na manuteno do contrato, firmando termos aditivos; o contrato foi recepcionado na forma do art. 121 da Lei 8.666/93; o art. 57 da Lei 8.666/93 permite que os contratos cujo objeto estejam previstos em Plano Plurianual tenham durao superior vigncia dos crditos oramentrios; a prorrogao se d de forma automtica, nos termos do art. 79, 5 da Lei 8.666/93. 81. A rigor, somente o parecer mencionado no item 80.4 (SEINFRA) tratou da sub-rogao objeto dos autos e, mesmo assim, cometeu erro de confundir os institutos sub-contratao e sub-rogao, tendo analisado a viabilidade jurdica da primeira situao, e no da segunda. No teceu nenhum comentrio sobre a subrogao propriamente dita, nem avaliou se o contrato da ODEBRETCH, assinado dez anos antes, ainda vigia. 82. Existe distino jurdica entre sub-rogao e sub-contratao. Na sub-rogao, a empresa sub-rogante afasta-se completamente do vnculo contratual, transferindo-se todas as obrigaes para o sub-rogado, de forma similar ao art. 3496 do Cdigo Civil. J na sub-contratao, o sub-contratante permanece atrelado ao contrato, de modo que o sub-contratante continua a responder perante o "dono da obra"; este, por sua vez, no tem nenhum vnculo contratual com o sub-contratado. No contexto do Direito Administrativo, sub-rogao sinnimo de cesso contratual, sendo que as duas expresses indicam que haver o afastamento do contratante original (aquele vencedor da licitao) e sua substituio por um terceiro, at ento estranho avena. 83. O mesmo erro quanto confuso entre sub-contratao e sub-rogao foi cometido no parecer da CAGEPA (item 80.2). A Secretaria de Defesa Pblica, apesar de haver citado corretamente doutrina sobre sub-rogao contratual, aprovou o parecer da CAGEPA sem sequer se dar conta do erro (item 80.3). Destaco que, de toda sorte, tais pareceres, datados de 1999, no se referiam sub-rogao objeto da lide, ocorrida em 09/2001. 84. Quanto ao parecer da Procuradoria Geral do Estado (item 80.1), foi emitido trs anos antes da subrogao ora discutida e, ainda assim, no analisou a possibilidade de sub-rogao, mas somente formou entendimento que, naquela ocasio, o contrato com a ODEBRETCH ainda estava vlido. 85. Por fim, o parecer do Ministrio da Sade/Fundo Nacional de Sade (item 5), trata de situao na qual a prpria empresa contratada originalmente em 1991 (por coincidncia, a prpria SANCCOL em consrcio com Servaz) pretendia dar continuidade s obras de esgotamento sanitrio (bairros de periferia de Joo Pessoa) nos idos de 1999, nada sendo dito acerca de sub-rogaa contratual. 86. Dessa feita, o nico suporte jurdico para a sub-rogao entre ODEBRETCH e SANCCOL ocorrida em 09/2001 foi a, data vnia, irrelevante manifestao do prprio MUNICPIO DE JOO PESSOA, exarado no mbito da prpria Secretaria de Infraestrutura, e no no da Procuradoria do Municpio. 87. A propsito, extrai-se do depoimento de RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO explicao para o fato do aludido parecer jurdico haver sido emitida por um assessor jurdico da SEINFRA, e no pela Procuradoria do Municpio. Segundo ela, ao receber ordem de CCERO LUCENA e EVERALDO SARMENTO de assinar a anuncia com a cesso, buscou se acautelar e submeteu a questo assessoria jurdica da secretaria- fl. 458. Isso significa que, na esfera da superior hierarquia do Executivo a deciso pela cesso j estava tomada quanto o parecer jurdico foi exarado; diga-se, a deciso do Prefeito foi tomada sem nenhum respaldo jurdico formal especfico para o caso. 88. Assim, no me parece que os rus agentes pblicos do MUNICPIO DE JOO PESSOA tenham se preocupado seriamente com o respaldo jurdico de suas escolhas polticas, no se admitindo que estivessem convencidos da juridicidade do ato somente porque sub-rogaes anteriores (todas na gesto do prprio CCERO LUCENA) haviam sido feitas. 89. Doravante analisarei se havia viabilidade jurdica para que o instituto da sub-rogao fosse utilizado; para chegar a tal concluso, necessrio responder s seguintes indagaes: o contrato com a ODEBRETCH ainda era vlido em 2001? Em 09/2001, como a sub-rogao era avaliada pela pelo TCU e pela jurisprudncia? Vlido o contrato, poderia a ODEBRETCH sub-rogar? SOBRE A VALIDADE DO CONTRATO MUNICPIO DE JOO PESSOA/ODEBRETCH 90. Conforme j demonstrado, a concorrncia 04/91 deu azo contratao, em 24.03.1992, da ODEBRECHT
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pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA. As obras iniciaram em 04.01.1993, tendo sofrido diversas interrupes no imputadas contratada, e foram suspensas em 25.09.1995, no aguardo de recursos. 91. Segundo entendimento sumulado pelo TCU, as suspenses do contrato por fatos atribuveis Administrao devem ter o prazo devolvido: " Smula 191: Torna-se, em princpio, indispensvel a fixao dos limites de vigncia dos contratos administrativos, de forma que o tempo no comprometa as condies originais da avena, no havendo, entretanto, obstculo jurdico devoluo de prazo, quando a Administrao mesma concorre, em virtude da prpria natureza do avenado, para interrupo da sua execuo pelo contratante." 92. O mesmo entendimento se depreende do Processo n TC 008.151/94-6, Plenrio, cuja transcrio de trecho julgo oportuna: "A bem da verdade, impende frisar que a questo do prazo mximo de durao dos contratos previstos nas normas atinentes s licitaes e contratos sempre se operou, no que diz respeito construo de obras e servios de engenharia, computando-se, para efeito de contagem de tempo, as devolues das interrupes de responsabilidade da Administrao, que via de regra patrocina as to conhecidas e combatidas "obras paralisadas ou inacabadas" muitas vezes fruto da insuficincia de dotao oramentria gerado pelos constantes contingenciamentos de recursos feitos pelo Governo Federal..." (DOU de 15.10.1996. Pg. 20931) 93. Diante da interrupo da obra, impe-se averiguar at quando o contrato poderia ser considerado suspenso, ou seja, se haveria um limite temporal para que a execuo da obra fosse retomada pela ODEBRETCH. 94. A questo no era tratada pelo Decreto-Lei n. 200/86, assim como no pela Lei 8.666/93. Limitava-se o Decreto-Lei n. 200/86 a dispor sobre a possibilidade de prorrogao da concluso da obra em caso de interrupo do contrato por ordem da Administrao; mas nada dispunha sobre o tempo limite de tal interrupo. De igual modo, silente a Lei 8.666/93. Confira-se: Decreto 2.300/86: "Art. 47 (...) 1 Os prazos de incio, de etapas de execuo, de concluso e de entrega, admitem prorrogao a critrio da Administrao, mantidas as demais clusulas do contrato, desde que ocorra algum dos seguintes motivos: (...) 3- Interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho, por ordem e no interesse da Administrao. (...) 2 Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente" Lei 8.666/93: "Art. 57 (...) 1o Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega admitem prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: (...) III - interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administrao; (...) 2o Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. (...)". 95. Ressalto que no h se confundir prorrogao de prazo, decorrente de suspenso/interrupo do contrato COM durao/ vigncia de contrato. "A durao dos contratos indica o prazo de vigncia do contratoou seja, o prazo previsto para as partes cumprirem as prestaes que lhe lhes incumbem"7. Ao passo que, devido a algum evento no atribuvel ao empreiteiro, o contrato pode vir a ser interrompido, no aguardo de que a Administrao lhe conceda condies de prosseguir com a obra. 96. A durao do contrato de empreitada da ODEBRETCH era de 300 dias. Mas, uma vez que as obras foram interrompidas por falta de recursos antes do trmino de sua vigncia, busca-se resposta sobre quanto tempo o contrato poderia ficar dormitando, no aguardo da chegada de recursos. 97. Ressalto que, quando a execuo do contrato fora suspensa, em 25.09.1995, j haviam completado 276 dias interruptos de execuo, contando sbados, domingos e feriados, com saldo de apenas 24 dias corridos a serem restitudos contratada. Ocorre que tal saldo certamente mereceria ser flexibilizado, pois natural que as diversas interrupes ao longo do tempo tenham prejudicado o bom andamento dos trabalhos, gerando necessidade de nova mobilizao da obra e at de repetio de trabalhos. 98. Diante da inexistncia de limite legal de prazo para a suspenso do contrato/interrupo da obra em virtude de determinao da Administrao Pblica, concluo que a execuo da obra poderia ser retomada a qualquer tempo pela ODEBRETCH, sem que tal acarretasse em mcula obrigatoriedade de licitao, j que houvera licitao na origem (no se discute a regularidade desta). 99. Tal entendimento reforado por ser tratar o contrato de obra pblica de modalidade de contrato de
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resultado, a qual no se finda automaticamente com o decurso do prazo contratual, seno pela concluso das obras ou pela resciso da relao contratual. 100. O doutrinador Hely Lopes Meirelles8, ao comentar os efeitos do prazo no contrato por objeto, de que exemplo o contrato de empreitada, anota: "A extino do contrato pelo trmino de seu prazo a regra dos ajustes por tempo determinado. Necessrio , portanto, distinguir os contratos que se extinguem pela concluso de seu objeto e os que terminam pela expirao do prazo de sua vigncia: nos primeiros, o que se tem em vista a obteno de seu objeto concludo, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do servio ou da compra sem sanes contratuais; nos segundos o prazo de eficcia do negcio jurdico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execuo de seu objeto, como ocorre na concesso de servio pblico, ou na simples locao de coisa por tempo determinado. H, portanto, prazo de execuo e prazo extintivo do contrato. (...) Nos demais contratos, como no de empreitada de obra pblica, no se exige, nem se justifica clusula de prorrogao, porque o contrato no se extingue pela fluncia do prazo fixado, mas sim pela concluso da obra. Nestes contratos o prazo apenas limitativo do cronograma fsico, e ser prorrogado (com ou sem mora das partes) tantas vezes quantas sejam necessrias para a concluso da obra independentemente de previso contratual (g.n.)". 101. Por outro lado, a inadimplncia da Administrao no cumprimento dos prazos era causa para resciso, nos termos do art. 689 do Decreto-lei n 2.300/86 c/c o artigo 4110 do contrato de empreitada. 102. Assim, quando instada a retomar a obra quando os recursos pblicos sobrevieram, a ODEBRECHT poderia optar: ou bem conservava seu direito adquirido, aps regular processo licitatrio, de seguir o que fora acertado contratualmente at a concluso do objeto da avena, sobremodo porque o fato que deu causa as paralisaes no lhe foi atribuvel; ou bem comunicava Administrao seu desinteresse em continuar a obra. 103. ABRO PARNTESES para expor que no se aplica o art. 47, inciso I, do Decreto-Lei 2.300, de 21 de novembro de 1986, o qual estipulava em cinco anos o prazo mximo de vigncia dos contratos: "Art. 47. A durao dos contratos regidos por este decreto-lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos, exceto quanto aos relativos: (Redao dada pelo Decreto-lei n 2.348, de 1987) I - a projetos ou investimentos includos em oramento plurianual, podendo ser prorrogado se houver interesse da Administrao, desde que isso tenha sido previsto na licitao e sem exceder de 5 (cinco) anos ou do prazo mximo para tanto fixado em lei; e (Includo pelo Decreto-lei n 2.348, de 1987)" 104. Como dito, vigncia do contrato est relacionada com a estimativa do tempo necessrio concluso da obra, e no se confunde com prorrogao contratual decorrente de paralisao da obra (evento extraordinrio). 105. O art. 47 cuida de VIGNCIA; se refere quelas obras de grande vulto, com previso de durao maior do que um ano, as quais podem ser licitadas sem previso oramentria quanto aos exerccios financeiros subsequentes, desde que previstas no Plano Plurianual. 106. Sobre o teor da aludida norma (repetida, sem a limitao de cinco anos, no art. 5711 , I, da Lei 8.666/93), esclarece a doutrina: "Se a Administrao pretender a execuo de determinada obra que se prolongue por mais de um ano, dever inserir o projeto em plano plurianual, instrumento que comporta a projeo temporal de investimentos de longa durao."12 " A regra geral para os contratos administrativos de que no podem ultrapassar os limites de vigncia dos crditos oramentrios correspondentes (...) No se admite a Licitao ou contratao sem previso de recursos oramentrios para seu custeio. Se fosse possvel uma contratao com longo prazo de vigncia, estar-se-ia frustrando esse princpio, pois a contratao se faria sem previso de recursos oramentrios. Surgiria uma situao de difcil equao se o oramento do exerccio posterior no consignasse recursos para o custeio das despesas derivadas daquele contrato (...) Nem seria possvel sustentar que a lei oramentria teria de fazer constar, de modo obrigatrio, os recursos para a liquidao das despesas- sob pena de afirmar-se que a atividade contratual da Administrao seria condicionante da atividade legiferante do Estado. A contratao tem de fazer-se em funo do oramento existente e em vigncia. (...) Mas no haveria como o Estado cumprir suas funes se essa regra fosse aplicada de modo estrito. Existem obras e encargos cuja execuo no pode ser completada no decurso de um nico exerccio (...) Por isso, o art. 57 admite excees regra. A primeira exceo envolve projetos de longo prazo, desde que previstos no plano plurianual. A previso no oramento plurianual condio inafastvel para a contratao em perodo superior ao prazo de vigncia do crdito. (...) Observe-se que projetos de longo prazo envolvem, usualmente, contratos de execuo instantnea, mas com objeto extremamente complexo. A durao no tempo no deriva da repetio de condutas homogneas, mas da dificuldade de completar uma prestao que exige atividades heterogneas."13
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107. No caso dos autos, a obra de esgotamento sanitrio do Bessa foi prevista para ser concluda em 300 dias corridos, sendo que os recursos adviriam de trs fontes: federal (previso oramentria no Oramento Geral da Unio de 1992), municipal (j obtida autorizao da Cmara Municipal de Joo Pessoa, ou seja, crdito supostamente previsto no oramento anual) e emprstimo Caixa Econmica Federal - fl. 69. Assim, no se tratava de obra que necessitasse ser includa em Plano Plurianual. 108. O simples fato de haver previso, nos Planos Plurianuais de Joo Pessoa, de metas para obras de saneamento, no faz com aquele contrato em especfico (saneamento do Bessa) seja "transformado" em contrato de longa durao j que, em seu nascedouro, cuidava-se de contrato com prazo curto (inferior a um ano) e com previso na lei oramentria anual. 109. Observo que os Planos Plurianuais de 1991/1993 e 1994/1997 previam obras de saneamento em regies de baixa renda (fl. 2290), ao passo que o Bairro do Bessa notoriamente habitado pelas classes mdia e alta, o que refora a concluso que a obra em discusso neste processo, consubstanciada no contrato 02/91 entre ODEBRETCH e MUNICPIO DE JOO PESSOA, nada tem a ver com os Planos Plurianuais. 110. Em concluso: embora o contrato tivesse vigncia de apenas 300 dias, a suspenso das obras por falta de recursos pblicos conferia ODEBRETCH, uma vez obtidos tais recursos - ainda que vrios anos aps a paralisao - o direito de escolher entre prosseguir com a execuo da obra ou simplesmente comunicar seu desinteresse, rescindindo o contrato. 111. Mas, como ser fundamentado infra, neste contexto especfico, a ODEBRETCH no poderia ceder sua condio jurdica de contratada. DA SUB-ROGAO/CESSO CONTRATUAL 112. O art. 78, inciso VI, do Decreto-lei 2.300/96, vigente poca da celebrao do contrato de empreitada e a este aplicado, numa interpretao literal, levava a crer ser possvel a cesso do objeto, desde que a houvesse previso no edital e no contrato. Vejamos o que diz o citado artigo, verbis: "Art. 68. Constituem motivo para resciso do contrato: [...] VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, exceto se admitida no edital e no contrato ou obtida prvia autorizao escrita da Administrao;". 113. Nos Captulos XV e XVIII da Concorrncia Pblica n 04/91 h previso de que houvesse cesso contratual, desde que o MUNICPIO anusse: "CAPTULO XV DOS PRAZOS DAS MULTAS 01 - Ficam estabelecidos multas, aplicveis Contratada nos seguintes casos [...] f) pela transferncia a terceiros, no todo ou em parte, de qualquer servio, sem a prvia autorizao da PMJP. Valor da multa 0,1% (um dcimo por cento) do valor do contrato. CAPTULO XVIII DA RESCISO [...] 02 - A PMJP poder rescindir o Contrato de Empreitada de pleno direito, independentemente de interpelao judicial ou extra judicial e do pagamento de quaisquer indenizaes, se a firma contratada: [...] c) ceder ou transferir, no todo ou em parte, os servios contratados sem autorizao expressa da PMJP 114. Em situao semelhante, o contrato de empreitada considerou a possibilidade transferncia a terceiro, da seguinte forma: "Art. 66 - O CONSTRUTOR no poder transferir a terceiros qualquer direito, benefcio ou interesse deste CONTRATO sem o consentimento prvio e por escrito da PREFEITURA". 115. A interpretao literal do Decreto-Lei 2.300/86 e das clusulas editalcia/contratual levaria concluso de que o contrato firmado entre MUNICPIO e ODEBRETCH comportaria sub-rogao, desde que houvesse anuncia da Administrao, j que somente a sub-rogao no aprovada acarretaria em resciso do contrato. 116. O advento da Lei 8.666/93 no alterou o panorama jurdico, j que a disposio desta (art. 78, V)14 sobre o assunto praticamente idntica do revogado Decreto-Lei 2.300/86. Ademais, nos termos do art. 121 da Lei 8.666/93, as licitaes e contratos assinados anteriormente sua vigncia, aplica-se a lei anterior. 117. No estou at este ponto a defender a legalidade das cesses contratuais. O que exponho que interpretao literal do edital e do contrato permitia tal concluso. 118. O TCU somente tomou posio contrria s cesses contratuais em momento posterior cesso discutida no processo. 119. Com efeito, em 24.04.2002 foi realizada a sesso plenria do TCU que acarretou na fixao de entendimento acerca do assunto, consubstanciada na Deciso n. 420/2002, publicada no DOU em 10.05.2002. Ocorre que a cesso inquinada como ato de improbidade na presente ao remonta a 24.09.2001. 120. Pelo teor da Deciso n. 420/2002 se depreende que esta foi a primeira15 vez que o TCU rejeitou a interpretao literal da legislao, por compreender que ela vinha acarretando a nefasta prtica de cesses contratuais para fuga de licitaes, razo pela qual se preconizou uma nova abordagem interpretativa.
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Vejamos16 ( destaques meus): Identificao Deciso 420/2002 - Plenrio Nmero Interno do Documento DC-0420-13/02-P Ementa (...) Grupo/Classe/Colegiado Grupo I / Classe V / Plenrio Processo 004.440/2001-4 Natureza Relatrio de Levantamento de Auditoria Entidade Entidade: Secretaria de Infra-Estrutura do Estado de Alagoas - Seinfra/AL (...) Ministro Relator AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Representante do Ministrio Pblico LUCAS ROCHA FURTADO Unidade Tcnica SECEX-AL - Secretaria de Controle Externo - AL Dados Materiais (apensos: TC 004.324/2001-5 e TC 005.689/2001-0) RELATRIO DO MINISTRO RELATOR (...) 14. A questo foi examinada pelo Analista, cujo parecer transcrevo, a seguir, em parte. (...) "2.2 Anlise minuciosa dessa questo foi realizada por Assessor da 1 SECEX, nos autos do TC 003.839/1998-2, nos termos a seguir transcritos, em parte: '... Dessa forma, para discutirmos acerca da legalidade da sub-rogao em comento, essencial se torna verificar se a Lei n 8.666/93 contm dispositivos que a fundamentem. A Lei n 8.666/93 manteve, no seu art. 72, a hiptese de subcontratao parcial com redao idntica quela dada pelo revogado art. 62 do Decreto-lei n 2.300/86, ao passo que a hiptese de resciso contratual consignada no VI do art. 68 do referido decreto-lei, sofreu alterao com a nova redao do inciso VI do art. 78, verbis: (...) Cumpre esclarecer que na subcontratao, a contratada continua a responder pelo avenado perante Administrao, e transfere a terceiro apenas a execuo do objeto subcontratado, ao passo que na hiptese de cesso ou transferncia a que se refere a norma retrotranscrita, a contratada, na condio de subrogante, cede sua posio a terceiro que assume todos os seus direitos e deveres consignados no termo contratual. Esclarecemos, ainda, que o que se examina no momento, no mbito dos contratos administrativos, a subrogao decorrente da cesso ou transferncia da posio da contratada, no a sub-rogao decorrente da cesso ou transferncia da posio da contratante, que, sabemos, ocorre com alguma freqncia na Administrao Pblica. Isso posto, voltemos ao exame da legalidade da sub-rogao em tela, para registrar, inicialmente, que quando a contratada cede ou transfere sua posio a terceiro, significa que a Administrao est firmando um novo contrato, efetuando uma nova contratao, em razo do carter intuitu personae dos contratos. Trata-se, portanto, de contratao direta, sem que a hiptese esteja contemplada dentre aquelas previstas para a espcie nos dispositivos do Estatuto de Licitaes e Contratos Administrativos, em especial nos seus arts. 24 e 25, o que vem caracterizar fuga ao devido processo licitatrio. Em outras palavras, admitir a hiptese de cesso ou transferncia da posio da contratada dentro de um contrato administrativo, significa ignorar o princpio constitucional que rege as contrataes da Administrao Pblica, consignado no inciso XXI do art. 37 de nossa Carta Magna, bem como fere o disposto no art. 2 da Lei n 8.666/93, verbis: (...) (...) Prosseguindo, passemos a considerar o argumento no sentido de que a redao dada ao inciso VI do art. 78 da Lei n 8.666/93, acima transcrito, permite interpretao de que a cesso da posio da contratada permitida, desde que prevista no edital e no contrato. De fato, diante da confusa redao dada ao citado dispositivo, no de se estranhar que se lhe d tal interpretao, contudo, causaria estranheza se esse entendimento prosperasse, diante dos evidentes conflitos que ela gera, como vimos, quer com dispositivo constitucional, quer com dispositivos da Lei n 8.666/93. Se item editalcio e contratual prevem a hiptese, conflitantes esto com a lei que rege o processo licitatrio e o contrato dele decorrente, e a soluo imediata, a saber, o cumprimento dos princpios que regem as contrataes da Administrao Pblica, dispostos na Constituio Federal e na Lei n 8.666/93.' (...) 2.6 Analisemos detalhadamente o que diz o Art.78, inciso IV [correto: VI]: (...) 2.7 A expresso "no admitidas no edital e no contrato" pode ser interpretada como expressando dois significados muito diferentes. Primeiro, querendo dizer que constituem motivo para resciso a subcontratao, cesso, fuso, etc. caso no estejam previstas no edital e no contrato. Nesse caso, fica implicito que, desde que previstas no edital e no contrato essas hipteses no constituem motivo para resciso. Segundo, querendo dizer que constituem motivo para resciso a subcontratao, cesso, etc. que no so admitidas no edital e no contrato, isto , no podem constar no edital e no contrato. Ambos nos
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levam a contradies, cujo deslinde deve ocorrer mediante um exerccio de interpretao da norma, que nos possibilite definir qual deve prevalecer. (...) 2.9 Na primeira interpretao, ante a enumerao da subcontratao total ou parcial, a associao, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao - se estende a todas essas hipteses a autorizao legal, dada pelo Art. 72 subcontratao parcial, desde que prevista no edital e no contrato e com limites expressamente definidos. Em sntese, o raciocnio o seguinte: 'Se a subcontratao parcial admitida, ento as outras hipteses enumeradas tambm o so, nas mesmas condies (previso editalcia e contratual)'; 2.10 Ora, se suprimida fosse a expresso 'ou parcial' aps 'subcontratao total', forosamente estaramos restritos interpretao proibitiva de todas as hipteses enumeradas, uma vez que no h previso legal para nenhuma delas, exceto a subcontratao parcial, porque prevista expressamente no Art. 72. Na verdade, todas essas hipteses configuram a introduo de terceiros na relao contratual, revelia do processo licitatrio, expressamente vedadas, portanto, pelo Art. 2, e especialmente, neste caso, por seu pargrafo nico. Seno vejamos: (...) Dessa forma, a interpretao extensiva transforma o inciso IV [correto: VI] do Art. 78 em abrigo de hipteses no admitidas pela Lei, pela simples presena, entre os enumerados, da nica hiptese por ela permitida. 2.11 Por outro lado, em perfeita harmonia com o esprito da Lei e com o princpio geral expresso no art. 2, a segunda interpretao, leva no sentido oposto, ou seja, de que o inciso IV [correto: VI] enumera hipteses que a Lei no admite que constem no Edital e no Contrato e cuja ocorrncia, portanto, constitui motivo para a resciso. 2.12 Nesse mesmo sentido foi a posio do Analista na instruo acima transcrita que, sobre esse ponto diz: 'Mesmo se nos limitarmos a uma simples interpretao gramatical do inciso VI do art. 78 da Lei n 8.666/93, podemos contestar tal interpretao, pois nos parece que o legislador pretendeu classificar como passvel de resciso contratual as hipteses no admitidas no edital e no contrato, entendendo pela restritiva, como sendo hipteses passveis de serem contempladas em clusulas editalcias ou contratuais no contexto da legislao vigente. Ouamos os ensinamentos de Jess Pereira Torres Jnior (in Comentrios Lei de Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica - Renovar -RJ: 3 Ed., pp78/79) ao comentar o inciso VI do art. 78 da Lei n 8.666/93, verbis: ' o fato de o texto referir-se a subcontratao e cesso totais mereceu, na vigncia do Decreto - Lei n 2.300/86, que as fazia igualmente, severa reprovao doutrinria, que inquinava de inconstitucional a disposio partindo da premissa de que a lei no poderia admiti-las, fosse quanto execuo ou ao contrato, sem malferir o princpio da igualdade e prprio dever geral de licitar, j que a transferncia total carrega, implcita, a idia de que o contratado poderia repassar para terceiro, que sequer participara do certame, a execuo do contrato ou este mesmo, em sua integralidade. Jamais nos pareceu que fosse esta a inteno do texto revogado, como no ser a da lei nova. Ao referir-se 'a subcontratao da execuo do contrato e cesso deste em carter integral, o decreto-lei, antes, e a lei, agora, almejavam e querem, to s, prevenirlhes a ocorrncia, para dizer que se, conquanto desautorizadas, acontecerem, constituiro motivo para resciso do contrato (e, pois, ineficcia do subcontrato ou da cesso). As normas no pretendiam, com a aluso, admitir que o edital ou o contrato pudesse prever a subcontratao e a cesso totais. Apenas acautelaram-se para que tal hiptese no ficasse alheia conseqncia prevista para a subcontratao e a cesso parciais, que a mesma coisa: resciso do contrato'. Observe que o renomado Administrativista condenou, da mesma forma, a subcontratao total, tese compartilhada pelo no menos renomado Toshio Mukai, ao comentar sobre a subcontratao a que se refere o art. 72 da Lei n 8.666/93 (in Contratos Pblicos-RJ/:Forense Universitria, 1995-p. 60), verbis: 'A Administrao tem a faculdade de autorizar a subcontratao de obra, servio ou fornecimento, em parte, nunca total (a despeito do que possa parecer, pelo inciso VI do art. 78), desde que tal possibilidade esteja prevista no edital e no contrato. Mesmo em relao s partes subcontratada, o contratado permanece com suas responsabilidades perante Administrao (art. 72)'. Ora, se vedada est a hiptese de subcontratao total, caso que dispe de considervel atenuante, pois a contratada continuaria a responder perante Administrao pela execuo do objeto subcontratado, o que dizer da cesso ou transferncia em que a contratada passa a se eximir de toda e qualquer responsabilidade pela execuo do objeto sub-rogado, restando Administrao exigi-la da sub-rogada, que pode, inclusive, no ter tido nenhum vnculo com o certame licitatrio precedente. Portanto, s nos resta concluir que a Lei n 8.666/93, com suas posteriores alteraes, veda a cesso ou transferncia da posio da contratada no mbito dos contratos administrativos. Observe que essa vedao decorre da ausncia de fundamentao legal para o uso de tal instituto, independente do objeto a ser subrogado, ou seja, ela atinge a cesso ou transferncia, quer da totalidade, quer de parte do objeto contratado.' (...) 2.14 Deve, tambm, ser considerado outro possvel argumento em prol da admissibilidade, que foi abordado com igual competncia, na mesma instruo: 'O que se poderia argumentar a favor dessa sub-rogao no mbito dos contratos administrativos a agilidade que o uso de tal instituto propiciaria Administrao Pblica, considerando-se os custos de uma nova licitao, o prazo razovel requerido para o seu trmino e as conseqncias, muitas vezes danosas, da interrupo na prestao dos servios ou execuo das obras.
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H que se considerar esse argumento com cautela, pois a Lei n 8.666/93 prev hipteses de impedimento da contratada e estabelece medidas alternativas viveis para a contratante da Administrao Pblica, inclusive, como vimos anteriormente, no caso de resciso contratual, com a possibilidade de se contratar diretamente o remanescente dos servios ou obra, nos termos do inciso XI do art. 24 da citada lei. Obviamente, se esgotadas todas as hipteses alternativas e o rgo ou entidade contratante se v obrigado a abrir novo procedimento licitatrio, danos e custos adicionais podero advir, contudo, somente em casos extremos sero de propores considerveis, dignos de ateno especial. (...) O que podemos concluir a essa altura do exame que, embora se possa defender a cesso ou transferncia da posio da contratada, desde que devidamente motivada, por propiciar uma maior agilidade Administrao, a verdade que a nica interpretao possvel da lei de que a regra geral a veda, por conflitar frontalmente com os princpios de contratao da Administrao Pblica, consignados no art. 37, inciso XXI, da Carta Magna e no art. 2 da Lei n 8.666/93. 2.15 E conclui a seguir: 'Devido ao carter personalssimo dos contratos, defendemos que admitir a hiptese de cesso da posio da contratada significa contratar diretamente, sem que esteja tal hiptese contemplada na Lei n 8.666/93, particularmente nos seus arts. 24 e 25. Em outras palavras, constitui fuga ao devido processo licitatrio, inclusive com perda das garantias dele decorrentes, contrariando os princpios de contratao da Administrao Pblica, consignados na Constituio Federal e no Estatuto de Licitaes e Contratos.' (...) o relatrio. PROPOSTA DE DECISO (...) II - Subcontratao com Transferncia de Responsabilidades, Direitos e Obrigaes (Sub-rogao) 12. A Secretaria de Infra-Estrutura do Estado de Alagoas - SEINFRA contratou a Construtora GAUTAMA e, pelo exame dos autos, v-se que esta transferiu CIPESA Engenharia as responsabilidades contratuais, os direitos e obrigaes estabelecidos no contrato original (Contrato n 05/98). Essa transferncia foi chamada pela licitante vencedora subcontratao, mas de subcontratao no se trata. As caractersticas desse evento, segundo deflui dos autos, revelam tratar-se de sub-rogao contratual. 13. Essa sub-rogao, nos termos em que lavrada, inconstitucional e ilegal. 14. A inconstitucionalidade decorre da ofensa aos princpios constitucionais expressos da eficincia e da moralidade pblica (art. 37, caput), ao princpio constitucional implcito da prevalncia do interesse pblico, e ao princpio da licitao (art. 37, XXI). 15. O princpio da eficincia resta lesado pelo resultado da sub-rogao em tela. fundamento da licitao que o processo que a regulamenta tem a finalidade de obter o melhor contrato, nas melhores condies, pela melhor prestadora do ponto de vista exclusivo da Administrao Pblica. A eficincia que direciona a ao administrativa deve, pois, obrigatoriamente conduzir ao melhor resultado possvel, com o menor custo, aps a anlise dos requisitos de habilitao (elementos tcnicos, financeiros, jurdicos, fiscais). Assim, pela via licitatria, quando a Administrao Pblica define as condies gerais de participao no processo, define o seu objeto, habilita os participantes e examina as propostas - e aqui aplica-se o princpio da impessoalidade da ao administrativa - est buscando identificar, no universo dos licitantes, aquele cujos termos realizem eficientemente o objeto licitado. Neste ponto, a ao administrativa individualiza o licitante vencedor simples e diretamente porque reconheceu nele e na proposta por ele apresentada a alternativa mais eficiente e vantajosa. A personalizao do vencedor revela, por conseguinte, uma opo inafastvel para a contratao do objeto licitado. 16. Ora, a sub-rogao plena, como operada, simplesmente substitui o juzo da Administrao - nico e soberano, formado durante e por meio do procedimento licitatrio - pelo juzo do licitante vencedor, o qual, por ato prprio, escolhe - agora sem qualquer critrio e sem empecilhos - terceiro para executar o objeto a ele adjudicado e responder pelas obrigaes e direitos previstos no contrato administrativo, passando a assumir a posio de contratado. Esse sacrifcio do princpio da eficincia por ato unilateral de pessoa alheia Administrao Pblica - nica constitucionalmente autorizada a laborar juzos nessa rea - representa ato diretamente atentatrio eficcia e prpria validade do preceito constitucional. A mera anuncia da Administrao sub-rogao contratual no substitui nem supre o juzo anteriormente formulado na escolha do contratado, em rigoroso procedimento licitatrio. 17. A moralidade administrativa exige do agente pblico que conhea, respeite, aplique e preserve tudo o quanto a Constituio e a legislao infraconstitucional impuserem sua ao. A aceitao, pela SEINFRA, da sub-rogao plena dos termos contratuais configura leso direta moralidade administrativa, por se traduzir numa opo "de terceirizao" do objeto licitado e fundamentalmente das responsabilidades a ele inerentes, desprezando, ou at burlando, os interesses administrativos cuja observncia teria levado contratao do licitante vencedor. 18. A supremacia do interesse pblico impugna qualquer ato dirigido por convenincias particulares do administrador pblico e das pessoas, fsicas ou jurdicas, que com eles mantenham eventual relao. A substituio do licitante vencedor por terceiro (e a Administrao chegou ao licitante vencedor mediante anlise de uma srie de elementos, dentre eles capacidades tcnica e econmica) despreza o interesse pblico que se concretiza no relacionamento entre a Administrao e a licitante vencedora. 19. O princpio da licitao resta diretamente lesado, alm do que j consta dos argumentos acima expendidos, pela substituio das empresa e proposta vencedoras por qualquer outra cujas qualificaes
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tcnica, jurdica, financeira e fiscal e os termos de sua proposta no tenham sido submetidos ao crivo do interesse pblico ou at mesmo apreciados, mas descartados, por insatisfatrios, pelo Poder Pblico. 20. Tambm a legislao que rege a licitao restou violada. A Lei 8.666/93 e alteraes posteriores, em seus artigos art. 72 c/c o art. 78, inciso VI, prescrevem: 21. O Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, falando nos autos do TC 007.045/2001-2, levado apreciao deste Plenrio recentemente, manifestou que: "A nosso ver, a Lei n 8.666/93, em seus artigos 72 e 78, inciso VI, ao prever a possibilidade de subcontratao, reflete, entre outras coisas, preocupao do legislador em garantir a viabilidade de execuo do contrato administrativo mesmo ante a eventuais circunstncias que impeam o contratado de executar a totalidade de obra, servio ou fornecimento. regra de exceo, visto que o interesse da Administrao pelo cumprimento do contrato na forma originalmente avenada. No til Administrao promover licitaes em quantidade que extrapole ou que fique aqum daquilo que julga ideal para manter assegurado o interesse pblico, mas, tambm, no lhe proveitoso permitir que a ausncia de licitao comprometa a igualdade entre os potenciais concorrentes, sob pena de prejuzo de seus prprios interesses. Em outras palavras, a faculdade conferida Contratada pelo artigo 72 da Lei n 8.666/93 para subcontratar parte do objeto evita que a Administrao venha a ter de promover outras tantas licitaes como forma de complementar a execuo do contrato. Por outro lado, a faculdade ali conferida tambm no deve servir burla dos princpios inerentes a qualquer processo licitatrio." 22. Merece ser acolhida a considerao ministerial. A medida de exceo da subcontratao insculpida nos arts. 72 e 78, inciso VI, deve ser adotada unicamente quando necessria para garantir a execuo do contrato, desde que, claro, no atente contra os princpios constitucionais inerentes ao processo licitatrio. 23. O regramento que se obtm atravs da interpretao sistemtica desses dispositivos a partir dos princpios constitucionais j explicitados dispensa grandes movimentos hermenuticos. De toda sorte, percebe-se, pelos termos do art. 72, que na subcontratao a contratada continua a responder por todo o avenado perante a Administrao. Ou seja, permanece plenamente responsvel pela execuo do objeto contratado, inclusive da parcela que subcontratou. 24. Dissertando sobre a previso legal de subcontratar-se parte do objeto licitado, o professor Maral Justen filho explica que: "A subcontratao no produz uma relao jurdica direta entre a Administrao e o subcontratado. No ser facultado ao subcontratado demandar contra a Administrao por qualquer questo relativa ao vnculo que mantm com o subcontratante." (ob. cit., p. 572). 25. Antnio Roque Citadini compartilha da mesma compreenso: "Quando ocorrer subcontratao, previamente autorizada pela Administrao no edital e contrato, no ficar o contratado dispensado de suas responsabilidades contratuais e de cumprir fielmente as obrigaes que assumiu perante o Poder Pblico. (...) A subcontratao poder ser admitida pelo Poder Pblico, mas com muito rigor quanto aos limites, sob pena de tornar-se uma porta aberta para a fraude licitatria. , portanto, legalmente do contratado e no do subcontratado, toda a responsabilidade perante a Administrao Pblica." (Comentrios e Jurisprudncia sobre a Lei de Licitaes Pblicas, 3 edio, Max Limonad, p. 451 - grifei) 26. Jess Torres Pereira Junior defende, ainda, que: "na subcontratao, a contratada incumbe terceiro de realizar partes da obra ou do servio que lhe foi contratado pela Administrao, sem exonerar-se das responsabilidades decorrentes do contrato." (ob. cit. p. 489). 27. A clareza dessas lies doutrinrias leva a duas concluses: primeiro, que apenas parte do objeto pode ser subcontratado, nunca sua integralidade. Segundo, que a impossibilidade de existncia de relao jurdica direta entre Administrao e subcontratada desampara qualquer espcie de criao de vnculo entre essas partes, o que afasta, por conseguinte, a possibilidade de sub-rogar-se ou dividir-se, de forma solidria, a responsabilidade assumida originalmente pela contratada. 28. A interpretao literal e isolada do art. 78, inciso VI, da Lei 8.666/93, no sentido da permisso da subcontratao plena ou da transferncia ou cesso, total ou parcial do objeto licitado, condenada, para o caso, pelos princpios constitucionais e ensinamentos doutrinrios j mencionados, merece censura tambm por colidir diretamente com os termos do art. 72 da mesma Lei, que autoriza expressa e exclusivamente a subcontratao e, mesmo assim, de forma parcial. (...) 30. Essa posio incensurvel. exceo da subcontratao, os demais movimentos contratuais indicados no inciso VI do art. 78 (cesso, transferncia, fuso, ciso e incorporao) no podem ser adotados, eis que isentam a contratada da sua posio de nica e plena responsvel perante a administrao quanto s relaes jurdicas emergentes do contrato. 31. Alis, conforme j sustentado, mesmo a subcontratao s encontra amparo nas hipteses estritas e necessariamente parciais custodiadas por previses editalcia e contratual. Essa tambm a posio de Toshio Mukai, citado no relatrio precedente: "A Administrao tem a faculdade de autorizar a subcontratao de obra, servio ou fornecimento, em parte, nunca total (a despeito do que possa parecer, pelo inciso VI do art. 78), desde que tal possibilidade esteja prevista o edital e no contrato. Mesmo em relao s partes subcontratadas, o contratado permanece com suas responsabilidades perante a Administrao (art. 72)." 32. A concluso, que se faz imperativa, que, de todas as espcies mencionadas no art. 78, inciso VI, a nica permitida luz da interpretao sistemtica a subcontratao de parte do objeto contratado.
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Qualquer outra forma que transfira, junto com a parcela subcontratada, as responsabilidades pela execuo do objeto, repelida. 33. Entendimento contrrio - admitir-se a transferncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as responsabilidades contratuais, direitos e obrigaes - cederia espao contratao direta. E, esse movimento representa fraude direta ordem constitucional positiva e legislao infraconstitucional no que toca ao dever de licitar. 34. Essa situao seria veiculadora, ainda, de iminente risco para a Administrao, j que a empresa subrogada, por ser escolhida pela Contratada, no sofreria, necessariamente, anlise dos critrios exigidos para contratao com o Poder Pblico, como, por exemplo, idoneidade, qualificaes tcnica e econmicofinanceira, habilitao jurdica e, entre outros, regularidade fiscal. 35. O resultado lgico-jurdico a que se chega a partir da anlise desse quadro no admite, a toda evidncia, que seja tolerada a substituio da figura da contratada quanto s responsabilidades que emergem do contrato ou mesmo a diviso, de forma solidria, dessas responsabilidades. (...) 39. A sub-rogao contratual, apesar de condenada com veemncia pelos princpios constitucionais j referidos, e proibida pela legislao vigente, conforme demonstrado precedentemente, vem sendo adotada e disseminada ao fundamento propiciado pela interpretao literal e isolada do art. 78, inciso VI, da Lei 8.666/93. Indicativos da utilizao desse instituto so o TC 009.627/2000-8 (Deciso 109/200217-Plenrio), TC 013.559/1999-0 (Acrdo 105/200118-Plenrio), TC 000.552/1999-2 (Deciso 165/200119-2 Cmara), TC 003.839/98-2 (Deciso 284/2000-Plenrio20). (...) 41. Creio que esta Corte no pode furtar-se de adotar um entendimento claro e objetivo acerca dessa utilizao equivocada propiciada pelo art. 78, inciso VI, da Lei 8.666/93, uma vez que a interpretao gramatical colide frontalmente com os resultados da interpretao sistemtica do estatuto citado e, igualmente, com a efetividade constitucional. O direito aplicvel aos certames licitatrios est sendo contaminado com essa permisso equivocada, e o tema, parece-me, est maduro para ser enfrentado por esta Corte na via normativa. 42. Nessa linha de entendimento e com vistas construo de parmetro jurdico-administrativo-normativo, proponho que, nesta oportunidade, o Tribunal firme o entendimento de que inconstitucional e ilegal a subrogao da figura da contratada ou a diviso das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidria, por contrariar, alm dos princpios constitucionais da moralidade, da eficincia, da supremacia do interesse pblico e do dever de licitar, os arts. 2, 72 e 78, inciso VI, da Lei de Licitaes e Contratos. (...) Em face do exposto, proponho que o Tribunal adote a deciso e o acrdo que ora submeto apreciao deste Plenrio. T.C.U., Sala das Sesses, em 24 de abril de 2002. Augusto Sherman Cavalcanti Relator DECISO O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: (...) 8.5- firmar o entendimento de que, em contratos administrativos, ilegal e inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a diviso das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidria, por contrariar os princpios constitucionais da moralidade e da eficincia (art. 37, caput, da Constituio Federal), o princpio da supremacia do interesse pblico, o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da Constituio) e os arts. 2., 72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/93; (...) Publicao Ata 13/2002 - Plenrio Sesso 24/04/2002 Aprovao 08/05/2002 Dou 10/05/2002 Referncias (HTML) Documento(s):TC 004.440.doc ' 80. Conforme destacado em notas de rodap, at o advento da deciso 420/2002, o TCU j havia se manifestado em alguns casos pela legalidade de sub-rogaes contratuais. 81. Alm do posicionamento normativo do TCU contrrio sub-rogao ser posterior sub-rogao discutida , existe controvrsia no mbito da doutrina especializada sobre o carter pessoal do contrato administrativo e a possibilidade de cesso contratual no mbito da Administrao Pblica. 82. A corroborar a linha de entendimento do TCU, cito outros doutrinadores (alm dos citados na deciso TCU 420/2002): "Todos os contratos para os quais a lei exige licitao so firmados intuitu personae, ou seja, em razo das condies pessoais do contratado, apuradas no procedimento da licitao. No por outra razo que a Lei n 8.666/93, no art. 78, VI, veda a subcontratao, total ou parcial, do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial; essas medidas somente so possveis se
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expressamente previstas no edital da licitao e no contrato. Alm disso vedada a fuso, ciso ou incorporao que afetem a boa execuo do contrato. Note-se que o artigo 72 permite a subcontratao parcial nos limites admitidos pela Administrao; tem-se que conjugar essa norma com a do artigo 78, VI, para entender-se que a medida s possvel se admitida no edital e no contrato."21 " (...) o contrato administrativo , em regra, realizado intuitu personae, porque deve ser executado pelo prprio Contratado, vedadas, em princpio a sua substituio por outrem ou a transferncia do ajuste"22. 83. De outro lado, entendimento do TCU, por exemplo, no encontra apoio nos seguintes pensamentos doutrinrios: "Reputa-se, respeitosamente, que os argumentos do personalismo do contrato administrativo, da obrigatoriedade de licitao e da vinculao ao resultado do certame no se afiguram como suficientes para respaldar a concluso atingida (...) o contrato administrativo no se configura como personalssimo (excetuadas as hipteses em que a identidade do licitante seja o motivo fundamental de sua escolha). Realizada a licitao, a evoluo da atividade empresarial pode conduzir necessidade ou ao interesse de produzir-se alterao subjetiva. O que pode interessar Administrao a execuo exatamente da mesma proposta que selecionou como vencedora (...) no possvel afirmar que a cesso da posio contratual ou muito menos - os casos de reorganizao empresarial importariam uma espcie de contratao direta, sem licitao. Licitao houve e a Administrao selecionou a proposta mais vantajosa, a qual dever ser fielmente executada. (grifei)."23 " A cesso do contrato, tambm chamada de transferncia, exige para sua legalidade que esteja prevista no edital ou, ao menos, na minuta de contrato, seu anexo, e no contrato, sob pena de, em tese, ser legalmente invivel. O futuro cessionrio, embora escolhido livremente pelo contratado, h de mostrar perante a Administrao Pblica contratante que preenche todas as exigncias que foram feitas no processo licitatrio ou de dispensa e inexigibilidade, quando a cesso foi legtima. No vai nessa escolha qualquer fraude licitao, porque o contratado quem transfere os direitos e obrigaes que tem em contrato celebrado com a Administrao Pblica e que no est obrigado a promover qualquer licitao. A Administrao Pblica contratante apenas concorda ou no com a cesso sem nada transferir ao escolhido. Essa anuncia no significa que a Administrao esteja celebrando um novo contrato, ainda que aps sua formalizao venha a ela relacionar-se diretamente com o cessionrio (...)."24 84. No mbito dos Tribunais, o tema parcamente tratado, sendo que, em pesquisa na jurisprudncia25, encontrei somente um julgado, com data posterior cesso tratada nestes autos, e ainda assim em sentido favorvel possibilidade de cesso. Confira-se: "Processo RESP 200200999904 RESP - RECURSO ESPECIAL - 468189 Relator(a) JOS DELGADO Sigla do rgo STJ rgo julgador PRIMEIRA TURMA Fonte DJ DATA:12/05/2003 PG:00221 Deciso (...) Ementa ADMINISTRATIVO. LICITAO. RECURSOS DE FINANCIAMENTO. INTERMEDIAO PELO PRPRIO CONTRATADO. NO CARACTERIZAO. INEXISTNCIA DE OFENSA AO ART. 7, 2, I, II E 3 , DA LEI 8.666/93. CESSO PARCIAL DO CONTRATO. LEGALIDADE. ART. 72, DA LEI DE LICITAES. ADMINISTRAO PBLICA. LOCUPLETAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. (...) 2 - A parcial cesso do objeto contratado, pela vencedora da licitao, ato jurdico previsto no art. 72, da Lei 8.666/93, no constituindo tal procedimento, por si s, desrespeito natureza intuitu personae dos contratos. 3 - Na espcie, embora o Municpio busque a anulao de contrato de cesso praticado entre a original vencedora da licitao e a empresa recorrida, bem como de todos os atos dali decorrentes, no h qualquer ofensa legislao federal, razo suficiente para a denegao do pedido. 4 - Demonstrada a efetiva realizao do objeto contratado - no caso, obras de infraestrutura no Municpio -, no pode a Administrao, ao argumento de eventual irregularidade no estabelecimento do ajuste, furtar-se, na espcie, ao adimplemento de sua obrigao pecuniria com o particular. 5 - As mesmas moralidade e legalidade que devem permear os atos pblicos, inclusive as contrataes, devem, tambm, vedar o enriquecimento ilcito e o locupletamento de qualquer das partes, a se inserindo a prpria Administrao Pblica. 6 - Recurso especial conhecido e desprovido." 85. Em resumo, no h consenso doutrinrio sobre a validade das sub-rogaes em contratos administrativos; no h, at hoje, jurisprudncia sobre o tema, o que se dir h mais de dez anos; e o TCU, na poca (09/2001) da sub-rogao discutida nestes autos j havia chancelado a legalidade de algumas subrogaes, sendo que somente a partir de 05/2002 foi publicado o posicionamento da Corte de Contas em sentido contrrio. 86. Neste contexto, compreendo que em 09/2001 era juridicamente possvel que houvesse sub-rogao contratual de obra pblica, DESDE QUE TAL OCORRESSE DENTRO DE UM CONTEXTO FTICO QUE JUSTIFICASSE A NECESSIDADE DE SE SUB-ROGAR; ou seja, desde que houvesse interesse pblico na subrogao. 87. Mas, no caso em apreo, o cenrio existente leva concluso de que no houvera uma sub-rogao legtima, mas sim deliberada fuga de licitao. Vejamos.
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A ODEBRETCH PODERIA SUB-ROGAR EM FAVOR DA SANCCOL? 88. No. Inexiste justificativa plausvel para a sub-rogao, haja vista que a obra estava paralisada desde 1995 (a obra somente foi retomada a partir de 1999, com as primeiras cesses contratuais), sendo que a ODEBRETCH no estava mais obrigada a cumprir o contrato. Tampouco houve continuidade da obra pela ODEBRETCH e ocorrncia de evento superveniente que justificasse a necessidade de sub-rogao. 89. Com efeito, partindo-se da premissa de que at 05/2002 a sub-rogao era admitida pelo TCU, ela poderia ser legitimamente tolerada na situao hipottica em que a ODEBRETCH, ainda vinculada contratualmente ao MUNICPIO DE JOO PESSOA, no tivesse, por motivos supervenientes contratao, condies de continuar a executar a obra; dessa forma, para se evitar paralisaes na obra em prejuzo da coletividade, admitir-se-ia a sub-rogao do contrato, mantidas as condies originais. 90. A sub-rogao o meio de que dispe a Administrao Pblica para viabilizar o prosseguimento de uma obra em andamento, quando o contratante originrio perde a capacidade de execut-la. Tendo-se em vista que a sub-rogao acarreta na contratao direta de terceiro no submetido a processo licitatrio, deve haver INTERESSE PBLICO de tal relevncia a justificar a modificao de um dos plos da relao contratual, o que se d, via de regra, em casos de impossibilidade superveniente da contratada prosseguir na execuo da obra aliada premncia de que no haja paralisao/atraso na obra. 91. Mas, no caso em apreo, quanto ao trecho objeto da cesso (bacias D e E/ estao elevatria II) a obra estava parada h seis anos. A contratada h muito estava contratualmente desobrigada de dar andamento obra, j que a Administrao falhou na sua obrigao de prover recursos por prazo superior a 120 dias, de modo que a ODEBRETCH poderia, amparada na lei e no contrato, ter se negado a retomar a execuo da obra. Tampouco houve qualquer justificativa da ODEBRETCH no sentido de que no detivesse condies (de ordem tcnica, material, jurdica, etc) de continuar com a empreitada. A ODEBRETCH no prosseguiu na execuo da obra to somente porque no tinha mais interesse em faz-lo; e, j que no estava contratualmente obrigada a dar continuidade obra, no haveria causa legtima para sub-rogar o contrato. Ademais, no caso concreto, a sub-rogao no serviria para evitar paralisao na obra (substituindo-se a necessidade de um longo procedimento licitatrio), pois a paralisao j era fato consumado. 92. Em suma, no havia nenhum INTERESSE PBLICO que recomendasse a cesso contratual, j que a obra pblica no estava em andamento. Depois de seis anos de obra parada, seria uma falcia sustentar que a realizao de nova licitao acarretaria em prejuzo em razo da delonga nsita ao procedimento. 93. A ODEBRETCH no queria (no houve qualquer justificativa quanto eventual impossibilidade) dar continuidade obra - e nem estava obrigada a tanto - embora certamente tivesse condies de faz-lo. 94. Neste contexto, no poderia a ODEBRETCH ter servido de "ponte" para resgatar um contrato antigo (licitado), apenas para emprestar verniz de legalidade contratao da SANCCOL, escolhida livremente pela Administrao. 95. Veja-se que na Deciso 165/2001 (j transcrita em parte em nota de rodap supra), de 31.07.2001, o TCU adverte para necessidade da sub-rogao ser justificada por motivo de relevante interesse pblico. "Relatrio do Min. Relator: (...) III JURISPRUDNCIA DO TCU SOBRE SUB-ROGAO CONTRATUAL 10.Tambm no procede, em nosso entender, a premissa do Sr. Analista Informante exposta no item 6, letra 'b', deste Parecer, uma vez que, na verdade, a Deciso n. 284/1999-TCU-Plenrio no contm entendimento no sentido da genrica proibio de sub-rogao de contratos administrativos. O TCU, naquela oportunidade, entendeu que a referida sub-rogao, em tese, era possvel, desde que atendidas as exigncias legais (previso no edital e no contrato, nos termos do art. 78, inciso VI, da Lei n. 8.666/93, e do art. 68, inciso VI, do revogado Decreto-lei n. 2.300/86) e houvesse 'fundamentada demonstrao do relevante interesse pblico'. (...) IV- CARACTERIZAO, NO CASO CONCRETO, DO INTERESSE PBLICO NA SUB-ROGAO CONTRATUAL 13.Considera-se razovel a aceitao das circunstncias alegadas pelo DNOCS como indicadoras da presena de interesse pblico na sub-rogao em pauta, quais sejam: dificuldades financeiras da Contratada; reflexo dessas dificuldades na economia do Municpio de So Joo do Piau - PI; aceitao, pela sub-rogada, do dbito da sub-rogante junto aos seus empregados e ao DNOCS, bem assim dos preos unitrios repactuados, que tiveram reduo, em mdia, de cerca de 44,01%, em relao aos contidos na proposta vencedora do certame licitatrio; urgncia na soluo dos problemas, com vistas continuidade da execuo das obras. 14.Ressalte-se que, quando foi celebrado o Termo de Sub-rogao, em 04.08.1998, a Sub-rogante j havia realizado servios que totalizavam R$ 19.633.509,84, a preos de abril/1994, que correspondem a cerca de 52% do valor total do Contrato (cf. deduzido das informaes do DNOCS s fls. 47 e 48), o que parece ser mais um elemento de convico de que a sub-rogao em pauta no foi um instrumento para a burla ao princpio da licitao." (...) 96. Naquele caso em especial (analisado na Deciso 165/2001) o TCU ponderou que o interesse pblico na sub-rogao estava traduzido pela(o)(s): dificuldades financeiras enfrentadas pela contratada; reduo do custo da contratao; urgncia na soluo dos problemas (pavimentao de estradas); o fato da contratada j ter executado mais da metade das obras. Nenhum destes elementos - que poderiam ser aproveitados como indicativos do interesse pblico - esto presentes na situao da cesso realizada pela ODEBRETCH em favor
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da SANCCOL. 97. No instrumento de cesso de direitos e obrigaes da ODEBRETCH/SANCCOL constam, no "considerando", que a cessionria "deseja assumir todos os direitos e obrigaes", e que o cedente "deseja sub-rogar cessionria todos os direitos e obrigaes", como se em contratos pblicos tudo se resumisse aos "desejos" das empresas, e no ao interesse pblico! Ou seja, a nica justificativa apresentada para a cesso foram os "desejos" privados dos cedente e cessionrio - fls. 118. 98. E nem se aduza que lei, edital e contrato no exigiam a apresentao de justificativa para sub-rogao. bvio que, uma vez tolerada a sub-rogao, ela deveria estar respaldada em elementos justificadores de sua necessidade. 99. Lembre-se que a sub-rogao acarreta na total excluso do contratado original, ou seja, gera contratao direta; , portanto, EXCEO regra constitucional de que todos os contratos devem ser previamente licitados e, como exceo, precisaria estar apoiada em elementos concretos que chancelem sua incidncia. 100. Do contrrio, a exigncia constitucional de licitao poderia ser considerada letra morta, pois bastaria uma que empresa "licitante profissional" abrisse as portas das obras pblicas para outras. RESPONSABILIDADE DOS RUS 101. A importncia que se d nesta sentena aos posicionamentos do TCU justifica-se pela necessidade de se elucidar o dolo dos rus. 102. Embora o TCU, enquanto rgo de ndole administrativa, no detenha a ltima palavra sobre a legalidade dos atos praticados pelos gestores pblicos, mas sim o Poder Judicirio, no h como negar que tais gestores norteiam suas condutas nos entendimentos do TCU, mormente como na situao em apreo, praticamente no discutida no mbito do Judicirio, conforme j demonstrado. 103. Assim, no seria justo que um agente pblico fosse condenado por ato de improbidade administrativa em decorrncia de uma conduta que era admitida pelo TCU na ocasio de sua prtica. Ou seja, a chancela do TCU quanto prtica de um ato, a priori, descaracteriza o dolo do agente; ao contrrio, caso o ato tenha sido praticado em franco confronto com as orientaes do TCU, enxerga-se o dolo na prtica do ato de improbidade. Nesse sentido, cito julgados: "RECURSO ESPECIAL - ADMINISTRATIVO - AO CIVIL PBLICA - RESSARCIMENTO POR DANOS CAUSADOS AO ERRIO DECORRENTES DE PAGAMENTO DE VANTAGEM PECUNIRIA INDEVIDA SERVIDORAS APOSENTADAS - INTERPRETAO EQUIVOCADA DA LEI - ILEGALIDADE RECONHECIDA JUDICIALMENTE - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO AGENTE PBLICO NO CARACTERIZADA - AUSNCIA DE DEMONSTRAO DE DOLO OU CULPA - DESCABIMENTO DA IMPOSIO DE OBRIGAO SOLIDRIA DE RESSARCIR OS COFRES PBLICOS IMPOSSIBILIDADE DE RESTITUIO PELAS RS DOS VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE - BOA-F. (...) Na espcie, com base nas circunstncias descritas no acrdo recorrido, dando conta que os atos praticados foram ancorados em interpretao administrativa do departamento jurdico da autarquia e, especialmente, pelo fato de a norma que dava suporte ao ato impugnado na ao civil pblica comportar interpretao em sentidos diversos, de se concluir que a conduta do agente pblico, inobstante contrria lei, no se deu por dolo ou culpa. (...) Recurso Especial no provido" (REsp 1190740, Rel. p/ Acrdo Ministra ELIANE CALMON, SEGUNDDA TURMA, DJ 12/08/2010). "PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. RESCISES DE CONTRATO DE TRABALHO. PAGAMENTO DE VERBAS INDEVIDAS. ELEMENTO SUBJETIVO. AUSNCIA DE M-F DO ADMINISTRADOR PBLICO. O ato de improbidade suposto, engendrado com notria ausncia de m-f, reconhecida no aresto a quo, porquanto encartado em contexto com potencialidade de gerar dvida no administrador, no pode ser acoimado de mprobo. A exegese das regras insertas no artigo 11 da Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, considerada a gravidade das sanes e restries impostas ao agente pblico, deve ser realizada cum granu salis, mxime porque uma interpretao ampliativa poder acoimar de mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis de correo administrativa, posto ausente m-f do administrador pblico, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir alm de que o legislador pretendeu (REsp 797.671/MG, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 05/06/2008, DJe 16/06/2008). A m-f, consoante cedio, premissa do ato ilegal e mprobo e a ilegalidade s adquire o status de improbidade quando a conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da Administrao Pblica coadjuvados pela m-intenso do administrador. luz de abalizada doutrina: 'A probidade administrativa uma forma de moralidade administrativa que mereceu considerao especial da Constituio, que pune o mprobo com a suspenso de direitos polticos (art. 34, 4). A probidade administrativa consiste no dever de o 'funcionrio servir a Administrao com honestidade, procedendo no exerccio das suas funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer'. O desrespeito a esse dever que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa uma imoralidade qualificada pelo dano ao errio e correspondente vantagem ao mprobo ou a outrem (...).' (in Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24. ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2005, pg. 669)
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In casu, concluiu o aresto a quo: (...) AUSNCIA DE M-F- REGIME CELETISTA PREVISTO NA LEGISLAO MUNICIPAL - ATO ADMINISTRATIVO QUE SE APOIOU, EQUIVOCADAMENTE, EM ORIENTAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO - CONTEXTO COM POTENCIALIDADE PARA GERAR DVIDA (...) (fl. 815) (...) Recurso especial desprovido" (REsp 1009953/PR, Rel. p/ Acrdo Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/03/2008, DJe 23/10/2008). "ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. IMPRESCINDIBILIDADE. A ao de improbidade administrativa, de matriz constitucional (art.37, 4 e disciplinada na Lei 8.429/92), tem natureza especialssima, qualificada pelo singularidade do seu objeto, que o de aplicar penalidades a administradores mprobos e a outras pessoas - fsicas ou jurdicas - que com eles se acumpliciam para atuar contra a Administrao ou que se beneficiam com o ato de improbidade. Portanto, se trata de uma ao de carter repressivo, semelhante ao penal, diferente das outras aes com matriz constitucional, como a Ao Popular (CF, art. 5, LXXIII, disciplinada na Lei 4.717/65), cujo objeto tpico de natureza essencialmente desconstitutiva (anulao de atos administrativos ilegtimos) e a Ao Civil Pblica para a tutela do patrimnio pblico (CF, art. 129, III e Lei 7.347/85), cujo objeto tpico de natureza preventiva, desconstitutiva ou reparatria. No se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudncia dominante no STJ considera indispensvel, para a caracterizao de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificao das condutas descritas nos artigos 9 e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos culposa, nas do artigo 10 (v.g.: REsp 734.984/SP, 1 T., Min. Luiz Fux, DJe de 16.06.2008; AgRg no REsp 479.812/SP, 2 T., Min. Humberto Martins, DJ de 14.08.2007; REsp 842.428/ES, 2 T., Min. Eliana Calmon, DJ de 21.05.2007; REsp 841.421/MA, 1 T., Min. Luiz Fux, DJ de 04.10.2007; REsp 658.415/RS, 2 T., Min. Eliana Calmon, DJ de 03.08.2006; REsp 626.034/RS, 2 T., Min.Joo Otvio de Noronha, DJ de 05.06.2006; REsp 604.151/RS, Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 08.06.2006). razovel presumir vcio de conduta do agente pblico que pratica um ato contrrio ao que foi recomendado pelos rgos tcnicos, por pareceres jurdicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas no razovel que se reconhea ou presuma esse vcio justamente na conduta oposta: de ter agido segundo aquelas manifestaes, ou de no ter promovido a reviso de atos praticados como nelas recomendado, ainda mais se no h dvida quanto lisura dos pareceres ou idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, no tendo havido conduta movida por imprudncia, impercia ou negligncia, no h culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estar sujeita a sano de outra natureza, estranha ao mbito da ao de improbidade. Recurso especial do Ministrio Pblico parcialmente provido. Demais recursos providos ((REsp 827445/SP, Rel. p/ Acrdo Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/02/2010, DJe 08/03/2010). 104. Como visto, embora a doutrina fosse dividida acerca do assunto (fato que j recomendaria cautela extra por parte dos rus) o cenrio jurdico existente no ano de 2001 ainda acenava pela possibilidade de subrogao. CONTUDO, mesmo partindo-se da premissa de que a sub-rogao era aceita pelo TCU (nas situaes de INTERESSE PBLICO) na poca dos fatos, compreendo que ela ocorreu de forma francamente ilegal no caso da ODEBRETCH/SANCCOL, tendo havido completo desvirtuamento do instituto da cesso, j que no havia nenhum motivo minimamente razovel para que a ODEBRETCH sub-rogasse: se simplesmente no desejava mais continuar com a obra, bastaria ter dito "no" Administrao, j que estava amparada, tanto por lei, quanto pelo contrato, a se recusar a executar uma obra que foi longamente interrompida por falta de recursos pblicos. Tambm no havia uma situao de premncia de assinatura do contrato com a SANCCOL, j que a obra j estava parada h seis anos, e o aguardo de mais alguns meses para concluso do processo licitatrio no causaria uma situao insustentvel para a populao. 105. ntido que ocorreu conluio entre ODEBRETCH, SANCCOL e agentes pblicos do MUNICPIO DE JOO PESSOA para que - valendo-se do ensejo da ODEBRETCH no ter mais interesse na obra - fosse, mediante acerto financeiro, colocada em seu lugar a SANCCOL, sem licitao. 106. Com efeito, segundo relatrio da CGU, no inqurito policial que apura fatos correlatos, foram apreendidos documentos que comprovam repasse de percentual do faturamento da obra pela SANCCOL em favor da ODEBRETCH, o que explica perfeitamente o fato da ODEBRETCH ter se envolvido na negociata com a SANCCOL, ao invs de simplesmente dar como rescindido o contrato com o MUNICPIO DE JOO PESSOA, fls. 43/44.: "Verificamos na documentao apreendida na Empresa Saneamento, Construo e Comrcio - Sanccol - CNPJ 09.267923/0001-89, referente aos servios executados no Bairro Bessa, folha impressa com a indicao que a empresa cessionria deveria remunerar a cedente com o percentual de 8%, livre de quaisquer impostos, aplicada sobre o valor de cada medio. Pelo valor expresso nesta documentao (R$ 2.450.940,85) identifica-se como sendo a negociao em torno da Cesso, Transferncia e Sub-rogao de Direitos e Obrigaes do Contrato objeto da concorrncia n. 04/91 - CEDAC/PMJP, que se refere s obras constantes de Planilha Oramentria que fazem parte da planilha oramentria Contrato de Emprstimo e Repasse - CT - 60196-51/97, firmado com a CAGEPA e a Caixa Econmica Federal - CEF, em 17/06/98, no valor de R$ 11.159.160,00 e, tambm, do convnio
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360/00. (...) Foi apreendida, tambm, folha impressa, anloga a j citada, intitulada 'Reunio CNOXSANCCOL' e cujo assunto : 'CESSO DE PARTE DO CONTRATO N. 04/91 PMJP', em que se constata da leitura dessa documentao negociao de porcentagem em torno da cesso de parte dessa mesma obra." 107. Assinaram o termo de cesso: a) pela ODEBRETCH: BRUNO L. DOURADO RODRIGUES (cuja ilegitimidade passiva j foi reconhecida em deciso deste Juzo, ora preclusa) e Jos rico Eloi Dantas; b) pela SANCCOL: GIOVANNI GONDIN PETRUCCI; c) pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA: RBIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, poca Secretria em exerccio da Infra-estrutura. 108. Nesse ponto, considero importante fixar a responsabilidade do ento Prefeito CCERO DE LUCENA FILHO sobre os termos do ajuste, ainda que no o tenha assinado. Entendo que opo pela continuidade da execuo da obra por terceira empresa deciso poltica, a cargo do Chefe do Poder Executivo Municipal. 109. Uso como prova emprestada o interrogatrio de Potengi Holanda de Lucena, Secretrio de Infraestrutura do MUNICPIO DE JOO PESSOA no perodo de 1997/2000, colhido na ao penal 2005.82.00.0014595-2. Apesar do interrogatrio se referir s cesses realizadas entre COESA e COJUDA (outra licitao), cuidou-se de situao similar, ocorrida na gesto do Prefeito CCERO DE LUCENA FILHO - fl. 3044: " (...) que no caso da cesso parcial de contrato realizada entre COESA e COJUDA, afirma o interrogado que foi adotado um procedimento administrativo formal em que, diante da solicitao de anuncia da SEINFRA por parte das empresas cedente e cessionria, os autos do procedimento seriam remetidos para lavratura de parecer jurdico pela assessoria jurdica da SEINFRA (...) e, em seguida, diante do procedimento, a empresa cessionria seria avaliada pela administrao municipal para averiguar-se sua capacidade da execuo do objeto (...) o procedimento administrativo foi remetido 'administrao superior', titularizada pelo prefeito municipal, poca CCERO DE LUCENA FILHO, para deciso final sobre anuncia ou no da PMJP, tendo o prefeito expressamente autorizado a realizao da anuncia, aps o que a expressa anuncia da SEINFRE foi assinada pelo interrogado." 110. Vrios depoimentos prestados Polcia Federal tambm do conta de que a escolha das empresas cessionrias cabia a CCERO DE LUCENA FILHO: EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, fl. 455: "(...) que o interrogado era informado verbalmente a qual empresa seria cedido o contrato, sendo que tal informao prestada pessoalmente pelo prefeito CCERO LUCENA ou pelo Secretrio de Finanas EVERALDO SARMENTO (...) todas as cesses de contratos anudas pelo interrogando partiam de uma identificao de uma empresa pelo Prefeito CCERO LUCENA em conjunto com seus assessores mais prximos (...)". RUBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, fl. 458: " (...) QUE, apesar de no ter recebido diretamente orientao do ex-prefeito CCERO LUCENA, recebeu indiretamente a orientao deste, atravs de EVERALDO SARMENTO, para realizar as cesses do contrato da ODEBRETCH para a SANCCOL." 111. Quanto a EVERALDO SARMENTO, Secretrio de Finanas, o MPF afirma que era "homem de confiana" de CCERO LUCENA, competindo a EVERALDO levar as ordens para a realizao das cesses, inclusive a empresa escolhida pelo Prefeito, assertivas estas que so corroboradas pelos depoimentos acima. 112. Apenas quanto a RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO entendo que no esteve envolvida na trama, pois foi a nica que se preocupou em averiguar a juridicidade do ato (fl. 458), usando dos recursos humanos que estavam sua disposio para consulta jurdica; infelizmente para ela, o parecer jurdico no detinha qualidade tcnica e a induziu a praticar o ato ilegal. No descarto a possibilidade de que RUBRIA, ciente da ilegalidade da cesso, tenha encomendado parecer jurdico apenas para mascarar o carter ilcito. Contudo, no se extrai tal certeza das provas, razo pela qual, na dvida, imperioso absolv-la. 113. Quanto ao GIOVANNI GONDIN PETRUCCI era o scio-gerente da SANCCOL, cabendo a ele a deciso de compactuar com a fraude da licitao. Esta situao de representao da pessoa jurdica diferente daquela da ODEBRETCH, pois, certamente em razo da magnitude desta empresa e maior complexidade do quadro societrio, o MPF no conseguiu apontar quem detinha poder de mando. 114. Muito embora esteja convicta do acerto financeiro entre SANCCOL e ODEBRETCH (pagamento da comisso pela primeira em favor da segunda), e com conhecido de CCERO LUCENA e EVERALDO SARMENTO, tal circunstncia no foi mencionada na inicial; assim, para se MANTER A CORRELAO ENTRE PEDIDO E CONDENAO, para fins de enquadramento nas trs tipologias da Lei 8.429/92 (artigos 9,11 e 12), deixo de considerar que a ODEBRETCH se enriqueceu ilicitamente com a fraude licitao, o que autorizaria o enquadramento da conduta dos rus na previso do art. 9 da Lei 8.429/92. 115. Por outro lado, para enquadramento nas penas do art. 10, basta que tenha havido frustrao do procedimento licitatrio (art. 10, inc. V, da Lei 8.429/92), sendo o prejuzo presumido: Processo RESP 200300014027 RESP - RECURSO ESPECIAL - 490259 Relator(a) HERMAN BENJAMIN Sigla do rgo STJ rgo julgador SEGUNDA TURMA Fonte DJE DATA:04/02/2011 Ementa RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE. VIOLAO DE DEVERES DE MORALIDADE JURDICA E LEALDADE S INSTITUIES. CONSULTORIA JURDICA E REPRESENTAO JUDICIAL SIMULTNEA DO MUNICPIO E DOS SERVIDORES. CONFLITO DE INTERESSES PBLICO E PRIVADO. DANO IN RE IPSA AO PATRIMNIO PBLICO INCORPREO. 1. Considerando que o Municpio contratou advogado exclusivamente para defender interesses da Administrao, caracteriza ato de improbidade administrativa a autorizao do Prefeito aos seus subalternos, permitindo-lhes a utilizao dos servios jurdicos do causdico para duvidosa
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finalidade pblica - defesa em relao acusao penal e com denncia recebida por prtica de crime de falsificao de documento pblico, dispensa irregular de licitao, contratao e designao irregular de servidores, desvio e emprego ilegal de verbas pblicas e formao de quadrilha -, evidenciando forte indcio de conflito de interesses pblico e privado. 2. Nos termos da jurisprudncia do STJ, "quando se tratar da defesa de um ato pessoal do agente poltico, voltado contra o rgo pblico, no se pode admitir que, por conta do rgo pblico, corram as despesas com a contratao de advogado" (AgRg no REsp 681.571/GO, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ de 29.6.2006). 3. Mais grave ainda a violao dos princpios da moralidade administrativa e da boa-f objetiva quando a defesa de atos pessoais, tidos por criminosos, dos servidores disfarada como servios "gratuitos" do advogado contratado s expensas do contribuinte. 4. O simples fato de a conduta do agente no ocasionar dano ou prejuzo ao Errio no significa que seja impassvel de reprimenda, nos termos dos arts. 11, caput, e 12, III, da Lei 8.429/92, pois "a lesividade decorre da ilegalidade. Est ela in re ipsa. O agente administrativo apenas pode decidir em face das finalidades encampadas no ordenamento normativo. A ele dada competncia apenas para que atinja boa prestao de servios pblicos. O fim gizado na norma constitucional ou legal o objetivo nico do agente, no sistema normativo. A ilegalidade do comportamento, por si s, causa o dano. Dispensvel a existncia de leso" (STF: RE 567460). Precedentes do STJ. 5. Recurso Especial provido to-somente para anular o acrdo de origem, determinando-se nova apreciao do recurso de apelao do Ministrio Pblico local, observadas as diretrizes de hermenutica do art. 11, caput, da Lei 8.429/1992. 116. Com efeito, a prpria conduta dos rus impede, de modo definitivo, que se saiba quanto uma empresa regularmente licitada (e descomprometida com pagamento de "comisso") cobraria pela execuo da obra 117. A conduta dos rus certamente acarretou em leso ao errio porque, como ser visto a seguir, a empresa diretamente contratada superfaturou a obra. E infere-se que tal superfaturamento esteja, ainda que indiretamente, correlacionado necessidade da cessionria pagar a "comisso" para a cedente pois, como dito, coube ODEBRETCH 8% (pito por cento) do valor do contrato. MRITO - 2 PARTE - EXECUO DA OBRA RECURSOS FINANCEIROS APLICADOS 118. Consoante explicitado, utilizando-se do mesmo expediente adotado em anos anteriores, a ODEBRECHT celebrou um novo instrumento de cesso, transferncia e sub-rogao do contrato de empreitada em favor da SANCOOL, no valor de R$ 2.358.822,22 (dois milhes trezentos e cinqenta e oito mil oitocentos e vinte e dois reais e vinte e dois centavos), para atendimento do convnio 360/00 firmado entre MUNICPIO DE JOO PESSOA e FUNASA. 119. O objeto do convnio acima referido era a execuo de 10.390m (dez mil trezentos e noventa metros) de rede coletora, instalao de 875 (oitocentos e setenta e cinco) ligaes domiciliares, construo de uma estao elevatria e implantao do Programa de Educao em Sade e Mobilizao Social - PESMS. 120. Atravs do 1 aditivo ao termo de cesso em comento, subscrito por RBIA BENIZ GOUVEIA BELTRO e GIOVANNI GONDIN PETRUCI, o valor global da cesso passou para R$ 2.958.397,84 (dois milhes novecentos e cinqenta e oito mil trezentos e noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos), mediante atualizao da planilha da cesso originria entre setembro/1998 e setembro/2001, segundo o INCC da FGV (fls. 130/131). 121. A primeira ordem de servio somente foi expedida favor da SANCCOL em 03 de dezembro de 2001, devidamente assinada por CCERO DE LUCENA FILHO e RBIA BENIZ GOUVEIA BELTRO (fl. 140). J a primeira medio, emitida em 12/12/2001, foi paga em 19/12/2001. 122. Ou seja, entre primeira ordem de servio e o pagamento houve um interregno de 16 (dezesseis) dias, para que fosse produzido o contedo da medio n 01, consubstanciada, basicamente, no pagamente relativo instalao do canteiro e em fornecimento de materiais e equipamentos. 123. interessante que, segundo a Edital de Licitao, h vedao ao pagamento antecipado, com determinao de medies mensais - fl. 70, Captulo XIII, Ttulo - Do Pagamento e Outros Encargos -. As medies mensais e os pagamentos deveriam ser efetuados no quinto dia til do ms posterior medio. 124. A partir de ento, mais trs aditivos foram assinados, de molde a adequar a planilha de quantitativos s necessidades do projeto de engenharia, sem que fosse alterado o valor global atualizado da cesso, consoante se v s fls. 165/199. 125. Assinou pelo MUNICPIO o ru EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, ex- Secretrio da Infra-Estrutura, atendendo solicitao do ru FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, do setor de fiscalizao; memorial descritivo subscrito pelo Eng. Roberto Flvio Macho Freire, Gerente de Convnios, e Parecer favorvel da Assessoria Jurdica da SEINFRA. 126. As quatro parcelas dos recursos do convnio foram liberadas pela FUNASA, no valor unitrio de R$ 612.494,92 (seiscentos e doze mil quatrocentos e noventa e quatro reais e dois centavos), foram liberadas em 23.10.2001, 27.11.2001, 07.06.2002 e 27.08.2002, fls. 354/362, totalizando R$ 2.449.979,68 (dois milhes quatrocentos e quarenta e nove mil novecentos e setenta e nove reais e sessenta e oito centavos). 127. O convnio em tela tinha prazo previsto para trmino em de maro de 2002 (vigncia de 14 meses), tendo sua execuo estendida at 21 de janeiro de 2004 por meio de 03 termos aditivos de prorrogao: duas de ofcio, por atraso na liberao dos recursos financeiros; e uma a pedido do MUNICPIO DE JOO PESSOA, em virtude das fortes chuvas que motivaram atraso na concluso dos servios (fls. 380/395) 128. Ou seja, a cesso contratual que inicialmente estava programada para viger durante 14 (quatorze) meses vigorou durante 26 (vinte e seis) meses, e teve um Termo Aditivo de preo, elevando seu valor para
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R$ 2.958.397,84 (dois milhes novecentos e cinqenta e oito mil trezentos e noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos), a partir de 21/11/2001. 129. Colhe-se dos documentos de fls. 214/378, que a SANCOOL faturou as seguintes medies: Data Nota fiscal Valor (R$) Cheque26 Medio 12/12/2001 000650 454.311,71 850002 01 31/01/2002 000664 341.012,90 850004 02 06/03/2002 000671 414.807,90 850006 03 10/06/2002 000692 652.877,65 850007 04 01/08/2002 000701 115.223,28 15764 05 27/08/2002 000707 584.307,73 850010 06 27/08/2002 000708 156.739,96 321310 07 13/09/2002 000711 30.210,46 860016 08 29/04/2003 000762 41.306,62 NO H 09 21/07/2003 000769 128.156,50 NO H 09A R E S U M O Faturado (R$) Recebido (R$) Recursos da concedente (R$) Aplicao Financeira (R$) Contrapartida (R$) 2.918.954,71 2.749.491,59 2.449.971,70 27.449,89 272.020,00 130. Analisando os quadros acima, extrai-se que, muito embora o valor faturado, consoante as medies de n 01 a 09A, tenham ficado em R$ 2.918.954,71 (dois milhes novecentos e dezoito mil novecentos e cinqenta e quatro reais e setenta e um centavos), pagou-se apenas R$ 2.749.491,59 (dois milhes setecentos e quarenta e nove mil quatrocentos e noventa e um mil reais e cinqenta e nove centavos), tendo sido glosadas as Planilha 9 e 9A, referentes as Notas Fiscais 000762 e 000769, no valor de R$ 169.463,12 (cento e sessenta e nove mil quatrocentos e sessenta e trs reais e doze centavos)- copias dos cheques s fls. 373/378. 131. Observa-se, tambm, que no houve faturamento no perodo de 06/03/2002 a 10/06/2002. 132. Importante frisar que, a despeito da publicao do extrato do convnio no DOU constar a quantia de R$ 2.720.000,00 (dois milhes setecentos e vinte mil reais), na realidade s foram transferidos recursos da ordem de R$ 2.449.971,70 (dois milhes quatrocentos e quarenta e nove mil novecentos e setenta e um mil e setenta centavos), isto , menos R$ 281.028,39 (duzentos e oitenta e um mil vinte e oito reais e trinta e nove centavos), restando evidente que houve mal-entendido quanto ao termo de convnio realmente vlido, ocasionado pela feitura de dois no mesmo sentido: um no valor de R$ 2.720,000,00 (fls. 3119/3126 - vol. 14), outro no valor R$ 2.449.971,70 (fl. 108). 133. Assim, o valor conveniado (R$ 2.449.971,70) no restou adequado quele que passou a constar do primeiro termo aditivo, formalizado entre o MUNICPIO DE JOO PESSOA e a SANCCOL em 21.11.2001. 134. Talvez, por isso, foi forosamente emitida ordem de paralisao dos servios em 20.09.2002, assinada por Osvaldo Pessoa de Aquino, Diretor de Obras da SEINFRA, apesar do desembolso disponvel ter sido efetuado em sua totalidade, como demonstrado no quadro acima. DA ACEITAO DA CONCLUSO DA OBRA 135. Tambm afirmou o autor que, em 10/11/2004, pouco antes do trmino de seu mandato, o ento Prefeito CCERO LUCENA FILHO atestou falsamente, junto com EVANDRO DE ALMEIDA, que a obras decorrentes do Convnio n. 360/00-MS teriam sido integralmente executadas, declarando sua aceitao em carter definitivo, quando, na realidade, as obras encontravam-se inconclusas. 136. De fato, consta dos autos, s fls. 141 e 143, o relatrio de cumprimento do objeto do convnio atestado em 10 de novembro de 2004, bem com o relatrio de execuo fsico-financeira e o termo de aceitao definitiva da obra, todos subscritos por EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES e CCERO DE LUCENA FILHO, em face da expirao da vigncia do convnio desde 21/01/2004. 137. Reitero que s foram repassados recursos da ordem de R$ 2.449.971,70 (dois milhes quatrocentos e quarenta e nove mil novecentos e setenta e um mil e setenta centavos); ou seja, menos R$ 281.028,39 (duzentos e oitenta e um mil vinte e oito reais e trinta e nove centavos) do que constou do extrato publicado no DOU; ao passo que custo global das obras era de R$ 2.958.397,84 (dois milhes novecentos e cinqenta e oito mil trezentos e noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos), ocasionando insuficincia de recursos para suprir as necessidades da execuo de todo o projeto de esgotamento sanitrio acordado entre as partes contratantes, bem como a paralisao das obras em 20.09.2002. 138. Nesse contexto, no foi por outra razo que os rus EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES e CCERO DE LUCENA FILHO CCERO DE LUCENA atestaram que as obras foram integralmente executadas, para dar incio a prestao de contas FUNASA do que esta realmente transferiu ao Municpio de Joo Pessoa. 139. Nada obstante as obras estivessem inconclusas, fato que o montante destinado pela FUNASA para execuo do objeto do convnio, juntamente com a contrapartida municipal foram efetivamente aplicados, at aquele presente momento. 140. Note-se que o termo de aceitao foi encaminhado FUNASA, e no empresa executora das obras, como seria a rigor. 141. No se pode negar, desse modo, que o Termo de Aceitao Definitiva da obra, apresentado ao rgo convenente, atingiu sua finalidade, pois permitiu que este verificasse se o valor repassado foi devidamente aplicado no objeto previsto. 142. Com efeito, a Diviso de Engenharia em Sade Pblica da FUNASA, em 14 de fevereiro de 2005, constatou diversas irregularidades na execuo dos termos do convnio, tanto do ponto de vista tcnico, quanto financeiro, haja vista que as obras tinham sido realizadas em 74,86% e, portanto, inconclusas e inoperantes, consoante o Parecer Tcnico 10/05, subscrito pelos Engenheiros Rivaldo Moura de Arajo e Dimitri Pinto de Melo, Consultores Tcnicos da UNESCO (fls. 817/826 Vol. 4). Consta do aludido parecer tcnico a existncia de uma prorrogao do ltimo perodo de vigncia do
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convnio de 23/01/2004 para 31/08/2004 (fl. 817 - quadro 2 - Durao). 143. A partir do Parecer Tcnico 10/05, emitiu-se o Parecer 216/2005, encartado s fls. 813/815, segundo o qual, de incio, a FUNASA rejeitou a respectiva prestao de contas, o que acarretou a instaurao de Tomada de Contas Especial, a fim de obter a restituio do valor total dos recursos federais transferidos ao Municpio em razo do referido ajuste (fls. 807/826 - 4 Vol). 144. Diante dessas breves consideraes, conclui-se que, na poca prpria (21-01-2004), os servios do convnio n 360/00-MS no foram integralmente executados, sobretudo a etapa da Estao Elevatria II, apesar de toda a verba federal e municipal disponibilizada para este fim ter sido utilizada (R$ 2.749.491,59), com pagamento realizado pelo MUNICPIO em favor da SANCOOL, desde 13 de setembro de 2002 (fls. 94/95). 145. O que se verifica nos autos que a prestao de contas tinha de ser apresentada no prazo legal e antes do trmino de gesto do ru CCERO DE LUCENA FILHO, havida em 21.12.2004, e mesmo no havendo concluso definitiva das obras, acredito que em face do equvoco quanto ao valor realmente repassado pelo rgo concedente, a finalidade visada no aludido termo de aceitao era evitar o descumprimento dessa obrigao legal, sob pena de configurao do ato mprobo previsto no art. 11, VI, da Lei n 8.429/92. 146. evidncia, o termo de aceitao definitiva da obra executada subscrito pelos referidos rus, por si s, no causou nenhuma consequncia jurdica de relevo, haja vista que restou cumprido o convnio da forma pactuada, ainda que a destempo, conforme visita tcnica in loco empreendida pela FUNASA em setembro de 2007, conferido a completude das obras, com a assertiva oficial de que o objeto do convnio foi atendido em mais de 100%, e que no houve prejuzo ao errio (fls. 2014/2020 e 2021/2027), de acordo com os Pareceres 061/2007 e 141/2007. 147. Segundo os referidos pareceres, poca da primeira visita dos tcnicos da FUNASA, a etapa da Estao Elevatria II no estava concluda. 148. Ainda em relao a esse ponto, repousa s fls. 2117/2137, a Nota Tcnica n 52/2009 ASTEC/AUDIT/PRESI favorvel aprovao final das contas referente ao Convnio 360/00-MS, haja vista que os recursos foram devidamente aplicados. 149. Nessa toada, entendo no ser falsa a afirmativa de que, at quando os recursos repassados pela FUNASA e da contrapartida subsistiram, o cronograma fsico mesma poca foi integralmente executado, de modo que, com relao a este fato, ABSOLVO os rus EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES e CCERO DE LUCENA FILHO da prtica de ato de improbidade. DA COMPLEMENTAO DAS OBRAS. 150. Quem arcou com a diferena entre o montante repassado no convnio e o efetivamente necessrio para execuo de todo o projeto de esgotamento sanitrio foi a empresa concessionria dos servios de gua e esgotos da Paraba (CAGEPA), a qual complementou as obras relativas Estao Elevatria II, de forma a possibilitar o funcionamento do sistema. 151. De acordo com INC da Polcia Federal, a CAGEPA efetuou licitaes para complementao dos servios que importou em R$ 219.999,67 (duzentos e dezenove mil novecentos e noventa e nove reais e sessenta e sete centavos), a preos de setembro de 2001 (fl. 434). H de se dizer que as obras foram incorporadas ao patrimnio da concessionria. DA APROVAO DA PRESTAO DE CONTAS PELO RGO CONCEDENTE. 152. sabido e consabido que compete ao rgo concedente analisar a prestao de contas do convnio, definindo o alcance do dano causado ao errio, se houver. H disposio expressa no convnio firmado entre a Prefeitura de Joo Pessoa e a FUNASA nesse sentido (vide item "D" da Clausula Segundo do Convnio 260/2000 (fls. 2342). 153. Todavia, a concluso da auditoria do ente pblico concedente pela inexistncia de dano ao errio e a recomendao de aprovao de contas, como conseqncia da execuo do convnio, no descaracteriza os atos de improbidade delatados na inicial pelo Ministrio Pblico Federal, especificamente as afirmaes de superfaturamento de preos, diferena de medies e pagamento em duplicidade relativa instalao do canteiro de obras. 154. Isso porque, o artigo 21 da Lei de Improbidade estabelece que as sanes nela previstas podem ser aplicadas independentemente da aprovao ou rejeio das contas pelo Tribunal de Contas27, razo pela qual prosseguir-se na anlise das alegaes do MPF. DO SUPERFATURAMENTO- DELINEAMENTO DA INICIAL 155. Vejamos as alegaes contidas na inicial de superfaturamento. Constataes da CGU: 156. No perodo de 20/10/2004 a 10/12/2004, a Controladoria-Geral da Unio realizou ampla auditoria nos diversos convnios e contratos de repasses que importaram em liberao de recursos da Unio nos ltimos 08 (oito) anos, tendo constatado que, em relao ao Convnio 360/00-MS, ocorreu pagamento por obras no realizadas, no valor de R$ 334.720,03 (trezentos e trinta e quatro mil, setecentos e vinte reais e trs centavos). Tal irregularidade consta do item 4.2 do Relatrio da CGU (fs. 27/28, volume 1), especialmente a tabela comparativa que traz as quantidades pagas pelo MUNICPIO e as quantidades levantadas in loco (fl. 28). Aludida tabela mostra discrepncias em servios de escavao e reaterro para as obras das redes coletoras D, E e estao elevatria II (itens 2, 3 e 6, e respectivos subitens), embasada no parecer emitido por engenheiro civil da Caixa Econmica Federal, acostado aos autos (fls. 2253/2263, vol. 10).
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157. A CGU constatou, alm das irregularidades acima, o pagamento em duplicidade, com recursos do Convnio 360/00, para instalao do canteiro de obras, haja vista que j havia outro canteiro instalado na obra que estava sendo realizada ao lado, paga com recursos do FGTS. 158. A CGU apurou, ainda, um sobrepreo da ordem de R$ 532.511,61 (quinhentos e trinta e dois mil, quinhentos e onze reais e sessenta e um centavos), mediante comparao entre os preos do convnio n. 360/2000 com os do contrato de repasse n. 60196-51/97 (CAGEPA x SANCCOL), comparao essa feita pela Caixa, ambos celebrados na mesma poca, nas mesmas condies e com a mesma empresa (SANCCOL), em obras situadas lado a lado. Constataes da Polcia Federal: 159. Mais tarde, em 10.10.2005, Laudo de Exame em Obra de Engenharia n 2597/2005-INC, elaborado pela Polcia Federal (fls. 416/443), constatou superfaturamento na ordem de R$ 390.053,49 (trezentos e noventa mil, cinqenta e trs reais e quarenta e nove centavos). 160. A origem do superfaturamento est demonstrada na tabela de fls. 439/440 (3 volume). De acordo com tal tabela, a Polcia Federal mediu menos obras/servios do que as medidas e pagas pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA nos seguintes itens: BACIA D: escavao mecnica em terra at 2,00 m (item 4.11); escavao manual em terra de 2,01 at 4,00 metros (item 4.34); reaterro compac. sem material de emprest (item 4.15); BACIA E: escavao mecnica em terra at 2,00 m (item 5.11); reaterro compac. sem material de emprstimo (item 5.15); escoramento especial tipo macho e fmea (item 4.19). 161. Alm da diferena de medidas, a Polcia federal encontrou diferena de preos praticados, em valor significativo, num nico item, qual seja, item 29.10 (rebaixamento do lenol fretico), pois o preo pago pelo MUNICPIO foi de R$ 353,56 (trezentos e cinqenta e trs reais e cinqenta e seis centavos) por m, ao passo que o preo sugerido pela Polcia Federal foi de R$ 23,71 (vinte e trs reais e setenta e um centavos) por m. 162. Na deciso de fls. 2053/2054, item 4, deferi a realizao de prova pericial requerida pelos rus com vistas a constatar se o levantamento concretizado pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi procedido de forma correta, apontando a existncia ou no de superfaturamento, oportunizando as partes ofertas de quesitos e indicao de assistentes tcnicos, resultando no laudo tcnico de fls. 2564/2918 - Vol. 12 e 13 -, complementado s fls. 3515/3529 - Vol. 15. 163. O laudo do perito oficial datado de 04 de fevereiro de 2011 afirma que tanto a Estao Elevatria II quanto rede coletora esto efetivamente funcionando e com as partes fsicas em perfeitas condies de uso, referendando a situao ftica constatada no ano de 2007 pela FUNDAO NACIONAL DE SADE - FUNASA, atravs dos pareceres que asseveraram como tal o adequado cumprimento do objeto do convnio. 164. O aspecto da metodologia empregada pelo engenheiro fiscal da Caixa foi observado pelo perito, tanto nos itens e subitens 2, 3 e 6 da tabela comparativa do Relatrio Preliminar de Ao de Controle da CGU, que traz as quantidades medidas pelo MUNICPIO e as quantidades levantadas por ele; quanto na comparao de preos pagos pelo MUNICPIO com recurso do Convnio 360/00 com aqueles pagos com recursos do FGTS, pautando-se nos limites traados na deciso de fls. 2295/2298, alm de pesquisa de preos de mercado efetuado junto ao SINAPI e ao SICRO. 165. No que tange especificamente ao suposto superfaturamento, a concluso pericial a que chegou o expert nomeado pelo Juzo foi no sentido de que houve pagamentos de quantitativos integrais, mas executados parcialmente, e disparidade nos preos cobrados a ttulo de rebaixamento do lenol fretico da Estao Elevatria II, por ter sido bastante superior aos praticados no mercado, estimando poderia ter sido feito a custo seis vezes menor. 166. Segundo o apurado pelo vistor oficial restou assente o superfaturamento da ordem de R$ 245.244,71 (duzentos e quarenta e cinco mil duzentos e quarenta e quatro reais e setenta e um centavos), com base em medies de campo. 167. Outrossim, pelos rus SANCCOL - SANEAMENTO E COMRCIO LTDA., GIOVANNI GONDIN PETRUCCI, RBIA BENIZ GOUVEIA FALCO e FRANCISCO OLIVEIRA CAVALHEIRO, houve impugnao ao laudo do perito do juzo (fls. 569/577), com espeque no laudo do assistente tcnico - Engenheiro Civil Walter de Vasconcelos Dias Filho - segundo o qual, apesar de haver manifestado concordncia com a memria de clculo do perito oficial, disse que ocorreram equvocos na elaborao da planilha por parte do perito judicial. Para o assistente tcnico, a empresa SANCCOL detm um crdito em seu favor no importe de R$ 12.427,86 (doze mil quatrocentos e vinte e sete reais e oitenta e seis centavos). 168. Ambos os laudos (perito oficial e complementar) recorreram ao mesmo expediente de levantamento de campo com ajuda de equipe de topografia, atuando conjuntamente, porm, com divergncia quanto aos volumes, quantidade levantada, questo dos preos unitrios, como por exemplo, o valor do rebaixamento do lenol fretico. SUPERFATURAMENTO - QUANTITATIVO DE OBRA EXECUTADA 169. De acordo com a planilha de comparao elaborada pelo perito judicial os servios medidos aqum dos executados e pagos foram os seguintes, fl. 2573: item28 DISCRIMINAO QUANT PAGA (m) QUANTIDADE LEVANTADA NO CAMPO (pericia) (m) DIFERENA DE QUANTIDADE (m 2 REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM 22.11 ESC. MECNICA
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EM TERRA AT 2 M (Bacia D) 17.594,06 12.911,91 -4.682,15 ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 2,01 A 4,00M 4.847,39 3.058,23 - 1.789,16 22.19 REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia D) 20.611,79 12.888,82 - 7.722,97 22.23 ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 37.045,48 33.996,37 3.049,11 3 REDE COLETORA BACIA E - DN < 400 mm 33.14 REATERRO COMPACTADO COM MAT. DE EMPRSTIMO 1.207,50 368,62 - 838,,88 33.15 REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia E) 5.246,49 4.809,90 - 436,59 33.19 ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 12.531,28 8.287,60 - 4.502,31 6 ESTAO ELEVATRIA II 6.16 CONCRETO ARMADO FCK< 18 MPA 144,5 142,14 - 2,36 170. Respeitante aos servios executados a maior pela SANCCOL, do laudo oficial possvel observar da tabela elaborado pela percia que foram os seguintes; iTEM DISCRIMINAO QUANT PAGA (m) QUANTIDADE LEVANTADA NO CAMPO (pericia) (m) DIFERENA DE QUANTIDADE (m 2.O REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM 22.18 REATERRO COMPACTADO COM MATERIAL DE EMPRSTIMO (Bacia D) 1.045 1.376,61 331,61 63.0 REDE COLETORA E - DN < 400 mm 23.19 ESCAVAO MECNICA EM TERRA AT 2 M 3.214,68 3.819,88 605,20 66.0 ESTAO ELEVATRIA II 6.3 ESCAVAO MECNICA EM TERRA AT 2 M 158,7 245,3 86,60 66.7 ESCAVAAO MANUAL EM TERRA DE 6.01 A 8 M 45,4 127,32 81,92 66.8 ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 2,01 A 4 M 210,77 212,36 1,59 66.9 ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 4,01 A 6 M 81,4 174,91 93,51 171. Conforme mostram as planilhas de resumo de servios avistveis s fls. 2768 e 2809 foram executados os seguintes servios (medidos pelo perito), no contemplados na planilha de comparao elaborada pelo perito. ITEM DISCRIMINAO QUANT PAGA QUANTIDADE LEVANTADA NO CAMPO (pericia) DIFERENA DE QUANTIDADE 2.O REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM ESCAVAO MANUAL EM TERRA AT 2,00M 5.418,17 5.418,17 ESCORAMENTO ESPECIAL DE 3,01 A 6,00 M 6.635,73 6.635,73 3.0 REDE COLETORA E - DN < 400 mm ESCAVAO MANUAL EM TERRA AT 2,00M 1.103,96 1.103,96 ESCORAMENTO ESPECIAL DE 3,01 A 6,00 M 1.804,40 1.804,40 DAS ESCAVAES AT 2 METROS DE PROFUNDIDADE 172. Quantitativos apurados no processo (em metros cbicos): Discriminao Medio da obra fl. 344 Caixa/CGU fl. 2263 Polcia Federal fl. 437 Perito oficial, fl. 2768 Escavao MEC. 2,0m - Bacia D 11.863,90 10.542,50 6.794,18 14.154,14 Escavao manual at 2,0 m- Bacia D 5.730,16 ----- 7.717,82 5.418,17 Escavao mecnica at 2,0 m Bacia E 3.214,68 2.373,01 2.108,11 4.204,59 Escavao manual at 2,0 m - Bacia E ---- ---- 1.709,73 1.103,96 173. A CGU, ao apreciar o item escavao mecnica em terra at 2metros (item 2.11, fl. 28) considerou a quantidade paga de 17.594,06 m (fl. 2573), quantidade esta que corresponde soma dos itens 4.11 escavao mecnica at 2m (11.863,90m) - e 4.33 - escavao manual em terra at 2m (5.730,16m) acumulado na medio 9A - fl. 344. 174. Essa linha de raciocnio (do laudo da Caixa) encampada pela CGU - considerar toda escavao mecnica - causa distores no preo final, tendo-se em vista que a escavao mecnica ter custo inferior escavao manual. 175. Os prprios peritos do INC consideraram que no seria possvel a escavao mecnica alm da profundidade de 1,00 m (um metro), em face do solo pouco coesivo (areia). Assim, estimaram que as escavaes comearam com mquinas e, ao atingir a profundidade de 1 metro, os trabalhos teriam sido substitudos por escavao manual. Nessa tica, encontraram 6.794,18m de escavao mecnica at 2,00m e 7.717,82m de escavao manual at 2,00m, cujo somatrio 14.512,00m de escavao at 2,00m na Bacia "D" (fl. 437 - vol. 3). 176. Consoante com o laudo do INC, a testemunha George Cunha, projetista da obra, enfatizou que "Escavao mecnica em terrenos arenosos feita at 1 metro de profundidade; depois disso necessria escavao manual" (fl. 2151). 177. O perito oficial, por sua vez, distinguiu as situaes de escavaes mecnica e manual (profundidade de at 2 metros), apurando, 14.154,14 m da mecnica (fl. 2768) e 5.418,17 m (fl. 2768) da manual. 178. Caso fosse possvel somar as escavaes mecnica e manual, tal como fez a CGU, a partir das medies do perito, apuraramos 19.572,31 m, quantidade superior quela paga SANCCOL. Contudo, como dito, no possvel fazer tal somar, sob pena de distoro, j que se trata de servios com custos diferentes. 179. Contudo, na Bacia D, em que pese haver apurado 14.154,14 m de escavao mecnica e 5.418,17m de escavao manual - fl. 2768, o perito somente levou para planilha de comparao de quantitativo e custos 12.911,91m de escavao mecnica, desconsiderando-se parte da medio de escavao mecnica e toda medio de escavao manual - fl. 2573. 180. A razo pela qual o perito fez tais descontos est explicada na resposta ao quesito 3 da SANCCOL, fl. 3106 e 3518:
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"3. Que o Sr. Perito informe qual foi o volume acumulado no item 2.11 - Esc.mecnica em terra at 2 m (bacia D) que consta do quadro resumo da memria de clculo (bacia D), de fl. 2768 dos autos, cuja cpia segue em anexo? R. Foi de 14.154,14 m, sem ter sido descontado o volume dos poos de visita, que foram pagos por unidade, conforme aditivo a cesso s fls. 2588/2610 dos autos, volume 12/12. Que o Sr. Perito informe em qual local e nmero da pgina da sua memria de clculo e seus respectivos quadros de resumos encontrou o valor de R$ 12.911,91 m da quantidade levantada para o item 2.11 - Esc. Mecnica em terra at 2 m (Bacia D), constante da planilha de fl. 2573? R. O referido volume foi encontrado nas medies s fls. 2631/2809 dos autos, volume 12/12, j descontada as escavaes dos poos de visita que foram paginadas por unidade." 181. Na Bacia D, mesmo tendo apurado 14.154 m de escavao mecnica, o perito entendeu que deveriam ser descontados, no comparativo valores executado/pago, os valores correspondentes escavao dos poos de visita, tendo-se em vista que tais poos teriam sido pagos por unidade, sob pena de bis in idem. 182. De igual modo, o perito encontrou o volume de 5.418,17m de escavao manual at 2,00m, mas no incluiu no quadro comparativo de quantitativos e custos, sob a justificativa de que tal volume de escavao estava incluso no pagamento dos poos de visita ( vide quesito 7, fl. 3107 e resposta fl. 3519). 183. Situao semelhante aconteceu na Bacia E, tendo o perito feito os descontos pertinentes s escavaes dos poos de visita. 184. Portanto, ao comparar os quantitativos por si medidos com aqueles pagos pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA, o perito props quantidades menores s medidas por ele. Confira-se (dados em metros cbicos)29: Discriminao Medio do Perito oficial, fls. 2768 e 2809 Quantidade que o perito oficial considerou que DEVERIA SER paga fl. 2573 Quantidade paga pelo MUNICPIO, fl. 344 Escavao MEC. 2,0m - Bacia D 14.154,14 12.911,91 11.683,00 Escavao manual at 2,0 m- Bacia D 5.418,17 ---- 5.730,16 Escavao mecnica 2,0 m - Bacia E 4.240,59 3.819,88 3.214,68 Escavao manual at 2,0 m 1.103,96 ---- ----- 185. Contudo, no andou bem o perito judicial ao desconsiderar sua medio efetiva para sugerir outra, desconsiderando-se as escavaes feitas para construo dos poos de visita. 186. Quanto questo da escavao dos poos de visita, extrai-se da planilha original de cesso que constavam os seguintes itens, fl. 121: Discriminao quant Preos unitrios Total R$ 4.29 Fornecimento E Assentamento de Poo de Visita Em Anis PR-MOLDADOS AT 2,00 DN 1,20M 16 320,18 5.122,88 4.30 Fornecimento E Assentamento de Poo de Visita Em Anis PR-MOLDADOS DE 2,01 A 4,00m DN 1,20M 32 533,61 17.075,52 TAMPO Fofo TD 600 ARTICULADO COM INSCRIO "CAGEPA Esgoto" 48 150,00 17.075,52 187. Eis os itens acrescidos a partir do segundo termo de aditamento, fl. 184: Discriminao quant Preos unitrios Total R$ 29 Fornecimento E Assentamento de Poo de Visita Em Anis PR-MOLDADOS AT 2,00 DN 1,20M 45 379,55 17.079,75 .30 Fornecimento E Assentamento de Poo de Visita Em Anis PR-MOLDADOS DE 2,01 A 4,00m DN 1,20M 80 632,56 50.604,80 .31 TAMPO Fofo TD 600 ARTICULADO COM INSCRIO "CAGEPA Esgoto" 125 177,81 22.226,25 32 Rebaix. Lenol Fretico p/valas c/prof. mdia entre 1,50 e 2,50 2.809,00 13,20 37.078,80 .33 Rebaix. Lenol Fretico p/valas c/prof. mdia entre 2,50 e 3,50 2.904,00 18,56 53.898,24 .34 Rebaix. Lenol Fretico p/valas c/prof. Maior que 3,50 611,00 23,71 14.486,81 188. Segundo as tabelas acima, para execuo dos poos de visita foram pagos somente a tubulao pr-moldada, tampes e servios de rebaixamento de lenol fretico. No houve pagamento, em destacado, dos servios de escavao e escoramento, razo pela qual no h de se considerar que as escavaes dos poos de visita j estavam includas no preo das instalaes dos poos de visita, tal como entendeu equivocadamente o perito. 189. Embora os servios de escavaes, no constassem do fornecimento e assentamento de poos de visitas, o fato que, indubitavelmente, foram prestados e considerados no volume global, independentemente de onde ocorreram, se em valas para assentamento de tubos ou em poos de visita. 190. A prpria percia tcnica demonstrou a existncia desses servios, conforme se verifica do quadro de resumo da memria de clculo encontrada s 2809 (Bacia D), mas, pautado na ausncia deles no item Fornecimento e Assentamento de Poos de Visita, no os considerou no quadro Comparativo de Quantitativos e Custos. 191. Sob tal tica, aceito a legitimidade do recebimento das escavaes, a que se reportam os Mapas de Medio (fls. 2632/2767), e correspondente Resumo de Servios (fl. 2768) - ambos documentos elaborados pelo perito oficial. Do contrrio o Estado estaria se locupletando injustamente s custas do trabalho alheio. DAS ESCAVAES ENTRE 2,01 A 4 METROS DE PROFUNDIDADE 192. Quantitativos apurados no processo (em metros cbicos): Discriminao Medio da obra fl. 344 Caixa/CGU fl. 2263 Polcia Federal fl. 437 Perito oficial, fl. 2768 Escavao mecnica de 2,01 a 4m - Bacia D ---4.230,00 --- --Escavao manual de 2,01 a 4 m - Bacia D 4.847,38 --- 2.309,54 3.020,10 Escavao mecnica de 2,01 a 4m - Bacia E --- 1.593,13 ---- ---- Escavao manual de 2,01 a 4m - Bacia E --- --- 343,91 541,25 193. Novamente o laudo da Caixa/CGU equivocou-se em considerar que a escavao em tal profundidade (superior a um metro) poderia ser feita mecanicamente, devendo ser desconsiderado neste aspecto. 194. Observe-se, ainda, que tanto o perito oficial quanto o laudo do INC apuraram que houve execuo de servios no pagos SANCCOL (escavao manual - Bacia E). 195. De modo similar escavao em terra at 2,0 metros, o perito oficial fez ajustes nos quantitativos que
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considera que deveriam ter sido pagos, fazendo-se descontos de volume de escavaes dos poos de visitas30. Discriminao Medio do Perito oficial, fls. 2768 e 2809 Quantidade que o perito oficial considerou que DEVERIA SER paga fl. 2573 Quantidade paga pelo MUNICPIO, fl. 344 Escavao manual 2,01-4,0 m- Bacia D 3.020,10 3.058,2331 4.847,38 Escavao manual at 2,01-4,0m- Bacia E 541,25 ---- ----- 196. Portanto, ao fazer o quadro comparativo, o perito oficial desconsiderou as escavaes manuais na Bacia E, o que deve ser retificado, conforme exposto no item anterior. DO REATERRO 197. Quantitativos apurados no processo (em metros cbicos): Discriminao Medio da obra fls. 344, 345 Caixa/CGU fl. 2263 Polcia Federal fl. 438 Perito oficial, fls. 2768 e 2.19 Reaterro compactado com aproveitamento do material - BACIA D 20.611,70 12.888,82 16.028,02 20.849,24 Reaterro c material de emprstimo - BACIA D 1.045,00 1.376,61 No possvel avaliar 1.070,06 3.14 Reaterro compactado com mat. De emprstimo -BACIA E 1.207,50 438,78 No possvel avaliar 385,05 3.15 Reaterro compactado com aproveitamento do material - BACIA E 5.246,49 3.477,27 4.029,28 5.322,46 198. Ao comparar os quantitativos por si medidos com aqueles pagos pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA, o perito props quantidades menores s medidas por ele. Confira-se (dados em metros cbicos)32: Discriminao Medio do Perito oficial, fls. 2768 e Quantidade que o perito oficial considerou que DEVERIA SER paga , FL. 2573 Quantidade paga pelo MUNICPIO 2.19 Reaterro compactado com aproveitamento do material - BACIA D 20.849,24 12.888,82 20.611,79 Reaterro compactado com material de emprstimo BACIA D 1.070,06 1.376,61 3.14 Reaterro compactado com mat. De emprstimo -BACIA E 385,05 368,62 1.205,50 3.15 Reaterro compactado com aproveitamento do material - BACIA E 5.322,46 4.809,90 436,59 199. Os ajustes feitos pelo perito, neste caso, esto corretos. Explica-se: 200. Tendo-se em vista que na poca dos trabalhos periciais a obra estava concluda h anos, infere-se que as estimativas do perito oficial acerca do volume de terra necessrio ao reaterro foram feitas a partir das medies das escavaes. 201. Ocorre que, nos poos de visita, no so feitos reaterro, pois poos de visita so pequenas galerias, que devem ser deixadas desobstrudas, para manuteno do sistema de esgoto. O documento de fl. 3117 detalha os tipos de servios necessrios execuo do poo de visita - corrobora o entendimento de que no feito reaterro na execuo dos mesmos. 202. Alm disso, a prpria tubulao do sistema de esgoto ocupa o espao que antes era ocupado por terra. Portanto, o quantitativo de terra usado para fins de reaterro, necessariamente, ser significativamente menor do que o quantitativo de terra escavada. 203. Observe-se que, na planilha de medies pagas pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA, os quantitativos de terra escavada ora praticamente coincidem (no caso da Bacia D) ora superam (Bacia E) o quantitativo de reaterro, o que no tem lgica diante do volume de material que fica enterrado para o sistema de esgotamento funcionar. Ou seja, uma vez retirada a terra (escavao das valas e poos de visita) e colocados os elementos necessrios ao funcionamento do sistema de esgotos, no haveria como, no momento da reaterro, as valas comportarem mais terra do que o volume inicialmente retirado. 204. Vejamos: Rede coletora Bacia D- at 400 mm: * total de escavaes (itens 4.11,4.33,4.34,4,36) = 22.459,9 m; * total de reaterro (itens 4,14 e 4,15)= 21.656,70 m - fl. 344. Rede coletora Bacia E - at 400 mm: * total de escavaes (item 5.11) = 3.214,68 m; * total de reaterro (itens 5.14 e 5.15)= 6.453,99 m - fl. 345. 205. Alm do mais, quando do momento da escavao, a terra est naturalmente compactada; depois que remexida, ao ser colocada de volta no local das escavaes, para a ocupar maior volume, da porque as planilhas prevem os custos de "bota fora" - descarte de terra no aproveitada. sensvel, mesmo ao leigo, que a quantidade de reaterro, mesmo que artificialmente compactado, nunca ser maior do que montante escavado, naturalmente compactado, sobretudo aps o assentamento da tubulao no interior da vala. 206. Portanto, endosso o trabalho do perito oficial quanto ao item em anlise, fl. 2573. DO ESCORAMENTO 207. Na sequncia da acusao de superfaturamento por servio recebido e no prestado, temos o escoramento especial macho e fmea. 208. Seguem os dados em metros quadrados, apurados nos diversos levantamentos acostados aos autos: Discriminao Medio da obra fls. 344 Caixa/CGU fl. 2263 Polcia Federal fl. 439 Perito oficial, fls. 2768 escoramento especial tipo macho e fmea (bacia D) 37.045,46 32.000,00 37.045,48 At 3 m: 33.996,37 De 3,01 a 6 m: 6.635,73 Total: 40.632,10 escoramento especial tipo macho e fmea (bacia E) 12.531,28 10.588,16 9.458,71 At 3 m: 8.243,68 De 3,01 a 6 m:1.804,40 Total: 10.048,07 209. Ao comparar os quantitativos por si medidos com aqueles pagos pelo MUNICPIO DE JOO PESSOA, o perito props quantidades menores s medidas por ele. Confira-se (dados em metros quadrados)33: Discriminao Medio do Perito oficial, fls. 2768 e 2809 Quantidade que o perito oficial considerou que DEVERIA SER paga , FL. 2573 Quantidade paga pelo MUNICPIO 2.23 escoramento especial tipo macho e fmea (bacia D)
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40.632,10 33.996,37 37.045,48 escoramento especial tipo macho e fmea (bacia E) 10.048,07 8.028,97 12.531,28 210. Os ajustes feitos pelo perito oficial na sua Planilha Comparativa de Quantitativos e Custos tambm decorreram das escavaes dos poos de visitas. 211. Esse fato foi confirmado pelo perito na seguinte resposta ao quesito 9 formulado pelos rus SANCCOL GIOVANNI GONDIM PETRUCCI, RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO e FRANCISO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, o qual versa sobre os itens escoramentos, fls. 3107 e 3519: "9. Que o Sr. Perito justifique, mediante apresentao de memria de clculo especfica, por que descontou a quantidade levantada do Escoram. Especial Macho e Fmas de 3,01 m a 6,0m do item 2.23 da planilha de fl. 2573, sob alegao de que estavam inclusos no pagamento dos PVS? R. Estavam inclusos nas escavaes dos poos de visita, conforme aditivo a cesso s fls. 2588/2610 dos autos volume 12/12". 212. Errou o perito oficial ao descontar os escoramentos necessrios execuo dos poos de visita. 213. Conforme j demonstrado no item das escavaes at 2,00m, no houve pagamento destacado pelos escoramentos nos poos de visita, mas somente houve pagamento pelos anis pr-moldados, tampes e rebaixamento do lenol fretico para valas. 214. Dessa feita, considero que o recebimento pelo servio de escoramento dos poos de visitas deve se dar consoante metragem total encontrada pelo perito oficial, qual seja, 50.680,17m (bacias D e E). SUPERFATURAMENTO - PREOS PRATICADOS 215. Quanto aos preos praticados na execuo da obra, tenho por relevante esclarecer alguns aspectos. 216. A cesso assinada em 24.09.2001 por SANCCOL e ODEBRETCH, com anuncia do MUNCPIO DE JOO PESSOA, tinha o valor global de R$ 2.358.882,22 (dois milhes trezentos e cinqenta e oito mil oitocentos e oitenta e dois reais e vinte e dois centavos). Tal cesso estava acompanhada de planilha de preos com database em setembro de 1998 - fls. 118/129. 217. A comprovao de que os preos da planilha original da cesso (09/2001) entre ODEBRETCH/SANCCOL estavam posicionados para 1998 extrada da comparao de preos com aquelas outras cesses datadas de 02/1999, cujas planilhas referem-se ao ms de 09/1998. Confira-se, por exemplo, os preos dos seguintes itens: Item Preo planilha SANCCOL - cesso 09/2001, fls. 120 e SS R$ Preo planilha Engeplan 09/1998, fl. 1625 e SS R$ Preo planilha Poliobrs 09/1998, fl. 1631 e SS R$ Preo planilha SANCCOL 09/1998, fls. 1643 e SS R$ sondagens 20,00 20,00 20,00 ---34 Escavao mecnica em terra at 2 metros 1,79 1,79 1,79 1,79 Reaterro compactado com material de emprstimo 14,53 14,53 14,53 --- Reaterro compactado com aproveitamento de material 4,52 4,52 4,52 4,52 218. Observe-se que os preos unitrios praticados pelas trs empresas cessionrias (Engeplan, Poliobrs e SANCCOL) eram idnticos, certamente porque havia ajuste com MUNICPIO DE JOO PESSOA (diga-se, com o prefeito CCERO LUCENA) para fins de padronizao. 219. Logo aps a assinatura do termo de cesso SANCCOL/ODEBRETCH (em 24.09.2001), foi assinado, em 21.11.2001, o primeiro termo aditivo, para reajustamento do contrato, no perodo de 09/1998 a 09/2001, aplicando-se o fator de reajuste 1,2545, majorando o valor global para R$ 2.958.397,84 (dois milhes novecentos e cinqenta e oito mil trezentos e noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos)- fls. 130/131. 220. Curioso que no houve reajustamento conforme ndice 1,2545 em todos os preos unitrios, sendo que na planilha do primeiro aditamento foram includos servios no contemplados na planilha original da cesso, notadamente servios da "Rede Coletora II Etapa" - comparem-se planilhas de fls. 120/129 e 132/139. 221. Especificamente quanto aos itens em relao aos quais h alegao neste processo de superfaturamento - seja quanto aos quantitativos executados35 , seja quanto ao preo cobrado36, vejamos como se comportou o reajuste aps o primeiro aditamento: DISCRIMINAO Preo planilha SANCCOL 09/1998, fls. 120/121 R$ Preo planilha aditada SANCCOL 09/2001 , fls. 132/133 R$ Percentual de reajuste REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM ESC. MECNICA EM TERRA AT 2 M (Bacia D) 1,79 2,12 18,43% ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 2,01 A 4,00M 9,95 11,80 18,59% REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia D) 4,52 5,36 18,58% ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 18,55 21,99 18,54% REBAIXAMENTO DO LENOL FRETICO 3,22 3,82 18,63% REDE COLETORA BACIA E DN < 400 mm REATERRO COMPACTADO COM MAT. DE EMPRSTIMO 14,53 17,22 18,51% REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia E) 4,52 5,36 18,58% ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 18,55 21,99 18,54% REBAIXAMENTO DO LENOL FRETICO 3,22 3,82 18,63% 222. Embora o aditivo ao contrato previsse acrscimo da ordem de 25%, correspondente ao perodo de 09/98 a 09/2001, tal percentual somente foi aplicado no valor total do contrato. Os itens tiveram reajuste menor, na casa de 18,5%, sendo que a diferena serviu para pagar os servios adicionais que foram includos no aditivo ("Rede Coletora II Etapa"). 223. Isso no descarta a possibilidade de ter havido superfaturamento no contrato, pois no se pode desprezar a possibilidade dos preos originais (09/98) j estarem superfaturados.
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224. Mas explica o porque da CAIXA, no laudo de engenharia que subsidiou a CGU, haver encontrado diferena de cerca de 18% entre os preos praticados pela SANCCOL; partiu a CAIXA da equivocada premissa de que os contratos foram executados ao mesmo tempo. 225. Com efeito, conforme j asseverado, a SANCCOL figurou em duas oportunidades como cessionria nos contratos desmembrados da licitao 04/91. A primeira cesso ocorreu em 01/1999, para executar, com recursos do FGTS37, a Estao V, Emissrios da Bacia A - obras de esgotamento sanitrio do Bessa, sendo que as planilhas de preo desta obra estavam atualizadas at 09/98. A segunda cesso a discutida nos autos, datada de 09/2001, cujo objeto foi a construo das redes coletoras das bacias "D" e "E" e Estao Elevatria II, financiada com recursos da FUNASA. 226. Diz o laudo de engenharia da CAIXA (fl. 2262): "Com relao aos preos unitrios praticados, fizemos questo de compar-los , uma vez que foi celebrado na mesma poca, mesmas condies e sobretudo com a mesma empresa que j estava executando a obra ao lado. Para a nossa surpresa os preos praticados para os mesmos servios em trechos cuja nica diferena era o nome da rua, tinha valores acima do contrato celebrado com a Caixa. A diferena entre ambos situava-se na ordem de 18% e, em que pese o valor a maior, encontramos na planilha de aditivos alguns valores que nos leva a imaginar a ocorrncia de um reajuste embutido e pago." 227. Totalmente equivocada a Caixa, porque tal comparao peca por serem de perodos diferentes as duas planilhas de preo. A planilha de cesso do Contrato de Repasse com recursos do FGTS reportava-se a preos praticados em setembro de 1998, ao passo que a planilha do primeiro aditivo do Convenio 360/2000 fora atualizada de setembro/1998 para setembro/2001. Transcorrido esse lapso temporal os preos jamais poderiam ser iguais, seno superiores queles relativos obra realizada com recursos do FGTS. 228. Portanto, a disparidade de preos entre o Convnio 360/200 e da obra ao lado encontrada pelos peritos da Caixa Econmica Federal foi influenciada pela falta de atualizao da planilha de preos unitrios a partir de setembro de 1998 (deveria ser tomado por base o ndice Nacional de Custos da Construo - INCC-FGV). 229. Surpreende este Juzo que toda a celeuma gire em torno de uma simples atualizao dos valores constantes da planilha, de fcil constatao. 230. Esclarecido este primeiro vis da questo dos preos, prossigamos. 231. A petio inicial da presente ao de improbidade escora-se basicamente em dois documentos: Relatrio da CGU (este, por sua vez, elaborado de conformidade com laudo de engenharia da CAIXA) e laudo do INC/Polcia Federal. 232. Quanto ao relatrio da CGU, fundou-se em laudo de engenharia que praticou erro relevante na anlise dos preos, embora tal equvoco no desqualifique a anlise dos quantitativos de obra executada (medies). 233. Por sua vez, o laudo do INC tomou como ponto de partida o prprio relatrio da CGU (vide informao neste sentido fl. 423 dos autos); ou seja, o INC tornou a conferir as medies nas quais a CGU/Caixa haviam encontrado discrepncia. Quanto ao preos, o laudo da Polcia Federal praticamente endossou aqueles praticados no contrato - vide tabela comparativa de fls. 439/440. As nicas diferenas de preo encontradas pelos peritos da policia federal foram quanto aos itens "escoramento especial tipo macho e fmea" e "rebaixamento do lenol fretico". 234. Para busca do preo justo em setembro de 2001, o INCC/Polcia Federal consultou o banco de dados do SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil) e fez pesquisa direta na praa de Joo Pessoa (para itens no inclusos no SINAPI), acrescentando BDI de 30% (fl. 422). 235. O trabalho da percia judicial teve como ponto de partida a mesma tabela de fl. 28 dos autos, de autoria da CGU. A partir dos itens da obra em relao aos quais a CGU/Caixa encontraram diferenas de quantitativos, o perito judicial fez suas prprias medies e estipulou seu preo. 236. Para aferir os preos de mercado em 09/2001, o perito consultou o SINAPI e outros bancos de dados, quais sejam, ORSE (Oramento de Obras de Sergipe) e SICRO (Sistema de Custo Rodovirio), tendo acrescentando BDI no mesmo patamar de 30% (fls. 2574 e 3517). 237. Em suma, excluda a metodologia de apurao de preos adotada pela Caixa (comparao com obra realizada em 09/98), restam no processo os preos estipulados pela Polcia Federal e pelo perito oficial. Em comum, Polcia Federal e perito oficial recorreram ao SINAPI, mas se distinguem quanto aos itens no elencados em tal sistema: a polcia federal fez pesquisas de mercado na praa, ao passo que o perito recorreu a outros sistemas de preos, no to especficos para o tipo de obra que foi executada. 238. No h como se definir, com absoluta preciso, qual a sistemtica de preo correta na poca em questo. 239. Os preos do SINAPI, embora seja um valioso indicativo dos preos de mercado, no podem ser tomados como parmetro absoluto, j que no ano de 2001 - ano da cesso contratual - as informaes sobre custos constantes do SINAPI ainda no eram de uso obrigatrio. 240. Somente com o advento da n 10.524, de 25 de julho de 2002, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria 2003, sua utilizao tornou-se compulsria, como sistema referencial de preos para obras pblicas contratadas e executadas com recursos dos oramentos da Unio, a teor do disposto em seu art. 12538. 241. Quanto ao SICRO, especfico para obras de natureza rodoviria, e o transplante dos preos para obras de esgotamento sanitrio pode gerar distores. O mesmo se diga quanto ao ORSE, j que sugestivo de preos de outra praa. Por outro lado, no se pode negar que existam dificuldades para, quatro anos depois do contrato (o laudo do INCC de 10/2005), se fazer pesquisas de mercado na praa.
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242. No pretendo desqualificar o trabalho dos peritos, sejam da Polcia Federal, seja o oficial designado por este Juzo, haja vista que recorreram s nicas ferramentas confiveis e disponveis; mas sim ponderar que no existem respostas exatas para a busca de referncias de preos, especialmente porque os custos do SINAPI ainda no eram obrigatrios. 243. Desta feita, numa interpretao mais favorvel aos rus, prpria do corolrio "in dubio pro reu", para cada item da obra em que se alegou discrepncia de quantitativos, adotarei o MAIOR PREO dentre aqueles sugeridos pelo perito oficial e Polcia Federal. PREO REBAIXAMENTO DO LENOL FRETICO - ESTAO ELEVATRIA II 244. Falta ainda discutir a questo do preo do servio de rebaixamento do lenol fretico da Estao Elevatria II, cujo valor unitrio da planilha de cesso foi de R$ 298,00 (duzentos e noventa e oito reais), passando para R$ 353,53 (trezentos e cinquenta e trs reais e cinquenta e trs centavos) na planilha anexa ao primeiro aditivo, abaixo do valor original acrescido de 25,04% que resultaria no montante de R$ 373,86 (trezentos e setenta e trs reais e oitenta e seus centavos) - fl. 124 e 153. 245. No que pertine ao preo do rebaixamento do lenol fretico da Estao Elevatria II, a pericia oficial realizada para perquirio do preo desse servio estimou-o em R$ 52,26/m (cinqenta e dois reais e oitenta e seis centavos), tendo como referncia o preo constante do SINAPI do ms de setembro de 2001, para a localidade de Joo Pessoa - fl. 3517. 246. Os rus retrucaram a assertiva oficial, explicando que o rebaixamento do lenol fretico de uma estao elevatria importa em servios mais complexos e, consequentemente, mais onerosos do que a execuo de simples valas para assentamento de tubulaes. 247. A prova testemunhal esclareceu a contento que os custos do SINAPI para rebaixamento de lenol fretico (de valas) no poderia ser tomado como referncia em razo de diferenas significativas na execuo dos servios. Confira-se: Testemunha George Cunha (fls. 2948 e SS): "O rebaixamento do lenol fretico da obra era feito por vcuo, sistema de suco - para assentamento da tubulao durante a obra; O custo para rebaixamento do lenol fretico (rebaixamento de valas) muito menor do que o custo para rebaixamento do lenol para construo da estao elevatria. Porque: no primeiro caso, a profundidade pequena (1,15 a 4 m de profundidade); ao passo que no segundo a profundidade de 8 metros, sendo que para a execuo necessrio que os equipamentos de rebaixamento funcionem ininterruptamente durante toda obra, que demora mais tempo; O custo de escoramento de valas de rede coletora tambm se distingue do custo do escoramento de elevatrias, pois esta ltima demanda estrutura e tempo de utilizao (quatro meses para a estao) muito maiores; Em suma, rebaixamento de lenos fretico para construo de valas (redes coletoras) e de estao elevatria so servios de mesma tipologia, mas com custos completamente diferentes. No entender do depoente, houve equvoco no laudo39: pg. 25, item 2.10 - rebaixamento de lenol fretico os peritos compararam preo de rebaixamento de vala com preo de rebaixamento para construo de estao elevatria, da concluram equivocamente pelo superfaturamento." Testemunha Antnio Augusto de Almeida, fl. 2157: "Existe diferena entre preos de rebaixamento de lenol fretico para valas e estao elevatria, sendo que esta ltima bem mais cara, dada a complexidade do servio". Testemunha Osvaldo Balduno Guedes Filho, fl. 2159: "Existe diferena de custo para rebaixamento de lenol fretico de valas e de lenol para construo de estao elevatria; a diferena entre preos significativa." Testemunha Jos Reynolds Cardoso de Melo, fl. 2162: "No caso do Bessa, rea litornea, o nvel do lenol de gua muito raso, sendo que aflora na superfcie do terreno em alguns pontos; por isto, necessrio rebaixar o lenol fretico para assentar a tubulao; O rebaixamento do lenol item que pesa muito no preo da obra; quanto mais profunda a escavao, mais caro o rebaixamento; assim como, quanto mais permevel o terreno, mais reforado deve ser a obra de rebaixamento; No geral, rebaixamento de lenol fretico de vala mais barato do que rebaixamento de elevatria, porque a estao elevatria normalmente mais profunda; No terreno do Bessa, como rea litornea no geral, o lenol raso e com terreno arenoso (pouco coeso) o que encarece a obra quando em comparao com reas de terreno coeso. Conhece a estao elevatria n. 02 do Bessa, perto do Macei; Tendo-se em vista a localizao de tal estao, o custo do rebaixamento significativo no custo da obra." 248. Na verdade, no existem informaes disponveis no mercado que indiquem as peculiaridades da execuo do servio em tela, considerando as caractersticas nicas do local, mormente aquelas relacionadas pouca distncia da praia e edificao no Bairro do Bessa s margens de um macei, como se infere das fotos de fls. 2227 e 2232; de modo que certamente no esto previstas nos sistemas de oramento o servio rebaixamento do lenol fretico com caractersticas idnticas ao prestado Estao Elevatria II. 249. Em que pese o esforo do perito para encontrar um preo vlido para setembro de 2001, aquele previsto no SINAPI no diz respeito a uma estao elevatria. 250. A testemunha Osvaldo Balduino Guedes Filho, arrolada pelos rus FRANCISCO CARLOS OLIVERIA CAVALHEIRO, GIOVANNI GODIN PETRUCCI, RBRIA BENIZ G. BELTRO e SANCCOL SANEAMENTO
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CONSTRUO E COMRCIO, atravs do Advogado destes, requereu a juntada da Listagem Geral de Preos da CAGEPA do ms de julho/2008, a qual demonstra que o servio de fato muito mais caro do que o rebaixamento de lenol fretico para valas (fl. 2234 - vol. 10): Cdigo Descrio da composio Un Custo (R$) 06002 REBAIXAMENTO DO LENOL FRETICO C/ PONTEIRAS FILTRANTES EM ESTAO ELEVATRIA, ESTGIO SIMPLES E CRAVAO DAS PONTEIRAS COM JATEAMENTO DE GUA, INCLUSIVE ENERGIA ELTRICA m 1.078,17 06003 REBAIXAMENTO DO LENOL FRETICO C/ PONTEIRAS FILTRANTES EM ESTAO ELEVATRIA, ESTGIO SIMPLES E CRAVAO DAS PONTEIRAS COM JATEAMENTO DE GUA, EXCLUSIVE ENERGIA ELTRICA M 561,48 060110 REBAIXAMENTO DE LENOL FRETICO COM PONTEIRAS FILTRANTES EM VALAS COM AT 2,0 M DE PROFUNDIDADE, ESTGIO SIMPLES, CRAVAO DAS PONTEIRAS COM JATEAMENTO DE GUA INCLUSIVE OPERAO E ENERGIA ELTRICA M 40,82 060111 REBAIXAMENTO DE LENOL FRETICO COM PONTEIRAS FILTRANTES EM VALAS COM DE 2,0 M AT 4,0 M DE PROFUNDIDADE, ESTGIO DUPLO, CRAVAO DAS PONTEIRAS COM JATEAMENTO DE GUA INCLUSIVE OPERAO E ENERGIA ELTRICA M 113,01 251. Portanto, no se pode concluir pela superioridade do preo do rebaixamento do lenol fretico da Estao Elevatria II, tendo-se em vista que no se pode comparar um tipo de servio com outro. 252. Concluso: NO h prova de superfaturamento quanto ao servio de rebaixamento de lenol fretico da Estao Elevatria II. Os preos trazidos pelo perito oficial e Polcia Federal dizem respeito a outro tipo de servio (rebaixamento de lenol fretico de vala), no tendo a parte autora se desincumbido de provar que o preo praticado no contrato, em relao ao especfico servio, superava os preos de mercado. SUPERFATURAMENTO - COMPARATIVO 253. A tabela a seguir demonstra todos os itens os quais o perito oficial apurou discrepncias nas medies, sejam para maior, sejam para menor. Dela consta comparao entre o que FOI EFETIVAMENTE PAGO na obra com aquilo que DEVERIA TER SIDO PAGO. Os quantitativos do que DEVERIA TER SIDO PAGO esto de acordo com os nmeros apontados na fundamentao supra especfica. Quanto aos preos do que DEVERIA ter sido pago, como acabou de ser dito, sero aqueles do laudo do INCC, fls. 439/440 ou do laudo do perito oficial, fl. 3522, o que for maior. Do confronto entre o que FOI EFETIVAMENTE PAGO com o que DEVERIA TER SIDO PAGO, aferir-se- se houve superfaturamento. Vejamos: DISCRIMINAO Qtd EFETIVAMENTE paga Preo PRATICADO R$ Subtotal EFETIVAMENTE PAGO R$ Qtd que DEVERIA ser paga Preo que DEVERIA ter sido pago R$ Subtotal que DEVERIA ser pago R$ REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM ESC. MECNICA EM TERRA AT 2 M (Bacia D) 17.594,06 2,12 37.299,40 14.154,14 2,1240 30.006,77 ESCAVAO MANUAL EM TERRA AT 2,00M 5.730,16 7,63 43721,12 5.418,17 7,6341 41.340,64 ESCAVAO MANUAL 2,01-4 M 4.847,38 11,80 57.199,08 3.058,23 11,8042 36.087,11 REATERRO COMPACTADO COM MAT DE EMPRSTIMO 1.045 17,22 17.994,9 1.376,61 17,2243 23.705,22 REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia D) 20611,79 5,36 110479,19 12.888,82 5,3644 69.084,10 ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 37.045,46 21,99 814.629,67 40.632,10 21,1445 858.962,59 REDE COLETORA BACIA E - DN < 400 mm ESCAVAO MECNICA EM TERRA AT 2,00 M (BACIA E) 3.214,68 2,12 6.815,12 4.240,59 2,12 8.990,10 ESCAVAO MANUAL AT 2,00 ---- ----- ----1.103,96 7,63 8.423,21 ESCAVAO MANUAL DE 2,01 A 4,0 M ---- ----- ----- 541,25 11,80 6.386,75 REATERRO COMPACTADO COM MAT. DE EMPRSTIMO 1.207,50 17,22 20.793,15 368,62 17,22 6.347,46 REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia E) 5.246,49 5,36 28.121,19 4.809,9 5,36 25.781,10 ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 12.531,28 21,99 275.562,85 10.048,07 21,14 212.415,56 Subtotal redes coletoras BACIAS A/E 1.412.615,67 1.327.530,61 ESTAO ELEVATRIA II ESCAVAO MECNICA EM TERRA AT 2 M 158,7 2,12 336,44 245,3 2,12 520,46 ESCAVAAO MANUAL EM TERRA DE 6.01 A 8 M 45,4 23,87 1083,70 127,32 2146 2673,72 ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 2,01 A 4 M 210,77 11,8 2487,10 212,36 11,80 2.506,10 ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 4,01 A 6 M 81,4 17,91 1457,90 174,91 18,2347 3.188,60 CONCRETO ARMADO FCK > 18 M PA 144,5 642,33 92.816,70 142,14 686,93 97.640,23 Subtotal estao elevatria II 98.181,8 106.529,1 TOTAL 1.510.797,47 1.434.060 Diferena paga a maior pelo MUNICPIO R$ 76.737,47 254. Desta tabela supra extrai-se que, quanto aos preos, somente o relativo ao "escoramento do tipo macho e fmea" houve superfaturamento. Mas, como a metragem deste item era muito elevada, houve impacto significativo. 255. Quanto aos demais itens, embora os preos adotados por este Juzo sejam idnticos aos praticados, houve falha nas medies, acarretando pagamento a maior. 256. No total, TERIA havido superfaturamento no valor de R$ 76.737,47 (setenta e seis mil setecentos e trinta e sete reais e quarenta e sete centavos) - a preos da poca (09/2001). 257. Digo TERIA porque, conforme demonstrado nos itens 128/129, nem todas as medies da obra fora pagas SANCCOL, tendo havido diferena da ordem de R$169.463,12 (cento e sessenta e nove mil quatrocentos e sessenta e trs reais e doze centavos)48. Assim, o excesso de medio/preos acabou por restar neutralizado pelos valores que deixaram de ser pagos SANCCOL, de modo que, ao final de contas, NO HOUVE SUPERFATURAMENTO na obra, no tendo havido qualquer prejuzo para FUNASA. DUPLICIDADE DE CANTEIRO DE OBRAS 258. A CGU, embasada no laudo de engenharia da Caixa, constatou o pagamento em duplicidade, com
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recursos do Convnio 360/00, para instalao do canteiro de obras, haja vista que j havia outro canteiro instalado na obra que estava sendo realizada ao lado, paga com recursos do FGTS. 259. Ocorre que as obras no foram concomitantes. 260. Como se verifica fl. 1158, a primeira, realizada ao lado com recurso do FGTS, recebeu Ordem de Servio n 04/99 em 10 de fevereiro de 1999. J a ordem de servio da segunda foi emitida em 03 de dezembro de 2001 sendo admissvel, portanto, o pagamento pela instalao do canteiro 261. A testemunha Antnio Augusto de Almeida (engenheiro fiscal da GACEPA) confirma tal concluso, fl. 2156: Quanto s obras da SANCCOL, na parte da prefeitura (bacias D e parte da Bacia E) havia um canteiro, e na parte da CAGEPA (bacia H) havia outro; esses dois canteiros foram feitos um depois do outro - primeiro foi executada a bacia H e depois as bacias D e parte E; de modo que a SANCCOL no manteve dois canteiros na mesma poca. 262. O mesmo equvoco da Caixa que gerou a alegao de superfaturamento (no se deu conta de que comparava preos praticados em obras executadas em datas distintas) acarretou na errada suposio de que havia dois canteiros de obra instalados para atender a obras com execuo simultnea. 263. No fora isso, o item 1.0 da Planilha de Cesso compreende a "Instalao Geral da Obra, Mobilizao, Desmobilizao, Placas, Taxas, Licenas, Instalaes Provisrias De gua e Esgoto, Luz E Fora, Administrao do Canteiro, Guarda E Proteo Dos Materiais, Etc. 264. Portanto, apenas com esta composio, j restaria evidente que a SANCCOL fazia jus ao pagamento do item Instalao do Canteiro, ainda que a obras ao lado no tivessem sido concludas antes do inicio das obras objeto do Convnio 360/2000. 265. bem de se ver que a CGU sequer se preocupou em verificar se um s canteiro de obras comportaria as duas obras (caso fossem realmente concomitantes). 266. Logo, inexistiu pagamento em duplicidade, no se configurando ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/92. HOUVE IMPROBIDADE NA EXECUO DO CONTRATO ? 267. Nos termos dos itens 253/254, embora tenha havido medio em excesso e sobrepreo quanto a um tipo de servio, no houve prejuzo ao errio, de modo que resta afastada a possibilidade de enquadramento da conduta nos termos do art. 1049 da Lei 8.429/92. 268. Isto no impede que houvesse enquadramento nos termos do art. 1150 da Lei 8.429/92, notadamente por ofensa ao dever da honestidade, at porque a falta de pagamento das ltimas medies certamente foi evento imprevisto pela SANCCOL. Dessa feita, desde que haja elementos para configurar o dolo na alterao das medies e do preo, configurar-se- prtica de ato de improbidade, na medida em que tais medies e preo, pelo que se apurou nesta ao, no estavam condizentes, respectivamente, com a realidade da execuo da obra e com o mercado. 269. O MPF afirma que o engenheiro FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, fiscal do MUNICPIO DE JOO PESSOA, realizou as medies falsas, as quais foram atestadas pelos secretrios EVANDRO ALMEIDA FERNANDES e RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO, ambos ex-Secretrios de Infra-estrutura. Alm do mais, GIOVANNI GONDIM PETRUCCI e SANCCOL teriam executado a obra com malbaratamento de recursos pblicos. Alm disso, afirma o MPF que o superfaturamento foi orquestrado por CCERO DE LUCENA FILHO. 270. Pois bem, quanto ao ru FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO, foi o engenheiro fiscal responsvel pelas medies de campo e consolidao das mesmas em forma de planilhas (fls. 306/353). 271. Tendo-se em vista que o superfaturamento constatado muito menor do que aquele anunciado na inicial, considero que no foi comprovado dolo por parte de FRANCISCO CARLOS na execuo das medies a menor. Extrai-se das tabelas comparativas apresentadas em cada item questionado das planilhas, que quase sempre ocorreu discrepncia entre as medies da Caixa, da Polcia Federal e do prprio perito oficial. Tais discrepncias demonstram que o trabalho de medio de obra em etapas conclusas rduo - dificuldade que se potencializa, acredito eu, pelo fato da obra ser essencialmente subterrnea - sendo necessrio um trabalho meticuloso. 272. Dessa feita, atribuo as falhas da medio IMPERCIA e/ou NEGLIGNCIA do engenheiro do MUNICPIO DE JOO PESSOA, na medida em que no h no processo nenhum elemento que demonstre que sua conduta foi conscientemente dirigida a causar dano ao errio ou a beneficiar a SANCCOL. 273. Quanto aos Secretrios de Infra-estrutura - EVANDRO ALMEIDA FERNANDES e RBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO - necessrio, primeiramente, verificar qual dos dois intitulava a Secretaria na poca das medies que acarretaram em superfaturamento (vide fls. 218 e ss). DISCRIMINAO Medies n Secretrio de Infra-estrutura da poca REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM ESC. MECNICA EM TERRA AT 2 M 02 RUBRIA 03 RUBRIA 04 RUBRIA 06 EVANDRO ESCAVAO MANUAL EM TERRA AT 2,00M 02 RUBRIA 03 RUBRIA 04 RUBRIA 06 EVANDRO ESCAVAO MANUAL 2,01-4 M 02 RUBRIA 03 RUBRIA 04 RUBRIA 06 EVANDRO REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL 02 RUBRIA 03 RUBRIA 04 RUBRIA 06 EVANDRO REDE COLETORA BACIA E - DN < 400 mm ESCAVAO MECNICA EM TERRA AT 2,00 M 02 RUBRIA 03 RUBRIA REATERRO COMPACTADO COM MAT. DE EMPRSTIMO 02 RUBRIA 03 RUBRIA REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL 02 RUBRIA 03 RUBRIA ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA 02 RUBRIA 03 RUBRIA 274. Quanto Bacia D, no possvel distinguir na gesto de quem aconteceu as medies superfaturadas, j que ambos rus atuaram como Secretrios nos perodos em que houve medies dos itens superfaturados. 275. No h como saber em qual(ais) medio(es) ocorreu o superfaturamento, no sendo lcito atribuir a
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responsabilidade aos dois rus, indistintamente. 276. Ademais, de toda sorte, na ausncia de indcios de que os Secretrios estivessem cientes e envolvidos no superfaturamento , no h como atribuir aos mesmos a autoria de ato de improbidade, j que a natureza executiva/gerencial do cargo no lhes impunha o dever de conferir medies pessoalmente, tampouco de conferir os preos, item a item, das planilhas. 277. Observe-se que, alm do engenheiro fiscal, assinavam as planilhas de medies o Diretor de Obras da SEINFRA, sendo natural numa realidade administrativa de delegao de tarefas que os Secretrios confiassem em seus subordinados. 278. Repito que o MPF no conseguiu trazer para os autos algum indcio razoavelmente seguro de que os Secretrios estivessem envolvidos na trama, sendo que a petio inicial escora-se essencialmente em suposies. Ademais, na primeira parte da sentena, firmei entendimento da empresa que seria agraciada com a execuo do contrato sem licitao no ocorreu no nvel da Secretaria da Infra-estrutura, seno pessoalmente pelo Prefeito (CCERO LUCENA) e pelo Secretario de Finanas (EVERALDO SARMENTO). 279. Quanto a CCERO DE LUCENA FILHO foi o responsvel pela tratativas diretamente com as empresas beneficirias das cesses, sendo o responsvel, inclusive, pela estipulao de preos a serem praticados pelos cessionrios (vide item 218). Ocorre que, dentro o universo extenso de servios que constituem uma obra dessa magnitude, somente se apurou excesso em um nico item (escoramento especial tipo macho e fmea). De outro lado, novamente a parte autora no se desincumbiu do encargo de comprovar que partiu de CCERO LUCENA ordem para que as medies da obra fossem adulteradas, restando tal concluso compatvel com o entendimento supra de que o engenheiro fiscal atuou com impercia. Dessa feita, concedo ao ru o benefcio da dvida, para absolv-lo da acusao de ato de improbidade decorrente do superfaturamento da obra. 280. Por fim, GIOVANI GONDIM PETRUCCI era scio gerente da SANCCOL, empresa responsvel pela execuo da obra, e maior conhecedora dos quantitativos de obra executados; da porque, indubitavelmente, ambos tiveram dolo de superfaturar. No conseguiram seu intento, porque o MUNICPIO DE JOO PESSOA acabou por no lhe pagar a ntegra das medies. 281. Apesar de empresrio e empresa haverem praticado conduta desonesta, no respondem por ato de improbidade, na medida em que no restou demonstrado o envolvimento de nenhum agente pblico, na forma do art. 351 da Lei 8.429/92. Neste sentido: " (...) somente ser possvel falar-se em punio de terceiros em tendo sido o ato de improbidade praticado por um agente pblico, requisito este indispensvel incidncia da Lei 8.429/92. No sendo divisada a participao do agente pblico, estar o extraneus sujeito a sanes outras que no aquelas previstas neste diploma legal." 52 282. Em suma: ABSOLVO todos os rus quanto acusao de prtica de ato de improbidade no tocante ao superfaturamento na execuo do contrato. DOS RENDIMENTOS DE APLICAO FINANCEIRA 283. A subclusula Terceira do Convnio firmado entre a FUNASA e o MUNICPIO DE JOO PESSOA estabelece: " obrigatria a aplicao dos recursos deste Convnio, enquanto no utilizados, em cadernetas de poupana de instituio financeira oficial, se a previso de seu uso for igual ou superior a um ms; ou no mercado financeiro, desde que observado o disposto no art. 20 e seus pargrafos 1 2 e 3 da Instruo Normativa 1/97 da STN". 284. Eis o que prescreve da mencionada Instruo Normativa: "Art. 20. Os recursos sero mantidos em conta bancria especfica somente permitidos saques para pagamento de despesas constantes do Programa de Trabalho ou para aplicao no mercado financeiro, nas hipteses previstas em lei ou nesta Instruo Normativa, devendo sua movimentao realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancria, transferncia eletrnica disponvel ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, em que fiquem identificados sua destinao e, no caso de pagamento, o credor. Redao alterada p/IN STN 1/2004 1 - Quando o destinatrio da transferncia for estado, Distrito Federal ou municpio, entidade a eles vinculada ou entidade particular, os recursos transferidos, enquanto no empregados na sua finalidade, sero obrigatoriamente aplicados: I - em caderneta de poupana de instituio financeira oficial, se a previso de seu uso for igual ou superior a um ms; e II- em fundo de aplicao financeira de curto prazo, ou operao de mercado aberto lastreada em ttulo da dvida pblica federal, quando sua utilizao estiver prevista para prazos menores". 285. Segundo o relatrio da CGU o prejuzo estimado de R$ 905,71 (novecentos e cinco reais e setenta e um centavos) decorreu da perda na aplicao em fundo de investimento do Banco do Brasil (Apl BB FIX) no perodo de 30/04/2002 a 31/05/2002, mais a diferena da correo que seria auferida, caso os recursos tivessem sido aplicados na poupana. 286. Os extratos coligidos s fls. 354/372 revelam que havia um saldo na aplicao financeira pr-fixada de R$ 42.347,05 (quarenta e dois mil trezentos e quarenta e sete reais e cinco centavos), em 30/04/2002 e, curiosamente, em 31/05/2002 o saldo da aplicao foi de R$ 41.742,55 (quarenta e um mil setecentos e quarenta e dois reais e cinquenta e cinco centavos), resultado negativo em R$ 604,50 (seiscentos e quatro reais e cinqenta centavos). 287. O que ficou demonstrado foi o seguinte: se valor de R$ 42.347,05 estivesse regularmente investido na
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poupana no perodo 30/04/2002 a 31/05/2002 importaria em R$ 42.648,25 (quarenta e dois mil seiscentos e quarenta e oito reais e vinte e cinco centavos) representando um saldo de R$ 301,21 (trezentos e um reais e vinte e um centavos), que, uma vez somado ao prejuzo causado pelo investimento de curto prazo, resultaram nos R$ 905,71 (novecentos e cinco reais e setenta e um centavos). 288. Em suma: o errio deixou de ganhar R$ 301,20 (trezentos e um reais e vinte centavos); e perdeu R$ 604,50 (seiscentos e quatro reais e cinqenta centavos), sendo este ltimo o valor do prejuzo. 289. Em que pese tal fato, no antevejo DOLO em causar dano ao errio, mas simples descuido quanto eleio da aplicao financeira determinada nos normativos. Embora o art. 10 da Lei 8.492/92 preveja condenao na modalidade culposa, considero que o prejuzo efetivo - R$ 604,50 (seiscentos e quatro reais e cinqenta centavos) - insignificante face ao volume de recursos administrados. 290. Adite-se que o prejuzo no decorreu da vontade do gestor, o qual no teria condies, de antemo, de saber que o fundo de renda fixa causaria prejuzo em determinado perodo. 291. Penso que seria um despautrio impor condenao ao gestor nas severas penas de improbidade pelo fato do dinheiro haver sido aplicado em fundo de investimento de renda fixa, ao invs da poupana, calhando de ocorrer, em razo do comportamento do mercado financeiro, num prejuzo inferior a mil reais. MRITO - 3 PARTE - DA FIXAO DA PENA 292. Na fixao da pena juiz deve orientar-se pelos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, uma vez que as sanes previstas na Lei 8.429/92 devem guardar correlao entre a natureza da conduta e o autor do fato, adotando-se, como parmetros da dosimetria, a extenso do dano causado, o proveito patrimonial obtido pelo agente, a intensidade de seu dolo e as circunstncias do fato. 293. Muito embora esteja convicta do acerto financeiro entre SANCCOL e ODEBRETCH (pagamento da comisso pela primeira em favor da segunda), com conhecido de CCERO LUCENA e EVERALDO SARMENTO, tal circunstncia no foi mencionada na inicial; assim, para se MANTER A CORRELAO ENTRE PEDIDO E CONDENAO, para fins de enquadramento nas trs tipologias da Lei 8.429/92 (artigos 9,11 e 12), estou impedida de considerar que a ODEBRETCH se enriqueceu ilicitamente com a fraude licitao, tornando-se defeso o enquadramento da conduta dos rus na previso do art. 9 da Lei 8.429/92. 294. Por outro lado, para enquadramento nas penas do art. 10, no basta que tenha havido frustrao do procedimento licitatrio (art. 10, inc. VIII, da Lei 8.429/92), na medida em que o caput do artigo exige ocorrncia de leso ao errio. 295. Parece-me que houve falha legislativa no tocante a este inciso VIII, j que a prpria conduta dos rus impede, de modo definitivo, estimar o dano; ou seja, a frustrao do procedimento licitatrio impede que saiba quanto uma empresa regularmente licitada (e descomprometida com pagamento de "comisso") cobraria pela execuo da obra, no sendo possvel sequer especular quanto a Administrao pagou a mais pela contratao sem licitao. Ao meu viso, a lei deveria presumir o dano nestas situaes e a arbitrar um parmetro de compensao. Mas no isso que faz a lei; pelo contrrio, ela exige, inclusive no momento da aplicao da pena (art. 12, II), que o juiz conhea a expresso econmica do dano, do contrrio no ter parmetros para estipular o valor a ser ressarcido, nem o da multa civil. A propsito, ensina a doutrina: "De qualquer modo, sempre ser necessria a ocorrncia de leso ao patrimnio pblico para a incidncia do art. 10 da Lei 8.429/92, o que constatado pelo teor do caput deste e pelo disposto no art. 12, II, o qual fala em 'ressarcimento integral do dano' na hiptese do art. 10, enquanto que nos demais casos de improbidade tem-se o dever de 'ressarcimento integral do dano, quando houver."53 296. Dessa feita, nada me resta seno enquadrar a conduta dos rus na modalidade menos severa de ato de improbidade, prevista no art. 11 da Lei 8.429/92, considerando-se que, ao conceberem uma forma de contornar a necessidade de licitao, os rus atuaram com ofensa aos deveres de imparcialidade e legalidade. 297. Neste contexto, aplico as seguintes penas, nos termos do art. 12, III54, da Lei 8.429/92: 298. CCERO DE LUCENA FILHO: a) suspenso dos direitos polticos, por 4 (quatro) anos; b) pagamento da multa civil, no valor equivalente 20 (vinte) vezes o valor da remunerao do Prefeito do MUNICPIO DE JOO PESSOA em 09/2001, corrigido monetariamente desde ento, e acrescidos de juros legais, a partir da citao. 299. EVERALDO SARMENTO: a) pagamento da multa civil, no valor equivalente 10 (dez) vezes o valor da remunerao do Prefeito do MUNICPIO DE JOO PESSOA em 09/2001, corrigido monetariamente desde ento, e acrescidos de juros legais, a partir da citao; 300. CONSTRUTORA NOBERTO ODEBRETCH S.A.: a) pagamento de multa civil, no valor equivalente a 100 (cem) vezes o valor da remunerao do Prefeito do MUNICPIO DE JOO PESSOA em 09/2001, corrigido monetariamente desde ento, e acrescidos de juros legais, a partir da citao; b) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. 301. GIOVANI GONDIM PETRUCCI e SANCCOL - SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA.: a) condeno-os, solidariamente, ao pagamento de multa civil, no valor equivalente a 30 (trinta) vezes o valor da remunerao do Prefeito do MUNICPIO DE JOO PESSOA em 09/2001, corrigido monetariamente desde ento, e acrescidos de juros legais, a partir da citao; b) isoladamente para cada ru, aplico a pena de proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos. DISPOSIT IVO
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302. Em face de todo o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A DENNCIA PARA: 303. ABSOLVER EVANDRO DE ALMEIDA FERNANDES, RUBRIA BENIZ GOUVEIA BELTRO e FRANCISCO CARLOS OLIVEIRA CAVALHEIRO. 304. CONDENAR CCERO DE LUCENA FILHO, EVERALDO SARMENTO, CONSTRUTORA NOBERTO ODEBRETCH S.A., GIOVANI GONDIM PETRUCCI e SANCCOL - SANEAMENTO, CONSTRUO E COMRCIO LTDA. como incursos no art. 11, caput, da Lei 8.249/92, conforme penas discriminadas no itens 298/301 supra. 305. Sem condenao em honorrios no que toca pretenso dirigida aos rus absolvidos, porque no houve m-f do MPF no ajuizamento da ao, a qual se escorou em controle externo. Quanto aos rus condenados, deixo de lhes impor os nus da sucumbncia, porque constitucionalmente vedado aos Procuradores da Repblica receb-los. 306. Sem custas a ressarcir. 307. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. 308. Aps o trnsito julgado, fornea-se ao Conselho Nacional de Justia s informaes necessrias atualizao do Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa - CNCIA, nos termos da Resoluo n. 44 daquele rgo 309. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. 310. Joo Pessoa, 08 de outubro de 2012. CRISTIANE MENDONA LAGE Juza Federal Substituta da 3 Vara 1 Nos termos da Resoluo 535/2006 do CJF esta sentena classificada como TIPO A 2 Ilegitimidade passiva de CCERO LUCENA FILHO, BRUNO LINS DOURADO RODRIGUES, SANCCOL; 2- Inpcia da inicial; litispendncia; impossibilidade jurdica do pedido (agentes polticos no se sujeitam Lei 8.429/92). 3 Emerson Garcia e Rogerio Pacheco Alves, Improbidade Administrativa, Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2008, p. 630. 4 ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE. CO-RUS. PRESCRIO. CONTAGEM INDIVIDUAL. 1. Hiptese em que foi proposta Ao Civil Pblica por improbidade administrativa contra diversos rus, tendo sido declarada a prescrio qinqenal para a cominao de sanes a um deles, considerando como termo inicial o trmino do seu cargo comissionado, ressalvada a sua manuteno na lide para fins de ressarcimento ao Errio. 2. Ausncia de violao do art. 23, I, da Lei 8.429/1992, o qual no d guarida tese recursal, no sentido de que a prescrio deve ser aplicada coletivamente, a partir da sada do ltimo ru do seu cargo. 3. O prazo prescricional deve ser contado individualmente, de acordo com as condies de cada ru, haja vista o disposto no comando legal e a prpria natureza subjetiva da pretenso sancionatria e do instituto em tela. 4. Recurso Especial no provido. RESP 1088247, Relator Ministro HERMAN BENJAMIN DJE DATA:20/04/2009 5 5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. 6 "Art.349. A sub-rogao transfere ao novo credor todos os direitos, aes, privilgios e garantias do primitivo, em relao dvida, contra o devedor principal e fiadores." - Correspondncia artigo 988 do CC/1916. 7 Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes de Contratos Administrativos, p. 519 8 Licitao e Contrato Administrativo, ed. RT, 10 ed., pg. 230 9 Art 68. Constituem motivo para resciso do contrato: (...) XV - a suspenso da sua execuo, por ordem escrita da Administrao, por prazo superior a 120 dias, salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra; 10 Art. 41 - Se a suspenso total ou parcial das obras, resultante de ato de vontade da PREFEITURA, vier a prejudicar comprovadamente o CONSTRUTOR, poder este considerar rescindido o presente CONTRATO, caso em que se aplicar o disposto no TTULO XII, Art. 48, sem que caiba ao CONSTRUTOR direito a qualquer outra indenizao ou acrscimo. ] 11 Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio; 12 Jos dos Santos Carvalho Filho, Direito Administrativo, 10 edio, 2003, p. 171. 13 Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes de Contratos Administrativos, p. 521 14 "Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato: (...)
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VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato;" 15 Na deciso 284/99-Plenrio, a Assessoria Tcnica do TCU j havia apresentado entendimento muito similar ao da Deciso 420/2002 do Plenrio, concluindo pela vedao das sub-rogaes contratuais. Ocorre que o Min. Relator no acolheu tal argumentao, prendendo-se interpretao literal do texto e admitindo a sub-rogao; a concluso pela ilegalidade da sub-rogao se deu pelo fato do edital exigir comprovao da necessidade da sub-rogao, o que no foi atendido. 16 http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=7&doc=1&dpp=20&p=0 17 No trata de caso semelhante ao dos autos. Vide ementa: "Tomada de Contas Especial. INFRAERO. Obras de reforma, ampliao e modernizao do Aeroporto Internacional de Salvador. Expediente encaminhado pela Infraero ao TCU acerca da viabilidade jurdica da proposta do Governo do Estado da Bahia para retomada das obras com recursos estaduais. Conhecimento. Inexistncia de bices. Esclarecimentos entidade." 18 A sub-rogao foi chancelada pelo TCU, conforme se extrai do Relatrio do Ministro Relator: "(...) A sub-rogao, de acordo com a jurisprudncia do TCU citada pelo responsvel, no terminantemente proibida por Lei. O artigo mencionado rege que o contrato pode ser rescindido se houver cesso total ou parcial no admitidos no Edital. Entendemos que no se pode afirmar peremptoriamente que a simples previso de sub-rogao no Edital no encontra respaldo legal. Acatamos a justificativa referente a esta ocorrncia." 19 Tambm nesta oportunidade o TCU se manifestou favoravelmente cesso contratual, nos seguintes termos: "(...) II PRESSUPOSTOS FORMAIS PARA A SUB-ROGAO CONTRATUAL 7.A Clusula Primeira, Pargrafo Primeiro, do Contrato n. PGE 04/91 (fl.51) prescreve que 'fazem parte integrante deste Contrato, para todos os fins de direito, independentemente de transcrio, e obrigando as partes em todos os termos, os seguintes documentos: o Edital de Concorrncia Pblica n. 01/90 (...)'. (destacou-se) 8.J o item 13.5 do citado Edital (fl. 81), em conformidade com o disposto no art. 68, inciso VI, do ento vigente Decreto-lei n. 2.300/86, consigna que 'a subcontratao ou sub-rogao de obra s poder ser feita mediante autorizao por escrito do Diretor Geral da (rgo)'. 9.assim, ao contrrio do pensamento do Sr. Analista Informante (v. item 6, letra 'a', deste Parecer), entendese que estavam presentes os requisitos de ordem formal para a feitura da sub-rogao em questo. III JURISPRUDNCIA DO TCU SOBRE SUB-ROGAO CONTRATUAL 10.Tambm no procede, em nosso entender, a premissa do Sr. Analista Informante exposta no item 6, letra 'b', deste Parecer, uma vez que, na verdade, a Deciso n. 284/1999-TCU-Plenrio no contm entendimento no sentido da genrica proibio de sub-rogao de contratos administrativos. O TCU, naquela oportunidade, entendeu que a referida sub-rogao, em tese, era possvel, desde que atendidas as exigncias legais (previso no edital e no contrato, nos termos do art. 78, inciso VI, da Lei n. 8.666/93, e do art. 68, inciso VI, do revogado Decreto-lei n. 2.300/86) e houvesse 'fundamentada demonstrao do relevante interesse pblico'. Com efeito, por meio da citada deliberao, o TCU decidiu, 'in verbis': '8.3 determinar ao DNER, com fulcro no art. 43 da Lei n. 8.443/92, c/c o art. 194 do Regimento Interno/TCU, que se abstenha de admitir sub-rogao de contrato administrativo, por meio da qual a contratada cede ou transfere a terceiro sua posio na relao contratual, quer relativa totalidade, quer parte do objeto contratado sem que estejam atendidas as exigncia legais, alm de fundamentada demonstrao do relevante interesse pblico;' (...)" 20 No trata de cesso contratual. Vide ementa: "Representao formulada pelo Tribunal de Contas do Estado do Par. Possveis irregularidades praticadas pela Eletronorte. Admisso de pessoal sem concurso pblico aps a Constituio de 1988. Nomeao anterior a 06.06.90. Conhecimento. Improcedncia. - Exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal. Consideraes." 21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007. pag. 249. 22 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 214. 23 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010. pag. 841/842. 24 Digenes Gasparini, Direito Administrativo, 9 edio, Ed. Saraiva, p. 600. 25 Conforme pesquisa no site do CJF/jurisprudncia unificada. Argumentos de pesquisa: 1) sub-rogao contrato "obra pblica"; 2) cesso contrato "obra pblica"; 3) cesso contrato licitao "intuito personae"; 4) cesso contrato licitao "72".
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26 Os valores de alguns cheques esto com os descontos de ISS, conforme fls. 215, 229, 242, 256, 289, 302. 27 Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe: (...) II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. 28 O perito seguiu a numerao da CGU, fls. 28 29 A coluna em destaque (sombreada, letra em negrito e fonte maior) aquela adotada como correta nesta sentena. 30 A coluna em destaque (sombreada, letra em negrito e fonte maior) aquela adotada como correta nesta sentena. 31 No est explicado no laudo porque o perito, neste caso, considerou que deveria ser pago volume ligeiramente superior ao medido in loco, mas adotarei tal valor em interpretao favorvel aos rus. 32 A coluna em destaque (sombreada, letra em negrito e fonte maior) aquela adotada como correta nesta sentena. 33 A coluna em destaque (sombreada, letra em negrito e fonte maior) aquela adotada como correta nesta sentena. 34 Nem todos os itens esto cotados nesta planilha da SANCCOL, porque a respectiva obra no envolvia construo de redes coletoras, mas somente de estao elevatria e emissrios. 35 REDE COLETORA BACIA D - DN < 400 MM ESC. MECNICA EM TERRA AT 2 M (Bacia D) ESCAVAO MANUAL EM TERRA DE 2,01 A 4,00M REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia D) ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA REDE COLETORA BACIA E - DN < 400 mm REATERRO COMPACTADO COM MAT. DE EMPRSTIMO REATERRO COMPACTADO COM APROV DO MATERIAL (Bacia E) ESCORAM. ESPECIAL MACHO E FMEA ESTAO ELEVATRIA II CONCRETO ARMADO FCK< 18 MPA 36 Rebaixamento de lenol fretico. 37 Convnio CAGEPA/MUNICPIO DE JOO PESSOA; sendo que CAGEPA pegou emprstimo com a CAIXA, recursos do FGTS. 38 "Art. 125. O custo global de obras e servios de engenharia contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de composies de custos unitrios, previstas no projeto, menores ou iguais mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que no possam ser considerados como de construo civil. 1 O disposto neste artigo no impede que a Administrao Federal desenvolva sistemas de referncia de preos, aplicveis no caso de incompatibilidade de adoo daqueles de que trata o caput deste artigo, devendo sua necessidade ser demonstrada por justificao tcnica elaborada pelo rgo mantenedor do novo sistema, o qual deve ser aprovado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e divulgado pela internet. 2 Nos casos de itens no constantes dos sistemas de referncia mencionados neste artigo, o custo ser apurado por meio de pesquisa de mercado, ajustado s especificidades do projeto e justificado pela Administrao 39 40 41 42 43 44 45 A testemunha se refere ao laudo do INCC. Preo laudo do INCC. Preo laudo do INCC - o perito oficial no estipulou preo para este item. Preo laudo do INCC. Preo laudo do INCC. Preo laudo do INCC. Preo laudo do perito oficial .
46 Somente o perito oficial cotou este item. 47 Somente o perito oficial cotou este item. 48 R E S U M O Faturado (R$) Recebido (R$) Recursos da concedente (R$) Aplicao Financeira (R$) Contrapartida (R$) 2.918.954,71 2.749.491,59 2.449.971,70 27.449,89 272.020,00
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49 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: 50 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: 51 Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. 52 Emerson Garcia e Rogerio Pacheco Alves, Improbidade Administrativa, Lumen Juris, RJ, 2002, p. 179. 53 Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, obra citada, p. 204. 54 Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009). (...) III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente ?? ?? ?? ?? 1
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