Leccin 1 Los Mercados, los Gobiernos y la Poltica Econmica

por Antn Costas (edicin revisada y ampliada por Joan-Ramon Borrell)

Qu es esa cosa llamada Poltica Econmica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 El papel de los mercados y los gobiernos en la economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 En qu se diferencia el Estado como organizacin econmica del resto de organizaciones econmicas? . . . .20 Formas de intervencin del Estado en la economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 Problemas de medicin del tamao del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 Resumen, glosario, conceptos clave, cuestiones y bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

QU ES ESA COSA LLAMADA POLTICA ECONMICA?

TEORA ECONMICA, ECONOMA APLICADA, Y POLTICA ECONMICA Los chistes y las bromas sobre los economistas y la Economa muestran en qu medida la credibilidad de nuestra profesin y de la Economa est en entredicho. Dicen, no sin un cierto grado de razn, que el de la Economa es el nico campo en el que dos personas pueden obtener el premio Nobel por decir uno exactamente lo contrario del otro. Y si esta es la visin social sobre la capacidad de la Economa para describir cmo es el mundo, an es ms mordaz la visin sobre la capacidad de los economistas para ofrecer recomendaciones y consejos. Dicen que si preguntas a dos economistas, tendrs dos opiniones, al menos que uno de ellos sea Lord Keynes, en cuyo caso tendrs tres opiniones. Como os han explicado en los cursos de teora econmica (micro y macroeconoma), la Economa tiene como objetivo explicar cmo se crea la riqueza en un mundo repleto de diversas interacciones sociales tanto de cooperacin como de conflicto entre personas y colectividades. La teora econmica ofrece una potente caja de herramientas para analizar cmo es la realidad. La micro y la macroeconoma nos conduce desde unos axiomas (unos supuestos restrictivos pero relativamente sencillos) a unos principios (unas consecuencias o verdades fundamentales) que tienen una gran capacidad de explicar la realidad: cundo y cmo las sociedades son capaces de crear riqueza, cundo se consigue satisfacer el mayor nmero de necesidades utilizando medios escasos, cmo se distribuye la riqueza entre las diferentes personas y los diversos grupos que forman la sociedad, etc. La teora econmica aplica un razonamiento lgico deductivo. En este curso de Poltica econmica 1 (Introduccin) vamos a partir de la base de que los alumnos ya conocis los principios bsicos de la teora econmica y dominis los instrumentos elementales del anlisis econmico. La Poltica econmica tiene como objetivo explicar cmo es la actividad de quienes rigen y de quienes aspiran a regir los asuntos pblicos en el mbito de la creacin y distribucin de la riqueza. Este es un objetivo completamente diferente al perseguido por la micro y la macroeconoma. Nos detendremos un poco en explicar el objetivo y el sentido de la Poltica econmica. La Poltica econmica es una materia que pertenece al mbito de la Economa aplicada. Todas las materias aplicadas siguen un razonamiento opuesto al de las materias tericas o analticas. Las ciencias aplicadas siguen un razonamiento llamado inductivo, mucho ms asentado a en los hechos. Nosotros no partimos de unos axiomas o supuestos para alcanzar unos principios o consecuencias o verdades. Al contrario, nosotros los economistas aplicados observamos una realidad, unas consecuencias, y nos preguntamos cules son sus causas. Vayamos a un ejemplo para aclarar la diferencia entre las materias tericas y las materias aplicadas. Primero veamos el sentido del razonamiento de la teora econmica. La teora de los mercados competitivos demuestra que la interaccin de los agentes en los mercados conduce a la mayor creacin de riqueza y bienestar social posible. Para llegar a este principio o proposicin, la microeconoma parte de cuatro supuestos: que en los mercados (axioma o supuesto 1) existe un nmero elevado de productores y de consumidores, (axioma o supuesto 2) el producto es homogneo, (axioma o supuesto 3) los agentes disponen de informacin perfecta, y (axioma o supuesto 4) los oferentes tienen libertad de entrar y salir. Ahora veamos el sentido del razonamiento en Economa aplicada. Nosotros observamos el grado de competencia que existe en un mercado y el bienestar que este mercado genera (consecuencia), y buscamos cules son las razones que llevan a los mercados a ser ms o menos competitivos y ms o menos creadores de bienestar social (causas). El reto intelectual del economista aplicado se parece mucho al reto del mdico que se enfrenta a un diagnstico. Se trata de saber distinguir los sntomas, realizar las pruebas necesarias, y de inferir de la evidencia disponible cul es la salud del paciente.

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Por ejemplo, el economista aplicado que quiera saber si la liberalizacin del mercado areo espaol ha beneficiado a los consumidores (consecuencia o efecto) tiene que inferir de los datos de demanda y precios de las lneas areas cules son las razones geogrficas, institucionales o polticas (causas) que hacen que las empresas se comporten como si estuvieran en un mercado de competencia perfecta, o bien de competencia imperfecta, o bien de monopolio. La Poltica econmica da un paso ms all. Necesita tanto los principios del anlisis econmico, como sobre todo las relaciones causa-efecto establecidas por la Economa aplicada. La Poltica econmica pretende establecer recomendaciones generales sobre cul es la mejor estrategia para a alcanzar unos objetivos preestablecidos. El terreno de la Poltica econmica es ms amplio de lo que cabra esperar. Contra lo que creen muchos economistas creen, los principios de Economa no tienen una traduccin directa en paquetes estndares de polticas que mejoran irremediablemente el bienestar social. La historia nos ofrece numerosos ejemplos de cmo la aplicacin directa de los principios de Economa han llevado a estrepitosos fracasos econmicos. Vayamos a nuestro ejemplo de nuevo. En Poltica econmica lo que queremos saber es cules son las estrategias y las actuaciones (las polticas o los instrumentos) que hacen los procesos de liberalizacin en los mercados sean un xito, florezca la competencia y mejore el bienestar de los ciudadanos (objetivo). En Poltica econmica partimos de la definicin de objetivos y evaluamos cules son las polticas o los instrumentos ms eficaces para lograrlos. Nuestra tarea ya no se parece a la del diagnstico de enfermedades, sino a la tarea de un mdico prescriptor. Estamos en un mbito muy parecido al de la prctica mdica, lo que queremos es mejorar el estado de salud del paciente. El curso se centrar en analizar cmo es la prctica de la Poltica econmica, y por qu los instrumentos y los objetivos de la Poltica econmica difieren tanto de unos pases a otros. Los buenos mdicos no slo prescriben teniendo en cuenta lo que dicen los anlisis clnicos, sino que toman en cuenta adems las caractersticas de los pacientes y de los tratamientos. Un mismo tratamiento puede tener muy diversos efectos en pacientes diferentes. Y de la misma manera, un mismo paciente puede reaccionar de formas muy diferentes a un mismo tratamiento. El estudio de la Poltica econmica pretende hacer operativas las prescripciones de la Economa a travs de la definicin de un conjunto coherente de acciones polticas para lograr unos objetivos predeterminados. El estudio de la evidencia emprica demuestra que existen muchas maneras de disear un paquete de polticas. Cada men de actuaciones tiene costes y beneficios que dependen enormemente de las restricciones polticas, de la capacidad administrativa y de los fallos de mercado que existen en cada pas. El marco institucional de cada pas ofrece a la vez oportunidades y limitaciones. El arte de la Poltica econmica consiste precisamente en seleccionar de forma apropiada el paquete de polticas ms adecuado de entre un nmero infinito de conjuntos potenciales. Volvamos a nuestro ejemplo. Nosotros en Poltica econmica estamos interesados en saber qu actuaciones debe combinar la poltica de transporte areo en un lugar y momento determinado para alcanzar un mayor bienestar social. Recordad que el transporte areo en la mayora de pases del mundo se realizaba por compaas de bandera nacional bajo el monopolio legal concedido por el Estado. El objetivo aqu es conseguir el mximo bienestar social en la prestacin del servicio de transporte areo. La teora econmica nos dice que la liberalizacin ser positiva si tras la liberalizacin florece la competencia. La Economa aplicada nos dice que slo se ha conseguido que la liberalizacin aumente la competencia y el bienestar social en aquellas rutas areas con mayor trfico. Los principios y las evidencias que nos ofrece la Economa no nos guan mucho acerca de cul es la mejor estrategia de liberalizacin y dnde estn los limites de la liberalizacin. Las prescripciones que se puede derivar de la Economa vienen desprovistas del entramado institucional que puede hacerlas funcionar o fracasar. En nuestro ejemplo, no es posible conocer cules sern los efectos sobre el bienestar de una poltica de liberalizacin del transporte areo centrada tan slo en dar libertad de entrada y precios a las compaas areas. Los resultados de la liberalizacin, su impacto positivo o negativo sobre el bienestar, depender enormemente de cmo queden asignados los derechos de uso de las pistas (slots), de cmo quede la estructura de propiedad de los aeropuertos, de cmo se liberalice la prestacin de los servicios de tierra.

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La capacidad de extraer recomendaciones de poltica econmica de los principios de Economa y de la evidencia emprica es muy limitada. En nuestro ejemplo, podemos afirmar que la liberalizacin del transporte areo es una buena poltica? S, pero desde la perspectiva de la Poltica econmica, slo si la liberalizacin va en un paquete de medidas de reforma como las siguientes: La liberalizacin debe ser completa y debe incluir tambin la liberalizacin de los servicios de tierra. Si estos servicios se mantienen bajo el control del monopolio de la compaa de bandera, sta puede atender a las nuevas empresas peor de lo que atiende a sus propios vuelos. La competencia no florecer, y la liberalizacin parcial ser peor que mantener a la compaa de bandera en un rgimen de monopolio regulado. La disciplina del mercado slo emanar de forma espontnea en las rutas areas de mayor trfico, y en estas rutas la competencia potencia slo ser efectiva si las nuevas compaas areas pueden acceder a los derechos de uso de las pistas (slots). La asignacin de los derechos a las compaas de bandera impide completamente la competencia. La liberalizacin de precios de la compaa de bandera sin asignacin de slots a las empresas entrantes es peor que mantener a la compaa de bandera en un rgimen de monopolio legal regulado. En las rutas de menor trfico, la competencia no florecer. Estas rutas deben permanecen bajo escrutinio pblico (regulacin del antiguo monopolio, o establecer concursos para la prestacin del servicio, etc.). Si no es as, y se liberalizan, la compaa de bandera parte con ventaja porque ya est prestando el servicio. Puede quedar como monopolio en estas rutas, ahora con libertad de precios. Los usuarios de estas rutas perdern con la liberalizacin, mientras que los usuarios de las rutas de mayor trfico ganarn con la liberalizacin. Que el bienestar social sea mayor con la liberalizacin es incierto. Es curioso como los economistas aplicados tenemos muchas dificultades para encontrar evidencia slida a favor de polticas muy poco controvertidas como la liberalizacin de mercados, o la liberalizacin comercial, o la privatizacin. Esta situacin ha llevado a Alan S. Blinder ha formular incluso la que denomin irnicamente como la ley de Murphy de la Poltica econmica: Los economistas no tienen ninguna influencia sobre las polticas de las que saben ms y gozan de mayor consenso; y en cambio, tienen influencia sobre las polticas de las que saben menos y de las que discuten con mayor vehemencia.

ECONOMA POSITIVA, ECONOMA NORMATIVA Y JUICIOS DE VALOR

Planteemos preguntas del tipo: qu efectos tiene el aumento de impuestos sobre el tabaco sobre la demanda?, cmo influye en los consumidores la decisin del gobierno de elevar el IVA que han de pagar los suscriptores de las televisiones de pago?, cmo consumiran los individuos su renta si no hubiese impuestos?, qu efectos tiene sobre los ingresos pblicos la eliminacin de la deduccin sobre la renta de los intereses pagados por los crditos para adquisicin de vivienda propia?, por qu el gobierno elige estas medidas y no otras?. Cuando hacemos preguntas de este tipo estamos en el terreno de lo positivo, de lo que es la realidad. La Economa positiva trata de comprender y explicar porqu las polticas son como son y los efectos que provocan sobre el sector privado. En otras ocasiones planteamos preguntas del tipo: cmo deberamos llevar a cabo una reforma fiscal para que no perjudique a los que tienen menos renta?, cmo deberamos llevar a cabo la reestructuracin de la minera para evitar que aumente el desempleo en las zonas mineras?. Cuando nos interesamos por lo que debera hacer el gobierno para conseguir de forma eficiente los objetivos que persigue estamos pensando en el terreno de lo normativo, de lo que debera ser. La Economa normativa trata de identificar lo que el gobierno debera hacer. Por qu divergen los economistas y los polticos sobre lo que se debera hacer? Los economistas, las autoridades y los ciudadanos divergen con frecuencia sobre las polticas econmicas. Aunque las causas de esas divergencias son muchas, una causa frecuente es que, en muchos casos, no se diferencia correctamente cundo nos situamos en el campo de la economa positiva y cundo en el de la normativa. En muchos casos esas divergencias tienen mucho que ver con los aspectos normativos. Al contemplar la amplitud que ha alcanzado la intervencin del Estado en las economas de nuestras sociedades, muchos ciudadanos

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pensaran que se ha ido demasiado lejos y que el Estado est ahogando la libertad econmica de los individuos. Otros, por el contrario, pensarn que el Estado interviene demasiado poco y que sera necesario fortalecer su papel en algunos campos para asegurar objetivos, como la igualdad de oportunidades o la desaparicin de la pobreza. En ambos casos, esas opiniones sobre el papel del Estado y la mezcla adecuada de sector pblico y sector privado dependen de una serie de juicios de valor no econmicos y de las preferencias de los ciudadanos y de las autoridades por los bienes pblicos o privados. Los cambios a lo largo del tiempo en los juicios de valor y en las preferencias hacen que la combinacin deseada de sector pblico y actividades privadas cambie continuamente, mostrando oscilaciones pendulares acentuadas entre fases donde la mayora de la poblacin se inclina por una mayor participacin del sector pblico u otras fases donde la preferencia se inclina bruscamente hacia los bienes privados. Es, precisamente, el hecho que las economas tengan que definir constantemente las fronteras adecuadas entre el Estado y el mercado, lo que hace que el estudio de los ciclos de la poltica econmica sea tan importante e interesante.

HECHOS ESTILIZADOS
Este curso de introduccin a la Poltica econmica no nos llevar hacia las complejidades de la investigacin sobre cmo y por qu las Polticas econmicas son como son. Este es un terreno en el que la Poltica econmica ha hecho pasos de gigante en los ltimos aos de la mano de la llamada nueva economa poltica. Se trata de una lnea de investigacin nacida de las aportaciones de los economistas que empezaron a estudiar las instituciones (la llamada Economa institucional) y de las aportaciones de los economistas que aplicaron el anlisis econmico para estudiar la Poltica y a los polticos, los burcratas, los votantes, los medios de comunicacin, etc. (la llamada Economa de la Poltica). A pesar del creciente inters de la investigacin en Poltica econmica, en es un curso introductorio cuyo objetivo es ensear por qu las actuaciones de los gobiernos distan tanto de las prescripciones de los economistas. Para ello, analizaremos de forma comparativa cules son los objetivos econmicos y sociales de los gobiernos de los diferentes pases del mundo, en especial de los gobiernos elegidos democrticamente. Y tambin, cules son las actuaciones instrumentales y las actuaciones sectoriales que llevan a cabo los gobiernos para alcanzar sus objetivos. Nos centraremos sobre todo en destacar unos hechos estilizados que ilustran cules son las oportunidades y las limitaciones que cada pas ofrece para la experimentacin con diversos paquetes de polticas econmicas. El curso se divide en tres partes. En la primera definimos el instrumental conceptual bsico para abordar el estudio de las polticas econmicas, y mostramos los hechos estilizados sobre las diferencias de los grandes rasgos de las polticas econmicas entre pases. En la segunda y tercera parte, discutimos los objetivos y los instrumentos de distintas polticas microeconmicas, de eficiencia primero y de equidad segundo. Dejamos para la asignatura Poltica Econmica 2 (Internacional) la discusin de las polticas macroeconmica, y para la asignatura Poltica Econmica 3 (de Espaa y de la UE) la discusin de las polticas econmicas en Espaa y la UE. De forma resumida, los hechos estilizados que se pueden extraer de la evidencia en relacin a la poltica econmica son los siguientes: Todas las sociedades, para decidir qu bienes y servicios se producen, quin los produce y cmo se distribuyen utilizan dos mecanismos o instituciones bsicas: el mercado y el Estado Mercado y Estado no son mecanismos rivales y excluyentes de asignacin de recursos, sino complementarios. El objetivo de esta asignatura es comprender cmo los mercados pueden ayudar al Estado a funcionar mejor y cmo el Estado puede, a travs de sus polticas, ayudar a un mejor funcionamiento de los mercados. Los mercados normalmente constituyen un buen mecanismo para organizar la actividad econmica y para decidir qu bienes y servicios producir y cmo distribuirlos.

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El Estado puede, a veces, mejorar los resultados del mercado, especialmente en aquellas situaciones en que existen circunstancias en la vida econmica que hacen que los mercados no sean eficientes (fallos del mercado). Las decisiones del Estado influyen en la conducta econmica de los agentes (consumidores, ahorradores, inversores y productores) y en el funcionamiento de los mercados. El sentido de esa influencia no est determinada a priori, depende de cmo las polticas pblicas afecten a los incentivos de los agentes y al funcionamiento de los mercados. Las decisiones pblicas se toman a travs de mecanismos diferentes que los que se utilizan en las decisiones del mercado. En las decisiones tomadas a travs del Estado influyen muchos actores que tienen incentivos diferentes y, a veces, contradictorios. Esto puede hacer que las polticas respondan ms a los intereses particulares de algunos grupos que a los intereses generales de la sociedad. A la hora de tomar decisiones, la sociedad, lo mismo que los individuos, se enfrenta a disyuntivas inevitables. No es posible, a corto plazo, aumentar la cantidad de bienes pblicos que se quiere consumir si no se est dispuesto a renunciar a una cantidad determinada de bienes privados. Esas disyuntivas implican un coste de oportunidad de toda decisin pblica. El coste de una cosa es aquello a lo que hay que renunciar para conseguir otra. Una de las principales disyuntivas a corto plazo es la que se plantea entre la eficiencia con que funcionan los mercados y la equidad en la distribucin de la renta. Toda poltica genera, a corto plazo, costes y beneficios en trminos de ganadores y perdedores. El objetivo de las polticas debe ser intentar conseguir que alguien mejore sin que nadie empeore (mejoras paretianas) o, al menos, que la mejora de bienestar que logran los ganadores sea superior a la disminucin de bienestar de los perdedores (aumento neto del bienestar social).

EL PAPEL DE LOS MERCADOS Y LOS GOBIERNOS EN LA ECONOMA

Toda sociedad, sea cual sea su forma de organizacin poltica, se enfrenta continuamente a tres grandes decisiones econmicas: Qu bienes hay que producir y en qu cantidad Quin los va a producir Cmo se distribuirn Consideremos el caso de los automviles o el de la defensa nacional. Cuntos coches se van a producir y vender este ao? Cunta defensa? Cmo produciremos esos bienes? A travs de empresas privadas o de empresas pblicas? Cmo se distribuirn entre los ciudadanos?, Se distribuirn de forma gratuita o, por el contrario, se cobrar por ello y, por lo tanto, slo podrn disfrutar de esos bienes las personas que estn dispuestas a pagar esas cantidades? Para tomar decisiones relativas a estas cuestiones las sociedades en que vivimos utilizan dos mecanismos bsicos: el mercado y el Estado.

DECISIONES DEL MERCADO Y DECISIONES DEL ESTADO

Tomemos el caso de los automviles. El nmero de coches que se producirn y vendern es el resultado de la interaccin entre las decisiones individuales y voluntarias de los consumidores y productores de automviles. Por el contrario, las decisiones relativas a cunta defensa producir, quin la va a producir y cmo distribuirla no son el resultado de decisiones individuales y voluntarias de productores y consumidores, sino que es el Estado, a travs del Gobierno y del Parlamento quien determina la cantidad de recursos que se dedicarn este ao para la produccin de bienes y servicios relacionados con la defensa, si los van a producir las empresas pblicas o se compraran al sector privado, y tambin es el Estado quien decide cmo se distribuirn. Se trata en todos los casos de decisiones pblicas no voluntarias tomadas a travs del Estado.

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Esos dos ejemplos nos permiten ver que algunas actividades son realizadas preferentemente por el mercado y otras por el Estado. Las actividades que se realizan dentro de los mercados son el resultado de decisiones individuales voluntarias, llevadas a cabo por productores y compradores de forma descentralizada. Por el contrario las actividades que realiza el Estado son el resultado de decisiones pblicas no voluntarias que incorporan una cierto grado de centralizacin derivada de la organizacin jerarquizada del Estado. Mercado y Estado utilizan diferentes indicadores para tomar decisiones. Los precios son el indicador bsico que utilizan los agentes -ya sean empresas o individuos- que toman decisiones a travs del mercado. Las decisiones de mercado son decisiones descentralizadas. Nadie dice de forma jerrquica qu hay que comprar y en qu cantidad. Los compradores, de forma individual y voluntaria, viendo los precios existentes (o futuros) compran ms o menos de un determinado bien. Y los productores actan de la misma forma. Sin embargo, las decisiones que se toman a travs del Estado no son descentralizadas, sino que estn sujetas a algn tipo de jerarqua derivada de la organizacin poltica del Estado. En una sociedad democrtica, en la que la permanencia de los polticos en el poder est sometida a que ganen las elecciones, las decisiones pblicas estn determinadas fundamentalmente por los votos. Los votos que pueden lograr los decisores pblicos con sus polticas son los indicadores bsicos para las decisiones pblicas. An cuando las decisiones del mercado son individuales y voluntarias, el Estado puede influir de muchas formas en esas decisiones. Tomando, de nuevo, el ejemplo de los automviles, el Estado puede poner en marcha un plan de subvenciones para la renovacin del parque automovilstico que fomente la compra de coches nuevos mediante la reduccin de su precio. Puede tambin conceder subvenciones a los productores con el mismo resultado final. Por el contrario, puede imponer condiciones ms exigentes que hagan que los automviles sean ms seguros y menos contaminantes, pero aumentando en este caso los precios. Como vemos, an cuando estas decisiones son fundamentalmente privadas y voluntarias, el Gobierno puede influir de muchas formas en ellas. Por otro lado, las decisiones pblicas pueden tomarse utilizando tambin mecanismos de mercado. El Estado puede decidir que va a suministrar defensa nacional o sanidad gratuita para todos los ciudadanos, pero puede utilizar al mercado para comprar a empresas privadas esos bienes, sin tener que producirlo el mismo a travs de empresas pblicas o de los rganos de la administracin pblica. Estos ejemplos nos permiten ver que mercado y Estado no son mecanismos rivales y excluyentes, sino que son compatibles y complementarios. Uno de los objetivos de esta asignatura es estudiar cmo podemos utilizar al Estado para que el mercado funcione ms eficientemente y cmo podemos utilizar mecanismos de mercado para hacer que el Estado funcione mejor.

DE NO

EL TERCER SECTOR: ASIGNACIN ESTADO.

DE RECURSOS MEDIANTE ORGANIZACIONES SOCIALES DE NO MERCADO Y

La combinacin entre decisiones voluntarias de mercado y decisiones colectivas no voluntarias es una buena aproximacin a cmo se toman decisiones en una economa mixta, pero no refleja fielmente la realidad de cmo se asignan recursos en nuestras sociedades. En las sociedades actuales el bienestar de la gente incluye un tercer grupo de decisiones econmicas que se toman en el seno de instituciones como la familia, las asociaciones de cooperacin vecinal y de una multitud de organizaciones no gubernamentales (ONGs), cuya pertenencia a ellas es voluntaria, que, en sentido amplio, podemos llamar tercer sector. Las familias y las ONGs toman decisiones voluntarias de no-mercado, que combinan elementos propios de las decisiones de mercado y de las decisiones del Estado. Por un lado, comparten con el mercado que sus decisiones son voluntarias. Por otro lado, comparten con el Estado que sus decisiones son de no-mercado, es decir, no implican la utilizacin de precios para las transacciones que llevan a cabo, no persiguen fines de lucro, e incorporan una cierta centralizacin, derivada de los elementos de jerarqua que existen tanto en la organizacin familiar como en el Estado.

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Mecanismos de asignacin de recursos en la economa

Dentro de la organizacin familiar se llevan a cabo actividades de contenido econmico como el trabajo domstico, el cuidado de nios o el cuidado de ancianos. Tradicionalmente, este tipo de servicios acostumbraban a ser producidos dentro de la familia, dependiendo de la distribucin de roles existente dentro de cada sociedad. Sin embargo, algunos de estos servicios tambin pueden ser comprados con dinero en el mercado o ser suministrados directamente por el Estado. De hecho, una parte del crecimiento del Estado, en las sociedades occidentales desarrolladas se debe a que el Estado se ha ido responsabilizando de la provisin de servicios de uso personal que antes eran suministrados por las familias: guarderas, residencias de ancianos, etc. Algunos economistas sealan que la tendencia del sector pblico a monetizar este tipo de actividades est provocando dos tipos de fenmenos nocivos. Por un lado, est sustrayendo complejidad y riqueza a la vida social y econmica de nuestras sociedades al reducir el rea de transacciones voluntarias de no-mercado. Por otro lado, est encareciendo muchos de esos servicios. Para algunas personas, estos dos fenmenos estn relacionados con problemas de las sociedades actuales, como son el abandono de los mayores por parte de sus hijos. Por qu consideran algunas personas que el cuidado de los mayores es una responsabilidad del Estado? Podemos pensar que hay un contrato social implcito entre los hijos y los padres. stos cuidan y dan educacin a sus hijos cuando no pueden valerse por s mismos, los cuales, a cambio, cuidarn de sus padres cuando no puedan, tampoco, valerse por s mismos. Este contrato social se ha roto en muchas sociedades avanzadas. Cuando esos servicios se llevan a cabo dentro de las familias, el valor de esas actividades no se contabiliza en el Producto Interior (PIB); pero si esos mismos servicios son suministrados por el Estado o por el sector privado s que se contabilizan. Otro tipo de organizaciones voluntarias privadas de no-mercado distintas de la familia son las organizaciones no gubernamentales (ONGs), como Critas, Intermn, Cruz Roja, Greenpeace o las organizaciones de consumidores. Estas instituciones tienen una importancia creciente como mecanismos que asignan recursos. Las decisiones tomadas dentro de estas organizaciones comparten un rasgo comn con las decisiones de mercado, en cuanto sus decisiones son transacciones voluntarias, pero se diferencian del mercado en que no implican un intercambio directo de bienes y servicios por dinero y que no persiguen fines de lucro, como s ocurre en el mercado. Por otro lado, se diferencian de las decisiones del Estado en cuanto que los ingresos que las ONGs obtienen de los ciudadanos no son coactivos sino voluntarios y se dedican a desarrollar actividades especficas (ingresos finalistas), mientras que los ingresos que obtiene el Estado son ingresos coactivos y no finalistas. An cuando el tercer sector, formado por las familias y otras organizaciones sociales (ONGs, etc.), tiene una importancia creciente como mecanismo de asignacin de recursos, el mercado y el Estado constituyen las dos organizaciones bsicas para la asignacin de recursos en las economas mixtas.

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LAS CAMBIANTES FRONTERAS ENTRE EL MERCADO Y EL ESTADO

Cul es la mezcla o equilibrio ptimo entre mercado y Estado en una economa? sta es una de las cuestiones que mayor inters y apasionamiento provoca en nuestras sociedades, tanto entre los economistas, como entre los polticos o en la opinin pblica. No hay, sin embargo, una respuesta nica. Este equilibrio vara a lo largo del tiempo sin que sepamos bien cules son sus causas. En el siglo XVIII dominaba la doctrina mercantilista, que atribua un papel importante al Estado en la economa. A finales de ese siglo, un nuevo modelo de desarrollo econmico ligado al comercio y a la industria y a la publicacin en 1776 de la obra de A. Smith -para muchos el padre de la ciencia econmica modernaintrodujo una tendencia favorable al mercado y un retroceso del papel del Estado. Esa tendencia se consolid en el siglo XIX y tuvo en el liberalismo la doctrina econmica que justificaba esa poltica. A finales del siglo XIX comienza a verse con claridad que la libertad econmica y las polticas propiciadas por el liberalismo econmico no beneficiaban a todos por igual. Van apareciendo doctrinas, contrarias al mercado y al liberalismo. Unas buscaban la solucin en la intervencin del Estado, otras en el cooperativismo. Surge tambin un conflicto abierto entre las nuevas organizaciones obreras y el sistema capitalista. La creciente desigualdad en la distribucin de la renta y la gran crisis econmica de los aos treinta del siglo XX provocaron el descrdito social y poltico de la doctrina liberal y del mercado como mecanismo de asignacin de recursos. Paralelamente, se fue generalizando la intervencin del Estado en la economa. El keynesianismo (como doctrina derivada de la obra de John Maynard Keynes) vino a defender el papel del Estado para la estabilizacin de la economa y la salida a la crisis. Por otro lado, la sntesis neoclsica desarrollada, entre otros economistas, por Paul Samuelson fue poniendo de manifiesto los fallos del mercado en la asignacin de recursos. Esto dio lugar a la aparicin de un intervencionismo regulador sobre los mercados. Las intervenciones buscaban, en unos casos, mejorar el funcionamiento del mercado y, en otros, sustituirlo por el Estado (empresas pblicas). Por ltimo, en esos mismos aos de postguerra, surgi una fuerte intervencin del Estado orientada a buscar una mayor igualdad en la redistribucin de la renta a travs de programas de impuestos progresivos sobre la renta y programas de gasto social, como los seguros de desempleo, seguros de enfermedad y seguros de pensiones. Esos programas redistributivos, diseados por Lord Beveridge en el Reino Unido, inmediatamente despus de la segunda Guerra Mundial, fueron el origen inmediato del Estado del Bienestar. Estabilizacin, asignacin y redistribucin se transformaron en los tres grandes objetivos perseguidos por la intervencin del Estado durante los aos 50s, 60s y 70s del siglo XX. El Estado del Bienestar fue el resultado de una especie de armisticio social entre los sindicatos y los partidos de izquierda, por un lado, y el sistema capitalista y la burguesa, por otro. Los sindicatos dejaron de considerar al capitalismo como su enemigo irreconciliable y aceptaron al mercado como mecanismo de asignacin eficiente de recursos. A cambio, el capitalismo reconoca y apoyaba la intervencin del Estado para lograr una mayor igualdad social en el reparto de la renta y el bienestar que produca el mercado. Pareca como si se hubiese logrado un equilibrio perfecto en la mezcla entre el mercado y Estado. Y, respondiendo a ese equilibrio, la economa y el bienestar social crecieron de una forma importante durante las dcadas de los sesenta y setenta. Pero este equilibrio se rompi de nuevo a finales de los aos setenta. La crisis econmica de finales de esa dcada trajo consigo una alteracin en el equilibrio entre Estado y mercado. Se produjo un redescubrimiento del papel del mercado y un retroceso del papel del Estado en la economa. Manifestaciones de esa nueva frontera entre el mercado y el Estado son las polticas de desregulacin y privatizacin llevadas a cabo en las dos ltimas dcadas en la mayora de pases de todo el mundo. En los aos ochenta y noventa del siglo XX hemos asistido a la configuracin de un nuevo equilibrio entre el sector pblico y el mercado, claramente favorable a ste ltimo. Volver en el futuro a modificarse esas fronteras entre el mercado y el Estado? Para algunos economistas la fase favorable al mercado se est acabando y en los prximos aos los problemas de desigualdad creciente presionarn en favor, de nuevo, de la intervencin del Estado. En cualquier caso, esta pequea historia de las relaciones entre mercado y Estado desde el siglo XVIII hasta la actualidad nos permite ver que las fronteras entre el mercado y el Estado son cambiantes y que no existe un equilibrio ptimo inalterable a lo largo del tiempo entre el sector privado y el sector pblico dentro de las economas mixtas.

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LOS CICLOS DE LA

POLTICA PBLICA

Cmo podramos explicar este continuo zig-zag en la combinacin entre mercado y Estado? Existen muchas explicaciones. Unas parecen historias de buenos y malos, en las que los papeles que asumen el mercado y el Estado dependen de la ideologa de cada cual. Para unos, el mercado es como un santo y el estado como la encarnacin de la perversidad; y para otros todo lo contrario. Para unos, la intervencin pblica es necesaria porque el mercado falla en la correcta asignacin y distribucin de los recursos. Para otros esos fallos del mercado, cuando existen, no se solucionarn con la intervencin pblica porque, segn estos economistas, los fallos del Estado son de mayor magnitud que los fallos del mercado Una explicacin atractiva de este zig-zag entre mercado y Estado es la ofrecida por Albert O. Hirschman. Para este economista, los cambios de gustos en cuanto a la preferencia por el mercado o el Estado y la percepcin de excesos cometidos en la utilizacin de uno u otro instrumento fuerzan a la reconsideracin peridica de la mezcla entre sector privado y sector pblico. Si durante un perodo largo de tiempo ha habido una preferencia por el uso del Estado, es muy probable que aparezcan vicios, inercias e ineficiencias cada vez ms perceptibles para los economistas, las autoridades y la opinin pblica que lleven a la consideracin de que se han cometido excesos en el uso de ese instrumento. Surgirn de esa forma fuerzas orientadas a limitar el uso del Estado y a dar un mayor papel al mercado. Lo mismo ocurrir cuando vengamos de un perodo en el que haya sido el mercado el instrumento manejado de forma preferente. Surgen, de esa forma, ciclos de la intervencin pblica. Esta explicacin ha sido utilizada por especialistas en ciencia poltica, como J. R. Schelinger, para explicar los ciclos de la poltica norteamericana, y por economistas, como J. Stiglitz, para explicar las polticas de desregulacin y privatizacin de las ltimas dcadas. Para Stiglitz, el anlisis de Hirschman proporciona un argumento especfico para la desregulacin y la privatizacin de empresas pblicas: no se trata de que una privatizacin determinada sea necesariamente mejor que la regulacin o una empresa pblica, sino de que el proceso de cambio tiene efectos beneficiosos en s mismo, al permitir mejorar la eficiencia econmica.

EN QU SE DIFERENCIA EL ESTADO COMO ORGANIZACIN ECONMICA DEL RESTO DE ORGANIZACIONES ECONMICAS?

Cundo ser ms adecuado utilizar el mercado y cundo el Estado, o cundo una mezcla de ambos, para resolver un determinado problema econmico? Para responder a esta cuestin tenemos que conocer como funciona, desde el punto de vista econmico, el mercado y el Estado; es decir, conocer las ventajas y desventajas del mercado y el Estado a la hora de resolver problemas econmicos. Para ello, es importante identificar las diferencias de fondo entre las decisiones tomadas en el Estado y las decisiones tomadas en el mercado. Existen tres caractersticas o propiedades del Estado que le diferencian del mercado y que le otorgan ciertas ventajas a la hora de resolver algunos problemas econmicos que el mercado no resuelve bien. Esas propiedades del Estado son: Incidencia general de sus decisiones Capacidad coercitiva para obligar a que se cumplan sus decisiones Legitimacin indirecta de los que toman decisiones en el Estado La capacidad de incidencia general que tienen las decisiones del Estado implica que afectan a todos los ciudadanos, sin que, en muchos casos, stos puedan evitar esa incidencia. Ejemplos de esa propiedad son los impuestos o la obligacin de llevar casco si se conduce una moto. No ocurre lo mismo con las decisiones privadas. Esta propiedad de las decisiones pblicas la hace muy til para resolver algunos problemas que no se pueden resolver a travs del mercado. Pensemos en los seguros de automviles. Es evidente que el hecho que todos los vehculos cuenten con un seguro

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de daos a terceros es un bien econmico que conviene que exista. Sera posible para las empresas privadas de seguros obligar a todos los automovilistas que se aseguren?. No. Sin embargo, el Estado s puede hacerlo. Por lo tanto, es conveniente que, en este caso, el Estado intervenga en esta actividad para asegurar que todos los vehculos tengan contratado ese bien que es el seguro de riesgos a terceros. Ahora bien, que el Estado garantice la provisin de ese bien, no significa que sea el mismo el que se dedique a la produccin del mismo mediante una empresa pblica de seguros. El Estado ha de garantizar que existe y se consume el bien seguro, pero su produccin puede ser llevada a cabo de forma ms eficiente por el sector privado. En segundo lugar, el Estado tiene capacidad de obligar a que llevemos a cabo ciertas actividades o conductas econmicas que probablemente no haramos si no existiese esa obligacin. Un ejemplo de esta capacidad de obligar es el servicio militar obligatorio. Esa propiedad de obligar se basa en la capacidad legal de coaccin que tiene el Estado y que no tiene el mercado. Probablemente si el Estado no tuviese esa capacidad legal de coercin, y no dispusiese de organismos (polica, jueces y crceles) para imponerla, muchos ciudadanos se negaran a cumplir sus decisiones. Esta propiedad del Estado es importante a la hora de llevar a cabo actividades econmicas muy importantes para el crecimiento que, por s slo, el mercado no podra. Pensemos en la construccin de una carretera. Si una empresa privada quisiera hacerla por su cuenta se encontrara con grandes dificultades al tener que pactar con cada uno de los propietarios de los terrenos por dnde va a pasar la carretera. Pero el Estado tiene el poder para expropiar esas tierras por motivos de utilidad pblica y establecer una compensacin justa por ellas, reduciendo considerablemente, de esa forma, los costes administrativos de construir la carretera. Esta capacidad de incidencia general y de obligar constituyen una ventaja a favor del Estado a la hora de resolver algunos problemas econmicos. Pero hay que tener en cuenta que puede ser tambin una fuente de decisiones no ptimas, cosa que no ocurre con las decisiones tomadas en el mercado. Por el hecho de ser voluntarias, las decisiones del mercado son, por definicin, decisiones ptimas o paretianas (en honor al economista Wifredo Pareto que seal que una decisin es ptima cuando mejora el bienestar de, al menos, una persona sin que empeore el de ninguna otra). Si un individuo decide comprar un coche y, otro, venderlo significa que, para ambos, esa transaccin es beneficiosa, es decir, mejora su bienestar; de lo contrario no lo haran. Esto no siempre ocurre con las decisiones pblicas. Cuando el Estado decide aumentar los impuestos esa decisin es vinculante para todos los ciudadanos. La naturaleza no voluntaria de esa transaccin puede dar lugar a decisiones no ptimas en la medida que algunas personas pueden estar en peores condiciones a como estaban antes de aumentar impuestos. Es decir, ha empeorado su bienestar. Cuando esto ocurre los economistas decimos que esa es una decisin no ptima. Hay otra diferencia entre el mercado y el Estado, derivada de las propiedades de incidencia general y de la capacidad de obligar que tiene el Estado. En el mercado existe la opcin de salir, es decir de no aceptar una transaccin cuando al comprador no le interesan las condiciones o los precios que pone el vendedor. Cuando voy a un supermercado y no me gusta como me tratan puedo optar por ir a otro, es decir optar por la salida. Esa opcin de salir no existe en el Estado. De nuevo, esta diferencia est basada en la voluntariedad de las decisiones privadas frente a la obligatoriedad de las pblicas. La opcin de salir es equivalente a la existencia de competencia. Donde hay competencia entre proveedores el consumidor puede optar por abandonar a uno para pasar a otro. Esto no ocurre normalmente con el Estado que acta, en muchos casos, como proveedor monopolista. Esta diferencia ser importante a la hora de plantear los mecanismos a travs de los cuales podemos intentar mejorar el funcionamiento del sector privado y del sector pblico. La tercera caracterstica distintiva del Estado frente al mercado es la diferente legitimidad de que estn revestidas las decisiones de uno y otro. Las decisiones del presidente de una empresa privada tienen una legitimidad directa, en el sentido de que su capacidad para tomar decisiones procede directamente de que l es el propietario o de que ha sido nombrado por los accionistas de la empresa, que le controlan de forma directa a travs del Consejo de Administracin de la empresa. Por el contrario, las decisiones que se toman en el sector pblico tienen legitimidad indirecta. Las decisiones

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del presidente de una empresa pblica estn legitimadas por el Ministro que le nombr, pero ste, a su vez, ha sido designado por el Presidente del Gobierno, que, a su vez, ha sido elegido por el Parlamento, cuyos miembros han sido elegidos por los ciudadanos que son la fuente ltima de legitimidad de las decisiones pblicas, pero que tienen escasa capacidad de control sobre ellas, al contrario de lo que ocurre con las decisiones tomadas en el sector privado. Esta diferente legitimidad de los que toman decisiones en el sector pblico y en el sector privado tiene consecuencias importantes sobre la eficiencia de esas decisiones, en la medida en que puede afectar de forma determinante a los incentivos que tienen los gestores pblicos y los gestores privados para actuar eficientemente en beneficio de los que los han elegido. Al estudiar la produccin pblica y el comportamiento de los funcionarios y directivos de las empresas pblicas frente al de las empresas privadas tendremos que tener muy en cuenta las consecuencias de esta diferente legitimidad. Estos tres rasgos o propiedades de las decisiones pblicas son el origen de las ventajas y desventajas del Estado frente al mercado y las tendremos que tener en cuenta a la hora de decidir si debe ser el Estado o el sector privado quien resuelva, segn qu problemas econmicos se le presenten a la sociedad en cada momento.

ESTADO Incidencia general PROPIEDADES DE LAS DECISIONES Poder coercitivo Legitimidad indirecta No existe opcin salida MECANISMOS DE INFORMACIN UTILIZADOS PARA TOMAR DECISIONES MOTIVACIONES PARA LA TOMA DE DECISIONES

MERCADO Incidencia restringida No poder coercitivo Legitimidad directa Existe opcin de salir

Sistema electoral (votos)

Sistema de precios libres

Cobertura de necesidades sociales Bsqueda del beneficio privado y proteccin de bienes no mercado Decisiones pblicas Decisiones privadas Decisiones voluntarias Decisiones ptimas o paretianas

NATURALEZA DE LAS DECISIONES

Decisiones obligatorias Posibilidad de decisiones no-ptimas

QU O QUIN

FORMA EL

ESTADO COMO ORGANIZACIN ECONMICA?

Hasta ahora nos hemos referido al Estado pero no hemos dicho nada acerca de qu o quin forma el Estado. Todos tenemos una cierta idea de qu instituciones forman el Estado. Pero en muchas ocasiones la frontera entre lo que es Estado y lo que es sector privado es bastante incierta y ambigua. El Ministerio de Defensa o la Generalitat de Catalunya no hay duda que forman parte del Estado. Pero, y la empresa pblica Iberia o la Corporaci Catalana de Rdio i Televisi (CCRT)? Una forma de responder a esa cuestin es utilizar las propiedades que acabamos de ver en relacin a las decisiones del Estado. Todas aquellas instituciones u organismos pblicos econmicos cuyas decisiones gocen de las propiedades de incidencia general y capacidad de obligar formarn parte del Estado como organizacin econmica. Desde este punto de vista el Banco de Espaa es indudablemente Estado. Sus decisiones tienen incidencia general, estn revestidas de capacidad coactiva y la legitimidad de sus directivos procede del Gobierno (o del Parlamento). Pero no es ese el caso de la empresa Iberia o de la CCRT. Aun cuando el propietario es el Estado o la Generalitat, las decisiones de esas empresas no tienen incidencia general sobre todos los ciudadanos, ni capacidad para obligar a volar con Iberia o para ver obligatoriamente TV3.

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LMITES AL PODER DE OBLIGAR DEL ESTADO EN UNA SOCIEDAD DEMOCRTICA

La capacidad de incidencia general y, de forma particular, la capacidad de obligar que tiene el Estado no es tan amplia y general como hemos afirmado hasta ahora. En una sociedad democrtica el poder del Estado se encuentra limitado por diferentes motivos: La experiencia demuestra que en las sociedades democrticas -y en algn sentido tambin en las no democrticas- el cumplimiento de las decisiones pblicas depende, en gran parte, de la obediencia voluntaria. Por eso es muy importante que los ciudadanos tengan un sentimiento de legitimidad de las decisiones pblicas para que sean cumplidas. La gente puede aceptar leyes con las que no est de acuerdo, siempre que crea en la legitimidad de los procesos de decisin que se han usado para aprobarlas. Es difcil para un Estado democrtico imponer el cumplimiento de una norma que la gente considera ilegtima o abusiva, aun cuando sea legal. Esto es lo que probablemente ha ocurrido con la prctica generalizada de la objecin y el servicio militar obligatorio en Espaa. Y puede ocurrir con los impuestos, cuando los ciudadanos consideran que son abusivos. El sentimiento de legitimidad constituye un lmite muy importante al poder de coaccin legal del Estado democrtico. Frente a la idea del poder de obligar que tiene el Estado, algunos economistas y politlogos contemplan el Estado como una organizacin voluntaria y contractual. Esta concepcin del Estado, si fuese ampliamente aceptada, impondra lmites ms estrictos a la accin pblica. As, la poltica fiscal o la poltica de redistribucin de la renta se encontraran muy limitadas por la necesidad de aceptacin voluntaria por parte de todos los ciudadanos. Esta corriente, que ha tenido cierto xito en EE.UU., viene a sostener que en un estado de anarqua nadie estara peor que con el Estado. Es difcil pensar que esto pudiese ser as. Lo ms probable sera que se produjese una cada en los niveles de bienestar de todos los ciudadanos. Existe tambin una lnea de pensamiento que defiende que la existencia de competencia entre Gobiernos (nacionales, regionales o locales) convierte en relativo el poder de coaccin del Estado y su capacidad de incidencia general. Si aceptamos este supuesto, la competencia entre gobiernos limitara la capacidad de accin del Estado, en la medida en que un Gobierno que llevase la imposicin o la redistribucin de la renta ms all de lo admitido por los ciudadanos se encontrara con que muchos de stos haran uso de la opcin de salida y emigraran a otros Estados (Comunidades Autnomas o Ayuntamientos) donde la presin impositiva y las actividades redistributivas sean menores. Existe alguna evidencia de que esto ocurre en alguna medida en la actualidad. Los procesos de descentralizacin poltica hacia gobiernos subcentrales (Comunidades Autnomas y Ayuntamientos) y hacia gobiernos supranacionales (la Unin Europea) implican una cierta estructura federal del Estado que introduce algn grado de competencia entre sus diferentes partes. Esta competencia entre diferentes niveles de gobierno introduce, asimismo, competencia entre polticas y ampla la posibilidad de salida de los ciudadanos. As, cuando no hace mucho el gobierno alemn intent introducir un impuesto sobre las rentas del capital mobiliario se encontr con una fuga masiva de capitales hacia Suiza y otros pases del rea. El Gobierno alemn se vio obligado a suprimir ese impuesto. Las migraciones masivas desde un pas a otros pueden ser vistas tambin como una manifestacin de descontento y de desafeccin poltica. De ah que, como ha sealado Albert Hirschman, los dictadores son, por lo general, poco proclives a favorecer la salida de los ciudadanos descontentos, porque como deca V. Lenin, la emigracin es una forma de votar con los pies. Es decir, de mostrar el descontento. De este modo, cuando ms adelante nos planteemos como mejorar el funcionamiento del Estado como organizacin econmica, la introduccin de competencia entre sus diferentes organismos ser una posibilidad a contemplar. Pero an admitiendo que, en algn grado, el supuesto de competencia entre Estados es vlido, es menos creble que el de la competencia entre empresas. Hemos dicho que las decisiones pblicas estn dotadas de un elemento de compulsin u obligatoriedad que no tienen las decisiones privadas. Pero ahora hay que matizar esta afirmacin. Existe tambin un elemento de compulsin u obligatoriedad en las transacciones privadas una vez aceptadas voluntariamente. La decisin de comprar un automvil y pagarlo mediante letras aplazadas es una decisin voluntaria, pero una vez aceptada estamos obligados a hacer frente a los pagos derivados de ese contrato privado. De lo contrario, la otra parte puede denunciar ese incumplimiento y pedir el uso de los poderes coercitivos del Estado (jueces, polica y crceles) para obligarnos a cumplir lo pactado. De hecho, algunos economistas consideran que la principal funcin del Estado es hacer cumplir los contratos privados.

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En una sociedad democrtica y de derecho, los cuatro motivos que acabamos de sealar constituyen restricciones importantes a la capacidad de incidencia general y al poder de obligar de la que estn revestidas las decisiones pblicas. Esas restricciones hacen que las diferencias entre las decisiones del Estado y las del mercado sean ms relativas.

QU ES EL ESTADO?
Conocemos ya algunas propiedades de las decisiones del Estado como organizacin econmica, pero no sabemos an que es lo que hace el Estado, ni tenemos una definicin econmica de sus actividades. Y sin una buena definicin del objeto de estudio no podemos medirlo ni llegar a tener una buena teora que nos explique su conducta. Existen varios caminos para aproximarnos a una definicin de qu es o qu hace el Estado. Podramos hacerlo estudiando: Qu objetivos econmicos persigue, Qu recursos econmicos utiliza, De qu es propietario Cunto gasta, Qu controla, Qu produce, Cmo interviene en la economa. El criterio concreto a utilizar depende, bsicamente, de dos factores: 1) del objetivo que persigamos con nuestro estudio, y 2) de la mayor o menor facilidad para medir la variable utilizada en la definicin. Nosotros, en esta asignatura, vamos a utilizar una definicin del Estado como organizacin econmica que estar basada en las actividades econmicas que desarrolla el Estado. Pero conviene hacer un pequeo repaso de las ventajas e inconvenientes de los diferentes criterios de definicin. Qu objetivos persigue el Estado? Si nuestro inters es conocer los objetivos econmicos perseguidos por el Estado con sus actuaciones podramos usar la clasificacin de Richard Musgrave. Segn este autor las actividades del Estado estn relacionadas con tres grandes funciones en la economa: 1) Asignacin de recursos, 2) Redistribucin de la renta, y 3) Estabilizacin de la economa. Esta clasificacin parece sugerir que esas funciones son distintas y separables entre s. Pero en la economa real esas tres funciones se entremezclan y confunden. As, las subvenciones que el Estado da a los agricultores tienen, tanto la funcin de estabilizar los precios de los productos agrcolas, como la de llevar a cabo transferencias de renta hacia los agricultores para garantizarles una renta mnima. Esas dos funciones u objetivos son difcilmente separables. De ah que esta clasificacin no sea muy til para estudiar la conducta del Estado a la hora de hacer comparaciones internacionales. Qu recursos utiliza el Estado? Otra forma de definir y estudiar el Estado es fijarse en los recursos que utiliza: trabajo, capital, tierra y otros inputs materiales. Esta definicin tiene la ventaja que se relaciona de forma directa con la cuestin que ms interesa a los economistas: el estudio de la eficiencia en la utilizacin de los recursos productivos de una economa. Si tuvisemos esta informacin, podramos discutir en cada caso si es socialmente ms eficaz que esos recursos los utilice el Estado o el sector privado. As, en situaciones de crisis econmica y desempleo podra ser ms eficiente que el Estado aumentase el empleo pblico, siempre y cuando lo disminuyese una vez que la economa privada comenzara a crear ms empleo. Pero la evidencia emprica seala que esto segundo no ocurre, pudiendo hacer que aumente el coste de la mano de obra en las fases de recuperacin de la economa.

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Esta definicin tiene, adems, el inconveniente de que no existe una cuenta de capital del sector pblico que nos permita cuantificar la magnitud de los recursos que utiliza el Estado. No tenemos una estimacin del valor de los activos tangibles ni intangibles que utiliza el Estado (capital humano), ni del valor de reposicin (amortizaciones) de esos activos pblicos. Puede ocurrir que a lo largo del tiempo se produzca una prdida de valor capital sin que la sociedad sea consciente de esa prdida. As parece haber ocurrido en algunos pases desarrollados como UK, con la educacin. La prdida de valor del capital humano fue un objetivo clave en la campaa electoral que llev a Tony Blair a ganar las primeras elecciones en su primer mandato. Como antes lo haba sido en el caso de Bill Clinton Lo nico que sabemos del Estado son sus flujos o cuentas de tesorera, es decir, lo que ingresa por impuestos y otros gastos, y lo que gasta. Estas son las partidas que vienen consignadas en los Presupuestos Pblicos. Pero an en este terreno, la informacin no es completa, dado que no se hacen estimaciones sobre los compromisos a futuro del Estado, ya sea por pensiones, por avales o por responsabilidades derivadas de reclamaciones que se hacen contra el Estado, por responsabilidades civiles derivadas de sus actuaciones o la de sus funcionarios. De qu es propietario el Estado? Posiblemente constituye la mejor definicin legal o jurdica del Estado. Pero es irrelevante para muchos de los objetivos que persiguen los economistas. Slo cuando los activos que son propiedad del Estado tengan influencia en la asignacin de recursos, esta definicin ser til para los economistas. Cmo interviene el Estado en la economa? Otra forma de aproximarse a la definicin del Estado como organizacin econmica es a partir del estudio de las formas en que interviene en la economa. ste es el criterio que utilizaremos en esta asignatura para definir y estudiar al Estado. Ahora bien, como es imposible hacer una enumeracin exhaustiva de todas las actividades con contenido econmico que realiza el Estado, es necesario manejar algn criterio que permita describir de forma comprensiva los principales tipos de intervencin econmica del Estado. Una clasificacin de este tipo es la que viene recogida en el cuadro siguiente. Esta clasificacin tiene algunas ventajas importantes: Los instrumentos que utiliza el Estado son de naturaleza ms objetiva que los fines que persigue con sus actuaciones. Es una clasificacin que est vinculada directamente con la forma en que normalmente se mide el tamao del Estado Permite hacer comparaciones internacionales del tamao del Estado Permite ver con mayor claridad que tanto las intervenciones presupuestarias como las no presupuestarias tienen una clara finalidad redistributiva Clasificacin de las actividades del Estado utilizada por la OCDE: ACTIVIDADES PRESUPUESTARIAS 1 Gastos en personal 2 Gastos en bienes y servicios 3 Gastos en transferencias de renta y de capital 4 Ingresos de las Administraciones Pblicas ACTIVIDES NO PRESUPUESTARIAS 1 Empresas pblicas 2 Gastos fiscales 3 Prstamos y avales 4 Regulaciones 4.1 Regulacin de las actividades econmicas privadas 4.2 Regulacin del marco legal de la economa

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FORMAS DE INTERVENCIN DEL ESTADO EN LA ECONOMA

Dado que sta es la clasificacin que ms utilizaremos en este curso, vamos a comentar ms ampliamente el contenido y la influencia que sobre el sector privado (es decir, el significado microeconmico) tiene cada una de estas formas de intervencin, tanto las presupuestarias como las no presupuestarias.

INTERVENCIONES PRESUPUESTARIAS
Dentro de las intervenciones presupuestarias del Estado se incluyen todas aquellas actividades reales (es decir, las operaciones corrientes y de capital; pero no las operaciones financieras) del Estado que tienen reflejo contable en los Presupuestos Pblicos, tanto en el presupuesto de gastos como en el de ingresos. Si nos interesa saber cunto gasta el Estado o cuntos recursos financieros utiliza podemos conocerlo midiendo las partidas de gasto o ingreso que vienen recogidas en los Presupuestos. Esta forma de medir el tamao de las actividades presupuestarias del Estado permite hacer comparaciones internacionales, ya que, la mayor parte de pases, utiliza el sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas para registrar las actividades presupuestarias relacionadas con el gasto en bienes y servicios y con las transferencias corrientes y de capital. El gasto pblico total constituye el criterio internacional ms utilizado para medir y comparar el tamao del Estado. Los principales componentes del gasto pblico son los siguientes: Gasto en personal Gasto en bienes y servicios, Gasto en transferencias de renta y capital a las familias y a las empresas. Desde el lado de los ingresos, las principales actividades presupuestarias son: Ingresos fiscales, Cotizaciones a la Seguridad Social, Ingresos por precios y tasas cobrados por los bienes y servicios que suministra el Estado Ingresos financieros. Gastos en personal Esta partida recoge los sueldos y salarios que paga el sector pblico a sus empleados. Esta partida tiene ms significacin para la poltica macroeconmica que para la poltica microeconmica. A travs de la congelacin o la moderacin del crecimiento de los salarios pblicos, el Estado puede influir en el comportamiento de los salarios y los precios del sector privado y, por tanto, en la estabilidad macroeconmica. Desde el punto de vista microeconmico, esta partida tiene significacin en la medida en que determina la calidad del capital humano utilizado por el sector pblico. Mejores aptitudes y capacidades del personal al servicio del Estado mejoran la productividad de la economa. Gastos en bienes y servicios Incluye tanto los gastos ocasionados por la produccin directa de bienes y servicios por parte de las Administraciones Pblicas (enseanza, sanidad, justicia, cultura, carreteras, edicin del BOE), como la compra por parte del sector pblico al sector privado de bienes y servicios. Por lo tanto, el Estado aparece aqu en dos facetas: El Estado como productor de bienes y servicios no comercializables llevados a cabo en el mbito de las Administraciones Pblicas (AA.PP): educacin, sanidad, carreteras, etc. El Estado como consumidor y proveedor de bienes y servicios comprados al sector privado: aviones para el ejrcito, material escolar para equipar los centros educativos pblicos, servicios de recogida de basuras cuando los realiza una empresa privada, etc.

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En general, estas actividades de produccin o de compra de bienes y servicios por parte de las AA.PP. al sector privado se financian mediante impuestos, y se suministran gratuitamente o semigratuitamente a los ciudadanos. As ocurre en el caso de la sanidad pblica, la educacin o las carreteras. Interesa insistir que, en el caso de esos bienes y servicios, el Estado puede actuar de dos formas: Como productor directo de esos bienes y servicios. Como proveedor y financiador de esos bienes y servicios comprados al sector privado Desde el punto de vista de la gestin macro de la economa, el gasto pblico en bienes y servicios constituye el consumo pblico. Esta partida constituye una de las variables macroeconmicas importantes en manos del gobierno. Aumentando o disminuyendo esta partida los gobiernos pueden controlar la estabilidad de la economa. Desde el punto de vista microeconmico, que es el que nos interesa en esta asignatura, los bienes y servicios suministrados por el sector pblico influyen de forma importante en la productividad del sector privado. As, una buena educacin permite que el capital humano a disposicin del sector privado sea ms productivo y mejora la competitividad de la economa. Unas buenas infraestructuras de carreteras, ferrocarriles o de telecomunicaciones mejoran la productividad del sector privado y de la economa en su conjunto. Los economistas decimos que la produccin o provisin de este tipo de bienes o servicios por parte del sector pblico son intervenciones de no-mercado, en la medida en que el Estado no interviene aqu alterando los precios de los bienes y servicios producidos por el sector privado, sino sustituyendo al mercado mediante la provisin directa o la financiacin de esos bienes y servicios. El Estado, a travs de las Administraciones Pblicas (Ministerios, Comunidades Autnomas, Ayuntamientos u otros organismos pblicos) es un productor importante de bienes y servicios. Esta actividad plantea preguntas del tipo: es el Estado un productor eficiente? No sera mejor dejar su produccin al sector privado? Qu efectos tendra la produccin privada de esos bienes sobre la eficiencia y la equidad? Debera el Estado cobrar por esos bienes o debera suministrarlos gratuitamente? A este tipo de preguntas daremos respuesta en las lecciones de la parte II. Gastos en trasferencias de renta y capital A travs de esta actividad el Estado transfiere renta desde los presupuestos pblicos hacia las empresas y las familias. Estas transferencias de renta pueden ser, tanto para atender a las actividades de consumo de las familias o los gastos corrientes de las empresas, como para financiar inversiones. En el primer caso hablamos de transferencias corrientes, mientras que en el segundo hablamos de transferencias de capital. Mediante este tipo de intervencin el Estado acta, fundamentalmente, como un mecanismo redistribuidor de renta dentro de la sociedad. A travs de los impuestos obtiene rentas de unos ciudadanos para drsela a otros ciudadanos (o a los mismos) mediante transferencias directas de renta. Mediante esta actividad redistributiva el Estado puede influir, tanto sobre la produccin de las empresas privadas o pblicas, como sobre el aumento de la capacidad de consumo de las familias. Las transferencias de renta o de capital se pueden ver, por tanto, como una manifestacin especfica de la capacidad de consumo pblico. Desde el punto de vista microeconmico, esta forma de intervencin incide sobre la capacidad de consumo, ahorro e inversin de las familias y de las empresas. Las transferencias pueden contribuir a solventar problemas relacionados con la cobertura de ingresos de los individuos y las familias durante el ciclo vital o posibilitar el ejercicio de derechos sociales, como el acceso a la vivienda. De hecho, dentro de las transferencias corrientes, destacan por su importancia las transferencias corrientes a las familias (programas de desempleo y de pensiones de jubilacin) y las subvenciones y subsidios a las familias y a las empresas. Estas transferencias constituyen el ncleo fundamental de la actividad redistributiva del Estado.

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Ingresos de las Administraciones Pblicas. Las principales fuentes de ingresos del Estado son: Ingresos fiscales (impuestos sobre la renta de las personas fsicas, sobre beneficios de las sociedades, sobre el patrimonio y sobre el consumo) Cotizaciones a la seguridad social Ingresos por precios y tasas derivadas de la venta de bienes y servicios pblicos Ingresos financieros

INTERVENCIONES NO PRESUPUESTARIAS
El estudio de las actividades presupuestarias no nos permite tener una idea completa de la intervencin del Estado en la economa y de su tamao. El motivo es que los Gobiernos llevan a cabo otras muchas actividades que no quedan reflejadas en las cuentas pblicas. Por tanto, si nuestro inters es conocer el papel econmico del Estado, su tamao y sus efectos sobre el sector privado tenemos que intentar identificar y medir este tipo de actividades no presupuestarias. Las actividades extrapresupuestarias incluyen un conjunto muy importante y amplio de actividades del Estado que no tienen un reflejo, al menos inmediato, en los presupuestos pblicos: a) Empresas pblicas y Organismos autnomos; b) Gastos fiscales; c) Prstamos y Avales: y, d) Regulaciones o controles directos. Empresas pblicas Por diferentes razones, los gobiernos crean o adquieren empresas. Estas actividades no aparecen registradas en las cuentas nacionales de las Administraciones Pblicas. Slo cuando tienen dficit y se recurre a los Presupuestos Pblicos para financiarlo aparece entonces registrado ese dficit en las cuentas pblicas. A travs de las empresas pblicas el Estado acta en la economa como un productor de bienes y servicios comercializables. La produccin de bienes y servicios comercializables por las empresas pblicas debe diferenciarse de la produccin de bienes y servicios no comercializables que, como hemos visto anteriormente, el Estado lleva a cabo directamente a travs de las AA.PP. (educacin, sanidad, carreteras, etc.). Mientras la financiacin de la produccin de las empresas pblicas se hace mediante el precio que se cobra por los bienes y servicios vendidos, los bienes producidos por las AA.PP. se financian mediante impuestos y son suministrados de forma gratuita o semigratuita a los ciudadanos. No existe una definicin precisa de empresa pblica. Se consideran pblicas aquellas empresas donde los poderes pblicos tengan el control. En la prctica, es difcil establecer qu grado de control es necesario para decir cuando una empresa es pblica y cuando privada. En casos extremos puede ir del 0 al 100%. El criterio a tener en cuenta desde el punto de vista de un economista no es la estructura de propiedad del capital sino el de las consecuencias que tiene ese control sobre el comportamiento de las empresas. El Estado ha vendido el capital de la mayora de las empresas pblicas que ha privatizado, pero, sin embargo, an conserva cierto control sobre algunas de ellas en la medida en que mantiene una accin de oro (Golden Share) que le permite bloquear la entrada de segn qu nuevos accionistas. Esto significa que, sin tener prcticamente propiedad de la empresa, el Estado conserva, sin embargo, cierto grado de control sobre ella. En los aos ochenta y noventa hemos asistido a un fuerte y generalizado proceso de venta, de privatizacin, de empresas pblicas. Este proceso acta en sentido contrario al de nacionalizacin de empresas que tuvo lugar en los aos cincuenta y sesenta. La privatizacin consiste en la transferencia de la propiedad y/o de la gestin de activos productivos pblicos al sector privado. La mayor parte de los pases, sea cual sea la ideologa poltica de sus gobiernos, han emprendido la venta de las empresas pblicas. Las razones de este proceso son diversas. Por un lado, la privatizacin ha estado unida a la necesidad de los gobiernos de obtener nuevos ingresos para reducir los elevados dficits pblicos, y en un momento en que era polticamente difcil aumentar los ingresos por

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impuestos. Por otro, la privatizacin ha respondido tambin a una fase en la que la intervencin pblica ha buscado mejorar la eficiencia en el funcionamiento de la economa mediante la introduccin de mayores mecanismos de mercado y ms competencia. Por ltimo, la privatizacin tambin ha respondido a objetivos polticos de los gobiernos, que han buscado en los procesos de privatizacin consolidar el apoyo poltico de grupos sociales y empresariales beneficiados por la privatizacin. Gastos fiscales Ya hemos visto que el Estado concede a las empresas y familias una serie de ayudas financieras canalizadas mediante subvenciones y subsidios que quedan registradas en el Presupuesto de gastos. Pero este gasto en transferencias directas no son el nico tipo de gastos pblicos en favor de las familias o las empresas. Existe otro tipo de ayudas o gastos implcitos que el Estado concede a las empresas y a las familias y que no quedan registradas en los Presupuestos Pblicos. Ejemplos de este tipo de gasto son las desgravaciones, deducciones o aplazamientos en el pago de impuestos. Como consecuencia de estos privilegios el Estado deja de percibir ingresos que de otra forma ingresaran en las cuentas pblicas. Esta especie de lucro cesante, o de gasto implcito, es lo que constituye el llamado gasto fiscal. Desde el punto de vista microeconmico los gastos fiscales influyen en la capacidad de gasto, ahorro e inversin de las familias o las empresas, y en el precio de los bienes y servicios producidos o comprados por los particulares. Si el Estado concede una desgravacin a la compra de vivienda, eso significa que ese bien se hace ms barato para los potenciales compradores de vivienda que se benefician de esa desgravacin. Los objetivos perseguidos por los gastos fiscales son muy diversos, y nada claros. Algunos economistas afirman que los elevados gastos fiscales que existen en los pases desarrollados tienen la funcin de corregir, de forma oculta, la apariencia de progresividad de los sistemas fiscales de esos pases. Mientras, por un lado, la elevada progresividad de los sistemas fiscales satisface nominalmente los objetivos de igualdad y solidaridad social, por otro, los poderes pblicos reducen de forma oculta esa progresividad nominal excesiva a travs de una maraa compleja de gastos fiscales. El resultado es que la progresividad efectiva - los tipos impositivos reales- que pagan los individuos de mayores niveles de renta son mucho ms bajos que los que indican los tipos nominales. Pero, en cualquier caso, esta forma de intervencin del Estado debe verse como una manifestacin de la capacidad de redistribucin de renta de los poderes pblicos. Prstamos y avales pblicos El Estado es tambin un gran prestamista y avalista del sector privado y de las empresas pblicas. Pero estas actividades financieras del Estado no vienen recogidas en los Presupuestos Pblicos. Como prestamista, el Estado concede prstamos pblicos a las familias y a las empresas, en general, en mejores condiciones de tipo de inters y condiciones de pago que los prstamos y avales que conceden las instituciones financieras privadas. As, el Reino de Espaa acostumbra a actuar como avalista de los prstamos a las empresas privadas de autopistas o a las elctricas. Los objetivos perseguidos con esos prstamos son muy variados. En unos casos, se puede tratar de situaciones catastrficas en las que el Estado ayuda con prstamos a los damnificados para que puedan reconstruir sus viviendas o empresas. En otros, los prstamos se justifican en funcin de la necesidad de ayudar a empresas o sectores nacientes de inters nacional y para los cuales el sector privado no concede el crdito adecuado. El Estado presta avales pblicos a los crditos que las instituciones financieras privadas e internacionales conceden al sector privado o a las empresas pblicas. Eso significa que el Estado adquiere el compromiso de pagar esos crditos si el sector privado, o las empresas pblicas, no hacen frente a esos compromisos. Durante muchos aos las empresas privadas, concesionarias de autopistas en Espaa, contrataban crditos en divisas en el extranjero y tenan cubierto por el Estado el riesgo de cambio. La emisin de ttulos de deuda para inversiones nucleares de las empresas elctricas espaolas tiene tambin el aval del Reino de Espaa. Esto significa que, si las empresas elctricas no respondiesen de esa deuda, el Estado es el responsable de hacerse cargo de su pago. Los avales significan un compromiso de pago muy importante y, por tanto, un riesgo de gastos presupuestarios futuros. Sin embargo, como vimos ms arriba, no existe un registro y contabilizacin de esos compromisos futuros.

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Esta actividad del Estado como prestamista y avalista est, en general, mal definida y mal controlada dentro de la contabilidad pblica. A menudo son contabilizados fuera del presupuesto. De ah que no se sepa con claridad cul es su tamao, ni tampoco su incidencia en el funcionamiento del sector privado. De hecho, contablemente, no podemos considerar un prstamo o un aval como un gasto porque los poderes pblicos no hacen ms que cambiar un activo financiero (pesetas) por otro (la promesa de devolucin). Pero si esos crditos no se cobran o si hay que hacer frente a los avales, entonces esos compromisos se transforman en gasto pblico efectivo. Regulaciones o controles directos El Estado interviene tambin en la economa regulando (controlando de forma directa) lo que puede hacer o no hacer el sector privado. Esta actividad de regulacin o control directo del sector privado tiene una gran influencia en la asignacin de recursos que llevan a cabo los mercados. Por lo tanto, si lo que nos interesa es saber cual es el grado de control que el Estado tiene sobre la asignacin de recursos que hace una sociedad es necesario estudiar esta vertiente de la intervencin no presupuestaria del Estado. Los trminos regulaciones, reglamentaciones o controles directos se refieren a cualquier limitacin u obstculo que modifica la conducta de los agentes econmicos en un sentido diferente a lo que haran de no existir esas limitaciones. La regulacin de la economa es, posiblemente, el campo de actuacin ms amplio y diverso de los poderes pblicos. Existen dos grandes tipos de regulaciones: a) regulaciones que afectan al marco institucional en el que desenvuelven las actividades econmicas, y b) regulaciones que afectan de forma directa a esas actividades econmicas. El marco institucional comprende tanto las leyes, normas y usos y costumbres que regulan las relaciones mercantiles y contractuales entre los agentes econmicos, como las instituciones que regulan aspectos bsicos de la actividad econmica (Banco de Espaa, sistema monetario, sistema comercial exterior, tipo de cambio, sistema fiscal, etc.). Uno de los rasgos diferenciadores de las regulaciones que afectan al marco institucional es que se trata de regulaciones sobre el funcionamiento a largo plazo de la economa. El sistema monetario o la Ley Hipotecaria de un pas no se cambian ms que de tiempo en tiempo. Un segundo tipo de regulaciones son las que influyen en las actividades econmicas corrientes. Es difcil identificar una actividad econmica privada que no est regulada de alguna forma por los poderes pblicos. La regulacin afecta tanto a la esfera de la produccin y de la distribucin, como a la del consumo de bienes y servicios. El cuadro siguiente recoge, a modo de ejemplos, algunas de esas regulaciones o controles directos. Las regulaciones no consumen de forma directa recursos pblicos (excepto aquel gasto que es necesario para pagar a los funcionarios y mantener en funcionamiento a los organismos reguladores), pero su incidencia econmica en la asignacin y distribucin de recursos entre particulares es muy importante. En un gran nmero de casos, al margen de cual sea su finalidad declarada, las regulaciones tienen fuertes consecuencias redistributivas. De hecho, el Estado utiliza en muchas ocasiones regulaciones para provocar redistribuciones ocultas de renta, en el sentido de que no utiliza para ello los impuestos o los gastos pblicos. As, cuando regula las normas y/o el precio del alquiler de las viviendas, el Estado no est gastando recursos propios pero est influenciando de forma muy importante las transferencias de renta entre particulares. Estas transferencias ocultas o indirectas de renta provocadas por las regulaciones estatales constituyen uno de los motivos de preocupacin de los economistas porque afectan a la eficiencia y a la equidad. Tipos de regulaciones o controles directos REGULACIONES QUE LIMITAN EL USO Y CONSUMO DE LOS BIENES Y SERVICIOS Limitacin de la velocidad de circulacin de vehculos Inspeccin Tcnica de vehculos Cinturones de seguridad Seguro obligatorio frente a terceros Normas de envasado y caducidad de los alimentos Obligacin de recetas mdicas para compra de medicamentos Limitacin en la venta de productos transgnicos

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REGULACIONES QUE ESTABLECEN LMITES CUANTITATIVOS A LA PRODUCCIN O EMPLEO DE CIERTOS FACTORES PRODUCTIVOS Limitacin de la jornada laboral Duracin mnima legal de los contratos de alquileres para vivienda Edad mnima para trabajar Exigencia de titulacin para trabajar como arquitecto Limitacin de aditivos en la elaboracin de productos alimenticios REGULACIONES QUE INFLUYEN EN LA ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS Nmero de proveedores de servicios (radio, telefona, televisin, notarios) Normas de publicidad Prohibicin de uso de informacin confidencial Permisos y licencias de apertura de negocios Capital mnimo para dedicarse a ciertas actividades financieras Autorizaciones para cierre o traslado de empresas Por el contrario, las intervenciones no-presupuestarias del Estado no sustituyen, en general, la produccin del mercado, sino que inciden en el comportamiento de los agentes econmicos privados modificando los precios de los factores y de los bienes y servicios producidos por el sector privado. Son, en este sentido, intervenciones de mercado, ya que alteran el comportamiento del sector privado a travs de la modificacin de los incentivos que determinan su comportamiento, pero sin sustituir al mercado. Desde esta perspectiva vemos al Estado como mecanismo que influye en la asignacin de recursos que hace el mercado. Sustitutibilidad entre distintas formas de intervencin del Estado Despus de ver las diferentes formas de intervencin del Estado en la economa podemos preguntarnos ahora cul es la relacin que existe entre ellas a lo largo del tiempo: son independientes entre s o existe algn tipo de nexo interno entre ellas?, existe alguna regla que nos permita predecir cundo los gobiernos usarn una u otra forma de intervencin?, cmo se modifica el tamao econmico del Estado cuando se modifican sus formas de intervencin? Estas cuestiones tienen indudable inters para conocer y predecir el comportamiento econmico del Estado. Pero, desgraciadamente, los economistas an no sabemos gran cosa acerca de ellas. Si nos fijamos en la evolucin del gasto pblico veremos que hay fases de fuerte crecimiento del gasto, seguidas de otras en que se ralentiza, estanca o retrocede. De la misma forma, cuando nos fijamos en la empresa pblica o en las regulaciones, vemos que hay perodos de fuerte crecimiento de este tipo de intervenciones (como ocurri despus de la Segunda Guerra Mundial con la nacionalizacin de empresas y con la regulacin de los mercados), seguidas de otros donde se privatizan las empresas pblicas y se desregulan los mercados (como ha ocurrido en las dos ltimas dcadas). No sabemos muy bien a que leyes internas responde este zig-zag de la intervencin pblica. Pero existe cierta evidencia que sugiere que hay algn tipo de relacin de sustituibilidad entre las distintas formas de intervencin del Estado. As, existe alguna evidencia de que las empresas pblicas y las regulaciones actan, en muchos casos, como sustitutivos del gasto pblico. Cuando los recursos presupuestarios son escasos los gobiernos pueden verse tentados a intervenir mediante la creacin de una empresa pblica o la puesta en marcha de una regulacin en beneficio de determinados grupos sociales, empresariales o regionales. Un ejemplo de ambos casos son las empresas pblicas mineras en Espaa y las regulaciones que obligan a las empresas elctricas espaolas a consumir carbn espaol, cuyo precio es superior al precio internacional.

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Otro ejemplo, es la utilizacin de empresas pblicas para evitar las restricciones en el gasto pblico con que se encuentran los gobiernos europeos, derivadas del Tratado de Maastricht. Muchas empresas creadas por los gobiernos autonmicos espaoles en los ltimos aos, como el caso de la empresa GISA de la Generalitat, responden a esta dinmica de sustitucin de intervenciones presupuestarias por intervenciones no presupuestarias. En otros casos, se inventan mecanismos nuevos de financiar infraestructuras por parte de los gobiernos, como es el caso del llamado sistema alemn. En sentido contrario, las regulaciones econmicas acostumbran a disminuir en aquellos perodos en los que los gobiernos no se ven sometidos a demasiadas restricciones en el uso de intervenciones presupuestarias. Sucedi en los pases europeos en los aos 50, 60 y 70 cuando un fuerte crecimiento del gasto pblico (Estado del Bienestar) vino acompaado por la liberalizacin de los mercados de factores y de bienes y servicios. Lo mismo ocurri en Espaa en los aos ochenta cuando, coincidiendo con la transicin a la Democracia, los poderes pblicos disminuyeron las regulaciones en los mercados de factores (trabajo y capital) y de bienes y servicios y, paralelamente, incrementaron el gasto pblico en bienes y servicios sociales y econmicos (educacin, sanidad, vivienda e infraestructuras). Los llamados Pactos de la Moncloa fueron un buen ejemplo de esa sustituibilidad entre las distintas formas de intervencin del Estado en la economa. Tambin puede ocurrir que en una poca donde los gobiernos necesitan reducir el dficit pblico y no quieren aumentar los impuestos, una va sea el vender empresas pblicas u otros activos pblicos. En los ltimos diez aos ha habido un fuerte proceso de privatizacin de empresas pblicas que ha afectado prcticamente a la totalidad de los pases del mundo. Las motivaciones de estos procesos de privatizacin son muy variadas, pero, en un gran nmero de casos, el objetivo ha sido obtener nuevos recursos en un momento en que no era polticamente posible o aconsejable aumentar los impuestos. La privatizacin actuara en este caso como un sustitutivo de la intervencin presupuestaria va impuestos. La relacin de sustituibilidad entre intervencin presupuestaria y no presupuestaria tambin parece tener lugar en el caso de los gastos fiscales. A la hora de favorecer la compra de vivienda o la inversin de las empresas, el Estado puede optar por conceder subvenciones a fondo perdido a ciertos grupos sociales y a empresas, o puede permitirles deducir de los impuestos una cantidad equivalente a la subvencin. En el primer caso aumenta el gasto pblico, y en el segundo los gastos fiscales que, como sabemos, no se contabilizan como gasto pblico en los Presupuestos. Existe evidencia que sugiere esta sustituibilidad entre gasto directo y gasto fiscal en los pases desarrollados: la importancia de los gastos fiscales es inversamente proporcional a la cuanta de los gastos pblicos en transferencia de renta y de capital. As, en EE.UU., las exenciones fiscales ocupan el primer lugar en las ayudas pblicas a las empresas, mientras que en Francia este mismo tipo de intervencin no presupuestaria ocupa el ltimo lugar en las ayudas a las empresas. La sustituibilidad se produce tambin entre las diferentes formas de intervencin no presupuestaria. De hecho, la empresa pblica es, en muchos casos, una alternativa a la regulacin de ciertas actividades econmicas con caractersticas de monopolio natural. Cuando una actividad econmica se comporta como un monopolio natural, como el caso del suministro de gas o de agua, es ms eficiente que exista una sola empresa que suministre ese bien porque de esa forma se pueden aprovechar mejor las reducciones de costes que se logran al aumentar la escala de produccin. Ahora bien, la empresa suministradora podra aprovecharse de su situacin de monopolio para elevar los precios a los consumidores. Para evitar esa posibilidad existen dos opciones. Dejar que sea una empresa privada la que opere el monopolio y dar a los poderes pblicos capacidad para regular (controlar) su comportamiento. La otra opcin es que sea una empresa pblica la que suministre ese bien en rgimen de monopolio, suponiendo que su condicin de empresa pblica no le lleve a buscar el beneficio privado sino el inters general. Histricamente la primera opcin ha sido la seguida en EE.UU., mientras en Europa se ha optado por la segunda opcin. Pero la privatizacin de empresas pblicas que se ha llevado a cabo en Europa, en los aos noventa, est haciendo converger la opcin europea hacia la norteamericana. El proceso de privatizacin y desregulacin de los mercados que est teniendo lugar en las dos ltimas dcadas nos permite ver de nuevo como acta esa dinmica de sustituibilidad. Mientras, por un lado, se desregulan ciertas actividades como la electricidad- y se privatizan empresas pblicas elctricas, por otro, surgen nuevos organismos reguladores, como la Comisin Nacional del Mercado Elctrico. Por otro lado, mientras tiene lugar un fuerte proceso de reduccin de las regulaciones econmicas (de precios, de cantidades, de entrada y salida)

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en muchos sectores, por otro lado, aumentan las regulaciones sociales, orientadas a controlar la calidad de los bienes y servicios, la proteccin del medio ambiente o la proteccin de los consumidores y usuarios. Todos estos ejemplos nos permiten ver que las intervenciones no presupuestarias del Estado son, en muchos casos, formas sustitutivas de las intervenciones presupuestarias. El Estado puede decidir intervenir a travs de una u otra forma. Sin embargo, no disponemos de una regla que nos permita predecir de qu forma intervendrn los gobiernos. La eleccin de uno u otro instrumento de intervencin por parte de los poderes pblicos parece depender de varios factores, tanto de naturaleza tcnica, como relacionados con las restricciones polticas y financieras que, en cada momento, afecten a la intervencin del Estado. En las dos ltimas dcadas, la tendencia apunta a una disminucin de las intervenciones presupuestarias y a un aumento de las intervenciones no presupuestarias. Existe un sentimiento bastante amplio que atribuye el crecimiento experimentado por las intervenciones extrapresupuestarias al deseo de los poderes pblicos y de ciertos grupos sociales de escapar al control de los organismos que se han ido creando para fiscalizar los gastos presupuestarios. Sin duda, ese sentimiento tiene alguna razn de ser. Cuidado con las reducciones del gasto pblico! Sin embargo, no se puede olvidar que las mismas fuerzas que provocan la expansin del gasto pblico provocan tambin la expansin de las intervenciones no presupuestarias. La bsqueda de rentas por parte de los grupos sociales o empresariales (o de los polticos y funcionarios) puede tener lugar, tanto a travs de los impuestos y de los gastos pblicos, como a travs de las empresas pblicas, los prestamos y avales, los gastos fiscales o las regulaciones. Esto es algo que debemos tener en cuenta a la hora de disear los programas de reforma y reduccin de la intervencin econmica del Estado. La inquietud por los efectos de los elevados dficits pblicos ha llevado, en los ltimos aos, a poner en marcha reformas orientadas a reducir el tamao del Estado. Pero debe tenerse en cuenta que una estrategia de reduccin de la intervencin del Estado que acte nicamente sobre la disminucin del gasto pblico puede hacer recaer el peso del ajuste sobre los grupos sociales que se benefician en mayor medida de los presupuestos, dejando de lado los beneficios que, de la intervencin no presupuestaria del Estado, obtienen otros grupos sociales o econmicos. Por eso es necesario recordar que las intervenciones no presupuestarias, como las regulaciones de precios de determinados bienes y servicios, pueden ocultar importantes transferencias de renta oculta de unos grupos sociales hacia otros. De ah que la reforma de la intervencin del Estado tenga que actuar tanto sobre las intervenciones presupuestarias como sobre las no presupuestarias. Ambas deben estar sometidas a los mismos controles. Cambios en las formas de intervencin y tamao del Estado Qu le ocurre al tamao del Estado cuando se sustituyen unas formas de intervencin por otras? Aumenta o disminuye? Depende de cuales sean los cambios que se produzcan a corto y largo plazo, y del indicador que utilicemos para medir el tamao del Estado. Supongamos que el Gobierno decide cambiar su poltica de vivienda, sustituyendo las subvenciones directas a la compra de viviendas que hasta ahora vena concediendo por un programa de deducciones por la misma cuanta en el impuesto sobre la renta, de los gastos ocasionados por los crditos hipotecarios contratados para la compra de vivienda. Qu le pasa al tamao del Estado? Vemoslo. Cuando el Gobierno concede subvenciones directas a la compra de vivienda, estas ayudas aparecen contabilizadas como gasto pblico. Si se suprimen esas subvenciones disminuye el gasto pblico y, por lo tanto, disminuye el tamao del Estado. Pero, simultneamente, el gasto fiscal aumenta, como consecuencia de las deducciones en el impuesto sobre la renta, que son uno de los componentes de los gastos fiscales, tal como hemos visto anteriormente. Al aumentar el gasto fiscal, aumenta tambin el tamao del Estado. Por lo tanto, el resultado final es que el tamao del Estado no vara, ya que aunque disminuye el gasto pblico (intervencin presupuestaria), aumenta paralelamente el gasto fiscal (intervencin no presupuestaria). De hecho, todo depende de cmo se mida lo que se compare. En algunas ocasiones, se mide el tamao del Estado teniendo en cuenta slo las intervenciones presupuestarias. Si ese fuese el criterio elegido, la conclusin en el ejemplo anterior sera que habra disminuido el tamao del Estado, al menos a corto plazo.

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Los problemas de comparacin tambin aparecen por otro lado. As, la comparacin entre el gasto social muestra que su tamao es mucho mayor en la Unin Europea que en EE.UU. Pero si incluimos dentro del gasto social el gasto en prisiones entonces la cuanta del gasto prcticamente se equipara. Esto mismo ocurre con otro tipo de comparaciones. La conclusin de tipo general que se puede extraer es que hay que ir con mucho cuidado a la hora de hacer comparaciones sobre el tamao del Estado. Veamos otro ejemplo. Supongamos que el Gobierno decide suprimir las becas para estudios universitarios y sustituirlas por un programa de prstamos pblicos (o de avales pblicos a los prstamos que los estudiantes contraten con instituciones crediticias privadas). Qu le ocurre al tamao del Estado? La supresin de las becas provoca una reduccin de la intervencin presupuestaria, ya que las becas se contabilizan como un gasto en los Presupuestos de Gastos. Si se suprimen las becas se reduce el gasto pblico en la misma cantidad. Por lo tanto, si utilizamos el gasto pblico total como indicador del tamao del Estado, la supresin de las becas disminuye el tamao del Estado. Pero, paralelamente, el Gobierno incrementa su intervencin no presupuestaria al poner en marcha el programa de crditos a los estudiantes universitarios, por la misma cuanta que las becas suprimidas; por lo tanto, aumentan las intervenciones no presupuestarias. Si, ahora, para medir el tamao del Estado utilizamos un indicador sinttico que recoja tanto las intervenciones presupuestarias como las no presupuestarias tendramos que decir que el cambio de las becas por prstamos no ha alterado el tamao del Estado. A largo plazo, las cosas pueden ser diferentes en este ejemplo. Si, finalmente, una vez acabados los estudios, los estudiantes devuelven los crditos, el resultado de la sustitucin de becas por prstamos habra sido reducir el tamao del Estado. Pero, si los estudiantes no devolviesen los prestamos, entonces el tamao del Estado no se habra modificado porque los prestamos no cobrados son equivalentes al gasto que antes se haca en becas y, finalmente, habra que contabilizar esos prestamos no cobrados en el Presupuesto de gastos. Los gobiernos acostumbran a llevar a cabo muchos cambios en los presupuestos pblicos que implican sustitucin de unas formas de intervencin por otras. En una poca de fuerte sensibilidad pblica por el crecimiento del dficit, como han sido las dos ltimas dcadas, los gobiernos han puesto en marcha muchas iniciativas de este tipo que, en realidad, constituyen arreglos de escaparate porque no reducen realmente el tamao del Estado medido de una forma global, sino slo un aspecto de ese tamao, como es el gasto pblico. Hay muchos ejemplos de este tipo de prcticas. En los ltimos aos el objetivo de contencin del dficit y del gasto pblico impuesto por el Tratado de Maastricht para la puesta en marcha de la moneda nica europea ha llevado a los gobiernos europeos de todos los niveles a realizar numerosas prcticas de ingeniera presupuestaria o, como hemos dicho antes, de arreglos de escaparate para disminuir el gasto o el dficit pblico, pero sin que, en realidad, haya disminuido el tamao econmico del Estado. Un ejemplo de este tipo de arreglo de escaparate o ingeniera presupuestaria es la creacin por la Generalitat de Catalunya de la empresa Gestin de Infraestructuras S.A (GISA) para la financiacin de la construccin de infraestructuras de uso pblico. Veamos un ejemplo. Si el Gobierno de la Generalitat quiere construir una carretera sin peaje, como el Eje Transversal, tiene dos opciones. Financiarla con gasto pblico, o crear una empresa pblica que, con aval de la Generalitat, consiga financiacin en el mercado de capitales. Si la opcin elegida es la primera, el resultado es que aumenta el gasto y el tamao econmico del Gobierno cataln. Si la opcin elegida es la segunda, el tamao del gasto no aumenta a corto plazo, pero s que lo hace el tamao econmico del Gobierno al haber aumentado las intervenciones no presupuestarias, con la creacin de una empresa pblica y el aumento de los avales pblicos. A largo plazo, tambin aumentar el tamao del gasto pblico, en la medida en que se vaya repercutiendo en los presupuestos de gasto de cada ao la amortizacin de los prstamos obtenidos por GISA. Por lo tanto, a largo plazo, el tamao de la intervencin pblica aumenta tanto si se decide financiar la carretera con gasto pblico como a travs de la creacin de una empresa pblica. De nuevo, la conclusin general que se extrae de este ejemplo es la misma: hay que ir con cuidado a la hora de sealar qu pasa con el tamao del Estado cuando se llevan a cabo cambios en las formas de intervencin.

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PROBLEMAS DE MEDICIN DEL TAMAO DEL ESTADO

Uno de los temas que mayor debate suscita en las sociedades democrticas es si el tamao del Estado es demasiado grande o no, y cules son las consecuencias de ese tamao sobre el sector privado y el crecimiento econmico. Discutir sobre el tamao del Estado implica ponerse de acuerdo en la definicin de Estado que vamos a usar y el indicador utilizado para medirla. Si nuestro inters es conocer la dimensin econmica de la intervencin pblica y sus efectos deberamos utilizar una definicin de Estado que comprendiese, tanto las intervenciones presupuestarias, como las no presupuestarias y manejar un indicador sinttico que midiese esas dos formas de intervencin. Sin embargo, como veremos a continuacin, existen grandes dificultades para cuantificar las actividades extra presupuestarias. Esto hace que, a la hora de medir y de hacer comparaciones internacionales del tamao del Estado, se utilice una definicin restringida de Estado que recoge nicamente la dimensin de las intervenciones presupuestarias, medidas a travs del gasto pblico total consolidado del Estado.

PROBLEMAS DE MEDICIN
La medicin de las intervenciones presupuestarias no plantea, en principio, especiales problemas. Todos los pases desarrollados y en desarrollo registran todos los ingresos y gastos segn las normas establecidas por el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas. Este sistema es el que se utiliza en las estadsticas de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), del Fondo Monetario Internacional (FMI) y, con ligeras modificaciones, por la Unin Europea (UE). La homogeneidad en el registro de las actividades presupuestarias permite hacer comparaciones internacionales, especialmente en lo relativo al gasto pblico entre diversos pases, que es el indicador ms utilizado en las comparaciones internacionales. No ocurre lo mismo con las intervenciones no presupuestarias, tanto de las empresas pblicas, como de los prstamos y avales, los gastos fiscales y las regulaciones. Tamao de la empresa pblica Es difcil, por no decir imposible, manejar una estimacin, aunque slo sea aproximada, de la importancia de las empresas pblicas en la economa. Existen, al menos, dos causas que dificultan esa estimacin. En primer lugar, son muy raros los casos en que los pases publican datos sobre sus empresas pblicas. En segundo lugar, el mismo concepto de empresa pblica es, en la prctica, difcil de delimitar debido a la gran variedad de formas jurdicas diferentes que pueden revestir las organizaciones que forman el sector pblico empresarial. Adems, no existe una prctica comn entre los pases a la hora de definir la empresa pblica. Algunos pases consideran empresas pblicas, slo las grandes empresas estatales. Algunos otros incluyen todas las empresas o instituciones donde el Estado tenga ms del 50% del capital. Otros, ms rigurosos, incluyen tambin aquellas empresas en las que, aunque el Estado no tiene la mayora, si ejerce un fuerte control sobre su comportamiento econmico, la situacin de monopolio de la que puede gozar la empresa o el grado en que las decisiones de esas empresas se benefician del dominio pblico. Dadas esas dificultades, no es posible medir con rigor el tamao de la empresa pblica, ni hacer comparaciones internacionales homogneas. Lo mximo que se puede pretender es que, en cada caso, se utilice una buena definicin, sea cual sea sta. En ausencia de un acuerdo sobre la definicin de empresa pblica, en los estudios que publica Annales du CEEP, LEntreprise publique dans la Communaut Economique Europen se utilizan diversos indicadores, tales como: a) Porcentaje que representa el valor de la produccin de las empresas pblicas dentro del PIB, b) Porcentaje que representa la inversin de las empresas pblicas dentro de la formacin bruta de capital del pas, c) Porcentaje que representa el empleo en el sector pblico empresarial dentro del empleo total, d) Importancia de la empresa pblica en la estructura sectorial de las actividades productivas de cada pas, y e) Porcentaje que representan las necesidades de financiacin de las empresas pblicas en el conjunto de ahorro bruto nacional.

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El tamao de los gastos fiscales De la misma forma, y al contrario de lo que ocurre con los gastos pblicos, no existe ningn procedimiento homogneo para calcular el importe de los gastos fiscales. Ninguna institucin internacional publica de forma regular estimaciones y comparaciones de esta partida. La falta de transparencia de los gastos fiscales y la evidencia de que han aumentado en los ltimos aos en la mayor parte de los pases ha generado un cierto inters por parte de los poderes pblicos y de los organismos internacionales para elaborar presupuestos de gastos fiscales e imponer la obligacin a los gobiernos de presentarlos, a la vez que se presentan los Presupuestos de gastos e ingresos pblicos. En Espaa la Ley General Tributaria ha establecido la obligacin de que el Gobierno acompae los Presupuestos de Gastos e Ingresos Pblicos con una estimacin de los gastos fiscales. Para el ao 1997, el importe estimado era de alrededor de unos 3 billones de pesetas, de los cuales, un billn en renta, medio billn en IVA y medio billn en sociedades. Pero se trata de estimaciones muy poco rigurosas. Ante la ausencia de criterios homogneos para medir y comparar el tamao de los gastos fiscales en los diferentes pases, los indicadores utilizados en los estudios para medir la importancia de los gastos fiscales son: a) Porcentaje que representan los gastos fiscales en el total de ingresos fiscales y b) Porcentaje que representan los gastos fiscales sobre el PIB. Pero como cada pas calcula de forma diferente el monto total de gastos fiscales, las comparaciones internacionales tienen escaso inters. El tamao de los prstamos y avales La actividad crediticia y avaladora del Estado es tambin un aspecto mal conocido de la intervencin pblica. Nos encontramos con idnticos problemas de definicin y cuantificacin que en el caso de las empresas pblicas y los gastos fiscales. Las Cuentas Nacionales no nos dan informacin sobre estas actividades. Los organismos internacionales tampoco ofrecen datos comparativos. El indicador ms utilizado para medir la actividad crediticia pblica es el porcentaje que representa el crdito de las AA.PP. en el crdito total suministrado por el sistema crediticio. La principal conclusin que se puede obtener a partir de los datos de la OCDE es que estas actividades varan de forma importante de un pas a otro, dependiendo tanto del nivel de desarrollo, como de la dinmica de crecimiento de los diferentes pases. Para EE.UU. y Japn, dos de los pases donde el tamao del gasto pblico es menor que en la UE, las informaciones disponibles indican que, durante los aos ochenta, hubo un fuerte crecimiento, mayor que en la UE. En los aos 70, el crdito pblico represent en EE.UU. el 14% del total de crdito suministrado por los mercados, y se elev al 24% en 1981. Este crecimiento tuvo lugar fuera del presupuesto y es debido, fundamentalmente, a la actividad del Federal Financing Bank, creado en 1974. En Japn los prstamos concedidos por el Gobierno son registrados dentro del Programa Pblico de Inversiones y Prstamos (PPIP). Este es un instrumento clave de la poltica gubernamental. Las principales fuentes de financiacin son los ahorros postales y los fondos de seguros de vida de la poblacin. El PPIP representa un monto considerable de fondos, entre el 40 y el 50% de los gastos presupuestarios del gobierno federal. De ah que sea considerado un segundo presupuesto. En el resto de pases de la OCDE la evolucin de los prstamos ha seguido tendencias dispares. Como conclusin general se puede afirmar que las actividades relacionadas con los prstamos y avales son un aspecto importante de la actividad extrapresupuestaria del Estado. Constituye, en muchos casos, un segundo presupuesto sobre el cual no hay transparencia. De ah que se justifique un anlisis ms profundo. El tamao de las regulaciones Si la empresa pblica, los gastos fiscales y los prstamos y avales plantean problemas de definicin y medicin, estos problemas se agigantan en el caso de las regulaciones. La actividad reguladora de los poderes pblicos es, con mucho, la intervencin ms difcil de medir. A la vista de las dificultades que existen para medir de forma directa la importancia de las regulaciones, en la literatura econmica se han hecho intentos para utilizar indicadores que nos permitan una aproximacin a la dimensin econmica de esta forma de intervencin del Estado: a) Nmero de leyes y reglamentos, b) Nmero de pginas de los Boletines Oficiales ocupadas por las regulaciones, c) Nmero de empleados ocupados en las actividades reguladoras, d) Coste directo de los organismos reguladores, e) Gastos de los organismos que regulan la economa, f) Coste de rellenar los impresos oficiales.

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Un clculo realizado por una Comisin oficial para el caso de los EE.UU. en 1979 sealaba que las empresas destinaron 786 millones de horas, equivalentes al trabajo de 400.000 empleados cualificados a tiempo completo durante un ao, para cumplimentar los requisitos que impona la regulacin administrativa norteamericana. Tambin se han realizado estimaciones de este estilo para la economa espaola. Pero, al margen de las buenas intenciones, los resultados de esta forma de medir son muy discutibles. Todas estas aproximaciones al tamao de las regulaciones no nos permiten, sin embargo, enfrentarnos a la cuestin que ms interesa a los economistas: sus efectos sobre le eficiencia econmica. En la leccin cuarta y quinta volveremos sobre esta cuestin. Pero aqu conviene sealar que est apareciendo una tendencia a exigir a los Parlamentos que, cuando propongan introducir o introduzcan una nueva regulacin, incorporen una estimacin de sus efectos econmicos, en trminos de beneficios y costes cuantificables.

ESTADO VERSUS SECTOR PBLICO

Cuando hablamos del tamao del Estado deberamos referirnos a todas las formas de intervencin pblica. Sin embargo, como acabamos de ver, existen dificultades insalvables para medir la importancia de las intervenciones no-presupuestarias. Esas dificultades impiden manejar un indicador sinttico que recoja todas las formas de intervencin del Estado. Esto hace que, en la prctica, cuando se habla del tamao del Estado se utilice una definicin restringida basada, nicamente, en el tamao del gasto pblico total de las Administraciones pblicas. Esta definicin de Estado es lo que normalmente se conoce como Sector Pblico que incluye el consumo en bienes y servicios, la inversin pblica, las transferencias corrientes y de capital a las familias y a las empresas y los pagos por deuda pblica. Sin embargo, a la hora de discutir sobre el tamao del Estado hay que tener presente que esta definicin restrictiva limita nuestro conocimiento del Estado y hace perder sentido a las comparaciones internacionales sobre su tamao. De hecho, como vimos en el epgrafe anterior, existen muchas maneras, a travs de las cuales, los gobiernos pueden reducir el tamao del sector pblico sin que, en realidad, se modifique el tamao econmico del Estado. Existen varias razones que explican el inters de los economistas en el anlisis de la actividad presupuestaria del sector pblico: a) es fcil de medir; b) recoge las actividades de no mercado que desarrolla el sector pblico; es decir, las actividades relacionadas con la provisin de bienes y servicios a los consumidores; y c) la actividad presupuestaria del sector pblico tiene una gran relevancia macroeconmica a corto plazo en el funcionamiento de la economa. En el cuadro siguiente se muestra cmo el peso del sector pblico (gasto de las administraciones pblicas) respecto al PIB difiere sustancialmente entre pases. En especial destaca el diferente peso de las polticas de seguridad social en Europa respecto a EEUU. Espaa se encuentra en esta poltica a medio camino entre EEUU y Europa.

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Crece o disminuye el tamao del Sector Pblico? Hay que ir con cuidado, sin embargo, con la apariencia de que es fcil medir el tamao del sector pblico. Pero esto no es necesariamente cierto. Se plantean algunos interrogantes del tipo: a) Debemos medir niveles absolutos o relativos?; y, b) Medimos el gasto en trminos nominales o reales? Vemoslo. Medir los cambios en el tamao del Sector Pblico a travs de los cambios en los niveles absolutos del gasto nominal tiene, probablemente, poco inters porque el aumento del gasto puede reflejar, fundamentalmente, el crecimiento del nivel general de precios y de la renta real a lo largo del tiempo. Si los precios de la vivienda suben, el gasto absoluto en vivienda aumenta, aun cuando sigamos viviendo en la misma. La mayora de los estudios sobre el sector pblico estn relacionados con el tamao relativo del gasto pblico. La magnitud de referencia ms frecuente para medir el tamao relativo del sector pblico es el output total de la economa, medido a travs del PIB. Medimos el gasto pblico nominal o real?. El tamao relativo del sector pblico puede variar por dos motivos: 1) porque haya variado la cantidad de bienes y servicios suministrados por el Estado, y 2) porque hayan variado los precios de esos bienes y servicios, sin que se haya modificado la cantidad. Podemos hablar en el segundo caso de que ha variado realmente el tamao del Sector Pblico? No. Si las variaciones en el gasto se deben, nicamente, a cambios en los precios de esos bienes y servicios decimos que el sector pblico ha aumentado en trminos nominales, pero no en trminos reales. Slo cuando el cambio en el gasto total se debe a una variacin en la cantidad efectiva de bienes y servicios suministrados por el Estado, una vez descontado el efecto de los precios, entonces decimos que el sector pblico ha aumentado (o disminuido) en trminos reales. Por lo tanto, el gasto pblico en trminos reales mide los cambios en el gasto causados por aumento de cantidades, mientras que el gasto pblico nominal recoge tanto las variaciones en las cantidades como en los precios. Si nuestro inters est en el anlisis de cmo los consumidores asignan su gasto entre bienes y servicios pblicos y privados (cuando el gasto est financiado con impuestos) entonces es ms adecuado utilizar los cambios en el gasto pblico nominal. Pero, si estamos interesados en conocer los cambios en el consumo real de bienes y servicios, entonces es ms adecuado medir el gasto pblico en trminos reales. Podra parecer que en la prctica estas diferentes formas de medir el crecimiento del gasto es slo una cuestin semntica. Sin embargo las tendencias que muestran el gasto pblico nominal y el real son totalmente divergentes. Para los pases desarrollados el gasto pblico nominal muestra una tendencia a elevarse a lo largo del tiempo, mientras que el gasto pblico real tiende a declinar. Gasto Pblico del Gobierno en bienes y servicios como porcentaje del PIB en varios pases de la OCDE, 1950-85, a precios corrientes y constantes (base 1980)

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Si observamos en el cuadro, la tendencia seguida por el gasto medido a precios corrientes (gasto nominal) vemos que es de crecimiento en todos los casos a lo largo del tiempo. Ese crecimiento confirma la intuicin general que el sector pblico, medido a travs del gasto, ha venido creciendo en las ltimas dcadas. Pero esta tendencia se invierte cuando observamos la evolucin del gasto medido en trminos constantes (gasto real), en la mayor parte de esos mismos pases comprendidos en el cuadro. En este caso, la conclusin es la inversa: el sector pblico ha venido disminuyendo en trminos reales a lo largo de las ltimas dcadas. Cmo debemos interpretar econmicamente esta diferente tendencia del gasto nominal y del gasto real? Representa una buena imagen de los cambios en el mundo real o es solamente el resultado de un artificio estadstico derivado de las prcticas de medicin?. No hay respuesta concluyente para esto. El aumento aparente o nominal del sector pblico por encima de su crecimiento en trminos reales puede ser debido al hecho que, una parte de los bienes y servicios que produce el sector pblico, no se puede medir en trminos de precios de mercado (como es el caso de la justicia o la sanidad pblica) y, como consecuencia, se mide a travs de los precios de los inputs que se emplean en su produccin. Cuando hay precios de mercado para todos los bienes y servicios que se producen, la separacin entre los cambios causados por variaciones en los precios y por variaciones en las cantidades es fcil. Esto es as en el caso de los mercados de bienes y servicios privados donde, en general, es fcil definir las magnitudes de cantidades en que son medidos esos bienes (p.e. quilos de manzanas) y los precios de las manzanas. Pero no lo es en el caso del sector pblico que, frecuentemente, suministra bienes de no-mercado y, por lo tanto, no hay precios de mercado de esos bienes y servicios. Tomemos el ejemplo de la sanidad pblica. Qu constituye una unidad de buena salud? Una hora de tiempo de un mdico?, Un nmero determinado de camas disponibles en un hospital? Todos estos indicadores son inputs del bien salud, no outputs. A la vista de la dificultad conceptual y prctica para medir los outputs de ciertos bienes, la prctica ms frecuente es aproximar el valor de ese output a travs del valor real de los inputs que emplean tales actividades medidas, a su vez, por el importe de los sueldos y salarios de los empleados en esas actividades. Este problema de medicin del output a travs del valor monetario de los inputs de muchos de los bienes y servicios que suministra el sector pblico es lo que explicara, segn algunos economistas como Baumol, el mayor crecimiento nominal del sector pblico. El motivo es que las actividades del sector pblico son ms trabajo intensivas y, por este mismo motivo, menos productivas que las actividades del sector privado. Sin embargo, los salarios del sector pblico tienden a seguir a los salarios de donde existe mayor productividad, es decir, a los salarios del sector privado. El resultado final es que, como el sector pblico tiene mayor componente de salarios que el sector privado, el tamao del sector pblico crece ms en trminos nominales que en el sector privado. A este efecto se le conoce como la enfermedad de Baumol. En cualquier caso, la leccin que hay que extraer de esto es que hay que ir con cuidado a la hora de analizar la evolucin del tamao del sector pblico. Los problemas de medicin no nos permiten saber a ciencia cierta si crece o decrece a lo largo del tiempo. Por lo tanto, las discusiones acerca de si el tamao del Estado es demasiado grande o no, o si ha crecido demasiado o no deben ser relativizadas.

RESUMEN, GLOSARIO, CONCEPTOS CLAVE, CUESTIONES Y BIBLIOGRAFA

A MODO DE CONCLUSIN
El debate sobre la combinacin ptima o deseable entre sector pblico y privado, y sobre la manera de cmo mejorar la eficacia de las polticas econmicas constituyen dos de las cuestiones de mayor actualidad en el estudio del papel econmico del Estado en las sociedades de economa mixta. El avance en estas dos cuestiones necesita disponer de una teora ms comprensiva del papel de los mercados y del Estado y de las relaciones entre ambos. Necesitamos, por un lado, una teora de los mercados y sus posibles fallos a la hora de resolver determinados problemas econmicos, y una teora capaz de explicar el funcionamiento de los gobiernos democrticos. A estas dos cuestiones dedicaremos las lecciones 2 y 3.

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GLOSARIO
axioma: 1. m. Proposicin tan clara y evidente que se admite sin necesidad de demostracin. 2. m. Mat. Cada uno de los principios fundamentales e indemostrables sobre los que se construye una teora. economa: 1. f. Administracin eficaz y razonable de los bienes. 2. f. Conjunto de bienes y actividades que integran la riqueza de una colectividad o un individuo. 3. f. Ciencia que estudia los mtodos ms eficaces para satisfacer las necesidades humanas materiales, mediante el empleo de bienes escasos. poltica: 8. f. Actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos pblicos. 9. f. Actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos pblicos con su opinin, con su voto, o de cualquier otro modo. 11. f. Arte o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un fin determinado. 12. f. Orientaciones o directrices que rigen la actuacin de una persona o entidad en un asunto o campo determinado. principio: 5. m. Cada una de las primeras proposiciones o verdades fundamentales por donde se empiezan a estudiar las ciencias o las artes. Fuente: Real Academia de la Lengua (2003).

QU HEMOS APRENDIDO?
Conocer cules son los distintos mecanismos de asignacin de recursos Comparar las propiedades de los mercados y los gobiernos como mecanismos de asignacin de recursos Analizar las ventajas e inconvenientes de cada mecanismo de asignacin de recursos para mejorar el bienestar social Revisar el diverso papel del Estado en las diversas economas del mundo Conocer el criterio de mejora de eficiencia segn Pareto Distinguir las actividades presupuestarias del Estado de las no presupuestarias Conocer los problemas a los que nos enfrentamos para medir el tamao de los Estados

CONCEPTOS CLAVE
Decisiones de mercado, decisiones del Estado Incidencia general, capacidad de obligar, legitimidad indirecta Equilibrio vs. ptimo Decisiones paretianas Intervenciones presupuestarias y no presupuestarias Empresa pblica, gasto fiscal, prestamos, avales, regulacin Gasto pblico nominal y gasto pblico real Economa positiva, economa normativa

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CUESTIONES PARA LA AUTO-EVALUACIN

Enumera, explica y discute cules son las tres caractersticas del Estado como organizacin econmica que lo diferencian de otras organizaciones y mecanismos de asignacin de recursos como los mercados, las familias, o las ONGs. Compara y contrasta qu queremos decir los economistas cuando hablamos de asignacin de recursos en contraposicin a cuando hablamos de distribucin de recursos. Define y distingue la eficiencia de la equidad. Define qu es un ptimo en sentido de Pareto. Cundo hablamos los economistas de una asignacin de recursos ptima en el sentido de Pareto? Compara el concepto de equilibrio del concepto de ptimo social. Cundo decimos que la interaccin entre los agentes en los mercados lleva a una asignacin de recursos de equilibrio? Cundo decimos que la asignacin de recursos es ptima? Por qu decimos que el Estado puede tomar decisiones no ptimas en el sentido de Pareto, mientras que los mercados siempre conducen a mejoras paretianas? Cul es el criterio ms utilizado internacionalmente para medir el tamao del Estado? Qu limitaciones tiene este indicador? Qu importantes actividades del Estado no estn recogidas por este indicador? Qu es una transferencia del Estado? En que difiere respecto al gasto pblico en bienes y servicios? Compara y contrasta las intervenciones presupuestarias del Estado de las intervenciones no presupuestarias. Pon un ejemplo de intervenciones de un tipo y otro. Empresa pblica. RTVE es un ente de titularidad pblica, es de propiedad al 100% de la Administracin General del Estado. Cuentan los gastos en que incurre RTVE para desarrollar su actividad como gasto pblico a efectos presupuestarios? Gastos fiscales. Qu son? Qu impacto tendra a corto plazo sobre el indicador de gasto pblico total si el Estado dejase di financiar la educacin universitaria e incorporase una deduccin sobre el impuesto sobre la renta sobre los gastos privados en educacin superior? Prstamos y avales. Computan los prstamos y los avales que concede el Estado a efectos de medir el tamao del Estado utilizando el indicador de gasto pblico total? Qu impacto tendra a corto plazo sobre el indicador de gasto pblico total si el Estado dejase de financiar la educacin universitaria y concediese avales a prstamos bancarios para que los alumnos matriculados en las universidades pblicas afrontasen el pago del coste total del servicio de educacin superior? Regulaciones y controles directos. Qu son las regulaciones? Como podemos medir si un pas tiene muchas regulaciones? Qu impacto tendra a corto plazo sobre el indicador de gasto pblico total si el Estado dejase de financiar la educacin universitaria y obligase a las empresas a dar subvenciones a los alumnos universitarios equivalentes a las aportaciones del Estado a las universidades pblicas?

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BIBLIOGRAFA BSICA
Stiglitz, Joseph E (1995) Economa del Sector Pblico, Antonio Bosch Editor, Barcelona, captulo 1.

BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA
Albi, E., Gonzlez-Pramo, J. M. Y Zubiri, I. (2000) Economa Pblica, vols. 1 y 2, Ariel Economa, Barcelona. Alesina, A. y R. Perotti (1996) Dficit Presupuestarios e Instituciones Presupuestarias, Papeles de Economa Espaola, 68, 255-271. Alesina, A.; E. Glaeser y B. Sacerdote (2001) Why Doesnt the United States Have a European-Style Welfare State?, Brookings Papers on Economic Activity, 2. Arias, X. C. (1992) Leviatn tras el Naufragio. Polticas Econmicas y Financieras en los Aos Treinta, Espasa Calpe, Madrid. Arias, X. C. (1996) La Formacin de la Poltica Econmica, Cvitas, Madrid. Boix, C. (1999) Per qu creix el sector pblic? El Paper del Desenvolupament Econmic, el Comer i la Democracia, CREI-UPF, Barcelona. Comn, F. (1994) El Estado y la Economa en la Espaa del Siglo XX, en J. Velarde, J. L. Garca-Delgado y A. Pedreo (Eds.) El Estado en la Economa Espaola, Civitas, Madrid, captulo 2. Costas, A. (1992) Gasto Pblico y Regulacin Econmica en Espaa, en J. L. Garca-Delgado (coord.) Homenaje a Juan Velarde Fuertes, Eudema, Madrid. Cuadrado-Roura J. R. (Coord.) (1995) Introduccin a la Poltica Econmica, McGraw-Hill, Madrid. Djankov, S.; E. Glaeser, R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer (2003) The New Comparative Economics, mimeo, Harvard University, Cambridge (MA). Estap, F. (1971) Ensayos sobre Historia del Pensamiento Econmico, Ariel, Barcelona. Gemmell N. (Editor) (1993) LEntreprise Publique dans la Communaut Economique Europen, Annales du CEEP. Lindbeck, A. (1986) Poltica Redistributiva y Expansin del Sector Pblico, Boletn Econmico de Informacin Comercial Espaola, 2044. Lpez, M. T. y A. Utrilla (1992) Introduccin al Sector Pblico Espaol, Civitas, Madrid. OECD, Economic Outlook, varios aos Oxley H. (1990) The Public Sector: Issues for the 1990s, OECD Working Papers. Saunders P y J. Klaug (1985), Le rle du Secteur Pblic. Causes et consequences del elargissement du Secteur Pblic, Revue Economique de lOECD, n 4. Hay traduccin parcial en Revista del Instituto de Estudios Econmicos, 2, 1985. Serrano, J. M. (1994) El Papel del Estado en la Economa: Lneas Actuales de Investigacin, en J. Velarde, J. L. Garca-Delgado y A. Pedreo (Eds.) El Estado en la Economa Espaola, Civitas, Madrid, captulo 1. Stiglitz, J. E. (1993) El papel econmico del Estado, Instituto de Estudios Fiscales: Madrid

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