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Economia e Contabilidade do Setor Pblico

Meno Honrosa

Diego Prandino Alves

Carry-over: a flexibilizao do princpio da anualidade oramentria como indutora da qualidade do gasto pblico e da transparncia fiscal..

XVI PRMIO TESOURO NACIONAL 2011

TEMA 2: ECONOMIA E CONTABILIDADE DO SETOR PBLICO Qualidade do Gasto Pblico

Carry-over: a flexibilizao do princpio da anualidade oramentria como indutora da qualidade do gasto pblico e da transparncia fiscal.

RESUMO

Este estudo, a partir da anlise de dados e de particularidades referentes execuo oramentrio-financeira brasileira, objetiva avaliar os potenciais benefcios da adoo, pelo Brasil, do mecanismo chamado carry-over, que consiste em permitir ao gestor carrear para o exerccio seguinte crditos e dotaes oramentrios no utilizados. Diversos pases notadamente aqueles de economia desenvolvida j adotam em seus sistemas oramentrios mecanismos que introduzem perspectivas plurianuais em oramentos anualmente aprovados como as dotaes plurianuais e o carry-over. Os pases adotantes do carry-over implementaram-no sob o argumento de que o mecanismo, ao flexibilizar a anualidade oramentria, capaz de reduzir, ou mesmo eliminar, os picos de gasto pblico observveis no fim dos exerccios financeiros. A partir da constatao de que, no Brasil, no mbito dos trs poderes e do Ministrio Pblico da Unio, h uma concentrao de empenhos discricionrios no ltimo trimestre dos exerccios, e de que grande parte destas despesas realizada via contrataes diretas porque o gestor no tem tempo hbil de conduzir um certame licitatrio , prope-se, com base em todo o arcabouo terico construdo e nas experincias estrangeiras relatadas, um mecanismo de carry-over que se amolde s particulares do Brasil. Tal proposta reforada, ainda, pela constatao de que estas despesas discricionrias em especial os investimentos so as maiores responsveis pelo crescimento, no ltimo trimestre dos exerccios, dos restos a pagar a inscrever no exerccio seguinte. Por fim, conclui-se que o carry-over, desde que criteriosamente implantado, tem potencial para corrigir graves disfunes de nossa execuo oramentrio-

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financeira, alm de possibilitar ganho de qualidade do gasto pblico e de representar evoluo do ponto de vista da gesto fiscal. Palavras-Chave: Carry-over. Execuo Oramentria. Qualidade do Gasto Pblico.

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SUMRIO

INTRODUO ..................................................................................................................1

1.1 Hipteses de pesquisa .....................................................................................4 1.2 Estrutura do trabalho .......................................................................................6

2 REFERENCIAL TERICO................................................................................................6

2.1 O princpio da anualidade oramentria.........................................................6 2.2 A eficincia do gasto pblico ante o princpio da anualidade oramentria ................................................................................................... 11 2.3 Flexibilizao da anualidade oramentria: uma possvel soluo ........... 14 2.4 Carry-over: caractersticas gerais ................................................................. 17 2.4.1 Vantagens do carry-over.................................................................................18 2.4.2 Desvantagens do carry-over...........................................................................20 2.4.3 Pressupostos para a adoo do carry-over ....................................................21 2.5 A experincia internacional com o carry-over ............................................. 24 2.6 Um problema brasileiro: a questo dos restos a pagar .............................. 26 2.7 Supervit financeiro: modalidade de carry-over?........................................ 31
3 4 METODOLOGIA..............................................................................................................33 PARTICULARIDADES DA EXECUO ORAMENTRIO-FINANCEIRA BRASILEIRA...................................................................................................................35

4.1 O excesso de gastos discricionrios em fim de exerccio.......................... 36 4.2 Contrataes diretas em fim de exerccio: uma vlvula de escape para se gastar mais ........................................................................................ 38 4.3 Gastos discricionrios em fim de exerccio e o aumento dos restos a pagar ................................................................................................................ 43
5 6 CARRY-OVER: UM MECANISMO APLICVEL AO BRASIL .......................................46 CONCLUSO..................................................................................................................51

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................................................................54

1 INTRODUO

A evoluo recente dos sistemas oramentrios deve-se, principalmente, s reformas gerenciais promovidas por diversas Administraes Pblicas no mundo. Estas reformas, alm de terem contribudo para a incorporao, execuo oramentrio-financeira, de princpios como os da eficincia, da eficcia, da efetividade, da governana, da accountability e da transparncia, propuseram novas prticas e posturas, com o consequente abandono de alguns paradigmas, at ento, inquestionveis. Entre estes paradigmas encontra-se o da anualidade oramentria. Adotado, ao longo de muito tempo, como verdadeiro dogma por burocratas e especialistas, o princpio perdeu defensores, sob argumentos de que engessa a gesto dos recursos financeiros, levando ineficincia do gasto pblico e ao desperdcio. Diversos pases notadamente aqueles de economia desenvolvida procederam, ento, flexibilizao deste princpio, adotando em seus sistemas oramentrios mecanismos que introduzem perspectivas plurianuais em oramentos anualmente aprovados, como as dotaes plurianuais e o carry-over. As dotaes plurianuais so dotaes oramentrias cuja durao extrapola o exerccio financeiro, sendo sua vigncia, em geral, ditada pelos programas a que se vinculam. J o carry-over um mecanismo que autoriza o gestor a carrear dotaes no utilizadas no exerccio para exerccios seguintes, possibilitando-lhe um melhor planejamento intertemporal e conferindo-lhe maior discricionariedade na gesto dos recursos.

No que tange aos seus reais benefcios, estudos realizados por especialistas e relatrios emitidos por pases adotantes destes mecanismos demonstram que pode haver ganhos de eficincia na gesto e de qualidade do gasto pblico especialmente em relao aos gastos de fim de exerccio , em que pesem algumas questes crticas que devem ser observadas na sua

operacionalizao. No Brasil, o sistema oramentrio, a despeito das reformas

experimentadas aps a Constituio Federal de 1988, no conta com instrumentos deste tipo e, por isso, ganha relevncia o estudo sobre a pertinncia de se adot-los, analisando-se seus potenciais benefcios sobre a execuo oramentrio-financeira brasileira. Aqui, as dotaes oramentrias tm validade anual princpio oramentrio da anualidade , o que leva os rgos da Administrao Pblica a buscar, nos meses finais do exerccio financeiro, a execuo de toda a dotao oramentria ainda no comprometida, muitas vezes com ausncia de planejamento e independentemente de maiores critrios para a execuo do gasto1. Esta situao ainda agravada em consequncia da postura conservadora do governo, que para atingir o quanto antes a meta de supervit primrio prevista para doze meses, contingencia a execuo oramentria nos meses iniciais do ano, liberando, aps o atingimento da meta, uma realizao macia de empenhos no final do exerccio. Como consequncia, tem-se um gasto pblico de final de exerccio realizado de forma apressada, com indcios de ineficincia, e, por vezes, de desnecessidade. Esta execuo macia de despesas em fim de exerccio favorece o crescimento do montante inscrito em restos a pagar que um dos grandes
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A literatura internacional tambm se refere a este mecanismo como use it or lose it, ou, em traduo livre, use ou perca.

problemas atuais da execuo oramentrio-financeira brasileira. Esta obrigao advinda de exerccios anteriores compromete a execuo oramentrio-financeira presente, vez que pode consumir, com obrigaes pretritas, recursos financeiros disponveis para a execuo oramentria atual. Ademais, observa-se um crescente desvirtuamento do uso dos restos a pagar, que funcionam como uma maquiagem fiscal, gerando supervits primrios inflados hoje, enquanto obrigaes bilionrias so postergadas para o amanh. Neste cenrio, este estudo foca no mecanismo oramentrio plurianual denominado carry-over, analisando suas caractersticas, eventuais benefcios e principais ricos, bem como experincias internacionais com a adoo deste instrumento. Para justificar uma possvel adoo do mecanismo no Brasil, destacam-se certas peculiaridades da execuo oramentrio-financeira brasileira

especialmente no ltimo trimestre dos exerccios , avaliando-se eventuais vantagens decorrentes da implementao do carry-over no Brasil. Por fim, este estudo advoga que a utilizao do carry-over pode, ao mesmo tempo, resolver ainda que parcialmente a questo dos restos a pagar e do gasto pblico de fim de exerccio ineficiente, uma vez que o gestor, ao ter a garantia de que a dotao no utilizada em um exerccio poder ser carreada para o prximo, teria incentivos para gastar os recursos de forma mais planejada e parcimoniosa.

1.1 Hipteses de pesquisa

Em vrios pases, a mdia dos gastos discricionrios realizados no ltimo trimestre dos exerccios supera a mdia dos trs trimestres anteriores (cf. LIEBMAN; MAHONEY, 2010 e McPHERSON, 2007). Este fenmeno deve-se ao fato de que, nestes pases, as dotaes oramentrias so anuais, e se no forem utilizadas por completo at o fim do exerccio financeiro, os saldos remanescentes so automaticamente deduzidos das dotaes a serem consignadas no oramento do exerccio subsequente. Baseando-se nesta constatao, supe-se que, no Brasil, pelo fato de as dotaes tambm serem anuais, nos mesmos moldes descritos, o mesmo fenmeno possa ser observado em relao evoluo dos gastos discricionrios no mbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico da Unio MPU. Uma questo importante a ser explorada se os empenhos em fim de exerccio decorrentes de contrataes diretas, no mbito dos trs poderes e do MPU, acentuam-se nos ltimos trs meses do ano. Presume-se que sim, pois o gestor no tem tempo hbil para realizar um procedimento licitatrio. As contrataes diretas so mais suscetveis a gerar um gasto de menor qualidade do que o seria se um procedimento licitatrio tivesse sido conduzido, justamente porque, neste tipo de contratao, no se oferecem as mesmas oportunidades de concorrncia que um certame licitatrio propicia. Logo, um aumento indiscriminado de contrataes diretas no fim do exerccio financeiro pode ser indicativo de que contrataes de menor qualidade so feitas nesse perodo.

Por fim, uma vez verificada a hiptese de que os empenhos discricionrios2 realizados nos ltimos trs meses dos exerccios superam a mdia dos trimestres anteriores, e considerando-se que este prazo de trs meses exguo para se empenhar, liquidar e pagar a despesa, presume-se que estes empenhos discricionrios provocam um aumento dos restos a pagar a inscrever para o exerccio seguinte. Em suma, as hipteses de pesquisa a serem verificadas so as seguintes: HIPTESE 1: no Brasil, devido possibilidade de perda dos saldos das dotaes consignadas no oramento, o montante de despesas

discricionrias empenhadas, no mbito dos trs poderes e do MPU, no fim de exerccio financeiro assim consideradas aquelas empenhadas no ltimo trimestre superior ao montante mdio empenhado nos trs primeiros trimestres; HIPTESE 2: no mbito dos trs poderes e do MPU, o montante dos empenhos discricionrios decorrentes de contrataes diretas realizadas no ltimo trimestre do exerccio financeiro maior do que o montante mdio dos trs primeiros trimestres; HIPTESE 3: verificada a primeira hiptese, os empenhos discricionrios realizados no ultimo trimestre do exerccio financeiro provocam uma majorao dos valores a serem inscritos em restos a pagar no exerccio seguinte.

Neste estudo, as expresses empenhos discricionrios e pagamentos discricionrios sero utilizadas para se designar, respectivamente, empenhos e pagamentos decorrentes de despesas primrias discricionrias.

1.2 Estrutura do trabalho

Este trabalho est estruturado em seis captulos. O primeiro, intitulado Introduo, apresenta a contextualizao do tema, a justificativa e as hipteses de pesquisa. No segundo, apresenta-se o Referencial Terico, contendo uma reviso da literatura que embasa a pesquisa e uma sntese das experincias de utilizao e dos estudos existentes sobre as dotaes plurianuais e sobre o carry-over. No terceiro captulo explicada a metodologia utilizada para a coleta, tratamento e interpretao de dados. O quarto captulo apresenta os dados colhidos, sua manipulao e anlises preliminares. No quinto captulo, so abordados aspectos gerais de um mecanismo do tipo carry-over que se amolde realidade brasileira, enquanto que o sexto captulo traz as concluses do trabalho.

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 O princpio da anualidade oramentria

Nossa Carta Magna de 1988, ratificando as disposies dos arts. 2 e 34 da Lei 4.320/64, consagrou, em diversos de seus dispositivos3, o princpio da anualidade oramentria, segundo o qual os oramentos devem estimar a receita e fixar a despesa para o horizonte de um exerccio financeiro que, no Brasil, coincide com o calendrio civil (cf. art. 34 da Lei 4.20/64). A despeito de seu status constitucional, o princpio, no Brasil, no absoluto. As excees esto expressas na prpria Constituio, e so

Entre eles: inciso II do art. 48; inciso III e 5, ambos do art. 165; arts. 166 e 167; 4 do art. 184.

representadas pelos crditos adicionais especiais e extraordinrios abertos nos ltimos quatros meses do exerccio, conforme o 2 do art. 167 da CF/88:
Art. 167 [...] 2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente [sic].

Nos termos do art. 41 da Lei 4.320/64, os crditos adicionais especiais visam a atender despesa no consignada na lei oramentria, ou seja, aquelas despesas para as quais no haja dotao especfica. Os crditos adicionais extraordinrios, por sua vez, visam a atender despesas imprevisveis e urgentes, assim consideradas as decorrentes de guerra, calamidade pblica ou comoo interna. Estas duas espcies de crditos adicionais, juntamente com os crditos adicionais suplementares que so aqueles destinados ao reforo de dotaes j previstas no oramento constituem, no Brasil, mecanismos de retificao do oramento pblico4. O princpio da anualidade oramentria decorre da evoluo do conceito da anualidade tributria, que, originado ainda sob a gide do Estado Patrimonialista, visava a limitar o poder discricionrio do monarca para a imposio de tributos. Com o surgimento do Estado de Direito, a proteo da sociedade passou a ser assegurada por leis que instituam impostos de carter permanente, e a autorizao para arrecadar passou a dissociar-se da autorizao para gastar os recursos pblicos (TORRES, 2006). O princpio da anualidade tributria evoluiu para o princpio da anterioridade tributria5, enquanto que o princpio da anualidade

Para maiores informaes sobre os crditos adicionais, cf. Giacomoni (2009), p. 304-s. Segundo o princpio da anualidade tributria, os tributos no poderiam ser cobrados no mesmo ano em que fossem institudos, independentemente do interstcio existente entre a instituio do tributo e o incio do ano seguinte. J o princpio da anterioridade estabelece um interstcio mnimo entre a instituio e a cobrana do tributo.
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oramentria deu espao, em alguns pases, ao princpio da periodicidade oramentria6. Diversos autores defendem o princpio da anualidade como uma forma salutar e segura, tanto para o Estado quanto para a sociedade, de se efetuar o planejamento financeiro governamental. Ren Stourm leciona que o perodo anual a mdia de capacidade de previso humana e que, alm disso, um oramento peridico propicia maior controle de sua execuo (STOURM, 1900) viso tambm partilhada por Rosa Jr. (2006) e Carvalho (2010). Stourm ainda assenta que este o perodo mnimo necessrio para que o governo possa executar o oramento. Silva (1973) ressalta que um perodo alm do anual concederia demasiada discricionariedade ao governo na gesto financeira, enquanto que um perodo menor inviabilizaria a arrecadao das receitas e a execuo das despesas. Wildavisky (1988), contrapondo as dotaes anuais s dotaes multianuais ou permanentes, anota que, desde a dcada de 1950, aquelas vm sendo preferidas a estas, pois os agentes envolvidos com a oramentao consideram que a anualidade propicia o exerccio de um controle mais amplo e frequente sobre os rgos pblicos, alm de dar maior oportunidade prtica de lobby na destinao dos recursos arrecadados. Torres (2006) defende a anualidade oramentria, considerando

inconcebvel a perpetuidade na gesto das finanas pblicas. O autor assenta que (p. 116) a anualidade oramentria ainda fundamental ao Estado Democrtico, consagrada nas mais importantes Constituies, ainda que, s vezes, combinada

Alguns pases passaram a adotar oramentos cuja durao divergia da durao do exerccio financeiro, como vinte e quatro meses, trinta e seis meses, entre outros.

com a plurianualidade. No Brasil, a anualidade oramentria foi consagrada desde a primeira Constituio Ptria7. Schiavo-Campo (2007) tambm defende a anualidade dos oramentos, ponderando que tal intervalo, alm de conferir maior controle do Legislativo sobre o Executivo, propicia principalmente em economias em desenvolvimento um melhor ajuste s flutuaes econmicas. Com estes argumentos, Schiavo-Campo rechaa a possibilidade prtica de existncia de oramentos plurianuais que autorizem o Executivo a arrecadar ou gastar por perodos de dois, trs ou mais anos. Torres (2006) e Mendona (2010), entre outros financistas, lecionam que o princpio da anualidade oramentria decorre do princpio da segurana jurdica. Nada obstante, dado seu esprito, consideramos que o princpio da anualidade oramentria advm de um princpio anterior ao da segurana jurdica: o da segurana poltica. A segurana jurdica um dos alicerces do Estado de Direito, representado a prpria paz social e em matria oramentria resguardando os direitos fundamentais do cidado-contribuinte (TORRES, 2006). A segurana poltica, por sua vez, representa a situao estvel e previsvel mediante a qual a representatividade do cidado assegurada, sendo condio impretervel para a construo do Estado Democrtico. Sem segurana poltica, no h como se falar em segurana jurdica. Em matria oramentria, no que concerne anualidade dos oramentos, a segurana poltica manifesta-se mediante a renovao anual, pela Casa Representativa no Brasil, o Congresso Nacional , da autorizao para que

O art. 172 da Constituio do Imprio de 1824 preconizava que: [o] Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e rendas publicas [sic, sem grifos no original].

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sejam arrecadados, geridos e gastos os recursos pblicos. Vale, ainda, ressaltar o princpio da segurana econmico-financeira embutida no princpio da anualidade, vez que permite ao Estado adaptar, anualmente, mediante aprovao do oramento, sua poltica fiscal e de investimentos em funo das flutuaes do cenrio econmico. Dada sua importncia para as relaes polticas, jurdicas e econmicas, o princpio da anualidade oramentria de ampla aceitao entre as naes (GIACOMONI, 2009). Entretanto, tal princpio pode gerar certos problemas quando da execuo do oramento. Fonrouge (1973) aponta que a realizao prtica do conceito da anualidade leva-nos a incorrer em uma srie de dificuldades, uma vez que, dada a sua complexidade, as atividades estatais nem sempre so ajustveis a um limite to estrito. Petrei (1997), por sua vez, pondera que, embora seja importante haver regras para o que o oramento governamental seja executado dentro do horizonte para o qual foi autorizado, h programas de governo singulares que, por suas prprias caractersticas, demandam maior flexibilidade e regramentos que considerem suas peculiaridades. Lee, Johnson e Joyce (2008) e Wildavisky (1988) ainda ressaltam que o ciclo oramentrio de apenas um ano concede pouco tempo para o Executivo e o Legislativo poderem respirar e se dedicar a outros temas socialmente relevantes, uma vez que parte considervel do ano despendida no planejamento, elaborao e votao do oramento para o prximo exerccio.

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2.2 A eficincia do gasto pblico ante o princpio da anualidade oramentria

No Brasil, assim como em tantas outras naes, o oramento tem carter autorizativo8, e, por isso, uma das consequncias da aplicao rgida do princpio da anualidade que as dotaes oramentrias no utilizadas no so carregadas para o exerccio seguinte, ou seja, as dotaes no utilizadas so perdidas, sendo o oramento do exerccio subsequente reduzido na medida das dotaes no utilizadas. Como consequncia, ao final do exerccio financeiro, observa-se uma corrida dos rgos governamentais em geral para executar as dotaes ainda no comprometidas. Estes gastos so de qualidade questionvel, vez que, dado o curto espao de tempo em que so executados, muitas das vezes no so seguidos todos os trmites licitatrios formais recomendados, e boa parte destes gastos acaba sendo realizada via dispensa de licitao ou via o instituto da carona9. Escapa ao escopo deste trabalho abordar a polmica existente a respeito da legitimidade da carona em contrataes pblicas. Mas, o fato que, a carona, a despeito de ser um procedimento mais clere que a conduo de um procedimento licitatrio formal, subtrai da Administrao a oportunidade de promover nova concorrncia entre fornecedores. Outra questo importante o lapso temporal de at um ano que pode existir entre a assinatura da ata de registro de preos e a efetivao da carona, o

Extrapola o escopo deste estudo abordar possveis vantagens ou desvantagens existentes entre o oramento impositivo e o autorizativo. Dada a realidade vigente no Brasil, sero abordados apenas os efeitos do princpio da anualidade sobre um oramento autorizativo. Para maiores consideraes acerca do tema, cf. CORREIA NETO (2008). 9 A carona foi institudo pelo Decreto 3.931/2001, que, em seu art. 8, prev que [a] Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certame licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

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que sujeita a Administrao a aquisies de bens e servios com preos defasados e, possivelmente, mais elevados que os preos praticados pelo mercado. Entretanto, para no sermos levianos em nossas suposies, devem-se, neste ponto, fazer algumas observaes. verdade que o gasto efetuado no fim do exerccio no pode ser caracterizado como ineficiente unicamente porque foi realizado tardiamente um gasto efetuado ao apagar das luzes do exerccio financeiro goza de presuno de legitimidade tanto quanto aquele gasto realizado no incio do exerccio, assim como uma contratao por via da carona goza desta mesma presuno, tanto quanto uma contratao originada, digamos, por uma concorrncia. Alm disso, a qualidade do gasto pblico no algo trivialmente mensurvel via indicadores consensualmente aceitos, e a medida de sua eficincia pode depender, em alguns casos, de consideraes subjetivas. A questo que o padro de crescimento dos gastos pblicos observvel ao final dos exerccios financeiros como ser visto neste estudo , minimamente, intrigante, sobretudo se tais dispndios forem oriundos, em grande parte, de contrataes diretas e caronas, procedimentos que no privilegiam a concorrncia e a consequente reduo do valor de aquisio. Na literatura nacional so escassos os trabalhos que abordam a apressada execuo do oramento no fim de exerccio financeiro e a qualidade do gasto decorrente desta execuo, sendo a maior parte das referncias sobre o assunto encontradas na literatura internacional. Petrei (1997) anota que, ante a possibilidade de perder as dotaes no utilizadas, os rgos governamentais podem se apressar para utilizar tais dotaes, gastando mal, sem a adequada programao. Na mesma linha, Aaron Wildavisky, ao discorrer sobre as possveis vantagens de um oramento elaborado em uma

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base alm da anual, explica que horizontes multianuais poderiam evitar a prtica da velha ttica do camels nose10 execuo de gastos pequenos num primeiro momento, deixando os gastos mais vultosos para o futuro , alm de tornar menos frequente a elevao de gastos em fim de exerccio (WILDAVISKY, 1988, pp. 413414, traduo nossa). McPherson (2007) e Liebman e Mahoney (2010) abordaram a corrida pelo gasto em fim de exerccio e a qualidade deste tipo de gasto no mbito federal dos Estados Unidos. Liebman e Mahoney no s demonstraram que o dispndio e o nmero de contratos aumentam significativamente nas ltimas semanas do exerccio, como tambm concluram que o gasto de fim de exerccio de mais baixa qualidade que o seria caso as dotaes pudessem ser levadas para o exerccio seguinte. Em estudo semelhante conduzido no Reino Unido, Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) afirmam que o princpio da anualidade, por impor ao gestor a perda de dotaes no utilizadas, pode conduzir ao fenmeno conhecido pela literatura estrangeira como March Madness11. Este fenmeno, caracterizado pela elevada concentrao de gastos no ltimo trimestre do exerccio financeiro, pode levar a dispndios, muitas vezes, ineficientes, ineficazes e de baixa qualidade, devido aos preos mais elevados pagos a fornecedores e aquisio de bens ou servios desnecessrios ou no prioritrios com o fito nico de se consumir

Esta expresso uma metfora, que significa que uma situao desagradvel iniciada de forma leve, piorando paulatinamente (cf. WIKIPEDIA, 2011. Disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/ Camel%27s_nose>. Acessado em 14/09/2011. 11 Em traduo livre, o fenmeno poderia ser chamado de Loucura de Maro. O ano fiscal no Reino Unido se inicia em 1 de abril, findando-se em 31 de maro. Como grande parcela do gasto ocorre no fim do exerccio, ou seja, no ms de maro, adotou-se a expresso March Madness para designar o surto de gastos que ocorre no fim dos exerccios. Na literatura internacional, o fenmeno tambm chamado de March Rush ou The Silly Season.

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dotaes remanescentes. (REINO UNIDO, 2000 apud HYNDMAN; JONES; PENDLEBURY, 2007, p. 215). Jones e McCaffery (2008), em trabalho conduzido no mbito do Departamento de Defesa dos Estados Unidos, observaram que, nos ltimos dois meses do exerccio, os responsveis por dotaes ainda no comprometidas envidam esforos para gast-las, pois, caso contrrio, as dotaes so perdidas e o oramento do exerccio seguinte reduzido. Os autores salientam que esta prtica conduz realizao de gastos, por vezes, desnecessrios, gerando desperdcio. Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) destacam outra decorrncia da anualidade oramentria: os gestores no possuem incentivos para poupar recursos, pois a poupana indicaria que os recursos consignados no so necessrios em sua totalidade, o que pode acarretar a reduo do oramento subsequente.

2.3 Flexibilizao da anualidade oramentria: uma possvel soluo

Podem-se citar dois tipos de mecanismos que permitem uma flexibilizao do princpio da anualidade oramentria: as dotaes plurianuais e o carry-over (tambm chamado de carry-forward ou de end-year flexibility). No primeiro caso, as dotaes so planejadas, ainda na origem do oramento, com durao plurianual; j no caso do carry-over, as dotaes, independentemente de sua vigncia, podem ser transportadas para o exerccio financeiro seguinte, no todo ou em parte. Devem-se diferenciar estes dois mecanismos dos chamados oramentos plurianuais, que so aqueles que fazem a previso de toda a arrecadao e a fixao de todos os gastos para alm de um exerccio financeiro. A despeito de

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argumentos a seu favor, os oramentos plurianuais podem trazer os seguintes problemas (BOEX, MARTINEZ-VASQUEZ; McNAB, 2000): i) confiana excessiva nas projees oramentrias pode levar inflexibilidade e inrcia da poltica fiscal; ii) projees de receitas muito otimistas podem ser utilizadas para justificar programaes de dispndios no prioritrias; iii) o detalhamento do oramento multianual pode se mostrar uma tarefa complexa e dispendiosa, drenando tempo e recursos que poderiam ser destinados elaborao de um oramento anual bem mais efetivo e adequado. Alm disso, consideramos que os oramentos plurianuais podem conduzir a uma reduo da capacidade de absoro de choques econmicos. Isto porque, os oramentos plurianuais tendem a ser reativos a adversidades econmicas o que dificulta ou retarda a adoo de medidas fiscais de carter contracclico , ao contrrio dos oramentos anuais, que, alm de possurem previses mais consistentes, so revistos e ajustados com mais frequncia que os oramentos plurianuais. Em linhas gerais, enquanto o oramento plurianual seria a abolio do princpio da anualidade, as dotaes plurianuais assim como o carry-over representariam apenas uma flexibilizao deste princpio. Boex, Martinez-Vasquez e McNab (2000) destacam que perspectivas plurianuais foram adotadas com sucesso em oramentos anuais de diversas economias desenvolvidas, inclusive dos membros da OCDE12, sendo tais mecanismos preferveis aos oramentos plurianuais. Deve-se frisar que o carry-over e as dotaes plurianuais no so tcnicas mutuamente exclusivas. Por isso, alm de adotar as dotaes plurianuais
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Os autores abordam, com detalhes, as experincias de Alemanha, Austrlia, ustria, Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido.

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em oramentos anuais, alguns pases tambm admitem a flexibilizao do princpio da anualidade oramentria adotando o carry-over. Segundo Lienert e Ljungman (2009), o carry-over permite um melhor planejamento do gasto pblico, limitando a execuo desmedida de despesas em fim de exerccio, uma vez que o gestor poderia executar seu planejamento em uma base multianual, no ficando adstrito ao perodo de doze meses posio tambm adotada por Petrei (1997). Lee, Johnson e Joyce (2008) defendem o carry-over como uma soluo para o crescimento do gasto pblico no ltimo trimestre do exerccio. Os autores so, tambm, pela adoo das dotaes plurianuais, assinalando que, sem a adoo de uma perspectiva que v alm do exerccio financeiro, pode haver comprometimento de recursos com despesas no planejadas. Por isso, defendem que as dotaes devem ser atreladas aos programas, vigendo conforme sua durao. Este mesmo argumento defendido por Menzel e White (2011), quando argumentam que deve ser dada menos importncia para o princpio de anualidade oramentria. O Alternative Survey Group (2005) utiliza a expresso march rush para referir-se elevao dos gastos de fim de exerccio que ocorre em diversos segmentos do Poder Pblico na ndia, apontando o carry-over como soluo para este problema, dada a possibilidade de se trasladar as dotaes no utilizadas para o exerccio seguinte. Shand (1998), ao abordar as reformas oramentrias ocorridas nos pases-membros da OCDE, destaca a flexibilidade conferida aos oramentos quando so utilizados mecanismos como as dotaes plurianuais e o carregamento de dotaes para o exerccio seguinte. O autor cita, ainda, o caso de pases que

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permitem que dotaes de exerccios seguintes sejam tomadas emprestadas e utilizadas no exerccio vigente, no caso de um resultado oramentrio deficitrio mecanismo conhecido como carry-back (neste sentido, cf. OCDE, 2009b). Alguns pases que instituram o carry-over e o carry-back em seu sistema oramentrio incentivam os rgos governamentais a poupar e a transferir recursos para o exerccio seguinte, recompensando-os com uma taxa de juros pr-definida. Em contrapartida, no caso do pr-dispndio de dotaes do exerccio seguinte, o rgo tomador do emprstimo deve remunerar o Tesouro com juros sobre o montante oramentrio adiantado (OCDE, 2009a). O carry-over, ao no incentivar o gestor pblico prtica do use it or lose it, privilegia a gesto programada e parcimoniosa, pois os resultados financeiros positivos de sua gesto permanecero sua disposio no prximo exerccio, podendo ser utilizados de forma mais coerente com os objetivos e planos do rgo e com o macroplanejamento do governo em vez de serem, indiscriminadamente, desperdiados ao fim de cada exerccio financeiro.

2.4 Carry-over: caractersticas gerais

As aspiraes plurianuais aplicadas aos oramentos ganharam destaque no contexto de reforma das Administraes em todo o mundo, notadamente nas ltimas duas dcadas, poca em que se buscava um novo paradigma de gesto. Aqueles que advogavam em favor do carry-over propugnavam que o mecanismo poderia ser a soluo para diversos problemas relacionados qualidade do gasto pblico e ao planejamento operacional de mdio prazo. Entretanto, em que pesem as promessas de eficincia advogadas em favor do carry-over, assim como qualquer

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outra ferramenta, o mecanismo possui reveses, e, se no for corretamente implementado, pode gerar mais problemas do que benefcios.

2.4.1 Vantagens do carry-over

O principal argumento em favor do carry-over a possibilidade de se obterem ganhos de eficincia, uma vez que possibilitaria evitar os surtos de dispndio em fim de exerccio e permitiria um melhor planejamento ao gestor que, em geral, aquele que possui mais condies para avaliar o momento mais adequado para efetuar gastos eficientes. Lienert e Ljungman (2009) apontam que, do ponto de vista gerencial, o carry-over pode fornecer ao rgo central de oramento informaes importantes sobre as reais necessidades de dotao oramentria de cada rgo. Isso porque, quando se busca a maximizao da realizao da despesa fixada no oramento, queimando-se dotaes ao fim do exerccio sem que tais dispndios estejam alinhados estratgia e necessidade do rgo, as informaes sobre a real demanda do rgo por recursos oramentrios ficam deturpadas. Neste sentido, o carry-over permitiria determinar, de forma mais justa e precisa, as futuras dotaes oramentrias destinadas a cada rgo. Outra vantagem do carry-over apontada por Lienert e Ljungman (2009) decorre da prpria filosofia inerente ao mecanismo: conferir uma maior flexibilidade e eficincia na gesto de projetos com durao multianual, uma vez que o oramento total do empreendimento pode ser definido desde a sua origem, sem a necessidade de renovao anual de autorizaes de dispndio. Esta metodologia pode, ainda,

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facilitar a gesto de projetos financiados por organismos estrangeiros, em que inmeros requisitos formais devem ser atendidos. Alm disso, o mecanismo poderia amortecer os efeitos temporais decorrentes de entraves burocrticos que retardam a execuo de contratos vultosos ou de objeto muito complexo. O mecanismo permitira que as despesas fossem contabilizadas no exerccio em que foram efetivamente realizadas, sem a necessidade de se empenhar em um ano para pagar em outro. Esta caracterstica revela-se potencialmente til para o Brasil, onde os chamados restos a pagar representam um desafio gesto salutar das finanas pblicas. Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) ainda apontam que a prtica pode evitar os seguintes problemas: constrangimento, por parte dos gestores, de findarem o exerccio com recursos no utilizados, com a consequente perda destes recursos; elevao dos custos administrativos decorrentes da intensificao anormal das atividades por conta do aumento do nmero de contrataes no fim do exerccio; pagamento, a fornecedores, de preos maiores que os de mercado muitas vezes devido rapidez com que tais fornecimentos devem ser executados ou inobservncia de procedimentos concorrenciais. Entendemos, tambm, que o carry-over pode ser utilizado como ferramenta de poltica fiscal contracclica: em momentos de desacelerao econmica, o governo pode reduzir ou eliminar a possibilidade de carregamento de dotaes, forando o gasto pblico e, consequentemente, o consumo e a injeo de recursos na economia.

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2.4.2 Desvantagens do carry-over

Por se tratar de uma ferramenta que concede discricionariedade em matria de alocao de recursos pblicos, a adoo do carry-over deve ser uma medida estudada minuciosamente e moldada realidade oramentria e tambm cultural, como demonstrado por Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) de cada pas, pois, caso contrrio, os resultados podem ser diversos daqueles esperados. O carry-over, na medida em que permite o acmulo de recursos no utilizados ao longo do tempo, pode criar uma bolha, caso haja, exerccio aps exerccio, supervits na execuo oramentria dos rgos. Esta questo ainda apresenta relevncia sob a tica alocativa, uma vez que recursos oramentrios podem ficar esterilizados em rgos que, eventualmente, nunca iro utiliz-los. O acmulo no controlado de dotaes ao longo do tempo pode, ainda, ocasionar, em determinado exerccio, uma execuo de despesas muito superior ao montante de receitas arrecadas; para isso, basta que um rgo que possua um montante vultoso de carry-over acumulado ao longo de dois ou trs anos resolva gast-lo em um nico exerccio. Esta prtica pode colocar em risco a consecuo de objetivos fiscais restritivos que o governo, eventualmente, possa vir a perseguir. No que tange distribuio de dotaes oramentrias entre os rgos, um aspecto negativo que as reservas de carry-over podem ser utilizadas como argumento para cortes oramentrios em rgos considerados menos estratgicos. Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) apontam, ainda, um problema de ordem operacional que ocorre no Reino Unido. Neste pas, h liberdade total 100% das dotaes correntes ou de capital para se carrear dotaes de um exerccio ao longo de vrios exerccios. Entretanto, esta concesso foi feita apenas em nvel de

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ministrios, ficando facultado a cada ministrio determinar se e como seria operacionalizado o carry-over em seus rgos subordinados. Os autores relatam que a maioria dos ministrios no refletiu esta concesso para suas subunidades, e que, por isso, os picos de gasto em fim de exerccio continuam sendo observados este fenmeno tambm apontado em relatrio do Auditor-Geral do Reino Unido (REINO UNIDO, 2008). O estudo destes autores aponta que aqueles ministrios que adotaram o carry-over em todos os nveis de sua estrutura apresentaram resultados satisfatrios na reduo dos gastos de fim de exerccio.

2.4.3 Pressupostos para a adoo do carry-over

Lienert e Ljungman (2009) listam algumas condies necessrias para que os pases possam adotar o mecanismo em seus sistemas oramentrios: os montantes das dotaes consignadas no oramento devem ser compatveis com as aes e os programas dos rgos. Isto equivale a dizer que, caso haja recursos no utilizados ao final do exerccio, este supervit dever decorrer de ganhos de eficincia ou de eventuais atrasos na execuo de despesa, e no de superestimativas oramentrias. deve haver um sistema de contabilidade desenvolvido e confivel, capaz de fornecer aos gestores, em um curto espao de tempo os autores citam entre dois e trs meses aps o incio do exerccio informaes sobre os montantes disponveis para serem executados conta do oramento carreado.

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acesso a fontes de financiamento, como forma de o governo honrar os compromissos assumidos conta do oramento carreado. Consideramos que esta condio, entretanto, deve ser mais bem analisada. Para que o carry-over possa ser empregado sem que sejam postas em risco a capacidade de gesto governamental e a responsabilidade fiscal, no admissvel que apenas os crditos oramentrios sejam transferidos para o exerccio seguinte; as dotaes que do cobertura a estes crditos devem, obrigatoriamente, acompanh-los13. O carry-over no implica apenas na movimentao de crditos para o exerccio seguinte, mas tambm na movimentao de recursos financeiros, ou seja, o direito de gastar herdado do exerccio anterior deve trazer consigo os recursos necessrios para o exerccio desse direito. Respeitadas estas premissas, a facilidade de acesso a fontes de financiamento torna-se, de certa forma, incua.

existncia de sistemas de controle interno e externo atuantes e bem desenvolvidos, capazes de identificar se os recursos carreados foram, de fato, empregados de forma satisfatria e eficiente, em consonncia com o planejamento operacional do rgo.

os poderes para a alocao de recursos oramentrios devem ser suficientemente descentralizados. Esta tese decorre do prprio esprito do carry-over: promoo da flexibilidade e ampliao da discricionariedade do gestor em busca da eficincia na gesto.

Giacomoni (2009, p.294), ao lecionar que a lei oramentria organizada na forma de crditos oramentrios, aos quais esto consignadas dotaes, faz a necessria distino entre os dois conceitos: o crdito oramentrio constitudo pelo conjunto de categorias classificatrias e contas que especificam as aes e operaes autorizadas pela lei oramentria, [... enquanto que a] dotao o montante de recursos financeiros com que conta o crdito oramentrio [grifos do original].

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uma vez que a filosofia de mdio prazo essencial para a adoo de perspectivas oramentrias plurianuais, necessria adoo de metas fiscais de mdio prazo em complementao s metas anuais. Para os autores, a convivncia de metas anuais com o carry-over torna o mecanismo incuo, uma vez que, nesta hiptese, havendo dotaes carreadas, o oramento subsequente tende a ser compensado no montante destas dotaes caso haja um resultado fiscal insatisfatrio no exerccio.

Alm destas condies cumpre ressaltar que, adotando-se perspectivas de mdio prazo, h a necessidade de adequao da forma de clculo dos resultados fiscais, para que seja a mais transparente possvel, refletindo o real endividamento e esforo fiscal praticado pelo governo para o pagamento do servio da dvida ao contrrio do que ocorre no Brasil, recomenda-se a apurao de resultados fiscais pelo critrio de competncia, que menos suscetvel a inconsistncias intertemporais. Outro requisito importante apontado no estudo de Hyndman, Jones e Pendlebury (2007) a extenso do mecanismo a todos os nveis de governo desde os ministrios at os rgos de nvel de rua. Facultar aos rgos superiores (ministrios, secretarias, departamentos, etc.) a regulamentao do carry-over no mbito de sua jurisdio hierrquica pode colocar em risco os potenciais resultados positivos do mecanismo.

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2.5 A experincia internacional com o carry-over

A adoo do mecanismo prtica comum em pases desenvolvidos. A partir de pesquisa realizada entre 2007 e 200814, a OCDE criou um banco de dados contendo as principais prticas oramentrias de 97 pases, entre desenvolvidos, emergentes e subdesenvolvidos. A pesquisa demonstrou que, em relao s despesas de custeio, 43 pases autorizam o carregamento de dotaes para o exerccio seguinte. J em relao aos investimentos, 66 pases dentre os 97 pesquisados autorizam, de alguma forma, a utilizao do carry-over. A Figura 1 sintetiza os resultados da pesquisa.
FIGURA 1 Proporo dos pases que autorizam o uso do mecanismo carry-over (segundo pesquisa da OCDE) A. Despesas operacionais B. Investimentos

No autorizam

Autorizam, com restries

Autorizam, sem restries

Fonte: elaborado pelo autor a partir da pesquisa intitulada Budget Practices and Procedures Survey, realizada pela OCDE. Notas: 1) quando necessrio, os dados da pesquisa foram ajustados (por exemplo, para os pases que informaram, ao mesmo tempo, adotar e no adotar o carry-over, optou-se por considerar a no adoo do mecanismo. 2) nos pases que autorizam o carry-over de forma restrita, as restries podem ser prticas ou procedimentais como no caso de o carregamento de dotaes, ainda que irrestrito em sua execuo, depender da aprovao do Legislativo ou do Ministro das Finanas ou de ambos.

No Reino Unido, o carry-over foi introduzido em 1976, sob o argumento de que o instante da necessidade de financiamento de certos programas no podia ser precisamente definido. Inicialmente, a autorizao era concedida caso a caso.

Budget Practices and Procedures Survey. Disponvel em: <http://webnet4.oecd.org/budgeting/ Budgeting.aspx>. Acessado em: 14/09/2011.

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Posteriormente, em 1980, sob o argumento de que o carry-over era necessrio para coibir a exploso de gastos de fim de exerccio, o mecanismo passou a prescindir de autorizao, sendo permitido apenas para das despesas de capital, at o limite de 5% da dotao originalmente consignada. A partir de 1988, algumas despesas correntes foram contempladas. A autorizao para a utilizao automtica e irrestrita do mecanismo foi concedida em 1994 e, at hoje, este sistema mantido, uma vez que, segundo o governo, incentiva a busca pela eficincia e o planejamento intertemporal (LIENERT; LJUNGMAN, 2009). A Sucia adotou o carry-over no incio da dcada de 1990, tendo como objetivo evitar o gasto excessivo em fim de exerccio e melhorar o gerenciamento de recursos. O carry-over visava, tambm, a estimular a ao disciplinada dos gestores, pois, alm de eventuais supervits permanecerem sob a gesto do rgo no exerccio seguinte, eventuais dficits da gesto tambm seriam transferidos, devendo ser equacionados com recursos do oramento seguinte (OCDE, 2001; LIENERT; LJUNGMAN, 2009). Segundo OCDE (2001), sem o mecanismo do carryover os gestores no se sentiriam incentivados a buscar ganhos de eficincia em suas aes. Na Dinamarca, o traslado de dotaes para o prximo exerccio permitido tanto para despesas correntes como para despesas de capital, podendo os recursos ser carregados por at quatro exerccios consecutivos (OCDE, 2009a). Na Alemanha, a adoo do carry-over visou a conter o aumento de gastos em fim de exerccio, fenmeno l conhecido como Dezemberfieber15 (HANSEN, 2010). O mecanismo est disciplinado no Cdigo Oramentrio Federal Alemo, sendo autorizado, particularmente, para despesas com investimentos. O traslado
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A expresso designa o mesmo fenmeno que a literatura internacional chama de March Madness Em traduo livre, a expresso Dezemberfieber significa febre de dezembro.

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das dotaes para o prximo exerccio depende de autorizao do ministro das finanas, que s poder conceder sua permisso no caso de haver recursos financeiros suficientes para cobrir as dotaes a serem transferidas (ALEMANHA, 2008).

2.6 Um problema brasileiro: a questo dos restos a pagar

No Brasil, atrelado ao gasto de fim de exerccio desmedido e desprovido de maiores critrios encontra-se outro problema: os restos a pagar. Segundo o art. 36 da lei 4.320/64, consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas e no pagas at o dia 31 de dezembro do exerccio financeiro, de forma que qualquer obrigao contrada e que no possa ser integralmente paga dentro do exerccio financeiro dever ter seu saldo remanescente inscrito em restos a pagar. O fundamento principal dos restos a pagar resguardar o direito do credor, que poder receber em exerccio diverso daquele em que ocorreu o fato gerador do crdito. O mecanismo ainda permite maior celeridade, uma vez que no haver a necessidade, no novo exerccio, de se percorrerem todas as etapas de realizao da despesa: empenho, liquidao e pagamento (GONTIJO; PEREIRA FILHO, 2010). Entretanto, os restos a pagar constituem uma forma de financiamento do setor pblico, uma vez que representam assuno de obrigaes alm da capacidade de pagamento do governo, comprometendo receitas de oramentos futuros (FERNANDES, 2004). Esta prtica prejudica a execuo oramentriofinanceira do exerccio subsequente, vez que nem sempre h recursos financeiros disponveis para honrar as despesas oriundas do exerccio anterior e inscritas em

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restos a pagar, o que pode levar o gestor a destinar recursos financeiros do exerccio atual para cobrir tais despesas. A inscrio de cifras vultosas em restos a pagar uma consequncia inevitvel do aumento dos gastos em fim de exerccio. Isto porque, como tais gastos so executados ao apagar das luzes do exerccio financeiro, nem sempre h tempo hbil para que a execuo da despesa pblica cumpra todas as suas etapas. Dados extrados do Sistema de Informaes Oramentais Gerenciais Avanadas do Senado Federal16 Portal Siga ou apenas Siga apontam para um aumento sistemtico dos valores a inscrever e a reinscrever em restos a pagar a cada exerccio, tendo o montante ultrapassado a cifra dos R$ 115 bilhes em 2009 e dos R$ 128 bilhes em 2010, conforme se depreende da anlise da Figura 2.
FIGURA 2 Total de restos a pagar a inscrever e a reinscrever(1) no mbito da Unio: 2005 2010

Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga. Nota: (1) Os valores referem-se aos restos a pagar e aos respectivos exerccios em que foram apurados, no se considerando eventuais pagamentos, cancelamentos ou outras movimentaes ocorridas no decorrer dos exerccios seguintes.

Sistema baseado na internet, desenvolvido pelo Senado Federal, que acessa diretamente os dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). Para maiores informaes sobre o Siga, cf. BASTOS (2004).

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Os restos a pagar, por serem contabilizados como dvida flutuante, e, portanto, no integrarem a dvida lquida do setor pblico, so sedutores do ponto de vista fiscal, uma vez que, por meio da utilizao do float, podem produzir estatsticas de endividamento artificialmente melhoradas. O float a diferena entre as despesas primrias inscritas em restos a pagar e parcela de restos a pagar paga e/ou cancelada. Em linhas gerais, o efeito do float sobre o resultado primrio pode ser representado pela seguinte equao (SILVA; CNDIDO JR.; GERALDO, 2007):

em que: resultado primrio apurado no exerccio t; float referente ao exerccio t; resultado primrio ajustado referente ao exerccio t; receitas primrias arrecadadas no exerccio t; despesas primrias executadas no exerccio t; parcela de restos a pagar paga no exerccio t; restos a pagar apurados no exerccio t e inscritos no exerccio t+1; parcela de restos a pagar inscritos no exerccio t e cancelada nos exerccios subsequentes. A equao apresentada demonstra que um elevado float pode decorrer de um baixo nvel de pagamentos e/ou cancelamentos de restos a pagar oriundos de despesas primrias, o que, por sua vez, redunda em um maior saldo remanescente de despesas primrias inscritas em restos a pagar17. Esta situao acarreta no surgimento de um supervit primrio maior do que o real. Este artifcio d uma percepo de que o governo mais austero do que de fato , e pode ser utilizado para aumentar a credibilidade do governo, possibilitando-lhe obter financiamento a custos menores (GERALDO, 2010).

Para uma anlise mais aprofundada sobre os efeitos fiscais do float, cf. Silva, Cndido Jr. e Geraldo (2007).

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Outro ponto negativo decorre do lobby que pode existir na negociao poltica para o pagamento dos restos a pagar. Mendes (2009) considera os restos a pagar como uma forma de controle do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo, explicando que aqueles parlamentares que em determinado momento apoiaram o governo e conseguiram o empenho de despesas de seu interesse tero que, novamente, barganhar para que os restos a pagar decorrentes destes empenhos sejam efetivamente pagos para o autor, esta sistemtica favorece a corrupo. Os restos a pagar impactam, tambm, a eficincia e a qualidade do gasto pblico, uma vez que os fornecedores tendem a embutir em seu preo a incerteza quanto ao momento em que recebero seus crditos e, at mesmo, o risco de no serem pagos no caso de cancelamento dos restos a pagar a que tm direito (MENDES, 2009). V-se, portanto, que, os restos a pagar, na verdade, caracterizam-se como um verdadeiro ardil que pode ser utilizado para maquiar o resultado fiscal do governo, servindo, ainda, para barganhas polticas e para rolar compromissos assumidos muitas vezes sem recursos que os cubram pela Administrao. Uma tentativa de corrigir a utilizao enviesada dos restos a pagar foi feita quando da elaborao da Lei Complementar n 101 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) , de 4 de maio de 2000. O 2 do seu art. 41 propugnava que o limite para a inscrio dos restos a pagar seria o saldo de caixa do Poder ou rgo. O dispositivo, entretanto, foi vetado, sob o argumento de que, nos moldes em que era proposto, atentaria contra o princpio do equilbrio fiscal e do interesse pblico18. Neste contexto, faz-se mister esclarecer que os restos a pagar no devem ser confundidos com o mecanismo do carry-over. No primeiro caso, os recursos j

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Para maiores detalhes sobre este dispositivo e as razes de seu veto, cf. CRUZ (2009).

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foram comprometidos a determinado credor. No segundo caso, os recursos so decorrentes de saldos positivos da execuo oramentria, ou seja, so recursos no utilizados, e, por isso, passveis de serem empregados no prximo exerccio. O carry-over, na verdade, longe de ser confundido com os restos a pagar, pode funcionar como verdadeira estratgia para correo da anomalia gerada por aquele mecanismo: primeiro, porque o carry-over traria maior segurana aos credores, pois, uma vez que o traslado da dotao ficaria condicionado existncia de recursos financeiros, no haveria dvida relevante, por parte do credor, quanto ao recebimento de seu direito neste caso, estaria abolido o artifcio do cancelamento dos restos a pagar; segundo, porque mesmo que parlamentares fossem agraciados com a realizao de empenhos de despesas de seu interesse, a etapa de barganha pelo pagamento presente no caso dos restos a pagar seria eliminada, limitando o lobby e as oportunidades de corrupo. Quanto questo fiscal, o carry-over tambm apresenta vantagens sobre os restos a pagar, uma vez que a maquiagem do resultado primrio do governo seria limitada, evitando-se, assim, a majorao artificial de supervits primrios. Na verdade, o maior risco fiscal do carry-over a execuo de grande parte da reserva em um nico exerccio, o que poderia prejudicar os indicadores fiscais e o resultado primrio de determinado perodo. Note-se, portanto, que o principal risco fiscal do carry-over a reduo do supervit primrio, consequncia que, embora indesejvel, mais prudente e conservadora do que a sua majorao artificial como acontece no caso da inscrio de despesas em restos a pagar.

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2.7 Supervit financeiro: modalidade de carry-over?

J abordamos aqui a definio dos crditos adicionais especiais e suplementares. Nos termos do art. 43 da Lei 4.320/64:
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer a despesa e ser precedida de exposio justificativa. 1 Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que no comprometidos: I - o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior [...].

Mais adiante, no 2 do mesmo artigo, a Lei define como deve ser apurado o referido supervit financeiro:
Art. 43. [...] 2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais transferidos e as operaes de credito a eles vinculadas.

O supervit financeiro apurado em balano patrimonial de determinado exerccio, , portanto, fonte de recursos para a abertura de crditos especiais e suplementares no exerccio seguinte. Este fato, entretanto, no nos autoriza a classific-lo como carry-over, pelos seguintes motivos: nos termos do art. 42 da Lei 4.320/64 para a abertura de crditos especiais e suplementares, deve haver lei autorizativa19. No caso do carry-over, a gesto das dotaes carreadas de responsabilidade do gestor do rgo, que passa a no depender de boa-vontade poltica necessria para a aprovao de lei para poder empregar os recursos carreados do exerccio anterior. como o supervit financeiro de um exerccio X0 no pode ser lanado como receita oramentria do exerccio X1, e considerando que os
Note-se que, nos termos 8 do art. 165 da CF/88, a autorizao para a abertura de crditos suplementares, at determinado percentual, pode estar contida na prpria Lei Oramentria Anual.
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crditos especiais e suplementares abertos conta do supervit financeiro figuraro como despesa oramentria em X1, a abertura destes crditos pode provocar um resultado negativo na execuo oramentria de X1. Com o carry-over, as dotaes no utilizadas em X0 so incorporadas ao oramento de X1; assim a execuo do carryover no geraria desequilbrio oramentrio. o carry-over no afetado pela inscrio de despesas em restos a pagar, pois os recursos utilizados em um exerccio advm do exerccio anterior, sendo apenas carreados nos limites dos saldos da dotaes. O supervit financeiro, por sua vez, negativamente afetado pela majorao dos restos a pagar, uma vez que: i) representa a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro; e, ii) os restos a pagar so parcela significativa do passivo financeiro. Um aspecto relevante atinente ao carry-over e ao supervit financeiro apurado em balano patrimonial diz respeito s vinculaes de recursos. Giacomoni (2009) alerta que, quando da abertura de crditos adicionais financiados com o supervit financeiro, as fontes de recursos devem ser respeitadas, s podendo determinado crdito especial ou suplementar ser aberto se sua correspondente fonte de recursos tiver apresentado supervit financeiro no exerccio anterior. Conforme salientam Albuquerque, Medeiros e Silva (2008, p.380):
Outro aspecto relevante a ser considerado na abertura de crditos adicionais a necessidade de manuteno da destinao dos recursos financeiros a fins especficos, em decorrncia dos mecanismos de vinculao da receita pblica. O simples fato de sobrar receita no final de um exerccio no desobriga o Estado de direcionar determinadas receitas para aplicaes nos objetos a que se encontram legalmente vinculadas. Uma vez que, na composio da receita oramentria, das trs esferas de governo, so muito expressivas as fontes de receitas vinculadas, importante manter mecanismo de registro que permitam demonstrar para a

33 sociedade o cumprimento das obrigaes constitucionais de registro quanto ao uso das receitas arrecadadas.

Da mesma forma, as dotaes carreadas via carry-over s poderiam ser utilizadas para as despesas para as quais foram especificadas no exerccio anterior, atendida a exigncia de haver recursos financeiros suficientes nas respectivas fontes de recursos para cobrir a dotao transferida. Esta medida de suma importncia, pois evitaria que determinado gestor, por exemplo, destinasse dotaes de capital de um exerccio para cobrir despesas correntes no exerccio seguinte provocando a descapitalizao do rgo.

3 METODOLOGIA

Este

estudo

do

tipo

exploratrio,

de

abordagem

qualitativa.

Primeiramente, buscou-se efetuar um levantamento minucioso da literatura relacionada flexibilizao do princpio da anualidade oramentria, principalmente em relao ao carry-over. Aps discorrer sobre as principais caractersticas deste mecanismo, relatam-se breves experincias de alguns pases, enfatizando-se as principais razes que os levaram adoo do carry-over: preveno de surtos de dispndio em fim de exerccio e busca da melhoria da qualidade do gasto pblico. A partir de todo o arcabouo terico construdo e das experincias relatadas, buscou-se avaliar a viabilidade da aplicao do mecanismo no Brasil, dando-se enfoque aos possveis benefcios que a adoo do carry-over poderia gerar sobre os restos a pagar e sobre a qualidade do gasto pblico. Contudo, primeiramente, fez-se necessrio verificar se, no Brasil, justificase a adoo de tal mecanismo. Procurou-se, ento, identificar, no sistema oramentrio-financeiro brasileiro, o principal problema que o carry-over se prope a

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resolver: o surto de gasto em fim de exerccio. Para tanto, atravs de dados extrados do Portal Siga, comparam-se os dados referentes aos empenhos discricionrios emitidos no ltimo trimestre dos exerccios com a mdia dos trs primeiros trimestres. Nesta pesquisa, analisaram-se dados referentes aos empenhos realizados no mbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico da Unio (MPU), considerando-se uma amostra de seis exerccios financeiros de 2005 a 2010. Outra questo relevante o impacto negativo que tais gastos podem exercer sobre a qualidade do gasto pblico. Como j abordado, a qualidade do gasto no algo mensurvel atravs de indicadores consensualmente aceitos, e o juzo do que venha a ser um gasto pblico de qualidade pode estar sujeito a interpretaes diferentes, por vezes conflitantes. Embora no se possa taxar toda contratao direta como desperdcio de dinheiro pblico, no se pode negar que os procedimentos concorrenciais contribuem para que bens e servios sejam adquiridos a preos menores. Desta forma, concluiu-se que a licitao, embora no seja determinante, procedimento indutor da qualidade do gasto pblico, e prescindi-la significa abrir mo de uma oportunidade de se buscar uma alocao de recursos mais eficiente. Por isso, como forma de se avaliar os impactos do gasto de fim de exerccio sobre a qualidade do gasto pblico, optou-se por levantar, a partir do Portal Siga, o montante de empenhos discricionrios decorrentes de contrataes diretas (dispensas e inexigibilidades) realizados nos ltimos trs meses dos exerccios compreendidos entre 2005 e 2010, no mbito dos trs poderes e do MPU, verificando-se se o montante referente ao ltimo trimestre supera a mdia dos primeiros trs trimestres.

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Por fim, com o fito de se verificar se o surto de despesas discricionrias no ltimo trimestre dos exerccios contribui para o aumento dos restos a pagar, extraram-se do Siga, para os trs poderes e MPU, dados dos exerccios de 2005 a 2010 referentes aos empenhos e pagamentos efetuados nos ltimos trs meses dos exerccios, discriminados segundo o identificador de resultado primrio da despesa (despesas financeiras, primrias discricionrias, primrias obrigatrias e outras despesas). Subtraindo-se, ento, os pagamentos dos empenhos, obteve-se, para cada tipo de despesa segundo o identificador de resultado primrio , sua contribuio para o crescimento dos restos a pagar.

4 PARTICULARIDADES BRASILEIRA20

DA

EXECUO

ORAMENTRIO-FINANCEIRA

Para procedermos anlise da aplicabilidade do carry-over no Brasil, fazse necessrio, antes, identificar anomalias no sistema oramentrio brasileiro que sejam passveis de correo por meio deste mecanismo. Como abordado nas sees anteriores, a principal razo que levou as naes a adotarem o carry-over foi o pico de gastos observado prximo ao trmino dos exerccios financeiros e o consequente impacto negativo deste comportamento sobre a qualidade dos gastos pblicos.

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Os dados constantes desta seo foram extrados do Siga entre os meses de junho/2011 e agosto/2011.

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4.1 O excesso de gastos discricionrios em fim de exerccio

Para iniciar a investigao, extraram-se, a partir do Siga, dados referentes execuo oramentrio-financeira de despesas discricionrias dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, no perodo compreendido entre exerccios de 2005 e 2010. Os grficos da Figura 3 apresentam os resultados obtidos.
FIGURA 3 Execuo oramentrio-financeira de despesas discricionrias dos trs poderes e do MPU comparao entre os primeiros trs trimestres e o ltimo trimestre dos exerccios: 2005 - 2010 A. Empenhos B. Pagamentos

Primeiros 3 trimestres

ltimo trimestre

Referncia

Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga.

A Figura 3A ilustra a comparao entre o percentual de empenhos realizados nos primeiros trs trimestres e aqueles realizados no ltimo trimestre dos exerccios, enquanto que o grfico da Figura 3B apresenta a mesma comparao em relao aos pagamentos realizados. Em ambos os grficos, a linha vermelha (referncia), indica o nvel ideal para os empenhos e pagamentos no ltimo trimestre, ou seja, 25% considerando-se uma distribuio uniforme de empenhos e pagamento ao longo dos trimestres.

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Os montantes empenhados, por perodo, constam da Tabela 1.

TABELA 1 Montantes de empenhos discricionrios realizados no mbito dos trs poderes do e MPU: 2005 -2010 em bilhes de R$
PERODO 2005 2006 2007 Primeiros 3 trimestres (mdia trimestral) 9,41 11,18 11,78 4 trimestre 19,51 19,56 33,61 Total empenhado no exerccio 47,72 53,10 68,96 Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga. 2008 14,26 26,97 69,75 2009 14,58 40,88 84,61 2010 18,49 27,76 83,24 MDIA 13,28 28,05 67,90

Pela anlise conjunta da Figura 3 com a Tabela 1 pode-se concluir que h concentrao significativa de empenhos e de pagamentos de despesas

discricionrias no ltimo trimestre dos exerccios financeiros. A Figura 3A mostra que, para os exerccios considerados, a mdia dos empenhos realizados no ltimo trimestre superou os 40% destaque para o exerccio financeiro de 2009, em que quase metade das despesas daquele exerccio foi empenhada entre outubro e dezembro (R$ 40,88 bilhes, de um total de R$ 84,61 bilhes no exerccio). Quanto aos pagamentos, verifica-se situao semelhante. A mdia do perodo considerado mostra que 43,89% dos pagamentos realizados ao longo de todo o exerccio financeiro concentraram-se no ltimo trimestre. Importante ressaltar que apenas no exerccio de 2010 os pagamentos realizados no ltimo trimestre ficaram abaixo de 40% do total anual. Os dados da Tabela 1 demonstram que, em mdia, o montante empenhado nos ltimos trs meses dos exerccios (R$ 28,05 bilhes) supera em mais que o dobro a mdia dos trimestres anteriores (R$ 13,28 bilhes). Uma das causas disto o contingenciamento realizado pelo governo no incio dos exerccios com vistas ao atingimento da meta de supervit primrio estabelecida. Em geral, o governo adota uma postura conservadora, atingindo e por vezes ultrapassando a meta em meados do segundo semestre dos exerccios. A partir da, observa-se uma

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elevao nos gastos primrios, at que o supervit primrio realizado se reduza e convirja para a meta estabelecida (SILVA; CNDIDO JR.; GERALDO, 2007). Entretanto, conforme j abordado, os gastos primrios discricionrios em fim de exerccio contribuem para o crescimento dos restos a pagar e, consequentemente, do float, deturpando o resultado primrio do governo uma avaliao do impacto destes gastos sobre os restos a pagar ser feita adiante.

4.2 Contrataes diretas em fim de exerccio: uma vlvula de escape para se gastar mais

Perante a realidade de aumento de gastos em fim de exerccio, e conhecendo-se a morosidade dos trmites burocrticos aos quais um procedimento licitatrio est sujeito da preparao das especificaes e edital at a assinatura do contrato pode decorrer cerca de cento e vinte dias , cabe o seguinte questionamento: como pode, o gestor, em apenas trs meses, empenhar despesas que, em mdia, superam 40% do total empenhado ao longo de todo o exerccio?. A resposta para esta indagao pode estar no montante de despesas discricionrias realizadas, no ltimo trimestre, via contrataes diretas (dispensas e

inexigibilidades) e adeso a atas de registro de preos a famigerada carona. Para analisar se, de fato, no fim do exerccio, h um aumento de gastos realizados via modalidades de contratao mais simples e cleres, primeiramente cumpre analisar qual o peso relativo que cada modalidade de licitao tem sobre os empenhos totais dos exerccios. A Tabela 2 apresenta nmeros extrados do Siga que explicitam, para os exerccios de 2005 a 2010, e para cada modalidade21, o
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No se tratam de modalidades licitatrias nos termos das leis e decretos relacionados a licitaes e contratos, mas apenas de classificaes constantes do Siga.

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montante empenhado e seu percentual em relao aos empenhos totais emitidos pelos trs poderes e pelo MPU no respectivo exerccio os dados compreendem apenas despesas discricionrias.
TABELA 2 Discriminao dos empenhos discricionrios realizados no mbito dos trs poderes do e MPU por modalidade de licitao: 2005 -2010 em bilhes de R$
MODALIDADES DE LICITAO 2005 R$ 7,00 5,55 5,01 3,82 1,05 0,91 0,14 0,06 0,00 % 14,67% 11,63% 10,50% 8,01% 2,20% 1,91% 0,29% 0,13% 0,00% R$ 9,22 5,29 4,99 4,68 0,90 0,82 0,16 0,06 0,00 2006 % 17,36% 9,96% 9,40% 8,81% 1,70% 1,54% 0,30% 0,10% 0,00% R$ 37,12 11,53 6,98 5,96 5,44 0,90 0,80 0,17 0,06 0,00 2007 % 53,83% 16,72% 10,12% 8,64% 7,88% 1,31% 1,16% 0,25% 0,09% 0,00% 2008(1) R$ % R$ 16,39 11,58 7,21 6,39 0,91 0,46 0,10 0,15 0,00 2009 % 48,95% 19,37% 13,69% 8,52% 7,55% 1,08% 0,54% 0,12% 0,18% 0,00% R$ 35,68 19,25 14,23 6,28 6,44 0,74 0,44 0,15 0,03 0,00 2010 % 42,86% 23,12% 17,10% 7,54% 7,73% 0,89% 0,53% 0,18% 0,04% 0,01% MDIA(4) R$ 33,08 12,68 8,73 5,89 5,35 0,90 0,69 0,14 0,07 0,00 % 48,99% 18,78% 12,93% 8,72% 7,92% 1,33% 1,02% 0,21% 0,10% 0,00%

No especificada (2) 24,17 50,66% 26,99 50,83% Prego Dispensa Concorrncia Inexigibilidade Tomada de preo Convite Supr. de fundos(3) Consulta Concurso TOTAL

69,75 100,00% 41,42

47,72 100,00% 53,10 100,00% 68,96 100,00% 69,75 100,00% 84,61 100,00% 83,24 100,00% 67,53 100,00%

Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga. Notas: Sinais convencionais utilizados: - dado numrico igual a zero no resultante de arredondamento (1) No Siga, os dados referentes aos empenhos discricionrios realizados no exerccio de 2008 esto todos classificados sob a modalidade de licitao no aplicvel. (2) A modalidade no especificada, criada pelo autor, refere-se a dados agregados das seguintes modalidades genricas: no aplicvel, no se aplica e no informado. (3) Supr. de fundos = Suprimento de fundos. (4) Devido ao aparente problema com os dados referentes a 2008, optou-se por no considerar este exerccio na construo da mdia geral.

A partir dos dados da Tabela 2, verifica-se que a maior parte dos empenhos discricionrios realizados nos exerccios decorre das seguintes modalidades: em mdia, 48,99% dos empenhos so registrados sob a classificao no especificada; em seguida, constata-se que 18,78% dos empenhos decorrem de preges; a terceira posio corresponde s dispensas de licitao, que representam 12,93% da mdia de empenhos anuais, correspondendo a R$ 8,73 bilhes em empenhos; a modalidade de licitao concorrncia ocupa a quarta colocao, respondendo por uma mdia de 8,72% do total de empenhos realizados no exerccio; e, por fim, destacamos a inexigibilidade de licitao, que representa, em mdia, 7,92% dos empenhos realizados nos exerccios, correspondendo a um montante anual mdio de R$ 5,35 bilhes em empenhos. Estas classificaes de

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modalidades so as mais relevantes, respondendo, em mdia, por 97,34% dos empenhos realizados anualmente. A modalidade no especificada foi criada por este autor para agregar trs modalidades genricas constantes dos relatrios emitidos pelo Siga: no aplicvel, no se aplica e no informado. Em consulta a este sistema, possvel verificar que estas modalidades abarcam empenhos relacionados aos mais diversos elementos de despesa, tais como: aquisio de imveis, auxlios em geral (alimentao, fardamento, transporte, etc.), contribuies, dirias, locao de mo de obra, material de consumo, obras e instalaes, penses, sentenas judiciais, subvenes sociais, entre outros. Trata-se de modalidades cadastradas no sistema unicamente para possibilitarem o registro de empenhos no decorrentes de licitaes ou dispensas legais um empenho decorrente de uma sentena judicial, por exemplo, no decorre de uma licitao, e tampouco de uma contratao direta. Entretanto, dados os diferentes elementos de despesas encontrados, possivelmente h empenhos classificados erroneamente sob estas modalidades, principalmente sob a modalidade no informado o que preocupante, uma vez que, em mdia, mais de 50% dos empenhos anuais so registrados sob estas trs modalidade genricas. Relevante destacar que, considerando-se em conjunto os dados referentes s dispensas e s inexigibilidades, tem-se uma mdia anual para o perodo de R$ 14,08 bilhes em contrataes diretas, o que equivale a 20,85% das despesas discricionrias empenhadas anualmente. Este percentual superior quele referente ao prego (R$ 18,78%), ou seja, de acordo com os dados do Siga, os empenhos discricionrios anuais decorrentes de contrataes diretas no mbito

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dos trs poderes e do MPU superam os empenhos discricionrios anuais decorrentes de preges. Especial ateno merecem, tambm, as despesas registradas sob a modalidade prego. Isto porque, quando um rgo adere a uma ata de registro de preos e realiza despesas no mbito desta ata, o Siga apresenta estas despesas como se fossem decorrentes de um prego ou concorrncia, a depender da modalidade que gerou a ata , quando, na verdade, foram decorrentes de uma carona. Isto significa que os montantes registrados sob a modalidade prego e tambm concorrncia podem estar artificialmente inflados por conta de mltiplas adeses a atas de registro de preos. Uma vez analisado como se distribuem os empenhos discricionrios entre as diversas classificaes de modalidades de licitao registradas no Siga, deve-se analisar, tambm, como se comporta esta distribuio, por modalidades, entre os trimestres do ano, com especial ateno para o ltimo trimestre. Construiu-se, ento, a Tabela 3, que compara, para cada modalidade de licitao, o montante de empenhos discricionrios realizado no ltimo trimestre do exerccio com a mdia dos trs primeiros trimestres. Para simplificar a anlise, consideram-se apenas as cinco modalidades mais relevantes destacadas anteriormente: no especificada, prego, dispensa, concorrncia e inexigibilidade. As modalidades dispensa e inexigibilidade foram agregadas na classificao contrataes diretas para possibilitar uma comparao mais imediata entre os dados.

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TABELA 3 Distribuio dos empenhos discricionrios realizados pelos trs poderes e MPU nos exerccios por modalidade de licitao comparao entre o ltimo trimestre e a mdia trimestral dos trs primeiros trimestres: 2005 - 2010 em bilhes de R$
2005 2006 2007 2008(1) 2009 2010 MODALIDADES DE LICITAO Med. 3T.(2) 4 T.(3) Med. 3T. 4 T. Med. 3T. 4 T. Med. 3T. 4 T. Med. 3T. 4 T. Med. 3T. 4 T. No especificada (4) Contratao direta Prego Concorrncia SUBTOTAL TOTAL EMP. NO PERODO (5) 4,20 2,06 1,48 1,22 8,95 9,41 11,59 3,19 2,57 1,34 18,69 19,51 5,58 2,17 1,83 1,26 10,84 11,18 10,26 3,48 3,72 1,20 18,66 19,56 5,26 2,59 2,26 1,37 11,48 11,78 21,34 4,65 4,75 1,85 32,59 33,61 14,26 14,26 14,26 26,97 26,97 26,97 5,85 3,81 3,27 1,37 14,30 14,58 23,86 6,55 6,57 3,11 40,09 40,88 8,23 4,57 4,21 1,24 18,26 18,49 10,99 6,95 6,60 2,57 27,11 27,76 MDIA(6) Med. 3T. 4 T. 5,82 3,04 2,61 1,29 12,77 13,28 15,61 4,96 4,84 2,01 27,43 28,05

Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga. Notas: Sinais convencionais utilizados: - dado numrico igual a zero no resultante de arredondamento (1) No Siga, os dados referentes aos empenhos discricionrios realizados no exerccio de 2008 esto todos classificados na modalidade de licitao no aplicvel. (2) Mdia trimestral dos empenhos discricionrios emitidos nos trs primeiros trimestres (Med. 3T. = Mdia dos trs primeiros trimestres). (3) Empenhos discricionrios emitidos no ltimo trimestre dos exerccios (4 T. = 4 trimestre). (4) A modalidade no especificada, criada pelo autor, refere-se a dados agregados das seguintes modalidades genricas: no aplicvel, no se aplica e no informado. (5) Total empenhado no perodo. Esta linha engloba, alm do subtotal apresentado na tabela, as demais modalidades no listadas: tomada de preo, convite, concurso, consulta e suprimento de fundos. (6) Devido ao aparente problema com os dados referentes a 2008, optou-se por no considerar este exerccio na construo da mdia geral, salvo para o total empenhado no perodo.

A Tabela 3 nos permite concluir que o montante de empenhos discricionrios decorrentes de contrataes diretas emitidos no ltimo trimestre dos exerccios (mdia de R$ 4,96 bilhes) supera a mdia de empenhos de mesma espcie emitidos nos primeiros trs trimestres (mdia de 3,04 bilhes). Outra constatao bastante relevante que, em mdia, nos ltimos trs meses dos exerccios, os montantes decorrentes de contrataes diretas (R$ 4,96 bilhes) superam aqueles decorrentes de preges (R$ 4,84 bilhes) ou concorrncias (2,01 bilhes). Ainda que se considerem as modalidades prego e concorrncia conjuntamente na comparao (R$ 6,85 bilhes), deve-se levar em conta que estas modalidades, como j abordado, esto artificialmente infladas por empenhos decorrentes de carona. Por isso, se entendermos que a carona uma forma de contratao direta porque o rgo contrata sem a promoo de uma competio entre fornecedores , o montante relativo soma concorrncia +

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prego pode ser reduzido em detrimento do montante referente s contrataes diretas, tornando a razo (contrataes diretas concorrncia + prego) ainda mais elevada.

4.3 Gastos discricionrios em fim de exerccio e o aumento dos restos a pagar

Uma vez comprovado que h concentrao de empenhos discricionrios em fim de exerccio e que parcela considervel destes empenhos decorre de contrataes diretas que superam, inclusive, os montantes empenhados nas modalidades prego ou concorrncia , cabe analisar o impacto que estas despesas discricionrias exercem sobre os restos a pagar. A Figura 4 apresenta a evoluo e a composio dos restos a pagar a inscrever e a reinscrever no mbito dos trs poderes e do MPU, sinalizando que boa parte dos restos a pagar so compostos por parcelas decorrentes de despesas discricionrias.
FIGURA 4 Composio dos restos a pagar a inscrever e a reinscrever, por tipo de despesa, no mbito dos trs poderes e do MPU: 2005 2010

Financeira

Outras

(1)

Prim. obrigatrias

(2)

Prim. discricionrias

(2)

Total

Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga. Notas: (1) Outros se refere a despesas no classificadas como financeiras, primrias obrigatrias ou primrias discricionrias, como, por exemplo, primria sem impacto fiscal, no especificadas, entre outras. (2) Prim. obrigatrias = primrias obrigatrias / Prim. discricionrias = primrias discricionrias.

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Uma anlise pertinente a este estudo avaliar se as despesas discricionrias realizadas nos ltimos trs meses dos exerccios contribuem para o crescimento dos restos a pagar, ou seja, se entre outubro e dezembro os empenhos discricionrios so maiores que os pagamentos discricionrios. Extraram-se ento, a partir do Siga, para cada um dos exerccios considerados, o montante de empenhos e de pagamentos decorrentes de despesas primrias (discricionrias e obrigatrias), financeiras e de outras despesas realizados no ltimo trimestre. Subtraindo-se os montantes pagos dos montantes empenhados, obteve-se a contribuio de cada uma destas despesas para o crescimento dos restos a pagar. A Figura 5 ilustra como cada tipo de despesa avoluma os restos a pagar a serem inscritos no exerccio seguinte.
FIGURA 5 Diferena entre empenhos e pagamentos realizados pelos trs poderes e MPU nos ltimos trs meses dos exerccios composio da contribuio para o aumento dos restos a pagar: 2005 2010

Financeira

Outras

(1)

Prim. obrigatrias

(2)

Prim. discricionrias

(2)

Total

Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados extrados do Siga. Notas: (1) Outros se refere a despesas no classificadas como financeiras, primrias obrigatrias ou primrias discricionrias, como, por exemplo, primria sem impacto fiscal, no especificadas, entre outras. (2) Prim. obrigatrias = primrias obrigatrias / Prim. discricionrias = primrias discricionrias.

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A anlise da Figura 5 permite elaborar as seguintes concluses: i) nos ltimos trs meses dos exerccios considerados h uma contribuio negativa para o crescimento dos restos a pagar, ou seja, em regra, verifica-se um maior montante de pagamentos do que de empenhos, o que reduz os restos a pagar a serem inscritos para o prximo exerccio; ii) no ltimo trimestre dos exerccios, o pagamento de despesas obrigatrias o que mais contribui para a reduo dos restos a pagar a serem inscritos; iii) a diferena entre o empenho e o pagamento de despesas financeiras contribui para a reduo dos restos a pagar a serem inscritos, enquanto que, em relao s outras despesas, a diferena entre empenhos crescimento; iv) nos exerccios financeiros considerados, as despesas discricionrias contriburam sempre de forma positiva e, a partir de 2007, de forma acentuada para o crescimento dos restos a pagar. v) apesar de, no ltimo trimestre, ter havido sempre uma reduo dos restos a pagar a inscrever (embora esta reduo venha diminuindo nos ltimos trs exerccios), a reduo poderia ter sido ainda maior, caso os empenhos discricionrios realizados no ltimo trimestre no superassem em tanto os pagamentos de mesma espcie neste perodo. O grfico da Figura 5 demonstra que, caso todas as despesas discricionrias empenhadas entre outubro e dezembro fossem pagas no mesmo e pagamentos contribui positivamente para seu

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exerccio em que foram empenhadas, os seguintes montantes no teriam sido inscritos em restos a pagar: R$ 3,72 bilhes, em 2005; R$ 2,98 bilhes, em 2006; R$ 14,59 bilhes, em 2007; R$ 8,56 bilhes, em 2008; R$ 20,69 bilhes, em 2009; e, 7,63 bilhes, em 2010. Estes nmeros mostram que, nos ltimos seis exerccios, as despesas discricionrias executadas no ltimo trimestre foram responsveis pela inscrio, em restos a pagar, de um montante igual a R$ 58,17 bilhes.

5 CARRY-OVER: UM MECANISMO APLICVEL AO BRASIL

A anlise da execuo oramentrio-financeira dos trs poderes e do MPU realizada neste estudo evidenciou que o princpio da anualidade oramentria, aliado ao contingenciamento praticado pelo governo federal no incio dos exerccios financeiros, conduz a anomalias capazes de gerar srios riscos fiscais. Uma destas consequncias, a elevao dos montantes de despesas discricionrias empenhadas no ltimo trimestre dos exerccios financeiros, pode, potencialmente, gerar gastos pblicos de qualidade questionvel, pois, conforme demonstrado neste estudo, em mdia, mais que 20% das contrataes efetuadas no ltimo trimestre dos exerccios financeiros decorrem de dispensas e de inexigibilidades de licitao no consideradas as caronas, que podem aumentar ainda mais este percentual. Apesar de no ser possvel afirmar categoricamente que as contrataes diretas implicam em um gasto pblico de menor qualidade, consideramos que a licitao por via da competio entre fornecedores mecanismo indutor da eficincia do gasto pblico, e prescindi-la pode significar reduzir as chances de que determinada contratao seja vantajosa, eficiente e de qualidade.

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Consequncia lgica desta concentrao de empenhos discricionrios tardios a inscrio de vultosos montantes de despesas discricionrias em restos a pagar atualmente, este tipo de despesa a principal responsvel pelo crescimento dos restos a pagar em fim de exerccio. Neste estudo, mostrou-se que, caso no houvesse surtos de gastos discricionrios em fim de exerccio financeiro com mais empenhos que pagamentos , e se todas as despesas empenhadas fossem efetivamente pagas dentro do mesmo exerccio, cerca de R$ 58 bilhes teriam deixado de serem inscritos em restos a pagar. Os restos a pagar representam um problema importante do ponto de vista fiscal, uma vez que funcionam como verdadeira maquiagem para as estatsticas de endividamento. O crescimento desmedido dos restos a pagar avoluma o float e, este fenmeno, conforme assinalado por Silva, Cndido Jr. e Geraldo (2007), influencia na sustentabilidade da dvida pblica no mdio e no longo prazo, desorganiza a execuo dos programas de governo e reordena prioridades, afetando diretamente a qualidade dos gastos pblicos. No que concerne aos picos de gastos discricionrios observados ao final dos exerccios, o mecanismo carry-over vem sendo aplicado satisfatoriamente por diversos pases na soluo do mesmo problema. Nesta monografia foram apresentadas concluses de diversos estudos e de relatrios de agncias governamentais que relatam melhorias na execuo oramentrio-financeira e ganhos de qualidade do gasto pblico, uma vez que o mecanismo permite uma gesto mais bem planejada. No Brasil, h potencial para a implantao do carry-over. O padro conservador de execuo oramentrio-financeira brasileiro, caracterizado por contingenciamento de recursos nas etapas iniciais dos exerccios com vistas ao

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atingimento da meta de supervit primrio, fora os gestores a conduzir seus rgos mngua de recursos durante boa parte do ano e, logo em seguida, a gastar uma grande monta em um intervalo muito curto. Adotando-se o carry-over, este problema poderia ser minimizado. O calendrio fiscal do governo e o calendrio de investimento dos rgos poderiam ser geridos defasados por, digamos, nove meses: de janeiro a setembro o governo persegue a meta de supervit, contingenciando a execuo oramentria e liberando recursos para despesas essenciais. A partir de outubro, maiores parcelas de recursos seriam liberadas, e os gestores poderiam programar as despesas com investimentos para serem executadas entre outubro de um exerccio e final de setembro do prximo, quando, a partir da, receberiam, novamente, outra grande parcela dos recursos. Para a operacionalizao do mecanismo nestes moldes, seria essencial atender a todos os requisitos elencados na seo 2.4.3 deste estudo, com destaque para a adoo, no Brasil, do clculo do supervit primrio pelo critrio de competncia, que mais prudente, conservador e transparente que o atual critrio de caixa. Essencial, tambm, que sejam estabelecidas metas fiscais de carter plurianual, pois, assim, fica mitigado o risco fiscal de reservas de carry-over acumuladas ao longo de dois ou trs exerccios serem executadas em um nico exerccio eventuais resultados negativos de um exerccio poderiam ser compensados nos exerccios subsequentes. Esta medida, no entanto, no corrige a disfuno alocativa provocada pela esterilizao de recursos pblicos em determinado rgo por vrios anos, tal como vem acontecendo no Reino Unido. Naquele pas, entretanto, no h limites para o translado de dotaes de um exerccio para o outro, e nem para o seu

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acmulo. Endentemos ser prudente e economicamente mais eficiente estabelecer limites para o acmulo de dotaes atravs do tempo, com a adoo de indicadores de execuo peridica (mensal, trimestral, etc.) de dotaes carreadas como limite para o translado futuro de dotaes. Por exemplo, o limite percentual de crditos consignados que determinado gestor estaria autorizado a carrear para o exerccio X2 poderia ser proporcional at determinado teto execuo, em X1, das dotaes herdadas do exerccio X0. Assim, se em X1 o gestor executasse todo o montante carreado de X0, poderia levar para X2, digamos, at 5% das dotaes consignadas em X1; se executasse apenas metade, poderia carrear, no mximo, 50% do teto, ou seja, 2,5% das dotaes de X1, e assim por diante. O carry-over, ao desestimular o empenhamento desenfreado em fim de exerccio, tem potencial, tambm, para extinguir os restos a pagar a inscrever, e para reduzir, gradativamente, os restos a pagar a reinscrever seja pelo seu pagamento ou pelo seu cancelamento. Para tanto, seria satisfatrio, em um primeiro momento, tal como foi inicialmente operacionalizado na maioria dos pases adotantes do carry-over, a adoo do mecanismo apenas para as despesas classificadas sob o grupo de natureza da despesa (GND) Investimentos. Isso porque, segundo dados do Siga, entre as despesas discricionrias, esta a GND que mais contribui para o crescimento dos restos a pagar nos ltimos trs meses do exerccio. A Tabela 4 apresenta, para cada GND, a diferena entre os empenhos discricionrios e os pagamentos discricionrios efetuados nos ltimos trs meses dos exerccios, ou seja, a contribuio de cada GND para os restos a pagar a inscrever. Pelos nmeros apresentados na Tabela 4, a instituio do carry-over apenas para despesas discricionrias classificadas sob a GND Investimentos,

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poderia ter evitado, entre os anos de 2005 e 2010, uma inscrio de restos a pagar da ordem de R$ 51,80 bilhes e este valor refere-se apenas aos trs ltimos meses dos exerccios considerados. Ainda que se permitisse o traslado de apenas parte das dotaes consignadas como, por exemplo, de 5% a 10% do total dos crditos discricionrios consignados no oramento , a reduo de despesas inscritas em restos a pagar ainda seria substancial.
TABELA 4 Diferena entre empenhos discricionrios e pagamentos discricionrios, por GND, realizados nos ltimos trs meses dos exerccios contribuio, por GND, para o crescimento dos restos a pagar: 2005 2010. em bilhes de R$
GRUPO DE NATUREZA 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL (1) DA DESPESA Investimentos 5,73 3,39 13,33 8,43 14,21 6,71 51,80 Outras despesas correntes -1,93 -0,17 1,05 0,10 6,19 -0,22 5,02 Inverses financeiras -0,08 -0,23 0,21 0,02 0,26 1,13 1,31 Pessoal e encargos 0,03 0,00 0,03 Total da contribuio - RAP 3,72 2,98 14,59 8,56 20,69 7,63 58,17 Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do Siga. Notas: Sinais convencionais utilizados: - dado numrico igual a zero no resultante de arredondamento (1) Dados negativos referem-se a pagamentos maiores que empenhos no ltimo trimestre dos exerccios.

De vital relevncia frisar, novamente, que a operacionalizao do carryover depende de haver recursos financeiros a serem carreados juntamente com os crditos oramentrios transferidos. Logo, dada a sistemtica de vinculao de receitas oramentrias a fins constitucional ou legalmente pr-estabelecidos, a apurao de supervit deve ser realizada por fonte de recursos, de forma que determinado crdito oramentrio s possa ser carreado se a respectiva fonte contiver dotaes ou seja, recursos financeiros suficientes. Para aqueles reursos sem destinao especfica, os recursos a serem carreados podero ser apurados conta do supervit geral, descontadas as vinculaes. Por ltimo, necessrio que tais medidas sejam devidamente constitucionalizadas, de forma que o princpio da anualidade oramentria insculpido em nossa Carta seja devidamente flexibilizado.

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O tema abordado neste estudo relevante, e, dado o recente movimento para finalmente se aprovar a lei complementar a que alude o 9 do art. 165 da CF/88, tem-se uma boa oportunidade para que medidas como as aqui discutidas sejam adotas em prol da evoluo das Finanas Pblicas no Brasil.

6 CONCLUSO

Considerado um dos princpios oramentrios mais importantes do ponto de vista poltico, financeiro e econmico, a anualidade oramentria passou a contar com cada vez menos adeptos desde as reformas gerenciais oramentrias promovidas por diversas Administraes Pblicas no mundo. Sob o argumento de que engessa a gesto de recursos e provoca concentrao de gastos em fim de exerccio gerando gastos pblicos de baixa qualidade , o princpio comeou, ainda nos anos 1980, a ser flexibilizado nos pases considerados de economia desenvolvida, sendo esta tendncia propagada, posteriormente, para outros pases. No Brasil, o tema assume relevncia, pois, conforme se demonstrou neste estudo, a observao restrita do princpio da anualidade, aliada ao

contingenciamento oramentrio praticado pelo governo com fins de atingimento precoce de metas fiscais, provoca a concentrao de despesas discricionrias em fim de exerccio. Neste cenrio, como, em geral, no h tempo hbil para a conduo de certames licitatrios, ocorre um incremento das contrataes diretas em fim de exerccio, o que pode significar execuo de gastos pblicos de qualidade questionvel. Outro problema identificado neste estudo e intimamente atrelado execuo de despesas discricionrias em fim de exerccio a inscrio de cifras

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vultosas em restos a pagar. Somente entre 2005 e 2010, no mbito dos trs poderes e do MPU, verificou-se que R$ 58,17 bilhes foram inscritos em restos a pagar devido ao empenhamento desmedido de despesas discricionrias em fim de exerccio, sendo que, deste total, R$ 51,80 bilhes referem-se a despesas classificadas sob o GND Investimentos. Dada esta realidade, prope-se, tal como j operacionalizado em diversos pases, a adoo do mecanismo carry-over no Brasil, de forma que crditos e dotaes oramentrios no utilizados possam ser carreados para o exerccio seguinte. Inicialmente, o mecanismo poderia ser utilizado apenas para despesas discricionrias classificadas sob a GND Investimentos, sendo, posteriormente, expandido para outros GNDs. Para a adoo do mecanismo, entretanto, este estudo apontou alguns pressupostos essenciais a serem observados, tais como: i) obedincia s vinculaes de recursos; ii) apurao de supervit primrio pelo conceito de competncia; iii) adoo de metas fiscais plurianuais; iv) instituio do carry-over a todos os rgos, em todos os nveis; v) consignao de dotaes compatveis com as atividades de cada rgo evitando-se superestimativas de recursos; vi) adaptao e desenvolvimento dos sistemas de contabilidade; vii) sistemas de controle interno e externo bem desenvolvidos, capazes de fiscalizar a gesto e destinao dos recursos carreados; viii) possibilidade de o gestor formar juzo de convenincia e de oportunidade em relao gesto dos recursos carreados; ix) definio de limites de acumulao e de tetos para o traslado de um exerccio para outro, podendo este teto ser proporcional execuo de dotaes carreadas do exerccio anterior; x) adaptao constitucional e legal com vistas flexibilizao do princpio da anualidade oramentria e regulamentao do mecanismo.

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O carry-over, desde que criteriosamente implantado, tem potencial para corrigir graves disfunes de nossa execuo oramentrio-financeira, tal como j experimentaram alguns pases. Alm de possibilitar ganho de qualidade do gasto pblico, tende a desenvolver gesto governamental via ampliao de autonomia na gesto de recursos e, ainda, a promover melhorias do ponto de vista fiscal, vez que cria cenrio propcio para a extino dos restos a pagar.

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