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LA REFORMA POLICIAL PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD CIUDADANA, FCIL DE UNA TAREA Y PROMETER

DIFCIL DE CUMPLIR. Crnl. PNP Hctor Loayza Arrieta En los ltimos aos uno de los problemas ms graves que afecta nuestra sociedad es la inseguridad, esto ha motivado que muchos candidatos a la presidencia de la Republica, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y Congreso de la Repblica, hagan una serie de promesas para llegar al poder, sin embargo aquellos que han logrado llegar a ocupar algunos de estos cargos, siempre han llevado a cabo una serie de medidas improvisadas, lo cierto es que hasta la fecha no hay una poltica responsable en esta materia, lo que ha motivado nuestro anlisis toda vez estando prximos a cumplir treinta aos de servicios en la Polica Nacional siempre hemos estado y estamos esperanzados en que se hagan cambios trascendentales respecto a tan importante labor del Estado en la vida cotidiana de los ciudadanos cual es la Seguridad Ciudadana definida por la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana1, como La accin integrada que desarrolla el Estado, con la colaboracin de la ciudadana, destinada a asegurar su convivencia pacfica, la erradicacin de la violencia y la utilizacin pacfica de las vas y espacios pblicos; tal concepto est estrechamente vinculado con los ideales que tiene una sociedad civilizada y democrtica, que aspira al desarrollo econmico y social del pas, es permitir que cada uno de nosotros, al salir a las calles podamos desarrollar con tranquilidad todas nuestras actividades, es por tal razn que los polticos responsables deben comprender que para fortalecerla no basta solo con buenas intensiones, se requiere de
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Ley N 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Art. 2

una asesora tcnica, puesto que hoy en da esta labor se ha constituido una especialidad, se requiere manejar estndares internacionales en materia de derechos humanos, de tal forma que al igual que los gobernantes ponen especial cuidado en designar a personas tcnicas para el manejo de la economa del pas, de la misma manera deben elegir a personas calificadas para conducir la seguridad ciudadana, que tengan conocimientos y experiencia para dirigir y planificar la seguridad de la vida y tranquilidad de las personas. La Seguridad Ciudadana compromete fundamentalmente a cuatro instituciones el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Instituto Nacional Penitenciario y la Polica Nacional del Per, constituyndose esta ltima institucin en el primer frente a la cual nos referiremos por cuanto consideramos que es a la que menos se ha prestado atencin como a continuacin pasaremos a analizar. En el Per al igual que en otros pases de Amrica Latina se ha intentado realizar grandes reformas policiales para mejorar la seguridad ciudadana, pero tal como indic Jos Mara Rico2 la precariedad de nuestras democracias constituye un obstculo para las reformas policiales, tanto porque carecemos de expertos civiles en temas de seguridad con la autoridad y conocimiento necesario para conducir modernos procesos de transformacin institucional, lo que no deja de ser sorprendente por el costos que representa la criminalidad, nuestras democracias terminan lealtad. Pero empecemos por hacer un breve repaso de las denominadas grandes reformas policiales realizadas en nuestro pas por Presidentes de la Republica en los ltimas tres dcadas como mecanismos para mejorar la seguridad ciudadana, podremos apreciar que estos
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por convivir con

instituciones policiales sin mayores cambios a fin de garantizar su

RICO, Jos Mara 2006, Las reformas policiales en Amrica Latina, p15, Lima: Instituto de Defensa Legal.

gobernantes, siempre iniciaron el ejercicio de su mandato con reformas en la POLICA como forma de alardear en el uso de su poder, parece ser una prctica comn en los mandatarios de turno, pero veamos un poco de esas trascendentales innovaciones realizadas por ltimos gobiernos: El primer gobierno de Alan Garca (1985-1990), unific a las tres instituciones policiales de ese entonces, la Guardia Civil, la Polica de Investigaciones y la Guardia Republicana en un solo cuerpo policial denominado Polica Nacional del Per, generando ms que una reforma o cambio trascendente de la funcin policial en un caos al interior de esa nueva institucin policial, por cuanto no se haba planificado absolutamente nada, no haba un estudio previo, etc., cada efectivo policial se manejaba conforme a su formacin, a sus antiguos reglamentos de sus ex instituciones de procedencia, generndose ms conflictos de los que antes haba en desmedro de la ciudadana; la decisin que tom el entonces Presidente Alan Garca, consideramos que ms que inteligente fue heptica, ya que sta se realiz por los problemas causados por los celos y disputas entre algunos de los integrantes de estas ex instituciones policiales, situacin que fcilmente pudo solucionarse en ese momento con una accin disciplinaria contra los responsables de esos actos; por otra parte el gobierno de Garca Prez no solo nos leg el ms alto ndice inflacionario de la historia del Per, sino que tambin permiti que el terrorismo alcanzara un nivel insospechado de crecimiento, que logr cercar prcticamente las ciudades ms importantes, efectuando el control territorial en gran parte de la sierra y selva del pas; es muy ingrato recordar que la ciudadana increblemente en ese entonces, tema acercarse a un polica que estaba parado en una esquina, en un paradero de bus, o de ingresar a una dependencia policial por miedo a ser vctima de un atentado terrorista, es as como desapareci el antiguo amigo polica de los nios, para pasar a ser un combatiente

y adoptando posturas de un soldado de guerra, como camuflarse (pintarse la cara), usar cananas (cintos llenos de balas cruzadas), llevar un par de granadas en el pecho y un pual en el correaje; en las comisaras se colocaron tranqueras y trincheras con sacos de arena como si se estuviese en un conflicto de Vietnam o Medio Oriente, desnaturalizndose de esa manera la funcin policial de servicio a la comunidad. Posteriormente durante los dos gobiernos de Alberto Fujimori Alberto Fujimori, se consolid la dependencia de la Polica en las Fuerzas Armadas, el Ministerio del Interior estuvo a cargo de Generales del Ejercito para de esa manera tener un control de la polica, el cargo de Ministro del Interior se convirti en la prctica en uno de los ms importantes cargos que deba tener un General del Ejrcito para alcanzar la Comandancia General del Ejrcito. Es en ese entonces que las Fuerzas Armadas reemplazaron a la polica para hacer frente al narcotrfico, con resultados que, como posteriormente fueron pblicos no tuvieron resultados positivos, por el contrario afectaron la imagen de las FF.AA al comprometer a algunos de sus integrantes con actos de corrupcin. Respecto al terrorismo, a la llegada del gobierno de Fujimori la polica ya haba aprendido a luchar contra este flagelo, ms que por la capacidad estratgica de sus gobernantes, por la ingrata experiencia adquirida en dos dcadas de lucha que cost la muerte de ms de 1,500 policas y otros 1,500 que quedaron invlidos3, luego que fueran vctimas de ataques cobardes en su servicio o en sus precarios locales policiales con el uso de coches-bombas, en emboscadas o ajusticiamientos o asesinatos para simplemente para robarles sus armas principalmente de aquellos que se encontraban solitarios e

GUEVARA ZEGARRA, Danilo, 1998 Violencia en Per, El Nuevo Herald Setiembre 05, 2008 de www.latinamericanstudies.org/peru/violencia.htm.

indefensos, es as como luego de una excelente trabajo de inteligencia la DIRCOTE captur a Abimael Guzmn Reinoso lder de Sendero Luminoso y toda su cpula, as como a Vctor Polay Campos lder del Movimiento Revolucionario Tpac Amaru, estas capturas constituyeron un factor fundamental para conseguir la derrota estratgica de la subversin y el terrorismo. A su turno Presidente Alejandro Toledo en el discurso inaugural de su Gobierno anunci lo siguiente: para consolidar la transicin democrtica se requiere mejorar sustantivamente la seguridad pblica, para que la poblacin goce de su tranquilidad en su vida cotidiana y tenga garantas adecuadas para todo el desarrollo de sus actividades econmicas. Es necesario mejorar paulatinamente, lo niveles de vida y formacin profesional, para efectivizar sus orientaciones, estableci una Comisin Especial de Reestructuracin de la Polica Nacional4, la cual fue presidida por el propio Ministro del Interior, que se encarg de llevar a cabo el diagnstico institucional, definir la agenda y el cronograma del proceso de reestructuracin policial. Esa Comisin estuvo integrada por civiles y policas, realiz durante cuatro meses un exhaustivo trabajo de diagnstico y de propuestas, es necesario reconocer que algunas de ellas fueron muy buenas para ansiada reforma policial sin embargo nunca se pusieron en prctica. El nico producto trascendente de esta Comisin fue elaborar un nuevo Rgimen Disciplinario de la Polica Nacional del Per (Ley N 28338), como un intento que se hizo para iniciar el proceso de desmilitarizar a la Polica Nacional y cuyo resultado a la fecha es haber generado una indisciplina total al interior de la institucional policial, y es que en un equivocado concepto de invocar los derechos humanos se tergivers totalmente los parmetros de la disciplina en
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Ministerio del Interior, 2002, Informe de la Comisin Especial de Reestructuracin de la Polica Nacional del Per, Lima, COAS MINT.

la organizacin policial, es as como en una Conferencia dada por Dr. Marco Ibazeta Marino Ex Decano del Colegio de Abogados de Lima con motivo del I Simposio de la Ley 28338 del Rgimen Disciplinario PNP organizado por Tribunal Administrativo Disciplinario Nacional en mayo del 2005, critic severamente la nueva norma disciplinaria, sealando el servicio policial exiga un tratamiento especial, sus condiciones laborales y riesgos son diferentes a cualquier funcionario pblico ergo era inaplicable para la organizacin policial, adems seal que el manejo la norma requera de conocimientos previos del derecho administrativo, dijo adems que por esa razn las constituciones en todo el mundo dejan una puerta abierta para que las Fuerzas Armadas y la Polica se rijan bajo sus propias leyes y reglamentos. Finalmente otro aspecto que abord esta comisin especial fue el desterrar subordinacin que consideraba militarizada cambiando el trmino "Mi" por el de "Seor", de manera que se borrara el sentido de posesin con el uso del monoslabo "mi", norma que nunca se cumpli por efecto de la fuerte cultura policial de naturaleza militar imperante al interior de la institucin policial, el General Ral Salazar Salazar actual Director General de la PNP ha dispuesto se retome el trato de "Mi" por el de "Seor" como una de sus primeras medidas. El segundo gobierno de Alan Garca tambin tuvo como una de sus reformas el retiro de los Edecanes de la Polica del Palacio de Gobierno, por lo dems en su periodo de gobierno nada relevante en materia de reformas para la polica, por el contrario se elev la percepcin de inseguridad ciudadana por encima del desempleo y la corrupcin, los conflictos sociales marcaron su gobierno, lleva consigo la responsabilidad poltica de la muerte de los 24 policas muertos en Bagua.

El reciente electo Presidente Ollanta Humala en un acto meditico y protagnico, el 18 de agosto del 2011 asumi la Presidencia del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), luego que el 04 AGO2011 la esposa y su hija de 9 aos del congresista Renzo Reggiardo sufrieron un asalto en el que la menor resulto herida por un impacto de bala en el pecho; tras ocurridos estos hechos el indicado legislador asumi la Comisin de Seguridad Ciudadana en la cual se tuvo mucha expectativa sin embargo han pasado mas de cinco meses y no hay ningn resultado, de la misma forma ocurri el en agosto del 2010 luego de que la nia Romina Cornejo Ramos de tan solo ocho aos qued cuadripljica al recibir dos balazos durante un asalto a su familia por delincuentes comunes denominados marcas en plena va expresa, al igual en esa oportunidad hubo un gran revuelo de los medios de comunicacin, las autoridades y la ciudadana mostraban su indignacin, hubo promesas por la presin de la prensa y nada ms; en ese sentido estoy plenamente de acuerdo con el comentario de Carlos Basombrio quien luego de ocurrido el congresista Reggiardo sealo5: Los gobernantes dicen que la seguridad ciudadana es su prioridad sin embargo pasan unos das y las cosas vuelven a la normalidad; es decir, la delincuencia sigue su curso, la ciudadana sigue sufrindola y, en el fondo, en lo que realmente importa, no pasa nada. Ello hasta que ocurre la siguiente tragedia y la puesta en escena se repite. Veamos otro gran cambio, el Sector Interior el 31 de Diciembre del ao pasado retir a ms de 35 generales y 596 oficiales (entre coroneles, comandantes de la y polica mayoresen un como proceso parte definido de la reestructuracin como

"reingeniera" policial, segn lo expres el ex ministro del Interior de Oscar Valds Dancuart ahora Primer Ministro.

Basombrio, Carlos Opina.21, Diario Per21 9Ago2011

En sntesis estas han sido esas grandes reformas realizadas por los mandatarios de turno, nunca se han dado polticas serias de reformas policiales para mejorar la seguridad ciudadana en nuestro pas, como si lo hizo en su momento Chile, Colombia y ltimamente Ecuador por mencionar algunos pases con son similares caractersticas a las de nuestra sociedad; durante mi permanencia en la institucin policial los candidatos a la Presidencia de la Republica, siempre que han presentado propuestas en materia de seguridad ciudadana sea ha puesto un elocuente y casi exclusivo nfasis en la institucin policial, cuando este tema es mucho ms integral. Tambin hemos podido apreciar que siempre han existido algunos intentos frustrados de reformar la polica por los gobiernos de turno, sus esfuerzos no han implicado el logro de verdaderos programas de poltica seguridad ciudadana, a pesar de que como ha seala el Informe de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos6 La seguridad ciudadana es una de las dimensiones de la seguridad humana y por lo tanto del desarrollo humano e involucra la interrelacin de mltiples actores, condiciones y factores entre los cuales se cuentan la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las polticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos econmicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional. La seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple con su funcin de brindar proteccin ante el crimen y la violencia social, lo cual interrumpe la relacin bsica entre gobernantes y gobernados. La polica es un actor relevante para enfrentar el fenmeno de la inseguridad no obstante nunca se realiz un proceso de reforma estructural, con cambios consultados y empujados desde dentro de la Institucin
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teniendo

como

objetivo

el

profesionalizar

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 2010 Informe sobre Seguridad Ciudadana Ministerio del Interior, 2002, Mxico Impreso por Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mxico.

democratizar la Polica. Es impostergable la formacin y desarrollo de sistemas de rendicin de cuentas (interno y externo) de que una polica mecanismos de evaluacin y accountability7

democrtica y eficiente debe tener como poltica. La Institucin requiere de un proceso de limpieza y sobre todo de mejora de su imagen, a travs de medidas estructurales y de impacto. Por otro lado resulta peligroso policializar la ciudadana mediante un servicio policial voluntario, la polica no es una opcin de sobrevivencia para los que estn en condicin de desocupados, o como medida para regenerar a pandilleros, es preciso recordar que los miembros de la polica para el cumplimiento de sus funciones tiene la gran responsabilidad hacer uso de la fuerza y/o armas de fuego, razn por la cual Naciones Unidas en los Principios Bsicos de la Fuerza aprobados en el octavo congreso de la Habana en Cuba 8, recomend que Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarn que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley sean seleccionados mediante procedimientos adecuados, posean aptitudes ticas, psicolgicas y fsicas apropiadas para el ejercicio eficaz de sus funciones y reciban capacitacin profesional continua y completa. Tales aptitudes para el ejercicio de esas funciones sern objeto de examen peridico. Es as como los requisitos para ser polica en los pases desarrollados (EE.UU. Espaa, Mxico, entre otros), exigen un perfil especial como es el caso del Departamento de la Polica de Orlando en los Estados Unidos de Amrica9, que en su pgina web indica que su Departamento es altamente respetado como una agencia de ley. Busca emplear a los mejores candidatos disponibles.
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Invitamos a

Varenik, Robert, Acconuntability, 2005 Sistema de Rendicin de Cuentas, p.26 Mxico, Primera Edicin Grafos y Entornos. Organizacin Naciones Unidas, 1990, Principios bsicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. La Habana Cuba. Departamento de Polica Orlando Florida (http://www.cityoforlando.net/esp/police/recrpol.htm).

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miles de candidatos a que soliciten con nuestra agencia a travs de todo el ao. Reclutamos en muchas universidades, bases militares y centros de entrenamiento para personal policial, en busca de candidatos con una buena actitud que califiquen para nuestras normas altas. El proceso de convertirse en un Polica de Orlando es muy competitivo es y solamente este un porcentaje Los pequeo de con los los solicitantes ofrecido trabajo. candidatos

requerimientos mnimos usualmente no son contratados. El candidato ideal tiene experiencia militar o policial y un diploma universitario. Adems, un buen candidato deber tener experiencia en otros trabajos, un buen historial de conducir, y un buen historial de no usar drogas o substancias controladas. Para aumentar las posibilidades de convertirse en un Polica en nuestro Departamento, deber poseer uno de los siguientes: educacin universitaria, experiencia Policial o la Certificacin de Polica de Florida; esas son las exigencias que el ejercicio de la funcin policial requiere, elementos con un perfil adecuado, lo que se debe buscar es la calidad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y o el nmero, de nada servir contar con 20 o 30 mil nuevos policas, como se propone, si estos son nuevos miles de personas para temer y desconfiar por incapaces o lo que es peor por corruptos. Para un buen reclutamiento las agencias o departamentos de polica hoy en da ofrecen una serie de ventajas y condiciones de trabajo como buenos salarios, seguros de vida y salud, programas de bienestar como vivienda, esparcimiento; buen sistema jubilacin, etc., con la finalidad de tener una gran cantidad de postulantes y de esa manera seleccionar a los mejores para incorporarlos a la institucin policial. Verdaderas reformas policiales son la que iniciaron los Carabineros en Chile, la Polica Nacional de Colombia o recientemente la Polica

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Nacional de Ecuador. Jos Mara Rico indic10 que los retos en materia de reforma policial demandan recursos y requieren del apoyo internacional, la experiencia de la Polica Nacional de Colombia, aunque comprensiblemente militarizada por razn del conflicto armado interno, es una institucin moderna y tecnificada que brinda un servicio que es apreciado por la ciudadana; hace casi dos dcadas, cuando se inici la transformacin, era vista con desconfianza y temor. Olvidan los autores resaltar que los ms importantes logros en seguridad ciudadana en Colombia no hubieran sido posibles si, adems de la reforma de la polica, los gobiernos municipales, especialmente el de Bogot, no hubieran dado su cuota de liderazgo y apoyo. Chile tambin ha vivido una interesante experiencia de cambios lentos y graduales, hechos posibles por la estabilidad y continuidad poltica, donde tanto el gobierno como los cuerpos policiales -Carabineros e Investigaciones- han contribuido a restablecer la credibilidad y el respeto de estas instituciones, han dignificado la funcin policial y han tecnificado su labor. Actualmente en el Per se estn dando las condiciones para mejorar la seguridad ciudadana, el crecimiento econmico as lo exige, es necesario brindar las garantas a los inversionistas, al turista nacional e internacional, de nada servir nuestra marca Per si pensamos que vivimos en el Per de la ciudad en Nebraska (Estados Unidos), donde todo es paz y tranquilidad. El mejorar la seguridad ciudadana y modernizar a la Polica Nacional del Per no solo debe ser una promesa por cumplir para el Presidente Ollanta, sino que es un desafo pendiente, no basta con echar a Oficiales al retiro, no solo es lanzar mil o don mil policas ineficientes a las calles, ni reclutar desocupados o pandilleros para el servicio policial voluntario, eso no es reforma o reingeniera como lo llama el ministro Valdez, una verdadera reforma debe estar basada en conclusiones, evaluaciones y
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RICO, Jos Mara 2006, Las reformas policiales en Amrica Latina, p19, Lima: Instituto de Defensa Legal.

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diagnsticos, es aplicar las "buenas/mejores prcticas" (traduccin literal de la expresin inglesa best practices), las cuales se conocen como un conjunto heterogneo de trminos o teoras, unas nuevas e innovadoras, y otras que simplemente renombran prcticas administrativas que ya se utilizaban en la prctica profesional pero que nadie haba presentado como propias. Entre estas teoras se pueden mencionar: calidad total, justo a tiempo (just in time), estudio de referencia (benchmarking), reingeniera (reengineering management), externalizacin (outsourcing), por redimensionamiento (resizing), gestin basada en actividades, gestin basada en el valor (value-based management), gestin objetivos, tambin se reconoce que las mejores prcticas pueden acelerar la puesta en servicio de mejoras en los procesos de las organizaciones, hay que reformar pero de manera responsable aplicando los nuevos estndares internacionales de polica, recordemos que en materia de reformas policiales la ONU y la OEA11, han solicitado replicar a nivel global o hemisfrico las estrategias desarrolladas con xito probado, como en su momento lo hizo Colombia llevando a 16 misiones de Carabineros para realizar una hacer una reforma administrativa y operativa que la permitido modernizar su institucin policial y reducir en un 50 % la criminalidad, a pesar de estar convulsionado por el narcotrfico y las guerrillas motivando que ao 2010 el Mayor General scar Adolfo Naranjo Trujillo sea reconocido por la Asociacin Internacional de Policas, IACP, como el mejor polica del Mundo. Esperemos tener pronto una Polica confiable y reconocida por nuestra sociedad con lineamiento y polticas prcticas van apegadas al estado de derecho y un alto profesionalismo.

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Gua para la construccin de una base de conocimiento emprico. Panam, Proyecto Regional Feria del Conocimiento de Gobernabilidad Local en Amrica Latina. 2005. p.13

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Finalmente concluiremos sealando que el poder poltico siempre ha mantenido en el olvido a la Polica Nacional del Per, poco o nada se han comprometido con la cuestin policial, a pesar que la sociedad civil que clama por la seguridad ciudadana como se puede apreciar en las encuestas realizadas en julio del 2011 por Ipsos Apoyo en el que mas del 50% de los peruanos cree que la inseguridad ciudadana es el problema ms importante que Humala debe solucionar, por encima de la corrupcin que pas a segundo plano (37%) y el inters por el desempleo (36%) que se qued en el tercer lugar de la lista de prioridades de la poblacin, luego la pobreza (29%) y el costo de vida (25%), la desigualdad (9%) tema base de las propuestas de Ollanta Humala, el terrorismo (7%) entre otros; el tema de reforma policial para mejorar la seguridad ciudadana nunca pasan de promesas, parece ser siempre el mismo gato pero con diferente cola con una polica enfocada o anquilosada en mantener viejas prcticas, entre otras cosas; consideramos que es el momento del actual gobierno colocar en la agenda como prioritario un Plan de accin que tenga polticas serias conforme a los desafos actuales en materia de seguridad ciudadana, tambin es impostergable dignificar la funcin policial, tan maltratada durante las ltimas dcadas fortaleciendo a la Polica Nacional del Per como el primer eslabn para garantizar la seguridad ciudadana en el Per.