Plan Nacional Estratégico Del Seguro 2020

Documento de Proyecto
Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020

Superintendencia de Seguros de la Nacin Mayo 2012
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Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN
Presidencia de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas Dr. Hernn Lorenzino Secretara de Finanzas Lic. Adrin Esteban Cosentino Subsecretara de Servicios Financieros Dr. Csar Guido Forcieri Superintendencia de Seguros de la Nacin Lic. Juan Antonio Bontempo Unidad de Auditora Interna Dr. Ral Fernando balos Gorostiaga Subgerencia de Relaciones con la Comunidad Sra. Carmen Mabel Benavidez Coordinacin de Prevencin y Control de Lavados Activos y Financieros del Terrorismo Dra. Ana Luisa Duraona y Vedia Gerencia de Asuntos Jurdicos Dra. Mariana Larraaga Subgerencia de Asuntos Contenciosos Dr. Juan Manuel Fabbi Subgerencia de Dictmenes Dra. Marina Lorena Szymanowicz Subgerencia de Liquidaciones Dr. Juan Garca Morillo Gerencia Tcnica y Normativa Lic. Diego Sebastin Marenzi Subgerencia Tcnica Act. Mariela Ricciuti Subgerencia de Normas Arq. Carlos Oscar Crosetto Gerencia de Autorizaciones y Registros Cdor. Rodolfo Domingo Ferraro
Gerencia de Estudios y Estadsticas Lic. Claudia Alejandra Giovagnoli Gerencia de Evaluacin Sr. Hctor Norberto Aramburu Subgerencia de Evaluacin de Seguros Patrimoniales Cdor. Santiago Prieto Subgerencia de Evaluacin de Entidades de Personas y Reaseguradoras Cdora. Silvia Beatriz Calvin Gerencia de Inspeccin Cdor. Flavio Salvador Frigerio Subgerencia de Inspeccin de Entidades de Seguros Patrimoniales Cdor. Nicols Sergio Burastero Subgerencia de Inspeccin de Entidades de Seguros de Personas Lic. Oscar Rafael Beis Gerencia de Administracin y Operaciones Cdor. Alejandro Marcelo Romagnoli Subgerencia de Administracin y Operaciones Sr. Mario Enrique Aramburu Subgerencia de Informtica Lic. Mara Alejandra Campolonghi
Documento de Proyecto
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Introduccin 1. Fundamentos del Plan

1.1 Los ejes centrales de la poltica econmica argentina 1.2 El rol del Estado en la regulacin de las actividades econmicas 1.3 Funcin social del seguro 1.4 Historia del mercado asegurador argentino
1.4.1 Primera Etapa: La total libertad empresaria (1852 a 1945) 1.4.2 Segunda Etapa: El Estado asegurador (1945-1955) 1.4.3 Tercera Etapa: La actividad entre 1955 y 1990. Un nuevo ciclo de control y participacin formal del Estado 1.4.4 Cuarta Etapa: Un nuevo ciclo desregulador y la aparicin de los derechos de los consumidores: La desregulacin de los aos 90 1.4.5 Quinta Etapa: De la crisis a la reconstruccin del mercado (2001-2011)
1.5 Situacin actual del mercado asegurador 1.5.1 Descripcin de la evolucin reciente de la produccin 1.5.2 Comportamiento de los principales ramos del mercado 1.5.3 Resultados tcnicos y financieros 1.6 Marco Jurdico 1.7 Prioridades Estratgicas del PlaNeS
2. Plan estratgico: Metodologa para su elaboracin y actores participantes del proceso

2.1 Qu es la planificacin? 2.2 Principales propsitos del Plan en el Sector Seguros 2.3 Planificacin Estratgica Participativa 2.4 Las capacidades del Estado para poner en marcha Procesos de Planeamiento Estratgico Participativo
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2.5 Planificacin Estratgica a emplear: La Lgica Metodolgica y la Lgica Participativa del PlaNeS 2.6 La Lgica Participativa 2.6.1 mbitos de participacin (Mesa Central del Sector Seguros) 2.7 La lgica metodolgica: los 8 pasos 2.7.1 Paso 1: Direccin estratgica
Visin Misin / Fines Estratgicos Valores Objetivos
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2.7.2 Paso 2: Escenarios futuros ms probables Contexto de condicionamiento global Contexto de condicionamiento directo 2.7.3 Paso 3: Situacin actual 2.7.4 Paso 4: Matriz y anlisis F.O.D.A. 2.7.5 Paso 5: Metas 2.7.6 Paso 6: Brechas (situacin actual vs. situacin requerida) 2.7.7 Paso 7: Polticas, programas y acciones para cerrar las brechas 2.7.8 Paso 8: Plan Estratgico Nacional del Sector Seguros: Producto
final esperado
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Bibliografa
INTRODUCCIN
El desarrollo del Sector Seguros en la Argentina est relacionado con el favorable desenvolvimiento de la economa nacional experimentado desde el ao 2003 hasta la actualidad. En este contexto, la Superintendencia de Seguros de la Nacin (SSN) interviene activamente en el mercado asegurador y realiza acciones tendientes a dotar de mayor solidez, transparencia y previsibilidad al Sector, salvaguardando los intereses de los asegurados y la sociedad en su conjunto que es el fin mximo del Estado Nacional. El proceso de crecimiento econmico iniciado a partir de 2003 produjo significativos cambios cuantitativos y cualitativos en el Sector. Por un lado, los incrementos en los niveles de actividad econmica posibilitaron la recuperacin del mercado asegurador, a partir del importante crecimiento en el volumen de produccin. Por otro lado, la recuperacin de las actividades industriales y el proceso de aumento del empleo, junto con la dinmica del sector agropecuario, dieron un fuerte impulso al desarrollo de los seguros patrimoniales y de riesgos del trabajo. Sin embargo, por distintos factores, la penetracin del seguro en Argentina es baja. En nuestro pas, la participacin del Sector sobre el PBI, medida por su volumen total, es del 2,73% -para el ejercicio entre julio del ao 2010 y junio de 2011- mientras que en pases de la regin como Chile es de 4%, en Brasil del 3,1% y para Venezuela es del 3,5%. En tanto la media mundial asciende a 6,9% y al 7,5% en Europa, queda en evidencia que la participacin del seguro en nuestro pas ha quedado relegada. En este sentido, considerando las caractersticas del actual proyecto poltico, basado en el desarrollo de una poltica de crecimiento con inclusin social y que favorece el desarrollo de las actividades productivas y del mercado interno, la industria del seguro tiene la posibilidad de potenciarse y consolidarse. En este marco, y frente a la coyuntura descripta en el prrafo precedente, surge entonces como una necesidad y como un desafo conjunto entre el sector pblico y privado, tomar la iniciativa de invitar a todos los agentes del Sector para participar en el diseo de las mejores polticas para la planificacin de la actividad aseguradora en el pas. Con esta idea, y procurando fomentar una cultura aseguradora e incentivando las mejores prcticas de la actividad, la SSN impulsa el Plan Nacional Estratgico del Seguro (PlaNeS) 2012 2020, para acompaar el proceso de desarrollo y progreso de la sociedad argentina, protegiendo los intereses de los asegurados y de los usuarios. El presente Documento de Proyecto del PlaNeS est dividido en dos captulos: 1. Fundamentos del Plan. 2. Plan Estratgico: Metodologa para su elaboracin y actores participantes del proceso. En el primer captulo, se analiza la poltica econmica instrumentada por el gobierno desde el 2003 a la actualidad detallando brevemente las influencias externas e internas. El mismo permite visualizar las decisiones estratgicas del Gobierno con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la poblacin, incrementar el nivel de empleo, disminuir la pobreza e incentivar de manera creciente el mercado interno y la inversin privada. La inclusin social sobre la que se sustenta este modelo de crecimiento, hoy nos permite pensar, por ejemplo, en el desarrollo de microseguros, antes impensables, generando las posibilidades de llegar con la cultura del seguro a ciudadanos que de otra forma no hubieran podido siquiera considerar acceder a una cobertura para sus actividades. Luego, se efecta una breve descripcin sobre los fundamentos por los cuales el Estado se sita como promotor del bienestar general e interviene en sectores estratgicos de la economa como en el de los Seguros. A su vez, se caracterizan las funciones del seguro y su rol social. Posteriormente, se realiza un breve recorrido histrico del Sector asegurador y se analizan los distintos mecanismos mediante los cuales el Estado ha regulado al mercado a travs de la historia. Adems se
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exponen las distintas acciones que realiz en el ltimo tiempo la SSN con el objeto de mejorar el funcionamiento del Sector, ordenando y actualizando el marco normativo, participando activamente en pos de mejorar las prcticas y los servicios de las empresas aseguradoras y reaseguradoras, garantizando los derechos de los asegurados y orientando el mercado para que sea funcional al desarrollo productivo de la Argentina. El segundo captulo define la planificacin en un determinado momento histrico y en el marco de un proyecto poltico y social particular. Describe el Planeamiento Estratgico Participativo (que introduce el concepto de participacin) e invita a los actores vinculados al Sector a colaborar en la elaboracin de una visin compartida. A su vez, se presenta la metodologa que se utilizar para llegar al PlaNeS, en el que convergen la Lgica Metodolgica y la Lgica Participativa. Con el objetivo de arribar al producto final, a travs de la Lgica Participativa, se convocar a los actores relacionados con el Sector para que puedan realizar aportes en las ocho fases que contempla la Lgica Metodolgica -Direccin Estratgica (Visin, Misin/Fines Estratgicos, Valores y Objetivos); Escenarios futuros ms probables (Contexto de condicionamiento global y directo); Situacin actual; Matriz y anlisis F.O.D.A.; Metas; Brechas; Polticas, programas y acciones para cerrar las brechas; y Plan Nacional Estratgico del Seguro: Producto final esperado).
Captulo 1
1. FUNDAMENTOS DEL PLAN
1.1 Los ejes centrales de la poltica econmica argentina
Tras la gran crisis de la economa argentina a partir de la cada del modelo de convertibilidad en diciembre de 2001, se produjo el perodo de mayor crecimiento en la historia de nuestro pas entre el 2003 y el 2011 (la tasa de crecimiento anual fue del 7,6%). Dicho crecimiento se afirm en un modelo econmico con creciente intervencin del Estado en los mercados y que capitaliz un contexto internacional favorable para desarrollar un proceso de reindustrializacin por sustitucin de importaciones. La administracin del valor de la moneda en niveles competitivos para la industria nacional, y la suba gradual de los derechos de exportacin a productos agrcolas e hidrocarburos, permiti un desdoblamiento efectivo del tipo de cambio en funcin del nivel de competitividad de cada sector de la economa. A su vez, los Derechos de Exportacin disociaron los precios internos de los precios internacionales, permitiendo moderar en la economa nacional el impacto de la revalorizacin de los recursos naturales a nivel mundial. Por ltimo, la utilizacin de estos gravmenes sobre el comercio exterior del pas aumentaron la capacidad recaudatoria del Estado. En efecto, la regulacin del tipo de cambio a valores adecuados para el desarrollo de la estructura productiva, sumada a una poltica de administracin del comercio que moderaba el crecimiento de las importaciones en sectores estratgicos para la generacin de empleo, la distribucin del ingreso, sumado a polticas de fortalecimiento del mercado interno y al incremento de los salarios reales, las jubilaciones, la inversin pblica y los programas sociales estimularon un proceso de crecimiento con inclusin social. La administracin de la economa desarrollada desde 2003, permiti, asimismo, evitar el contagio de la gran crisis internacional iniciada en septiembre de 2008. A diferencia del comportamiento del pas frente a las crisis de la dcada del noventa, la insercin del pas en los ltimos nueve aos, por medio de la regionalizacin de su comercio de bienes y servicios y el establecimiento de alianzas estratgicas le permiti sortear con xito la actual crisis econmica mundia. Adems, debido al espectacular desendeudamiento del pas, la economa nacional no dependi del voltil acceso a los mercados de capitales, sino del crecimiento de los sectores de la denominada economa real, es decir, de aquellos cuya actividad consiste en la produccin y colocacin en mercados nacionales e internacionales, de bienes y servicios. En efecto, los canales financieros haban sido en los aos noventa los principales transmisores hacia la economa domstica de los efectos negativos de las contracciones econmicas en distintos lugares del planeta, como en las crisis originadas en Mxico (1995), en el sudeste asitico (1997), Rusia (1998) o en Brasil (1999), pues la deuda y su financiamiento dependa de la disponibilidad de capitales en la economa global. La ampliacin del mercado interno estuvo acompaada de un mejor desempeo de la capacidad recaudatoria del sector pblico, que permiti generar continuos supervits fiscales a lo largo de todo el perodo de anlisis. Por su parte, la estatizacin de los fondos previsionales administrados por las AFJP, posibilit el redireccionamiento de recursos hacia la expansin de la cobertura social a los sectores ms vulnerables de la economa. El sector externo, gracias al mencionado proceso de sustitucin de importaciones, y la mejora de los precios internacionales de los recursos naturales, mantuvo anualmente supervits de cuenta corriente que engrosaron las reservas del Banco Central permitiendo dotarlo de solidez en el cumplimiento de la poltica monetaria frente a reiterados ataques especulativos.
El crecimiento del consumo interno y los supervits fiscal y comercial, promovieron el desarrollo de inversiones privadas; fundamentalmente de PyMEs, cuya produccin se orient mayoritariamente a abastecer el mercado interno y explic gran parte de los 3,2 millones de nuevos puestos de trabajo registrados. Adems, las ganancias de productividad vinculadas a la modernizacin del aparato productivo, sobre todo a un mejor aprovechamiento de los factores productivos ya existentes, y la mayor coordinacin de polticas econmicas a nivel regional, promovieron el desarrollo de exportaciones de manufacturas de origen industrial, cuyo volumen trep de 8.000 millones de dlares en 2003 a 29.000 millones en 2011. El actual modelo mostr una poltica muy distinta a la vigente durante la Convertibilidad en lo referido al ininterrumpido proceso de desendeudamiento de la economa nacional (la deuda pblica representaba el 156% del PBI hacia 2003 y el guarismo se redujo al 42,7% del PBI en 2011). Este proceso tuvo tres hitos. El primero fue la reestructuracin de la deuda pblica externa por negociaciones que la administracin lider en el ao 2005, que implicaron una quita nominal del 75%, el segundo fue el pago total anticipado de las obligaciones asumidas con el FMI, y el tercero fue la reestructuracin de deuda externa en el ao 2010. La reduccin de la deuda, adems de liberar recursos pblicos anteriormente destinados al pago de los servicios de la deuda pblica externa, permiti consolidar una administracin sin condicionamientos externos de las cuentas pblicas. En este marco se delinean los planes estratgicos agroalimentario, industrial y del seguro, entre otros, para seguir profundizando la sustentabilidad del modelo de crecimiento con inclusin social. Para ello, es indispensable seguir transformando la estructura productiva del pas a modo de agregar valor e incorporar trabajadores con mayores y ms sofisticadas capacitaciones. Este proceso slo puede ser llevado adelante por una intervencin estatal que promueva reas estratgicas para el desarrollo nacional. En este sentido, los planes estratgicos son pilares que deben consolidarse a partir de una sinergia entre el sector privado y pblico, aprovechando al mximo posible los recursos disponibles y permita identificar las limitaciones y potencialidades de cada sector productivo del pas.
1.2 El rol del Estado en la regulacin de las actividades econmicas

El Estado tiene como finalidad proteger el inters general y asegurar el bienestar del conjunto de sus habitantes, y para lograrlo es que interviene en el funcionamiento de la economa. Teniendo en cuenta que el capital privado participa en los mercados impulsados u orientados por el objetivo de maximizar su propio beneficio, es el Estado quien adquiere un rol activo en lo referente a la regulacin de las actividades econmicas y lleva a cabo esta actividad a partir de la consecucin de cuatro ejes fundamentales: procurar la generacin de cierta riqueza por parte de los distintos actores econmicos; distribuir esa riqueza de un modo equitativo en la sociedad para que, a la vez, genere incentivos para desarrollar reas econmicas que el mercado por s solo no promueve; dirigir la actividad productiva en sectores estratgicos para el desarrollo econmico donde el mercado no opera, o lo hace sin en perjuicio o sin contemplar al conjunto; y sostener este proceso virtuoso a lo largo del tiempo. La intervencin del Estado va a resultar central en lo que Oszlak define como la cuestin social que va a girar alrededor de conflictos tales como una equitativa distribucin del ingreso, la riqueza y las oportunidades, que indefectiblemente surgen a raz de las tensiones y contradicciones sociales generadas por el orden econmico establecido. De este modo, con el fin de intentar resolver sus aspectos ms crticos, el Estado Nacional asume mltiples roles y responsabilidades, como es la intervencin activa en diversos sectores de la economa y el mercado, tanto sea a travs de la regulacin jurdica de los sectores como la generacin de un cierto equilibrio en la distribucin de los beneficios econmicos y sociales entre los distintos actores (Oszlak, O. 2001:3). En este sentido, es imperiosa la definicin de ciertos sectores estratgicos en los cuales el Estado va a justificar una participacin activa, y la misma evidentemente va a variar de acuerdo a las prioridades especficas asignadas en los diferentes pases y momentos de la historia y dependiendo de la fase de desarrollo industrial en que se encuentre. As, el inters nacional o la agenda del Estado se va a mani-
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festar en las distintas circunstancias que la historia econmica y social del pas requiera, por ejemplo: cuando la produccin de un bien o servicio afecta a la balanza de pagos, cuando resulta indispensable para la supervivencia de los individuos, cuando deba asegurar la integracin territorial (el caso de cobertura de transporte), cuando monopoliza un factor productivo, cuando es el principal insumo para la produccin de los dems bienes, entre tantas otras posibilidades. Si bien todos los Estados cuentan con herramientas legales y de poltica econmica que les permiten influir en los mercados, el alcance de las mismas puede variar en distintos grados dependiendo del tipo de sociedad que se analice e influido a su vez, por cul haya sido la direccin poltica y econmica elegida a travs de su historia y se haya plasmado, en consecuencia, en sus sistemas polticos e institucionales. Esta definicin va a dar lugar a la conformacin de una determinada agenda estatal constituida por el conjunto de cuestiones no resueltas que afectan a uno o ms de sus sectores -o a la totalidad de los mismos- y que, por lo tanto, constituyen el objeto de la accin del Estado su dominio funcional. En este sentido, las polticas que ste adopte van a representar, en el fondo, tomas de posicin de sus representantes e instituciones frente a las diversas opciones de resolucin que esas cuestiones vigentes admiten terica, poltica o materialmente (Oszlak, O. 2001:5). Otro aspecto relevante donde se advierte la participacin directa del Estado es en el mbito de los mercados extranjerizados, donde cumple el rol fundamental de evitar la expoliacin de los recursos locales, as como el drenaje de divisas al exterior que puedan reducir las reservas pblicas de activos internacionales. En resumen, la presencia del Estado como un actor activo en la regulacin de la economa y del mercado tiene como objetivo central velar por el bienestar general de la poblacin, tomando mediante sus atribuciones institucionales los recaudos necesarios para asegurar un desarrollo progresivo y sostenido de una actividad econmica orientada hacia la generacin de beneficios para el conjunto de la sociedad. Estos propsitos van a cobrar mayor importancia en el caso de las economas perifricas ya que, al poseer estructuras productivas dependientes de insumos, capitales y tecnologas provenientes del exterior, las posibilidades de desarrollo se ven disminuidas. Una regulacin eficiente de los mercados, en este sentido, contribuye con fuerza a evitar crisis de estrangulamientos en la cuenta corriente de la balanza de pagos por escasez de divisas, tanto sea en perodos de menor crecimiento econmico o de crisis internacional. Es por los motivos descriptos en el prrafo anterior que el Estado va a cumplir otro rol esencial en lo relativo a dar impulso a los distintos actores econmicos en su inters de generar riqueza, y lo har travs de una funcin de complemento que les permita a las empresas y al mercado mantener ciertos niveles de estabilidad, provisin de informacin y eventualmente, recursos. De esta manera, las polticas pblicas pueden orientar al conjunto de la economa hacia un desarrollo basado en la inclusin social que permita la generacin de ciertas ganancias econmicas, una distribucin armonizada y equitativa de esos beneficios hacia los distintos actores e individuos de esa sociedad y, primordialmente, el mantenimiento de un ordenamiento econmico, poltico y social sustentable.
1.3 Funcin social del seguro

La grave crisis del ao 1929 tuvo un grado de repercusin tal en nuestro pas que lo forz a cambiar su antiguo modelo agroexportador por el de sustitucin de importaciones. Por el brusco cambio en los esquemas productivos, el mercado nacional de seguros se vio afectado gravemente y fue entonces que el Estado Nacional tom nota de la necesidad de intervenir en el control de la actividad, como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contradas por las, hasta ese entonces, slidas aseguradoras que operaban en la plaza local. En 1936, Aseguradoras como La Roma, La Previsora, La Mundial y La Positiva entre otras, no pudieron hacer frente a sus obligaciones y crearon una generalizada desconfianza en la sociedad respecto de la actividad. A raz de estos acontecimientos, el 21 de junio de 1937 se dicta el Decreto N 108.295 por el cual se crea la Superintendencia de Seguros de la Nacin (SSN) como entidad autrquica, con las facultades
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propias y necesarias para un efectivo control. Las caractersticas y funciones especficas del seguro hacan y continan haciendo necesaria una entidad fuerte que acte como polica del Sector, garantice las buenas prcticas y la solvencia de las aseguradoras a fin de certificar un eficaz cumplimiento de sus compromisos con los asegurados, garantizando sus derechos. El seguro es un servicio colectivo que garantiza una proteccin del inters asegurado contra posibles siniestros a cambio del pago consecutivo de una suma baja en relacin al bien asegurado, conocida y predeterminada. Este esquema permite transformar el costo asociado al riesgo de tener una prdida monetaria, en caso de producirse un siniestro, en un gasto planificable y constante en el tiempo. El resultado natural de la disminucin del riesgo de toda la economa produce mltiples externalidades positivas en trminos sociales y econmicos. En primer lugar, la reduccin de los niveles de incertidumbre asociados al rol previsional del seguro impulsa la realizacin de negocios que de otra forma podran no producirse. Por otro lado, provoca una suerte de distribucin equitativa de las prdidas econmicas de unos pocos entre muchos, porque las prdidas de los que sufren el siniestro son compartidas entre los numerosos asegurados que no lo han sufrido. Con el correr del tiempo, la complejizacin de la actividad aseguradora y los importantes volmenes de inversin que genera (art. 35 de la Ley N 20.091) permitieron ampliar el concepto de funcin social del Seguro, ya no solamente desde la perspectiva de la transferencia del riesgo patrimonial, sino tambin al direccionamiento de esa masa de recursos que el volumen de primas genera hacia la economa real (inversin en el sector de produccin de bienes y servicios), permitiendo inversiones estratgicas en infraestructura y proyectos de desarrollo industrial. Es por lo anteriormente mencionado que el seguro es un accesorio del prstamo, aunque el impulso y desarrollo del rol inversor est vinculado con la capacidad de prstamo que tengan las entidades bancarias ms que con el Contrato de Seguro. Para que todo esto sea posible, es imprescindible que el Estado recupere un rol activo en la promocin de la solvencia y rentabilidad del Sector asegurador. A tales fines fueron dirigidas diversas resoluciones de SSN, como ser la Resolucin N 36.350 (que establece un incremento en los capitales mnimos que deben acreditar las instituciones de seguros, con el objetivo de que las mismas cuenten con una adecuada solvencia y puedan responder a las obligaciones contradas con sus clientes asegurados) y la Resolucin N 32.080 (que regula los niveles tarifarios de las aseguradoras, con el objetivo de otorgar transparencia a la operatoria del mercado y evitar una competencia desleal y deficitaria entre las compaas). Con los mismos fines, la SSN contina trabajando en la elaboracin y actualizacin de normas para la constitucin de las reservas adecuadas por parte de las aseguradoras y para la regulacin de la efectividad y consistencia de las inversiones realizadas. Adicionalmente, cabe destacar las acciones desarrolladas por la SSN persiguiendo una mejora en las prcticas empresariales por parte de las entidades aseguradoras, como la modernizacin de las normas que regulan la autorizacin de planes de seguros; la exigencia de manuales de procedimientos y el control de su cumplimiento; y la propuesta realizada a las distintas cmaras empresariales del Sector para la elaboracin de un Cdigo de Buenas Prcticas en materia asegurativa. Adems, el seguro como instrumento del ahorro personal cumple un rol muy importante en el crecimiento econmico y el bienestar social de un pas. Las compaas de seguro reciben sumas de dinero por los pagos de primas que hacen los asegurados, generando un ahorro que es invertido para poder responder ante cualquier siniestro. La inversin financiera est orientada a cubrir adicionalmente tanto los desvos tcnicos y siniestros como otros gastos de la administracin. Las inversiones tienen su contrapartida en el pasivo a travs de los distintos tipos de reservas constituidas por las entidades aseguradoras, como ser las Reservas Tcnicas, la de Siniestros Pendientes, la de Siniestros Ocurridos pero No Reportados (IBNR), entre otras. El resultado de estas inversiones es la conformacin de recursos financieros adicionales para los gobiernos y las empresas, que resulta muy relevante para el comercio y la industria. La participacin activa del Estado en el Sector puede orientar el ahorro generado hacia la inversin productiva, de modo de continuar con el desarrollo social y la generacin de riqueza colectiva
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que alcance a los diversos actores del sistema. Y dada la magnitud del mercado que ofrece la cobertura de riesgos, ste se presenta como una ineludible fuente de renta nacional1. Es en este contexto que la SSN dict la Resolucin N 36.162, por la que se dispuso la repatriacin de los fondos de las aseguradoras en moneda extranjera y disponibilidades que tuvieran fuera del pas. Dicha medida fue complementaria al Decreto N 1.722/11, que oblig a las petroleras y mineras a liquidar en el pas sus divisas y represent un significativo aporte al proceso de crecimiento sostenido que viene desarrollando la economa argentina en los ltimos aos. A partir de las caractersticas sociales y econmicas producto de las funciones anteriormente explicadas, el seguro necesariamente constituye una esfera donde el Estado deber desempear un rol de poltica econmica esencial para la regulacin del Sector, estableciendo un cierto equilibrio entre los diversos actores de la actividad, y para el mantenimiento de derechos sociales y econmicos del conjunto del Sector. En palabras de Amaro Avalos, el seguro va a cumplir importantes funciones tales como: la previsin y la defensa econmica, resguardando la vida, el trabajo y la integridad del patrimonio individual. Asimismo, la extraordinaria difusin del seguro en la vida moderna obliga a movilizar importantes masas de valores de la colectividad y da origen a un intenso trfico internacional por la distribucin de los riesgos que se practica mediante el reaseguramiento2. Esta necesidad de participacin activa del Estado debe sustentarse en su doble rol de regulador y proveedor de seguros, el cual resulta esencial para lograr sostener la dinmica econmica de las compaas aseguradoras y reaseguradoras, a la vez que preserva el patrimonio social y econmico ante la ocurrencia de siniestros, velando por el derecho de los usuarios y consumidores de seguros. En este sentido, en el marco de las polticas econmicas y sociales implementadas por el Gobierno Nacional, la SSN ha realizado acciones tendientes a dinamizar y fortalecer al Sector como un actor fundamental dentro del sistema econmico y a proteger a los asegurados, en el marco de una sociedad ms justa e igualitaria. Dentro de este marco pueden citarse distintas resoluciones del Organismo, como la Resolucin N 35.614 (segn la cual las aseguradoras deben adecuar sus elementos tcnicos contractuales a las disposiciones de la Ley N 24.240 de Defensa del Consumidor y Usuario); la Resolucin N 35.840 y su modificatoria N 36.375 (por medio de las cuales se crea el Departamento de Orientacin y Asistencia al Asegurado -D.O.A.A.-, que atiende las consultas y denuncias de los asegurados, cumpliendo el Estado, de esta manera, el rol ineludible de equilibrar la relacin entre las aseguradoras y los usuarios y dems sujetos que actan en la actividad). Otro hecho significativo es la implementacin de la pliza digital, que brindar una comunicacin ms fluida con las aseguradoras, al mismo tiempo que permitir un control online permanente que llevar a una mayor difusin y transparencia del mercado. En el mismo mbito, y con los mismos propsitos, deben verse medidas de la SSN tales como: la limitacin a las primas de los seguros de vida sobre saldos deudores, eliminando clusulas abusivas; la actualizacin del marco normativo del contrato de seguros y su adecuacin a los principios constitucionales tuitivos de los consumidores; la asignacin a las aseguradoras de la organizacin y funcionamiento de los servicios de atencin al asegurado; la instauracin de redacciones homogneas de Condiciones Generales de plizas en seguros de contratacin masiva (ejemplo: la nueva pliza de seguro automotor). Finalmente, el carcter estratgico del Sector Seguros reside en el hecho de que, por los elementos arriba descriptos, resulta ser indispensable para dotar de solidez a la economa nacional, porque bien administrado, adems de proteger el patrimonio y reducir los riesgos totales de la economa, puede reducir la inestabilidad macroeconmica que genera habitualmente la restriccin externa si se lo orienta hacia la generacin de incentivos que aseguren: la reinversin del ahorro, un aumento del nivel de cobertura efectiva y la generacin de una mayor previsibilidad de la economa. En este contexto, el
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Texto de fundamentacin de la Ley 12.988, elevada por el Ministro de Hacienda Amaro Avalos; Buenos Aires, 24 de mayo de 1946. dem anterior.
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reaseguro se constituye como un instrumento tcnico que permite a las empresas de seguros transferir riesgo y poder asumir los compromisos con solvencia y brindar a los asegurados mayor certeza sobre la viabilidad econmica de las coberturas efectuadas. Por tal razn, la SSN en el marco de las polticas econmicas y sociales implementadas por el Gobierno Nacional, ha impulsado distintas acciones que contribuyen al desarrollo econmico y social del pas como ser: (a) las medidas contra el lavado de dinero llevadas a cabo mediante un acuerdo firmado por la SSN con la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias en consonancia con lo dispuesto por el GAFI; y (b) el nuevo marco regulatorio de reaseguros, a travs del cual se impiden ciertas maniobras irregulares que venan efectundose al amparo del anterior rgimen normativo. As, se favorecen a las empresas nacionales que cuenten con la debida capacidad tcnica, econmica y financiera, para que aumenten su participacin en el mercado de reaseguros local y se fortalece la integracin y armonizacin del mercado argentino con los mercados de seguros y reaseguros del resto de los pases miembros del Mercosur. Todas las acciones que se han desarrollado pueden ser contempladas en el marco de un plan ms amplio, en el que las acciones se proyecten y consoliden, que incluya el ordenamiento y la actualizacin del marco normativo para la actividad y el fomento de la mejora de las prcticas institucionales de la SSN. Es en este contexto que la SSN impulsa el PlaNeS 2012-2020. En este marco conceptual resulta imprescindible que el Estado participe activamente en la regulacin y organizacin del Sector de modo de alcanzar de un modo gradual una orientacin de la actividad aseguradora hacia un funcionamiento basado en un criterio eficiente, distributivo y nacional.
1.4 Historia del mercado asegurador argentino

El mercado del seguro transit, desde su radicacin en la Argentina a mediados del siglo XIX por distintas etapas en relacin a los modos en que fue regulado por el Estado Nacional. En este sentido, se identifican cinco etapas en las cuales el marco regulatorio de la actividad vari sustancialmente, con diferente impacto en el desarrollo del mercado. Estas etapas abarcan un largo perodo inicial de plena libertad de mercado (1852-1945); una segunda etapa donde surge una fuerte participacin estatal como protagonista en el mercado (1945-1955); una fase siguiente de formalizacin de la participacin estatal en el mercado (1955 y 1990); un cuarto perodo de gran desregulacin del mercado (1990-2001) y, finalmente, la etapa de la gran crisis del neoliberalismo en el pas y la reconstitucin del mercado asegurador (2001-2011).
1.4.1 Primera Etapa: La total libertad empresaria (1852 a 1945)

Las primeras manifestaciones del Sector asegurador se remontan a la poca de la colonia, a partir de la creacin de la compaa La Confianza en 1796. Luego, en 1859 se cre la primera aseguradora argentina denominada Primera Compaa Argentina de Seguros Martimos S.A.. Para 1864, ya se haban establecido ocho compaas argentinas. El resto de las compaas que operaban en el pas eran mayoritariamente de origen ingls. Por ejemplo, la Northern Assurance Company Ltd., que se estableci en Buenos Aires en el ao 1856 o la The Royal Insurance Co. Desde ese ao y hasta 1890, se crearon numerosas compaas que operaban principalmente en los ramos Martimo, Incendio y Vida. Si bien la mayora de ellas perteneca a capitales ingleses, tambin las haba de capitales alemanes, espaoles e italianos. En 1875, y como consecuencia del crecimiento producido en el Sector, se cre la Local Board of Agents of Fire Insurance Companies, la primera agrupacin gremial de la actividad (Zappino, J. 2007). A medida que el Sector se iba ampliando empezaron a surgir simultneamente nuevas empresas de capital nacional. Este fenmeno se produjo a un ritmo tal que en 1890 las compaas de capital local
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ya participaban del 50% de la produccin3, lo cual no impeda la continua llegada de otras tantas de origen europeo. No obstante, a partir del ao 1891, como consecuencia de la crisis de 1890 se produjo una leve disminucin del crecimiento de la actividad. Finalmente, a principios del Siglo XX se logr recuperar la senda de crecimiento, aunque sin alcanzar los valores observados durante los primeros aos de la dcada de 1880. Ya para el ao 1910 el mercado asegurador argentino lleg a alcanzar 169 compaas en total (Zappino, J. 2007). El aumento de la actividad aseguradora, producido como consecuencia del crecimiento de la economa argentina durante la segunda mitad del Siglo XIX, hizo necesaria la implementacin de normas para el Sector. En este sentido, se pueden citar cinco circunstancias relevantes: en octubre de 1859 la Legislatura de Buenos Aires sancion el Cdigo de Comercio, a partir del cual las compaas de seguro quedaran sometidas al rgimen de las sociedades annimas y mutuas; en 1875 se cre el primer impuesto para las agencias de seguro, a partir de su inclusin en la misma categora del pago de patentes en la que estaban los bancos, las compaas de gas y las casas de descuentos; en 1889 se produjo la primera regulacin del rgimen legal de las compaas extranjeras, a partir de la sancin de un nuevo Cdigo de Comercio. Hasta ese momento, la radicacin en el pas de entidades aseguradoras extranjeras se realizaba por simple resolucin de sus respectivos directorios. Esto constitua una situacin de privilegio con respecto a las empresas nacionales, que estaban sujetas a las disposiciones del cdigo vigente; en marzo de 1890 un decreto del Poder Ejecutivo estableci la supervisin administrativa de las empresas de seguros, que quedaron bajo la rbita del Cuerpo de Inspectores de Sociedades Annimas creado en el ao 1893 (Zappino, J. 2007). en 1891, por medio de la Ley N 2.774, se llev a cabo el establecimiento de los Impuestos Internos, de modo que las operaciones de seguro realizadas por las compaas extranjeras seran gravadas con el 7% de las primas sobre las plizas emitidas, excepto los seguros de vida, que deban pagar el 2% y los seguros agrcolas, que estaban exentos. Por su lado, las compaas nacionales deban pagar un impuesto de 1,4% sobre las primas de seguros generales, y de 0,5% sobre los seguros de vida4. De esta manera, la Ley sentaba el principio de diferenciacin del impuesto segn el lugar donde estuvieran emitidas las plizas. Finalmente en 1897 esta legislacin fue modificada, al gravarse a las compaas nacionales con el 2% y a las extranjeras con el 10% (Zappino, J. 2007). Hacia finales de la segunda dcada del siglo XX la situacin en el mercado asegurador se encontraba en pleno auge, a pesar de la discriminacin impositiva existente entre las compaas extranjeras y nacionales. Esto dio lugar a una intensa guerra de tarifas y comisiones entre las compaas extranjeras y un grupo de empresas argentinas de gran prestigio por un lado, y un numeroso grupo compuesto por nuevas compaas argentinas que buscaban en el reaseguro parte de sus negocios y utilidades por el otro. Una muestra en este sentido es el denominado Informe Gamba, presentado por el asegurador argentino Jos Gamba a las compaas inglesas del Comit de Compaas Extranjeras de Incendio5, con el objetivo de lograr el apoyo para obtener por un medio u otro, igualdad en la tasa impositiva es decir la misma tasa para compaas nacionales y extranjeras6.
A partir del ao 1885 se observa un verdadero auge en la creacin de compaas de seguros, seguramente como parte de todo el movimiento financiero que desembocara en la crisis de 1890. Superintendencia de Seguros de la Nacin, Memoria Anual (varios nmeros). 4 Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Diarios de Sesiones del 26 de enero de 1891, p. 78. 5 El destino del informe era el Fire Office Comitee de Londres, fundado en el ao 1868 por aseguradores y reaseguradores ingleses. Esta entidad rega la industria del seguro de incendio en el orden mundial. 6 Informe Gamba (1928), p. 3. Finalmente, las compaas inglesas terminaron por cargar estos impuestos a los mismos asegurados con lo cual encarecieron las plizas que emitan. Mientras tanto, las compaas nacionales ms ligadas a las inglesas preferan el intercambio de reaseguros con stas ltimas por razones de prestigio. Finalmente, las compaas inglesas optaron por absorber el gravamen diferencial, seguidas inmediatamente por las empresas nacionales. El objetivo del informe era, sin dudas, la eliminacin de las pequeas compaas nacionales, la clausura de la plaza al ingreso de nuevas sociedades y el dominio del reaseguro. Todo esto con el apoyo de las poderosas compaas inglesas. (en Zappino, J. 2007).
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En lo que hace a los seguros sobre accidentes de trabajo, en el ao 1915 se dicta la ley N 9.688 que regulaba la actividad aseguradora en ese ramo cuya sancin dio lugar a que se crearan varias empresas del Sector, con el objetivo inicial de dar cobertura a los riesgos por ella previstos. En la misma se estableca la responsabilidad patronal por accidentes y enfermedades profesionales, creando el sistema de seguro facultativo y permitiendo as el crecimiento y expansin del ramo en manos de aseguradoras locales. La crisis desencadenada en 1929 provoc en los aos subsiguientes la cada de un importante nmero de compaas de seguros, principalmente como consecuencia de una gran inmovilizacin de sus inversiones a travs de las cuales desarrollaban otras actividades econmicas (por ejemplo, la explotacin de campos). Esta situacin aceler los pasos encaminados al dictado de una Ley especial sobre la materia, que tuvo como elemento central la creacin de la Superintendencia de Seguros de la Nacin (SSN)7, la que a fin de supervisar la actividad aseguradora en su conjunto, adquirira el poder de contralor y de regulacin del Sector. Es preciso mencionar que esta etapa se caracteriz por la ausencia del Estado en la regulacin de la actividad aseguradora y su indiferencia con relacin a la proteccin del asegurado, tanto como contratante individual como colectivo. Todo ello origin un gran descrdito en la actividad.
1.4.2 Segunda Etapa: El Estado asegurador (1945-1955)

A partir de 1945 se produjo un profundo cambio en el rol del Estado con relacin al seguro. En primer lugar, se puede mencionar la efectiva creacin y puesta en marcha de los seguros sociales para cubrir las contingencias de fallecimiento e invalidez total del trabajador en actividad, que por el desprestigio que popularmente tena la actividad aseguradora se los denomin sistema de previsin social para evitar identificarlos con el seguro. Estos seguros se financiaban mediante sistemas de capitalizacin colectiva y progresivamente se fueron incluyendo a todos los trabajadores dependientes y autnomos. En segundo lugar, cabe destacar la creacin en 1946 de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro a travs de la cual el Estado se convirti en asegurador, tomando una parte muy significativa de la actividad o mercado que antes ocupaba el sector privado. En 1946, el Estado llev a cabo una poltica de nacionalizacin de la operatoria del reaseguro, que hasta ese momento poda ser concertado con reaseguradores privados del pas y del extranjero. De este modo, en mayo de ese ao se dict la Ley N 15.345, que dio origen al sistema que, al ao siguiente, sancion el Congreso Nacional como Ley N 12.988. Esta Ley cre un ente reasegurador nico y obligatorio de carcter mixto, el Instituto Mixto Argentino de Reaseguros (IMAR)8. Las compaas de seguro nacionales deban ceder a este Instituto y luego a su sucesor, el Instituto Nacional de Reaseguros (INDER)9, el excedente de su retencin. Por otro lado, las empresas extranjeras deban ceder al IMAR-INDER no menos del 30% de todos los riesgos patrimoniales y personales que aseguraban en el pas. Tambin deban ceder otro 30% al IMAR-INDER, pero mediante el pago por parte de ste de comisiones como las establecidas para las cesiones de las compaas argentinas (Zappino, J. 2007). Sobre el 40% restante, o por el excedente que resultara, las empresas extranjeras tenan libertad de disposicin, es decir que podan transferirlo al IMAR-INDER o al extranjero. Una vez recibidas las cesiones, el IMAR-INDER ofreca la porcin ms significativa del excedente como retrocesin al mercado, creando los Fondos de Retrocesiones. El mercado reciba, de esta manera, el ofreci-
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La SSN fue creada por Decreto N 108.295 del 21 de junio de 1937, ratificado por las Leyes N 11.672 y 12.630. La misma comenz a funcionar el 4 de agosto de 1938. 8 El surgimiento del IMAR se enmarca dentro del impacto de la crisis de los aos treinta, los orgenes de la intervencin del Estado en la economa, y la creacin de una serie de mecanismos reguladores a tono con lo que estaba sucediendo en el mundo. 9 El IMAR fue nacionalizado en 1953, mediante la Ley 14.152.
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miento de participacin en los citados Fondos, a saber: el Fondo de Retencin Nacional10, el Bouquet de Contratos INDER de Retrocesiones al Exterior y el Fondo de Retrocesiones de Riesgo Facultativos, antes de ser propuestos al exterior11. Asimismo, esta Ley prohiba asegurar en el extranjero a personas, bienes o cualquier inters asegurable de jurisdiccin nacional, y obligaba a contratar en compaas argentinas los seguros de toda clase de bienes que ingresaran o salieran del pas, cualquiera fuera la forma, cuyo riesgo de transporte fuera por cuenta de quien lo reciba o los remita. Como sustento general sobre estas medidas, cabe destacar el espritu de los artculos 39 y 4012 de la Constitucin de 194913. En sntesis, en esta etapa el Estado adopt un rol protagnico en materia de seguros al organizar todos los seguros sociales, poner su gestin en manos de los propios interesados, participar activamente en el seguro privado por intermedio de la aseguradora estatal, y finalmente al controlar la actividad reaseguradora, prcticamente en forma monoplica.
1.4.3 Tercera Etapa: La actividad entre 1955 y 1990. Un nuevo ciclo de control y participacin formal del Estado
A partir de la dcada de 1960, el mercado argentino se caracteriz por la ausencia de normas efectivas de solvencia as como tambin de un rgimen legal de control preventivo. Este contexto fue aprovechado por ciertos actores para incursionar en la operatoria aseguradora sin el conocimiento y patrimonio mnimo y tcnicamente necesario, convirtiendo a muchas compaas en meros brokers del reasegurador estatal. En consecuencia, por esos aos llegaron a operar en el pas ms de 300 compaas. Recin en 1967 y luego de varios aos de un marco regulatorio sumamente permisivo, se empez a dar cierta forma a la legislacin de la actividad, principalmente a partir de la sancin de la Ley N 17.418/6714. En cuanto a la produccin, el mercado se caracteriz por la preeminencia del Ramo Automotores, cuya participacin oscil en esos aos en torno del 50% del total de primas. Los otros ramos patrimoniales relevantes eran Incendio y Transporte. En conjunto, los seguros patrimoniales representaron hasta la dcada de los noventa alrededor del 70% del total de primas. Dentro de los seguros personales, Vida Colectivo y Accidentes de Trabajo eran los ramos principales, y junto a otros ramos menores como Accidentes Personales y Sepelio hacan que este tipo de seguros representara el 30% restante de la produccin15. En 1973 el gobierno militar complet el marco regulatorio mediante la sancin de la Ley N 20.091/73, que establece el rgimen de las entidades aseguradoras y su control. El siguiente gobierno de facto, que asume luego del breve interludio democrtico, completara el marco normativo de seguros dictando la Ley N 22.400/81, que regula la actividad de intermediacin de los productores-asesores de seguros.
El mismo se constitua con el conjunto de los riesgos recibidos en reaseguro por el INDER, que ste ofreca retroceder, es decir, que volvieran a manos de las entidades que primero fueron cedentes y que adquiriran ahora, en el carcter de retrocesionarias, una parte muy homogeneizada de dichos riesgos. 11 La plaza era tambin invitada a participar en los negocios activos que suscriba el INDER, es decir, en los riesgos extranjeros reasegurados por el Instituto y que ste volcaba a los Fondos de Retrocesiones de Riesgos Extranjeros (Fondos REAEX). 12 El Art. 39 expresaba: el capital debe estar al servicio de la economa nacional y tener como principal objeto el bienestar social. Sus diversas formas de explotacin no pueden contrariar los fines de beneficio comn del pueblo argentino. Mientras que el Art. 40 afirmaba: () toda actividad econmica se organizar conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios. 13 Derogada en abril de 1956, por el Decreto 229/56. 14 Cabe destacar que en realidad se trat de un Decreto del Poder Ejecutivo. 15 Superintendencia de Seguros de la Nacin. Memorias anuales. Varios nmeros.
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Este marco legal surgi luego de varios intentos legislativos hasta ese momento frustrados. En 1958, el Poder Ejecutivo haba encomendado al Dr. Isaac Halpern la redaccin de un anteproyecto de regulacin de la actividad aseguradora. ste present un trabajo que inclua la regulacin del contrato de seguros, la regulacin de la actividad aseguradora, y un ttulo dedicado al seguro obligatorio de automotores. Su proyecto se basaba en los sistemas regulatorios vigentes en todo el mundo a partir de la Ley suiza de 1908 y tomaba lo mejor de la legislacin centro-europea y americana (Estado de Nueva York y Mxico, entre otras). Sin embargo, el proyecto de Halpern fue modificado sustancialmente por las comisiones revisoras que integraban las empresas aseguradoras, siendo seccionado en tres partes. Una de ellas (el seguro obligatorio del automotor) fue eliminada, y las otras dos (el contrato y el control) fueron sancionadas como leyes recin en los gobiernos de facto de 1969 y 1973. Todas estas circunstancias hicieron que desde el mismo momento en que entrara en vigencia la Ley N 17.418, se fuera perfilando la necesidad de su modificacin y actualizacin y, en tal sentido, se fueron presentando mltiples proyectos de reforma parcial y dos de reforma integral. Esto coloc a la Argentina, aunque tardamente, en el contexto mundial de actualizacin normativa de la actividad aseguradora, a la par de la Ley Italiana de Seguro, el Cdigo de Seguro Francs y el Anteproyecto de Reforma de la Ley de Seguros Espaola, entre otros. El agudo proceso inflacionario que soport el pas durante dcadas, especialmente en los aos ochenta, afect gravemente el desenvolvimiento y los resultados de la actividad en general. En particular afect al INDER, lo cual produjo la cada de numerosas entidades. Sin embargo, no puede atribuirse solamente a la inflacin los problemas del Instituto Nacional de Reaseguros. Exista, adems, una corrupcin sistmica en la que participaron aseguradoras, abogados, liquidadores, funcionarios, etc. Lo sucedido con el INDER es similar a lo que sucedi en los procesos de vaciamiento y corrupcin de otras empresas pblicas que luego del advenimiento de las polticas neoliberales, fueron excusas para su liquidacin o privatizacin. Salvando las diferencias, el INDER jug un papel similar al que jug el BCRA con la estatizacin de la deuda privada. En 1989 operaban en el mercado 225 compaas de seguros generales. De ese total, 152 eran sociedades annimas, 55 eran cooperativas y mutualidades, 12 eran agencias o sucursales de empresas extranjeras y 6 eran entidades oficiales (nacionales o provinciales). Respecto de Amrica Latina, el total de operadores argentinos significaba alrededor del 20% de cuantos participaban en la regin16. En la dcada de 1980, la produccin anual de primas de seguros, en la dcada de 1980, representaba alrededor del 1,5% del Producto Bruto Interno (PBI) del pas. Por la concentracin derivada del contexto mencionado, 26 empresas concentraban el 62% del patrimonio neto total del Sector, mientras que el 38% restante se dilua en las otras 199 empresas.
1.4.4 Cuarta Etapa: Un nuevo ciclo desregulador y la aparicin de los derechos de los consumidores: La desregulacin de los aos 90
La estabilidad econmica lograda a partir de la masiva toma de deuda extranjera que dio sustento al Plan de Convertibilidad posibilit un significativo incremento en la produccin de primas. En este sentido, en 1990 dicho volumen empez a experimentar un fuerte repunte, impulso que continu hasta registrar entre 1994 y 1995 una produccin anual total de seguros de aproximadamente $ 5 mil millones de pesos17. Hacia 1997, la produccin de primas del Sector alcanzaba cerca del 2% del PBI. En este contexto, se llev a cabo una fuerte reforma del Sector asegurador dirigida a provocar un cambio estructural del mercado, a travs de una orientacin hacia el logro de un servicio supuestamente basado en la eficiencia y un mejor control. La herramienta para llevar a cabo este propsito fue
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dem. SSN, Memoria y Balance 1995.
el establecimiento de una nueva regulacin acorde a estos objetivos, que implic el otorgamiento de una mayor libertad de accin respecto a las normas reglamentarias por entonces vigentes y un mayor control en la solvencia de las compaas. Como consecuencia de esas polticas, en 1992 se decidi la liquidacin del INDER y que comenzara a regir el Reglamento General para la Actividad Aseguradora mediante la Ley N 20.091 (Resolucin SSN N 21.523), que contempla gran parte de la normativa vigente hasta la actualidad. Cabe destacar que con ese nuevo orden regulatorio, las empresas argentinas quedaron equiparadas con las extranjeras; a partir de una redefinicin de entidades locales en las que no se tuvo en cuenta la naturaleza del capital sino el lugar en el que se desarrollan los negocios. Asimismo, dej de existir la tarifa mnima y uniforme, que a modo de precio sostn, vena fijando el rgano fiscalizador desde varias dcadas atrs. A partir de ese momento, cada compaa de seguros pudo fijar unilateralmente la prima de los seguros sin otro recaudo que el presunto respeto a criterios tarifarios tcnicos. Entre 1992 y 1996 se produjo la incorporacin al mercado de un importante nmero de aseguradores de origen europeo y estadounidense, mayoritariamente a travs de la adquisicin de compaas existentes. Tambin en otros casos, tomaron participaciones mayoritarias de los capitales de las compaas nacionales, manteniendo el manejo empresario en manos de sus antiguos administradores locales. A mediados de 1994 se llev a cabo la reforma del sistema de seguridad social a travs de la implementacin del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que empez a ser administrado de modo compartido entre el Estado y el sector privado a travs de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). El rgimen de capitalizacin del nuevo sistema trajo consigo dos nuevos seguros: 1) de invalidez y muerte, a travs de un seguro de vida previsional contratado por las AFJP; y 2) de retiro, para los que optaran por rentas vitalicias con compaas de seguros de retiro. De esta manera, los seguros personales incrementaron notablemente su participacin en el total en el perodo (Ayerbe, G. 2005). Por otro lado, en septiembre de 1995 fue sancionada la Ley N 24.557 de Riesgos del Trabajo, que estableci la creacin de un subsistema de seguros para la cobertura de dicho riesgo. Este seguro, de contratacin obligatoria para empleadores y con primas definidas como porcentajes de la masa salarial segn la actividad, gener la creacin de un conjunto de aseguradoras de este riesgo, cada una de las cuales es identificada como Aseguradora de Riesgo de Trabajo (ART). Este subsistema, que fue objeto de distintas reformas en el tiempo, contina vigente en la actualidad. En 1998 se aumentaron sensiblemente las exigencias para los capitales mnimos para operar en la actividad y se abri el registro para la inscripcin de nuevos operadores, el cual se mantena cerrado desde 1977. Todas estas medidas contribuyeron a acelerar el proceso de concentracin del mercado asegurador por compras, ventas, fusiones, revocaciones y liquidaciones de compaas de seguros. Las cifras expuestas a continuacin son elocuentes sobre este proceso. Hacia el ao 1997, operaban un total de 276 aseguradoras, de las cuales 153 eran Patrimoniales o Mixtas, 17 de Riesgos del Trabajo, 72 de Vida y 34 de Retiro. Hacia el ao 2001 operaban solamente 217 aseguradoras, registrndose 117 Patrimoniales o Mixtas.
1.4.5 Quinta Etapa: De la crisis a la reconstruccin del mercado (2001-2011)

Como consecuencia de la crisis econmica ocurrida a fines de 2001, volvieron a adquirir protagonismo los accionistas nacionales y, a partir del ao 2003, la tendencia a la extranjerizacin empez a revertirse fuertemente debido a la adquisicin de empresas extranjeras por parte de grupos nacionales (Ayerbe, G. 2005). Es pertinente recordar que la devaluacin producida a principios de 2002 y la cesacin de pagos de la deuda pblica generaron fuertes desequilibrios entre los activos y pasivos de las compaas. Esta situacin afect fuertemente al incipiente desarrollo de los seguros de vida y retiro, por la gran cantidad
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de rescates y demandas judiciales efectuadas por los asegurados, que solicitaron la devolucin de sus fondos en la moneda pactada en los contratos y el incumplimiento de muchas aseguradoras. En este punto vale decir que aunque se produjeron algunos incumplimientos, no hay que olvidar que la operatoria estaba alcanzada por la pesificacin asimtrica. No obstante, la actividad en general (patrimoniales y vida), con su errores y aciertos, cumpli mayoritariamente con las obligaciones derivadas de siniestros. La recuperacin econmica encarada a partir de 2003 produjo significativos cambios cuantitativos y cualitativos en el Sector. Por un lado, el incremento en la actividad econmica y en el consumo posibilit la recuperacin del Sector a partir del importante crecimiento en el volumen de produccin. Por otro lado, la recuperacin de las actividades industriales y el proceso de recuperacin del empleo, junto con la dinmica del sector agropecuario, dieron un fuerte impulso al desarrollo y crecimiento de los seguros patrimoniales y de riesgos del trabajo. Hacia el ao 2011, la produccin de primas alcanzaba alrededor de un 2,4% del PBI, con una participacin de los seguros patrimoniales de aproximadamente 80% y de seguros personales del restante 20%. Sobre el total del mercado, alrededor de un 44% corresponda a seguros para vehculos automotores, un 31% a riesgos del trabajo y un 3% a seguros agrcolas. Respecto a las condiciones estructurales del Sector, la evolucin en la cantidad de entidades ha continuado su proceso decreciente en el perodo. Hacia el ao 2011, operaban en el mercado 180 entidades aseguradoras, de las cuales un total de 101 eran Patrimoniales o Mixtas. Estas cifras ilustran el efecto que tuvieron sobre los seguros de personas por un lado la crisis del ao 2001 y por otro lado, la necesaria reforma del sistema previsional implementada en el ao 2008, que elimin el subsistema de seguros de vida previsional que era administrado por entidades aseguradoras18. En este contexto, cabe destacar que el sistema asegurador ha mostrado un desenvolvimiento slido en el perodo 2003-2011; incluso en el marco de la crisis econmica global iniciada tras la quiebra del banco de inversin Lehman Brothers en los Estados Unidos en septiembre de 2008. En este sentido, cabe destacar que el Sector ha presentado un comportamiento expansivo relativamente correlacionado a la evolucin de la economa nacional en la ltima dcada. Tras la mayor crisis histrica local, el mercado ha transitado por un sostenido sendero de crecimiento. El dinamismo Sectorial en los ltimos ocho aos ha sido inclusive superior al propio crecimiento del conjunto de la economa local y, por lo tanto, ha incrementado los niveles de participacin en la economa nacional19.
1.5 Evolucin reciente del mercado asegurador

1.5.1 Descripcin de la evolucin reciente de la produccin
En la actualidad, el Sector de seguros en la Argentina ha presentado un comportamiento expansivo correlacionado con la evolucin de la economa nacional en los ltimos nueve aos (2003-2011). Tras la mayor crisis histrica de la economa local, a partir del ao 2003 el mercado de seguros ha transitado por un sostenido sendero de crecimiento. En efecto, desde su piso de produccin del ao 2002 hasta el ao 2011 el nivel de primas aument un 177% (medido en valores constantes del ao 2011). Consolidar este crecimiento en el marco de un proceso de desarrollo sustentable del Sector es justamente el desafo del PlaNeS. El dinamismo sectorial en los ltimos nueve aos (2003-2011) ha sido inclusive superior al propio crecimiento del conjunto de la economa local. Por lo tanto, ha ido recuperando los niveles de produccin previos al derrumbe del rgimen de Convertibilidad y a partir de Julio del ao 2007 los ha superado (en valores constantes). Mientras que entre julio 2002 y junio de 2003 el Sector representaba el 2,52% del
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Superintendencia de Seguros de la Nacin. Memorias Anuales. Varios nmeros. Fuente: SSN.
PBI y facturaba 19.731 millones de pesos (en valores constantes de 2011) en concepto primas emitidas, entre julio de 2010 y junio de 2011 alcanz el 2,73% de participacin sobre el PBI y su produccin ascendi a los 45.006 millones de pesos.
Comportamiento de la produccin y la participacin Sectorial en la economa (En millones de pesos constantes de 2011 y participacin Sectorial en el PBI, 2000-2011)
Millones de pesos constantes 2011 Porcentaje en relacin al PBI
50.000 45.000 40.000 35.000 31.227 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
Jul-00/Jun-01 Jul-01/Jun-02 Jul-02/Jun-03 Jul-03/Jun-04 Jul-04/Jun-05 Jul-05Jun-06 Jul-06/Jun-07 Jul-07/Jun-08 Jul-08/Jun-09 Jul-09/Jun-10 Jul-10/Jun-11
Produccin en valores constantes Participacin sectorial en el PBI
4,5 45.006 4 3,5 3 2,73 2,5 2 1,5 1 0,5 0
3,82 35.890 32.845 2,56 2,44 25.385 2,52 19.731 2,57 21.813 2,63 24.360 25.835 29.610 2,63 2,57 2,55
37.576
2,61
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.
Entre otros factores, a nivel macroeconmico el avance de la actividad aseguradora ha sido impulsado principalmente por el gran proceso de reindustrializacin y su consecuente generacin de puestos de trabajo, el alza en precios internacionales de los productos agrcolas y el fenomenal crecimiento de la construccin. El incremento en el consumo y en la produccin, el aumento del empleo, el fomento al proceso de formalizacin laboral y el incremento en la produccin agrcola son factores, entre otros, que explican gran parte del crecimiento registrado en los seguros para vehculos automotores y de riesgos del trabajo. En este contexto, existen significativas oportunidades para el crecimiento y consolidacin del sector asociados al aumento en el stock de capital del pas, propio del crecimiento en las actividades econmicas y a las oportunidades que el progreso social genera para asegurar riesgos de manera sustentable en el pas (como los distintos seguros de crdito, los seguros multirriesgo para las actividades agrcolas y los seguros de personas). Considerando entonces que en otros pases de la regin la participacin de la produccin de seguros en la economa es ms elevada, se entiende que el mercado debera tener todava un importante margen de crecimiento. Por otra parte, en la medida en que Argentina siga exhibiendo mejoras en sus indicadores de desarrollo, el sector asegurador debera tambin escalar ms en su posicionamiento
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relativo dentro de la economa nacional, pues los elevados niveles de la actividad en el mundo se correlacionan positivamente con el grado de desarrollo econmico.
1.5.2 Comportamiento de los principales ramos del mercado

La primera gran particin que se puede trazar entre los mltiples tipos de seguros existentes en el mercado es sobre el sujeto o el objeto asegurado: seguros de personas y seguros patrimoniales. La mayor participacin en el mercado es de los seguros patrimoniales que, entre julio de 2010 y junio de 2011, gener primas por un monto de 36.095 millones de pesos, representando ms del 80% de la produccin total generada, siendo los 8.912 millones de pesos restantes explicados por la produccin de los seguros de personas (casi el 20% del mercado).
PRODUCCIN DE SEGUROS DE LOS LTIMOS 12 MESES EN MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 2011 (JULIO 2010-JUNIO 2011) FACTURACIN (PRIMAS)
Produccin Part. % Rubro
Incendio Combinado Familiar e Integral Vehculos automotores Granizo Transporte pblico de pasajeros Responsabilidad civil Robo y riesgos similares Caucin Crdito Accidentes a pasajeros Aeronavegacin Tcnico Transportes- Cascos Transportes- mercaderas Otros riesgos patrimoniales Riesgos del trabajo Accidentes personales Vida individual Vida colectivo Salud Sepelio individual Otros seguros de personas Retiro TOTAL
1.727 1.811 15.811 1.144 111 865 331 798 83 8 150 500 108 663 831 11.153 1.078 1.304 5.181 83 44 331 890 45.006
3,84% 4,02% 35,13% 2,54% 0,25% 1,92% 0,74% 1,77% 0,18% 0,02% 0,33% 1,11% 0,24% 1,47% 1,85% 24,78% 2,39% 2,90% 11,51% 0,18% 0,10% 0,73% 1,98% 100%
Incendio y comb. familiar e int. Vehculos automotores Granizo Otros Robo Otros seguros de daos patrimoniales 80,2%
Transportes Otros Riesgos del trabajo
Vida
seguros de daos personales
19,8%
Retiro
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El ramo de los seguros de daos patrimoniales (particularmente el de vehculos automotores) fue el principal motor del crecimiento sectorial, tanto por su tasa de crecimiento interanual (entre 2003 y 2011, creci a una tasa promedio anual del 12%) como por la participacin en el total del negocio (entre julio de 2010 y junio de 2011, patrimoniales represent el 80,2% y automotores el 35% en el total de la produccin del Sector, generando una produccin por casi 16 mil millones de pesos). Este dinamismo
respondi, bsicamente al sostenido incremento del parque automotor de los ltimos aos, que creci ininterrumpidamente desde 2003.
Evolucin de la participacin de los seguros por ramo

100% 90% 80% 26% 70% 60% 50% 11% 40% 30% 34% 20% 10% 0 3% 3% 3% 5% 3% 8% 32% 33% 34% 31% 31% 30% 32% 36% 36% 35% 13% 15% 13% 13% 13% 13% 20% 16% 17% 18% 22% 25% 24% 17% 20% 18% 13% 1% 13% 1% 11% 1% 13% 1% 10% 2% 16% 2% 10% 2% 9% 2% 9% 2% 5% 16% 20% 21% 18% 13% 12% 2% 2% 15% 2% 2% 15%
9%
11%
13%
9%
11%
12%
4% 6%
3% 5%
4% 5%
3% 4%
4% 4%
4% 4%
4% 4%
4% 4%
Jul-00/Jun-01 Jul-01/Jun-02 Jul-02/Jun-03 Jul-03/Jun-04 Jul-04/Jun-05 Jul-05/Jun-06 Jul-06/Jun-07 Jul-07/Jun-08 Jul-08/Jun-09 Jul-09/Jun-10 Jul-10/Jun-11
Otros Seguros Personales Seguros de Retiro Seguros de Vida Otros Seguros Patrimoniales Riesgos del Trabajo Vehculos Automotores Combinado Familiar Incendio
Con una participacin an ms reducida que la del ramo automotor, los seguros de riesgos del trabajo han representado un segmento muy importante del mercado, pasando de una produccin de 1.847 millones de pesos entre julio de 2002 y junio de 2003 a 11.153 millones de pesos constantes en el perodo julio 2010 - junio 2011. De este modo, su actividad prcticamente se sextuplic y su participacin en el mercado total de seguros salt del 9% en 2003 al 25% en el ltimo perodo analizado. Este fenomenal avance est ntimamente vinculado a tres factores bsicos: a) El crecimiento del nmero de trabajadores registrados en mercado laboral, que segn las estadsticas de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nacin pasaron de 4,7 millones de personas en 2003 a casi 8 millones en 2010 por los aumentos en los puestos de trabajo y por los importantsimos esfuerzos gubernamentales para combatir el trabajo informal. b) El aumento del salario real. c) Las mejoras en los niveles reales de cobertura brindados por este seguro por efecto de los cambios en la normativa.
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1.5.3 Resultados tcnicos y financieros

En este sentido, cabe destacar que durante el perodo total analizado en el presente informe, los resultados tcnicos consolidados fueron negativos todos los aos. En cambio, los resultados financieros generados por la administracin de los activos y del patrimonio fueron positivos en casi todos ellos En el cuadro que sigue a continuacin se pueden observar los valores negativos para los resultados del ejercicio que se registraron en el perodo comprendido entre julio de 2000 y junio de 2005; tendencia que luego se revierte para observar valores positivos hasta la actualidad y generados por los resultados financieros.
Evolucin de los resultados en el mercado de seguros (2000-2011, en millones de pesos constantes de 2011)
Perodo
Jul-00/ Jul-01/ Jun-01 Jun-02 -2.078 1.342 -50 -787 -187 -93 -439 -719
Jul-02/ Jun-03 -4.167 3.581 -154 -740
Jul-03/ Jun-04 -1.472 1.523 -263 -212
Jul-04/ Jun-05 -2.609 2.724 -356 -240
Jul-05/ Jun-06 -2.199 3.632 -536 898
Jul-06/ Jun-07 -1.442 3.922 -508 1.972
Jul-07/ Jul-08/ Jul-09/ Jun-08 Jun-09 Jun-10 -37 2.084 -623 1.424 -902 3.783 -748 2.133 -2.042 4.943 -767 2.133
Jul-10/ Jun-11 -1.601 6.103 -994 3.509
Rdo. Tcnico Rdo. Financiero Otros Rdos.

Rdo. del Ejercicio
Una de las principales conclusiones que surgen de la evaluacin de estos resultados es que la industria del seguro, de acuerdo a lo declarado en el conjunto de los balances de las compaas, se sostuvo en los ltimos aos compensando los resultados tcnicos negativos con los resultados financieros. Esta situacin fue contemplada para definir los objetivos de la Resolucin SSN N 32.080, orientada a establecer mecanismos y criterios tcnicos para la definicin de las primas. No obstante los avances registrados en las prcticas de suscripcin y tarifacin del sistema asegurador, las cifras muestran que deben abordarse todas las cuestiones y factores que determinan los resultados tcnicos: la suscripcin, las tarifas, las actividades de prevencin, los niveles de fraude, el fenmeno de litigiosidad, los mecanismos para la determinacin de reservas, entre otros. La sustentabilidad del Sector Seguros y la mejora en el nivel de servicios dependen crucialmente de la capacidad de generar resultados tcnicos positivos en la operacin de las aseguradoras.
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Distribucin del activo de las compaas del mercado (Participaciones porcentuales por activo en base a en millones de pesos constantes de 2011)
100% 90% 80% 70% 60% 25% 50% 40% 30% 65,47% 35% 20% 10% 0 2,45% 9,68% 5,68% 5,87% 4,02% 3,17% 2,27% 2,86% 3,78% 3,28% 2,38% 63,41% 35% 67,63% 35% 69,43% 35% 72,87% 35% 74,04% 35% 75,47% 35% 74,62% 35% 73,34% 35% 73,05% 35% 73,35% 35% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 4,05% 2,66% 1,92% 23,45% 2,20% 17,21% 4,69% 2,81% 1,78% 17,42% 4,56% 2,93% 1,67% 16,45% 3,94% 2,64% 12% 1,71% 15,84% 3,19% 2,37% 12% 1,39% 16,11% 2,73% 2,19% 12% 1,03% 16,75% 2,48% 2,00% 12% 0,92% 17,57% 2,27% 1,77% 12% 0,56% 18,40% 2,25% 1,66% 12% 0,55% 19,41% 2,26% 1,46% 12% 0,54% 20,42% 2,20% 1,13% 12%
Otros Activos Crditos Bienes de Uso Inmuebles Inversiones Disponibilidades
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A continuacin se presenta la distribucin de las inversiones financieras de las compaas aseguradoras.
Evolucin de la participacin de los seguros por ramo

100% 90% 80% 28,6% 70% 5,1% 60% 50% 40% 30% 51,1% 20% 10% 0
5,6% 1,2% 6,6% 1,8%
3,4% 1,0% 5,4% 3,0%
4,3% 1,0% 4,1% 3,0%
4,1% 0,7% 7,7% 5,1%
3,5% 0,6% 8,6% 5,4% 22,1%
7,5% 0,6% 9,0% 3,9% 20,1%
8,4% 0,3% 11,3% 3,2% 19,0%
9,7% 0,4% 7,8% 3,6%
3,3% 5,14% 0,3% 7,8% 5,9%
0,9% 4,11% 0,2% 10,2% 11,1%
0,9% 4,87% 0,3% 13,5% 10,5%
19,7%
21,9%
16,1%
22,3%
24,0%
16,2% 2,8%
11% 9%
6,1%
8,1% 5,8% 5,8% 5,6% 5,2% 3,9%
16,1%
4,1%
62,4%
59,6%
58,2%
53,9%
53,3%
52,2%
51,1%
49,7%
54,4%
49,7%
Otros Inversiones Fideicomisos Financieros Prstamos Fondos Comunes de Inversin Obligaciones Negociables Depsitos a Plazo Acciones Ttulos Pblicos
De las inversiones totales de las compaas (registrado a junio de 2011 por un monto de 55.262 millones de pesos), se observa que en el ltimo perodo se ha invertido prcticamente la mitad de la cartera del mercado en ttulos pblicos (49,7%), en depsitos a plazo (16,1%), en obligaciones negociables (10,5%) y en fondos comunes de inversin (13,5%). La suscripcin de obligaciones negociables ha sido una alternativa de inversin que ha crecido en los ltimos aos, sobre todo en el perodo entre julio de 2009 y junio de 2010. Otra novedad en las carteras de las aseguradoras fue la apuesta a los fideicomisos financieros a partir del ao 2009. Tambin registran un fuerte crecimiento en su participacin total los fondos comunes de inversin, que a principios de la dcada pasada explicaban menos del 7% de la cartera de inversiones y actualmente estn por encima del 13% del total. Al respecto, cabe destacar que estos fondos pueden tener entre sus activos componentes instrumentos como ttulos pblicos, acciones u obligaciones negociables. Por su parte, los depsitos a plazo han sido el tipo de inversin ms relegado por las compaas en los ltimos aos, seguidos por los ttulos pblicos que en 2003 haban representado cerca del 60%, cayendo a menos del 50% de la cartera total de inversiones en el ltimo perodo registrado.
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Por ltimo, es importante destacar que en el anlisis de la inversin en fideicomisos por parte de las aseguradoras al 31 de diciembre de 2011, se descomponen en: prstamos personales y consumo, que representaron el 55% del total, otros fideicomisos (inmobiliarios, etc.) el 23%, infraestructura el 8%, tarjetas de crdito el 6%, fideicomiso en garanta el 5% y agrcola el 3%.
1.6 Marco Jurdico

La Ley N 12.988: Fue sancionada en el ao 1947 y tuvo por fin inmediato dar fuerza de Ley y a la vez modificar el Decreto N 15.345/46, con el que se creaba el Instituto Mixto de Reaseguros, pero en definitiva fue un verdadero plan para el Sector Seguros en el marco de una poltica general econmica y social establecida en esos aos. Este plan tena principios y objetivos basados en la defensa del mercado interno, la reserva del mercado de seguros al capital nacional, el funcionamiento de un sistema de reaseguro tambin nacional. Hoy podra afirmarse que esta Ley fue desguazada con tantas reformas y cambios que solo subsiste en la misma la reserva de mercado mediante la prohibicin de asegurar en el extranjero a personas, bienes o cualquier inters asegurable de jurisdiccin nacional. La infraccin a esta prohibicin se reprime con una pena impuesta al asegurado e intermediarios por el Poder Ejecutivo, de hasta veinticinco veces el importe de la prima. El Decreto Ley N 17.418: Si bien los trabajos preparatorios del mismo fueron propuestos por iniciativa de un gobierno democrtico, el anteproyecto solo sirvi de base para un proyecto elaborado por una comisin asesora, consultiva y revisora (creada por Decreto N 5.459/59) que a su vez design una subcomisin la cual tena una fundamental preeminencia de miembros representantes de cmaras empresarias del Sector. Por ltimo, en el ao 1967 se design una nueva comisin que elabor el proyecto final que ese concret con la sancin y promulgacin del Decreto Ley N 17.418, el 30 de agosto de 1967. Esta normativa del Contrato de Seguro tena por fuentes leyes y disposiciones del derecho comparado muchas de ellas ya aosas, desactualizadas e inclusive que no estaban vigentes o en proceso de reforma en sus respectivos pases, de manera que podramos afirmar que naci vieja y desarticulada de todo el proceso evolutivo y de reforma que en esos mismos aos llev a la modificacin parcial del Cdigo Civil. En los cuarenta y cinco aos que lleva vigente esta Ley sin que se alterase o modificase una letra o coma de su redaccin original, nuestra legislacin vio evolucionar y modificar las leyes de sociedades comerciales, de asociaciones cooperativas, de quiebra, varias y trascendentes disposiciones del Cdigo Civil, la sancin de la Ley de Defensa del Consumidor, una reforma constitucional, la incorporacin a nuestro sistema jurdico de los derechos de tercera y cuarta generacin, la Ley Ambiental, la Ley de Firma Digital y otras tantas que se completan con la presentacin del proyecto de reforma integral del Cdigo Civil y Comercial. Se puede de tal manera colegir que este Decreto Ley es una pieza jurdica arcaica, insuficiente e ineficaz para producir una real proteccin de los usuarios y consumidores de seguros y regular real y efectivamente las relaciones convencionales actuales. En cuanto a la alteracin de la regulacin normativa del Contrato de Seguro, existieron constantes propuestas de reformas parciales. Algunas reformas se limitaron a uno o pocos artculos20. De stas hubo determinados proEntre otros los proyectos Senadores Negre de Alonso y Rodrguez Saa derogando el Art. 12; de Guinle modificando el articulo 118; de Rossi modificando La Ley 17418 respecto al cobro de Seguros de Vida, Proyectos Diputados Raul Patricio Solanas, modificacin artculos 46 y 58; de, Rosario Margarita Romero, , Rosana Andrea Bertone, Gutierrez, Alberto Cantero, Luis Francisco Jorge Cigogna, Oscar, Massei, Ana Mara Carmen Monayar, Graciela Zulema Rosso, Marta Sylvia Velarde, modificando el art. 58; de Miguel ngel, Iturrieta modificando la ley sobre acciones emergentes del contrato de seguro; Eduardo Oscar, Camao, Marcelo Eduardo, Lpez Arias, Humberto Jess, Roggero, Fernando Omar Salim modificando la ley.
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yectos que no fueron tratados y otros que llegaron a tener dictamen favorable de comisin, inclusive los que fueron aprobados por la Cmara respectiva y pasaron a la revisora sin lograr luego su tratamiento y aprobacin. Por ltimo, la reciente propuesta al proyecto de la Diputada Nancy Gonzlez ya cuenta con la aprobacin de la Comisin de Economa y Desarrollo Regional21. En cuanto a los proyectos de reforma integral -12 en total- tambin hubo varios de los cuales ninguno ha logrado sancin legislativa. Hoy se impone una derogacin total de este Decreto Ley y la necesidad de producir un anteproyecto en cuya elaboracin participen los distintos actores del Sector, anteproyecto que estar acorde al marco jurdico establecido en la Constitucin Nacional, la Ley de Defensa de los Consumidores, el actual estado doctrinario y jurisprudencial del derecho comn que tambin se encuentra en etapa de reformulacin integral normativa. Decreto Ley N 20.091: Esta Ley, que establece y regula el rgimen jurdico del control estatal de la actividad aseguradora fue elaborado en su texto actual por la Subsecretara de Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia en el ao 1972, se sancion el 11 de enero de 1973 y publicado el Boletn Oficial el 7 de febrero del mismo ao. Entr en vigencia el 21 de abril de 1977. La creacin de la Superintendencia de Seguros de la Nacin y regulacin normativa se remonta realmente al art. 150 de la Ley Permanente de Presupuesto Nacional N 11.672 y su Decreto reglamentario N 23.350/39. La defensa y explicacin de esta Ley se encuentra en el trabajo elaborado por quien fuera durante largos aos Gerente de Asuntos Jurdicos del Ente de Control22, pero la realidad ha demostrado que slo en base a la aplicacin de la hodierna doctrina de la amplitud de la competencia del Ente en virtud a la finalidad especfica y especializada la Autoridad de Control pudo sobrellevar la tambin aosa, insuficiente e ineficaz normativa de este Decreto Ley. La insuficiencia de este Decreto Ley se ve evidenciada en el gran nmero de aseguradoras en liquidacin forzosa, con las graves consecuencias que ello implica para los trabajadores de las mismas, asegurados, terceros reclamantes de indemnizaciones provenientes de seguros de responsabilidad civil, el fisco y dems acreedores. Todo ello porque el Decreto Ley no previ ni regul efectivamente posibles acciones preventivas de la insolvencia o insuficiencia tcnica de las aseguradoras. Las actuales normas comunitarias de la Unin Europea, sobre el control de la actividad aseguradora demuestran tambin la necesaria, y hasta podra afirmarse imperiosa necesidad de una modificacin integral de este Decreto Ley. En la elaboracin del correspondiente proyecto, la Superintendencia de Seguros de la Nacin en el marco del PlaNeS ha dado prioritaria intervencin a las Gerencias y funcionarios de la misma institucin, encontrndose en pleno desarrollo las actividades de las mesas de trabajo, en procura de lograr los aportes y propuestas que permitan que, una vez sistematizadas, sumadas a aquellas propuestas de los dems actores del Sector se elabore un anteproyecto de Ley para el control de la actividad aseguradora. Decreto Ley N 22.400: Este otro Decreto Ley publicado en el Boletn Oficial en febrero de 1981 y que pretendiera regular y profesionalizar la actividad de los productores asesores de seguro tiene adems
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Que propone modificaciones a los Arts. 1, 5, 11, 12, 14, 30, 46, 47, 49, 56, 58, 61, 66, 70, 71, 78, 93, 114, 115, 128 y 151. Morandi, Juan Carlos Flix La ley 20.091 de los aseguradores y su control RDCyO tomo 11, Buenos Aires 1978.
de su origen no democrtico una extrema, grave y deficiente tcnica legislativa, al grado que muchos de sus artculos remiten a disposicin de otro Decreto Ley23. Gener acciones judiciales en contra de la restriccin asociativa en cooperativas por parte de productores de seguros y otras tantas. En este caso tambin fue la labor reglamentaria del Ente de Control, quien pudo subsanar las deficiencias del Decreto Ley que hoy aguarda igualmente una reforma integral. El Mercosur y las asimetras normativas Por ltimo y entre los factores externos determinantes de un ajuste normativo interno se encuentran las asimetras que en esta materia presentan los sistemas de los miembros de Mercosur y que debern ser consideradas para lograr superar las mismas en sintona con las polticas econmicas internacionales de Argentina.
1.7 Prioridades Estratgicas del PlaNeS

En el marco del Plan Nacional Estratgico del Seguro 2020, se convocar a todos los actores del Sector para que de manera ordenada y sistemtica, siguiendo una metodologa predefinida y en mbitos especialmente diseados a tal efecto, participen en la construccin de una visin compartida de futuro surgida de la interaccin, intercambio y consideraciones del conjunto de actores sociales vinculados al Sector. La SSN elaborar propuestas mediante el funcionamiento de equipos de trabajo conformados por especialistas pertenecientes a la misma y expertos convocados a tal fin que aportarn su experiencia y conocimiento en el rea. Brindarn antecedentes, estadsticas, diagnsticos, proyecciones, identificacin de actores ms relevantes para la construccin de escenarios futuros ms probables, descripcin de la situacin actual, posibles metas futuras, estrategias y polticas viables a implementar. Dichas propuestas sern presentadas en las distintas mesas de trabajo en las que participarn los distintos actores relevantes del Sector, quienes a su vez debern tambin presentar en estos mbitos de debate sus propias propuestas. Algunos de los ejes temticos sobre los cuales la SSN plantea intercambiar ideas y conocimientos son los siguientes: I. Desarrollo de Mercado de Seguros y Reaseguros: el crecimiento y la dinmica de la economa implica que el Sector asegurador ample el desarrollo de nuevos productos y/o coberturas que permitan que los recursos econmicos o agentes econmicos cuenten con la posibilidad de tomar una cobertura adecuada que no les reduzca su capacidad productiva en caso de sufrir algn tipo de siniestro. Ello refiere tanto a los seguros optativos (por ejemplo coberturas complementarias de jubilaciones y pensiones) como a seguros obligatorios (por ejemplo, seguros de accidentes de trnsito). En estos ltimos tambin se decidir la adecuada participacin del sector privado en la gestin de los seguros obligatorios. Asimismo, dada la actual volatilidad de la que adolecen los mercados, creemos necesario trabajar conjuntamente en la adecuacin de criterios y polticas de inversin de los Fondos que garanticen la mxima rentabilidad y seguridad de los mismos, generando propuestas y/o cambios superadores que tengan como fin general la solidez y el desarrollo de la actividad aseguradora. Este eje temtico incluye distintos aspectos como ser:
Una demostracin clara y definitiva de lo oportuno de la calificacin que merece este Decreto Ley se encuentra en su artculo 14. (Se exceptan de la regla del artculo anterior las conductas contrarias a las disposiciones de los incisos 1), apartados f) y g), y 2), apartado c), del artculo 10, las que sern juzgadas y sancionadas con arreglo al artculo 60 de la Ley 20.091). Puesto que este ltimo Decreto Ley sancionado en enero de 1973 fue motivo de una reforma general establecida en la Ley N 20.509 dictada por un gobierno democrtico el 27 de Mayo de 1973, por el cual se dejaban sin efecto las reformas o establecimiento de disposiciones penales que hubieran sido impuestas durante gobiernos no democrticos. De manera que el Decreto Ley N 22.400 remita a las penalidades que fueran derogadas.
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Inversin: generar un mercado de capitales creciente, a partir del aumento de la produccin del seguro, y reorientar parte de ese mercado hacia la economa real como por ejemplo en inversin productiva. Seguros Obligatorios: desarrollar nuevos seguros obligatorios a partir del estudio de casos internacionales y revisar el grado de cumplimiento de las actuales coberturas obligatorias. Reaseguro: consolidar el funcionamiento del nuevo mercado nacional y regional. Seguros Agrcolas: proponer un esquema de seguros ms amplio y abarcativo que transfiera el riesgo entre el sector privado. Seguro Jubilatorio Voluntario: desarrollar una alternativa de ahorro complementario a lo otorgado por el sistema de seguridad social. Desarrollo del Microseguro: ampliar la oferta de seguros sociales para los sectores de bajos ingresos. Prorratear en el pago de la prima del seguro el pago del IVA. II. Redefinicin del Marco Normativo: modernizar la legislacin con el objetivo de adaptar el marco normativo al actual modelo econmico en general, y del Sector Seguro en particular. Este eje temtico incluye distintos aspectos como ser: Ley N 20.091 y su reglamentacin: es la Ley que regula la actividad aseguradora. Ley N 17.418: es la Ley que regula el Contrato de Seguro. Otras normas vinculadas. III. Fortalecimiento del Esquema de Control: en mercados actuales donde la interaccin de los agentes econmicos es ms fluida y flexible, las mltiples interacciones hacen necesario generar determinados parmetros de comparacin que permita que todos los agentes que conforman el mercado cuenten con informacin y reglas claras y equitativas, evitando asimetras en la toma de decisiones. Por otro lado, en esta sociedad del conocimiento en donde los avances se logran a travs de la innovacin y el intercambio de informacin, es necesario que todos los integrantes del Sector generen polticas tendientes a profesionalizarlo, con el fin de aumentar el grado de asesoramiento a los asegurados para mejorar la capacidad productiva de empresas e individuos al adecuar sus necesidades a las distintas alternativas actuales y/o futuras de cobertura. Esto adems generar un crculo virtuoso que permitir desarrollar mejoras sustanciales en los productos actuales y/o generacin de productos innovadores. Por ltimo, la SSN como parte del Mercado Asegurador y como contralor de las actividades del mercado, se compromete a continuar con el proceso iniciado hace unos aos atrs, en la modernizacin, innovacin y eficiencia de sus procesos, a los fines de contribuir al desarrollo de la actividad aseguradora tanto en el mbito nacional como regional. Este eje temtico incluye distintos aspectos como ser: Informatizacin de la SSN. Supervisin Basada en Riesgo. Establecimiento de un sistema de alarmas tempranas que permita detectar a tiempo los desvos de las entidades aseguradoras. Definir protocolos de control diferenciados: contable-financiero, cumplimiento de la normativa, conductas de mercado (sistema de comercializacin, informacin al asegurado), etc. Resultado Tcnico de la Actividad. Control de inversiones corporativas e individuales. Control de rentabilidades individuales. Revisin del esquema tarifario y su relacin con el sistema de reservas. Adecuacin a las normas contables internacionales. Capacitacin de RRHH, es decir, un plan de capacitacin para los trabajadores de la Superintendencia de Seguros. Desarrollo de manuales de buenas prcticas. IV. Proteccin del Asegurado: se procura garantizar polticas activas de proteccin a los usuarios y consumidores asegurados, resguardando los intereses de los mismos en la celebracin de contratos en concordancia con los principios rectores y tuitivos de la Ley. En este sentido, es esencialmente prio-
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ritaria la educacin e informacin del consumidor y usuarios de seguro, por la misma complejidad de la operatoria y el habitual uso de trminos muy especiales y tcnicos poco conocidos en la poblacin en general. Este eje temtico incluye distintos aspectos como ser: Descentralizacin de la SSN. Fortalecimiento de la D.O.A.A. Desarrollo de pautas mnimas obligatorias para las coberturas de seguros masivos: automotores -vigente en la actualidad-, vida y sepelio. Pliza Digital: automotores, vida y sepelio: el objetivo central es poder chequear y controlar que las plizas emitidas estn aprobadas por la SSN. V. Integracin Regional: el papel fundamental que cumple la integracin de Amrica Latina en el desarrollo econmico nacional obliga a profundizar los esfuerzos para fomentar la integracin regional en todos los sectores econmicos, a travs de la celebracin de acuerdos de supervisin con organismos de los pases de la regin que tengan en cuenta los estndares de control contemplados por los organismos internacionales. Este eje temtico incluye distintos aspectos como ser: Celebrar acuerdos de supervisin con organismos de los pases de la regin, Alcanzar un modelo de supervisin nacional: que cumpla con los estndares contemplados por los organismos internacionales, Adems de los acuerdos con organismos de control, y es aqu donde el Estado puede tener mayor injerencia, promoviendo y expandiendo el crecimiento de las Empresas Aseguradoras en el mbito del MERCOSUR, UNASUR y CELAC. VI. Cultura Aseguradora: desarrollar y promover acciones para la concientizacin de la importancia del seguro con el objetivo de generar una cultura aseguradora en la Argentina.
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Captulo 2
2. PLAN ESTRATGICO: METODOLOGA PARA SU ELABORACIN Y ACTORES PARTICIPANTES DEL PROCESO
2.1 Qu es la Planificacin?
Segn el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), la planificacin puede definirse como una actividad tcnico-poltica cuyo propsito es intervenir deliberadamente en el proceso de cambio social para acelerarlo, controlarlo y orientarlo en funcin de una imagen futura de la sociedad, de su estructura y funcionamiento. Esto implica que, cuando se la aplica a la conduccin de la sociedad, estar influida por las ideas que la orientan y estar limitada por las condiciones en que la misma se desarrolla. En este sentido, en toda sociedad, y en cada etapa de su historia, existe un proyecto poltico con objetivos mltiples o parciales, de naturaleza transformadora, conservadora o de compromiso y que se refiere a la distribucin ms o menos coactiva del poder y de los recursos. En este contexto, se concibe a la planificacin como la instrumentacin tcnica efectiva de ese proyecto poltico. El proyecto poltico se basa en un conjunto de valores y creencias respecto de la estructura y funcionamiento de la sociedad de la cual deriva una visin de tipo de sociedad futura deseada y del proceso de cambio social tendiente a alcanzarla. El proyecto poltico tiene una ideologa dominante, que influye tanto en la identificacin de los objetivos como en la calificacin de legitimacin de los medios que han de utilizarse para alcanzarlos. El Plan o la Estrategia solo puede concebirse, entonces, en el marco que le fije el proyecto poltico (Lira, L. 2006:53). Entonces, la planificacin, surge y se acepta como un proceso mediante el cual puede racionalizarse la ejecucin de un proyecto nacional de desarrollo, a partir del cual se identifica una imagen objetivo y se elige racionalmente el itinerario para su consecucin. Ello implica aceptar o perseguir un determinado perfil de desarrollo que defina la forma, alcance y objetivos del proceso mismo de planificacin. Esto da lugar a una serie de interrogantes relativos al estilo de planificacin. Una primera pregunta es, para qu se planifica? en segundo lugar, quin planifica? y por ltimo, cmo se planifica? La respuesta a quin planifica, reconoce que -a pesar de que el Estado es la nica institucin de la sociedad que tiene poder coercitivo legtimo, lo que significa que solamente l puede imponer normas jurdicas o instrumentales - la planificacin no puede ser planteada tomando a la sociedad como mera receptora de decisiones superiores sino aceptando que los diversos grupos sociales -y particularmente aquellos que se pretende beneficiar con el desarrollo- son a la vez sujeto y objeto del proceso. As, el planteamiento reconoce que todo actor social es un agente que debe ser tomado en cuenta pues se ver afectado por el proyecto nacional de desarrollo (Lira, L. 2006:53). Justamente, teniendo en cuenta que en esta actividad tcnico poltica van a participar diversos actores con distintas racionalidades, una de sus funciones fundamentales va a consistir en la bsqueda de mecanismos de concertacin de intereses contrapuestos. Y como la planificacin no es un mero instrumento de imposicin de una racionalidad global a la economa nacional en trminos de los intereses conjuntos de los grupos, ni una accin desinteresada definida a partir de consideraciones de inters general o bien comn, planificar no solo debe ser percibido como un problema tcnico, y tampoco una mera tarea del Estado, sino que debe ser entendida como una actividad continua de respaldo a un arduo y lento proceso de dilogo y entendimiento social. En este sentido, se puede asegurar que estamos frente a una actividad que resulta esencialmente del juego recproco de estrategias de mantencin y
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conquista del poder, definidas por los grupos sociales (Flisfisch, A. Et. Al. 1980:62). En este sentido, para que un proceso planificado pueda tener perspectivas de xito, es necesario, en primer lugar, que el proyecto poltico que constituye su base de sustentacin est concebido dentro de los lmites de lo posible, vigente para el sistema respectivo. En segundo lugar, que los grupos sociales en el poder sean realmente hegemnicos y tengan la capacidad de gobernar, en tercer lugar que exista un adecuado nivel de compenetracin y aceptacin de los lineamientos bsicos del proyecto poltico que se desea impulsar por parte de la burocracia estatal y que las conexiones causales adoptadas como fundamento para identificar y recomendar determinadas acciones, sean compatibles con las leyes de cambio de la realidad, proponiendo adoptar el concepto de racionalidad acotada que no busca soluciones ptimas sino simplemente soluciones satisfactorias (Matus, C. 1987: 119-130). El ILPES menciona tres elementos que constituyen las funciones bsicas de la planificacin. La primera es la denominada Prospectiva, que busca ilustrar las perspectivas a mediano y largo plazo para el conjunto de los ciudadanos, clarificar las alternativas de decisin de las autoridades pblicas y explorar nuevas estrategias econmicas y sociales. La segunda es aquella que est orientada a mejorar la coordinacin de las polticas pblicas y que va a presentar dos dimensiones principales: a) la interaccin del gobierno con las restantes fuerzas polticas, econmicas y sociales que permita concertar sobre distintos temas y b) la coordinacin que debe realizarse al interior del gobierno para alcanzar en tiempo y forma los objetivos trazados. Ambas van a resultar imprescindibles para poder llevar a cabo el desarrollo econmico y social con la direccin estratgica definida y que, simultneamente, alcance una asignacin eficiente y equitativa de los recursos pblicos. La tercera funcin es la denominada Evaluacin, y constituye uno de los pilares del nuevo modelo de gestin pblica que se ha ido imponiendo en las distintas sociedades, sin importar el grado de desarrollo. Este modelo que se orienta a los resultados de la gestin tambin involucra distintas dimensiones de la evaluacin dentro del propio aparato gubernamental y, de manera ms general, con la sociedad civil. Si bien la instrumentacin plena de este enfoque requiere de un conjunto equilibrado de instrumentos, los diversos mecanismos de seguimiento y evaluacin de las acciones pblicas constituyen el eje de esta funcin (Lira, L. 2006: 58). De este modo, el proceso de planificacin, que en ocasiones es planteado en trminos de una adecuada ejecucin de polticas pblicas, resulta una funcin esencialmente poltica, que tiene como fundamento lograr una coordinacin estratgica destinada a la promocin de determinados resultados de la accin pblica en su conjunto. Por lo tanto, la definicin de una estrategia va a significar, en buena medida, el establecimiento de las prioridades del desarrollo nacional y de los diversos programas de la accin gubernamental. De tal manera, el plan de gobierno debe servir de hilo conductor y como principio ordenador de las polticas pblicas; por lo que el proceso de construccin de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental de un gobierno moderno. Con tal propsito, se requiere construir un espacio institucional capaz de conjugar el sentido estratgico con el principio de realidad, lo cual obliga a establecer la precedencia jerrquica y temporal de las distintas metas. As, la instancia de coordinacin, preferiblemente concebida como un espacio intermedio separado de la operacin de los programas especficos, debe definir y negociar las polticas sectoriales, formular las grandes directrices, supervisar y evaluar resultados (Lira, L. 2006: 59).
2.2 Principales propsitos del Plan en el Sector Seguros

La planificacin de un sector pretende proveer una gua de accin en el corto, mediano y largo plazo que permita desarrollar los pilares estructurales para su desarrollo. La decisin de llevar a cabo un proceso de planificacin orientada a la generacin de una visin estratgica y compartida de desarrollo; y dirigida a crear un desarrollo estable y consistente de la actividad aseguradora, se suma a la elaboracin de diferentes polticas de planificacin de diversos sectores relevantes de la economa argentina en los ltimos aos, entre los cuales podemos mencionar: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin: Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial, Participativo y Federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin- Instituto de Tecnologa Agropecuaria: Plan Estratgico Institucional 2005 - 2015. Ministerio de AgriculPlan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN
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tura, Ganadera y Pesca de la Nacin -Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria: Plan Estratgico Participativo del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria. Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin - Instituto Nacional de Vitivinicultura: Plan Estratgico Institucional 2007-2012. Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios: Plan Estratgico Territorial. Ministerio de Industria: Plan Estratgico Industrial Argentina 2020. Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva - Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas: Plan Estratgico 2010-2012. Ministerio de Turismo: Plan Federal Estratgico de Turismo Sustentable. Secretara de Deportes: Plan Estratgico del Deporte Argentino. Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Annima: Plan Estratgico AySA 24 2011-2020. Autoridad Regulatoria Nuclear: Plan Estratgico del Sector Nuclear Argentino. Dada la volatilidad que presentan los mercados, es necesario trabajar en la adecuacin de criterios y polticas de inversin de los fondos que garanticen la mxima rentabilidad y seguridad de los mismos, generando propuestas y/o cambios superadores que tengan como finalidad la solidez y el desarrollo de la actividad aseguradora. En una sociedad basada en el conocimiento, donde los avances se logran a travs de la innovacin y el intercambio de informacin, es necesario alcanzar la profesionalizacin del Sector Seguros sustentada en las recomendaciones que realicen todos los actores vinculados al mismo. Resulta de crucial importancia comenzar a debatir acerca del grado de asesoramiento a los asegurados en vistas de mejorar la calidad y la capacidad productiva de las aseguradoras y de los individuos, al adecuar sus necesidades a las distintas alternativas actuales y/o futuras de cobertura. Se presenta la oportunidad de generar un crculo virtuoso que permita desarrollar mejoras sustanciales y continuas en los productos actuales y/o generacin de productos innovadores. La SSN, como contralor de las actividades del mercado, avanza en la modernizacin, innovacin y eficiencia de sus procesos a fin de contribuir al desarrollo de la actividad aseguradora tanto en el mbito nacional como regional, profundizando el rol del Estado en la regulacin de las actividades econmicas. Incorp
2.3 Planificacin Estratgica Participativa

La planificacin estratgica participativa trata esencialmente de una metodologa destinada a promover el dilogo, la visin del otro, y la generacin de visin compartida mediante un proceso que favorece el involucramiento y el compromiso con un futuro colectivo. De este modo, se plantea una diferencia elemental entre planear y ser planeado; este ltimo trmino entendido como un mecanismo pasivo que termina impactando en quien no desea la planificacin. Esto nos lleva a establecer una segunda diferencia que la abarca entre los conceptos tradicionales de planificacin y la planificacin estratgica (Ackoff, R. 1997) que ser descripta a continuacin. El planeamiento estratgico es un proceso continuo e interactivo de conocimiento y accin a las que Carlos Matus denomina momentos. La idea de considerar a este proceso constituido por momentos o fases tiene el objeto de distinguirlo de quienes lo conciben como etapas; categora esta que define al proceso de planificacin como pasos ordenados en sucesin, cada uno de los cuales tiene una divisin tajante (como compartimentos estancos) entre s y se conectan con el paso siguiente, una vez concluido cada uno de los perodos. (Ossorio, A. 2003:62). As, la tendencia en planificacin es fomentar etapas participativas, donde los diferentes interlocutores se sientan comprometidos y se vinculen las diferentes partes de la organizacin a partir de la integralidad del plan. Distintas experiencias han demostrado que difcilmente un actor se comprometa con algo que no le pertenece, donde no ha podido intervenir con sus aportes o donde no han tenido en cuenta sus expec24
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Agua y Saneamientos Argentinos S. A.
tativas, necesidades e intereses. El Plan Libro, producto del planeamiento normativo, pasa a convertirse en un documento creado bajo una racionalidad tcnica, en algn escritorio burocrtico, estableciendo una nica y mejor manera de hacer las cosas. En el marco de las teoras del desarrollo surge la necesidad de un nuevo planeamiento mediante transformaciones organizacionales, metodolgicas y de sistemas de gestin. Para ello, se requiere la institucionalizacin de organizaciones administrativas de planificacin. El planeamiento estratgico participativo como herramienta para pensar y crear la accin futura, es un proceso que acta como mediador entre el conocimiento de la realidad y la accin que se ha de emprender entre el presente que se quiere cambiar y el futuro que se desea alcanzar colectivamente. Para ello, el planeamiento estratgico requiere de un tipo particular de conocimiento para la accin intencional y reflexiva, que necesita instalarse mediante la generacin de un espacio que promueva y permita el dilogo constructivo, destinado a que los actores puedan aportar al proceso de construccin colectiva del futuro. En dicho proceso, el Estado tiene la capacidad y atribucin de garantizar el bien comn por sobre los intereses sectoriales. Ahora bien, instalar la metodologa de planificacin estratgica participativa requiere: por un lado, diferenciarla de la planificacin normativa tradicional, cuyo producto principal es el denominado Plan Libro que, como su nombre lo indica, tiene un nico destino final: adornar los anaqueles de una biblioteca; y por el otro, asociarla a la generacin de todos los mecanismos que faciliten la participacin de los actores en la elaboracin del Plan y de la participacin del Estado como garante del bienestar de la Nacin. Ms adelante veremos estos dos puntos de manera detallada. Ahora detengmonos un momento para reflexionar sobre las capacidades del Estado para poner en marcha procesos de Planeamiento Estratgico Participativo.
2.4 Las capacidades del Estado para poner en marcha procesos de Planeamiento Estratgico Participativo
Mucho se ha escrito sobre el Estado y su rol, tanto en la formulacin de polticas pblicas como en la implementacin exitosa de las mismas. Esto ha sido as desde la misma instalacin del paradigma weberiano y su modelo de gestin jerrquico/burocrtico, pero muy especialmente en estos ltimos treinta aos, donde las reformas del Estado han vuelto a poner en el centro de los debates la cuestin de la capacidad del Estado y la necesidad de una reconstruccin institucional sobre nuevas bases. Se puede mencionar una cantidad importante de pases a principio de los 80 que dentro del mundo desarrollado han implementado algn tipo de reforma, sumndose en los 90 otras experiencias en algunos pases emergentes (Argentina por ejemplo) ms una profundizacin de las lneas originales en el Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda, entre otros (Blutman, G. 1998). Sin embargo, en la actualidad la idea de la reconstruccin y fortalecimiento del Estado (Oszlak en Kliksberg, 1994), en oposicin a su limitacin o reduccin, ha vuelto a constituir una prioridad en los programas polticos. El Estado, en esta lnea planteada, tiene como finalidad proteger el inters general y asegurar el bienestar del conjunto de sus habitantes, para lo cual interviene en el funcionamiento de la economa. El mundo no ha sido piadoso con el neoliberalismo, ese revoltijo de ideas basadas en la concepcin fundamentalista de que los mercados se corrigen a s mismos, asignan los recursos eficientemente y sirven bien al inters pblico. Ese fundamentalismo del mercado era subyacente al thatcherismo, a la reaganoma y al llamado consenso de Washington en pro de la privatizacin y la liberalizacin y de que los bancos centrales independientes se centraran exclusivamente en el control de la inflacin. Durante un cuarto de siglo, ha habido una pugna entre los pases en desarrollo y est claro quines han
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sido los perdedores: los pases que aplicaron polticas neoliberales no slo perdieron la apuesta del crecimiento, sino que, adems, cuando s crecieron, los beneficios fueron a parar desproporcionadamente a quienes se encuentran en la cumbre de la sociedad. (Stiglitz Joseph, Reportaje del diario El Pas, noviembre de 2009). Se podra decir, entonces, que estamos asistiendo a una ruptura paradigmtica (Felcman, I. Blutman, G. 2011). Si las dcadas del 80 y 90 estuvieron caracterizadas por el diseo e instalacin del Estado mnimo, del 2003 a la actualidad estamos frente a un proceso de reconstitucin y reposicionamiento del Estado como un actor activo en las distintas esferas sociales y econmicas. A partir de esta circunstancia, el objeto principal de debate en torno a la gestin pblica se centra en la cuestin de los modelos organizacionales ms apropiados para transformar las organizaciones pblicas y hacerlas efectivas para la satisfaccin de mltiples y complejas necesidades e intereses colectivos, muy especialmente cuando el mundo entero atraviesa una de las peores crisis de la historia econmica contempornea. Las capacidades efectivas para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, en un marco de incremento de la calidad de las instituciones y del involucramiento de la sociedad civil, se convierten en temas predominantes a tener en cuenta y con ello la calidad y relevancia del modelo y las tecnologas de gestin a utilizarse para tener razonables probabilidades de xito (Felcman, I.; Blutman, G. y Mndez Parnes 2002). La planificacin estratgica, de acuerdo al sentido de lo anteriormente expuesto, es una de las tecnologas de gestin ms utilizada en los ltimos aos. Se trata de una herramienta que permite afrontar la versatilidad de los cambios en un mundo globalizado donde las organizaciones estn insertas y permite pasar del plano de las ideas y la construccin de una visin, a la transformacin de la realidad. Efectivamente eso es una tecnologa de gestin, un conocimiento utilizable o utilizado para transformar una realidad (de gestin organizacional) en un sentido deseado (Surez, F. Felcman I. 1974). Por todo ello, pensar en transformar las estructuras organizacionales e incorporar tcnicas modernizantes requiere necesariamente discutir acerca de qu papel se desea que el Estado cumpla y su aparato en este comienzo de siglo. La planificacin estratgica participativa se sita como una herramienta privilegiada de transformacin, basada en el conocimiento terico-prctico, capaz de promover el desarrollo de la sociedad a partir de la previsin del futuro y de un conocimiento preciso del tiempo presente sobre un proceso consensuado de transformacin de la realidad en el largo plazo. La planificacin se convierte adems en una herramienta de gestin participativa por excelencia, en perfecta concordancia con la exigencia de un nuevo modelo organizacional igualitario/participativo. Pero fundamentalmente se trata de una herramienta que no puede prescindir de la definicin del Estado que se tiene y en especial del Estado que se pretende, y de ah su valor singular en relacin a otras tecnologas de gestin. En el caso especfico del Sector del Seguro, es preciso tener en cuenta que si bien sus bases fundamentales lo determinan como una actividad social basada en la generacin de una asistencia mutua- y econmica - ligada a la disminucin de riesgos y de reduccin de prdidas econmicas materiales a travs del tiempo, el avance y el desarrollo de esta actividad la ha tornado en una esfera principalmente poltica (regulacin, relacin entre actores, mantenimiento de derechos sociales y econmicos), donde el Estado desempea un rol esencial25. Esta necesidad de participacin activa del Estado, que se sustenta en su doble rol de regulador y proveedor de seguros, resulta esencial para lograr sostener la dinmica econmica de las aseguradoras y reaseguradoras, preservar el patrimonio social y econmico ante la ocurrencia de siniestros, as como velar por un equilibrio entre los actores del Sector Seguros, privilegiando el derecho de los usuarios y consumidores.
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VALOS, Amaro. Texto de fundamentacin del Ministerio de Hacienda; Buenos Aires, 24 de mayo de 1946.
As, el carcter de sector estratgico del seguro reside en el hecho de resultar un elemento indispensable para dotar de solidez a la economa nacional, disminuyendo la inestabilidad macroeconmica a travs de la generacin de incentivos que aseguren un aumento del nivel de cobertura efectiva y la generacin de una mayor previsibilidad a la economa, entre otras cosas. Para alcanzar estos objetivos es imprescindible que el Estado participe activamente en la regulacin y organizacin del sector de los seguros de modo de poder alcanzar, de un modo gradual, una cierta adaptacin de la estructura de los negocios que permita orientar a la actividad aseguradora hacia un funcionamiento basado en un criterio eficiente, distributivo y nacional. En este marco, el Estado nacional a travs de la SSN, ha decidido poner en marcha la planificacin del Sector de Seguros en el marco de un proceso participativo, ejerciendo su rol como promotor del desarrollo nacional, rbitro de intereses y arena de negociacin (Oszlak, O. 1997), tomando, adems, las decisiones vinculadas al proceso de direccin estratgica. Esto es definir los fundamentos ideolgicosconceptuales en los cuales se enmarcar el plan, planificando y coordinando el proceso y las acciones a seguir, y convocando a los diversos actores de la sociedad. A partir de la elaboracin colectiva del plan, se busca estimular la responsabilidad ciudadana y el involucramiento de los actores sociales, apuntalar un proceso de fortalecimiento institucional, construir un Estado fuerte, y finalmente vigorizar la relacin entre el mercado, la sociedad y sus representantes polticos. En definitiva, y concluyendo, tenemos frente a nosotros el reto de elaborar un Plan Estratgico Participativo. Ello implica poner en juego no slo la capacidad de los actores sociales para interaccionar colectivamente, sino tambin la capacidad del Estado para alcanzar el crecimiento econmico y social de la Nacin, a partir de una visin colectiva de futuro construida participativamente.
2.5 Planificacin estratgica a emplear: La Lgica Metodolgica y la Lgica Participativa del PlaNeS
Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012 - 2020 (PlaNeS) es la denominacin del producto final de un proceso participativo que, impulsado por la Superintendencia de Seguros de la Nacin (SSN), convocar a todos los actores del Sector Argentino de Seguros. Para poder alcanzar este objetivo, se desarrollar un proceso que prev un esquema de funcionamiento basado en dos racionalidades centrales que convergen en un mismo proceso participativo. Utilizaremos una lgica metodolgica que puede ser entendida como aquellos pasos sujetos a reglas lgicas y conceptuales necesarios para arribar al resultado esperado. Dicha lgica seala un camino de 8 pasos que conducir a la meta pretendida: la produccin final del Plan. Adicionalmente a la lgica metodolgica, interviene una segunda lgica: la participativa. En ella se establecen mecanismos de involucramiento social a partir de la conjuncin de diferentes actores sociales, promoviendo la eliminacin de compartimentos estancos. La intencin es que los diferentes productos que se logren sean puestos a discusin en distintas instancias de intercambio, donde los actores interaccionen de modo permanente. La lgica participativa da cuenta de cmo los actores se van incorporando al proceso, de qu manera lo hacen, en qu espacios y cundo. La misma tiende a asegurar la interaccin, la representacin y el involucramiento de los actores en la elaboracin del PlaNeS. La conjuncin de la lgica metodolgica y la lgica participativa dar como resultado un Plan Estratgico Participativo. Esto significa que los ocho pasos que sealan el camino metodolgico debern ser empleados por todas las instancias de participacin de actores a lo largo de todo el proceso. Es esta imbricacin de lo metodolgico con lo participativo la que asegurar la conformacin de un Plan coherente, pero a su vez acordado por los diferentes actores y producto de un proceso de debate, intercambio y negociacin.
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2.6 La lgica participativa

Dado que el objetivo principal de este emprendimiento es elaborar el PlaNeS, la lgica participativa tiene una impronta muy fuerte ya que se trata de construir colectivamente el Plan para un sector econmico del pas donde la SSN, como representante del Estado, convocar a la participacin activa de todos los actores econmicos, sociales, y polticos para que en conjunto elaboren el mencionado Plan.
2.6.1 mbitos de participacin (Mesa Central del Sector Seguros)

Para que los actores sociales hagan efectiva su participacin, resulta necesario crear mbitos propicios en los cuales desplegar sus estrategias de interaccin con reglas de juego claras, estables y coherentes. Los mbitos de participacin hacen posible un espacio de encuentro, dilogo e intercambio de conocimientos y experiencias. Los espacios de participacin fomentan la colaboracin conjunta y la participacin de los actores en la toma de decisiones sobre polticas pblicas, generando efectos sinrgicos. Los actores desarrollarn su participacin en mbitos/espacios denominados Foros, especialmente diseados al efecto. Los Foros son espacios destinados a facilitar el juego ordenado de los actores con normas de funcionamiento y relaciones de interaccin previamente establecidas26. Foro Econmico Asegurador Foro Interjurisdiccional Foro Social Foro Cientfico Tecnolgico La SSN convocar al personal tcnico de su estructura central, con el propsito de que participen de manera articulada en el Plan Nacional Estratgico del Seguro.
2.7 La lgica metodolgica: los 8 pasos

A continuacin se abordan en detalle los ocho pasos que componen el recorrido de la lgica metodolgica.
Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4
I. Visin II. Misin III. Valores IV. Fines Estratgicos V. Objetivos
Direccin estratgica
I. Contexto Global tendencias II. Identificacin de oportunidades y amenazas
Escenarios futuros ms probables
Situacin actual
(Fortalezas y debilidades)
F.O.D.A.
(Construccin matriz y eleccin de estrategia)
Paso 5
Paso 6
Paso 7
Paso 8
Situacin requerida a futuro

(Metas futuras)
Brechas
(Situacin actual vs. situacin requerida)
Polticas, programas y acciones

(Para cerrar las brechas)
Plan Estratgico
LOGICA METODOLOGICA SECUENCIA DE 8 PASOS
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En referencia a espacios del juego social ver BORGUCCI, Emmanuel. Resistencia al cambio en las organizaciones desde la perspectiva del estructuralismo construccionista; Revista Venezolana de Gerencia, RVG, 13 (43), 2008.
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A los efectos de concentrar la atencin en los campos centrales, los puntos que siguen habrn de circunscribirse a definiciones bsicas y a algunos ejemplos ilustrativos.
2.7.1 Paso 1: Direccin Estratgica

La Direccin Estratgica seala el horizonte al cual se pretende dirigir el Sector en un futuro predeterminado (Hax, A. Et. Al. 1996). Se entiende bsicamente como la adaptacin de los recursos y habilidades disponibles a un escenario cambiante, aprovechando las oportunidades y evaluando los riesgos en funcin de objetivos y metas (Hermida, J. Et. Al 1992). El Paso 1 de la Direccin Estratgica est conformado por los siguientes componentes: Visin Misin / Fines Estratgicos Valores Objetivos
2.7.2 Paso 2: Escenarios futuros ms probables

En el Paso 2 se ubican los escenarios futuros ms probables. Los escenarios son formulaciones conjeturales de situaciones posibles donde se combinan elementos invariantes, variantes y opciones que se desarrollan en la trayectoria que va desde la situacin actual hasta la situacin objetivo (Lafuente, J. 1996). La esencia del anlisis de escenarios consiste en plantear el problema de que no es posible conocer el futuro sino slo prever algunas de sus posibilidades. El concepto de escenario es una herramienta para lidiar contra la incertidumbre (Matus, C. 2007).
2.7.3 Paso 3: Situacin actual

La planificacin estratgica tambin requiere del anlisis de la situacin actual, que se realiza en pos de conocer las condiciones fronteras adentro de un sector econmico (Sector Seguros) y las causas de los problemas que pueden obstaculizar el cumplimiento de objetivos, misin y visin. Busca analizar cada problema a partir de sus dimensiones, componentes, caractersticas y factores explicativos. El resultado de este proceso es un esquema de condiciones que seala las fortalezas y debilidades del sector, con el fin de determinar la capacidad para lograr los objetivos (Bendlin, C. 2005).
2.7.4 Paso 4: Matriz y anlisis F.O.D.A.

El anlisis F.O.D.A. es una herramienta a travs de la que se pueden determinar estrategias en la bsqueda de un futuro deseado. F.O.D.A. es la sigla de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas; variables que se fusionan grficamente en un cuadro de doble entrada donde stas se cruzan para su anlisis. Constituye una herramienta til para la toma de decisiones sirviendo de apoyo al planeamiento, en cuanto posibilita una sntesis del diagnstico actual y orienta las decisiones sobre estrategias. El anlisis F.O.D.A. tiene que ver con cmo enfrentaremos posibles amenazas y oportunidades teniendo en cuenta los recursos disponibles que generan fortalezas y debilidades para alcanzar los objetivos planteados.
2.7.5 Paso 5: Metas

Las metas son la cuantificacin del estado futuro deseado/requerido. En tal sentido, son fundamentales
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para la ejecucin de las estrategias formuladas dado que forman la base para la asignacin de recursos. Las mismas se pueden proyectar a diferentes plazos (corto, mediano y largo). Por definicin, las metas se establecen como instrumentos para gestionar el avance hacia el logro de los objetivos propuestos, fijando las prioridades del Sector.
2.7.6 Paso 6: Brechas (situacin actual vs situacin requerida)

Las brechas se presentan como sntoma de disconformidad, insuficiencia o carencia presente y como un espacio abierto para la reflexin y la accin destinada a producir el cambio situacional para el futuro, por medio de modificaciones en todas o en algunas de sus dimensiones/aspectos. Cuando hablamos de diagnstico hacemos referencia esencialmente a la identificacin de brechas, siendo stas las distancias existentes entre una situacin actual y una situacin futura deseada. Por lo tanto, por medio del anlisis de diagnstico se puede indagar en la situacin actual y la futura deseada. A partir de la matriz F.O.D.A. se plasman las oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades vinculando las tendencias y los actores; con esta informacin se podrn establecer las brechas existentes.
2.7.7 Paso 7: Polticas, programas y acciones para cerrar las brechas

Las polticas pblicas se definen como los grandes cursos de accin que se despliegan en programas, actividades y tareas y permiten cerrar la brecha existente entre la situacin actual y la situacin requerida. Estas acciones pueden simbolizar diferentes etapas de las polticas (pblicas): a) agenda, b) formulacin, c) adopcin, d) implementacin y e) evaluacin. Estas etapas necesariamente deben dejar de ser procesos tecnocrticos, donde la decisin surge de unos pocos, para generar polticas a partir de procesos interactivos y altamente participativos en funcin de un proyecto compartido. Los proyectos constituyen el eslabn final del proceso de planificacin. Los mismos debern orientarse a la obtencin de un producto final que garantice el logro de los objetivos propuestos en el plan. Suponen un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas con el fin de alcanzar objetivos especficos dentro de los lmites de un presupuesto y un perodo de tiempo dados.
2.7.8 Paso 8: Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012 - 2020: producto final esperado
Una vez desarrolladas todas las etapas anteriores se espera haber alcanzado los siguientes productos intermedios y finales: Espacios institucionales de participacin estables y consolidados en el tiempo. Proceso participativo inclusivo y dinmico, fortalecedor de la confianza social, estimulador de la responsabilidad ciudadana y el involucramiento de la sociedad. Capacidad de los actores sociales para interaccionar colectivamente en el marco de procesos y mbitos pblicos - colectivos con el objetivo de generar crecimiento en el Sector y desarrollo econmico y social en el pas. Fortalecimiento institucional de la Superintendencia de Seguros de la Nacin, con capacidad para dirigir procesos colectivos en pos de una visin compartida de futuro. Vigorizacin del vnculo Estado - sociedad, a travs de la participacin de los diferentes actores. Documento del Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012 - 2020, avalado por todos los actores sociales involucrados; Anteproyecto de Ley derivado del Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 que contribuya a un mayor nivel de institucionalizacin y a una mejora en la regulacin y funcionamiento del Sector.
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Bibliografa
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42
Plan Nacional Estrategico del Seguro 2012
Superintendencia de Seguros de la Nacin

Av. Julio A. Roca 721 / 43384000 / www.ssn.gov.ar

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Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020

Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Introduccin 1. Fundamentos del Plan

2. Plan estratgico: Metodologa para su elaboracin y actores participantes del proceso

1.2 El rol del Estado en la regulacin de las actividades econmicas

1.3 Funcin social del seguro

Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN

1.4 Historia del mercado asegurador argentino

1.4.1 Primera Etapa: La total libertad empresaria (1852 a 1945)

Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN

1.4.2 Segunda Etapa: El Estado asegurador (1945-1955)

Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN

dem. SSN, Memoria y Balance 1995.

1.4.5 Quinta Etapa: De la crisis a la reconstruccin del mercado (2001-2011)

1.5 Evolucin reciente del mercado asegurador

Superintendencia de Seguros de la Nacin. Memorias Anuales. Varios nmeros. Fuente: SSN.

4,5 45.006 4 3,5 3 2,73 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.

1.5.2 Comportamiento de los principales ramos del mercado

Transportes Otros Riesgos del trabajo

seguros de daos personales

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.

Evolucin de la participacin de los seguros por ramo

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.

1.5.3 Resultados tcnicos y financieros

Jul-02/ Jun-03 -4.167 3.581 -154 -740

Jul-03/ Jun-04 -1.472 1.523 -263 -212

Jul-04/ Jun-05 -2.609 2.724 -356 -240

Jul-05/ Jun-06 -2.199 3.632 -536 898

Jul-06/ Jun-07 -1.442 3.922 -508 1.972

Jul-10/ Jun-11 -1.601 6.103 -994 3.509

Rdo. Tcnico Rdo. Financiero Otros Rdos.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.

Otros Activos Crditos Bienes de Uso Inmuebles Inversiones Disponibilidades

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.

A continuacin se presenta la distribucin de las inversiones financieras de las compaas aseguradoras.

Evolucin de la participacin de los seguros por ramo

5,6% 1,2% 6,6% 1,8%

3,4% 1,0% 5,4% 3,0%

4,3% 1,0% 4,1% 3,0%

4,1% 0,7% 7,7% 5,1%

3,5% 0,6% 8,6% 5,4% 22,1%

7,5% 0,6% 9,0% 3,9% 20,1%

8,4% 0,3% 11,3% 3,2% 19,0%

9,7% 0,4% 7,8% 3,6%

3,3% 5,14% 0,3% 7,8% 5,9%

0,9% 4,11% 0,2% 10,2% 11,1%

0,9% 4,87% 0,3% 13,5% 10,5%

8,1% 5,8% 5,8% 5,6% 5,2% 3,9%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SSN.

1.6 Marco Jurdico

Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN

1.7 Prioridades Estratgicas del PlaNeS

Plan Nacional Estratgico del Seguro 2012-2020 SSN

2.2 Principales propsitos del Plan en el Sector Seguros

2.3 Planificacin Estratgica Participativa

Agua y Saneamientos Argentinos S. A.

2.6 La lgica participativa

2.6.1 mbitos de participacin (Mesa Central del Sector Seguros)

2.7 La lgica metodolgica: los 8 pasos

I. Visin II. Misin III. Valores IV. Fines Estratgicos V. Objetivos

I. Contexto Global tendencias II. Identificacin de oportunidades y amenazas