INFORME PERU: Estado y Calidad de Las Políticas Públicas Sobre Cambio Climático y Desarrollo en El Perú

ACRONIMOS
AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural ALA: Autoridades Locales de Aguas ANA: Autoridad Nacional del Agua BCRP: Banco Central de Reserva del Per BID: Banco Interamericano de Desarrollo BM: Banco Mundial CC: Cambio Climtico CENAGRO: Censo Nacional Agropecuario CMNUCC Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico CNCC: Comisin Nacional de Cambio Climtico CONAM: Consejo Nacional del Ambiente DGAAA: Direccin General de Asuntos Ambientales Agrcolas DGCCDRH: Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos EAE: Evaluacin Ambiental Estratgica ENCC: Estrategia Nacional de Cambio Climtico FAO: Food and Agriculture Organization FEN: Fenmeno El Nio FOGASA: Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario GEI: Gases de Efecto Invernadero. GTRCC: Grupos Tcnicos Regionales en Cambio Climtico GTRCCDB: Grupo Tcnico Regional de Cambio Climtico y Diversidad Biolgica GTTSACC: Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico INCAGRO: Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano INDECI: Instituto Nacional de Defensa Civil INEI: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INIA: Instituto Nacional de Innovacin Agraria INRENA: Instituto Nacional de Recursos Naturales IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change LRH: Ley de Recursos Hdricos LRS: Ley de Residuos Slidos MEF: Ministerio de Economa y Finanzas MINAG: Ministerio de Agricultura MINAG: Ministerio de Agricultura MINAM: Ministerio del Medio Ambiente NAMA: Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigacin OEFA: Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental ONERN: Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales OSINFOR: Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre PAMA: Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental PBI: Producto Bruto Interno
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
PCM: PEA: PESEM: PLANAA: PLANGRACC: PROCLIM: PRT: PSI: REDD: SCNCC: SEIA: SENAMHI: SENASA: SERNANP: SINIA: SNGA: SPDA: USCUSS:
Presidencia del Consejo de Ministros Poblacin Econmicamente Activa Plan Estratgico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 2011 Plan Nacional de Accin Ambiental Plan Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el Sector Agrario para el perodo 2012-2021 Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para Manejar el Impacto del Cambio Climtico y la Contaminacin del Aire Programa de Riego Tecnificado (PRT) Programa Sub-sectorial de Irrigaciones Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin de los Bosques Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico Sistema de Evaluacin e Impacto Ambiental Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per Servicio Nacional de Sanidad Agraria Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado Sistema Nacional de Informacin Ambiental Sistema Nacional de Gestin Ambiental Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura
ndice
1.
Breve descripcin del contexto .................................................................................................. 7 1.1 Descripcin de la situacin econmica y socio-ambiental................................................. 7 Sector agropecuario en Costa y Sierra ....................................................................... 8 Sector agropecuario en la Amazona peruana, deforestacin y cambio de uso. ..... 10
1.1.1 1.1.2 1.2 1.3 2. 3.
Estadsticas sobre emisiones de GEI ................................................................................ 12 Vulnerabilidad de actividades econmicas del sector agropecuario y forestal ............... 15
Mapeo de las polticas pblicas sobre cambio climtico. ......................................................... 18 Anlisis y evaluacin de las polticas de cambio climtico en el sector agropecuario y forestal .33 3.1 Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 .............................................................................................. 33 3.1.1 Gestin del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT). ............................. 36 3.1.2 Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) y Seguro Agrcola Catastrfico................................................................................. 37 3.1.3 3.1.4 3.1.5 Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA)....................................................... 38 Informacin Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO: ................................................... 40 Desarrollo rural y AGRORURAL ................................................................................ 41
3.1.6 Las polticas de reforestacin en el Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 (PESEM) .............................................................................................. 42 3.2 Creacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrcolas ............................. 44
3.3 Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el Sector Agrario para el perodo 2012-2021. ........................................................................................... 44 3.4 El problema de estrs hdrico en el pas, en el marco de reforma del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos - Ley de Recursos Hdricos Ley N 29338 y su Reglamento D.S. N 01-201-AG ........................................................................................................................ 46
3.5 Sobre la gestin de los residuos slidos. Decreto Legislativo N 1065, que modifica la Ley N 27314, Ley de Residuos Slidos. .......................................................................................... 48 3.6 Sobre la generacin de energa a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de Agroenerga 2009 2020. ............................................................................................................ 50 3.7 El proceso de mejora del marco normativo forestal y la funcin de los recursos forestales en un escenario de cambio climtico. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N 29763) y el Plan de Reforestacin. ............................................................................................... 50 3.7.1 Antecedentes (2007 2012) .................................................................................... 52
3.7.2 Ley forestal y de fauna silvestre Ley N 29763- . Herramienta para la asignacin de derechos a pequeos titulares del bosque y una opcin para combatir la agricultura migratoria ................................................................................................................................. 55 3.7.3 El Plan Nacional de Reforestacin: ........................................................................... 61
3.8 Desbosque e inversiones en la Amazona - Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) DL N 1078 ......................................................................................................................................... 63 3.9 Servicios ambientales del bosque y REDD (Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin) en el Per. .............................................................................................................. 66 3.9.1 Programa nacional para la conservacin de bosques para la mitigacin del cambio climtico (MINAM) ................................................................................................................... 68
Resumen Ejecutivo
El Per, debido a sus caractersticas ecosistmicas, se encuentra en condiciones de adaptarse a los problemas generados a partir del cambio climtico (CC). En efecto, por un lado tenemos que la actividad agropecuaria, la cual dada sus caractersticas, es una de las ms sensibles, sin embargo contamos con oportunidades para la mitigacin y adaptacin si consideramos los bienes y servicios que nos proveen los bosques amaznicos. En este escenario de CC, los principales problemas que enfrentan las actividades agrcolas son el retroceso y prdida de glaciares, con la consiguiente disminucin de reservas hdricas; el aumento en la frecuencia e intensidad de desastres climticos (sequas, inundaciones) y del Fenmeno del Nio, el cambio en patrones de lluvia; adems que son los grupos sociales ms pobres quienes, por los general, se dedican a esta actividad. Todo lo anterior incrementa el problema de seguridad alimentaria. Por otro lado, la actividad agrcola tambin contribuye en la emisin de GEI; debido a las tcnicas de riego por inundacin utilizadas para el cultivo de arroz, uso intensivo de fertilizantes y mala gestin de los residuos agropecuarios y agroindustriales. En lo que respecta a la ganadera, debido a sus actividades extensivas basadas en tcnicas de pastoreo, no solo es responsable de la deforestacin de bosques, sino tambin de las emisiones de GEI, a travs del proceso de fermentacin entrica. De otro lado, en el caso de los bosques, debido a las polticas de expansin agraria se han generado incentivos perversos para la tumba, quema y tala de extensiones boscosas, para ser remplazados por cultivos agrcolas. Actualmente, a ello se suma el auge de los grandes proyectos de inversin en la Amazona, tales como la construccin de carreteras, centrales hidroelctricas, explotacin de recursos naturales, adems de actividades ilcitas como la tala y minera ilegal. Dentro de este contexto, el Estado Peruano ha avanzado en el diseo de polticas y planes en torno a la problemtica del CC. La Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC), Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin al CC, y las Comunicaciones Nacional del CC, son claros ejemplos de estos avances. Asimismo, en los ltimos aos se han impulsado procesos normativos e institucionales, como la creacin en el 2008 del Ministerio del Ambiente (MINAM), la reglamentacin de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) - Ley N 27446, y la introduccin de la herramienta de Evaluacin Ambiental Estratgica, que incorpora la variable ambiental en las principales decisiones polticas que adopte el gobierno en sus diversos niveles, nacional, regional y local. Similares avances se han mostrado a nivel del sector agricultura donde podemos citar el Plan Estratgico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 2011 (PESEM), el cual a pesar de tener un enfoque bsicamente centrado en promover la competitividad, dentro de sus ejes estratgicos contempla instrumentos de polticas que contribuyen a la adaptacin y mitigacin al CC, como actividades de reforestacin, manejo de cuencas e investigacin. En relacin a las polticas vinculadas al recurso hdrico, debemos destacar procesos como la creacin de la Autoridad Nacional del Agua (2008) y la aprobacin en el 2009 de la Nueva Ley de Recursos Hdricos, procesos que han permitido la implementacin del Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos. En lo que respecta al seguimiento y promocin de polticas vinculadas al CC, destacan la conformacin del Grupo Tcnico de Trabajo de Seguridad Alimentaria y CC, encargado de proponer la visin sectorial del CC en los sistemas productivos agrarios del pas, as como el
Programa Nacional de Innovacin Agraria en Pastos y Forrajes, encargado de desarrollar proyectos para incrementar la calidad de las pasturas. En lo que respecta a la actividad forestal, nuestro pas est inmerso en varios procesos normativos que vienen significando un cambio de paradigmas y por tanto un gran reto para el sector. Una de las nuevas propuestas que pretenden ser impulsadas a partir de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley N 29763, es promover el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios de bosque, quebrando el paradigma de que slo sea visto como madera o proveedor de otros productos, sino tambin como un actor importante en los procesos de mitigacin y adaptacin al CC. (REDD, pagos por servicios ecosistmicos). En lo que respecta a institucionalidad pblica, destacan el fortalecimiento del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre OSINFOR, encargado de supervisar y fiscalizar todos los derechos otorgados sobre los bosques, as como la creacin del Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico que tiene como objetivo conservar 54 millones de hectreas de bosques tropicales para mitigar el CC y contribuir al desarrollo sostenible del pas. Como se ha sealado anteriormente, el inters por los recursos y bienes que almacenan nuestros bosques, as como la implementacin de presuntas polticas de desarrollo de la Amazona, han aumentado la presin sobre los bosques, lo que nos obliga a mejorar nuestros sistemas de planificacin, prevencin y mitigacin, a partir de la implementacin de las herramientas ambientales adecuadas que identifiquen adecuadamente los impactos ambientales negativos acumulativos que podran producirse como consecuencia de una implementacin desordenada de las distintas polticas de inversin sectorial. Ante toda esta situacin, somos consientes que existen aun una serie de pasos que adoptar en el corto, mediano y largo plazo, con el objetivo de entender que el CC debe ser abordado de forma transversal por los diversos sectores.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO EN EL PER - SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 1. 1.1 Breve descripcin del contexto Descripcin de la situacin econmica y socio-ambiental
En los ltimos aos el Per ha experimentando un crecimiento econmico promedio de entre 5 a 7%, siendo una de los pases que lidera el crecimiento en Amrica Latina. Este crecimiento se debe en parte a las grandes inversiones que se vienen dando, sobretodo en actividades extractivas. A nivel mundial y latinoamericano el Per se ubica entre los primeros productores de diversos metales, (oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estao, molibdeno, teluro, entre otros), lo que resulta atractivo a las inversiones de grandes empresas internacionales; asimismo, se vienen desarrollando grandes proyectos energticos y de hidrocarburos. Dado la naturaleza de las actividades extractivas, de no realizarse bajo estndares ambientales adecuados, pueden generar grandes afectaciones al medio ambiente, por lo que resulta esencial establecer normas claras y herramientas que permitan evaluar y fiscalizar las actividades de estos proyectos. En el plano ambiental, en los ltimos aos el pas se ha visto inmerso en cambios institucionales, tales como la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM) en el 2008.1 A partir de la creacin del MINAM se modific el marco institucional establecido desde 1991. En sus principios la gestin ambiental se caracterizaba por su sectorizacin, lo que cambio en parte con la creacin del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), antecesora del MINAM, que era ente rector de la poltica ambiental nacional, y que fue incorporada por el MINAM a partir de un proceso de fusin, sta no contaba con el respaldo poltica y legal del actual Ministerio. Actualmente la gestin ambiental nacional es liderada por el MINAM como autoridad ambiental nacional, y aun existen autoridades ambientales sectoriales en cada Ministerio, y autoridades ambientales regionales y locales. Respecto del sector agropecuario, de acuerdo a informacin oficial del Estado Peruano ste represent para el ao 2011 el 7% del Producto Bruto Interno (PBI) del pas.2 Aun cuando el porcentaje de participacin en el PBI es relativamente bajo en comparacin con otros sectores productivos, el sector agropecuario es uno de los ms importantes del pas, empleando aproximadamente el 31.2% del total de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA)3, lo que significa que casi un tercio de la poblacin peruana est involucrada con las actividades de ste sector; en ese sentido, su efecto real en la economa nacional es mucho mayor. Es significativamente importante mencionar que este impacto en la economa se da aun cuando la extensin de tierras aptas para la actividad agrcola y pecuaria no son muy significativas, considerando la extensin total del territorio peruano, pues constituyen solamente el 17% de la superficie del territorio nacional (14% tierras de pastoreo y 3% tierras de cultivo).4
1 2
Creado el 13 de mayo mediante Decreto Legislativo 1013, durante el gobierno del ex - presidente Alan Garca. Informacin disponible en la pgina del Banco Central de Reserva del Per: http://www.bcrp.gob.pe/, revisado al 04 de abril del 2012. 3 La informacin consignada en la pgina web del Ministerio de Agricultura del Per referida a la ocupacin de la PEA por el sector agropecuario est actualizada solo hasta el ao 2006. Informacin disponible en: http://www.minag.gob.pe/portal/sectoragrario/agricola?limitstart=0 4 Informacin de la Country Note on Climate Change Aspects in Agriculture del Banco Mundial referida al Per, de diciembre de 2009. Contrastada con informacin del Ministerio de Agricultura, que consigna la superficie del territorio nacional para la actividad
Sin embargo, pese a la importancia del sector agro para el pas, los gobiernos le destinan bajos porcentajes del presupuesto pblico. En el cuadro siguiente se presentan los presupuestos pblicos destinados al sector agropecuario en los ltimos cuatro aos. CUADRO N 1: PRESUPUESTO PBLICO DESTINADO A LA FUNCIN AGROPECUARIO Presupuesto 2009 2010 2011 2012 Pblico destinado a la PIA PIM PIA PIM PIA PIM PIA PIM funcin agropecuaria Presupuesto del sector 2,279.2 3,989.4 2,114.5 2,300.5 2,511.8 agropecuario 7 2 3 3,662.53 4 3,425.40 6 2,912.15 Presupuesto 72,355. 97,169. 81,857. 106,415. 88,460. 114,481. 95,534. 103,776. nacional 50 64 28 36 59 59 64 72 Participacin del agro 3.2% 4.1% 2.6% 3.4% 2.6% 3.0% 2.6% 2.8% PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado. Fuente: Transparencia Econmica-MEF. Consulta hecha el 5 de marzo de 2012. Elaboracin propia 1.1.1 Sector agropecuario en Costa y Sierra
La agricultura en el Per es bastante heterognea. Por un lado estn los productos destinados a la exportacin, entre los cuales figuran los productos no tradicionales 5, (tales como las legumbres, hortalizas, esprragos, pimientos, frutos) y los productos tradicionales (caf, pltanos); as como los productos destinados al mercado interno (como el arroz, papa, maz), y que involucran a la pequea y mediana agricultura. Asimismo, el 34% de la superficie agrcola est bajo riego y ubicada principalmente en la costa, el 66% restante se conduce bajo secano, es decir, depende exclusivamente de las lluvias y se localiza principalmente en la sierra y la selva. Las ltimas dcadas se han caracterizado por la implementacin de polticas que promueven la ampliacin de la frontera agrcola a travs de la inversin en grandes proyectos de irrigacin, ubicados por lo general en la costa norte del pas, regin naturalmente desrtica y que hoy representa la zona de mayor produccin agrcola. Estas grandes obras de irrigacin han mejorado la disponibilidad de agua de los principales valles de la costa, donde, en la actualidad, se cuenta con un promedio de 258,500 hectreas irrigadas.6 Las nuevas tierras ganadas gracias al mayor acceso de agua, por decisin poltica son destinados a los grandes inversionista y principalmente al cultivo de productos no tradicionales, destinados a la exportacin y que mayores divisas generan al pas; es por ello, que a pesar de que solo el 34% de agricultura est ubicada en la costa es la que lidera el desarrollo del sector.
agrcola en un 15% (basada en informacin de 1994) podemos constatar un crecimiento de la superficie destinada a agricultura en 15 aos en un 2%. 5 Los productos de exportacin no tradicionales son aquellos que no se producan tradicionalmente en el pas, pero que hoy se exporta a un nuevo mercado. Se caracteriza por el valor agregado por unidad del producto. 6 Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/agricola. Informacin consultada el 04 de abril del 2012.
Entre los proyectos de irrigacin ms importantes figuran el Proyecto Chavimochic,7 en el departamento de La Libertad; el Proyecto Olmos,8 en Lambayeque; el Proyecto Alto Piura, en Piura;9 Majes Siguas etapa 1 y 2,10 en Arequipa. Lo paradjico es que se invierte en grandes proyectos de irrigacin para el cultivo de productos que demandan grandes cantidades de agua (como es el caso de arroz y el azcar) en zonas donde el recurso hdrico es escaso. Entre los principales cultivos de la costa, se encuentra el arroz, sobre todo en los valles de Lambayeque y Piura; este es el cultivo de mayor extensin en el Per (380 mil ha en 2010) y el segundo en el consumo nacional (54 kg/personas/ao).11 A escala global, el cultivo de arroz genera situaciones que contribuyen con el cambio climtico; en primer lugar, en el cultivo de arroz se hace uso de pesticidas y fertilizantes, que cuando son usados en cantidades excesivas no solo contaminan los ecosistemas naturales (suelos, agua, aire), sino que lo fertilizantes a base de nitrgeno, aumentan las emisiones de xido nitrgeno (N2O), uno de los principales gases de efecto invernadero (GEI);12 asimismo, el uso excesivo de plaguicidas ha generado la proliferacin de plagas y enfermedades en el cultivo, tales como la malaria. Por otro lado, el arroz requiere de grandes cantidades de agua para su cultivo y las tcnicas de riego por inundacin usualmente empleadas generan condiciones de anaerobiosis que contribuyen a la liberacin de metano (CH4), otro de los principales GEI; y adems, generan la salinizacin de las tierras, convirtindolas en no aptas para el cultivo de otro producto. En ese sentido, los principales desafos que enfrenta este cultivo son: (i) elevar la eficiencia del uso del agua, a travs de mejores tcnicas de irrigacin, (ii) controlar el uso excesivo de fertilizantes; y, (iii) elevar la eficiencia en el manejo de plagas y enfermedades. Hace alrededor de cuatro dcadas, la Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales (ONERN)13 estimaba que las tierras de cultivo de la costa peruana que se encontraban con algn grado de salinizacin eran alrededor de 300 mil hectreas (40%, aproximadamente, del total de las tierras de cultivo de dicha regin). En la actualidad no existen datos actualizados sobre el grado de salinizacin de las tierras de cultivo de la costa peruana; el crecimiento de las reas destinadas al cultivo de arroz en las ltimas dcadas, motivadas por las inversiones en proyectos de irrigacin, lleva a suponer que en la actualidad el grado de salinizacin de las tierras de cultivo debe ser mayor al de hace cuatro dcadas. A diferencia de lo que ocurre con la agricultura de la costa, ligada a la agro exportacin y que en los ltimos aos viene creciendo a gran escala, en la sierra prevalece la pequea agricultura y
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El proyecto Chavimochic cuanta con 30,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011. El proyecto Olmos cuanta con 38,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011. 9 El proyecto Alto Piura cuanta con 96,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011. 10 El proyecto Majes Sihuas etapa 1 cuanta con 16,000 y Majes Sihuas etapa 2 cuenta con 38,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011. 11 Bruzzone Crdova, Carlos. Qu hacer para optimizar el cultivo de arroz. Revista Agronoticias, AO XXXII, N 368, pp. 34, Lima 12 Uno de los GEI ms potentes es el xido nitroso (N2O), con un potencial de produccin de calentamiento global unas 296 veces mayor que el CO2. El empleo masivo de fertilizantes y las emisiones resultantes de N2O representan el mayor porcentaje de contribucin agraria al cambio climtico: el equivalente a 2,1 mil millones de toneladas de CO2 cada ao. Informacin obtenida del informe Agricultura y Cambio Climtico: impactos climticos de la agricultura y potencial mitigacin escrito por el profesor Pete Smith de la Universidad de Aberdeen, uno de los principales autores de este informe perteneciente al Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (IPCC). 13 La Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales ONERN; institucin cuyo fin era centralizar la evaluacin de los recursos naturales y establecer una metodologa de evaluacin e integracin que permitira determinar valores comparativos de escala nacional. En 1992, resultado de la poltica del entonces presidente Alberto Fujimori, se integr la ONERN al Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA".
agricultura de subsistencia, la cual no ha experimentado cambios significativos y no se han logrado superar los ndices de pobreza de esta regin. La pequea agricultura tradicional se caracteriza por utilizar tcnicas de secano, lo que la hace altamente dependiente al rgimen de lluvias.14 Estas lluvias son irregulares, tanto en volumen como en el tiempo, lo que constituye uno de los principales problemas para la agricultura en la sierra. La agricultura de subsistencia o agricultura familiar, mantiene muy bajos niveles de productividad y se extiende en las zonas rurales ms pobres del pas, ubicadas en su mayora en la sierra. Asimismo, las variaciones de relieve de los andes generan diversidad de hbitats, lo que vuelve la tierra apta para el cultivo de diversos productos como son el maz, el trigo, la quinua, la kiwicha, frijoles, la papa (en su diversidad de variedades), y otra diversidad de tubrculos.15 Los cultivos andino se destinan principalmente al mercado interno y representan un enorme potencial para la contribucin a la seguridad alimentaria, pese a ello, las polticas de gobierno no han sido focalizadas hacia la mejora tecnolgica de esta regin, sino que son en su mayora de corte asistencialista, lo que la ha mantenido en bajos niveles de productividad. Respecto de la actividad pecuaria, del total de la ganadera existente en el pas, aproximadamente un 80% se encuentra en la Sierra y Selva bajo sistemas de produccin extensiva o semi-intensiva y el 20% restante en la Costa principalmente en condiciones de crianza intensiva. 16 En la Costa, de ha desarrollado una ganadera principalmente intensiva en la produccin de carne de vacuno, sobre la base de animales procedentes de la sierra, los cuales una vez que cumplen con ciertos requisitos en cuanto a su conformacin, edad, talla, peso, estado sanitario y grado de mejoramiento gentico son llevados a centros de engorde estabulados para lograr un proceso de engorde eficiente hasta el proceso de matanza;17 adems, en la costa es abundante la crianza de ganado porcino y de aves de corral (sobre todo pollos). En el caso de la Sierra, un porcentaje representativo de la ganadera se centra en los animales nativos como la alpaca y vicua, en los ltimos aos se ha especializado la ganadera de estos animales en el aprovechamiento de su fibra y lana para fines de exportacin. Asimismo, existen grandes extensiones de pasturas, lo que hace que la ganadera sea por pastoreo antes que por estabulacin y se desarrolla una ganadera extensiva sin mayor inversin en la mejora gentica. La crianza de ganado vacuno se orienta principalmente a la produccin de carne, lana y trabajo (actividad de traccin, que consiste en la preparacin de terrenos para la siembra). Los productos obtenidos son destinados en mayor medida para el consumo local o autoconsumo.
1.1.2
Sector agropecuario en la Amazona peruana, deforestacin y cambio de uso.
El Per es un pas que cuenta con un porcentaje alto de reas forestales o bosques (aproximadamente dos tercios de su territorio) y un porcentaje modesto de tierras de cultivo o tierras con posibilidad para realizar agricultura o ganadera. Sin embargo, el pas ha tenido polticas pblicas muy intensas dirigidas a incrementar el uso agrcola de la tierra, tendencia que
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Las pocas de lluvia son principalmente en dos perodos: octubre-noviembre y marzo-abril (verano). Hasta los 2.500 mts. Se cultiva caa de azcar, y hasta los 3.000, el maz y los frijoles. Ms alto, hasta los 3.800 metros, se produce trigo y cebada, y ms arriba, hasta poco ms de 4.000 metros, estn la papa y la rica variedad de tubrculos y cultivos andinos. 16 Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/pecuaria. Informacin consultada el 04 de abril del 2012. 17 Ibdem.
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ha permanecido uniforme y que solamente ha comenzado a cambiar en los ltimos aos con la valorizacin del patrimonio forestal y la bsqueda de opciones de desarrollo con bosques en pie. El estado de conservacin de los bosques en las ltimas dcadas muestra variaciones significativas, con tendencias a la deforestacin, degradacin, devaluacin y fragmentacin. De acuerdo a los datos oficiales, la superficie deforestada a nivel nacional hasta 1985, se estim en 5 642,447 ha, siendo los departamentos de Amazonas y San Martn los ms deforestados. La tasa anual de deforestacin estimada entre 1985 y 1990 fue de 261,158 ha/ao, mientras que la deforestacin proyectada para el ao 2000 ascenda a 9559,817 ha (INRENA DGMAR, 1996). Al ao 2000 la superficie deforestada acumulada para la Amazona peruana se estimaba en 7 172 553,97 ha (9,25 % de la superficie de los bosques hmedos amaznicos del pas, y el 5,58 % del territorio nacional). La clase de uso de la tierra que presenta mayor superficie es la clase mixta Bosque Secundario / Agricultura, con 3 168 727,48 ha (44,18 % del total deforestado al ao 2000), y la clase que presenta la menor superficie es de reas sin vegetacin con 65 564,64 ha (0,91 % del total de superficie deforestada). A continuacin se presenta un cuadro con informacin de la superficie deforestada acumulada al ao 2000, segn departamentos. Cuadro N 2: SUPERFICIE DEFORESTADA ACUMULADA AL AO 2000
Fuente: INRENA, proyecto PROCLIM CONAM 2005. Proyecciones ms recientes realizadas por el Gobierno Peruano en base a los datos del Mapa de la Deforestacin 2000, estiman que la deforestacin de la Amazona Peruana al ao 2009 sera equivalente a 8.5 millones de ha. Tenemos entonces que de acuerdo a las estadsticas revisadas, el principal impulsor de deforestacin de la Amazona ha sido el cambio de uso de tierras forestales para darles un uso agrcola. Los resultados del estudio denominado: Causas y medidas de mitigacin a la deforestacin en reas crticas de la Amazona peruana y a la emisin de gases de efecto invernadero realizado durante el Proyecto de la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (SCNCC), afirman que las principales causas de la deforestacin en la Amazona peruana y en las reas priorizadas 18 son la agricultura y la
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Las tres reas priorizadas por el estudio Causas y medidas de mitigacin a la deforestacin en reas crticas de la Amazona peruana y a la emisin de gases de efecto invernadero 1) Cuenca del ro Mayo (Regin San Martn); 2) Cuenca Baja del ro Inambari, Tambopata y Cuenca Media del ro Madre de Dios; as como el eje carretero Mazuko-Puerto Maldonado-Iberia-Iapari (Regin Madre de Dios); 3) Cuenca Alta del ro Urubamba (provincia de La Convencin, Regin Cusco).
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ganadera, debido a la tumba, la tala y la quema del bosque por parte de los colonos para instalar cultivos y sobrevivir de stos. Identificando adems que la deforestacin en la regin de la Selva tiene relacin directa con los siguientes aspectos: a. b. c. Polticas de Estado entre los aos 1940 a 1970, que han alentado la migracin hacia la Selva con el fin de ampliar la frontera agrcola para cultivos. Apertura de carreteras o vas de penetracin a la regin de la Selva. Incremento poblacional. Segn datos estadsticos del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), la poblacin de la Selva del Per ha pasado de 1 milln 772 mil pobladores, en 1981, a 4 millones 115 mil en el ao 2007, siendo Loreto y San Martn los departamentos ms poblados. La pobreza tambin es un indicador muy importante que est ligado a las causas de la deforestacin ya que concibe la necesidad de iniciar actividades que generen ingresos a corto plazo, teniendo al bosque como la principal fuente de recursos.
d.
A lo anterior, se debe agregar la tala ilegal, la cual se concentra en las especies de alto valor comercial como la caoba (Swietenia macrophylla King), el cedro (Cedrela odorata), y la cumala (Virola albidiflora). De acuerdo a datos oficiales, se tienen 10 millones de hectreas de tierras aptas para la instalacin de plantaciones forestales; de las cuales 7,5 millones se ubican en la sierra, 2,5 millones en la selva y 0,5 millones en la costa. Sin embargo, estos datos han sido seriamente cuestionados por algunos actores forestales, debido a su antigedad y falta de credibilidad, pero, una vez ms, son la nica fuente oficial con la que se cuenta.19 De lo presentado, se puede concluir que los procesos de deforestacin en el Per responden a causas complejas y varan segn zonas geogrficas. Sin embargo, anlisis realizados recientemente proveen indicios contundentes que la motivacin principal de la deforestacin en la selva peruana es de tipo econmico y as lo estaran demostrando investigaciones del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP),20 como los estudios recientes que se estn realizando en el marco de la mesa REDD regional de Madre de Dios (Consorcio Madre de Dios).
1.2
Estadsticas sobre emisiones de GEI
De acuerdo con la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el cambio Climtico 21 , el inventario de emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) es la base de datos que lista por fuentes la cantidad de GEI emitidos a la atmsfera en un espacio y periodo determinados.
19 20
Estrategia Nacional Forestal. Lima, diciembre 2002. Basado en proyeccin de Soares-Filho et al. (2006), que consideran los impactos de la expansin de proyectos de infraestructura en la Amazona y su estrecho vnculo con la prdida de bosques bajo el supuesto que pases con bajas tasas de deforestacin histrica tienden a acelerarlas en funcin de su crecimiento econmico, este estudio predice para una prdida de 1,77 millones de hectreas de bosque en la Amazona peruana en el periodo 2010-2019. 21 Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el cambio Climtico. Ministerio del Ambiente. Lima, junio de 2010.
12
Grfico 1: Resumen del Inventario Nacional de GEI (actualizado al 2000)
6,6
5,7
Uso del suelo,cambio de uso del suelo y silvicultura Energa
18,9 21,3
47,5
Agropecuario Procesos industriales Desechos
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010 Informacin de emisiones actualizada al ao 2000. Elaboracin propia Segn datos del Ministerio del Ambiente (MINAM), la principal fuente de emisiones de GEI a nivel nacional es la conversin de bosques y pasturas, atribuida a la deforestacin de la Amazona para cambiar el uso de la tierra con fines agrcolas. Como hemos mencionado anteriormente, la agricultura migratoria y la ganadera son la principal causa directa de la deforestacin del pas. Otros factores que incrementan la deforestacin son el desarrollo urbano, la infraestructura de comunicaciones, la explotacin minera y petrolera, y las plantaciones ilegales de coca. Un agravante fundamental es el precario rgimen de tenencia de tierras.22 Conforme al Inventario Nacional Integrado de Emisiones de GEI, actualizado al ao 2000, las actividades de cambio de uso de suelo y silvicultura contribuyen en un 56 827 Gg. CO2 equivalente (eq.) que representa el 47,5% del total de emisiones nacionales.23 Es as que, cerca del 70% de las emisiones de GEI en el Per provienen de las actividades de USCUSS. Solo en el periodo 1990-2000, el rea total deforestada en la selva amaznica, representaba el 10,36% de la superficie de los bosques amaznicos. El departamento de San Martn es el que presenta la mayor superficie deforestada con 1 327 668,52 ha (18,51%), mientras que el departamento con menor superficie deforestada es La Libertad con 7231,26 ha (0,10%).24 Encontramos entonces que los altos ndices de deforestacin con razn del cambio de uso de tierras forestales, impactan considerablemente no slo en lo que significa el uso sostenible de nuestros recursos forestales y de fauna silvestre, sino tambin en las emisiones de GEI del pas. Respecto de las emisiones de sector agropecuario, stas ascienden a 22,544 Gg. de CO2 eq, que representa el 18.9% de las emisiones de GEI nacionales. Las principales fuentes de emisiones de GEI del sector agropecuario son: (i) la fermentacin entrica de los animales que contribuye en mayor medida con 10,419 Gg. de CO2 eq. y que representa 46.1% del total del sector
22 23
Ibd. Ibdem. 24 Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Informacin consultada el 04 de abril del 2012.
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agropecuario25; (ii) La gestin de estircol, que contribuye con un total de 956 Gg. CO2 eq. (iii) los cultivos de arroz que contribuyen en un 894 Gg. CO2 eq.26 (iv) la quema de sabanas y de residuos agrcolas contribuyen con 618 Gg. CO2 eq.27 CUADRO N 3: EMISIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO, USO DE SUELO, CAMBIO DE USO DE SUELO Y SILVICULTURA. CO2 CO2 CH4 N2O Fuentes de gases de efecto TOTAL (emisiones (remisione (CO2 (CO2 Invernadero en el sector agropecuario (CO2 EQ) ) s) eq.) EQ) 1. Agropecuario 12,150 10,397 22,547 Fermentacin entrica 10,410 0 10,410 Manejo de estircol 336 620 956 Cultivo de arroz 894 894 Suelos agrcolas 9,666 9,666 Quema de sbanas 424 78 502 Quema de residuos slidos 86 31 117 2. Uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura 110,060 -53,541 261 47 56,827 Cambios en biomasa forestal y otros stocks leosos -53,541 -53,541 Conversin de bosques y pasturas 110,060 261 47 110,368 Total de emisiones/remociones 79,374 Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010 Informacin de emisiones actualizada al ao 2000. Elaboracin propia Si bien el Per genera el 0.4% de los GEI del planeta,28 casi como las emisiones de Nueva Zelanda o Dinamarca; sin embargo, el PBI de Nueva Zelanda es cinco veces mayor que el del Per y el de Dinamarca es cuatro veces ms grande. Asimismo, en el Per, las emisiones nacionales en el ao 2000 aumentaron aproximadamente 22% con relacin al ao 1994, mientras que el PBI aument casi 23% para el mismo perodo de tiempo29. Si el crecimiento econmico del pas sigue en auge como en los ltimos aos, las emisiones de GEI irn en aumento a la par del crecimiento econmico. Por tanto, si bien las polticas de cambio climtico nacionales se han enfocado a la adaptacin, es necesario tomar medidas adecuadas e idear planes y programas nacionales, regionales u locales que tomen en cuanta la mitigacin de los GEI.
25
Debido al poco trabajo de mejoramiento gentico y de productividad del ganado, el Per requiere de mayor cantidad de animales para satisfacer la demanda, y por ende se genera mayor cantidad de emisiones 26 Estudios revelan que a consecuencia de esa modalidad de riego, las emisiones del GEI al 2000 generaron aproximadamente 43 Gg de CH4 equivalentes a 894 Gg. de CO2. El cultivo de arroz en tierras hmedas o arrozales genera aproximadamente de un quinto a un cuatro por ciento de las emisiones mundiales de metano derivado de la actividad humana. El arroz de tierras hmedas, que representa ms del 90% de toda la produccin arrocera, se cultiva en campos inundados o regados durante la mayor parte de la temporada de cosecha. Las bacterias y otros microrganismos que se encuentran en el suelo de los arrozales descomponen la materia orgnica y producen metano. 27 Ministerio del Ambiente. Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010. Pp. 63, Lima. 28 Informacin actualizada al ao 2000, ao en el que se elaboro el ltimo inventario nacional de gases de efecto invernadero. 29 Informacin disponible en el portal del Ministerio del Ambiente. Se puede acceder a travs del siguiente link: http://cambioclimatico.minam.gob.pe/mitigacion-del-cc/los-niveles-de-emisiones-del-peru/comparacion-entre-las-emisiones-de1994-y-del-2000/
14
1.3
Vulnerabilidad de actividades econmicas del sector agropecuario y forestal
Dadas las caractersticas del sector agropecuario y su dependencia a las variaciones climticas, es uno de los sectores ms vulnerables a los efectos del cambio climtico. El sector agropecuario representa el 7% del PBI nacional, y ms de un tercio de la PEA est relacionada a sta actividad; por lo que, los efectos negativos derivados del cambio climtico sobre el sector no solo tendrn impactos ambientales, sino tambin consecuencias sociales y econmicas, teniendo en cuenta que la agricultura representa el principal sustento de vida para la poblacin rural. Los escenarios futuros, a consecuencia de los cambios climticos, son aun inciertos por lo que se trabaja sobre proyecciones en base a lo que viene ocurriendo en nuestros ecosistemas. En los ltimos 22 a 35 aos se ha perdido el 22% de la superficie glaciar, generando una drstica reduccin en la disponibilidad del agua para el consumo humano, agrcola, ganadero, procesos industriales y generacin de energa por fuente hidroelctrica. Asimismo, se proyecta que para el 2025 nuestros glaciares por debajo de los 5,500 metros sobre el nivel del mar (m.s.n.m.) habrn desaparecido y con ello la disponibilidad del recurso hdrico.30 La actividad agrcola es altamente dependiente del agua, por lo que al cambiar la disponibilidad hdrica, generando dficit hdrico, los cultivos de productos de mayor demanda de agua y que se ubican en la costa, como es el caso del arroz, se vern claramente afectados, toda vez que los proyectos de irrigacin utilizan las aguas de las cuencas hidrogrficas ubicadas en los Andes que con la falta de lluvias y el retroceso de los glaciares disminuyen su caudal. Sin embargo, las variaciones de las precipitaciones pueden afectar positivamente la produccin de ciertos cultivos, aunque es esperable que los aspectos negativos sobrepasen a los efectos positivos en este aspecto.31 Existen algunas especies que son ms susceptibles a los cambios climticos; tales como las hortalizas, la papa, el arroz, mientras otras como la caa de azcar y la palma aceitera son menos sensibles. A lo anterior, cabe agregar que la mayora de cultivos obedecen a ciertos niveles estables de temperatura, un leve incremento o disminucin de la temperatura altera el desarrollo normal de estos cultivos, ocasionando la prdida de la cosecha. Estudios del Ministerio de Agricultura revelan que entre los cultivos que reportan mayores prdidas asociadas a eventos climticos adversos durante las doce ltimas campaas agrcolas (segn superficie perdida y nmero de campaas con prdidas) figuran la papa, el maz amilceo, maz amarillo duro, la cebada grano, el arroz y el pltano, cultivos que se dan en las tres regiones del pas.32 Adems, en un nivel de mayor de afectacin por el cambio climtico en las actividades agropecuarias se encontrarn aquellos que se desenvuelvan en el sector a nivel micro, con especial nfasis en las comunidades campesinas y nativas, ya que las mismas se dedican, por lo general, a la siembra y cosecha de cultivos para el autoconsumo (con un bajo porcentaje de produccin para el comercio) y no cuentan con recursos tecnolgicos que se traduzcan en mayor productividad o en mejores productos, dejndolos indefensos ante cambios bruscos suscitados por el CC.
30
VARGAS, Paola. El cambio climtico y sus efectos en el Per. Lima: Banco Central de Reserva del Per, Serie de Documentos de Trabajo, 2009, Pp. 27. 31 CANCINO, Ignacio; MENDOZA, Armando y POSTIGO, Julio. El cambio climtico en el Per: Diagnstica de la situacin. En Polticas frente al cambio climtico. Lima: Consorcio de Investigacin econmica y social CIES, 11, marzo 2011, pp. 15-16. 32 Ministerio de la Agricultura Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado del Ministerio de Agricultura 2007-2011, Lima, agosto 2010, pp.52.
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Por otro lado, est producindose un aumento en la frecuencia e intensidad del Fenmeno del Nio, el cual se manifiesta en intensas lluvias en el norte y ceja de selva peruanas, originando la formacin de lagunas aumentando el riesgo de desastres naturales como deslizamientos de tierras, aluviones y rebalses, afectando a las poblaciones de los valles interandinos del pas; y el incremento de terribles sequas en el sur del pas provocando la aparicin de plagas y pestes, ocasionando prdidas en el rendimiento agrcola y ganadero.33 Por su parte, el Estado reconoce la posibilidad de que se triplique la cantidad de emisiones actuales de GEI del sector agropecuario en un perodo de cuarenta aos. En ese sentido, es necesario contar con polticas pblicas destinadas a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico en el sector agropecuario, las mismas deben ser diseadas e implementadas de forma articulada en los tres niveles de gobierno, nacional, regional, local. El Gobierno debe destinar un mayor presupuesto en la generacin de informacin, respecto a los pronsticos del cambio climtico y la situacin de la agricultura, hoy se cuenta con informacin desactualizada; la generacin de informacin actualizada constituye la lnea base para el planeamiento y diseo de cualquier poltica, asimismo se debe destinar presupuesto al desarrollo de nuevas y mejores tecnologas y al desarrollo de campaas de sensibilizacin y capacitacin de los ciudadanos hacia los efectos del cambio climtico. En el caso de la Amazona peruana, los principales problemas que enfrenta y que la vuelve ms vulnerable a los efectos del cambio climtico son: (i) la superposicin de actividades econmicas; y, (ii) la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales. Respecto a la superposicin de actividades econmicas, en los ltimos aos las inversiones pblicas y privadas en infraestructura, minera, energa y agro-pecuario han venido creciendo en los ltimos aos producto de un buen desempeo econmico con tendencia en el largo plazo a seguir creciendo a ritmo de 5% anual. El pas presenta adems un crecimiento demogrfico superior al 1.5% por ao, y migraciones internas principalmente desde la sierra hacia la selva (Amazona peruana). Justamente con relacin al bioma amaznico, las inversiones van a tener un impacto muy severo, y el problema principal sern los impactos acumulativos que podra presentar este conjunto de inversiones que de alguna forma vienen ya siendo planificadas o implementadas. Esto es justamente lo que fue reseado por Marc Dourojeanni en la obra: Amazona peruana en 2021 en donde se trata de responder qu pasar con la Amazona luego si es que las inversiones previstas en infraestructura y recursos naturales ocurren efectivamente. Los impactos acumulativos de estas inversiones deberan ser una preocupacin importante para el pas, que sin embargo, sigue sin contar con un esquema de planificacin formal del uso del territorio y cuenta con esquemas de evaluacin de impacto ambiental sectorializados y sin experiencia de realizar evaluacin integrales sobre polticas pblicas.34 Justamente uno de los problemas ms resaltantes que levanta Dourojeanni es el hecho de que no exista mayor inconveniente en que se superpongan territorialmente las diversas inversiones que se promueven desde distintos sectores. Este es un problema mayor vinculado a los bosques, en vista que se promueve un manejo adecuado de stos, pero al mismo tiempo, podra estar buscndose implementar una inversin (prcticamente en el mismo ecosistema) sobre agrocombustibles en la cual se elimina cobertura de bosque primario para dar paso una inversin
33
VARGAS, Paola. El cambio climtico y sus efectos en el Per. Lima: Banco Central de Reserva del Per, Serie de Documentos de Trabajo, 2009, Pp. 26-36. 34 No se han utilizado oportunamente en el pas instrumentos como la evaluacin ambiental estratgica (EAE) para evaluar polticas pblicas o programas. Por ejemplo, en el caso de la carretera interocenica sur (parte de IIRSA) recin se efectu una EAE cuando el proyecto estaba en etapa de ejecucin.
16
en agroindustria de palma aceitera (Por ejemplo, el caso Barranquita en San Martn). Asimismo, se ha convertido una constante en el departamento de Madre de Dios, una de las regiones ms megadiversas de nuestra Amazona, observar como inversiones en ecoturismo, castaa o recursos forestales maderables, se ven perjudicadas por la aprobacin de petitorios mineros de minera pequea o artesanal, actividades autorizadas sin mayores consideraciones ambientales y sin compatibilizarlas con los planes de manejo forestales que han sido aprobados por el propio Estado para las actividades forestales. A estas actividades lcitas se suman otras tantas como la minera ilegal o los cultivos ilcitos. En el caso de la minera ilegal, que opera sin ningn derecho otorgado por el Estado y se instala en donde quiere, destruye las reas forestales a vista y paciencia de autoridades que poco pueden o quieren hacer. Salvo esfuerzos especficos encabezados por el Ministerio del Ambiente, Ministerio del Interior y Ministerio de Defensa en el mes de febrero de 2011 contra las grandes dragas,35 la minera ilegal lamentablemente est degradando reas forestales de una manera indiscriminada. Desde el mes de febrero de 2012, con motivo del otorgamiento de facultades al poder ejecutivo para legislar en materia de minera informal emitiendo una serie de decretos legislativos en contra de estas actividades. Estas normas buscan incrementar el marco regulatorio y punitivo contra las actividades ilcitas de minera que afectan la cobertura forestal. Las medidas aprobadas van desde la prohibicin del uso de dragas, hasta el incremento de las penas en el Cdigo Penal a quienes realicen o promuevan dichos ilcitos, pudiendo incluso el Estado proceder a la incautacin definitiva de las herramientas, maquinarias u otros bienes utilizados para la comisin de los mencionados delitos.36 Respecto a la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales, quiz uno de los problemas ms graves para el sector forestal sea la ausencia de informacin y la poca confiabilidad de la informacin existente. Actualmente en el pas no se cuenta con un sistema de catastro, ni tampoco con un inventario de bosques actualizado, por lo que es difcil o imposible tomar decisiones basadas en criterios tcnicos de gestin forestal. La implementacin de polticas pblicas de aprovechamiento sostenible de los bosques en el Per ha destacado siempre su importancia; sin embargo, no ha podido ser implementado hasta la fecha. Cuando se han tratado de promover polticas a favor de la reforestacin, en donde se consideraba la posibilidad de otorgar el incentivo de la propiedad privada para promover inversiones, la falta de informacin sobre el estado actual de las reas forestales, y los derechos existentes en ellas, hacia previsible que se pudieran deforestar y degradar reas con bosques primarios con el objetivo de que sean remplazados por monocultivos agroforestales. Esta situacin contina estando latente en el pas, dado que se sigue mencionando que existe una superficie de ms de 10 millones de hectreas deforestadas, pero no se tiene certeza acerca de dnde se encuentran dichas reas y si en ellas existen ttulos o posesionarios usando y viviendo de las tierras. La situacin puede originar un incentivo perverso consistente en impulsar la deforestacin de reas
35
El Ministerio del Ambiente realiza desde el 2010 y con ms nfasis a inicios del 2011, esfuerzos por enfrentar los graves problemas ambientales y sociales que produce la minera ilegal. En especial, trat de erradicar con la ayuda del Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior las ilegales dragas que se haban instalado en varios ros de Madre de Dios. Con relacin a la ilegalidad de las dragas. Ver: Isabel Calle Valladares. Consideraciones legales para la operacin de dragas en la Amazona en el desarrollo de la actividad minera artesanal y la pequea minera. Serie de Poltica y Derecho Ambiental N 21, SPDA. 36 Se trata de los Decretos Legislativos 1099, 1100, 1101, 1102 y 1103 que norma una serie de aspectos vinculados a la minera ilegal (con impacto principalmente en la Amazona peruana y en especial en el departamento de Madre de Dios en donde los impactos sobre los ecosistemas se han vuelto incontrolables para cualquier norma. La implementacin de dichos decretos y la presencia del Estado en las zonas afectadas ser fundamental para analizar la eficacia de las medidas implementadas.
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de bosques naturales. En ese sentido, desde hace algunos aos se ha venido intentando aprobar proyectos de ley vinculados al otorgamiento de propiedad para reas supuestamente deforestadas con el fin de que se reforesten, los mismos que de acuerdo a lo mencionado por Manuel Pulgar-Vidal y Jos Luis Capella,37 podran originar que se produzca dicho incentivo perverso a favor de deforestar. As, de acuerdo a lo explicado, uno de los principales problemas es la falta de un catastro adecuado de tierras que delimite las reas con aptitud para reforestar y los derechos de propiedad, posesin u otros existentes sobre dichas reas. 2. Mapeo de las polticas pblicas sobre cambio climtico.
CUADRO N 4: MAPEO DE LAS POLTICAS NACIONALES DE ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO. POLTICAS NACIONALES DE ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO Polticas Institucin que formula Institucin Nacional Norma Objetivos climticos la poltica responsable es El Consejo Nacional del Ambiente - CONAM (Hoy Estrategia Nacional MINAM), punto focal sobre Cambio tcnico de la CMNUCC y Climtico es de Estrategi presidiendo la Comisin obligatorio a Nacional de Cambio Documento rector de las DS N cumplimiento y Nacional Climtico, realiz las polticas y planes de 086debe ser incluida en de consultas necesarias al cambio climtico. Se viene 2003la formulacin de Cambio sector pblico y privado trabajando en la revisin y PCM las polticas, planes Climtico para la aprobacin de la actualizacin de la ENCC.38 y programas de los -ENCC ENCC, habiendo diferentes sectores recomendado la y gobiernos mencionada Comisin su regionales. aprobacin por el Poder Ejecutivo. El MINAM ha elaborado El MINAM es la Aborda el cambio la propuesta de Poltica institucin climtico especficamente DECRETO Nacional del Ambiente, responsable de a travs del Eje 1: Poltica SUPREM la cual fue sometida a dirigir, coordinar, Conservacin y Nacional O N consulta pblica ejecutar, supervisar Aprovechamiento de 012mediante publicacin y evaluar la Poltica Sostenible de los Recursos Ambient 2009efectuada en su portal Nacional del Naturales y de la e MINAM institucional el da 6 de Ambiente y de Diversidad Biolgica, a marzo del 2009, aprobar los planes, travs de su Objetivo No conforme con la programas y 7: Lograr la adaptacin de
37
PULGAR-VIDAL OTLORA, Manuel y CAPELLA, Jos Luis. Opinin legal de la SPDA en relacin al Proyecto de Ley 00840/2006-PE el mismo que propone modificar la Ley 28852, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lima, Per, 2008. La actualizacin de la ENCC es necesaria debido a: (i) Diez aos desde iniciado el proceso de elaboracin de la primera ENCC y siete desde su aprobacin, (ii) Cambios institucionales y normativos en casi una dcada, (iii) necesidad de involucrar activamente a los nuevos actores institucionales de la Comisin Nacional de Cambio Climtico, (iv) nuevos compromisos contrados como pas en el marco de las ltimas Conferencias de las Partes, (v) cambios en los escenarios de cambio climtico a nivel internacional y nacional, as como el nivel de conocimiento y los numerosos estudios sobre la materia (reseados en la Segunda Comunicacin Nacional), (vi) inters de las regiones de participar en la gestin descentralizada del cambio climtico. (planes de accin)
38
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Resolucin Ministerial N normatividad que se 049-2009-MINAM. requiera para el cumplimiento de la misma.
la poblacin frente cambio climtico establecer medidas mitigacin, orientadas desarrollo sostenible.
al y de al
El MINAM elabor una propuesta de Plan de Plan de Accin de Adaptacin y Accin RESOLUC Mitigacin frente al de ION Cambio Climtico, el Adaptaci MINISTE mismo que fue sometido n y RIAL N a consulta pblica Mitigaci 238mediante Resolucin n al 2010Ministerial N 060-2010cambio MINAM MINAM publicada en el climtico Diario Oficial El Peruano con fecha 16 de abril de 2010.
MINAM, gobiernos regionales , empresas, comunidades que realicen actividades vinculadas a la generacin de emisiones de GEI, al funcionamiento del mercado de carbono, al estudio e investigacin econmica y social de los riesgos e impactos del cambio climtico, a proyectos y acciones de desarrollo sectorial y regional que deben prever la adaptacin al cambio climtico.
Instrumento que describe la propuesta del MINAM para programas, proyectos y acciones prioritarias de corto y mediano plazo en relacin al cambio climtico. Este Plan constituye la primera aproximacin a los Lineamientos Estratgicos de Adaptacin y Mitigacin frente al Cambio Climtico que se est formulando al nivel de la Comisin Nacional de Cambio Climtico (CNCC), con base en los procesos de planificacin nacional, sectorial, regional y local y la consideracin de los impactos del cambio climtico.
MINAM ha elaborado la propuesta de Plan Nacional de Accin Poltica Ambiental - PLANAA El MINAM se Nacional DECRETO PER: 2011-2021, con el encargar de de SUPREM soporte tcnico de una coordinar, Accin O N Comisin Sectorial de supervisar, y evaluar Ambient 014Naturaleza Temporal, el Plan Nacional de al 2011creada por Resolucin Accin Ambiental PLANAA MINAM Ministerial N 191-2009- PLANAA PER 20112011 MINAM del 17 setiembre 2021. 2021 de 2009, la cual particip en la formulacin de este documento. Primera Comunic Comunic aciones CONAM (Hoy MINAM), liderado por la acin Nacional Comisin Nacional de Cambio Climtico. Nacional es de CC
Instrumento estratgico de gestin pblica en materia ambiental para implementacin de la Poltica Nacional del Ambiente. Entre sus metas prioritarias est la temtica de cambio climtico.
Publicada en junio del 2001
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Program as Nacional es de Mitigaci n PRONAM IS
Poltica Nacional de Adaptaci n
Poltica Nacional de Mitigaci
Desde su creacin en 2008, el MINAM, asume la responsabilidad de consolidar y agilizar la elaboracin de la SCNCC, elaboracin iniciada Segunda en el ex - CONAM en julio del ao 2006. Comunic Entidades como los Ministerios de Energa y Publicada en setiembre de acin Minas, Agricultura, Transporte y Economa y 2010 Nacional Finanzas, entre otras instituciones, asumieron del CC compromisos de ejecucin de estudios y participaron en actividades de capacitacin y difusin de informacin sobre cambio climtico en el marco de la elaboracin de la SCNCC. Tercera Comunic En 2011 inici su acin MINAM elaboracin Nacional de CC Existe la propuesta para la elaboracin de: (i) Proyectos de En generacin/cogeneracin propuest de energa elctrica en a. base a residuos Acciones agroforestales conectada nacional o no al SEIN, es de (ii) Programas de uso de mitigaci MINAG biomasa de bosques n del manejados, (iii) Programa cambio nacional de uso de climtico biodigestores en viviendas en rurales, (iv)Programa bioenerg nacional de uso de a biodigestores en medianas industrias lcteas y agropecuarias. Pilar 1: Informacin, investigacin e informacin sistemtica Pilar 2: Fortalecimiento de En capacidades, educacin y elaboraci Grupo Tcnico de Adaptacin (GTA) sensibilizacin n Pilar 3: Polticas, marco legal e instrumentos Pilar 4: Tecnologa Pilar 5: Financiamiento En etapa Sus tres lneas de accin: MINAM y los diferentes sectores, energtico, de (i) La integracin dentro industrial, de transporte, manejo de desechos validaci de un esfuerzo o el sector forestal, a travs de sus Ministerios n internacional con metas 20
ambiciosas de mitigacin.
(ii) Un enfoque en las reas donde existen cobeneficios, en trminos de crecimiento econmico, de mejoras ambientales locales y que busque aprovechar sinergias con el Plan Nacional de Adaptacin. (iii) Un incremento en la capacidad del Estado y la administracin pblica para enfrentar el problema, y de la sociedad civil peruana para percibirlo y actuar. Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010/ MINAN Elaboracin propia.
CUADRO 5: MAPEO DE LAS POLTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO QUE CONTRIBUYEN A LA ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO. POLTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO Polticas sectoriales Institucin que formula la poltica
Norma
Descripcin
Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011
Resolucin Ministerial N 0573-2010-AG
MINAG
Los objetivos del PESEM, se canalizan a travs de sus siete (7) ejes estratgicos: i) gestin del agua; ii) acceso a mercados; iii) capitalizacin y seguro agrario; iv) innovacin agraria, v) informacin agraria; vi) desarrollo rural y vii) forestal y fauna silvestre; orienta y ordena la intervencin del Ministerio de Agricultura con el objetivo de contribuir a mejorar la competitividad del Sector, lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y apoyar al pequeo productor rural agrario. Si bien no tiene objetivos climticos expresos, contribuyen de manera indirecta a la adaptacin y mitigacin de los efectos del cambio climtico.
21
Decreto Supremo Creacin de la N 031-2008-AG Direccin [Reglamento de General de Organizacin y Asuntos Funciones del Ambientales Ministerio de Agrarios Agricultura]. Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentario y Cambio Climtico
MINAG
Proponer planes, proyectos, programas y normas para la reduccin de la vulnerabilidad y su adaptacin al cambio climtico en el sector agrario en el marco de la ENCC.
Resolucin Ministerial N 0647-2008-AG
MINAG
Encargado de proponer la visin sectorial del cambio climtico en los sistemas productivos agrarios del pas y recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y la articulacin intersectorial para la adaptacin al cambio climtico mediante la reduccin de la vulnerabilidad del agro, con la finalidad de contribuir con la seguridad agroalimentaria del Per.
Ley de Recursos Hdricos
Ley 29338
La presente Ley tiene por finalidad regular el uso y gestin integrada del agua, la actuacin del Estado y los particulares en dicha gestin, as como en los bienes asociados a esta. La Ley crea: (i) el Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos; y, (ii) La Autoridad Nacional de Aguas (ANA), como ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Congreso de Sistema Nacional de Gestin de los Recursos la Repblica Hdricos. En el artculo 89, establece que el ANA, en coordinacin con la autoridad ambiental, debe desarrollar estrategias y planes para la prevencin y adaptacin a los efectos del CC y sus efectos sobre la cantidad de agua y variaciones climticos de orden local, regional y nacional.
En su artculo 172, establece que la ANA, en coordinacin con el MINAM, gobiernos regionales y locales, en cuyo territorio de presenten alteraciones en la disponibilidad Reglamento de Presidencia hdrica con respecto a los registros histricos, la Ley de Decreto Supremo de consejo de 6 que sean atribuibles a modificaciones en el Recursos N 001-201-AG Ministros clima, promover y coordinar la Hdricos MINAG implementacin de las acciones correspondientes para la ejecucin del Programa Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico.
22
Mediante Decreto Legislativo N 7 1065, se modifica la Ley de Residuos Slidos (LRS)
Decreto Legislativo N 1065
Poder Ejecutivo
Dispone que la gestin y el manejo de los residuos slidos de origen industrial, agropecuario, agroindustrial, de actividades de la construccin, de servicios de saneamiento o de instalaciones especiales, sean normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos reguladores o de fiscalizacin correspondientes Servir como un marco de referencia en la implementacin de acciones para la reduccin de la vulnerabilidad mediante un enfoque de prevencin y planificacin para el desarrollo agropecuario, y permitir identificar las medidas de adaptacin al cambio climtico para contribuir con la seguridad alimentaria
Plan de Gestin del Riesgo y Adaptacin a Oficio N 407los Efectos del 2009-AG-DM / 8 Cambio RM N 0165-2011Climtico en el AG Sector Agrario para el perodo 2012-2021 Programa de Riego Tecnificado (PRT)
MINAG GTTSACC
Ley N 28585
Promover a nivel nacional la tecnificacin del Congreso de riego en remplaz de los sistemas de riego la Repblica tradicionales a nivel nacional Su objetivo principal es promover el desarrollo sostenible de la agricultura a travs de la instalacin de sistemas de riego tecnificado en la costa y sierra, el Congreso de fortalecimiento de las organizaciones de la Repblica usuarios, el desarrollo de capacidades de gestin, de esta forma contribuye a la optimizacin de manejo de agua para riego, incrementando la productividad de la agricultura. Mediante Decreto Supremo N 004-2006-AG, artculo 2, se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ente rector en materia de riego tecnificado y ejecutor del Programa de Riego Tecnificado (PRT). Finalidad es garantizar los crditos otorgados por las instituciones financieras a los medianos y pequeos productores rurales organizados que orienten su actividad hacia mercados nacionales y/o internacionales dinmicos; as como financiar mecanismos de aseguramiento agropecuario, ofrecidos a 23
Ley N 28675 (2006) 10 Programa Subsectorial de Irrigaciones
D.S. N 004-2006AG
MINAG
Fondo de Garanta para Ley N 28939 - Ley Congreso de 11 el Campo y del N 28995 - Ley N la Repblica Seguro 29148 Agropecuario
travs del Sistema de Seguros, destinados a reducir la exposicin de los productores agropecuarios, tales como comunidades campesinas, nativas, pequeos y medianos agricultores, a riesgos climticos y presencia de plagas, que afecten negativamente su produccin y rentabilidad. Programa de Desarrollo Decreto 12 Productivo Legislativo N 997 Agrario Rural AGRORURAL Promueve el desarrollo agrario rural, a travs del financiamiento de proyectos de inversin pblica en zonas rurales en el mbito agrario en territorios de menor grado de desarrollo econmico, aprobados conforme a la normatividad vigente. Disear y ejecutar la estrategia nacional de innovacin agraria. responsable de desarrollar un nuevo enfoque a la investigacin, la innovacin, la extensin y la transferencia de tecnologa Un organismo pblico descentralizado del Ministerio de Agricultura, con autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera, es la autoridad nacional y el organismo oficial del Per en materia de sanidad agraria Su principal objetivo es favorecer el uso de la biomasa como fuente de energa, focalizando su accionar en beneficio de las reas rurales y la promocin de nuevos mercados
Poder Ejecutivo
13
INIA
Poder Ejecutivo
14
SENASA
Decreto Ley 25902
Plan Nacional 15 de Agroenerga 2009 2020
En propuesta
MINAG
Promueve la implementacin de acciones para la reduccin de emisiones de GEI provenientes del sector Agrario, como una contribucin a los esfuerzos de mitigacin 16 PRONAMI En elaboracin MINAG haba una economa baja en carbono y al fortalecimiento de las capacidades de los productos agrarios y mejorando la calidad de vida principalmente de la poblacin rural en condiciones de pobreza y pobreza extrema. Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010/ MINAN / MINAG Elaboracin propia.
CUADRO 6: MAPEO DE LAS POLTICAS DEL SECTOR FORESTAL QUE CONTRIBUYEN A LA ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO.
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POLTICAS DEL SECTOR FORESTAL Polticas sectoriales Norma Institucin que formula la poltica Descripcin Establece los objetivos estratgicos y resultados esperados respecto de la reforestacin en el Per. El primer resultado est ligado a la competitividad y sostenibilidad de las plantaciones forestales, el segundo a la promocin y fortalecimiento de servicios ambientales, el tercero a la incorporacin de la base social a la economa forestal, y finalmente afirma una poltica de fortalecimiento de capacidades. Los principales beneficios otorgados al amparo de la Ley N 27360 son de orden tributario, impuesto a la renta e impuesto general a las ventas, as como en materia de contratacin laboral. La fecha mxima de vigencia de los beneficios es el 31 de diciembre de 2021. En lo que respecta al impuesto a la renta, se les ha establecido una tasa del 15% para las rentas de tercera categora (50% menor al rgimen comn sin beneficios), as como depreciar en un 20% anual las inversiones destinadas a obras de infraestructura hidrulica y obras de riego. En lo relacionado al impuesto general a las ventas, tienen derecho a solicitar la recuperacin anticipada durante la etapa pre productivo, siempre que se traten de adquisiciones de bienes de capital, insumos, servicios y contratos de construccin. Finalmente, en relacin al rgimen laboral, en este aspecto se ha establecido una remuneracin mnima diaria de S/. 16.00 Nuevos Soles por cuando menos 4 horas de trabajo diarios, dicha remuneracin incluye todos las dos gratificaciones y la compensacin por tiempo de servicios, y se reajusta en proporcin al incremento de la remuneracin mnima vital. Asimismo se les reconoce un derecho de descanso vacacional de 15 das al ao (el rgimen comn es de 30 das). 25
Plan Nacional Resolucin 1 de Suprema N 02Reforestacin 2006-AG
Ministerio de Agricultura
Ley de promocin 2 del sector agrario
Ley N 27360
Aprueba el marco regulatorio para el aprovechamiento y conservacin del patrimonio forestal y de fauna silvestre nacional. La norma fue aprobada en el ao 2000 y derog el Decreto Ley N 21147 y sus reglamentos, el mayor cambio introducido fue la promocin de un sistema de concesiones a cuarenta aos Ley Forestal y para el aprovechamiento o conservacin 3 de Fauna Ley N 27308 de los bosques, las tierras de aptitud Silvestre forestal y la fauna silvestre, en superficies suficientes y adecuadas para un manejo a largo plazo, a diferencia del rgimen OSINFOR (Rol de anterior cuya implementacin estuvo supervisin) caracterizada por la proliferacin de contratos menores a 1,000 ha, en donde prcticamente slo se realizaban actividades extractivas y no de manejo. Ministerio de A nivel institucional, no se hace mencin a Agricultura (Rol las funciones de los gobiernos regionales, normativo y por cuanto la Ley N 27308 antecedi a gestin) todos los cambios normativos e institucionales destinados a la Gobiernos descentralizacin de las funciones en Regionales (Rol de Decreto materia forestal y de fauna silvestre, control, Reglamento Supremo N 014- administracin no situacin que ha tenido que irse 4 de la Ley N 2001-AG y adecuando a los cambios normativos desarrollado) 27308 modificatorias implementados hasta la fecha, lo cual ha generado que a la fecha seis gobiernos regionales ya ejerzan directamente las OSINFOR (Rol de funciones de gestin, administracin y supervisin) control de los recursos forestales y de fauna silvestre dentro de sus respectivas jurisdicciones. Ley de Seala que las actividades de promocin de reforestacin y agroforestera gozan de los la inversin o Ministerio de beneficios otorgados a la inversin privada 5 privada en Ley N 28852 Agricultura que regulan los Decretos Legislativos N reforestacin 662 y N 757, as como a los regulados por y la Ley N 27360. agroforestera Aprobada en julio de 2011, luego de un proceso participativo y de consulta previa Nueva Ley Ministerio de conducida por la Comisin Agraria del Forestal y de Agricultura (Rol 6 Ley N 29763 Congreso de la Repblica. La vigencia del Fauna normativo y ntegro de la norma est supeditada a la Silvestre gestin) aprobacin de su Reglamento, el cual aun est en proceso de elaboracin.
Ministerio de Agricultura (Rol normativo y gestin) Gobiernos Regionales (Rol de control, administracin no desarrollado)
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Propone una serie de reformas relativas al acceso al bosque, as como adecuaciones al actual contexto institucional y normativo en materia ambiental. Dentro de las reformas ms significativas en relacin al acceso al bosque, ha introducido dos figuras de Gobiernos aprovechamiento de recursos forestales Regionales (Rol de para pequeos titulares de extensiones no control, mayores a 100 ha, ha reformado la figura administracin) para realizar el aprovechamiento a travs de bosques locales administrados por las propias municipalidades. Asimismo propone una nueva manera de compatibilizar el ordenamiento forestal, las actividades econmicas, el nivel de inversin, as como los impactos a ser generados. En el plano institucional, propone la creacin de un Sistema Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, con la finalidad de consolidar el esfuerzo de las diversas instituciones vinculadas a la gestin de los bosques. Crea el Servicio Nacional Forestal OSINFOR (Rol de y de Fauna Silvestre - SERFOR, reconoce el supervisin) rol y participacin de los gobiernos regionales y del Ministerio del Ambiente en la gestin y diseo de polticas vinculadas a los recursos forestales y de fauna silvestre. Asimismo reconoce la importancia de los bosques frente al cambio climtico. En virtud de lo dispuesto en el artculo 51 literales e y q de la Ley N 27867, los gobiernos regionales son los responsables de otorgar derechos sobre los recursos forestales y de fauna silvestre, as como ejercer su administracin y control, en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, su Reglamento y otras disposiciones que dicte la autoridad nacional en materia forestal y de fauna silvestre (Ministerio de Agricultura). A la fecha slo seis gobiernos regionales han alcanzado la transferencia de funciones, a pesar de que el proceso ya culmin en los dems sectores. Los gobiernos regionales 27
Ley Orgnica de los 7 Gobiernos Regionales
Ley N 27867
Congreso de la Repblica (lo aprueba)
con competencia en materia forestal son: San Martn, Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Amazonas y La Libertad.
Ministerios (Lideran e implementan la transferencia de funciones en coordinacin con cada gobierno regional)
Dentro de los procedimientos a cargo de los gobiernos regionales con impacto en los bosques est el otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones para el aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre, la evaluacin y aprobacin de los planes de manejo, el control y registro de las actividades de transformacin, comercializacin y almacenamiento de productos forestales y de fauna silvestre, inclusive aquellos que hayan tenido transformacin primaria.
Gobierno Regional (Se debe preparar institucional, funcional y econmicamente para recibir las competencias sectoriales y ejecutarlas permanentemente) Establece el rgimen de adjudicacin de tierras rsticas a favor de personas naturales o jurdicas, en ambos casos de manera onerosa mediante un contrato de compra venta con reserva de propiedad a favor del Estado hasta que se cancele el precio pactado. Si bien es cierto la norma reconoce que sobre las tierras de aptitud forestal se deba respetar la ley especial (la misma que prevea y prev la no realizacin de agricultura o ganadera en tierras de aptitud forestal), sin embargo, debido al diseo del contrato, la mayor parte de las obligaciones estaban destinadas a cumplir labores agrarias y no forestales.
Ley de promocin de las 8 inversiones en el sector agrario
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Aprueba rgimen de estabilidad 9 jurdica a la inversin extranjera
Ley Marco para el crecimiento 10 de la Inversin Privada
Decreto Legislativo que modifica la Ley N 27446, Ley de 11 Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental
Reglamento de la Ley del Sistema 12 Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
Reconoce una serie de derechos y beneficios a favor de la inversin extranjera que se obligue a cumplir, en un plazo que no exceda de dos aos, metas de inversin de por lo menos US$ 500,000 Decreto Presidencia del (Quinientos mil Dlares de los Estados Legislativo N Consejo de Unidos de Norteamrica). Los beneficios 662 Ministros son otorgados mediante la suscripcin de convenios con el Estado Peruano, los cuales pueden ser: i) De estabilidad tributaria; ii) De libre disponibilidad de divisas; y iii) De no discriminacin. Establece el marco general que ofrece el pas para la inversin, el cual va desde la estabilidad del rgimen econmico, seguridad jurdica en materia tributaria, administrativa, inversiones, entre otros. Decreto Presidencia del Legislativo N Consejo de En trminos ambientales, debe resaltarse 757 Ministros que el presente Decreto Legislativo, institucionaliz el sistema sectorializado para la gestin ambiental, reconociendo dicha funcin en los respectivos Ministerios u organismos fiscalizadores. Ministerio del Publicado en el mes de junio de 2008, Ambiente (Rol introduce una serie de modificaciones a la normativo) Ley N 27446, debido a la actualizacin de la institucionalidad ambiental y su participacin en la gestin. Sin duda lo ms resaltante es que introdujo el Ministerios, Decreto concepto de la evaluacin ambiental gobiernos Legislativo N estratgica dentro del Sistema Nacional de regionales y locales 1078 Evaluacin del Impacto Ambiental, y en (autoridades consecuencia, la obligacin que las ambientales entidades pblicas evalen los impactos a encargadas de la ser ocasionados en razn del diseo o implementacin) implementacin de polticas, programas o proyectos impulsados o gestionados desde el sector pblico. Ministerio del Ambiente (Rol Desarrolla los alcances del Sistema normativo) Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental - SEIA, las actividades sujetas al Ministerios, Decreto sistema, as como la responsabilidad de gobiernos Supremo N 019regionales y locales los diferentes niveles de gobierno, 2009-MINAM estableciendo reglas generales para la (autoridades determinacin de la competencia de cada ambientales encargadas de la una de ellas. implementacin) 29
Primera Actualizacin del Listado de Inclusin de los Proyectos de Inversin sujetos al Sistema 13 Nacional
Resolucin Ministerial N 157-2011MINAM
de Evaluacin de Impacto Ambiental -
De acuerdo al Reglamento de la Ley del SEIA, el listado de actividades sujetas al sistema debe ser actualizado peridicamente. En la presente actualizacin, se han incorporado como actividades que requieren contar con al certificacin ambiental, con relevancia Ministerios, para el sector forestal, aquellas gobiernos relacionadas a la transformacin primaria regionales y locales de la madera, las concesiones forestales (autoridades (maderables, no maderables, ecoturismo y ambientales encargadas de la conservacin). implementacin) Ministerio del Ambiente (Rol normativo) El MINAM es la autoridad nacional ambiental, el Punto Focal para la Convencin sobre Cambio Climtico y autoridad cientfica de la Convencin CITES en materia de flora y fauna silvestre. De acuerdo a lo establecido por la Ley General del Ambiente, as como por su Ley de creacin, el MINAM establece las polticas para el desarrollo estratgico de los recursos naturales. En tanto est a cargo de la evaluacin, diseo y establecimiento de esquemas de compensacin o pagos por servicios ambientales, entre los cuales se considera al mecanismo REDD+, deviene en responsable de proponer los aspectos tcnicos relacionados con REDD+ y de coordinar con los entidades nacionales y sub nacionales (regionales), pblicas y privadas, que sean pertinentes. Desarrolla la estructura orgnica del MINAM, sobre las cuales se debe tener en cuenta las siguientes: Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas SERNANP: Organismo pblico especializado adscrito a la estructura orgnica del Ministerio del Ambiente cuya funcin principal es gestionar el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado SINANPE y asegurar el funcionamiento de dichas reas como un 30
SEIA
Decreto Legislativo 14 que crea el Ministerio del Ambiente
Ministerio del Ambiente
Reglamento de Decreto Organizacin 15 Supremo N 07y Funciones 2008-MINAM del Ministerio del Ambiente
Decreto Legislativo que crea el Organismo de Supervisin 16 de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre OSINFOR
Presidencia del Consejo de Ministros
sistema unitario. Con este fin promueve, otorga y regula los derechos por los servicios ambientales y otros mecanismos similares generados en el mbito de las reas naturales protegidas, al nivel nacional. Direcciones Generales. Tres divisiones del MINAM tienen incidencia directa en el tema de bosques y REDD+. La Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos (DGCCDRH) es el punto focal tcnico de Cambio Climtico y bajo su responsabilidad se desarroll y se implementar el R-PP. La Direccin General de Ordenamiento Territorial (DGOT) tiene bajo su responsabilidad la cartografa y zonificacin ambiental. La Direccin de Evaluacin, Valoracin y Financiamiento del Patrimonio Natural est desarrollando la poltica sobre compensacin de servicios ambientales y ser el ente rector de este tema. Publicado en junio de 2008, cre el Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre - OSINFOR, sobre la base de una Oficina que formaba parte de la estructura orgnica del Ministerio de Agricultura. A diferencia de su predecesora (que slo supervisaba contratos forestales con fines maderables), el organismo creado por el DL N 1085, est diseado para ser un rgano tcnico especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con el objetivo de supervisar y fiscalizar todos los derechos de aprovechamiento que se otorguen sobre los recursos forestales y de fauna silvestre en el marco de la ley de la materia. Debe considerarse que a diferencia de la administracin y control, funciones descentralizada y de competencia de los gobiernos regionales, la supervisin de los derechos otorgados sobre el bosque se mantiene en un rgano integrante del gobierno central. Cabe resaltar que dentro de las facultades otorgadas al OSINFOR estn las de ejercer la potestad sancionadora dentro del 31
Reglamento de Decreto 17 Organizacin Supremo N 065y Funciones 2009-PCM del OSINFOR
Presidencia del Consejo de Ministros
Programa Nacional de Conservacin Decreto de Bosques 18 Supremo N 08para la 2010-MINAM Mitigacin del Cambio Climtico
mbito de su competencia, declarar la caducidad de los derechos de aprovechamiento, as como exigir coactivamente la ejecucin de sus decisiones. Desarrolla la estructura orgnica del OSINFOR, el cual est dirigido por un Presidente designado por concurso pblico por un perodo de cuatro aos, quien es el encargado de la gestin administrativa del organismo. En lo que respecta a las acciones de supervisin, estas estn a cargo de dos direcciones de lnea, quienes instruyen los procedimientos administrativos en primera instancia. La segunda instancia administrativa est a cargo de un Tribunal compuesto por tres vocales, quien resuelve en ltima instancia los recursos impugnatorios interpuestos contra las decisiones de las direcciones de lnea. Creado en julio de 2010, tiene como objetivo central lograr la conservacin de 54 millones de hectreas de bosques con la finalidad de mitigar el cambio climtico. Una de sus estrategias de intervencin est conformada por la entrega de una compensacin econmica anual a favor de los ejecutores de las actividades de conservacin la cual asciende actualmente a S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales por hectrea conservada. Debe sealarse que el destino de la compensacin debe estar dirigido a la implementacin de actividades sostenibles que beneficien la conservacin de los bosques, por tanto no constituye una compensacin de libre disposicin. El programa est financiado por presupuesto pblico en un inicio, pudiendo recurrir a otras fuentes de financiamiento en el futuro, es por ello que la ejecucin de sus actividades viene siendo diseminada a lo largo del territorio nacional de una manera progresiva, habindose iniciado actividades en u primer momento con las comunidades nativas y pobladores asentados en Selva 32
Central.
Dictamen emitido por la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Proyecto de Afroperuanos, Ley de 19 Ambiente y Servicios Ecologa del Ambientales Congreso sobre los proyectos de ley 2386/2007CR y 3213/2008PE
Congreso de la Repblica
El Poder Ejecutivo present en el ao 2008 el Proyecto de Ley N 3213/2008-PE a fin de establecer el marco normativo necesario para facilitar la implementacin y desarrollo de esquemas de pago por servicios ambientales. Dicho proyecto estableca claramente el rol normativo del Ministerio del Ambiente, as como su calidad de ente rector sobre la materia, asimismo estableca los derechos y obligaciones de cada una de las partes que pudiesen conformar un esquema de pago por servicios ambientales. Hasta la finalizacin del mes de julio de 2011, no se logr discutir el proyecto de ley ante el Pleno del Congreso, por lo que de acuerdo al Reglamento del Congreso se archiv la iniciativa legal, al haberse instalado un nuevo Congreso el 28 de julio de 2011.
3. 3.1
Anlisis y evaluacin de las polticas de cambio climtico en el sector agropecuario y forestal Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011
En el 2010, mediante Resolucin Ministerial N 0573-2010-AG, se aprob el Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 (PESEM)39. El PESEM considera la problemtica del cambio climtico dentro del anlisis de tendencias nacionales, lo que resulta un hecho resaltante, toda vez que la versin anterior no actualizada no inclua el tema de cambio climtico en un apartado propio, sino dentro de las tendencias mundiales y sin mayor detalle. Sin embargo, aunque el PESEM considera las amenazas y vulnerabilidad del sector agropecuario a los efectos del cambio climtico, ha sido diseada con un enfoque centrado en aumentar la productividad agraria y combatir la pobreza, procurando que la agricultura del Per sea ms competitiva. No
39
En el ao 2007, el Ministerio de Agricultura inici la formulacin del Plan Estratgico Sectorial Multianual 2007-2011, donde se definieron objetivos y metas orientados a mejorar la competitividad sectorial, sobre la base de escenarios con indicadores econmicos favorables al crecimiento. Sin embargo, al poco tiempo de aprobado e implementado dicho documento de orientacin, se produjo la crisis internacional y si bien sta no trajo consecuencias graves a la economa nacional, desaceler el crecimiento previsto a nivel nacional y a nivel sectorial afectando las metas planteadas en el Plan Estratgico. Asimismo, se dieron cambios institucionales a raz de la nueva Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura y su restructuracin organizativa; as como los avances en materia de descentralizacin (transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales). En ese sentido, se hizo necesaria la actualizacin del Plan Estratgico.
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obstante, sus objetivos y lineamientos de poltica orientados a un desarrollo sostenible de la actividad agraria, si bien no tienen expresamente objetivos climticos, contribuirn significativamente a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Antes de entrar a analizar los objetivos del PESEM, es necesario mencionar que a raz de la nueva Ley de Organizacin y Funciones del MINAG, aprobada mediante Decreto Legislativo N 997, se dieron cambios institucionales en el sector agropecuario. Como parte de la restructuracin organizativa se crean como organismos adscritos al MINAG: (i) la Autoridad Nacional de Aguas (ANA), responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestin integrada y sostenible de los recursos hdricos; (ii) el Programa de Desarrollo Productivo Agrario y Rural AGRORURAL, como unidad ejecutora adscrita al Viceministerio de agricultura; y, (iii) el Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA)40, encargada de disear y ejecutar la estrategia nacional de innovacin. El PESEM establece tres objetivos de poltica agraria: (i) elevar el nivel de competitividad agraria, (ii) promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad; y, (iii) lograr el acceso a los servicios bsicos y productivos por parte del pequeo productor agrario. Para el logro de sus objetivos ha establecido siete ejes estratgicos: gestin del agua, acceso a los mercados, informacin agraria, capitalizacin y seguros, innovacin agraria, desarrollo rural; y, recursos forestales y fauna silvestre, tal como se resume en el cuadro siguiente: CUADRO N 6: EJES ESTRATGICOS PRIORIZADOS EN EL PESEM 2007 2011 EJES Objetivo Especfico ESTRATGICOS 1. Gestin Agua 2. Acceso mercado del Incrementar la eficiencia de la gestin del agua y el uso sostenible de los recursos hdricos. al Desarrollar mercados internos y externos para orientacin de la produccin agropecuaria y agroindustrial. la
Fomentar el desarrollo de los servicios financieros y 3. Capitalizacin y seguro y apoyar con fondos concursales no rembolsables a seguros agrarios pequeos y medianos agricultores. 4. Innovacin Incrementar la adopcin de tecnologas en el agro. agraria Desarrollar un sistema de informacin agraria destinada a 5. Informacin cubrir una amplia cobertura de usuarios y de utilidad para la agraria toma de decisiones de los productores agropecuarios. Focalizar la intervencin del sector pblico en zonas de pobreza, principalmente en Sierra y Selva, bajo un enfoque 6. Desarrollo rural territorial y multisectorial. 7. Recursos Consolidar el manejo sostenible para el aprovechamiento forestales y de de los recursos forestales y de fauna silvestre, asegurando la Fauna silvestre conservacin de la
40
Antes del DL N 997, tena el nombre de Instituto Nacional de Investigacin Agraria, la referida norma modifica el nombre a Instituto Nacional de Innovacin Agraria.
34
biodiversidad y su entorno ecolgico de los ecosistemas forestales. Fuente: Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011. Elaboracin propia. Al respecto de los objetivos del presente informe, se analizaran aquellos ejes estratgicos que guardan mayor relacin con las medidas de adaptacin y mitigacin al cambio climtico, que son los referidos a gestin del agua, seguros agrcolas, innovacin agraria, informacin agraria, desarrollo rural y recursos forestales y fauna silvestre. Para cumplir con los objetivos propuestos, el PESEM determina en su diseo y estructura la implementacin de una serie de instrumentos de poltica. En el siguiente cuadro, se enumeran los instrumentos de poltica de los ejes estratgicos a analizar, y se especfica si los mismos contribuyen de manera favorable a la mitigacin y/o adaptacin a los efectos CC. CUADRO N 7: INSTRUMENTOS DE POLTICA PARA CUMPLIMIENTO DE LOS EJES ESTRATGICOS DEL PESEM. EJES Objetivo Instrumentos de poltica ESTRATGICOS climtico Mitigaci Adaptaci n n Gestin del Agua Autoridad Nacional de Aguas X Ley de Recursos Hdricos (LRH) Reglamento de la LRH Programa Subsectorial de Irrigacin (PSI) Programa de Riego Tecnificado Innovacin Agrcola Seguro Agrario INIA Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario Agro-protege Seguro Agrario Catastrfico Seguro Agrario para campaa 2011-2012 Informacin Agrcola SENAMHI IV Censo Agropecuario (CENAGRO) Desarrollo Rural AGRORURAL X Recursos Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el forestales y Alivio de la Pobreza en la Sierra Fauna Silvestre Programa Nacional de Manejo y Conservacin de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos - X PRONAMACHS Fuente: Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011 /MINAG. Elaboracin propia.
X X X X X X X X X X X X X X X X
35
Para cumplimiento del PESEM, el ao 2011 el MINAG asign un Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de S/. 1,053 millones.
3.1.1
Gestin del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Sub-sectorial de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT).
Sobre la gestin del agua, se han hecho avances en el marco normativo de los recursos hdricos, en el 2008 se crea la Autoridad Nacional de Aguas, y se reestructura el Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos, ms adelante se analizar con mayor detalle la normativa referidas a los recurso hdricos. Sobre los sistemas de riego, desde el 2003 el Per cuenta con una Poltica y Estrategia Nacional de Riego, aprobada mediante Resolucin Ministerial N 0498-2003-AG, la misma que tiene una duracin de diez aos desde su creacin; para su elaboracin se instaur mediante Decreto Supremo N 060-2002-AG la Comisin Tcnica Multisectorial de Riego, integrada por los Ministerio de Agricultura, Vivienda, Economa y Finanzas. A puertas de cumplirse los diez aos desde la aprobacin de la Poltica y Estrategia Nacional de Riego es necesario que el sector agrcola, con la participacin de los otros sectores, los gobiernos regionales y locales adece y actualice las polticas de riego al nuevo Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos y a las circunstancias ambientales y sociales que actualmente vienen ocurriendo en el pas y que agravan el problema de estrs hdrico. Asimismo, cabe agregar que la Poltica y Estrategia Nacional de Riego no incluye objetivos explcitos para la adaptacin y mitigacin de los efectos del cambio climtico41, pese a ser un tema de vital importancia para la gestin del agua. En el marco de las metas y objetivos de la Poltica y Estrategia Nacional de Riego en el Per, se crea en el 2005, mediante Ley N 28585, el Programa de Riego Tecnificado (PRT) con el objetivo de promover a nivel nacional la tecnificacin del riego en remplaz de los sistemas de riego tradicionales a nivel nacional. Mediante Decreto Supremo N 004-2006-AG se reglamenta todas las iniciativas del sector pblico en materia de riego tecnificado y se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ejecutor del PRT. Asimismo, el reglamento dispone que de forma articulada con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, dentro de sus respectivos mbito territoriales, tienen a su cargo la promocin, planificacin y ejecucin, de programas y proyectos para el uso de riego tecnificado. Sobre el PSI, este es un rgano descentralizado del MINAG, creado en el 2006, mediante Ley N 28675 y mediante D.S. N 004-2006-AG se le designa como ente rector en materia de riego tecnificado y ejecutor del PRT. El PSI tiene como objetivo principal promover el desarrollo sostenible de la agricultura a travs de la instalacin de sistemas de riego tecnificado en la costa y sierra, el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, el desarrollo de capacidades de gestin, de esta forma contribuye a la optimizacin de manejo de agua para riego, incrementando la productividad de la agricultura42. El PSI, inaugur recientemente una moderna bocatoma en el
41
La Poltica y Estrategia Nacional de Riego, fue publicada el 10 de junio de 2003, meses antes de la publicacin de la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, sta ltima fue publicada el 23 de octubre de 2003. Desde su publicacin no se han hecho cambios ni adecuaciones a los objetivos de la ENCC que deben regir para todos los planes y polticas nacionales. 42 Mayor informacin sobre los proyectos y actividades de la PSI, disponible en su portal web: http://www.psi.gob.pe/home.asp#page.asp?idMenu=1100&id=11
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ro Caete, el objetivo especfico de esta obra es incrementar la oferta de agua para mejorar el riego de 4, 313 hectreas de cultivos43. 3.1.2 Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) y Seguro Agrcola Catastrfico.
Respecto al eje estratgico de seguro agrario, se ha hecho avances en el cumplimiento de los objetivos. En 2006, se crea El Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) 44 y en el 2009, a travs de Resolucin Ministerial 513-2009-AG que aprueba la tabla de aplicacin de Cofinanciamiento al pago de la prima de seguros para la campaa agrcola agosto 2009 - julio 2010, es la norma que finalmente da vida al seguro Agro-Protege. Agro-protege, nace con el respaldo del FOGASA, con un fondo inicial de 40 millones de dlares. Este seguro es ofrecido a travs de las compaas aseguradoras y ofrece a los agricultores agropecuarios proteccin a sus cultivos y ganadera ante riesgos climticos tales como heladas, sequas, inundaciones, huaycos, bajas temperaturas, plagas y enfermedades, a travs de diferentes esquemas de aseguramiento que se adaptan a sus necesidades y a la realidad de cada regin. Entre las modalidades del seguro ofrecidas por Agro-protege, y que guarda mayor relacin con los objetivos climticos, es el Seguro Agrcola Catastrfico, una iniciativa del MINAG, dentro de su poltica para el manejo de riesgos climticos, que permite a los agricultores de subsistencia contar con un seguro agrario cuya prima es totalmente pagada por el Estado. El Seguro Agrcola Catastrfico fue diseado para proteger Agricultores de menores recursos, principalmente de subsistencia, con el propsito de mitigar las perdidas de los agricultores de una zona agrcola determinada ante eventos climatolgicos y biolgicos adversos.45 Es un seguro con evaluacin de daos y ajuste de siniestro en campo mediante seleccin aleatoria de lotes sembrados por vereda agrcola asegurada y los gobiernos regionales cuentan con aporte de los recursos del FOGASA para el pago de las plizas de seguro para canalizar apoyos econmicos a productores afectados por eventos climticos, mitigando sus prdidas, sin afectar el presupuesto pblico o generar endeudamiento.46 Sobre los objetivos logrados del Seguro Agrcola Catastrfico, para la campaa agrcola 20092010, las regiones beneficiadas fueron Apurmac, Huancavelica, Cusco, Ayacucho, Hunuco, Cajamarca y Puno, a travs de la Compaa de Seguros La Positiva que indemniz un monto total de 6,766, 273 nuevos soles en favor de los productores de stas regionales, siendo la primera vez que productores de subsistencia reciban una compensacin econmica por la
43 44
Revista Agronoticias, AO XXXIII, N 374, pp. 36, Lima. Ley N 28939 crea el Fondo de Garanta para el Campo; la Ley N 28995, ampla la finalidad del Fondo de Garanta para el Campo, y modifica su denominacin a Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario; la Ley N 29148, que establece la implementacin y el funcionamiento del Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario. 45 El Seguro Agrcola Catastrfico cubre sequa, exceso de humedad, helada, bajas temperaturas, inundacin, avalancha, granizo, incendio, vientos fuertes, altas temperaturas, falta de piso para cosechar, plagas, depredadores y enfermedades. 46 MALPARTIDA, Gustavo. Seguros agrarios: Experiencia del Ministerio de Agricultura. En: Memorias Taller Nacional Incorporacin de la Gestin del Riesgo y/o Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agropecuario. Lima, 19 y 20 de marzo, 2009. pp. 29.
37
prdida de sus cultivos a consecuencia de eventos climticos,47 se asegur un total de 490,069 ha. de cultivo. Para la campaa 2010 2011, las regiones beneficiadas fueron Apurmac, Huancavelica, Cusco, Ayacucho, Hunuco, Cajamarca, Puno y Pasco; se aseguro un total de 442,210 hectreas de cultivos. Asimismo, en el mes de marzo del presente ao, mediante Decreto de Urgencia N 004-2012, el gobierno central autoriz la transferencia de 40 millones de nuevos soles al FOGASA como medida extraordinaria de carcter econmico para garantizar la implementacin del Seguro Agrcola Catastrfico para la campaa agrcola 2011-2012. El seguro buscar cubrir el riesgo en ocho regiones de extrema pobreza rural como son Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Pasco y Puno, y se proyecta beneficiar a ms de 100 mil productores de esas regiones, con el objetivo de reducir la exposicin de los productores a los efectos catastrficos de los cambios climticos en la campaa agrcola 2011-2012 y que afectan principalmente a la actividad agrcola de subsistencia.48 Desde la implementacin del mismo en el 2009 (hace dos campaas agrcolas), se ha logrado beneficiar a 130,500 productores de escasos recursos, ubicados en las regiones ms pobres del territorio nacional y que desarrollan una actividad agrcola de subsistencia.49
3.1.3
Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA)
El INIA es un organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura, cuyos principales objetivos estn enfocados en la investigacin para el desarrollo de tecnologas, conservacin de recursos genticos y trasferencia de tecnologas al sector agropecuario; en ese sentido, tiene la tarea de generar, transferir y articular las tecnologas para el desarrollo sostenible del agro nacional, mejorando la competitividad de los agricultores. Cuenta con 13 estaciones experimentales en las tres regiones del pas. El INIA, a travs de su Direccin de Investigacin Agraria, desarrolla Programas Nacionales de Investigacin, cuyos objetivos en el plano agrcola, son el desarrollo de investigaciones para el mejoramiento gentico y uso eficiente de los recursos del agua, suelo y energa; viene desarrollando el Programa Nacional de Investigacin del Arroz, programa que tiene como objetivo dos aspectos fundamentales: (i) desarrollar variedades estables de alta productividad y alta calidad de grano, con resistencia a las principales plagas y enfermedades del cultivo y adaptadas a las mayores reas arroceras del pas; y, (ii) desarrollar prcticas de manejo integrado del cultivo que privilegien el uso ms eficiente de insumos y plaguicidas, para la reduccin de los costos de produccin, minimizando los riesgos de contaminacin ambiental y de proliferacin de nuevas plagas.50 Asimismo, vienen desarrollando tecnologas para incrementar la eficiencia del uso de agua en sistemas de produccin basados en arroz.51
47 48
Revista Agronoticias, AO XXXII, N 363, pp. 35, Lima. Ibdem. 49 Revista Agronoticias, AO XXXIII, N 374, pp. 18, Lima. 50 Respecto a los avances del Programa, en el 2010, se insert el genotipo Arroz INIA 509 La Esperanza; su inclusin en el sector agrario tiene como propsito contribuir al mejoramiento de la cadena agroproductiva del arroz para las condiciones de riego de la selva peruana. Adems, tiene buena calidad de grano y un aceptable nivel de resistencia a las principales enfermedades del arroz. Asimismo, entre otros, se implement El Programa Nacional de Investigacin en Arroz (PNI Arroz), del INIA - EEA. San Roque INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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En el plano pecuario, se enfoca en el mejoramiento de pasturas y forrajes, mejoramiento gentico del ganado, y tecnologas reproductivas avanzadas. En la zona altoandina del pas, la calidad de los pastos naturales tiene baja calidad nutricional, es as que a travs del Programa Nacional de Innovacin Agraria en Pastos y Forrajes (INIA Pastos y Forrajes) se han desarrollado tecnologas que permitan el mejoramiento de praderas para incrementar la produccin, productividad, rentabilidad y calidad de los pastos. Al incrementar la calidad de las pasturas, se incrementa la calidad nutritiva de stas.52 Incrementando la calidad de las pasturas, se puede disminuir las altas emisiones de metano generadas por la fermentacin entrica, estas emisiones son causadas principalmente debido a la pobre calidad del forraje; en ese sentido, tcnicas ganaderas diversas pueden contribuir a mejorar la produccin de forraje o su utilizacin permitiendo mayor produccin de leche con menor emisin de metano en zonas pastoriles.53 En el contexto de cambio climtico, el tema de seguridad alimentaria, es una de las preocupaciones que el INIA ha integrado en sus actividades para que el Per no solo conserve sino haga uso sostenible de sus recursos genticos, asimismo se enfoca en la reduccin de emisiones por deforestacin y degradacin de bosques y servicios ambientales.54 El INIA, viene realizando talleres y conferencias con el inters de dar a conocer entre los agricultores y ganaderos los impactos ambientales sociales y econmicos que gradualmente viene generando el cambio climtico en el pas, as como de promover las estrategias y propuestas tecnolgicas que viene realizando y que contribuyen a amortiguar los efectos del cambio climtico, as como realizar espacios de intercambio de experiencias sobre la crianza y cultivo frente a variaciones climticas.55 En el marco del Plan Estratgico Institucional 2010 2014 del INIA, uno de los objetivo es promover el desarrollo del fortalecimiento y la innovacin tecnolgica en la agricultura nacional para contrarrestar la vulnerabilidad alimentaria nacional e incrementar los niveles de competitividad de la produccin agraria del pas, esto en concordancia con la estrategia del PESEM de fortalecer las capacidades del INIA y su relanzamiento como el agente sectorial responsable de desarrollar un nuevo enfoque a la investigacin, la innovacin, la extensin y la transferencia de tecnologa. En el cuadro siguiente se muestra el Presupuesto Institucional de Apertura, destinado al INIA, en los ltimos aos. CUADRO N 8: PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA DEL INIA. PRESUPUESTO Instituto Nacional de Innovacin 2009 2010 2011
2012
Iquitos, que viene realizando actividades de investigacin en coordinacin con la sede del programa y estaciones experimentales de El Porvenir (Tarapoto), Pucallpa (Pucallpa) y Vista florida (Chiclayo). 51 En los resultados del proyecto Desarrollo de alternativas para incrementar la eficiencia del uso de agua en sistemas de produccin basados en arroz, destacan el uso de variedades de arroz que tengan menor ciclo vegetativo, ya que al tener esa caracterstica se podr reducir el consumo de agua. 52 INIA present una propuesta tecnolgica para los pequeos productores de las zonas altoandinas del pas, la cual incrementa la calidad nutritiva de las praderas nativas a travs de la incorporacin del trbol blanco con prcticas de labranza mnima. El trbol blanco es tolerante a las heladas y tiene una buena adaptacin sobre los 4,000 metros sobre el nivel del mar, altitudes donde otros pastos, como la alfalfa, no prosperan. Con el uso de la tecnologa se logra aportar 40% de forraje adicional excelente calidad nutritiva en pastos naturales. La aplicacin de esta propuesta tecnolgica del INIA requiere de una mnima inversin por parte del pequeo productor. Para una hectrea se utiliza dos kilogramos de semilla de trbol blanco, con un costo mximo de S/. 596. Esta tecnologa genera una rentabilidad estimada de 165% para el productor. Informacin disponible en: www.inia.gob.pe 53 GOMEZ, Carlos y FERNNDEZ, Melisa. Los impactos del cambio climtico sobre el agua y el manejo de los recursos naturales. Anlisis comparativo de las emisiones de metano y el efecto del cambio climtico sobre la ganadera en el Per. agosto 2009. Cusco Per. 54 En 2010, organizo el Congreg XXIV Congreso de la Asociacin Latinoamericana de La Papa, donde se remarc el papel que tendr el cultivo de la papa dentro de la seguridad alimentaria mundial y la importancia del estudio y revaloracin de su diversidad. 55 En agosto del 2011 organiz la video conferencia Impacto y Consecuencias del Cambio Climtico en la Agricultura, la misma que estuvo dirigida a los productores agrarios e instituciones publicas y privadas del sector agrario regional y nacional.
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Agraria INIA S/. S/. S/. PIA* 73.809.857 S/. 71.763.543 55.198.461 45.981.000 *Presupuesto Institucional de Apertura Fuente: http://www.inia.gob.pe/transparencia/presupuestal/presupuesto/calendario/PIM.htm Elaboracin propia De los presupuestos destinados en los ltimos aos al INIA, se aprecia que el monto ha sido decreciente en los ltimos cuatro aos; del 2009 al 2012 el PIA se reduce en aproximadamente un 37%. Pero esta reduccin de presupuesto, no es algo reciente. A los inicios de los 80s el INIA (antes llamado INIPA), era una las instituciones de investigacin mejor equipadas y financiadas de Amrica Latina, contaba con personal altamente calificado y suficiente presupuesto, donde se gener mucha de la informacin que es usada en la actualidad. Desde 1985 en adelante, el INIA fue siendo sistemticamente privado de recursos por los gobiernos de turno. Durante los 10 aos que dur el gobierno del expresidente Fujimori, se inicio una poltica de reduccin del presupuesto del INIA, que gener la reduccin del nmero de Estaciones Experimentales. Hoy el INIA, carece de un nmero suficiente de investigadores y adolece de bajo presupuesto, lo que no corresponde con los objetivos del PESEM, toda vez que se destina un presupuesto cada vez menor, contrario a los objetivos de fortalecer las capacidades y labor del INIA. 3.1.4 Informacin Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO:
Sobre los avances en informacin agraria, el sector agro hace uso de la informacin proporcionada por el Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI).56 El SENAMHI es una entidad creada en 1969, a travs del Decreto Ley N 17532 Ley Orgnica de la Presidencia de la Repblica57, hoy se encuentra adscrita al MINAM y es la institucin encargada de ejecutar y coordinar las actividades meteorolgicas e hidrolgicas para satisfacer las necesidades internas del pas. La informacin desarrollada por el SENAMHI es de vital importancia al sector agricultura, uno de los sectores ms vulnerable a los cambios climatolgicos. Sin embargo, actualmente el SENAMHI cubre solo el 39% del pas, mucho menos que en pases como Colombia, Ecuador y Chile,58 lo anterior afecta sobremanera no solo para el desarrollo del sector agro, sino del desarrollo del pas, toda vez que el comportamiento de los factores climticos y del agua resulta determinante para planificar un desarrollo nacional sobre la base de informacin cierta, clara, accesible que de mayor seguridad al momento de disear e implementar las polticas pblicas nacionales y
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El SENAMHI creado en 1969, es el encargado de ejecutar y coordinar las actividades meteorolgicas e hidrolgicas del pas. Cuenta con 800 estaciones de observacin meteorolgica distribuidas en 13 direcciones regionales que abarcan la totalidad del pas. A partir del 2001, y mediante un proyecto con el Banco Mundial y una cooperacin multisectorial, se ha fortalecido la red de estaciones con el fin de monitorear el fenmeno de El Nio. La informacin derivada de la nueva red de estaciones ha permitido generar un sistema de alerta temprana con informacin en tiempo real, efectuar estudios de balance hdrico, apoyar el desarrollo productivo y estudiar el impacto del cambio climtico (Ordez, 2009). 57 Norma derogada por la Sexta Disp. General y Trans. del Decreto Legislativo N 217, publicado el 15 junio 1981. 58 Revista Agronoticias, AO XXXII, N 363, pp. 28, Lima.
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sectoriales. Para lo cual es necesario que el Estado destine un mayor presupuesto para el cabal cumplimiento de las actividades del SENAMHI. Respecto a avances en la generacin de informacin del sector agropecuario, se ha formado la Comisin Consultiva del IV Censo Nacional Agropecuario (IV CENAGRO), creada mediante Resolucin Suprema N 004-2012-AG, el IV CENAGRO se llevar a cabo entre septiembre y octubre del presente ao. La realizacin del IV CENAGRO, permitir contar con informacin actualizada sobre la estructura del sector agropecuario de aproximadamente 1800 distritos de todo el territorio nacional, mediante el recojo de las declaraciones de todos los productores agropecuarios, lo que beneficiar a todo el agro del pas. Es una accin necesaria, dado que el ltimo censo se realiz hace dieciocho aos, en vez de diez de lo normalmente previsto, el actual censo se realiza con ocho aos de atraso. La informacin que se obtenga servir para la elaboracin de programas y planes que respondan a las necesidades del sector agropecuario. Es importante crear una lnea base a partir de la cual se empiecen a tomar acciones concretas para la adaptacin y mitigacin al cambio climtico, para ello es necesario un mayor impulso del MINAG en la generacin de informacin actualizada relevante para el desarrollo sostenible de la actividad agropecuaria. 3.1.5 El Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA
El SENASA, fue creado en 1992 por el Decreto Ley 2590259 y mediante Decreto Supremo N 0082005-AG se aprueba su Reglamento de Organizacin y Funciones. El SENASA es un organismo pblico descentralizado del Ministerio de Agricultura, con autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera, es la autoridad nacional y el organismo oficial del Per en materia de sanidad agraria. El SENASA, mantiene un sistema de Vigilancia Fitosanitaria y Zoosanitaria, que protegen al pas del ingreso de plagas y enfermedades que no se encuentran en el Per. Ente responsable de cautelar la seguridad sanitaria del agro nacional. Actualmente, SENASA viene elaborando una gua de plagas y enfermedades generadas por efecto del cambio climtico, basndose en informacin generada en sus 34 dependencias a nivel regional y en las acciones de sus escuelas de campo. 3.1.6 Desarrollo rural y AGRORURAL
Sobre el desarrollo rural, en el 2008, se cre mediante Decreto Legislativo N 997, el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural AGRORURAL, el cual est articulada con la gestin integrada de las cuencas y el desarrollo productivo de las zonas ms pobres del pas, donde se asientan los agricultores de subsistencia, brinda apoyo financiero, asistencia tcnica, desarrollo de la innovacin, fomento de la asociatividad, creacin de capacidades, desarrollo y acceso a mercados, y alianzas estratgicas pblico-privadas con gobiernos regionales, gobiernos locales, ONGs, empresas privadas y productores.60 Segn el Plan Operativo Institucional del 2011,61 se destin a AGRORURAL, un monto de S/. 141, 556, 022 millones de Nuevos Soles.
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Artculo modificado por el Artculo 1 de la Ley N 28076, publicada el 26-09-2003; y, posteriormente derogado por el decreto legislativo 997.
60
LEIVA, M. Poltica agraria y seguridad alimentaria frente al cambio climtico: retos del sector agrario en el Per. En: Memorias Taller Subregional La Incorporacin de la Gestin del Riesgo en la Planificacin, Inversin Pblica, la Proteccin Financiera de Activos Frente a Desastres y en el Sector Agropecuario. Proyecto PREDECAN. 19 y 20 de marzo de 2009, Lima, Per, 52 pp. 61 Disponible en: http://www.agrorural.gob.pe/dmdocuments/POI_2011_I.pdfcin
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Asimismo, se viene desarrollando el proyecto Recuperacin de Andenes como Mecanismo de Adaptacin al Cambio Climtico y Seguridad Alimentaria, cuyo objetivo es contribuir a la adaptacin al cambio climtico, seguridad alimentaria y a la reduccin de la pobreza en las familias y comunidades campesinas de la Sierra, asentadas en zonas con andenes afectados por el cambio climtico; el proyecto abarca las regiones de Puno, Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Cusco, Lima, Junn y Amazonas. Existen ms de 270,000 ha. de andenes por reconstruir, que en caso de ser rehabilitadas, aumentaran la frontera agrcola Nacional, en 18%.62 3.1.7 PRONAMI Agrario
El sector agrario es un importante emisor de GEI, sin embargo no cuenta con un programa de mitigacin para reducir o evitar mayores emisiones de GEI. Actualmente se viene elaborando el PRONAMI Agrario, conocido internacionalmente como NAMA, que promueve la implementacin de acciones para la reduccin de las emisiones de GEI provenientes del sector Agrario. Sus objetivos especficos se alinean en tres temas: (i) Elaboracin de un Sistema de Inventario de GEI provenientes del sector agrario; (ii) identificacin e implementacin de mejores prcticas para la produccin agraria; (iii) fortalecimiento de capacidades a nivel institucional, sector pblico, privado para la mitigacin de GEI. 3.1.8 Las polticas de reforestacin en el Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 (PESEM)
Las metas planteadas por el Ministerio de Agricultura en su Plan Estratgico Multianual 2007 201163, en el cual se plantea como meta al 2011 mejorar la conservacin de cuencas a travs de la reforestacin de 99,5 mil hectreas. Resulta particular que la poltica de reforestacin dentro de dicho plan estratgico, slo se establezca bajo un objetivo de proteccin de cuencas, es decir, dentro de una poltica de manejo del recurso hdrico y no se haya complementado con polticas similares dentro del sector forestal, que tambin son competencia del MINAG. Dentro del perodo 2007 2011 el MINAG planific invertir un total de S/. 350230,723 Nuevos Soles en la reforestacin de 194,360 hectreas a travs del Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra, S/. 14641,230 Nuevos Soles para la promocin de la reforestacin a nivel de los gobiernos regionales, con una meta de 9,000 ha reforestadas para la proteccin de cuencas, y S/. 14480,410 Nuevos Soles para reforestar un total de 5,000 ha para la captura de carbono.64 Las metas sealadas en el citado plan deban ser alcanzadas, en el primer caso, por el Programa Nacional de Manejo y Conservacin de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos PRONAMACHS, ejecutado por AGRORURAL (Programa de Desarrollo Rural del Ministerio de
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Mayor informacin en el portal del MINAG, accediendo al siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/especiales/comisionmultisectorial-de-bioenergia/agricultura-y-competitividad-en-un-contexto-de-cambio-climatico 63 Ver pgina 69. 64 MINISTERIO DE AGRICULTURA, Plan Estratgico Sectorial Multianual de Agricultura 2007 2011. p 55.
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Agricultura), mientras que las otras dos metas mencionadas deban ser ejecutadas por la Direccin General para la Competitividad Rural del citado Ministerio. En lo que respecta a la meta asumida por AGRORURAL, de acuerdo al Informe de Avance del Plan Operativo Anual 2011 - II Trimestre65, hasta ese perodo se lograron instalar 122 mil hectreas en 18 regiones, con la produccin de 230 millones de rboles. Asimismo, seala que segn el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA, la experiencia ha sido exitosa, ubicando al Per en el primer lugar de Sudamrica y noveno a nivel mundial entre los pases con mayor nmero de rboles plantados. Como se ha podido apreciar, la mayor carga presupuestal del Ministerio de Agricultura en lo que respecta al tema de reforestacin durante el perodo 2007 2011 recay en un Programa con objetivos especficos (AGRORURAL) y no directamente en alguno de los rganos de lnea del Ministerio, de la misma manera, tampoco se previ su articulacin con alguno de ellos. El resultado de estos procesos en los cuales no se complementa la inversin pblica con actividades constantes de acompaamiento y monitoreo del sector encargado de la promocin de la actividad, traen consigo que los resultados y metas propuestas no sean lo suficientemente sostenibles en el tiempo, en tanto, al cumplirse con la meta, el programa culmina sus labores en la zona y abandona a la poblacin, dejndola bajo su cuenta y riesgo en las siguientes etapas del proceso productivo. El acompaamiento y monitoreo de las poblaciones en la consolidacin del proceso productivo denota mayor importancia cuando hablamos de plantaciones forestales, en los cuales se hablan de ciclos de maduracin de la inversin de cuando menos ocho aos, de los cuales los primeros resultan de vital importancia las actividades de manejo y cuidado de los plantones instalados, pues durante dicha etapa se producen los mayores ndices de mortalidad de los individuos instalados. En consecuencia, la sostenibilidad ambiental y econmica de la inversin pblica en materia de reforestacin durante el perodo 2007 2011, requiere ser complementada con un adecuado sistema de monitoreo y acompaamiento a la obtencin de las metas planteadas, las cuales en su gran mayora estn destinadas a la conservacin de cuencas, y por tanto a la provisin de servicios ambientales. El PESEM, a travs de sus instrumentos de poltica favorece en la adaptacin a los efectos del cambio climtico; sin embargo, an queda implementar acciones y destinar esfuerzos hacia la mitigacin de los efectos del cambio climtico. Asimismo, si bien la mejora en las tcnicas de irrigacin puede contribuir tangencialmente a reducir las emisiones de metano originadas por el cultivo de arroz, no se han planteado objetivos concretos, en las zonas nortes del pas los agricultores de arroz siguen empleando tcnicas de riego por inundacin. Sobre los proyectos de reforestacin, la falta de seguimiento de estos proyectos como una poltica real y efectiva de Estado se ve reflejada en la falta de un documento cartogrfico que muestre la localizacin de las plantaciones forestales y las especies utilizadas en las mismas. La nica informacin disponible son estadsticas que muestran las superficies y especies de las plantaciones forestales por regiones (informacin con la que cuenta la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre al ao 2009).66 Finalmente, el PESEM, no establece ejes estratgicos para mejorar el manejo de los residuos slidos derivados de la actividad agrcola y de la agroindustria, las prcticas de quema de biomasa son muy utilizadas por los agricultores, sta prctica genera emisiones de metano; una
65 66
Ver pgina 21 del citado Informe. FAO, Bioenerga y seguridad alimentaria BEFS, el anlisis de BEFS para el Per, 2010, Vol. II, p. 84.
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adecuada gestin de los residuos slidos de la agricultura, permite desarrollar energas renovables y un desarrollo sostenible del sector. 3.2 Creacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrcolas
Mediante Decreto Supremo N 031-2008-AG, se crea la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios, como la encargada de coordinar con el MINAN el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables de su competencia y proponer planes y programas, proyectos y normas para la reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin al cambio climtico en el sector agrario en el marco de la ENCC.67 En ese sentido, la creacin de esta Direccin General constituye un hito institucional al interior del MINAG, ya que por primera vez asignan funciones especficas relacionadas con la reduccin de la vulnerabilidad y la adaptacin al cambio climtico en el sector. 3.3 Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el Sector Agrario para el perodo 2012-2021.
Como parte del proceso de adaptacin al cambio climtico se debe promover la participacin del mayor nmero de actores, de acuerdo al rol que le corresponde en el marco del reto de la adaptacin,68 este conforma uno de los pilares del Plan Nacional de Adaptacin, el mismo que se encuentra en proceso de elaboracin. Es as, que mediante la Resolucin Ministerial N 0647-2008-AG, se constituy el Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico (en adelante, GTTSACC) encargado de proponer la visin sectorial del cambio climtico en los sistemas productivos agrarios del pas y recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y la articulacin intersectorial para la adaptacin al cambio climtico mediante la reduccin de la vulnerabilidad del agro, con la finalidad de contribuir con la seguridad agroalimentaria del Per.69 El GTTSACC es el espacio de discusin donde deberan articularse las propuestas sectoriales relacionadas a la adaptacin al cambio climtico. En el 2011, se actualiz la conformacin del GTTSACC, mediante Resolucin Ministerial N 01662011-AG, estableciendo que se encuentra presidido por el seor Viceministerio de Agricultura y la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios como Secretaria Tcnica. El GTTSACC est conformado por las diferentes direcciones generales del MINAG, y de los Organismos Pblicos Descentralizados del MINAG.70
67
Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Informacin consultada el 04 de abril del 2012. 68 Ministerio del Ambiente. Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010. Pp. 24, Lima. 69 Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe Informacin consultada el 04 de abril del 2012.
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El GTTSACC est conformado por un representante de las distintas Direcciones Generales del MINAG: Direccin General de Competitividad Agraria, Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre, Direccin General de Infraestructura Hidrulica, Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios; por representantes de los OPDs del MINAG: Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA), Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), Programa Sectorial de Irrigaciones (PSI),Programa de Compensaciones para la Competitividad (AGROIDEAS), Autoridad el Agua (ANA); y, representantes de las oficinas de Planeamiento y Presupuesto del MINAG y Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos del MINAG.
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El GTTSACC, tiene un enfoque centrado en reducir la vulnerabilidad del sector agro, a travs de procesos y acciones institucionales y la articulacin intersectorial para la adaptacin al cambio climtico. En ese sentido, propuso la formulacin del Plan Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el Sector Agrario para el perodo 2012-2021 (en adelante, PLANGRACC), y mediante el Oficio N 407-2009-AG-DM el gobierno solicit el apoyo tcnico de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) para la formulacin de dicha herramienta de planificacin, considerndola de prioridad nacional. Es as que el MINAG, a travs de la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios, conjuntamente con la FAO Per, viene desarrollado el PLANGRACC. El PLANGRACC, busca generar 3 productos: Producto 1: Actores generan acciones articuladas en el sector agrario orientadas a la mejora de la gestin de riesgos agropecuarios principalmente en la construccin de resiliencia y la reduccin del riesgo ante los eventos climticos extremos. Producto 2: Plataforma de informacin adecuada para la gestin de riesgos agropecuarios, principalmente para la generacin de resiliencia y reduccin del riesgo climtico. Producto 3: Lineamientos y estrategias adecuadas que aporten a la poltica sectorial agropecuario para la gestin de riesgos agropecuarios en la prevencin, generacin de resiliencia, reduccin de vulnerabilidad y adaptacin a los efectos del cambio climtico. El objetivo del PLANGRACC al 2012 es contar con un instrumento de planificacin para el periodo 2012-2021 y hacer frente a los efectos del cambio climtico en sector agrario y contribuir con la seguridad alimentaria, a travs de las propuestas de acciones, lineamientos de poltica y proyectos sobre la gestin de riesgos y adaptacin al cambio climtico. El PLANGRACC servir como un marco de referencia en la implementacin de acciones para la reduccin de la vulnerabilidad mediante un enfoque de prevencin y planificacin para el desarrollo agropecuario, y permitir identificar las medidas de adaptacin al cambio climtico para contribuir con la seguridad alimentaria. Durante el 2011, se ejecutaron 24 talleres de diagnstico a Nivel Nacional, en los cuales se fortalecieron las capacidades regionales. Estos talleres contaron con el apoyo de los Gobiernos Regionales y de los miembros del GTTSACC. Con la elaboracin del PLANGRACC se espera beneficiar a la poblacin de las 24 regiones del Per71, principalmente al sector rural que vive de la pequea y mediana agricultura, quienes seran los ms vulnerables por los eventos climticos extremos y recurrentes. Los talleres se han realizado con xito, y contaron con la aprobacin y apoyo de gobiernos regionales y productores agropecuarios locales. El pasado 20 de abril el MINAG y FAO, instalaron el comit tcnico, que tendr la misin de concluir con el Plan de Gestin de Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico para el Sector Agrario 2012-2021, el cual tendr una duracin de 18 meses.
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A la fecha, se ejecutaron 24 talleres regionales de diagnstico en diferentes regiones entre ellas, Piura, Cajamarca, Madre de Dios, San Martn, Arequipa, Junn, Moquegua, Tacna, Loreto, Amazonas y Ucayali. Informacin disponible en: http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-minag-instalara-comite-busca-reducir-danos-agricultura-cambio-climatico-404599.aspx
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3.4
El problema de estrs hdrico en el pas, en el marco de reforma del Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos - Ley de Recursos Hdricos Ley N 29338 y su Reglamento D.S. N 01-201-AG
Dado la importancia de la gestin de los recursos hdricos en el sector agricultura, y dado la vulnerabilidad del recurso a los efectos del cambio climtico, que como vimos en el captulo anterior generadora del estrs hdrico, es importante incorporar en el presente documento, un anlisis de las polticas publicas que en el Per se vienen dando respecto a la gestin del agua. El segundo objetivo de la ENCC, establece que los recursos hdricos se manejan con enfoque de gestin integrada, considerando el impacto del cambio climtico en su disponibilidad En ese sentido, corresponde hacer un anlisis global de los objetivos de la Ley de Recursos Hdricos (LRH) Ley N 29338, toda vez, que una adecuada gestin de los recursos hdricos que priorice su acceso y uso sostenible, es necesario como parte del proceso de adaptacin a los efectos del cambio climtico. La nueva LRH tiene como objetivo principal reorganizar la estructura de este sistema, con el fin de desarrollar y asegurar la gestin integrada, participativa y multisectorial, el aprovechamiento sostenible, la conservacin, la proteccin de la calidad y el incremento de la disponibilidad de los recursos hdricos. En lo que respecto a los objetivos climticos, una de las novedades de la normatividad actual sobre recursos hdricos es la incorporacin de un artculo en la LRH referente a la prevencin ante efectos del cambio climtico. En ese sentido, la LRH dispone que el ANA, en coordinacin con la autoridad ambiental, desarrolle estrategias y planes para la prevencin y adaptacin a los efectos del cambio climtico, a nivel local, regional y nacional, as como realizar el anlisis de vulnerabilidad de los recursos hdricos en gestin integrada con las dems organismos integrantes del Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos. Respecto al diseo del nuevo Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos, ste busca ser integrado y articulado en los diferentes niveles de gobierno, en ese sentido, a nivel nacional se encuentra el ANA como ente rector y mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema; a nivel local estn la Autoridades Locales de Aguas (ALA)72, y en una instancia intermedia estn los Consejos de Cuencas73. Pero el Sistema, en su conjunto tambin cuenta con la participacin de diversos actores, tales como, ministerios, gobiernos regionales, organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios, comunidades campesinas, entre otros, o se detalla en el cuadro siguiente: GRAFICO N 2: ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA ANA
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Las Autoridades Locales de Agua son las encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos mbitos territoriales. Estos mbitos se aprueban mediante resolucin ministerial, sobre la base de la agrupacin de unidades hidrogrficas indivisas, conforme a la metodologa aprobada por el MINAG. 73 Los Consejos de Cuenca constituyen la instancia intermedia entre la gestin administrativa del gobierno respecto del recurso y las instancias administrativas participativas. Son rganos de naturaleza permanente integrantes de la autoridad nacional, creados mediante decreto supremo a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificacin, coordinacin y concertacin del aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos en sus respectivos mbitos.
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Fuente: Pagina web de la Autoridad Nacional del Agua - ANA La participacin de diversos actores en el Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos, refleja un claro avance en la institucionalidad de la gestin, ms integrada y multisectorial que sus antecesoras. Sin embargo, en la redaccin de la ley prevalece un sesgo agrarista, y se otorga un papel disminuido a los consejos de cuenca y gobiernos regionales. El sesgo agrarista se ve ms claramente al analizar la estructura del ente rector del sistema. El ANA es un organismo pblico adscrito al MINAG, responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestin integrada y sostenible de los recursos hdricos. El hecho de que el ANA est adscrito al MINAG, ha sido materia de discusiones, toda vez que al ser el recurso hdrico de vital importancia para los diferentes sectores debiera estar adscrito al MINAM. Dentro de la estructura de la ANA, el MINAG asume la presidencia del consejo directivo y la jefatura de la ANA est a cargo de un funcionario designado mediante resolucin suprema refrendada por el MINAG, en ese sentido se aprecia que el MINAG mantiene el rectorado del Sistema. Otro problema que adolece el sistema, es la falta de presupuesto destinado para sus funciones. Las Autoridades Locales del Agua, encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos mbitos territoriales, no cuentan con los recursos suficientes, su actuacin y capacidad de gestin es aun limitada. En ese sentido, si bien el diseo del Sistema, significa un gran avance en la gestin del agua, es necesario que esto vaya acompaado de recursos presupuestales para su correcta implementacin a todo nivel. Respecto a la fortaleza institucional, como se vio antes, debe replantearse el hecho de que la gestin hdrica recaiga en el MINAG. En lo que respecta a la manera en como se aprob la nueva LRH, sta tiene como antecedente inmediato a la aprobacin de los Decretos Legislativos N 1081 "Decreto Legislativo que crea el
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Sistema Nacional de Recursos Hdricos" y 1083 "Decreto Legislativo que promueve el Aprovechamiento Eficiente y la Conservacin de los Recursos Hdricos", creados en el marco de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo para legislar con el fin de implementar el TLC Per Estados Unidos. Es as que estos decretos fueron aprobados pese a que el Congreso vena tramitando una nueva ley de aguas, ms completo y de mayor consenso. Los nuevos decretos buscaban brindar facilidades a la inversin en el uso del agua, por lo que bajaban algunos estndares sociales y ambientales con el fin de favorecer la inversin privada, afectando la sostenibilidad de los recursos hdricos y afectando los derechos reconocidos a los pueblos indgenas y campesinos. En ese sentido no contaban con el apoyo social ni poltico, y pronto empezaron las oposiciones de la sociedad que peda su derogatoria. Es en este contexto que se aceleraron en el Congreso los procesos que se venan dando para aprobar la ley de aguas , y en el 2009 se aprueba la Nueva Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29338, que deroga los decretos legislativos 1081 y 1083. No obstante, el texto del Decreto Legislativo N 1081, que cre el Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos, con la Autoridad Nacional del Agua como su ente rector, se encuentra recogido casi en su totalidad en la nueva Ley. Asimismo, parte del Decreto Legislativo N 1083 se ha incorporado en el texto de la Ley de Recursos Hdricos. Finalmente, se rescata el hecho de que sea una Ley del Congreso, la que regule la gestin del recurso hdrico, lo que le da mayor fuerza normativa. Sin embargo, cabe precisar que en sus inicios la LRH no tuvo gran apoyo poltico y social, debido en parte a los conflictos socioambientales que vena sufriendo el pas , muchos de ellos en torno a la problemtica de acceso al agua, adems de la desconfianza generada por los decretos legislativos 1081 y 1083 que la antecedieron. A lo anterior, se suma el hecho de que en la etapa de elaboracin de la LRH, no hubo una participacin real de actores relevantes, razn por la cual representantes de pueblos originarios demandaron al Congreso la derogatoria de la norma, puesto que la consideraban contraria a los mandatos del Convenio 169 de la Organizacin Nacional del Trabajo. Otra de las principales causas a la oposicin de esta norma es que no quedaba claro si la norma promova la privatizacin del recurso, se argumentaba que contenan elementos que limitaran el acceso al recurso a los grupos econmicos ms pobres, favoreciendo a los grandes inversionistas. El reglamento, promulgado un ao despus de la LRH, establece con mayor claridad que no hay propiedad privada sobre este importante recurso. Al respecto del reglamento de la LRH, este ha sido elaborada contando con una mayor participacin de la gobiernos regionales y sociedad civil; participaron la Asociacin de Gobiernos Regionales, Sociedad Nacional de Industrias (SNI), Sociedad Nacional de Minera y Petrleo (SNMPE), universidades, colegios profesionales, municipalidades, organizaciones no gubernamentales vinculadas con la gestin del agua, la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego (JNUDRP) y la Asociacin de Exportadores; adems, el documento borrador del Reglamento fue pre-publicado, y entr en consulta pblica, se organizaron talleres de difusin y sensibilizacin en torno a su contenido.74 3.5 Sobre la gestin de los residuos slidos. Decreto Legislativo N 1065, que modifica la Ley N 27314, Ley de Residuos Slidos y la propuesta del Reglamento de Residuos Slidos Agropecuarios y Agroindustriales.
Mediante Decreto Legislativo N 1065, se modifica la Ley de Residuos Slidos (LRS) y se dispone que la gestin y el manejo de los residuos slidos de origen industrial, agropecuario, agroindustrial, de actividades de la construccin, de servicios de saneamiento o de instalaciones
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Informacin disponible en: http://biznews.pe/noticias-empresariales-nacionales/promulgan-reglamento-la-ley-recursos-hidricos
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especiales, sean normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos reguladores o de fiscalizacin correspondientes, sin perjuicio de las funciones tcnico normativas y de vigilancia que ejerce la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud y las funciones que ejerce el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental del Ministerio del Ambiente75. Que el decreto legislativo N 1065, disponga que el MINAG, sea la institucin encargada de normar, evaluar, fiscalizar y sancionar los residuos agropecuarios e agroindustriales, es un avance en la integracin y articulacin de las polticas pblicas de gestin de los residuos; as cada sector asumir la responsabilidad por los residuos que son producidos por las actividades bajo su competencia. En cumplimiento de lo dispuesto por la modificatoria de la LRS, el MINAG public en noviembre de 2010, la propuesta de Reglamento de Residuos Slidos Agropecuarios y Agroindustriales, la misma que colg en su portal, con la finalidad de recibir opiniones y sugerencias de la sociedad civil. Ha pasado ms de un ao desde la publicacin de la propuesta y el Reglamento de Residuos Slidos Agropecuarios y Agroindustriales aun no ha sido promulgado, pese a que se subsanaron las observaciones y cuenta con opinin favorable del MINAM; actualmente se encuentra en la PCM para su promulgacin. Los objetivos de la propuesta de Reglamento son: (i) asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre el manejo de residuos slidos, (ii) minimizar los residuos de las actividades agropecuarias y agroindustriales; y, (iii) promover, regular e incentivar la participacin de la inversin privada en la gestin de los residuos agropecuarios y agroindustriales. Respecto a objetivos climticos, el reglamento regula la gestin de estircol de los animales, que como se vio en el capitulo anterior, es uno de los principales generadores de Oxido Nitroso, uno de los Gases de Efecto Invernadero; en ese sentido de promulgarse el Reglamento, este contribuir a la mitigacin del cambio climtico. La Propuesta del Reglamento regula la gestin de los residuos del sector agropecuario en 4 momentos: (i) almacenamiento, prohibiendo el abandono de los residuos en espacios pblicos, reas arqueolgicas, reas Naturales Protegidas, playas, zonas de amortiguamiento, ros, entre otros, (ii) el recojo de residuos slidos haciendo uso de envases adecuados para su recoleccin, (iii) reaprovechamiento, y/o comercializacin, dndole un nuevo uso a los residuos, (iv) tratamiento adecuado, neutralizando sus sustancias peligrosas, facilitando su uso como fuente de energa (biogs) y dando valor agregado. Asimismo, se prohbe la quema de los residuos vegetales (quema de biomasa), que emite, aunque en menor medida, metano y xido nitroso. La Propuesta de Reglamento promueve el aprovechamiento de los residuos para su utilizacin en la produccin de biogs, biofertilizante, incentiva el uso de energa renovable, amigable al medio ambiente y que contribuye a la mitigacin del cambio climtico El diseo de la propuesta de reglamento resulta adecuado, se rescata que regule de manera independiente la gestin de residuos de establecimientos avcolas, de animales mayores, de residuos agroindustriales y los residuos de la actividad forestal; toda vez, que los procesos de
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Antes de la modificacin, el artculo 6 de la Ley de Residuos Slidos no estableca la obligacin de los sectores, de normar la gestin y el manejo de los residuos slidos producido por los diversos sectores. Solo estableca la obligacin de regular, fiscalizar y sancionar.
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almacenamiento, recojo, reaprovechamiento y tratamiento varan dependiendo del tipo de residuos y de quien lo genera. El Estado tiene un modelo de economa social de mercado, en ese sentido ha pasado de tener un rol intervencionista de la economa a un rol subsidiario, regulador y promotor, siendo los privados, en el ejercicio de su libre iniciativa, los llamados a ser el motor del crecimiento. En ese sentido, es rescatable que la Propuesta de Reglamento incorporare este rol promotor, encargando a las municipalidades provinciales y distritales la misin de facilitar la inversin del sector privado en la gestin y manejo de residuos slidos de la actividad agropecuaria y agroindustrial. De la lectura del artculo 47 y 48 de la propuesta normativa, se presupone que la gestin de residuos slidos resulta atractiva al sector privado, por lo que las municipalidades asumen un rol poco activo; sin embargo, dado que uno de los objetivos principales de la propuesta normativa es promover, regular e incentivar la participacin de la inversin privada, lo normado resulta insuficiente para cumplir a cabalidad los objetivos. 3.6 Sobre la generacin de energa a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de Agroenerga 2009 2020.
Mediante, Resolucin Ministerial N 0315-2009-AG, se constituye el grupo de trabajo en Agroenerga, el cual tiene la misin de desarrollar la Estrategia Nacional de Agro-Energa. Al respecto, el MINAG, en su portal web, public la propuesta a fin de recibir aportes y comentarios. La propuesta ha recibido los comentarios de todos los actores vinculados al tema al interior del pas, y actualmente se encuentra en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para su correspondiente aprobacin. Dicho Plan constituye una herramienta de suma importancia porque establece requisitos y criterios mnimos de sostenibilidad ambiental y social que debern implementar los gobiernos regionales en la produccin de las fuentes agro-energticas. Entre sus objetivos el plan busca minimizar los impactos en la seguridad alimentaria y en la conservacin de los recursos naturales. Pero su principal objetivo es favorecer el uso de la biomasa como fuente de energa, focalizando su accionar en beneficio de las reas rurales y la promocin de nuevos mercados. Cabe precisar que actualmente la biomasa del sector agrario en Per es una fuente tradicional de energa que representa el 20 por ciento de la energa primaria consumida en el pas, lea y bosta principalmente, siendo en muchas reas rurales la nica fuente de energa y calefaccin. Pero la promocin no planificada de esta biomasa perjudica la conservacin de ecosistemas ya que pueden ser un factor de deforestacin y degradacin de la calidad ambiental, as como de mayores emisiones de GEI a la atmosfera. A largo plazo, el plan busca aprovechar la oportunidad generada por el inters mundial en fuentes de energa alternativas, nuevos mercados ambientales y generar inversin en este sector. 3.7 El proceso de mejora del marco normativo forestal y la funcin de los recursos forestales en un escenario de cambio climtico. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N 29763) y el Plan de Reforestacin.
La funcin de los recursos forestales respecto al cambio climtico ha seguido un proceso de evolucin, que va desde considerarlos en los primeros aos slo como simples herramientas para
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la captacin y fijacin de carbono (promocin de las actividades de reforestacin), para luego ser valorados de una manera ms integral, identificando entonces procesos ms complejos que no slo se centran en la cantidad de carbono que pueden captar o fijar, sino tambin en la importancia de su conservacin o mantenimiento en pie, es decir, que stos no sean afectados. Queda claro hoy en da que todo impacto significativo (degradacin o deforestacin) sobre los ecosistemas boscosos se traduce en una prdida de los servicios que brindan estos ecosistemas, lo cual repercute directamente en las poblaciones ms pobres que aprovechan directamente estos servicios o productos forestales. A lo anterior se aade el impacto significativo derivado de las emisiones de GEI y el cambio climtico. Asimismo, se ha ampliado nuestra perspectiva y comenzamos a internalizar que los bosques entonces no slo tienen importancia para la mitigacin, sino tambin para la adaptacin al cambio climtico. Bajo esa perspectiva, el Per no ha sido ajeno a estas discusiones y a lo largo de estos ltimos doce aos ha venido implementado una serie de polticas implcitas o explcitas que han servido para impulsar y potenciar el valor de nuestros recursos forestales tal y como ha sido reseado en el captulo anterior en el presente documento. Sin embargo, la conjuncin del potencial de recursos primarios que posee nuestro territorio (minera, hidrocarburos, gas natural), as como la estabilidad social y econmica que nos ha caracterizado en los ltimos 10 aos, ha generado que la explotacin de nuestros recursos naturales (renovables y no renovables) incremente su atractivo para los inversionistas. Adicionalmente a ello, debemos indicar que el incremento del precio internacional de algunos commodities, como el oro por ejemplo, ha generado el incremento de la minera aurfera aluvial de una manera desordenada, llegando a afectar incluso reas forestales. Tenemos entonces que a lo largo de estos ltimos doce aos nuestros recursos forestales se han visto afectados por una serie de procesos que no slo implican cambios o modificaciones en la poltica forestal o ambiental del pas, sino que debido a las polticas de desarrollo y explotacin de recursos naturales, se han creado situaciones jurdicas que vienen afectando la gestin y aprovechamiento sostenible de los bosques, ya sea por la decisin poltica de implementar mejores vas de comunicacin con la Amazona (infraestructura vial), incrementar la oferta energtica (represamiento de ros en Amazona para hidroelctricas), cambio de uso de la tierra (agricultura migratoria en reas forestales), y hasta el incremento de amenazas como la deforestacin por actividades ilcitas (minera ilegal). En consecuencia, a continuacin nos enfocamos en algunos de los ms importantes procesos que incluyen polticas pblicas, marco normativo y reformas institucionales, que vienen afectando la cobertura forestal de nuestro pas, y en consecuencia teniendo un impacto sobre el cambio climtico y las opciones de desarrollo de nuestro pas: i. Proceso de mejora del marco normativo Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley N 29763, reforma institucional (nacional sectorial y descentralizacin) y definicin de una poltica nacional forestal;76 Polticas de reforestacin; Desbosque, actividades extractivas e infraestructura; Cambio climtico y bosques desde una nueva perspectiva: Promocin e incentivos a la conservacin y el manejo forestal
ii. iii. iv.
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La Ley N 29763 fue publicada el 22 de julio de 2011, y su vigencia y aplicacin total est sujeta a la aprobacin de su Reglamento. Slo se encuentran vigentes los artculos relacionados al Servicio Forestal.
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Antes de dar inicio al anlisis de cada uno de los temas identificados, as como a las diversas polticas que ellos albergan, debemos indicar que al referirnos al sector forestal77 estamos considerando como parte de l a los recursos forestales, sus ecosistemas y los servicios ambientales que ellos proveen, de acuerdo como se define en el artculo 2 de la Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre78. A mayor abundamiento, la nueva legislacin forestal y de fauna silvestre dispone que sean objeto de trabajo y materia de anlisis del sector forestal un conjunto de recursos naturales y actividades econmicas que pasamos a explicar en el cuadro a continuacin:
Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre. Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente. La diversidad biolgica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos genticos asociados. Los bosques plantados en tierras del Estado. Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre. Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para proteccin, con bosques o sin ellos. Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento econmico.
Patrimonio forestal y fauna (Art. 4)
Actividades forestales y de fauna silvestre (Art.5)
La administracin, investigacin, conservacin, proteccin, monitoreo, restauracin, evaluacin, manejo, aprovechamiento, poblamiento, repoblamiento y mejoramiento del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nacin. La forestacin y reforestacin. El manejo de la flora y fauna silvestre in situ y ex situ. Las actividades agroforestales y silvopastoriles en tierras de capacidad de uso mayor forestal o de proteccin. Coadyuvar a la provisin de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas de vegetacin silvestre. El aprovechamiento econmico no consuntivo de los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre.
3.7.1 Antecedentes (2007 2012) Para entender el contexto del sector forestal peruano de los ltimos cinco aos, hay que considerar como procesos claves el de reforma estatal generado a partir de la suscripcin del Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos, as como la construccin de una nueva propuesta de poltica y ley forestal y de fauna silvestre, la cual finalmente fuera aprobada mediante Ley N 29763. a. El Acuerdo de Promocin Comercial y el sector forestal peruano
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No se ha tomado en cuenta dentro del anlisis a las reas Naturales Protegidas por el Estado, por cuanto ellas se encuentran reguladas por una ley especial, ley N 26834. 78 Artculo 2.- Definicin de recursos forestales, fauna silvestre y servicios ambientales 2.1 Son recursos forestales los bosques naturales, plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de produccin y proteccin forestal y los dems componentes silvestres de la flora terrestre y acutica emergente, cualquiera sea su ubicacin en el territorio nacional. 2.2 Son recursos de fauna silvestre, las especies animales no domesticadas que viven libremente y los ejemplares de especies domesticadas que por abandono u otras causas se asimilen en sus hbitos a la vida silvestre, excepto las especies diferentes a los anfibios que nacen en las aguas marinas y continentales que se rigen por sus propias leyes. 2.3 Son servicios ambientales del bosque, los que tienen por objeto la proteccin del suelo, regulacin del agua, conservacin de la diversidad biolgica, conservacin de ecosistemas y de la belleza escnica, absorcin de dixido de carbono y en general el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales.
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La agenda poltica del pas y en especial del gobierno entrante (2006 2011), se vio marcada por la ratificacin y la necesidad de poner en marcha lo ms pronto posible, el Acuerdo de Promocin Comercial - APC suscrito con los Estados Unidos79. Los compromisos asumidos por el Estado peruano a partir del APC, significaban un reto para la administracin pblica nacional, por cuanto se requeran que diversos sectores modernicen su gestin e impulsen polticas sectoriales destinadas a fortalecer las capacidades de los actores ms vulnerables a la competencia generada con el ingreso de nuevos productos y servicios al mercado nacional. El proceso de reforma a ser implementado por el Per con motivo del APC, se vio complementado por el Protocolo de Enmienda suscrito por ambos pases el 25 de junio de 200780, y que signific incluir dentro del proceso de reforma al sector forestal, as como definir como fecha de vigencia del acuerdo el 01 de febrero de 2009. El denominado anexo forestal, aprobado en el Protocolo de Enmienda tiene cuatro ejes de trabajo: i) Fortalecimiento del manejo del sector forestal, ii) Verificacin y medidas de observancia; iii) Subcomit de Manejo del Sector Forestal; iv) Comentarios del Pblico81. Bajo ese contexto y ante la necesidad de proponer e implementar una serie de reformas, el Congreso mediante Ley N 29157, deleg facultades para legislar al Poder Ejecutivo, por ciento ochenta das (180), para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementacin del APC. Como consecuencia, entre enero y junio de 2008 se publicaron una serie de Decretos Legislativos, algunos de los cuales fueron posteriormente revisados y derogados por el Congreso, como por ejemplo: el Decreto Legislativo N 1064, referido al rgimen de tenencia de la tierra y el Decretos Legislativos N 1090, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Dichos decretos, fueron cuestionados duramente y originaron la movilizacin y protesta de diversos actores sociales, en especial de las comunidades nativas, lo que gener finalmente una polarizacin entre el gobierno y el gremio de comunidades nativas lo que gener los lamentables sucesos de Bagua en junio de 2009. Dentro de la cartera de Decretos emitidos hubieron importantes avances en materia ambiental, pudindose identificar como los ms resaltantes para el sector forestal los Decretos Legislativos N 1013 y N 1085 que significaron, respectivamente, la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM) y la creacin del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR). Asimismo, el Decreto Legislativo 1079 mejor las condiciones para la proteccin efectiva de las reas naturales protegidas por el Estado. En el marco de la reforma normativa destinada a desincentivar las conductas ilcitas que afectan a los bosques, debemos mencionar la modificacin del Ttulo XIII del Cdigo Penal, referido a los delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, aprobada por la Ley N 29263, publicada el 02 de octubre de 2008, y vigente desde el 01 de abril de 2009. La norma plante el aumento de las penas relacionadas a la extraccin, comercializacin y transporte de especies de flora y fauna, explicitando como agravantes la afectacin de reas naturales protegidas, tierras de comunidades nativas, as como si el mismo se desarrolla a travs de una organizacin delictiva, entre otros.
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El APC fue suscrito el 12 de abril de 2006, aprobado por el Congreso de la Repblica del Per mediante la Resolucin Legislativa N 28766 y ratificado por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo N 030-2006-RE. 80 El Protocolo de Enmienda fue aprobado por el Congreso de la Repblica del Per mediante la Resolucin Legislativa N 29054 y ratificada por el Poder Ejecutivo a travs del Decreto Supremo N 040-2007-RE.
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Las principales obligaciones en materia forestal que abarcan los ejes mencionados se encuentran detallados en el anexo N 18.3.4 del Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Promocin Comercial suscrito entre Per y USA.
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No obstante lo sealado, an es necesario hacer nfasis en temas como el fortalecimiento de las capacidades de las comunidades nativas para gestionar y vigilar sus bosques, mejora del marco presupuestal para el cumplimiento de las funciones transferidas a los gobiernos regionales en materia forestal, transparencia y vigilancia forestal, entre otros. Actualmente, las entidades encargadas de dar cumplimiento al Anexo Forestal del APC han elaborado y actualizado la denominada Matriz de cumplimiento del anexo forestal del acuerdo comercial Per Estados Unidos en la cual se especifican las actividades realizadas para el cumplimiento, as como las acciones pendientes82. b. El proceso de creacin de una nueva poltica y ley forestal y de fauna silvestre Luego de la derogatoria del Decreto Legislativo N 1090, generado a partir de la oposicin de los gremios de comunidades nativas por considerarlo atentatorio contra sus derechos, y ante la necesidad de revisar las polticas forestales y establecer un mejor marco regulatorio, el Ministerio de Agricultura public la Resolucin Ministerial N 544-2009-AG, mediante la cual dispuso la realizacin de un proceso nacional participativo y descentralizado para la revisin y actualizacin de la legislacin forestal y de fauna silvestre. La implementacin de este mandato, a nivel del ejecutivo, involucr a una serie de entidades, como el Ministerio del Ambiente, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Presidencia del Consejo de Ministros, el Organismos de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre OSINFOR, entre otros. El compromiso poltico del Ministerio de Agricultura, los procesos de dilogo entablados durante el 2009 con los representantes de los gremios de comunidades nativas a nivel nacional, y la percepcin de los diversos actores del sector forestal, de la necesidad de mejoras estructurales, fueron el escenario en el cual se impuls la construccin de una poltica forestal nacional y una propuesta de nueva ley forestal y de fauna silvestre. El resultado de este proceso fue la elaboracin de dos propuestas normativas, una poltica forestal y una nueva ley forestal, lamentablemente ambas propuestas no han seguido el mismo derrotero. En efecto, la poltica forestal no ha sido aprobada hasta la fecha, sin embargo la propuesta de ley, fue presentada al Congreso de la Repblica en el primer semestre del 2010, y posteriormente aprobada mediante la Ley N 29763 en julio de 2011, luego de que la Comisin Agraria del Congreso llevara a cabo un proceso participativo y de consulta previa con las comunidades nativas. En lo que respecta al proceso de consulta, debe considerarse que el mismo estuvo compuesto por un total de 11 talleres informativos, y 2 plenarias de 4 das cada una en donde las comunidades nativas y sus principales gremios llegaron a importantes consensos con el Congreso. Ahora bien, el nuevo reto que debe afrontar el sector forestal es impulsar el debate para la formulacin del Reglamento de la Ley N 29763, en tanto es un requisito indispensable para poder implementar las reformas propuestas en el marco de la Ley N 29763, adems de constituir un requisito para su vigencia plena, en tanto de acuerdo a la sexta disposicin complementaria final, slo se encuentran vigentes los artculos entre el 12 y 17, 135, sexta, stima y octava disposiciones finales complementarias, referidas en su mayora a la creacin del Servicio Forestal Nacional SERFOR y su implementacin en el corto plazo, siendo entonces que las dems disposiciones de la ley slo tomarn vigencia al da siguiente de la publicacin de su Reglamento.
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El documento puede ser visualizado y descargado ingresando a la siguiente direccin electrnica: http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=56&Itemid=79
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Debemos mencionar que durante el proceso de participacin y consulta de la ahora Ley N 29763, tambin se encontraba en el Congreso cuando menos dos proyectos de Ley sobre los Servicios Ambientales ante la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. EL trabajo de dicha Comisin slo logr alcanzar un total de 04 audiencias pblicas a niel nacional y concluy con la propuesta de un texto sustitutorio, sin embargo, pese a los esfuerzos de la Comisin, el pleno del Congreso no logr debatirla durante su mandato (2006 2011), lo que en consecuencia, al instalarse el nuevo Congreso en julio de 2011, motiv su archivamiento de acuerdo al Reglamento del Congreso83. Es importante resaltar que a la fecha, el Congreso ha vuelto a impulsar el debate sobre la necesidad de una Ley de Servicios Ambientales, a travs de una propuesta elaborada por la actual Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. 3.7.2 Ley forestal y de fauna silvestre Ley N 29763- . Herramienta para la asignacin de derechos a pequeos titulares del bosque y una opcin para combatir la agricultura migratoria
A manera de introduccin, podemos sealar que de acuerdo al documento El cambio climtico para los responsables de polticas forestales, publicado por la Food and Agriculture Organization (FAO), dentro de las polticas forestales con impacto en la mitigacin del cambio climtico podemos considerar aquellas destinadas a la retencin de carbono, tales como la forestacin, reforestacin y restauracin forestal, asimismo debemos considerar aquellas que tienen por objetivo la conservacin de reservas forestales, como la promocin del ordenamiento de los bosques, la promocin de las actividades de impacto reducido, manejo de fuegos, plagas, entre otros. En lo que respecta a adaptacin, tenemos entre otras medidas la prevencin de la fragmentacin del paisaje y la mejora de los corredores de biodiversidad, el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones comunitarias para mejorar la gobernanza, diversificacin de productos, entre otros. El documento seala otras opciones, las cuales se reflejan mucho ms didcticamente en el siguiente cuadro:
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Una posible explicacin para que el proyecto de ley de servicios ambientales no haya sido discutido por el pleno del Congreso, es que ya se encontraba comprometido con impulsar el proceso de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, lo que implic una serie de esfuerzos, tanto tcnicos como econmicos, tanto del sector pblico como de la cooperacin internacional. Asimismo, la propuesta de ley forestal, dado el proceso participativo y de consulta, fue el ms meditico durante el ltimo ao del perodo parlamentario 2006 2011.
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Cuadro N 10 Ejemplos de medidas de mitigacin y adaptacin en el sector forestal OPCIONES DE MITIGACIN

Retencin de carbono mediante aumentos en los bosques, rboles y la mejora de existencias de carbono 1.1 1.2 Forestacin, reforestacin y restauracin forestal Aumento de la cubierta forestal en los sistemas de explotacin agrcola (agrosilvicultura), los paisajes rurales y las ciudades Incremento de las existencias de carbono y la capacidad de absorcin por medio de prcticas silvcolas 1.3.1 Empleo de tcnicas silvcolas para aumentar la productividad de los bosques y las existencias de carbono 1.3.2 Aumentar el contenido de carbono del suelo
OPCIONES DE ADAPTACIN
Reduccin de la vulnerabilidad y fortalecimiento de la capacidad de adaptacin de los rboles y los bosques especialmente en los ecosistemas forestales frgiles 1.1 Ordenacin de la biodiversidad forestal 1.1.1 Escoger las procedencias ms adecuadas y promover las especies adaptables
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1.1.2 Proteger las formaciones forestales maduras
1.1.3 Proteger grupos funcionales y especies clave
1.1.4 Proteger los refugios climticos y especies ms amenazadas fuera de su hbitat 1.1.5 Evitar la fragmentacin del paisaje y mejorar los corredores de biodiversidad 1.2 Mantenimiento de la salud y vitalidad forestal para reducir la vulnerabilidad 1.2.1 Control de plagas y enfermedades 1.3 Mejora del control y la extincin de incendios 1.3.1 Control integrado de incendios en bosques y en tierras adyacentes no forestales 1.4 Adaptacin de prcticas de ordenacin forestal 1.4.1 Minimizar los riesgos de las alteraciones forestales derivadas de la subida del nivel del mar y eventos extremos (por ejemplo, arbolado volteado por el viento, erosin, desprendimiento de tierras, etc.) 1.4.2 Seleccin de especies, preparacin del suelo, plantacin, mezcla, cuidados culturales, operaciones de aclareo, etc. Reduccin de la vulnerabilidad y fortalecimiento de la capacidad de adaptacin de las comunidades que dependen de los bosques 2.1 Refuerzo de los mecanismos locales de supervivencia 2.2 Fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones comunitarias para mejorar la gobernanza 2.3 Diversificacin de los productos relacionados con los bosques y las oportunidades de
Conservacin de reservas forestales de carbono mediante la reduccin de la deforestacin y degradacin de los bosques 2.1 Tratamiento de los impulsores de la deforestacin 2.2 Promocin de la ordenacin sostenible de los bosques y la tierra 2.2.1 Implementacin de explotacin maderera de impacto reducido 2.3 2.4 2.5 Conservacin eficaz de reas forestales protegidas Manejo integral del fuego en los bosques y en Control de plagas y enfermedades
Sustitucin usando productos madereros
3.1
Sustitucin de acero, hormign, aluminio y plstico de forma sostenible con productos madereros aprovechados legalmente Uso de bioenerga basada en la madera producida de manera sostenible para sustituir a los combustibles fsiles
3.2
Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura, "El cambio climtico para los responsables de las polticas forestales", 2012, p.5.
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Bajo las polticas forestales con impacto en el cambio y mitigacin del cambio climtico as como de acuerdo a los elementos de evaluacin de polticas, consideramos importante evaluar algunos aspectos de la Ley N 29763, Ley forestal y de fauna silvestre, la cual trae consigo una serie de reformas que significan una serie de retos para el pas, y muchas de ellas de implementarse, aportaran a los esfuerzos de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Al respecto, este tipo de polticas requiere primero mejorar y fortalecer el marco institucional y la capacidad de los actores pblicos encargados de llevar a cabo estas reformas. Ms aun considerando que actualmente las autoridades encargadas de implementar las polticas forestales se encuentran en una situacin gravsima de falta de fondos y capacidades en el ejercicio de sus funciones forestales.84 Es as que hemos escogido para efectos del presente anlisis de poltica una de las medidas ms relevantes en torno a la implementacin de la Ley 29763. Nos referimos a aquella por la cual el Estado peruano buscar identificar aquellas reas donde determinados usuarios de bosques vienen realizando actividades econmicas (como es el caso del caf) que no se han encontrado comprendidas dentro de lo que comprenda el sector forestal. Identificando dichas actividades mediante un proceso acucioso, el Estado buscar formalizar y estabilizar la existencia de actividades agroforestales, de manejo de bosques remanentes o realizacin de actividades consuntivas que puedan ser soportadas por determinados ecosistemas. De esta forma se podran destinar acciones de comando control hacia esas zonas, pero adems (y sobre todo) se podran canalizar incentivos referidos a la valorizacin de las reas como parte de una poltica de cambio climtico y bosques. En ese sentido, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley N 29763, propone una serie de mejoras al modelo de ordenamiento y zonificacin del patrimonio forestal, as como al sistema de concesiones y a la implementacin de tcnicas de manejo forestal adecuadas de acuerdo al impacto de la actividad e intensidad de inversin. Asimismo, dispone la prohibicin del cambio de uso de la tierra de aptitud forestal para fines agrarios. A ello se aaden criterios y un marco regulador referido a la utilizacin de las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente (reas no forestales) que cuentan con cobertura vegetal; en esos casos, la norma exige: (i) La intervencin del Ministerio del Ambiente (opinin previa favorable en caso de afectacin de tierras pblicas) o del gobierno regional (opinin previa favorable en caso de tierras privadas); (ii) Observancia de la zonificacin ecolgica y econmica (tierras pblicas) o la microzonificacin (tierras privadas); y, (iii) Conservar por lo menos el 30% de la cobertura vegetal. Con sta poltica se busca reducir los procesos de deforestacin originados por actividades agrcolas durante los ltimos aos, las cuales han significado de acuerdo al Plan Estratgico Sectorial Multianual 2007 2011 del Ministerio de Agricultura una tasa anual de deforestacin aproximada de 149,632 ha, producidas principalmente por la agricultura migratoria (conversin de uso de las tierras boscosas hacia fines agropecuarios, debido a la migracin de los agricultores desde la sierra a la selva) que han venido afectando la Amazona peruana.85
84
Desde hace 3 aos, cuando comenzaron las transferencias de funciones forestal y de fauna silvestre a los gobiernos regionales, se ha venido reclamando desde los propios gobiernos regionales (Ej.: Loreto mediante comunicaciones formales) que no se han derivado los recursos necesarios para ejercer las funciones forestales y de fauna silvestre. 85 Ministerio de Agricultura, Plan Estratgico Sectorial Multianual 2007 2011, p.24 - 25.
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Sobre el diseo de la poltica, si bien es cierto el proceso de reglamentacin de la Ley N 29763 se encuentra en sus primeros pasos86, queda claro que uno de los temas importantes a considerar en dicho proceso ser el anlisis de las causas de la deforestacin por agricultura migratoria. Se deber observar que en virtud del marco de titulacin de tierras y por una laxitud en la implementacin de la legislacin forestal, se ha venido legalizando la deforestacin en razn de las polticas agrarias. Se ha generado as el incentivo perverso de entender que para obtener un ttulo de propiedad en reas rurales se deben instalar mejoras, las cuales han sido valoradas de la misma manera si es que ellas son realizadas en zonas de costa, sierra o selva, lo que ha significado en esta ltima regin que los pobladores decidan rozar y quemar grandes extensiones de tierras de aptitud forestal para poder instalar sus parcelas agrcolas, y de esa manera acceder al rgimen de propiedad agraria rural. En ese sentido, el nuevo marco forestal busca implementar los mecanismos de asignacin de derechos, que respondan a las necesidades reales de los pobladores que hoy en da se encuentran en los bosques y en las zonas de frontera de bosques. Para responder a estas necesidades, la mencionada Ley N 29763 ha creado la posibilidad de otorgar derechos a pequeos tenedores de tierras de aptitud forestal (hasta 100 ha) para que instalen sistemas agroforestales o aprovechen reas consideradas como bosques remanentes, comprometindose a la ejecucin de actividades que aseguren el mantenimiento de la cobertura forestal asignada a cada titular.87 Dichas figuras de asignacin de derechos sobre recursos forestales, resulta novedosa al amparo de las normas forestales, pues hasta la fecha la normativa no prevea modalidades de acceso similares. Si bien es cierto que estas nuevas modalidades de acceso a los recursos forestales para los pequeos titulares, abre una puerta para que los procesos de saneamiento territorial en selva puedan contar con una herramienta distinta a las del rgimen exclusivamente agrario, resulta imprescindible que durante el proceso de reglamentacin se establezcan claramente las caractersticas mnimas de lo que implica la sostenibilidad y conservacin de los recursos forestales, as como estructurar los mecanismos necesarios para realizar una adecuada y eficiente asignacin de derechos, control y supervisin. Cabe mencionar que en lo que respecta al otorgamiento de estos derechos, la competencia ha sido asignada a las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre, mientras que la supervisin quedara en manos del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), tal y como se desprendera del artculo 3 del Decreto Legislativo N 1085.88
86 87
Fue convocado de forma oficial mediante la promulgacin de la Resolucin Ministerial N 048-2012-AG, del 21 de febrero de 2012. Artculo 63. Cesin en uso para sistemas agroforestales (Ley N 29763) Procede el otorgamiento de cesin en uso en el caso de sistemas agroforestales en las zonas de produccin agroforestal, silvopecuaria o recuperacin. En estos casos, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre suscribe contratos de cesin en uso en tierras de dominio pblico, en superficies no mayores a cien hectreas, con las condiciones y salvaguardas establecidas por el SERFOR y en el marco de la presente Ley y su reglamento, respetando los derechos adquiridos. Artculo 64. Cesin en uso en bosques residuales o remanentes (Ley N 29763) En zonas determinadas como bosques residuales o remanentes, procede el otorgamiento, por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre, de cesiones en uso a favor de pobladores locales asentados que cuentan con ttulo o posesin sobre las zonas adyacentes a dichos bosques, de acuerdo a las condiciones establecidas en el reglamento de la presente Ley. Dicha cesin en uso tiene la finalidad de conservar la cobertura forestal y aprovechar los bienes y servicios en tales reas sobre la base de contratos de cesin en uso por cuarenta aos renovables, en superficies no mayores a cien hectreas. En caso de que se busque aprovechamiento comercial de los bienes o servicios ambientales, contar con el correspondiente plan de manejo. 88 Artculo 3.- De las Funciones El OSINFOR, tendr las siguientes funciones: 3.1 Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los ttulos habilitantes otorgados por el Estado, as como las obligaciones y condiciones contenidas en ellos y en los planes de manejo respectivos. Considrese ttulos habilitantes para efectos de esta Ley, los contratos de concesin, permisos, autorizaciones y otros, que tengan como objetivo el aprovechamiento sostenible y la conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre; as como los servicios ambientales provenientes del bosque.
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Ahora bien, para asegurar el cumplimiento de las actividades de supervisin, resulta necesario implementar un rgimen que permita realizar el seguimiento de los derechos otorgados, ms aun tomando en cuenta el nmero de contratos de cesin en uso a otorgar, as como los instrumentos de gestin o manejo forestal que les sern exigidos o monitoreados. Actualmente la implementacin de las polticas forestales que pretenden asignar derechos a pequeos titulares de reas forestales (no ms de 100 ha), se encuentra en proceso de reglamentacin. De otro lado, a la fecha aun existen procedimientos de titulacin de tierras en la selva peruana bajo normas de acceso a la tierra agraria, es decir, que premian con titulacin a la deforestacin de tierras con aptitud forestal en lugar de sancionarlas como es debido. En consecuencia, es eminentemente urgente la implementacin del marco normativo de la Ley 29763 con la reglamentacin de dicha norma, as como con la implementacin de una reforma en el marco de titulacin de tierras para la Amazona peruana, dado que las normas con las que se viene titulando a la fecha dirigen incentivos perversos que provocan deforestacin y degradacin forestal. Asimismo, se requiere definir la forma como se tramitarn los procedimientos administrativos en curso sobre titulacin de tierras en Amazona89, en virtud a que casi en su mayora estn sustentadas en una base legal proveniente de la norma de registro de predios rurales, Decreto Legislativo 667 y normas complementarias y modificatorias, que favorecen la deforestacin y degradacin en su implementacin en zonas forestales, en especial la Amazona peruana y que entran en directa contradiccin con lo estipulado por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Como se ha descrito anteriormente, sern las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre las encargadas de implementar los contratos de cesin en uso para la implementacin de sistemas agroforestales, as como para el aprovechamiento de bosques remanentes, sin embargo, debemos considerar que a la fecha la mayor parte del financiamiento para la ejecucin de las funciones en materia forestal han pretendido ser sostenidas a partir de la contraprestacin que pagan los titulares de derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre, el cual no ha sido suficiente para ejecutar al menos las acciones de control y supervisin de aquellos derechos otorgados al amparo de la Ley N 27308, los cuales slo abarcan hasta la fecha menos de 10 millones de hectreas. Debemos tener en cuenta tambin, que los procesos de saneamiento de la propiedad rural a gran escala, durante la ltima dcada, han sido financiados a travs de crditos otorgados por la banca multilateral. A la fecha estos crditos no han sido renovados, por lo que el Estado peruano ha tenido que paralizar estos procesos de saneamiento. A ello debemos indicar que el procesos de saneamiento de la propiedad rural, fue transferido a los gobiernos regionales, quienes slo habran recibido la funcin y el acervo documentario, mas no los fondos ni las capacidades necesarias, pues al momento de la transferencia, se encontraba en negociacin el otorgamiento de otro nuevo crdito para culminar los procesos en la selva peruana.
El OSINFOR podr ejercer sus funciones de supervisin y fiscalizacin a travs de personas naturales o jurdicas de derecho privado, especializadas en la materia, pudiendo recurrir a herramientas tecnolgicas. Para ello implementar un Registro Administrativo de personas naturales y jurdicas de derecho privado que se encuentren debidamente acreditadas para llevar adelante estas funciones. El Reglamento establecer los requisitos para esta acreditacin. (el subrayado es nuestro) 89 De acuerdo a estudios sobre titulacin de tierras en la Amazona peruana, como los de (BALDOVINO, S. 2010) en el Manual de Derecho Ambiental de la SPDA, el Estado peruano contina permitiendo con la legislacin sobre tierras la titulacin de tierras con fines agropecuario en Amazona que han sido anteriormente deforestadas. Esto pese a que existen mandatos legales en contra desde la Ley Forestal y de Fauna Silvestre vigente, Ley 27308, que seran mejorados con la implementacin de la Ley 29763, nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
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Ante este panorama, se deben fortalecer adecuadamente las funciones de los gobiernos regionales, tanto en materia forestal como en saneamiento de la propiedad rural, dejando espacio al ingreso de las nuevas polticas sobre tenencia de los bosques que pretende impulsarse a partir de la Ley N 29763. Desde las instancias regionales se cuenta con inters en formalizar la propiedad rural bajo nuevas reglas de juego e incentivos, sin embargo, a la fecha no se ha podido dotar de las capacidades tcnicas y presupuestales desde el Estado central para que esta intencin, colocada como derrotero de trabajo inclusive por instancias de coordinacin interregional como el Consejo Interregional Amaznico CIAM90, cuenten con el adecuado impulso desde las instancias de decisin de poltica y financiamiento. Se espera que con el impulso de un marco normativo forestal renovado este apoyo llegue tambin. De la misma manera se debe disear un adecuado sistema de monitoreo y supervisin que responda a las caractersticas de los derechos de cesin en uso que se pretenden entregar como producto de la aplicacin de la nueva ley forestal. Sobre el apoyo poltico social a la Ley N 29763, cabe precisar que la Ley ha sido producto de un proceso iniciado por el Poder Ejecutivo durante el segundo semestre del ao 2009 y que culmin con la presentacin de un proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica en mayo de 2010. Durante este proceso participaron coordinadamente profesionales de los Ministerios de Agricultura, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre. El citado proceso const de tres etapas: Primera. De consulta de los lineamientos de poltica y normativa forestal, en donde se identificaron las grandes reas de inters del conjunto de actores vinculados a la gestin forestal. Segunda. De construccin participativa y descentralizada de la poltica nacional forestal y de las reas de desarrollo de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Tercera. Elaboracin final de la propuesta de PNF, a ser aprobada por el MINAG, el Proyecto de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a ser presentado por el Ejecutivo al Congreso de la Repblica y los aportes consensuados para el Reglamento de la Ley presentada. Desde el ltimo bimestre del ao 2010 y hasta el mes de mayo, la Comisin Agraria del Congreso de la Repblica implement un proceso de consulta previa del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre con los pueblos indgenas a fin de dar a conocer sus alcances y recoger sus inquietudes, y con ello propiciar el dilogo intercultural a que se refiere el convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT. Finalmente, el trabajo de la Comisin Agraria culmin con la aprobacin en el pleno de la citada Ley N 29763, la cual tiene a la fecha aun pendiente su Reglamentacin, el cual tambin tiene previsto un proceso de participacin de los diversos actores forestales, as como un proceso de consulta previa libre e informada a ser desarrollado con los pueblos indgenas.
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Respecto de las iniciativas del CIAM, ver: www.ciam.org.pe Se puede ubicar en dicha web la decisin poltica de los gobiernos regionales amaznicos y otros gobiernos regionales aliados de apoyar el proceso de reglamentacin y puesta en marcha de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763.
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Actualmente se viene implementando un proceso participativo para el Reglamento de la Ley 29763, en donde se espera discutir a profundidad los procedimientos para el establecimiento de reas bajo titulacin formal en pequeos predios, y se buscar afinar la herramienta para revertir el proceso perverso de titulacin que se ha venido llevando a cabo en toda la Amazona peruana. 3.7.3 El Plan Nacional de Reforestacin:
Como hemos sealado anteriormente, una de las primeras acciones tomadas desde las polticas forestales en razn al cambio climtico fueron aquellas tendientes a promover las actividades de reforestacin, a fin de incrementar la cobertura forestal y con ello la fijacin de carbono. De acuerdo a las cifras oficiales del Ministerio del Ambiente91, la tasa de deforestacin promedio entre 1990 2000, result ser 149,631.76 hectreas por ao, las reas deforestadas por la agricultura significan el 44,18% de la totalidad de las hectreas deforestadas a nivel nacional, lo que la sita como la primera causa de la deforestacin a nivel nacional. Con el objetivo de dar respuesta a esta realidad, el MINAG aprob mediante Resolucin Suprema N 02-2006-AG, el Plan Nacional de Reforestacin, una de las herramientas de poltica que haban sido previstas dentro de la Ley N 27308, Ley forestal y de fauna silvestre promulgada en julio de 2000. El Plan Nacional de Reforestacin92 advierte de la existencia de 10.5 millones de hectreas aptas para reforestar, de las cuales 7.5 millones se encuentran en la sierra, 2.5 millones en la selva y 0.5 millones en la costa. Adems hace hincapi en la falta de incentivos para la reforestacin en el pas, el escaso aporte al producto bruto interno del sector forestal, los bajos niveles de produccin y exportacin maderable proveniente de plantaciones, entre otros. Como se ha sealado anteriormente, el plan nacional de reforestacin marc una hoja de ruta en lo que respecta a la planificacin en el sector agricultura, lamentablemente slo ha logrado impulsar hasta la fecha acciones claras en el mbito agrcola, mas no en el sector forestal, al menos si se refiere a grandes proyectos de inversin pblica. Sin embargo el mencionado plan tambin haca mencin a la falta de incentivos y beneficios para impulsar la reforestacin a nivel nacional. En ese contexto, el ao 2006 se promulg la Ley N 28852, Ley de promocin de la inversin privada en reforestacin y agroforestera, la cual plante un nuevo rgimen de concesiones para el otorgamiento de tierras con fines de reforestacin, excluyndolo del rgimen y reglas establecidas en al legislacin forestal vigente93. A pesar de que a grandes rasgos la norma pareca flexibilizar el marco normativo para incentivar el ingreso de inversiones en reforestacin, la norma jams fue reglamentada, hasta que finalmente ha sido derogada casi en su totalidad por la publicada Ley N 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que se encuentra aun en proceso de reglamentacin.
91 92
Ministerio del Ambiente, Mapa de deforestacin de la Amazona peruana, captulo 4: Causas de la deforestacin, p. 92. Ministerio de Agricultura, Plan nacional de reforestacin, p. 13. 93 En efecto la Ley N 28852 derog el artculo 28 de la Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y con ello se excluy del rgimen forestal el otorgamiento de concesiones de forestacin y reforestacin, pasando a ser ellas otorgadas segn las reglas que se propondran a partir de la reglamentacin del nuevo sistema de concesiones propuesto por la norma derogatoria, la cual increment el nmero de aos de vigencia de las concesiones de 40 a 60 aos, as como una serie de beneficios e incentivos atractivos para la inversin en el sector.
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La Ley N 29763 ha exceptuado de su derogacin los artculos 1 y 3 de la Ley N 28852, los cuales, respectivamente, declaran de inters nacional la reforestacin y agroforestera, y otorgan beneficios que le reconocen a la actividad agrcola los Decretos Legislativos N 662, 757 y la Ley N 27360. Las mencionadas normas establecen una serie de beneficios para la inversin, como la posibilidad de suscribir contratos de estabilidad jurdica (DL N 662), as como obtener beneficios tributarios y flexibilidad en las regulaciones referidas al rgimen tributario y laboral (Ley N 27360). En este punto del anlisis corresponde indicar otros objetivos estratgicos del plan nacional de reforestacin que no han sido desarrollados a la fecha y que vienen retrasando el desarrollo de las inversiones en materia de reforestacin, as tenemos entre otros: i) la implementacin de un catastro de tierras disponibles para plantaciones forestales; ii) establecimiento de un programa de mejora tecnolgica; iii) creacin del fondo de inversin de plantaciones forestales; iv) aplicacin de una poltica de mecanismos e incentivos financieros; v) instrumentar mecanismos de pagos por servicios ambientales provenientes de plantaciones, entre otros. En consecuencia, existen pendientes aun una serie de iniciativas plasmadas en el plan nacional de reforestacin, que no han venido siendo desarrolladas por los diversos sectores, en especial del sector agricultura, por lo que resulta necesario incorporarlas dentro del debate y la agenda nacional a fin de impulsar las inversiones sostenibles en materia de forestacin y reforestacin. Con motivo de la reciente modificacin del marco normativo forestal, se ha dispuesto la creacin del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - SERFOR, rgano tcnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura, quien tendr encargado como funcin principal la gestin coordinada con los gobiernos regionales del acceso, administracin y control de los recursos forestales y de fauna silvestre. En razn de los procesos de descentralizacin, la Ley N 29763 reconoce que la gestin de los recursos forestales es ejecutada principalmente por los gobiernos regionales, recayendo principalmente en el SERFOR las funciones de coordinacin, planificacin nacional del sector forestal, y de construccin de mejoras del marco tcnico y normativo. En ese orden de ideas, la institucionalidad en materia forestal viene siendo revisada, quedando aun como reto dotarlas aun dentro de su diseo reglamentario de todos los elementos necesarios para ejercer de una manera efectiva la promocin de las actividades de reforestacin. Por el lado de la mejora del marco normativo y la generacin de regulaciones que se ajusten adecuadamente a los fines ambientales y econmicos de las inversiones, la Ley N 29763 ha diferenciado las actividades de forestacin y reforestacin de las denominadas plantaciones forestales, y dentro de stas ltimas ha dejado claro que no se encuentran las plantaciones con fines agroenergticos o agroindustriales, esto ultimo con la finalidad de evitar la utilizacin de tierras de aptitud forestal con fines distintos a sus calidades y caractersticas biofsicas. Asimismo, la mencionada Ley reconoce la importancia de las actividades de conservacin de los ecosistemas forestales como una estrategia para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, pudiendo la institucionalidad forestal asignar recursos presupuestales en el desarrollo e implementacin de planes de prevencin, educacin, entre otros. De acuerdo a la informacin recopilada y analizada, aun existen una serie de acciones que tomar a fin de impulsar el plan nacional de reforestacin, el cual bajo la nueva coyuntura institucional, podr ser liderado por un rgano tcnico especializado, SERFOR, quien deber coordinar con los
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diversos gobiernos regionales las estrategias de intervencin de acuerdo a las prioridades y necesidades de cada departamento. No se puede dejar de mencionar los avances que ha habido en los ltimos aos en lo que respecta a incremento de hectreas reforestadas, sin embargo urge que la informacin resultante de las acciones tomadas en los ltimos aos pueda ser sistematizada y sea parte no slo de las estadsticas, sino que se adopten medidas de seguimiento, monitoreo y acompaamiento a fin de que las superficies reforestadas cumplan los fines para las cuales fueron instaladas. De la misma manera, no puede perderse de vista la necesidad de impulsar otros procesos como: i) la generacin de incentivos y beneficios en favor de la inversin en forestacin y reforestacin; ii) establecer las bases para la implementacin de esquemas de pagos pro servicios ambientales; iii) impulsar las actividades e iniciativas de investigacin aplicada; iv) facilitar esquemas de financiamiento para promover la forestacin y reforestacin, entre otros. 3.8 Desbosque e inversiones en la Amazona - Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) DL N 1078
Tal como se ha sealado anteriormente, el cambio de uso de tierras forestales ha sido histricamente el principal impulsor de deforestacin en nuestro pas, sin embargo dada la cartera de inversiones que se pretenden desarrollar en ella, resulta importante poner atencin a los posibles impactos acumulativos, directos e indirectos que pueden desencadenarse en razn de la implementacin paralela de las diversas polticas sectoriales de desarrollo que pretenden ser implementadas en el mediano plazo por el Estado Peruano. Sobre el particular, el libro Amazona Peruana en 202194 seala que a diferencia de otras pocas en las que el territorio amaznico fue amenazado por el acceso a sus recursos, el panorama futuro sera mucho ms complicado, pues existen demasiados recursos que pretenden ser explotados al mismo tiempo, situacin que nos debe obligar a revisar los posibles impactos en el territorio amaznico no slo desde el punto de vista de cada sector o actividad econmica, sino con una visin de gestin del desarrollo amaznico. Dentro de las principales actividades econmicas que afectarn el territorio amaznico, segn el citado libro, tenemos: la generacin de energa (52 proyectos de hidroelctricas y sus respectivas lneas de transmisin), la bsqueda de hidrocarburos, minera, construccin de carreteras, plantaciones para biocombustibles, entre otros. Este panorama significara, de acuerdo al autor, que al 2041, se habra afectado el 91% de la selva peruana, lo que significara un impacto sobre las reas naturales protegidas, las comunidades nativas y reservas territoriales, que constituyen actualmente el 38% del territorio amaznico. Estamos entonces ante la necesidad de planificar los niveles de inversin en el territorio amaznico, bajo una perspectiva de desarrollo y sostenibilidad de los recursos y servicios ambientales que nos brinda. Ante esta necesidad, primero debemos tener claro entonces las necesidades del pas y sus poblaciones amaznicas, para luego identificar las prioridades de inversin adecuadas, las cuales deben ser sometidas en su conjunto a una evaluacin ambiental estratgica que permita identificar los diversos impactos que generaran su implementacin en conjunto y no por separado como se ha venido proponiendo.
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DOUROJEANNI, Marc y otros. La Amazona Peruana en 2021, segunda edicin, 2010, p.17.
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La evaluacin ambiental estratgica es una herramienta de gestin ambiental incorporada en el ordenamiento peruano a travs del Decreto Legislativo N 1078, que modific la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin e Impacto Ambiental (SEIA). Dicha herramienta tiene por objetivo incorporar criterios de identificacin, prevencin, supervisin, control y correccin oportuna de los impactos ambientales negativos que puedan generarse a partir de la implementacin de polticas, planes programas y proyectos de nivel nacional, regional o local. Como se ha indicado anteriormente, la evaluacin ambiental estratgica tiene por objetivo principal identificar los impactos ambientales que se generarn con motivo de la implementacin de una accin de gobierno, a fin de asegurar la ejecucin de las adecuadas actividades de prevencin, mitigacin, restauracin o compensacin ambiental. La normativa nacional reconoce que la evaluacin ambiental estratgica es un proceso previo a la implementacin de cualquier decisin poltica, cuyos resultados no slo son la prevencin de impactos ambientales significativos, sino que adems incorpora las diferentes visiones de desarrollo y ayuda a la prevencin de los conflictos socio-ambientales de carcter nacional o internacional. Podemos tener en cuenta entonces que la evaluacin ambiental estratgica, si se deja de ver como una herramienta de evaluacin sectorial de polticas, y se le atribuye una mayor importancia en el desarrollo de polticas de desarrollo multisectorial, y de esa manera evitar alcanzar las proyecciones de deforestacin al 2041 estimadas por Marc Dourojeanni, que alcanzaran, en un escenario optimista, un total de 43,6 millones de hectreas y en el peor de los casos hasta 70,3 millones de hectreas.95 En efecto, hasta el momento como hemos indicado anteriormente, la EAE ha sido pensada solamente para polticas sectoriales, asignndose adems un ente competente, sin embargo no se menciona qu pasa cuando estamos ante una serie de polticas multisectoriales que van a afectar un mismo espacio. As tenemos, que por ejemplo si queremos ver las diversas polticas de energa e infraestructura que impactarn nuestra Amazona, en ese caso cada sector detallar su EAE para cada una de sus polticas, cada Ministerio por su lado, a pesar de que en la realidad ambas podran complementarse en temas como considerar el trazo de la carretera para la lnea de transmisin, futuras poblaciones que tendrn que ser atendidas con electrificacin rural, impacto del trazo de la lnea de transmisin y la carretera en los recursos forestales, entre otros. Lo que tratamos de advertir, es que dentro de nuestra legislacin referida a EAE, sern los Ministerios de Energa y Minas y de Transportes y Comunicaciones, quienes evaluarn los impactos propios vinculados a cada una de sus actividades, y no vern aquellos que se generarn por la conjuncin de ambas actividades, y ello se debe a que nuestra legislacin no ha asignado a un sector en especial la responsabilidad de realizar las EAE cuando estamos frente a polticas, planes, programas o proyectos de diversos sectores, pero que se implementarn paralelamente o casi consecutivamente en un mismo territorio. No obstante la importancia de la mencionada herramienta para la planificacin de las inversiones en la Amazona peruana, debemos considerar que requiere ser mejorada, por cuanto tal y como est diseada actualmente, la EAE es responsabilidad slo de un sector en particular. Ello resulta insuficiente en situaciones como las previstas para nuestro territorio amaznico, en el cual se tienen planificadas una serie de inversiones en el mediano plazo que sern impulsadas desde
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DOUROJEANNI, Marc y otros. La Amazona Peruana en 2021, segunda edicin, 2010, p.120.
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diferentes sectores, quienes desde su perspectiva y de manera aislada, no podrn advertir los impactos negativos acumulativos que podrn generarse por la implementacin de cada una de las polticas. Ahora bien, la cuarta disposicin complementaria final del Reglamento del SEIA D.S. N 0192009-MINAM, dispone que el Ministerio del Ambiente es el encargado de definir criterios y mecanismos generales a tener en cuenta por todo proponente para la formulacin de polticas, planes y programas, de nivel nacional, regional o local, que puedan ocasionar impactos negativos en el medio ambiente. Segn ello, estara en manos del citado Ministerio, conseguir que la EAE pueda ser implementada para polticas de inversin que abarquen distintos sectores econmicos, pero que requieran ser evaluados de manera integral debido a los impactos negativos acumulativos que podran ocasionar. Considerando la intensidad de inversiones que se estaran pretendiendo desarrollar durante la presente dcada en la Amazona, es de vital importancia fortalecer nuestros mecanismos de evaluacin ambiental a fin de no impulsar procesos de deforestacin vinculados al desarrollo y materializacin de polticas sectoriales. La EAE, si bien es cierto es una herramienta joven en nuestro sistema de evaluacin ambiental, a la fecha ya ha sido implementada de alguna manera en algunos proyectos vinculados a nuestro bioma amaznico. As, podemos mencionar dos casos sui generis en los cuales la EAE no ha guardado su elemento esencial de ser previa a la ejecucin de cualquier actividad econmica, sino que ha sido elaborada con posterioridad al inicio de actividades, tales son los casos del corredor vial interocenico sur CVIS y el programa de desarrollo de hidrocarburos del Bajo Urubamba PDHBU, siendo sin duda el primero, el ms peculiar por el contexto poltico y ambiental en el que se desarroll. El CVIS tiene por objetivo interconectar los Estados de Acre y Rondonia en Brasil con el Pacfico, para ello los tramos 2, 3 y 4 atraviesan los departamentos de Madre de Dios, Puno y Cusco. La concesin del CVIS estuvo desde un inicio acompaada por serios cuestionamientos que apuntaban bsicamente al apresuramiento poltico para que se materialice la obra en el menor plazo posible, llegando a ser exonerada del Sistema Nacional de Inversin Pblica (rgimen obligatorio para todo proyecto de envergadura que implique la participacin del Estado), as como de culminar el estudio de impacto ambiental integral de todos los tramos respectivos. Todas estas situaciones permitieron que la ejecucin de las obras haya sido iniciada en el ao 2006. Finalmente la EAE fue culminada recin en el ao 2009 y fue elaborada por una empresa consultora contratada por el MINAM, lamentablemente, los resultados del documento no fueron puestos a conocimiento de la poblacin.96 Se advierte una deficiencia en el proceso de elaboracin de la evaluacin ambiental estratgica del CVIS, por cuanto el rgano encargado de realzarla no asumi dicha responsabilidad, y le cedi tal obligacin al rgano encargado de evaluarla y aprobarla MINAM. La elaboracin de la EAE es responsabilidad de cada sector interesado en la implementacin de una poltica, programa o proyecto, siendo el MINAM el encargado de evaluarlo y aprobarlo, pudiendo introducir incluso mejoras o nuevas obligaciones que una vez aprobadas sern materia de seguimiento, control y fiscalizacin por parte del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA).
96
PATRN, Patricia, Energa o REDD? Primero EAE Evaluacin Ambiental Estratgica en el Per: Prximos pasos, 2011, p 98-99.
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Si bien es cierto que en el caso de la CVIS las circunstancias han ocasionado que no se cumpla con todos los objetivos de la EAE, debemos considerar que aun requiere un proceso de mejora como el indicado anteriormente en relacin al rgano responsable de plantear y elaborar la EAE cuando estamos frente a una poltica de desarrollo de un territorio, en el cual van a converger diversos sectores con proyectos, programas o polticas que pueden generar impactos negativos significativos acumulados. Asimismo, como se ha indicado anteriormente, la EAE tiene como una de sus finalidades identificar los posibles conflictos socioambientales que pueden generarse a partir de la implementacin de una poltica. En ese sentido, se constituye en un proceso en el cual los pobladores locales tienen la oportunidad de informarse adecuadamente de los posibles cambios a los que se veran expuestos con motivo de la implementacin de una decisin de Estado, y de esa manera participar desde un inicio del proceso de diseo de la implementacin de la poltica. Con ello se lograra construir adecuadamente las medidas de prevencin, mitigacin y compensacin ambiental que requeriran ser adoptadas de acuerdo a la realidad y necesidades de las poblaciones locales. 3.9 Servicios ambientales del bosque y REDD (Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin) en el Per.
Considerando el potencial del Per en relacin a su cobertura forestal, es fcilmente comprensible su inters por desarrollar en el marco de su regulacin nacional aquellas que le permitan implementar proyectos para reducir las emisiones por deforestacin y degradacin REDD. De acuerdo a lo sealado anteriormente, la importante extensin amaznica que cubre el territorio peruano actualmente se encuentra amenazada por una serie de factores como: tala ilegal, minera, desarrollo de megaproyectos de infraestructura, exploracin de hidrocarburos, entre otros. Tales amenazas, requieren ya no slo de la actuacin coordinada de las poblaciones locales y del Estado, sino que adems el establecimiento de mecanismos de incentivos econmicos adecuados que permitan revalorar los servicios ambientales que nos brinda el bioma amaznico. Sobre el particular, debemos considerar que el diseo de las polticas de aprovechamiento de servicios ambientales viene siendo liderado por el MINAM, tal y como lo seala su norma de creacin (Decreto Legislativo N 1013), as como su Reglamento de Organizacin y Funciones (Decreto Supremo N 07-2008-MINAM). Uno de los principales puntos de la agenda ambiental durante el gobierno anterior fue la discusin de un proyecto de ley sobre servicios ambientales, la cual permitira aclarar las dudas que existen en torno a la titularidad de los derechos sobre los recursos naturales y los servicios ambientales que ellos pueden brindar. No obstante los esfuerzos del Ministerio del Ambiente, as como de los diversos actores de la sociedad civil involucrados en el proceso, no se pudo lograr que el Congreso anterior debata el proyecto de ley elaborado por el Poder Ejecutivo. No obstante ello, resulta importante resaltar que durante la elaboracin de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre se ha pretendido proponer un aprovechamiento integral de los recursos forestales y de fauna silvestre, as como de sus servicios ambientales, sin desconocer en este aspecto el rol del MINAM como rgano rector.
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En el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre - N 29763, se ha desarrollado un marco normativo que permite tener una mayor claridad respecto de los derechos y obligaciones que pueden tener los privados respecto a los servicios ambientales generados a partir de los ecosistemas forestales. Al despejarse cada vez ms las dudas respecto a su aprovechamiento (incrementar la seguridad jurdica), se podrn disear los procesos de negociacin que permitan la consecuente implementacin de esquemas de pagos por servicios ambientales, y con ello ampliar la gama de oportunidades de financiamiento de las actividades de manejo y conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre. En trminos de mitigacin y adaptacin al cambio climtico, la incorporacin de mecanismos de financiamiento, como los esquemas de pagos por servicios ambientales, o proyectos REDD, permiten que las poblaciones locales o usuarios del bosque puedan obtener una compensacin por las actividades de manejo sostenible y conservacin, que viene realizando, con lo cual se asegura la permanencia y sostenibilidad de los recursos forestales. Si bien es cierto la Ley N 29763 aporta en el procesos de esclarecer en algo el problema de la asignacin de los derechos sobre los servicios ambientales generados a partir del manejo de los recursos forestales (la norma establece que son del titular del derecho de aprovechamiento otorgado en el marco de la legislacin forestal), tal y como hemos indicado resulta necesario aun realizar un anlisis mayor para poder disear un esquema de pago por servicios ambientales. En efecto, siguiendo el esquema planteado por la Ley N 29763, para el aprovechamiento de los servicios ambientales de los ecosistemas forestales, requeriramos contemplarlo as en nuestros planes de manejo forestal, los cuales debe ser evaluados y aprobados por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre. El proceso de supervisin y monitoreo, estara a cargo del OSINFOR, tal y como se desprende de su norma de creacin (D.L. N 1085). Ahora bien, si el servicio ambiental que se pretende aprovechar est vinculado por ejemplo al aprovechamiento de los stocks de carbono, requerimos que el proyecto se encuentre debidamente registrado ante el MINAM a travs de la Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos. A pesar de las reformas introducidas, existen aun temas pendientes para la implementacin de esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD, entre los que podemos mencionar: i) implementacin del ordenamiento forestal y catastro; ii) polticas pblicas con visin integral para evitar la deforestacin y degradacin de los bosques; iii) herramientas de contabilidad de GEI; iv) sistema de reparto de beneficios adecuado97. No obstante lo sealado respecto a la necesidad de impulsar otros procesos vinculados a la gobernabilidad forestal, a la fecha han existido iniciativas tempranas que pretenden implementar esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD. En efecto a la fecha podemos mencionar cuando menos tres iniciativas de proyectos REDD a ser implementadas dentro de reas naturales protegidas: Bosque de Proteccin Alto Mayo, Reserva Nacional Tambopata Parque Nacional Bahuaja Sonene, y el Parque Nacional Cordillera Azul. Los objetivos de los proyectos estn destinados a cubrir las necesidades de financiamiento de las actividades de control, mitigacin y adaptacin que deben ser ejecutadas a fin de asegurar la conservacin de la flora y fauna silvestre que ellas albergan.
97
CAPELLA, Jos y otros, REDD en el Per: consideraciones jurdicas para su implementacin, 2010, p. 11.
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Los casos mencionados, son un claro indicador de que el mercado viene impulsando la implementacin temprana de proyectos REDD dentro del territorio nacional, sin embargo es preciso tener en cuenta la importancia de la labor del Estado a fin de asegurar la correcta ejecucin de los proyectos a travs del monitoreo de la deforestacin y degradacin, as como en lo referido a la contabilidad de las emisiones de GEI, a fin de evitar una doble contabilidad. Resulta necesario entonces, impulsar las polticas de gobernanza forestal adecuadas que aseguren la sostenibilidad de estos esquemas de financiamiento. En relacin al aparato institucional vinculado a la gestin de los recursos forestales y de fauna silvestre, debemos tener en cuenta que los derechos de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre son otorgados por los gobiernos regionales, quienes tambin adems aprueban los planes de manejo, requisito indispensable para el aprovechamiento de los recursos forestales y los servicios ambientales que ellos proveen. En lo que respecta a la autoridad encargada del registro de los proyectos que pueden implicar actividades de mitigacin o adaptacin al cambio climtico (REDD por ejemplo), esta recae en la Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos, rgano no descentralizado ni desconcentrado del Ministerio del Ambiente, situacin que obligara a todos aquellos titulares de proyectos de mitigacin o adaptacin al cambio climtico, a realizar todo el procedimiento de registro en Lima. Por su parte, la supervisin del cumplimiento de las actividades de manejo forestal y la consecuente provisin de los servicios ambientales estara de cargo del OSINFOR, quien tampoco cuenta con oficinas desconcentradas o descentralizadas que puedan ejecutar estas labores de monitoreo de una manera ms cercana al usuario del bosque. Consecuentemente, podemos advertir que el centralismo aun puede significar un obstculo para la implementacin de proyectos REDD o de esquemas de pagos por servicios ambientales. A ello se debe sumar que al tratarse de procesos nuevos, el rgano encargado de la gestin (gobiernos regionales) aun se encuentra en proceso de adaptacin al ejercicio de la gestin forestal y de sus bosques, en algunos casos sin la adecuada transferencia presupuestal, personal y gestin del conocimiento, lo que se convierte tambin en un punto en contra en lo que se refiere a la promocin de estos tipos de mecanismos de financiamiento. 3.9.1 Programa nacional para la conservacin de bosques para la mitigacin del cambio climtico (MINAM).
El Programa Nacional para la Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico fue creado mediante el Decreto Supremo N 008-2010-MINAM,con el objetivo general de conservar 54 millones de hectreas de bosques tropicales en sus primeros diez aos de vigencia, y, de modo particular, promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles con base en ellos, para la generacin de ingresos en favor de las comunidades nativas y campesinas tituladas y pobladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amaznicos y secos del pas.
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Para el ao 2011 el Programa cont con un presupuesto proveniente del tesoro pblico ascendente a once millones de Nuevos Soles98, que se destinaron principalmente a impulsar la preservacin de 300 mil hectreas de bosques primarios en Satipo (selva central). El mecanismo de promocin utilizado por el Programa con las comunidades nativas y campesinas tituladas de la selva central, estuvo constituido por la entrega de un bono a favor de aquellas comunidades que se hayan comprometido voluntariamente a cuidar sus bosques. El valor de la compensacin propuesto fue de S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales por hectrea conservada a travs del mecanismo de Transferencias Directas Condicionadas - TDC. El TDC es el mecanismo a travs del cual las comunidades interesadas en formar parte del Programa, identifican el rea a conservar y establecen un plan de inversiones en el cual se encuentran plasmados los objetivos y actividades a las que se compromete la comunidad para obtener el beneficio.
98
Aproximadamente US$ 3 957 000 Dlares de los Estados Unidos de Norteamrica ( Valor referencial 1 Dlar = S/. 2.78 Nuevos Soles)
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. El sector agropecuario, es uno de los sectores ms vulnerables a las variaciones climticas, lo que hace necesario la adaptacin progresiva de los sistemas agrcolas y ganaderos. Asimismo, es un sector que contribuye en la emisin de GEI, que representan el 18.9% del total de emisiones nacionales, adems que el Estado reconoce la posibilidad de que se triplique la cantidad de emisiones de GEI del sector agropecuario en los prximos 40 aos. En ese sentido, existe una compleja interaccin entre la adaptacin al cambio climtica, la seguridad alimentaria, la mitigacin de GEI y el desarrollo econmico del sector. En los ltimos aos el sector agropecuario ha mantenido un enfoque centrado en aumentar su productividad, procurando que sea ms competitiva y de esta manera combatir la pobreza que afecta a las zonas rurales del pas, donde el sustento familiar principal son las actividades agrcolas y ganaderas. Asimismo, para satisfacer la cada vez ms creciente demanda de alimentos es necesaria una mayor produccin lo que inevitablemente conduce a la emisin de mayores GEI. Con el objetivo de compatibilizar el desarrollo del sector con los procesos de adaptacin al cambio climtico, mitigacin de GEI y seguridad alimentaria, es necesario disear planes, programas y polticas pblicas que incorporen las variables ambientales y de cambio climtico. Pese a que el tema ambiental es de vital importancia para el sector no se le da la importancia debida, las polticas no son diseadas teniendo objetivos ambientales, sino de desarrollo econmico. Resulta necesario la institucionalidad del tema y el fortalecimiento de las capacidades del MINAG en temas ambientales y especficamente en temas de cambio climtico. 2. Existen iniciativas desde el MINAG y sus organismos descentralizados en torno a la adaptacin y mitigacin del cambio climtico, tales como la creacin del GTTSACC, que viene impulsando el PLANGRACC, los programas de investigacin del INIA, la propuesta de disear un PRONAMI, entre otras. Sin embargo, es necesario fortalecer la institucionalidad del tema en un eje central, si bien cada institucin impulsa iniciativas, estas no son coordinadas ni articuladas. No es clara cul es la posicin del sector respecto a los desafos del cambio climtico. Asimismo, de debe consolidar la informacin en temas ambientales. 3. Se debe dar un mayor impulso en la generacin de nuevas tecnologas, a travs del fortalecimiento de instituciones como el INIA y sus Programas de Investigacin. Las investigaciones deben ser enfocadas en promover prcticas para un uso adecuado y sostenible de los recursos hdricos, de los suelos y de los residuos slidos agropecuarios y agroindustriales; respecto a stos ltimos se debe promover su aprovechamiento en la produccin de energa renovable.
4. Dado su impacto en los ecosistemas y su contribucin a la emisin de GEI, los residuos slidos requieren de un adecuado manejo desde el momento de su recoleccin,
70
almacenamiento, procurando su reaprovechamiento y/o comercializacin, promoviendo su uso como fuente de energa, lo que le aporta un valor agregado al proceso. En se sentido, un primer paso corresponde a la aprobacin de la propuesta de Reglamento de Residuos Slidos Agropecuarios y Agroindustriales. As tambin el nuevo PESEM que sea diseado, toda vez que el actual ya cumpli su periodo (2007 2011), debe incluir entre sus ejes estratgicos, mejorar la gestin de los residuos agrcolas, ganaderos y agroindustriales. Una adecuada, sostenible y planificada gestin de estos residuos evitar los perjuicios que se ocasionan en los ecosistemas y dado el cada vez ms creciente inters mundial en las fuentes de energa renovables, representa una oportunidad para el desarrollo sostenible del pas. 5. En el Per, el desarrollo de la actividad ganadera es aun incipiente, por lo general es extensiva basada en tcnicas de pastoreo y es responsable de la deforestacin por tala y quema de bosques, que luego son convertidos en pasturas. Asimismo, dado su bajo rendimiento, en el caso del vacuno, para producir leche y carne es necesario un mayor nmero de vacas, lo que genera un mayor nmero de emisiones de metano a consecuencia del proceso de fermentacin entrica. Al respecto se debe desarrollar tecnologas para incrementar la calidad de pasturas y mejoramiento gentico del ganado. Un mayor rendimiento por cabeza de ganado, elevar su produccin lo que reducir las emisiones de metano. Asimismo, se debe promover el empleo de sistemas silvopastoriles que representan una oportunidad para la adaptacin y mitigacin del cambio climtico, adems que se ha comprobado que el empleo de cercas vivas, tales como rboles frutales, rboles de sombra, benefician a la produccin de ganado, aportan alimento en pocas de sequa y reducen el estrs calrico en los animales. 6. Siendo el sector agropecuario, el que emplea aproximadamente un tercio de la PEA, tiene un impacto significativo en la economa; los gobiernos debieran destinar mayor presupuesto pblico al sector, que permita fortalecer la gestin del MINAG, de sus organismos descentralizados, regionales y locales, fortalecer la capacidad de sus funcionarios, y que se destine mayores fondos en estudios e investigacin. 7. Un primer paso en el diseo de poltica, planes y programas es la generacin de informacin actualizada sobre la situacin del agro nacional, informacin respecto del estado de los suelos (grado de fertilidad y salinizacin), de las reservas hdricas, de las tierras cultivadas, de los bosques. La informacin que se obtenga servir de lnea base para la elaboracin de polticas pblicas de desarrollo sostenibles que respondan a las necesidades de las actividades agropecuarias y forestales. En ese sentido, se debe fortalecer la gestin del SENAMHI, se deben realizar censos nacionales con cierta periodicidad, contar con un catastro de las tierras de cultivo, de los bosques. Se debe contar con una plataforma de informacin sobre el cambio climtico y su impacto en el sector agropecuario y forestal, actualizar el inventario de GEI, generar informacin meteorolgica para construir escenarios locales sobre el impacto del cambio climtico. 8. La principal causa de deforestacin y degradacin, de acuerdo a la informacin oficial del Ministerio del Ambiente, es la generada por el cambio de uso de tierras de aptitud
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forestal para el desarrollo de agricultura, la cual a su vez, constituye la principal fuente de emisiones de GEI. A dicha realidad se suma el contexto actual en el que la Amazona peruana viene atravesando un proceso de instalacin no planificada de diversas actividades econmicas vinculadas a la extraccin y exploracin de recursos naturales, as como de obras de infraestructura, las cuales en su conjunto pueden generar impactos ambientales negativos acumulativos que no estn siendo debidamente advertidos, en tanto hasta la fecha las herramientas de desarrollo para la gestin de un territorio continan cindose bajo polticas y mecanismos sectoriales de evaluacin ambiental, obviando una planificacin integral de los impactos. Con el objetivo de hacer frente a estos impactos negativos acumulativos, resulta importante que el Ministerio del Ambiente, en su calidad de ente rector del SEIA introduzca las mejoras necesarias a fin de lograr que la evaluacin ambiental estratgica pueda ser implementada intersectorialmente, a fin de que los sectores que tienen planificado implementar polticas en un mismo territorio, consideren los impactos acumulativos que pueden generarse a partir de la implementacin paulatina o casi consecutiva de las acciones sectoriales, que vistas desde cada sector por separado no son debidamente identificadas, y por consecuencia no son mitigadas. Bajo ese contexto, se considera importante que el sistema de evaluacin ambiental estratgica, debe ser complementado con una perspectiva de gestin integral del territorio, que permita entonces identificar adecuadamente los impactos negativos significativos acumulativos que se ocasionen a partir de la confluencia de diversas polticas de gobierno, y de esa manera disear procesos de inversin dentro de la Amazona con reales criterios de sostenibilidad, prevencin y mitigacin de impactos. 9. Hasta la fecha no se han implementado de manera sistemtica las diferentes polticas y actividades previstas en el plan nacional de reforestacin, slo se ha invertido dinero en intervenciones que han tenido por objetivo alcanzar una meta sectorial. Ello se refleja en la ausencia de informacin pblica respecto de la ubicacin de las reas reforestadas, documentos que acrediten su monitoreo y seguimiento, as como su estado actual, es decir, no existe siquiera la suficiente informacin como para identificar si las reas reforestadas han cumplido sus objetivos, ya sea por el lado de conservacin de suelos, provisin de servicios ambientales o produccin. En consecuencia, la implementacin de polticas de reforestacin requieren contar con un sistema adecuado que permita hacerles un seguimiento y monitoreo adecuado, a fin de poder identificar correctamente los impactos que ellas han generado en al poblacin, as como en la conservacin, recuperacin de suelos y prestacin de otros servicios ambientales. 10. La implementacin de esquemas de pagos por servicios ambientales significan una gran oportunidad como mecanismo de incentivo a las actividades de conservacin y aprovechamiento sostenible, sin embargo quedan aun pendientes algunas tareas por parte del Estado a fin de dotar de la suficiente seguridad jurdica a los diversos actores involucrados en los procesos de conservacin y manejo sostenible de los bosques.
72
En ese orden de ideas, es necesario que el Per cuente con una legislacin adecuada que facilite y aclare aspectos relevantes para la implementacin de esquemas de pagos por servicios ambientales, a fin de que ella se constituya en una herramienta para financiar actividades de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre. Es importante que se definan temas como los derechos y obligaciones sobre los servicios ambientales, la titularidad, los requisitos para establecerlos, el rol regulador y promotor del Estado, entre otros. 11. En el marco de la Ley N 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se encuentran una serie de oportunidades para facilitar el acceso legal a los recursos forestales y de fauna silvestre, las cuales deben ir acompaadas de adecuadas medidas de monitoreo y supervisin, con niveles de exigencia acordes con los impactos negativos que pudiesen ocasionar. Dentro de estas medidas, resulta importante considerar las cesiones en uso para aprovechamiento de bosques remanentes o para realizar actividades de agroforestera, las mismas que por su extensin mxima (100 hectreas) seguramente van a significar un nmero considerable en nuestra Amazona, lo que implica que la administracin pblica encargada de la gestin forestal debe contar con adecuados sistemas de informacin y monitoreo que permitan realizar el monitoreo adecuado de las actividades de manejo y aprovechamiento, caso contrario se corre el riesgo de que estos pequeos derechos se conviertan en la va idnea para la extraccin ilcita de recursos forestales y de fauna silvestre. 12. Resulta importante que el Estado implemente medidas de promocin al manejo y conservacin de los bosques, tal y como lo viene re3alizando a travs del Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico, sin embargo, es conveniente desarrollar herramientas financieras y econmicas que puedan facilitar el acceso al crdito de las reas manejadas actualmente con fines de aprovechamiento forestal. Para ello se deben pensar en frmulas como el diseo de un producto financiero con la intervencin de Agrobanco99, creacin de fondos para el manejo sostenible a travs de COFIDE 100 , sin descuidar lneas de crdito para los pequeos titulares de derechos sobre los bosques.
99
El Banco Agropecuario (AGROBANCO) fue creado mediante la Ley N 27603, con la finalidad de ser un instrumento de apoyo financiero del Estado para el desarrollo sostenido y permanente del sector agropecuario, con especial nfasis en las actividades agrcola, ganadero, forestal, acucola, agroindustrial, y los procesos de transformacin, comercializacin y exportacin de productos naturales y derivados de dichas actividades.
100
La Corporacin Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE S.A.) es una empresa de economa mixta que cuenta con autonoma administrativa, econmica y financiera. Su capital pertenece en un 98.7% al Estado peruano, representado por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), dependencia del Ministerio de Economa y Finanzas, y en un 1.3% a la Corporacin Andina de Fomento (CAF). COFIDE forma parte del Sistema Financiero Nacional y puede realizar todas aquellas operaciones de intermediacin financiera permitidas por su legislacin y sus estatutos y, en general, toda clase de operaciones afines.
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ACRONIMOS

1.1.1 1.1.2 1.2 1.3 2. 3.

Sector agropecuario en la Amazona peruana, deforestacin y cambio de uso.

Estadsticas sobre emisiones de GEI

Grfico 1: Resumen del Inventario Nacional de GEI (actualizado al 2000)

Uso del suelo,cambio de uso del suelo y silvicultura Energa

Agropecuario Procesos industriales Desechos

Vulnerabilidad de actividades econmicas del sector agropecuario y forestal

Resolucin Ministerial N normatividad que se 049-2009-MINAM. requiera para el cumplimiento de la misma.

Publicada en junio del 2001

Program as Nacional es de Mitigaci n PRONAM IS

Poltica Nacional de Adaptaci n

Poltica Nacional de Mitigaci

Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011

Resolucin Ministerial N 0573-2010-AG

Resolucin Ministerial N 0647-2008-AG

Ley de Recursos Hdricos

Mediante Decreto Legislativo N 7 1065, se modifica la Ley de Residuos Slidos (LRS)

Decreto Legislativo N 1065

Ley N 28675 (2006) 10 Programa Subsectorial de Irrigaciones

Decreto Legislativo N 998

Decreto Ley 25902

Plan Nacional 15 de Agroenerga 2009 2020

Plan Nacional Resolucin 1 de Suprema N 02Reforestacin 2006-AG

Ley de promocin 2 del sector agrario

Ley Orgnica de los 7 Gobiernos Regionales

Congreso de la Repblica (lo aprueba)

Ley de promocin de las 8 inversiones en el sector agrario

Decreto Legislativo N 653

Aprueba rgimen de estabilidad 9 jurdica a la inversin extranjera

Ley Marco para el crecimiento 10 de la Inversin Privada

Reglamento de la Ley del Sistema 12 Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental

Resolucin Ministerial N 157-2011MINAM

de Evaluacin de Impacto Ambiental -

Decreto Legislativo 14 que crea el Ministerio del Ambiente

Decreto Legislativo N 1013

Ministerio del Ambiente

Ministerio del Ambiente

Decreto Legislativo N 1085

Presidencia del Consejo de Ministros

Reglamento de Decreto 17 Organizacin Supremo N 065y Funciones 2009-PCM del OSINFOR

Presidencia del Consejo de Ministros

Ministerio del Ambiente

Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA)

Informacin disponible en: http://biznews.pe/noticias-empresariales-nacionales/promulgan-reglamento-la-ley-recursos-hidricos

ii. iii. iv.

Patrimonio forestal y fauna (Art. 4)

Actividades forestales y de fauna silvestre (Art.5)

Cuadro N 10 Ejemplos de medidas de mitigacin y adaptacin en el sector forestal OPCIONES DE MITIGACIN

1.1.2 Proteger las formaciones forestales maduras

1.1.3 Proteger grupos funcionales y especies clave

Sustitucin usando productos madereros

BIBLIOGRAFA AGRONOTICIAS 2012 Edicin N 374, Lima, Per, marzo 2012.

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