Guia ZEIS Final

Como delimitar e regulamentar Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS de Vazios Urbanos
Braslia - DF 2009
FICHA TCNICA
Ministro de Estado das Cidades Marcio Fortes de Almeida Ministro de Estado das Cidades
Marcio FortesExecutivo Secretrio de Almeida
Ficha Tcnica
Crditos da Publicao
Coordenao Geral Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo Jnia Santa Rosa Secretrio Executivo Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo Secretria Nacional de Habitao Reviso Editorial Ins Magalhes Julia Lins Bittencourt, Rodrigo Morais Lima Secretria Nacional de Habitao Delgado Ins Magalhes Departamento de Diretora do Desenvolvimento Texto Diretora do Departamento de Tcnica Institucional e Cooperao Crditos da Publicao Ana Lucia Ancona Desenvolvimento Jnia Santa Rosa Institucional e Cooperao Tcnica Coordenao Projeto grfico Geral Jnia Santa Rosa Diretora do Departamento de Urbanizao de Rodrigo Souza Jnia Santa Rosa Assentamentos Precrios DiretoraQuinder Belmino Chaves Mirna do Departamento de Urbanizao de Capa, Diagramao e Reviso Ortogrfica Reviso Editorial Assentamentos Precrios Kaco -Lins Bittencourt, Rodrigo Morais Lima Julia Grfica e Editora Mirna Quinder Belmino Chaves Diretora-substituta do Departamento de Delgado Produo Apoio Diretora-substituta do Departamento de Habitacional Elane Fonseca de Oliveira Texto Produo Marta Garske Marina Amorim Cavalcanti de Oliveira Ana Lcia Ancona Habitacional Roberta Pereira da Silva Marta Garske Departamento de Desenvolvimento Equipe do Projeto grfico Projeto BRA/00/019 - PNUD HBB Institucional e Cooperao Tcnica Sidney Vieira Carvalho Equipe Figueiredo de Albuquerque, Jlia Aline do Departamento de Desenvolvimento Institucional e CooperaoSilva Monteiro, Lins Bittencourt, Marcos Tcnica Capa, Diagramao e Reviso Ortogrfica Aline Figueiredo de Machado, Renata da Rocha Carvalho, Neyla Albuquerque, Jlia Kako Grfica e Editora Lins Bittencourt, Marcos Silva Monteiro, Gonalves, Roberta Fernandes Moreira, Rodrigo Carvalho, Neyla Machado, Renata da Rocha e Sidney Fvero, Rodrigo Morais Lima Delgado Apoio Gonalves, Roberta Fernandes Moreira, Rodrigo Vieira Carvalho Elane Fonseca de Oliveira Fvero, Rodrigo Morais Lima Delgado e Sidney Marina Amorim Cavalcanti de Oliveira Vieira Carvalho Roberta Pereira da Silva Projeto BRA/00/019 - PNUD HBB
Ficha Catalogrfica
Ficha Catalogrfica
Guia para regulamentao e implementao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS em Vazios Urbanos Braslia: Ministrio das Cidades Primeira impresso: Dezembro de 2009 55 p. 1.Habitao Brasil. Poltica habitacional Brasil. 3.Poltica Urbana Brasil. I. Ttulo. II. Ancona, Ana Lucia. CDU: 333.32 (81)
Apresentao
A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, constituiu, sem dvida alguma, um dos maiores avanos da legislao brasileira para que as cidades brasileiras se desenvolvam de forma sustentvel. Entre os instrumentos que o Estatuto arrola, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Habitao, selecionou como objeto deste Guia as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS de Vazios Urbanos, que so instrumento estratgico para baratear e viabilizar a produo habitacional para famlias de mdia e baixa renda, especialmente neste momento em que o governo federal disponibiliza R$ 34 bilhes para a habitao de interesse social, por meio do Programa Minha Casa Minha Vida- PMCMV. A aprovao da Lei Federal 11.977, de 07 de julho de 2009, que cria o PMCMV, alm da alavancagem histrica de recursos subsidiados destinados produo de moradia para famlias baixa e mdia renda, trouxe ainda significativas contribuies para o avano de regularizao fundiria no Brasil, tendo destinado um captulo a este tema. Em especial, dois novos instrumentos garantem mais agilidade nos processos de desapropriao e regularizao de terras ocupadas para habitao de interesse social: demarcao urbanstica e legitimao de posse, alm de terem sido definidas legalmente as ZEIS e os procedimentos para a regularizao fundiria. A criao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, abrangendo a destinao de vazios urbanos e imveis no utilizados para habitao de interesse social estratgica para potencializar os efeitos do PMCMV, considerando o aumento da demanda por terrenos urbanos e as condies mais favorveis para a aprovao do instrumento, estabelecidas pelos programas habitacionais. De acordo com a Constituio Federal e com o Estatuto da Cidade, cabe aos municpios o protagonismo na aplicao de instrumentos de poltica urbana que faam cumprir a funo social da propriedade e o direito constitucional moradia digna. Neste contexto, a Secretaria Nacional de Habitao apresenta o Guia para Delimitao e Regulamentao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS em Vazios Urbanos com o objetivo de oferecer referncias, ferramentas e estmulo para que os municpios se engajem fortemente na tarefa de implementao das ZEIS, promovendo a articulao entre poltica habitacional e poltica urbana, por meio da destinao de solo urbano no-ocupado para a produo de habitao de interesse social em escala compatvel com as necessidades locais e com a oferta de recursos do PMCMV. Ins Magalhes Secretria Nacional de Habitao
Sumrio
Apresentao......................................................................................................................................3 Introduo..........................................................................................................................................7 PARTE I Contextualizao..................................................................................................................................9 1. Experincias precursoras de criao de ZEIS.............................................................................9 2. As ZEIS na nova Poltica Habitacional e Urbana....................................................................11 PARTE II Implementao passo a passo..........................................................................................................17 Passo 1 Conhecendo o que so ZEIS.........................................................................................17 Passo 2 Primeiras providncias....................................................................................................18 2.1 Arranjo institucional para implementao das ZEIS...................................................18 2.2 Levantamentos bsicos......................................................................................................21 2.3 Justificativa e Contedos das ZEIS.................................................................................23 Passo 3 Demarcao e Regulamentao das ZEIS..................................................................25 3.1 Tipos de ZEIS e critrios para demarcao...................................................................25 3.2 - Vinculao das ZEIS ao uso habitacional de interesse social......................................29 3.3 Definio bsica de HIS....................................................................................................31 3.4 Normas especiais para a produo de HIS....................................................................33 3.5 Usos do solo complementares s HIS............................................................................37 Passo 4 Articulao dos instrumentos de poltica urbana com as ZEIS...................................38 4.1 Mecanismos de Incentivo.................................................................................................38 4.2 Instrumentos de Induo..................................................................................................41 5 Processo de participao e gesto das ZEIS..........................................................................43 6 Consideraes finais....................................................................................................................45 Agradecimentos.............................................................................................................................47 Exemplos da descrio de permetros de ZEIS....................................................................48 Bibliografia.......................................................................................................................................49
Lista de Siglas e Abreviaturas

AEIS - rea Especial de Interesse Social. BNH - Banco Nacional da Habitao. CAIXA - Caixa Econmica Federal CEPAC - Certificado de Potencial Construtivo Adicional CMP - Central de Movimentos Populares. COHAB - Companhia de Habitao (Estadual ou Municipal) COMULs - Comisses de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra. CONAM - Confederao Nacional de Associaes de Moradores. CONFEA - Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia. CREA - Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia. FAS - Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social. FNHIS - Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. FNRU - Frum Nacional de Reforma Urbana. GPS - Global Positioning System (Sistema de Posicionamento Global) HBB - Programa Habitar-Brasil/BID. HIS - Habitao de Interesse Social. IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. IPPUR/UFRJ - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro IPTU - Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana MNLM - Movimento Nacional de Luta pela Moradia. OGU - Oramento Geral da Unio. OU - Operao Urbana Consorciada. PAC - Programa de Acelerao do Crescimento. PD - Plano Diretor. PLANHAB - Plano Nacional de Habitao. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social. PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida. PNH - Poltica Nacional de Habitao. PREZEIS - Plano de Regularizao das ZEIS. PROFAVELA - Programa Municipal de Regularizao de Favelas da Prefeitura de Belo Horizonte PROMORAR - Programa de Erradicao dos Aglomerados de Sub-habitaes. SFH - Sistema Financeiro da Habitao. SNH - Secretaria Nacional da Habitao. SNHIS - Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. SNPU - Secretaria Nacional de Programas Urbanos. UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular. ZEIS - Zona Especial de Interesse Social. ZHIS - Zonas Habitacionais de Interesse Social.
Introduo
O Brasil vive atualmente um perodo indito quanto aos investimentos federais em habitao social, cujo foco a efetivao do direito moradia para o enorme contingente de famlias com renda de 0 a 5 salrios mnimos, que constitui 95,9% do dficit habitacional urbano do pas. O aumento de cerca de seis vezes nos recursos anuais para habitao, que passaram de 7,01 bilhes em 2003 para 43,20 bilhes em 2008, especialmente com a incluso do tema no eixo de infraestrutura social e urbana do PAC, bem como a consolidao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, esto beneficiando, desde 2003, cerca de 4,6 milhes de famlias. Somando-se a isso, o Programa Minha Minha Vida PMCMV, lanado em 2009, destinou 34 bilhes em subsdios para a construo de 1 milho de moradias. Vale destacar que tal prioridade oramentria acontece no bojo de uma nova estrutura institucional da poltica habitacional e urbana, construda a partir da criao do Ministrio das Cidades e Conselho das Cidades, em 2003, e da aprovao da Nova Poltica Nacional de Habitao - PNH, em 2004. Para promover o acesso moradia digna para todos os segmentos da populao, com prioridade para a baixa renda, a PNH definiu como seus principais eixos de atuao: (i) a integrao urbana de assentamentos precrios; (ii) a produo habitacional; e (iii) a integrao da poltica habitacional poltica de desenvolvimento urbano. Para viabilizar o acesso ao solo urbano com infra-estrutura, tendo em vista a proviso de habitaes de interesse social, a PNH destaca o papel estratgico da poltica fundiria, a ser implementada mediante aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, tais como o parcelamento e edificao compulsrios e o IPTU progressivo, o Solo Criado, e o estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). A aprovao da Lei n 11.977 de 2009, que regulamentou o PMCMV e o processo de regularizao fundiria de interesse social, incluindo a definio e condies de aplicao das ZEIS, constitui um novo e importante avano para a efetivao do direito de todos cidade e moradia. Nesse marco, as ZEIS - que j eram aplicadas de forma pioneira por diversos municpios - tornam-se um instrumento fundamental, tanto para as polticas de integrao urbana dos assentamentos precrios, quanto para a constituio de reservas fundirias e ampliao da oferta de solo urbano habitao de interesse social, oferecendo resposta a uma condio bsica para viabilizar as metas do PMCMV. Para apoiar os municpios na implementao das polticas habitacionais e urbanas de sua competncia, como o caso da aplicao dos instrumentos de poltica urbana e a prpria execuo dos projetos habitacionais e de regularizao fundiria, o Ministrio das Cidades promove aes de desenvolvimento institucional, entre as quais se insere a publicao do presente Guia para a Delimitao e Regulamentao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS em Vazios Urbanos, organizado pela Secretaria Nacional de Habitao. O objetivo deste Guia , portanto, de orientar os municpios na implementao das ZEIS, especialmente para a destinao de reas vazias, subutilizadas e no utilizadas, habitao social. A primeira parte do texto apresenta um histrico do instrumento, desde o seu surgimento na dcada de 80, at o momento atual, que apresenta condies especialmente favorveis para a operacionalizao das ZEIS em vazios urbanos, em funo da disponibilidade de recursos definida pelo PMCMV. A segunda parte do texto contm um roteiro detalhado das etapas e procedimentos do processo de criao, regulamentao e implementao das ZEIS de vazios, visando orientar e estimular tais iniciativas, junto aos governos municipais, movimentos de moradia e demais atores sociais que participam da poltica habitacional e urbana.
PARTE I Contextualizao
PARTE I
Contextualizao 1. Experincias precursoras de criao de ZEIS

No Brasil, durante um sculo marcado por intenso processo de urbanizao, os assentamentos precrios como solues habitacionais produzidas mediante processos que combinam, em diferentes graus, a iniciativa autnoma da populao de baixa renda e a interferncia do mercado designado como informal ou clandestino - se tornaram a forma predominante de moradia popular, refletindo a histrica desigualdade de distribuio da terra e da riqueza produzida no pas. As aes do poder pblico relacionadas com tais solues habitacionais - que incluem cortios, loteamentos irregulares de periferia, favelas e assemelhados - variaram, das tentativas de erradicao s melhorias pontuais e paliativas. Na prtica, a atitude que predominou foi a tolerncia, que nunca esteve livre de conflitos. Conflitos de vizinhana, relacionados aos efeitos de desvalorizao imobiliria e alegada deteriorao da qualidade dos bairros adjacentes; e conflitos entre os moradores dos assentamentos precrios e o poder pblico, relacionados com leis segregacionistas e com a reivindicao de direitos de cidadania no atendidos. Esse quadro somente comeou a se alterar na dcada de 80, no contexto das lutas pela redemocratizao e reorganizao dos movimentos de moradia. O modelo de poltica habitacional voltado para o financiamento de novas unidades, pelo sistema BNH/SFH, j dava sinais de
Ministrio das Cidades
esgotamento, sem ter alcanado o atendimento das famlias de menor renda, e os governos municipais e estaduais comeavam a buscar alternativas de menor custo para enfrentar o dficit habitacional, que crescia com o desemprego e recesso econmica. Numa tentativa de se adequar s demandas populares, o BNH criou, em 1979, o Programa de Erradicao dos Aglomerados de Sub-habitaes (PROMORAR) que, apesar do nome, destinava-se a financiar projetos que mantinham a populao nas reas ocupadas por favelas, mediante a construo de habitaes, estmulo ao desenvolvimento comunitrio e melhoria da infra-estrutura urbana. Apesar de no ter resultados quantitativos expressivos, o PROMORAR representou um marco importante para a reviso da idia, ainda generalizada, de que as favelas podiam e deviam ser removidas. Nesse sentido, o Programa definiu a oportunidade para que as cidades de Recife e Belo Horizonte aprovassem, de forma pioneira, a criao de zoneamentos especiais para a regularizao e consolidao de assentamentos precrios, com fundamento na Lei n 6.766/79, que disciplina o parcelamento do solo urbano e faculta aos municpios a flexibilizao de parmetros urbansticos em reas de urbanizao especfica ou destinadas a conjuntos habitacionais de interesse social (artigo 4, II). Em Belo Horizonte, o zoneamento especial de interesse social foi criado por meio dos
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Secretaria Nacional de Habitao
Guia para Delimitao e Regulamentao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS de Vazios Urbanos
Setores Especiais 4, aprovados pela lei municipal de parcelamento, uso e ocupao do solo de 1985 e aplicados a 128 permetros de favelas, visando regularizao fundiria dos assentamentos e implementao do programa de urbanizao PROFAVELA. A expresso Zona Especial de Interesse Social - ZEIS surgiu em Recife, na lei municipal de uso do solo de 1983, delimitando reas urbanas caracterizadas como assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente, existentes e consolidados, onde so estabelecidas normas urbansticas especiais, no interesse social de promover a sua regularizao jurdica e a sua integrao na estrutura urbana 1. Apesar desse enunciado, as normas especiais para regularizao no foram logo editadas e as ZEIS tiveram pouca efetividade at 1987, quando foi aprovada a Lei dos Planos de Regularizao das ZEIS - PREZEIS, a partir de iniciativa da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, liderada por Dom Helder Cmara2. A regulamentao das ZEIS contida nessa lei tornou-se referncia para todo o Brasil, inspirando a aplicao do instrumento por governos municipais progressistas, comprometidos com polticas de urbanizao e regularizao fundiria de reas ocupadas por favelas, bem como com a participao dos moradores nesses processos. Entre as normas estabelecidas pela lei dos PREZEIS de Recife, destacam-se: I) a adequao dos projetos de urbanizao s caractersticas de cada assentamento; a elaborao de projeto de parcelamento do solo incluindo as ruas, becos e passagens existentes, bem como
1 - Recife, Prefeitura. Lei Municipal n 14.511 de 1983. Artigo 14, II. 2 - Miranda, Livia e Moraes, Demstenes. O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), in Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras. Programa Habitare, FINEP, ANTAC. Porto Alegre, 2007.
a exigncia de infra-estrutura bsica atendendo todos os lotes, e a aprovao de tais projetos a ttulo de urbanizao especfica de interesse social; II) a previso de regularizao jurdica por meio dos institutos da concesso do direito real de uso gratuita e do usucapio; e III) o controle sobre os processos de expulso indireta dos moradores (apropriao das reas beneficiadas pelos mercados de maior renda), por meio de restries ao remembramento de lotes.3 O modelo de gesto dos PREZEIS tem como base a criao de Comisses de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra (COMULs), integradas por representantes das comunidades que aprovam e acompanham o projeto de urbanizao e os procedimentos de regularizao fundiria. A redemocratizao e o apoio das agncias internacionais de financiamento reforaram a opo pela urbanizao, com participao dos moradores, como orientao geral das polticas pblicas em relao aos assentamentos precrios. Essa orientao corroborou os objetivos dos movimentos sociais que lutavam pela segurana na posse e pela regularizao fundiria das favelas e loteamentos irregulares de periferia. Na dcada de 90 foram iniciados programas de urbanizao de maior abrangncia e escala, envolvendo os 3 nveis de governo. Do mbito federal destaca-se, desde 1993, o Programa Habitar-Brasil, transformado em Habitar-Brasil/ BID (HBB) em 1999, a partir da assinatura de contrato de financiamento com o BID. O estabelecimento da urbanizao, como diretriz dominante das polticas para os assentamentos precrios, demandava um novo arcabouo legal relativo sua regularizao fundiria, tendo em vista a conservao dos investimentos pblicos aplicados em infra-estrutura, a incluso das reas beneficiadas nas rotinas de manuteno
3 - Recife, Prefeitura. Lei Municipal n 14.947 de 1987.
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da cidade e a efetivao da segurana na posse da terra, bem como do direito cidade, para os moradores. A difuso das ZEIS nas legislaes municipais de uso do solo tornou-se a principal resposta a essas questes e, em 1999, o instrumento foi citado pela primeira vez na legislao urbanstica do mbito federal, por meio da Lei n 9.785/99 que alterou a Lei n 6.766/79 e, entre outras disposies, estabeleceu os requisitos para a infra-estrutura bsica dos parcelamentos do solo situados em zonas habitacionais de interesse social (ZHIS) criadas por lei. Por outro lado, mantinha-se represada a demanda por novos empreendimentos habitacionais de interesse social, em decorrncia da drstica reduo das transferncias de recursos federais para habitao - que vigorava desde a crise do sistema SFH/BNH no incio da dcada de 80 - agravada pelos ajustes macroeconmicos da dcada de 90, que implicaram em rgida disciplina fiscal e restries aos gastos pblicos com programas sociais. Depois da aprovao da Constituio de 1988, que consagrou a funo social da propriedade como princpio bsico da poltica urbana, diversos municpios tentaram, sem sucesso, a criao de ZEIS em vazios urbanos, visando facilitar o acesso da populao de baixa renda terra urbanizada.
Com forte apoio dos movimentos de moradia, o Municpio de Diadema, na Regio Metropolitana de So Paulo, foi pioneiro na concretizao dessa nova forma de aplicao do instrumento. Em 1994, o Plano Diretor aprovou a delimitao de cerca de 3% do territrio municipal como rea especial de interesse social do tipo 1 (AEIS 1: terrenos no edificados, sub-utilizados ou no utilizados, necessrios implantao de empreendimentos habitacionais de interesse social) e, em 1996, a lei de uso do solo definiu a vinculao de 80% dos terrenos em AEIS 1, ao uso habitacional de interesMinistrio das Cidades
se social. Essa legislao produziu efeitos concretos, viabilizando a compra dos terrenos em AEIS 1 por movimentos sociais, associaes e cooperativas, facilitando consideravelmente as condies de acesso moradia para a populao de Diadema.
A partir de 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade e subseqente processo de aprovao dos Planos Diretores, os municpios contaram com base legal mais slida para a criao de ZEIS, tanto em reas ocupadas por assentamentos precrios quanto em vazios urbanos. Todavia, enquanto as ZEIS em reas previamente ocupadas so de fato implementadas, as ZEIS de vazios, em grande parte dos casos, ainda aguardam regulamentao e maior investimento das Prefeituras na gesto do instrumento, com prejuzo das cidades e das famlias de menor renda (at cinco salrios mnimos), que concentram 95% do dficit habitacional do pas.
2. As ZEIS na nova Poltica Habitacional e Urbana

O captulo constitucional da poltica urbana, aprovado em 1988, inaugurou uma nova ordem jurdico-urbanstica no pas, fundada no princpio da funo social da propriedade e voltada para ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, por meio de instrumentos estabelecidos em lei federal e com condies de implementao definidas ao nvel local, pelos planos diretores municipais. Aps a promulgao da Constituio Federal, o Frum Nacional de Reforma Urbana que articula dezenas de movimentos sociais de luta pela moradia e direito cidade, com importante participao na formulao e aprovao do captulo da poltica urbana promoveu intensa mobilizao, reivindicando a aprovao da lei nacional que permitiria a aplicao dos instrumen11
tos previstos. Esse processo levou mais de 12 anos, denotando o grande poder de resistncia imposio de limitaes mais srias ao direito de propriedade, proveniente de alguns setores da Os 13 anos de luta pela aprovao do Estatuto da Cidade constituram etapa de um processo muito mais longo. Nesse sentido, lembramos que o princpio da funo social da propriedade est includo nas constituies brasileiras desde 1934 e, desde a dcada de 60, havia uma militncia engajada na aprovao de instrumentos legais destinados a garantir sua aplicao. Reprimidos durante a ditadura militar, os movimentos sociais se reorganizaram na dcada de 80. No contexto da redemocratizao, formou-se uma articulao nacional das lutas por moradia e direito cidade: o Movimento Nacional de Reforma Urbana, que reuniu milhares de assinaturas para a apresentao de um projeto de Emenda Popular Constituio, contemplando o direito de todos os cidados moradia, aos servios e equipamentos urbanos, ao patrimnio cultural e ambiental e gesto democrtica da cidade, bem como instrumentos jurdicos destinados a garantir esses direitos, por meio da exigncia do cumprimento da funo social da propriedade urbana, da regularizao fundiria, da urbanizao das favelas e assentamentos precrios, e da participao direta da populao na elaborao e implementao da poltica urbana. Com base nesse projeto, foi aprovado o Captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal. Em 2001, com a aprovao da Lei n 10.257 - Estatuto da Cidade, foram preenchidas as condies iniciais de aplicabilidade do instituto do parcelamento, edificao ou utilizao
sociedade Ao longo do perodo, as ZEIS foram aprovadas apenas em alguns municpios, onde a correlao de foras polticas era especialmente progressista e favorvel s demandas sociais.
compulsrios, sob pena de IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica previstos na Constituio como instrumentos fundamentais para
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Douglas Mansur
que os municpios, de acordo com seus Planos Diretores, possam exigir o cumprimento da funo social da propriedade urbana , bem como de outros instrumentos considerados indutores do processo de desenvolvimento urbano em bases mais justas e sustentveis: a usucapio especial de imveis urbanos; o direito de superfcie; o direito de preempo; a outorga onerosa do direito de construir; a transferncia do direito de construir; as operaes urbanas consorciadas; o consrcio imobilirio; o estudo de impacto de vizinhana; os mecanismos de gesto democrtica das cidades; e os prprios planos diretores. Alm da disciplina geral para esses novos institutos, o Estatuto da Cidade tambm fornece um rol de outros instrumentos de poltica urbana, regidos por legislao especfica, que inclui a instituio de zonas especiais de interesse social, ZEIS (artigo 4, V, f). Por outro lado, o Estatuto contempla a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de uso e ocupao do solo (artigo 2, XIV), entre as diretrizes gerais da poltica urbana. Essas disposies reforaram a base legal para que a urbanizao e regularizao de assentamentos precrios entrassem definitivamente na agenda da poltica habitacional e urbana, sendo implementadas por meio de diversos instrumentos, com destaque para a sua delimitao como ZEIS. O desenho institucional adequado implementao da nova ordem urbanstica, bem como efetivao do direito social moradia aprovado pela Emenda Constitucional n 26 de 2000 - comeou a ser construdo em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, do Conselho das Cidades e das Conferncias das Cidades, na primeira gesto do Presidente Lula. O Conselho, de carter consultivo e deliberativo, composto por 86 membros, dos quais
37 so representantes do poder pblico e 49 da sociedade civil. Com exceo dos 16 representantes do Governo Federal, todos os demais membros so eleitos durante as Conferncias das Cidades, pelos coletivos correspondentes a cada segmento (governos estaduais e municipais, assemblias e cmaras legislativas, movimentos populares, ONGs, entidades empresariais e profissionais, sindicatos de trabalhadores e instituies acadmicas). Dos 49 membros da sociedade civil, 23 devem ser representantes de movimentos populares. Essa estrutura garante, por um lado, a abordagem integrada das grandes questes que afetam o desenvolvimento urbano (habitao, transportes, saneamento e poltica fundiria) e, por outro lado, a articulao de recursos dos trs nveis de governo e da sociedade civil. A nova Poltica Nacional de Habitao - PNH foi aprovada em 2004 pelo Conselho das Cidades. Para promover acesso moradia digna para todos os segmentos da populao, com prioridade para a baixa renda, a PNH definiu como seus principais eixos de atuao: I) a integrao urbana de assentamentos precrios; II) a produo habitacional; e III) a integrao da poltica habitacional poltica de desenvolvimento urbano. Para viabilizar o acesso ao solo urbano com infra-estrutura, tendo em vista a proviso habitacional, a PNH destaca o papel estratgico da poltica fundiria, a ser implementada mediante aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, tais como o parcelamento e edificao compulsrios e o IPTU progressivo, o solo criado, o direito de superfcie e o estabelecimento de ZEIS, que podem interferir na lgica de formao de preos no mercado imobilirio.
Em especial, a PNH recomenda que os subsdios e financiamentos produo de Habitao de Interesse Social - HIS devem ser aplicados em reas delimitadas 13
como ZEIS, para evitar ganhos imobilirios especulativos, tendo em vista que: o valor dos imveis a serem produzidos num terreno determina o preo que o proprietrio pode pedir pelo seu imvel 4.
Outro importante marco para a consolidao do modelo integrado e participativo de gesto da poltica habitacional foi a criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), pela Lei n 11.124/05. A principal funo do FNHIS a viabilizao e gesto de uma poltica de subsdios habitao de interesse social, implementada com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) e Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), dentre outros. A destinao dos recursos do FNHIS atende diretrizes do Plano Nacional de Habitao e do Conselho das Cidades e sua aplicao feita de forma descentralizada pelos Estados, Distrito Federal e Municpios que aderirem ao SNHIS e atenderem a diversas condies, destacando-se: constituir Fundo de Habitao, com dotao oramentria prpria e conselho gestor do fundo; possuir Plano Local de Habitao de Interesse Social PLHIS. A Caixa Econmica Federal CAIXA o agente operador do SNHIS, responsvel pela operacionalizao do repasse de recursos do FNHIS, bem como: verificao das condies de adeso ao SNHIS; anlise da viabilidade das propostas previamente selecionadas pela Secretaria Nacional de Habitao/Ministrio das Cidades; acompanhamento e atestado da execuo dos projetos que foram objeto dos contratos de repasse. As metas de curto, mdio e longo prazo da Poltica Nacional de Habitao foram estabelecidas pelo Plano Nacional de Habitao PlanHab, elaborado em 2008 e coordenado pela Secreta4 - Poltica Nacional de Habitao, Cadernos MCidades n 4, Ministrio das Cidades, Braslia, 2006, p. 50.
ria Nacional da Habitao - SNH, com intensa participao de todos os atores envolvidos com a questo habitacional. Atualmente, os produtos do PlanHab esto sendo apropriados ao nvel dos municpios, no processo de elaborao dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social PLHIS, que conta com apoio institucional da SNH e recursos destinados pelo FNHIS. Entre os contedos contemplados pelos PLHIS, destacam-se: consolidao do diagnstico das necessidades habitacionais e dos recursos que devem ser mobilizados para o seu enfrentamento, incluindo a demanda por terra e a situao do municpio em relao criao e implementao das ZEIS; definio de metas pactuadas entre o poder pblico e diferentes atores sociais; e planejamento das aes. Por outro lado, ainda em 2004, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos lanou programa de apoio aos municpios na implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade e elaborao dos Planos Diretores. A repercusso desse programa foi muito ampliada com a aprovao, por resoluo do Conselho das Cidades, de uma Campanha Nacional de Sensibilizao e Mobilizao para os Planos Diretores, que foi desenvolvida com a participao das entidades integrantes do Conselho e mediante a organizao de ncleos de mobilizao, junto aos estados. Em 2005 foi lanada a Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos, numa iniciativa do Ministrio e Conselho das Cidades e envolvendo: a CAIXA, os governos estaduais e municipais, o Frum Nacional de Reforma Urbana, o sistema CONFEA/CREAs, os movimentos nacionais de luta por moradia (CONAM, CMP, MNLM, UNMP), universidades e outras instituies. Como resultado do conjunto de atividades de capacitao e mobilizao, a quase totalidade dos 1.683 municpios - para os quais o Plano Diretor uma exigncia obrigatria do Estatuto da Cidade j aprovou ou est em vias de aprovar seus Planos.
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De acordo com as duas principais pesquisas de avaliao dos Planos Diretores produzidos, coordenadas pelo sistema CONFEA/CREAs5 e pelo IPPUR/UFRJ, em parceria com o Ministrio das Cidades, estima-se que cerca de 80% dos Planos Diretores contemplaram a criao de ZEIS, depois de aprovado o Estatuto da Cidade. Em especial, os dados preliminares da Rede de Avaliao dos Planos Diretores6, coordenada pelo IPPUR, apontam que as ZEIS so o instrumento mais freqente nos Planos Diretores, estando previstas em cerca de 88% do universo pesquisado. Bastante menor, mas ainda expressivo, o percentual de 30% correspondente aos municpios que previram ZEIS em vazios urbanos, com o objetivo de reservar terra para a produo de HIS. Tal situao, que denota a centralidade da problemtica habitacional entre as questes urbanas, totalmente coerente com o novo patamar
5 - A Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos foi avaliada por meio de uma pesquisa, coordenada pelo MCidades em parceria com o sistema CONFEA/ CREAs. A pesquisa foi aplicada pelos CREAs de cada estado, abrangendo os 1.552 municpios que tinham obrigao de elaborar os seus PDs at 2006. O questionrio relativo aos instrumentos de poltica urbana includos no PD, ou em lei especfica, revelou que as ZEIS tinham sido adotadas por 72,7% de um universo de 1.343 municpios. Os 209 municpios do estado de So Paulo, que estavam envolvidos na pesquisa, no responderam ao questionrio sobre os instrumentos. 6 - A Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos foi formada em dezembro de 2007, com o objetivo de apoiar e monitorar o processo de implementao dos PDPs. A Rede coordenada pelo centro de pesquisas Observatrio das Metrpoles, do Instituto de Planejamento e Polticas Pblicas da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/ UFRJ), sendo integrada por outras universidades, institutos de pesquisa, ONGs, movimentos populares e representantes do poder pblico. A proposta de trabalho da Rede envolve uma pesquisa detalhada sobre os contedos de todos os PDPs aprovados no pas. A pesquisa ainda se acha em processo de tabulao mas seus resultados preliminares apontam a incluso das ZEIS na grande maioria dos Planos.
alcanado pelos investimentos federais em habitao, no segundo mandato do Presidente Lula. Em 2007, com o lanamento do PAC-Urbanizao de Favelas , foram destinados R$ 18,4 bilhes de recursos, entre oramento da Unio e contrapartidas de estados e municpios, para projetos de integrao urbana de assentamentos precrios, construo de novas moradias, assistncia tcnica e elaborao dos PLHIS, beneficiando mais de 3.000 municpios. Em 2009, com o lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, foram destinados R$ 34 bilhes, em subsdios, fundo garantidor, financiamentos subsidiados, investimentos em infraestrutura e incentivos cadeia produtiva.
Identificar e reservar a terra, onde sero construdas as novas HIS, constitui um dos principais desafios do Programa. Uma das formas de enfrentamento da questo a demarcao de ZEIS pelos municpios, com vistas a estabelecer condies mais favorveis para o acesso das famlias de baixa renda terra urbanizada e cumprimento da funo social da propriedade. A Lei n 11.977 de 2009, que regulamenta o PMCMV, tambm contempla importantes avanos para a poltica de regularizao fundiria de assentamentos precrios e para o marco regulatrio das ZEIS, incluindo a sua definio como: parcela de rea urbana instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo (artigo 47, V).
Nesse contexto, que se insere a presente iniciativa da SNH, de apoiar e incentivar a criao e implementao da legislao das ZEIS, especialmente em vazios urbanos, por meio de um guia que auxilie os municpios na regulamentao e gesto de to importante e oportuno instrumento da poltica habitacional e urbana.
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PARTE II Implementao
PARTE II
Implementao passo a passo Passo 1 Conhecendo o que so ZEIS

Como vimos na primeira parte deste texto, as ZEIS so um instrumento de poltica urbana e habitacional que surgiu na dcada de 80, no perodo da redemocratizao, por iniciativa de alguns governos municipais que contavam com forte apoio dos movimentos de moradia e buscavam formas de associar aes de melhoria da infra-estrutura em favelas, com a legalizao das reas e garantia da posse da terra aos moradores. No processo de construo de uma nova ordem urbanstica, fundada no princpio da funo social da propriedade, as ZEIS se consolidaram como um tipo especial de zoneamento, cujo principal objetivo a incluso da populao de menor renda no direito cidade e terra urbana servida de equipamentos e infra-estrutura, tanto por meio da delimitao de reas previamente ocupadas por assentamentos precrios, quanto por meio da delimitao de vazios urbanos e de imveis subutilizados, destinados produo de novas moradias populares. Portanto, de forma resumida, os objetivos das ZEIS so: - Estabelecer condies urbansticas especiais para a urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos precrios; - Ampliar a oferta de terra para produo de habitao de interesse social (HIS); - Estimular e garantir a participao da populao em todas as etapas de implementao. Com a elevao significativa dos recursos federais disponveis para a habitao promovida pelo Programa Minha Casa Minha Vida,
estes objetivos passam a ter importncia fundamental na garantia de localizao adequada para os empreendimentos habitacionais pelos municpios. O PMCMV prioriza para atendimento os municpios que estejam implementando instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade para controle da reteno de reas urbanas em ociosidade e que disponibilizem terrenos localizados em rea urbana consolidada para a construo de moradias com recursos do Programa (Art. 3 da Lei Federal n 11.977/09). A mesma legislao que cria o PMCMV traz a definio de ZEIS: parcela de rea urbana instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo (Art. 47, inciso V, da Lei 11.977/09).
Analisando sua definio legal, temos que as ZEIS: So zonas urbanas destinadas ao uso habitacional, ou seja, integram o permetro urbano do municpio e devem possuir infra-estrutura e servios urbanos ou garantir a viabilidade da sua implantao. Devem ser criadas por lei (Plano Diretor ou outra lei municipal). Como interferem com as possibilidades de aproveitamento do solo urbano e atingem de forma diferenciada as diversas reas da cidade, com regras que se aplicam tanto aos terrenos pblicos quanto particulares, as ZEIS 17
devem ser criadas por lei de igual hierarquia das leis que instituem o zoneamento ou disciplina de uso do solo do municpio. - So reas destinadas predominantemente moradia de populao de baixa renda, independentemente de tratar-se de reas previamente ocupadas por assentamentos populares ou de reas vazias e subutilizadas. Para atender a essa destinao, nas reas vazias, a legislao da ZEIS deve prever a aplicao articulada dos instrumentos de induo do desenvolvimento urbano e cumprimento da funo social da propriedade. So reas sujeitas a regras especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Por um lado, tais regras devem viabilizar a regularizao fundiria dos assentamentos precrios existentes e consolidveis. Por outro lado, devem facilitar a produo de moradias de interesse social, mediante padres urbansticos e edilcios mais populares, sempre com o cuidado de garantir condies de moradia digna. Considerando essas caractersticas das ZEIS, vemos que elas podem ser classificadas em dois tipos bsicos: ZEIS de reas ocupadas por assentamentos precrios. ZEIS de reas vazias ou subutilizadas, com destinao predominante para a produo de HIS.
trumentos de poltica fundiria, num momento de retomada dos investimentos pblicos em habitao popular e, por conseguinte, de aumento da demanda por terra urbanizada e da presso pela alta do preo dos terrenos. Os prximos captulos do texto so dirigidos aos agentes sociais que atuam no mbito da poltica urbana e habitacional dos municpios e que podem ser envolvidos num movimento estratgico de implementao das ZEIS de vazios, considerando a oportunidade privilegiada - decorrente da oferta de estmulos e subsdios pelo governo federal, especialmente por meio do Programa MCMV - para a formao de consenso baseado no interesse de viabilizar empreendimentos habitacionais de interesse social e visando contribuir para que as condies de acesso terra urbanizada deixem de ser fator impeditivo para a realizao dos objetivos da poltica nacional de habitao.
Passo 2 Primeiras providncias 2.1 Arranjo institucional para implementao das ZEIS
O poder pblico municipal responsvel por coordenar a implementao das ZEIS, porque elas so um instrumento da poltica de desenvolvimento urbano do municpio. O ponto de partida para as aes de criao, regulamentao e aplicao das ZEIS a identificao dos atores sociais, governamentais e no governamentais, que devem participar diretamente desse processo. Em seguida, a administrao municipal deve definir um arranjo institucional para organizar e articular essa participao.
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Essa classificao, que no obrigatria, serve para facilitar a regulamentao das ZEIS, podendo ser ampliada e adequada s necessidades especficas de cada municpio. No nosso caso, tambm partiremos dessa classificao bsica, porque ela permite focar especialmente as ZEIS de vazios, enquanto insMinistrio das Cidades
Da parte do poder pblico, destacase como essencial a participao de tcnicos dos setores da habitao (incluindo as COHABs e outras empresas pblicas habitacionais) e do desenvolvimento ou planejamento urbano, que podem ou no pertencer ao mesmo rgo, dependendo da escala e capacidade institucional do municpio. Da parte da sociedade civil, so fundamentais os representantes de: movimentos sociais que lutam pela moradia; associaes, cooperativas e mutires que atuam como promotores habitacionais sem fins lucrativos; construtoras e entidades empresariais envolvidas com a produo de HIS; universidades e entidades de profissionais especializados.
A criao do Grupo Gestor parece mais recomendvel, para ganhar agilidade e capacidade operacional, considerando que a implementao das ZEIS vai demandar acesso direto a inmeras informaes, constantes dos cadastros municipais, e tambm suporte tcnico para as atividades de mapeamento, entre outras funes.
Como as ZEIS so, ao mesmo tempo, instrumento da poltica de habitao, da disciplina de uso do solo, e de induo do desenvolvimento urbano a partir das disposies do Plano Diretor, a sua coordenao pode ser exercida tanto pelo setor habitacional quanto pelo setor do planejamento urbano, desde que ambos participem efetivamente do processo.
Dado o grande avano que os municpios j alcanaram, em relao implementao do Estatuto da Cidade e da lei do SNHIS - que organiza a poltica nacional de habitao de interesse social bastante provvel que representantes dos segmentos identificados j estejam atuando nos rgos de gesto democrtica da poltica urbana, tais como o Conselho Municipal de Poltica Urbana ou Desenvolvimento Urbano, Conselho de Habitao e Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitao. Assim, para articular os atores participantes, os municpios poderiam, alternativamente: criar uma Cmara Tcnica de ZEIS, no mbito de algum dos Conselhos existentes; criar um Grupo de Acompanhamento ou Grupo Gestor das ZEIS, junto ao rgo da administrao municipal que receber a incumbncia de coordenar o processo de implementao.
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O Plano Diretor do Municpio de So Paulo, aprovado em 2004, regulamentou todos os instrumentos do Estatuto da Cidade e aprovou 964 permetros de ZEIS, abrangendo um total de 139,2 km (13% da rea urbana do municpio). A Secretaria de Planejamento Urbano foi responsvel pela coordenao do PD, mas todo o processo de demarcao e regulamentao das ZEIS, que incluiu ampla participao dos movimentos de moradia, foi coordenado pela Secretaria da Habitao.
que:
Para balizar essa deciso, cabe lembrar a efetividade das ZEIS, tanto de vazios como de reas ocupadas, exigir, no perodo posterior sua aprovao, aes de gesto que podero envolver a participao do Grupo criado para proceder sua demarcao e regulamentao; as aes de gesto envolvem diretamente o setor habitacional, abrangendo: por um lado, a articulao de agentes para viabilizar novos empreendimentos habitacionais; e, por outro lado, as intervenes de urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos precrios;
tais aes incluem a articulao das ZEIS com outros instrumentos de poltica urbana (transferncia de potencial construtivo, consrcio imobilirio, etc), cuja aplicao acontece predominantemente nas esferas do planejamento e do projeto urbano; os integrantes do Grupo, alm de compromisso com a deciso poltica de implementar as ZEIS, devero ter capacidade tcnica, interesse ou familiaridade com a legislao urbanstica e instrumentos de poltica urbana. Depois de constitudo o Grupo de implementao das ZEIS - que passaremos a chamar de Grupo Gestor - este dever fazer um plano de trabalho, prevendo etapas intermedirias
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e apresentaes dos seus resultados, para os Conselhos de Poltica Urbana e de Habitao, entre outros fruns de participao.
2.2 Levantamentos bsicos

A primeira etapa de trabalho do Grupo Gestor o levantamento do estado da arte relativo s ZEIS, junto legislao urbanstica do municpio, bem como de um conjunto de informaes bsicas para sua implementao. Lembrando que um nmero significativo de municpios j abordou as ZEIS em seus Planos Diretores e/ou leis de uso do solo, o Grupo Gestor dever levantar em que estgio desse processo encontra-se o seu municpio. Essa atividade envolve a apropriao (leitura e sistematizao), pelo Grupo Gestor, dos seguintes documentos: Plano Diretor - PD: contedos relacionados com as ZEIS e com os seguintes instrumentos de poltica urbana: parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica; direito de superfcie; direito de preempo; outorga onerosa do direito de construir; transferncia do direito de construir; operaes urbanas consorciadas; e consrcio imobilirio. Legislao de uso e ocupao do solo: contedos relacionados com as ZEIS. Legislao edilcia e de parcelamento do solo: contedos relacionados com normas especficas para a produo de Habitao de Interesse Social (HIS). Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS): contedos relacionados com: ZEIS; diagnstico das necessidades habitacionais, incluindo informaes sobre os assentamentos precrios (tiMinistrio das Cidades
pologia, mapeamento, caracterizao); dficit habitacional e demanda de terra para novas unidades; disponibilidade de terra e mercado imobilirio. Depois desse levantamento e sistematizao de contedos, o Grupo Gestor saber exatamente em que estgio do processo das ZEIS est o municpio e ter uma idia mais clara do que falta fazer7. De modo sinttico, esses possveis estgios so: I. No ter nenhuma referncia s ZEIS; II. Ter as ZEIS mencionadas no Plano Diretor, sem delimitao nem regulamentao; III. Ter as ZEIS mencionadas no Plano Diretor e/ou lei de uso do solo, com delimitao e sem regulamentao; IV. Ter as ZEIS mencionadas no Plano Diretor e/ou lei de uso do solo, com delimitao e com regulamentao bsica. Destacamos que, embora as ZEIS possam ser criadas tanto pelo PD quanto por lei especfica, sua incluso no PD refora a vinculao com o princpio da funo social da propriedade e facilita sua articulao com os instrumentos do Estatuto da Cidade, de modo que os municpios que pretendem implement-las devem providenciar essa incluso na primeira oportunidade.
7 - Neste texto, vamos abordar todos os passos seguintes, como se o municpio estivesse no primeiro estgio.
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Dentre os novos instrumentos de poltica urbana, as ZEIS aparecem com maior frequncia nos Planos Diretores, mas isso no garante que a maioria das cidades esteja preparada para aplic-las, especialmente no caso das ZEIS de vazios. Para colaborar com o preenchimento dessa lacuna, abordamos todos os passos para a implementao das ZEIS de vazios, esperando que cada municpio embarque no processo, a partir do ponto ou estgio em que estiver. Sobre tais estgios, destacamos a importncia da vinculao das ZEIS de vazios com o Plano Diretor, tanto para reforar sua relao com o cumprimento da funo social da propriedade, quanto para garantir a sua articulao com os demais instrumentos de poltica urbana. Nesse sentido, recomendamos aos municpios que esto fazendo ou revendo seus PDs: Encaminhar com urgncia a referncia s ZEIS, mesmo que no haja tempo para a demarcao de permetros e regulamentao bsica. Incluir referncia definio de ZEIS, conforme consta da Lei n 11.977/09. Explicitar que as ZEIS se aplicam tanto no solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, quanto em reas ocupadas por assentamentos precrios. Estabelecer que o municpio pode, por meio da lei de uso do solo ou lei especfica, instituir ZEIS e aplicar nelas os instrumentos de poltica urbana que o PD est adotando.
Adicionalmente, o Grupo Gestor deve levantar: Se o municpio tem ou no legislao especfica para a produo de HIS; onde (em que zonas) essa legislao se aplica; e qual a definio de HIS utilizada, como, por exemplo, o seu padro,
as faixas de renda dos destinatrios e outros critrios para a identificao da populao beneficiada; qual o dficit de HIS adotado; se o municpio possui um cadastro de assentamentos precrios (favelas, loteamentos irregulares e cortios) e se
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estabeleceu referncias para quantificar a necessidade de novas moradias (para reassentamentos) gerada pelas intervenes de urbanizao de favelas, etc; se o municpio possui um levantamento de terrenos vazios dotados de infraestrutura. A maior parte dessas informaes deve estar contemplada no PLHIS (Plano Local de Habitao de Interesse Social). Caso o municpio ainda no tenha elaborado seu PLHIS, o Grupo Gestor dever buscar as informaes em outras fontes, especialmente junto Secretaria Municipal de Habitao.
No que diz respeito localizao de vazios urbanos, alm dos cadastros utilizados para a cobrana de IPTU (que podem estar desatualizados) recomendvel recorrer aos movimentos de moradia e outros agentes promotores de HIS.
Antecipar esses levantamentos em relao discusso mais aprofundada sobre os contedos das ZEIS um encaminhamento estratgico. Por um lado porque o Grupo Gestor estar adquirindo e compartilhando informaes sobre o universo ao qual se destinam as ZEIS; por outro lado, pode-se ganhar tempo, pois todas as informaes mencionadas so necessrias para a implementao das ZEIS e sua obteno pode envolver prazos de espera, que sero aproveitados pela atividade seguinte.
2.3 Justificativa e Contedos das ZEIS

O prximo passo do Grupo Gestor o aprofundamento e nivelamento do entendimento sobre as ZEIS, especialmente de vazios, junto aos seus prprios integrantes, bem como a sensibilizao de outros atores sociais em relao ao tema. Para tanto, recomenda-se a promoo das seguintes atividades: consulta legislao de municpios selecionados que incluram e regulamentaram as ZEIS de vazios nas suas normas urbansticas;
capacitao com tcnicos de tais municpios e outros especialistas convidados, abertos participao de um pblico mais amplo. Lembramos que, no caso de cidades pequenas pertencentes a regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou micro-regies, a organizao de eventos como seminrios e oficinas pode ser promovida por conjuntos de municpios, atravs de consrcios - desde que estejam previamente constitudos - ou de outras entidades supra-municipais. Paralelamente, o Grupo Gestor deve agendar reunies internas, com o objetivo de pactuar critrios e contedos da legislao de ZEIS, de acordo com as especificidades do municpio, com vistas a consolidar a sua justificativa e preparar um primeiro esboo da proposta. Mantendo o foco deste texto nas ZEIS de vazios, destacamos dentre os argumentos que podem ser mobilizados, de acordo com a situao particular de cada municpio, para justificar a sua aprovao e implementao: a distribuio espacial da populao urbana segundo a renda e taxas de crescimento demogrfico, evidenciando que a populao de baixa renda sistematicamente empurrada para as reas mais perifricas e menos adequadas urbanizao, enquanto as reas com maior infra-estrutura perdem populao e so apropriadas por empreendimentos dirigidos s classes de maior renda - seguindo os mecanismos de valorizao imobiliria do mercado, quando o poder pblico no exerce nenhum controle sobre estes mecanismos; o custo social, repassado ao conjunto da populao e no apenas aos segmentos de menor renda, da expanso descontrolada da rea urbana, especialmente quando esta avana sobre reas de proteo ambiental; a tendncia de maior crescimento dos
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realizao de seminrios e oficinas de
assentamentos precrios, em relao aos empreendimentos habitacionais de interesse social, fazendo com que as polticas habitacionais, tanto de urbanizao de assentamentos precrios quanto de proviso habitacional, se apresentem muito aqum das necessidades, como se estivessem sempre enxugando gelo; o gargalo que o acesso terra representa para a efetivao do direito moradia, ameaando a realizao dos objetivos de programas que envolvem a destinao de recursos pblicos significativos, em subsdios e financiamentos especiais para a habitao de interesse social, tais como o Programa MCMV; o carter injusto e constrangedor da atitude omissa da sociedade brasileira em relao ao controle da valorizao especulativa do solo urbano, que postergou durante dcadas a aprovao de instrumentos de reforma urbana8, gerando graves consequncias: por um lado, a populao mais pobre teve que enfrentar a questo habitacional com seus prprios recursos, arcando com nus e riscos, da auto-construo da moradia, da vida em reas de urbanizao precria e de iniciativas ilegais, como as ocupaes de terrenos e imveis ociosos; por outro lado, a poltica habitacional teve que assumir funes predominantemente corretivas dos resultados desse processo, em vez de agir como promotora e indutora de solues adequadas; a vigncia de uma nova ordem jurdico-urbanstica, que atribui ao Plano Diretor e legislao urbanstica dele decorrente, a competncia para deter8 - Vale lembrar que atribuio de critrios objetivos para a aferio da funo social da propriedade rural e adoo de uma poltica de reforma agrria datam de 1965.
minar em que condies a propriedade urbana cumpre a sua funo social, com base nas exigncias de ordenao da cidade, as quais devem contemplar a efetivao do direito constitucional moradia e, para tanto, uma oferta de terra urbana compatvel com as demandas9. No que se refere aos critrios e contedos a serem contemplados na regulamentao das ZEIS, tambm vamos privilegiar aqueles que mais se relacionam com as ZEIS de vazios, considerando que a sua aplicao para a regularizao fundiria, bem como urbanizao de reas ocupadas por assentamentos precrios, encontra-se mais consolidada ao nvel da prtica dos municpios e conta com regulamentao especfica do mbito federal, de acordo com o Captulo III (Da Regularizao Fundiria de Assentamentos Urbanos) da Lei n 11.977/09, Seo I (Disposies Preliminares) e Seo II (Da Regularizao Fundiria de Interesse Social).
9 - De acordo com a interpretao de notveis juristas brasileiros: a funo social se manifesta na prpria configurao estrutural do direito de propriedade, como elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bensmanifestando-se, conforme as hipteses, seja como ausncia de atribuio de determinadas faculdades, seja como condio de exerccio de faculdades atribudas, seja como obrigao de exercitar determinadas faculdades de acordo com as modalidades pr-estabelecidas. (In: Silva, Jos Afonso. Direito Urbanstico Brasileiro. Revista dos Tribunais, 1981, p. 96). Ou ainda: Quando se fala em funo social da propriedade no se indicam restries ao uso e gozo dos bens prprios. Estas ltimas so limites negativos aos direitos do proprietrio, mas a noo de funo (social) significa um poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vincul-lo a certo objetivo. O adjetivo social mostra que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo e no ao interesse prprio do dominus; o que no significa que no possa haver harmonizao entre um e outro. Mas, de qualquer modo, se est diante de um interesse coletivo e essa funo social da propriedade corresponde a um poder-dever do proprietrio, sancionvel pela ordem jurdica. (In: Comparato, Fbio Konder. Direito Empresarial, estudos e pareceres. Saraiva, 1995, p. 32).
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Assim, apresentamos a seguir um elenco de temas sobre os quais o Grupo Gestor dever formular propostas, esclarecendo que eles sero detalhados nos prximos captulos do texto: Tipos de ZEIS e critrios para seleo e demarcao. Vinculao ao uso habitacional de interesse social, dos terrenos e imveis em ZEIS. Definio bsica de HIS para operacionalizao das ZEIS de vazios. Normas especiais para a produo de HIS. Articulao das ZEIS com instrumentos de poltica urbana: mecanismos de induo e incentivo. Participao e controle social.
alternam e as ZEIS tambm foram chamadas de AEIS (reas especiais de interesse social), AIS (reas de interesse social), ou ZHIS (zonas habitacionais de interesse social). Entendemos que, com a sua incluso no Estatuto da Cidade e na Lei n 11.977/09, a designao como ZEIS a mais recomendvel, mas isso no anula as disposies dos municpios que adotam outras expresses, considerando a coincidncia de objetivos e de definio.
Por outro lado, a tipologia pode ser ampliada, e distinguir, entre si, as reas ocupadas por favelas, por loteamentos irregulares, por conjuntos habitacionais promovidos pelo poder pblico, ou por cortios. Em muitos casos, todavia, o excesso de segmentao pode criar dificuldades operacionais para a demarcao das ZEIS, decorrentes do fato de que as situaes de irregularidade e precariedade habitacional encontram-se sobrepostas nas mesmas reas urbanas, por exemplo: num dado permetro de loteamento irregular, h quadras e espaos pblicos (ruas e reas destinadas a praas) ocupados por favelas e, no interior de muitas quadras, os lotes abrigam cortios
Passo 3 Demarcao e regulamentao das ZEIS 3.1 Tipos de ZEIS e critrios para demarcao
A partir da definio geral, estabelecida na Lei n 11.977/09, a distino entre tipos de ZEIS, na lei municipal, pode ser didtica e facilitar a sua operacionalizao. Retomando os dois tipos bsicos, j mencionados, eles poderiam ser assim definidos: ocupadas por assentamentos precrios tais como: favelas e assemelhados, cortios, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, habitados por famlias de baixa renda. ZEIS 2: reas, terrenos e imveis vazios, sub-utilizados ou no utilizados, adequados para a produo de habitao de interesse social (HIS). De acordo com a experincia dos muitos municpios que j vm aplicando o instrumento, os nmeros indicativos dos tipos de ZEIS se
ZEIS 1: reas pblicas ou privadas
Outro objetivo da distino entre tipos de ZEIS decorre do interesse no estabelecimento de regras diferenciadas de uso do solo para os diferentes tipos, em funo de situaes urbanas diferenciadas, a serem contempladas. Considerando que as ZEIS so um tipo de zoneamento, ou seja, so permetros urbanos delimitados e com regras prprias de uso e ocupao do solo, elas podem incidir, por exemplo, em reas centrais mais bem servidas de infra-estrutura e com maior potencial de adensamento, ou em reas intermedirias, onde seja mais adequado adotar um potencial de adensamento mdio, em relao aos padres vigentes no municpio.
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A lei do Plano Diretor de So Paulo, por exemplo, adotou quatro tipos de ZEIS. ZEIS 1: so reas ocupadas por assentamentos precrios, incluindo favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, de moradores de baixa renda. ZEIS 2: so constitudas por terrenos vazios em reas intermedirias, isto , mais prximas do centro do que a maioria dos assentamentos precrios. ZEIS 3: esto localizadas em reas centrais, bem dotadas de infra-estrutura urbana, e abrangem 5,92 km (o que equivale aproximadamente a 600 campos de futebol). Incluem concentraes de cortios, imveis no utilizados (edifcios vazios e Conjunto de ZEIS na regio central de So Paulo abandonados) e terrenos em antigas zonas industriais, em permetros de operaes urbanas consorciadas ou em outras reas, nas quais a expectativa de mudana de uso e de novos investimentos pblicos pode induzir uma alta exagerada do preo da terra. ZEIS 4: foram marcadas em reas com restries ambientais que admitem aproveitamentos de baixa densidade. As HIS produzidas nas ZEIS 4 devero ser destinadas ao reassentamento de famlias que j moram no seu entorno, em reas de proteo absoluta e/ou reas de risco. De acordo com o PD de So Paulo, as ZEIS 1 e 2 foram regulamentadas de modo a permitir o comrcio e servio de mbito local e uma densidade habitacional mdia alta, com o coeficiente de aproveitamento de 2,5. As ZEIS 3 mantm o carter de uso misto e as densidades construtivas mais altas que caracterizam as reas onde se localizam, prevendo o coeficiente de aproveitamento de 4. Nas ZEIS 4, a densidade dever ser baixa, com coeficiente de aproveitamento mximo de uma vez a rea do terreno.
ZEIS de imvel isolado, na Rua Olarias, regio central de So Paulo
Empreendimento residencial na ZEIS da Rua Olarias. Locao Social. COHAB/SP, 2004. Foto Robson Martins.
ZEIS 4 na rea de proteo aos mananciais, regio sul de So Paulo
Em todos os casos, importante que os permetros sejam delimitados em mapa georreferenciado, bem como descritos no texto da lei, para a sua perfeita identificao. Ver, na pgina 48 do Guia, exemplos da descrio dos permetros de algumas das ZEIS que aparecem neste BOX.
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A demarcao das ZEIS deve ser feita em mapa oficial da cidade, preferencialmente digital e georreferenciado. O principal que os seus permetros sejam identificveis, com a maior exatido possvel. Para tanto: os permetros devem tambm ser descritos mediante uma sequncia de pontos (denominados vrtices), identificados com base em referncias concretas, evidentes para qualquer cidado, tais como as ruas, praas, rios, pontes, linhas de alta tenso e outros elementos existentes na cidade10 . na falta parcial ou total dessas referncias concretas, a descrio do permetro pode conter vrtices identificados por coordenadas, obtidas por meio de GPS ou no mapa georreferenciado. no caso de ZEIS que abrangem um nico imvel, ou um pequeno nmero destes, pode ser utilizada a sua identificao no cadastro municipal de contribuintes imobilirios ou, alternativamente, a identificao no cartrio de registro de imveis.
a) ZEIS 1
Os critrios para demarcao de ZEIS 1 decorrem do seu objetivo bsico: estabelecer normas especiais - de parcelamento, uso do solo e edificao - para viabilizar a regularizao e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. Portanto, trata-se de demarcar assentamentos irregulares de moradores de baixa renda, que apresentam situaes inadequadas de urbanizao: falta de infra-estrutura bsica e de equipamentos urbanos; reas de risco; transporte pblico deficiente, etc.
10 - Por exemplo: comea no cruzamento da rua A com rua B, segue pela rua A at o rio C, segue pelo rio C at a ponte D, etc.
A metodologia para mapeamento e identificao dessas reas no ser abordada no nosso texto que, em relao aos critrios para demarcao das ZEIS 1, se limita a duas recomendaes, cuja aplicao deve ser calibrada, pelo Grupo Gestor e demais atores envolvidos no processo: a partir do mapeamento dos assentamentos precrios, as ZEIS 1 podem ser demarcadas sem a preocupao prvia de excluir reas inadequadas para o uso urbano (tais como reas de risco, ruas, faixas no edificveis, etc,) pois o processo de regularizao/urbanizao no ser automtico e vai depender da aprovao de um projeto especfico para cada assentamento, no qual haver um diagnstico detalhado da situao existente e a definio da destinao de reas para moradia, bem como para sistema virio, preservao e recuperao ambiental, entre outros. a demarcao das ZEIS 1 deve se ater aos permetros dos assentamentos precrios que exigem aes de urbanizao e regularizao, evitando-se abranger reas muito extensas, quando isso no for necessrio, no sentido de garantir a mxima mistura de usos possvel. Por exemplo: no caso de duas favelas prximas, entre as quais haja algumas quadras com ocupao de padro regular (mesmo que popular), recomendamos a demarcao de dois permetros de ZEIS, em vez de se englobar toda a rea num nico permetro.
b) ZEIS 2
A demarcao de ZEIS 2 (vazios) deve partir do diagnstico das necessidades habitacionais do municpio, estratificadas por faixas
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de renda, bem como de uma estimativa da rea de solo urbano necessria para atender a essa demanda. Tal diagnstico um dos contedos do PLHIS que j deve ter sido levantado pelo Grupo Gestor. Os municpios que ainda no elaboraram o PLHIS, e que no tenham um clculo mais detalhado do seu dficit habitacional, devem utilizar a pesquisa Dficit Habitacional no Brasil, desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro em parceria com a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. A pesquisa atualizada sistematicamente, com base nos dados do IBGE. Para uma estimativa da necessidade de solo urbano, no caso do municpio no ter desenvolvido um estudo mais detalhado de tipologias habitacionais, fornecemos como referncia uma metragem mdia de 180 m de rea de ZEIS, por unidade de HIS demandada11. Os critrios para a demarcao de ZEIS 2 em reas, terrenos e imveis vazios, sub-utilizados ou no utilizados devem ser pactuados pelo Grupo Gestor, de acordo com a realidade do municpio, podendo abranger propriedades pblicas e particulares com as seguintes caractersticas: preo da terra compatvel com a produo de HIS12; existncia de infra-estrutura e equipamentos urbanos bsicos ou incluso em projeto de expanso dessas melhorias; proximidade de assentamentos prec11 - Esse parmetro se baseia no tamanho do lote mnimo de 125 m estabelecido pela lei federal de parcelamento do solo urbano. Destacamos, todavia, que essa metragem depende das caractersticas locais da urbanizao e das tipologias habitacionais adotadas, podendo variar entre 60 m e 300 m, aproximadamente. 12 - Para aferir o atendimento dessa condio o Grupo Gestor deve utilizar a Planta de Valores Imobilirios que serve de base para o lanamento de IPTU pelo municpio.
rios que demandam remoo de parte ou totalidade das moradias; reas centrais, com grande concentrao de cortios e imveis deteriorados; reas em processo de mudana de uso e/ou que sero beneficiadas com obras e empreendimentos pblicos, com tendncia de aumento do preo da terra; reas que no tenham restries ambientais para uso habitacional; localizao em zona urbana ou indicada para expanso urbana.
A participao dos representantes da sociedade civil, tanto dos movimentos de moradia quanto de empresrios ligados promoo de HIS, fundamental para o ajuste desses critrios s especificidades do municpio.
Os municpios podem ter dificuldades na identificao de terrenos vazios, sub-utilizados ou no utilizados em reas bem dotadas de infraestrutura - para a demarcao das ZEIS - em funo da impreciso dos cadastros imobilirios municipais e da relativa escassez de tais terrenos, especialmente nas grandes cidades, onde muito alto o dficit habitacional para famlias de baixa renda. Em tais condies e considerando o prazo como varivel estratgica do processo, recomendamos a soluo adotada pelo Plano Diretor de So Paulo13 que - a partir dos levantamentos j mencionados no nosso texto - demarcou ZEIS 3 em reas centrais, em permetros que apresentam concentraes de cortios e de imveis vagos/deteriorados, mas que tambm possuem outros tipos de imveis, com usos permanentes e regulares. Nessas ZEIS, a lei estabelece que a destinao predominante para empreendimentos de HIS dever ser exigida apenas nos imveis que tenham as seguintes caractersticas:
13 - Prefeitura de So Paulo, Lei Municipal n 13.885/04.
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no edificados ou sub-utilizados; no utilizados14; ocupados por cortios e outros assentamentos precrios. Esse tratamento pode ter inmeras vantagens, entre as quais: vincula claramente a destinao, para empreendimentos de HIS, dos imveis que no esto cumprindo a sua funo social, bem como daqueles que j so ocupados por moradores de baixa renda; garante a mistura de usos que constitui uma diretriz das polticas de incluso social e reforma urbana; desestimula a demolio de imveis antigos, pois, neste caso, o terreno voltaria a ser no edificado e sujeito destinao para HIS; garante que, em eventuais programas de renovao urbana, sejam oferecidas habitaes de interesse social em proporo no mnimo igual, e provavelmente maior, do que as unidades em cortios pr-existentes; dispensa um levantamento prvio, cadastral, de cada imvel vago ou ocupado por cortios, permitindo que a ZEIS compreenda um maior nmero de imveis nessas situaes e, ao mesmo tempo, evitando desgastes decorrentes de eventual erro de cadastramento. A definio das caractersticas especficas dos terrenos, em ZEIS, que devero ser vinculados ao uso habitacional de interesse social, j parte do assunto que vamos abordar no prximo captulo.
14 - Edificao em lote ou gleba com rea superior a 500 m, que tenha 80% da rea construda desocupada h mais de 5 anos, de acordo com a regulamentao estabelecida em So Paulo.
3.2 - Vinculao das ZEIS ao uso habitacional de interesse social

O enunciado bsico da definio das ZEIS - de que elas so reas predominantemente destinadas habitao de interesse social - demanda que a legislao municipal especifique exatamente em que condies e proporo essa destinao deve ocorrer, disciplinando o processo de aprovao de novos empreendimentos em ZEIS. Em outras palavras, para que o instrumento seja de fato aplicado e tenha os efeitos desejados, necessrio que a lei municipal estabelea uma medida objetiva do que (ou quanto) deve ser entendido como predominantemente, especialmente quando se tratar de imveis de propriedade privada. De acordo com a experincia dos municpios que j aprovaram ZEIS de vazios, a vinculao ao uso habitacional de interesse social varia entre 50% e 80%, podendo ser aplicada: rea do terreno; rea passvel de ser edificada no terreno, de acordo com o coeficiente de aproveitamento que lhe atribudo pela legislao urbanstica.
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A possibilidade de uso misto nas edificaes dever ser garantida pelas normas de uso do solo das ZEIS, para ampliar as solues de projeto que atendam a vinculao de porcentagem da rea construda ao uso HIS. Nas fotos 1, 2 e 3, apresentamos uma tipologia de edifcio misto que muito difundida no Brasil e que atende perfeitamente destinao de 70% a 75% da rea construda para habitao popular e de 25% a 30% para outros usos (comrcio, no caso), em terrenos de 300 m a 500 m, com coeficiente de aproveitamento em torno de 3 vezes a rea do terreno. No exemplo 4, num terreno de 1.000 m, vemos como essa tipologia pode ser estendida, formando conjunto de lojas no trreo e conjunto residencial nos dois pavimentos superiores. Outra alternativa de projeto que atende vinculao ao uso HIS, especialmente no caso de terrenos maiores, o desmembramento do lote ou gleba e aprovao de empreendimentos independentes, para HIS e para outros usos. Nestes casos, a Prefeitura deve ter o cuidado de condicionar o habite-se do outro uso emisso do habite-se para as HIS.
Centro de So Paulo 2009. Foto: Jlia Amaral Centro de So Paulo 2009. Foto: Jlia Amaral Centro de So Paulo 2009. Foto: Jlia Amaral Centro de So Paulo 2009. Foto: Jlia Amaral
Lembrando que as ZEIS podem abranger tanto imveis isolados quanto permetros que delimitam um conjunto de imveis, a lei pode definir - em relao aos permetros com diversos imveis - que a vinculao ao uso HIS somente ir incidir sobre os imveis no edificados, sub-utilizados ou no utilizados, bem como sobre os imveis ocupados por assentamentos precrios, como no exemplo de So Paulo, mencionado no captulo anterior. Neste ltimo caso, considerando que as moradias em assentamentos precrios j abrigam famlias de baixa renda, o objetivo da norma garantir que, aps a regularizao de tais reas, elas permaneam vinculadas ao uso habitacional de interesse social, evitando sua apropriao pelo mercado de imveis destinados a demandas
mais rentveis. Outra estratgia que responde a esse objetivo, a proibio do remembramento de lotes em assentamentos precrios que foram regularizados, adotada desde as primeiras leis de ZEIS, em Recife. A lei das ZEIS tambm pode estabelecer: I) que a vinculao ao uso de HIS somente atingir terrenos acima de uma certa metragem estabelecida, como 250 m, por exemplo; II) ou a dispensa da vinculao, quando se tratar de equipamentos pblicos de interesse social, tais como escolas ou postos de sade, sempre de acordo com as necessidades especficas dos municpios. Como vemos, o que se busca com esse conjunto de dispositivos, fazer com que as ZEIS funcionem como uma espcie de rede ou
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peneira, que vai pescar os imveis que no esto cumprindo a sua funo social e vincular parcela do seu potencial de aproveitamento produo de HIS, criando uma reserva de solo urbano para essa finalidade. O Grupo Gestor, com a participao dos diversos segmentos da sociedade local, deve estudar e propor, de acordo com as caractersticas de cada municpio, qual deve ser a forma mais adequada de vincular terrenos e imveis em ZEIS, produo de HIS.
3.3 Definio bsica de HIS

Nas ZEIS de vazios, a definio clara e objetiva do que deve ser entendido por Habitao de Interesse Social (HIS) fundamental para efetivar a vinculao de uma porcentagem dos terrenos, ou rea construda nas ZEIS, ao uso habitacional de interesse social. Em outras palavras, trata-se de definir qual o tipo de moradia que dever ser produzido e a quem essa moradia se destina. Tal objetivo leva a uma definio de HIS que associa, de forma sucinta, duas categorias de condicionantes: o tipo ou padro da moradia e a caracterizao da populao beneficiria. Assim, na maioria dos municpios que j regulamentaram a questo, a definio de HIS foi estabelecida mediante a articulao: do padro da moradia, caracterizado por: rea til (por exemplo, mnima de 30 m e mxima de 80 m); nmero mximo de um banheiro e de uma vaga de garagem; da faixa de renda das famlias beneficirias, estabelecida at o mximo de seis salrios mnimos. Os parmetros apresentados acima so exemplificativos e devero ser adequados s peculiaridades do municpio. Em relao s variveis utilizadas para caracterizar o padro
da moradia, destacamos que o nmero de banheiros e de vagas de garagem podem ser importantes para distinguir o padro habitacional popular do padro destinado a outras faixas de renda, no caso de habitaes pequenas em reas bem localizadas. Em relao faixa de renda, trata-se de uma varivel - a baixa renda da populao - que sintetiza as dificuldades de acesso moradia e que, ao mesmo tempo, permite associao direta, tanto com os estudos do dficit habitacional, quanto com a populao alvo dos programas direcionados soluo desse dficit. Considerando que 89,4% do dficit habitacional do pas corresponde a famlias na faixa de renda de at trs salrios mnimos e que 6,5% do dficit a famlias entre trs e cinco salrios15, temos o principal balizamento para a definio da populao qual se destina, prioritariamente, a produo habitacional que demanda instrumentos especiais como as ZEIS, bem como outros incentivos e padres especiais. O desenho dos programas habitacionais que contam com subsdios governamentais, com destaque para as regras do PMCMV - que destina subsdios diretos, para as famlias de zero a trs e de trs a seis salrios mnimos constitui outra referncia fundamental para tal definio. Adicionalmente, os municpios podero regulamentar, por decreto, o preo mximo das unidades ou ainda as condies de comercializao que garantam que as moradias sejam de fato acessveis s famlias abrangidas pela faixa de renda estabelecida. A definio de HIS, conforme sugerida acima, suficiente para garantir a aplicao das ZEIS de vazios, no que diz respeito vinculao de terreno ou rea construda ao uso habitacional de interesse social. Se o municpio no possuir uma legislao
15 - Ver: Dficit Habitacional no Brasil 2007.Fundao Joo Pinheiro, MCIdades/Secretaria Nacional de Habitao, Braslia, 2009.
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especfica para empreendimentos habitacionais de interesse social, a definio de HIS pode ser utilizada de forma combinada com a legislao de parcelamento do solo e cdigo de edificaes que o municpio aplica de modo geral, para empreendimentos habitacionais, lembrando porm que tais legislaes costumam ter padres muito exigentes que no se adequam aos limites de preo das HIS. Para superar esse problema e visando criar um novo incentivo para a produo de HIS, bem como facilitar o acesso moradia digna, regular e atendida por equipamentos e servios urbanos, os municpios tambm devem providenciar a aprovao de normas urbansticas e edilcias especiais para os empreendimentos de HIS.
Antes, porm, de abordarmos alguns aspectos gerais dessa regulamentao.

Salientamos que ela no e no deve tornar-se uma condio para a aprovao e regulamentao das ZEIS, as quais devem ser priorizadas no mbito das atividades do Grupo Gestor das ZEIS. Salientamos ainda que, mesmo na falta de normas especiais para a produo de HIS, as ZEIS so zonas nas quais pode ser admitida a aprovao, caso a caso e de acordo com projeto especfico, de empreendimentos que envolvem excees s normas gerais urbansticas e edilcias dos municpios,.
Na Colnia Juliano Moreira, no Rio de Janeiro, em rea da Unio parcialmente cedida ao municpio para empreendimento habitacional de interesse social, a demarcao de AEIS (rea Especial de Interesse Social) permitiu a aprovao do parcelamento do solo e de projeto habitacional com parmetros especficos, garantindo proteo das reas ambientalmente frgeis e tipologias adequadas s necessidades dos futuros moradores.
Colnia Juliano Moreira, favelas Curicica e Parque Dois Irmos, Rio de Janeiro/RJ, 2008. Secretaria Municipal de Habitao-RJ. Imagem cedida pela Secretaria Municipal de Habitao-RJ.
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3.4 Normas especiais para a produo de HIS

O estabelecimento, pela legislao municipal, de padres urbansticos e edilcios especficos para a aprovao de empreendimentos habitacionais de interesse social uma forma de incentivo a essa promoo, que j estava prevista desde 1979, na lei federal que disciplina o parcelamento do solo urbano (Lei n 6.766/79). Para entender o fundamento desse tipo de dispositivo, devemos comparar o padro urbanstico resultante da aplicao da legislao de parcelamento do solo com o padro existente nos assentamentos precrios.16 A enorme distncia que existe entre ambos nos aponta a necessidade de disciplinar um padro intermedirio que visa, ao mesmo tempo, reduzir o custo da produo habitacional de interesse social e ampliar as possibilidades de oferta de moradia digna, regularmente inserida no espao urbano e atendida por infra-estrutura bsica, equipamentos e transporte urbano, segurana, conforto e qualidade ambiental. De acordo com a Lei n 6.766/79, o conjunto de normas, parmetros e requisitos urbansticos especficos para o parcelamento do solo e edificao em empreendimentos habitacionais de interesse social deve ser aprovado por lei municipal e sua aplicao no restrita s ZEIS, com exceo dos requisitos mnimos de infra-estrutura bsica, que somente podem
16 - Conforme destacado pelo PlanHab: Na maior
ser reduzidos em ZEIS. Todavia, os municpios devem ficar atentos para o fato de que essa lei federal encontra-se em processo de reviso e que, de acordo com a verso mais recente do PL n 3.057/0017 , a flexibilizao de parmetros do parcelamento do solo passar a ser admitida somente em ZEIS.
parte dos municpios brasileiros, as leis de uso e ocupao do solo zoneamento e demais regulaes locais destinam um grande porcentual do territrio urbano para as tipologias habitacionais correspondentes aos produtos imobilirios de alta e mdia renda. Plano Nacional de Habitao, Produto 5. Consrcio Via Pblica/LABHAB-FUPAM/Logos Engenharia e SNH/MCidades. Braslia, 2008. Pgina 30.
17 - O PL n 3.057/00 encontra-se em tramitao no Congresso Nacional e consubstancia as propostas de reviso da Lei n 6.766/79.
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As normas especiais para a produo de HIS devero possibilitar um leque de tipologias e solues de projeto, adequadas demanda e s peculiaridades locais.
Complexo do Alemo, Rio de Janeiro/RJ, 2009. EMOP-RJ. Foto Rodrigo Nunes/Mcidades.
Conjunto Incio Monteiro, So Paulo/SP, 2004. Empreendimento COHAB-SP. Foto Adri Felden/Argosfoto.
Conjunto Teotnio Vilela, So Paulo/SP, 2004. Empreendimento PAR/COHAB-SP. Foto Robson Martins.
Conjunto Nossa Senhora de Ftima, Fortaleza/CE, 2009. Empreendimento PAC/HABITAFOR-CE. Foto Anja Nelle.
Conjunto Princesa Isabel, Porto Alegre/RS, 2007. DEMHAB-RS. Foto cedida pelo DEMHAB-RS.
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Conjunto Pedro Facchini. Empreendimento COHAB/SP, 2004 Projeto Barbosa e Corbucci Arquitetos Associados. Foto cedida pelos autores do projeto.
Conjunto Pedro Facchini. Empreendimento COHAB/SP, 2004 Projeto Barbosa e Corbucci Arquitetos Associados. Foto cedida pelos autores do projeto.
Conjunto da Mar, Rio de Janeiro/RJ, 1994. Programa Favela Bairro/Prefeitura do Rio de Janeiro. Projeto Arquiteto Demetre Anastassakis. Foto cedida pelo autor do projeto.
Conjunto Vila da Barca, Belm/PA, 2007. Empreendimento PAC/SEHAB-PA. Foto cedida pela CEHAB
Conjunto Vila da Barca, Belm/PA, 2007. Empreendimento PAC/SEHAB-PA. Foto cedida pela SEHAB
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As normas e parmetros de parcelamento do solo e edificao para empreendimentos habitacionais de HIS devem contemplar, entre outros: os agentes que esto autorizados a promover tal tipo de empreendimento, que podem ser todos os agentes que operam com recursos do SFH, ou aqueles que o municpio decidir; as tipologias de empreendimentos, tais como: loteamentos de interesse social associados ou no produo de habitao unifamiliar (uma unidade por lote); habitao unifamiliar; conjuntos habitacionais horizontais; conjuntos habitacionais verticais; reabilitao de edificao existente, etc. as zonas ou reas da cidade onde os empreendimentos so permitidos; as condies previstas na definio de HIS (rea mnima e mxima das unidades, nmero mximo de banheiros e de vagas para estacionamento); as dimenses mnima e mxima dos lotes individuais, bem como a frente (testada) mnima admissvel; a dimenso mxima (rea do terreno) e o nmero mximo de unidades, no caso de conjuntos habitacionais; a rea mnima e mxima da cota parte de terreno vinculada a cada unidade no caso de conjuntos; as caractersticas do sistema virio que ser admitido como via de acesso aos conjuntos (largura mnima, via de pedestre ou necessariamente via que permita o trfego de veculos), associadas tipologia e escala dos empreendimentos; a infra-estrutura mnima a ser exigida no caso de parcelamento do solo, compreendendo (de acordo com a legislao
federal): drenagem de guas pluviais; caractersticas geomtricas do sistema virio e tratamento do pavimento; rede de eletricidade e iluminao pblica; rede de abastecimento de gua potvel e de coleta de esgotos; sistema de coleta de lixo, arborizao, etc. porcentagem e caractersticas de reas pblicas (para reas verdes e usos institucionais) a serem doadas no caso de parcelamento do solo; reas no edificveis, reas de preservao permanente e outros parmetros da legislao ambiental a serem observados; condies de insolao, iluminao, ventilao e salubridade das habitaes, incluindo recuos, aberturas, p direito mnimo (que pode ser varivel segundo o tipo de compartimento) e captao de guas pluviais; gabarito das edificaes e nmero mximo de pavimentos no caso de conjuntos verticais sem elevador; vagas para estacionamento e espaos de uso coletivo nos conjuntos; condies para os usos no habitacionais nos conjuntos; condies de aprovao dos empreendimentos. restrio ao remembramento. Visando agilizar o processo de aprovao dos empreendimentos de HIS e, mais uma vez, como incentivo sua produo, os municpios podero criar um grupo especial de anlise e aprovao integrada (urbanstica e ambiental) dos empreendimentos habitacionais de HIS.
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3.5 Usos do solo complementares s HIS

Finalmente, lembramos que as ZEIS no so reas exclusivamente constitudas por habitaes de interesse social e que sua regulamentao dever contemplar os parmetros urbansticos para os demais usos do solo. Nesse sentido, os municpios tm duas opes bsicas: estabelecer que os demais usos, nas ZEIS, seguiro a disciplina de uso do solo do seu entorno imediato; estabelecer normas de uso e ocupao do solo, aplicveis nas ZEIS, para os demais usos. A escolha de uma dessas opes, que dever ser encaminhada pelo Grupo Gestor, depende do contexto no qual se d o processo de criao e regulamentao das ZEIS, em relao produo da legislao urbanstica do municpio. Assim: se o municpio estiver elaborando (ou revendo) toda a sua legislao de uso e ocupao do solo, recomendamos que as ZEIS sejam tratadas como uma zona completa, ou seja, que sejam definidos para ela, as normas e parmetros que foram estabelecidos para as demais zonas, tais como: usos permitidos e em que condies (o que pode levar em considerao a largura das vias); coeficiente de aproveitamento bsico e mximo; taxa de ocupao; gabaritos e recuos; lote mnimo; etc. Neste caso, fundamental fazer a ressalva de que, nos empreendimentos habitacionais de interesse social, podero ser aplicados parmetros especiais18;
18 - Como j vimos, tais parmetros podem ser tanto decorrentes de uma legislao especial (geral) para empreendimentos habitacionais de interesse social, ou especficos para cada projeto ou empreendimento. Neste ltimo caso,
se o municpio estiver elaborando/ aprovando seu Plano Diretor, a partir do qual a legislao de uso do solo dever ser revista, recomenda-se um perodo de transio, no qual j vale a porcentagem de vinculao ao uso habitacional de interesse social e, em relao aos demais usos, valem os parmetros da zona na qual a ZEIS estava anteriormente. Quando toda a legislao for revista, as ZEIS caem no caso anterior; no caso do municpio que j aprovou Plano Diretor e disciplina de uso do solo de acordo com o Estatuto da Cidade, provavelmente foi definido um prazo para a reviso dessas normas locais. No transcurso desse prazo, as ZEIS podero ser criadas por lei especfica, estabelecendo a vinculao de porcentagem de rea construda ao uso HIS. Para os demais usos fica valendo o que tinha sido aprovado pelo PD e disciplina de uso do solo. Recomendamos, contudo, que essa situao tambm seja tratada como transitria e que, no momento de reviso do PD e legislao de uso do solo, as ZEIS recebam tratamento completo, como no primeiro caso. Em qualquer dos casos, porm, a principal preocupao da legislao das ZEIS de vazios estabelecer claramente a porcentagem de vinculao ao uso de HIS e deixar muito claro que ela passa a vigorar no momento de aprovao das ZEIS.
as ZEIS de vazios teriam um tratamento semelhante ao das ZEIS de reas ocupadas, nas quais a regularizao se d mediante aprovao de projeto especfico.
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Passo 4 Articulao dos instrumentos de poltica urbana com as ZEIS

Para estimular a efetiva implementao das ZEIS, bem como garantir um equilbrio, entre o interesse social e o interesse dos proprietrios dos imveis abrangidos, devero ser propostos mecanismos de incentivo e de induo. A regulamentao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, pelo Plano Diretor, constitui o momento mais oportuno para a articulao dos instrumentos de poltica urbana com as ZEIS, visando criao de tais mecanismos de incentivo e induo, cujo funcionamento apresentaremos a seguir.
4.1 Mecanismos de Incentivo a) Transferncia do direito de construir

O primeiro instrumento de incentivo a imveis sobre os quais recaem obrigaes especiais, a transferncia do direito de construir, que vem sendo aplicada pela legislao urbanstica municipal h vrias dcadas portanto antes da aprovao do Estatuto da Cidade, mas sempre com base no princpio da funo social da propriedade nos casos de preservao de imveis de interesse histrico e/ou ambiental. Atualmente, de acordo com a regulamentao desse instrumento, estabelecida no artigo 35 do Estatuto: lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para fins de:
I. implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; II. preservao de imvel de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; III. programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins previstos. A lei municipal estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia do direito de construir. Assim, para os proprietrios que no quiserem utilizar diretamente a possibilidade de construir empreendimento habitacional de interesse social de acordo com a disciplina das ZEIS e utilizando as formas de financiamento oferecidas pelo governo federal - poder ser facultada a transferncia do direito de construir para outro imvel, do mesmo proprietrio, ou a venda desse mesmo direito para o proprietrio de outro imvel. Lembramos que a instituio da outorga onerosa do direito de construir19 - pelo Plano Diretor, com base no Estatuto estabelece uma grande demanda do mercado imobilirio pela compra do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido pelo Plano, criando uma situao favorvel para o proprietrio que quiser exercer o direito da transferncia do potencial, quando este lhe for facultado. No caso das ZEIS, para atender a demanda por terra e facilitar as funes de controle urbano, recomendamos que a transferncia do direito de construir seja facultada aos proprietrios que doarem integralmente seus imveis ao
19 - Ver, em especial, artigos 28 e 30 do Estatuto da Cidade.
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poder pblico. A frmula de clculo da quantidade de metros quadrados de potencial transfervel e receptvel no outro terreno, bem como os limites e localizaes em que poder ocorrer a recepo de potencial construtivo adicional, sero estabelecidos pela lei que regulamenta o instrumento da transferncia. No sentido de estimular essas doaes, em funo do especial interesse do municpio de garantir a oferta de terra urbana para atender a demanda de HIS, tambm poder ser oferecido um bnus na frmula de clculo do potencial transfervel dos imveis em ZEIS que forem doados ao poder pblico.
b) Operao urbana consorciada

O segundo instrumento, que pode oferecer incentivos implementao das ZEIS, a operao urbana consorciada (OU)20. As OU funcionam, basicamente, mediante a delimitao, por lei, de um permetro (mais ou menos extenso) no qual o poder pblico pretende fomentar transformaes urbansticas a serem parcialmente custeadas por meio de contrapartidas dos proprietrios dos imveis abrangidos. A lei especfica de cada OU deve fixar: I. o programa de intervenes previsto para o seu permetro (por exemplo: obras virias, de drenagem, e/ou transporte coletivo urbano; implantao de espaos pblicos e valorizao do patrimnio histrico e ambiental; melhorias sociais, etc); II. os benefcios que podem ser solicitados ao poder pblico pelos empreendedores imobilirios, mediante pagamento de contrapartida21;
20 - Ver artigos 32, 33 e 34 do Estatuto da Cidade. 21 - Tais benefcios so, por exemplo: potencial construMinistrio das Cidades
III. as formas de clculo e pagamento da contrapartida pelos empreendedores, que poder envolver a emisso, pelo municpio, de certificados de potencial construtivo adicional (CEPAC)22; IV. os mecanismos de controle social sobre a implementao da OU; V. programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao, o qual, em muitos casos, envolve programa de atendimento habitacional de interesse social. A demarcao de ZEIS, em reas de OU nas quais estejam localizados assentamentos precrios que sero afetados pelas intervenes, constitui uma forma de garantir atendimento adequado aos moradores, seja viabilizando a urbanizao e regularizao dos assentamentos, seja mediante a reserva/destinao de terra para o seu reassentamento, quando necessrio. Os proprietrios de terrenos definidos como ZEIS de vazios, em reas de OU, podero ser desapropriados mediante pagamento com CEPACs, no caso destes terem sido institudos pelo municpio. Caso os CEPACs no tenham sido adotados, cairemos em tratamento semetivo adicional, modificao nas normas edilcias e de parcelamento do solo; mudana de uso solo; regularizao de construes, etc. 22 - Os CEPACs so papis que podem ser livremente negociados no mercado e servem para o pagamento, Prefeitura, da contrapartida devida por empreendimento que, de alguma forma, utilizar os benefcios urbansticos previstos na lei da OU (regularizao de um imvel, por exemplo). Com vistas a adiantar recursos para as obras previstas, a Prefeitura pode emitir lotes de CEPACs e levlos a leilo na bolsa de valores, obedecendo normas da CVM. Alternativamente, a Prefeitura pode utilizar os CEPACs para pagar por desapropriaes ou por obras executadas por empreiteiras. Os agentes privados que adquirirem ou receberem CEPACs, podero us-los a qualquer tempo, no momento da aprovao de empreendimentos que envolvam pagamento por benefcios urbansticos, no permetro da OU.
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lhante ao da transferncia do potencial construtivo. Considerando, todavia, que os permetros de OU so reas onde existe uma expectativa de maior valorizao imobiliria, a Prefeitura, mesmo sem adotar os CEPACs, pode criar uma espcie de cesta de benefcios alienveis (com aplicao no permetro da OU e possibilidades de uso mais amplas do que o aumento do potencial de rea construda), a serem oferecidos em contrapartida ao proprietrio que doar para o poder pblico imvel localizado em ZEIS, para produo de HIS, como no exemplo da OU da Lomba do Pinheiro, em Porto Alegre. Inserir Box com essa experincia. Do ponto de vista da sua disciplina legal, de acordo com o Estatuto da Cidade, as OU podem ser aplicadas diretamente em reas de concentrao de assentamentos precrios, visando a sua requalificao. Em tal alternativa, a demarcao de ZEIS essencial, para garantir a permanncia da populao de baixa renda no local, e as instncias de controle social devem ter cuidados redobrados, em considerao aos seguintes aspectos: I. o interesse dos empreendedores imobilirios nos CEPACs e benefcios oferecidos pela OU decorre justamente da maior expectativa de valorizao que essas reas oferecem em relao ao contexto urbano no qual se inserem; II. essa expectativa tem como fundamento a previso de investimentos pblicos concentrados num nico permetro; III. a sobre-valorizao imobiliria justamente o mecanismo de mercado, por meio do qual a populao de baixa renda expulsa (indiretamente) da reas urbanas mais bem equipadas e valorizadas; IV. mesmo com a delimitao de ZEIS, poder haver uma tendncia de substituio gradual dos moradores de mais
baixa renda por outros de uma faixa mais alta, dentro do que for estabelecido como parmetro para a destinao das HIS (famlias de at 5 salrios mnimos, por exemplo); V. se no houver expectativa de valorizao, deixa de existir interesse do mercado imobilirio pelos CEPACs e benefcios oferecidos pela OU, pois eles somente so utilizveis no seu permetro. Em resumo, a articulao de ZEIS com Operaes Urbanas, mediante utilizao de instrumentos de contrapartida (pagamento de desapropriaes em CEPACs e outras forma benefcios urbansticos onerosos) certamente vivel e desejvel nos casos em que as OU tem objetivos mltiplos, que incluem a produo de HIS. Como instrumento especfico de poltica habitacional e de incluso social, as OU ainda no foram testadas.
c) Consrcio imobilirio
O terceiro instrumento de incentivo o consrcio imobilirio, que constitui uma forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas23. O consrcio imobilirio pode ser aplicado diretamente na viabilizao das HIS em ZEIS de vazios, quando o poder pblico dispuser de recursos para adiantar os investimentos necessrios para a produo das HIS. Alternativamente, considerandose o contexto atual - de vigncia do PMCMV, operaes do tipo consrcio imobilirio podem ser viabilizadas diretamente entre particulares, a exemplo do que o mercado j pratica nas incor23 - Artigo 46, 1, do Estatuto da Cidade.
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poraes imobilirias destinadas a outras faixas de renda. A demarcao de ZEIS de vazios, em reas adequadas produo de HIS pode facilitar a negociao entre proprietrios de terrenos urbanos e construtoras interessadas em contratar, com a CAIXA, operaes de financiamento para produo de HIS dentro das regras do PMCMV. A oportunidade - viabilizada pelo desenho do PMCMV - de parceria entre o poder pblico e o setor formal da construo e incorporao imobiliria em torno da implementao das ZEIS, tem potencialidades para ser ampliada, mediante gestes do municpio, considerando que esses atores so potenciais compradores do direito de construir transfervel das ZEIS e interlocutores estratgicos para a montagem de Operaes Urbanas Consorciadas. A participao e controle social sobre tais tratativas condio essencial para garantir a realizao dos objetivos das ZEIS.
o de HIS, recomenda-se, para os municpios que instituram a outorga onerosa do direito de construir, a iseno do pagamento da outorga, tanto para os empreendimentos de HIS quando estes ultrapassarem o coeficiente de aproveitamento bsico, nas zonas em que o PD assim permitir quanto para qualquer empreendimento em ZEIS, quando se tratar de imveis que tenham uma porcentagem da sua possibilidade de aproveitamento vinculada ao uso habitacional de interesse social.
4.2 Instrumentos de Induo a) Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios

Sendo reas sobre as quais incidem normas especiais derivadas do princpio da funo social da propriedade e da cidade, as ZEIS devem ser abrangidas pelo principal instrumento que permite ao municpio controlar e exigir o cumprimento da funo social da propriedade urbana: o instituto do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios do solo urbano. Inscrito diretamente na Constituio Federal, o instituto do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios do solo urbano foi regulamentado pelo artigo quinto do Estatuto da Cidade e sua aplicao exige: I. definio pelo Plano Diretor dos parmetros25 e reas onde ser exigido o adequado aproveitamento do solo;
25 - Tais parmetros dizem respeito s condies objetivas para a aferio do no cumprimento do adequado aproveitamento da propriedade, incluindo as definies: de imvel no edificado; do aproveitamento mnimo que se no for atendido caracteriza o imvel como sub-utilizado; e de imvel no utilizado, abrangendo, em grande parte dos Planos Diretores aprovados, os imveis vagos, abandonados e no habitados. O Plano Diretor pode tambm estabelecer uma metragem mnima para os imveis que estaro sujeitos ao aproveitamento compulsrio.
d) Outorga onerosa do direito de construir

O quarto instrumento que pode oferecer incentivos nas ZEIS a outorga onerosa do direito de construir, ou solo criado. De acordo com a disciplina do solo criado: o Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado (nico ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana), mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio24. A contrapartida paga ao municpio ser destinada : regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; e constituio de reserva fundiria, entre outras finalidades estabelecidas pelo Estatuto. Diante dessas prioridades para a destinao dos recursos auferidos e como incentivo produ24 - Estatuto da Cidade, artigo 28.
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II. lei municipal especfica que regulamentar a aplicao das sanes cabveis; III. e notificao ao proprietrio, averbada em cartrio, exigindo o adequado aproveitamento. As reas definidas pelo Plano Diretor como sujeitas a tais exigncias devem refletir as diretrizes de desenvolvimento urbano do municpio, abrangendo Macro-zonas, Zonas e reas de planejamento, nas quais h interesse pblico e social no pleno aproveitamento da infra-estrutura existente e das condies adequadas para a urbanizao e uso do solo, de acordo com os limites e condies estabelecidos pelo PD.
As ZEIS de vazios se destacam como reas onde deve ser prevista a aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando: por um lado, que elas foram demarcadas justamente por serem necessrias e adequadas para o uso habitacional de interesse social; e, por outro lado, a centralidade e urgncia de medidas que facilitem as condies de acesso terra urbana, para viabilizar respostas mais efetivas s necessidades habitacionais dos municpios. Essa disposio tambm deve incidir sobre as ZEIS que abrangem imveis vagos, abandonados e no habitados, includos na categoria de propriedade no utilizada.
ou utilizar - o municpio poder, alternativamente: (i) manter a cobrana pela alquota mxima alcanada, at que se cumpra a obrigao; (ii) ou desapropriar o imvel mediante pagamento em ttulos da dvida pblica, conforme regulamentado pelo artigo oitavo do Estatuto e de acordo com a lei municipal especfica.
b) Direito de Preempo e Desapropriao

Para completar nosso conjunto que no exaustivo - de referncias aos instrumentos de poltica urbana que podem ser articulados s ZEIS como formas de incentivo e induo do seu uso para empreendimentos habitacionais de interesse social, devemos mencionar a desapropriao e o direito de preempo. A desapropriao por utilidade pblica ou interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro (e no como sano, com pagamento em ttulos da dvida pblica), um instituto que se acha regulamentado ao nvel federal desde 1941 e que pode ser utilizado nas ZEIS a qualquer tempo, assim como em qualquer outro imvel. A desapropriao um procedimento pelo qual o poder pblico pode adquirir (compulsoriamente) o domnio de uma propriedade particular, mediante prvia indenizao ao proprietrio. A disponibilidade de recursos oramentrios um srio entrave aplicao do instrumento, pois a imisso na posse do imvel conferida ao poder pblico por meio de sentena judicial depende do depsito prvio, em juzo, do valor de mercado do imvel, cabendo ainda ao proprietrio contestar o valor depositado e pleitear valor mais alto. Tendo em vista a possibilidade de desapropriao por interesse social, para atendimento s necessidades habitacionais do municpio, a demarcao de ZEIS responde a dois objetivos: por um lado, permite controle sobre a valorizao do imvel, pois, como j vimos na parte I, o
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Lembramos que o descumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar a propriedade que no est atendendo sua funo social dever ensejar, como sano, o lanamento de IPTU progressivo no tempo. Compete lei municipal especfica a fixao dos percentuais de aumento das alquotas, de acordo com as disposies e limites estabelecidos no Estatuto da Cidade (artigo 7). A majorao progressiva das alquotas ser efetuada por um perodo de cinco anos ao fim do qual - no caso de no ter sido atendida a obrigao de parcelar, edificar
valor dos imveis a serem produzidos num terreno constitui um dos fatores que determinam o preo que o proprietrio pode pedir pelo seu imvel; por outro lado, considerando os limites oramentrios do municpio, a vinculao ao uso de HIS permite a constituio de reserva de terras para essa finalidade. O direito de preempo, conforme regulamentado no Estatuto da Cidade (artigos 26 a 28), confere ao poder pblico municipal a preferncia na aquisio de imvel urbano que esteja sendo comercializado entre particulares, quando a municipalidade necessitar reas para: regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; e constituio de reserva fundiria, entre outras finalidades. Nesse sentido, a incidncia do direito de preempo em imveis demarcados como ZEIS de vazios corrobora os objetivos destas e permite ao municpio um controle sobre as transaes imobilirias que envolverem tais reas, com destaque para o conhecimento dos valores praticados. A rea objeto do direito de preempo deve ser indicada no Plano Diretor e delimitada em lei especfica, que tambm deve tratar da sua regulamentao, observadas as disposies do Estatuto. De acordo com estas: o prazo de vigncia da preempo no pode ser superior a cinco anos, sendo passvel de renovao, aps um ano do final da vigncia do prazo inicial; o proprietrio, que pretenda vender o imvel assim gravado, deve notificar essa inteno ao municpio, bem como o preo oferecido; o municpio ter 30 dias para manifestar interesse na compra; transcorrido esse prazo sem manifestao do municpio, fica o proprietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada; concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar ao municpio, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel.
Como vimos ao longo deste captulo, o Estatuto da Cidade oferece aos municpios um grande nmero de instrumentos que podem ser associados s ZEIS, para facilitar e viabilizar os empreendimentos habitacionais de interesse social. A operacionalizao desses instrumentos no pode ficar limitada aprovao das leis e decretos que os instituem e regulamentam, exigindo que o municpio invista na sua gesto, mediante: I. divulgao das ZEIS e das suas possibilidades junto aos diversos agentes envolvidos (construtoras, proprietrios de terrenos, comunidades); II. promoo de parcerias; realizao de chamamento para a execuo de planos de aproveitamento dos terrenos; III.realizao de concursos para o desenvolvimento de tais planos e projetos; IV. oferta de assistncia tcnica para que as comunidades possam participar mais ativamente dessas gestes. Para viabilizar todas essas atividades, recomendvel que o Grupo Gestor das ZEIS, criado para sua demarcao e regulamentao, seja mantido (com as adaptaes da sua composio que o municpio achar necessrio) mesmo depois da aprovao do instrumento, visando sua implementao e gesto. Antes, porm, o Grupo Gestor deve encaminhar decises sobre os parmetros urbansticos e edilcios a serem adotados nas HIS, bem como definio dos seus beneficirios, pois essas questes devem ser contempladas na legislao que regulamenta as ZEIS.
5 Processo de participao e gesto das ZEIS

Entendemos que a participao da sociedade civil, mediante representao dos diversos grupos de interesse no processo de criao e re43
gulamentao das ZEIS, essencial para que elas produzam resultados efetivos. A participao um direito dos cidados, consagrado pela nova ordem jurdico-urbanstica que vigora a partir da Constituio de 1988 e foi consolidada pelo Estatuto da Cidade. A forma de garantir a participao, no caso da criao das ZEIS, contempla a incluso da sociedade civil desde a formulao inicial das propostas, mediante a criao do Grupo Gestor, conforme recomendado neste texto. Ao mesmo tempo em que se desenvolverem as atividades do Grupo Gestor, na medida em que as propostas comearem a adquirir alguma forma, elas devero ser sistematicamente apresentadas e debatidas em fruns mais amplos, tais como os Conselhos Municipais de Habitao e de Poltica Urbana. Isso deve ocorrer periodicamente. Considerando um prazo de seis meses para o trabalho do Grupo Gestor - desde a sua constituio at a formulao do Projeto de Lei, com a demarcao e regulamentao bsica das ZEIS - devem ser previstas, no mnimo, trs apresentaes aos fruns mencionados. Paralelamente, devero ser organizados oficinas e seminrios, dentre outros eventos destinados a expandir o debate sobre as ZEIS, promovendo a sua divulgao junto aos diversos segmentos da populao local. A metodologia participativa deve permitir a compreenso dos objetivos e da lgica de funcionamento do instrumento, bem como a explicitao e mediao dos eventuais conflitos, visando o amadurecimento de uma proposta pactuada junto aos diferentes grupos de interesse. O processo participativo que se inicia no mbito do Executivo deve prosseguir, no Legislativo, mediante a realizao de audincias pblicas, durante a tramitao do PL na Cmara Municipal. A aprovao do PL das ZEIS (ou captulo das ZEIS no PL do Plano Diretor ou da lei de uso e ocupao do solo) dar incio fase de implementao ou aplicao do instruMinistrio das Cidades
mento. De acordo com a regulamentao aprovada pela maioria dos municpios que as instituiu, a implementao das ZEIS de reas ocupadas prev a constituio de um Grupo de Acompanhamento ou Conselho Gestor para cada permetro ou rea demarcada. Considerando que cada ZEIS corresponde aproximadamente a um ncleo habitacional (favela ou loteamento irregular, por exemplo), esse encaminhamento faz muito sentido, pois, em cada rea, haver um grande conjunto de funes que demandam participao, envolvendo todas as etapas da urbanizao e regularizao fundiria. No caso das ZEIS de vazios, contudo, recomendamos um procedimento diferente, mais adequado s suas especificidades e sempre garantindo a participao dos beneficirios diretos dos novos empreendimentos.
A implementao das ZEIS de vazios exige o envolvimento de uma variedade de atores que no se restringe aos moradores diretamente beneficiados, nem tampouco ampliao desse segmento, mediante incluso dos movimentos organizados de moradia. Na prtica, a implementao das ZEIS de vazios demanda um esforo de gesto do governo municipal e a participao de representantes dos diversos interesses envolvidos, incluindo: tcnicos das Secretarias de Habitao e Desenvolvimento Urbano; movimentos de moradia; cooperativas e mutires que atuam como promotores habitacionais sem fins lucrativos; construtoras e entidades empresariais do setor imobilirio. Considerando que essa composio muito semelhante do Grupo Gestor, criado para a demarcao e regulamentao das ZEIS, sugerimos que o municpio analise a possibilidade de manuteno desse grupo - com adequaes do nmero de representantes e das regras de funcionamento visando fornecer suporte permanente para a gesto das ZEIS.
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Dentre as atividades de gesto/implementao das ZEIS, a serem coordenadas pelo poder pblico municipal, destacam-se: I. monitoramento da dinmica imobiliria nas reas de ZEIS e entorno prximo, incluindo preo da terra praticado pelo mercado, pedidos de aprovao de projetos e controle urbano; II. promoo de reunies com grupos de proprietrios de terrenos em ZEIS26, para esclarecimentos sobre obrigaes e incentivos oferecidos; III. regulamentao especfica da transferncia do potencial construtivo; IV. assistncia tcnica para o clculo do potencial transfervel, bem como divulgao da oferta desse estoque, junto ao setor imobilirio; V. divulgao dos programas nacionais de financiamento e subsdio produo de HIS em conjunto com as regras de operao das ZEIS - incentivos e localizao dos permetros demarcados - para grupos de empresrios ligados construo e promoo imobiliria VI. organizao de concursos de idias e de projetos urbanstico-arquitetnicos para a formatao de empreendimentos e de operaes urbanas envolvendo ZEIS de vazios; VII. anlise prvia de propostas de empreendimentos.
6 - Consideraes finais
Conclumos nosso texto reiterando a importncia estratgica da implementao das ZEIS em vazios urbanos, num momento de crescimento econmico do pas e dinamizao do setor imobilirio, com a retomada dos investimentos pblicos em habitao social proporcionada pelo PMCMV, considerando a presso que esses fatores podem exercer sobre o preo da terra urbana, bem como a necessidade de reservar e destinar reas adequadas para os empreendimentos do Programa. Lembramos que a criao e operacionalizao das ZEIS, como instrumentos da poltica municipal de desenvolvimento urbano, da exclusiva competncia dos governos locais e que a iniciativa da sua aplicao mais urgente: nos municpios mais populosos e que apresentam maior dinamismo econmico e imobilirio, bem como nas suas reas de influncia, como o caso dos municpios que integram regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, plos regionais e tursticos; nos municpios localizados na rea de influncia de grandes projetos, tais como portos, rodovias, hidreltricas e complexos industriais. Em relao etapas de implementao do instrumento, para as quais oferecemos um roteiro detalhado, destacamos como pontos essenciais, que devem estar contemplados na lei de criao das ZEIS: Identificao precisa (mapeamento e descrio de permetros) das reas e imveis vazios, sub-utilizados e no utilizados, demarcados como ZEIS; Vinculao dos terrenos e imveis em ZEIS ao uso HIS; Definio do uso HIS, com identificao clara da faixa de renda qual se destinam tais habitaes;
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26 - Os proprietrios de imveis em ZEIS de vazios sero o principal grupo de resistncia ao instrumento e sua forma de atuao ser por meio da reteno do imvel, sem nenhum aproveitamento, esperando uma conjuntura favorvel que lhes propicie a revogao da parte da lei que os atinge.
Estabelecimento de mecanismos de incentivo e induo, articulando os instrumentos do Estatuto da Cidade, de acordo com o Plano Diretor do Municpio; Mecanismos de participao e controle social. Mais uma vez assinalamos a necessidade da participao, dos diversos segmentos que atuam na produo social do espao urbano (tcnicos do poder pblico, empresrios do setor imobilirio, proprietrios de terra, movimentos de moradia, beneficirios diretos, assessorias, universidades e entidades profissionais) no processo de implementao das ZEIS, destacando a importncia do esforo coordenado de todos estes atores, para vencer o laissez-faire e o abandono em relao questo da moradia dos mais pobres, que marcaram durante muitas dcadas a formao das cidades brasileiras.
A partir das referncias histricas que apresentamos no texto, vale lembrar que os avanos e conquistas progressistas, no campo da habitao e desenvolvimento urbano, sempre estiveram associados mobilizao dos movimentos sociais e liderana de governos locais. Ao lanar o presente Guia, a Secretaria Nacional de Habitao visa contribuir para o enfrentamento dos desafios que se colocam, ao nvel dos municpios, para todos aqueles que atuam na poltica habitacional e urbana, na perspectiva de universalizao do direito cidade e moradia digna. Em especial, buscamos oferecer referncias, orientao e estmulo para que os municpios se engajem fortemente na tarefa de implementao das ZEIS de vazios urbanos, para ampliar a oferta de solo habitao de interesse social e potencializar os efeitos altamente positivos do PMCMV.
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Agradecimentos
Nosso agradecimento especial aos que colaboraram para a realizao deste trabalho: s prefeituras que compartilharam suas experincias de discusso, regulamentao e implementao de ZEIS, a saber: Belo Horizonte/MG, Diadema/SP, Fortaleza/CE, Itabira/MG, Porto Alegre/RS, Porto Velho/RO, Rio de Janeiro/RJ e So Bernardo/SP; ao escritrio poltico do deputado Paulo Teixeira, pelo fornecimento de imagens de empreendimentos habitacionais e mapa de ZEIS do municpio de So Paulo, produzidos durante sua gesto como Secretrio Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano e Presidente da COHAB/ SP; e aqueles que contribuiram com a cesso de imagens, a saber: prefeituras de Porto Alegre/ RS, Fortaleza/CE, Belm/PA, Juiz de Fora/MG, e Rio de Janeiro/RJ; aos escritrios Barbosa e Corbucci Arquitetos Associados, Demetre Anastassakis, e Vigliecca Escritrios Associados; arquiteta Mariana Bonates; Confederao Nacional Associao de Moradores-CONAM, e a Unio Nacional por Moradia Popular-UNMP.
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Exemplos da descrio de permetros de ZEIS

Da Imagem Conjunto ZEIS
ZEIS 2 N031 (CV) Inicia-se na Rua Mto. Gabriel Migliori no ponto 1 (divisa do lote 4 com o lote 10 da quadra 342 do setor 74 da Planta Genrica de Valores), segmento 1-2 (divisa do lote 10 com os lotes 4, 7 e 8 da quadra 342 do setor 74 da Planta Genrica de Valores), Rua Jos Papaterra Limongi, segmento 3-4 (divisa do lote 10 com o lote 9 da quadra 342 do setor 74 da Planta Genrica de Valores), Rua Mto. Gabriel Migliori at o ponto 1 inicial. ZEIS 3 C005 (LA) Inicia-se na confluncia da Avenida Prof. Jos Nelo Lorenzon com a Avenida Marqus de So Vicente, segue pela Avenida Marques de So Vicente, Rua Francisco Luis de Souza Jnior, segmento 1-2 (divisa do lote 152 com os lotes 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 132, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 e 22 da quadra 6 do setor 197 da Planta Genrica de Valores), segmento 2-3 (divisa dos lotes 151 e 152 com os lotes 69, 68, 23 e 22 da quadra 6 do setor 197 da Planta Genrica de Valores), segmento 3-4 (divisa do lote 151 com os lotes 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83 e 84 da quadra 6 do setor 197 da Planta Genrica de Valores), segmento 4-5 (divisa do lote 151 com os lotes 98 e 101 da quadra 6 da Planta Genrica de Valores), segmento 5-6 (divisa do lote 151 com os lotes 101, 102, 103, 104, 105, 106 e 107 da quadra 6 do setor 197 da Planta Genrica de Valores), Rua Francisco Luis de Souza Jnior, segmento 7-8 (divisa do lote 151 com os lotes 115, 116, 117, 150, 149, 120 e 121 da quadra 6
do setor 197 da Planta Genrica de Valores), Rua s/n CODLOG N25738, Avenida Prof. Jos Nelo Lorenzon at ponto inicial. ZEIS 1 N106 (CV) Inicia-se na confluncia da Ponte Julio de Mesquita Neto com a Rua Jacofer, segue pela Rua Jacofer, segmento 1-2-3 (divisa do E.L. com a quadra 386 do setor 74 da Planta Genrica de Valores), segmento 3-4 (ponto 3, coordenadas x=328.742,59 e y=7.399.093,50, ponto 4, x= 328.775,92 e y= 7.399.092,02 ), Rua Eullio da Costa Carvalho, Rua Sampaio Correia, Rua Amedea Centini, segmento 5-6 (divisa da quadra 72 com a quadra 212 do setor 74 da Planta Genrica de Valores), segmento 6-7-8 (ponto 6, coordenadas x=328.848,58 e y=7.398.912,00; ponto 7, coordenadas x=328.957,85 e y=7.398.814,15; ponto 8, coordenadas x=328.975,32 e y=7.398.697,72) antigo leito do Rio Tiet, Avenida Otaviano Alves de Lima, Ala de Acesso CODLOG N25689, Ponte Julio de Mesquita Neto at o ponto inicial. ver delimitao no BOX da pgina 26
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Bibliografia
Abreu, Maurcio de Almeida. Evoluo Urbana do Rio de Janeiro. IPP/Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2006. Bonduki, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. Editora Estao Liberdade e FAPESP, So Paulo, 1998. Comparato, Fbio Konder. Direito Empresarial: Estudos e Pareceres. Editora Saraiva, So Paulo, 1995. Fernandes, Edsio (org). Direito urbanstico. Livraria Del Rey Editora, Belo Horizonte, 1998. FINEP-GAP. Habitao Popular: inventrio da ao governamental. FINEP e Projeto Editores, So Paulo, 1985. Fundao Joo Pinheiro. Dficit Habitacional no Brasil 2007. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional da Habitao, Braslia, 2009. Maricato, Ermnia. Brasil, Cidades. Editora Vozes, So Paulo, 2001. Ministrio das Cidades. Poltica Nacional de Habitao. Cadernos MCidades n 4. MCidades, Braslia, 2006. Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao. Plano Nacional de Habitao. Consrcio Via Pblica/LABHAB-FUPAM/ Logos Engenharia e SNH/MCidades. Braslia, 2008. Miranda, Livia e Moraes, Demstenes. O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), in Cardoso, A. L.
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Ribeiro, Luiz Csar de Queiroz e Lago, Luciana Corra. Reestruturao nas Grandes Cidades Brasileiras. IPPUR, Rio de Janeiro,1994. www.
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Como delimitar e regulamentar Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS de Vazios Urbanos

Lista de Siglas e Abreviaturas

Contextualizao 1. Experincias precursoras de criao de ZEIS

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2. As ZEIS na nova Poltica Habitacional e Urbana

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Implementao passo a passo Passo 1 Conhecendo o que so ZEIS

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2.2 Levantamentos bsicos

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2.3 Justificativa e Contedos das ZEIS

realizao de seminrios e oficinas de

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ZEIS 1: reas pblicas ou privadas

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ZEIS de imvel isolado, na Rua Olarias, regio central de So Paulo

ZEIS 4 na rea de proteo aos mananciais, regio sul de So Paulo

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3.2 - Vinculao das ZEIS ao uso habitacional de interesse social

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3.3 Definio bsica de HIS

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Antes, porm, de abordarmos alguns aspectos gerais dessa regulamentao.

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3.4 Normas especiais para a produo de HIS

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Complexo do Alemo, Rio de Janeiro/RJ, 2009. EMOP-RJ. Foto Rodrigo Nunes/Mcidades.

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3.5 Usos do solo complementares s HIS

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Passo 4 Articulao dos instrumentos de poltica urbana com as ZEIS

4.1 Mecanismos de Incentivo a) Transferncia do direito de construir

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b) Operao urbana consorciada

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4.2 Instrumentos de Induo a) Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios

d) Outorga onerosa do direito de construir

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b) Direito de Preempo e Desapropriao

5 Processo de participao e gesto das ZEIS

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Exemplos da descrio de permetros de ZEIS

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