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No es un Agregado
Ms bien revalorar y recuperar estratgias y planes existentes readecuando y reorientandolos.
Involucrar el conjunto de actores sociales. Promueve procesos participativos. Articula acciones /Alianzas Estratgicas.
El
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de la Gestin de Riesgos
Fundamentos Conceptuales
Centro HUMBOLDT
Consejera en Proyectos
P C S
ABC
Fundamentos Conceptuales
de la Gestin de Riesgos
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Fundamentos Conceptuales
ndice
Introduccin.
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SECCION I: Aspectos Conceptuales de la Gestin de Riesgos. I. Antecedentes. II. El Enfoque Tradicional. III. Desarrollo versus Desastres. IV. La Gestin del Riesgos SECCION II: Algunas Herramientas Bsicas. I. Mapas de Riesgos. II. Indicadores Bsicos para Evaluar los Factores del Riesgos. III. El Sistema de Informacin Geogrfico. IV. El Ordenamiento Territorial.
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introduccin
Durante los ltimos aos, se ha empezado a manejar diferentes concepciones y trminos aplicados al tema de gestin de riesgos, algunos transitando sobre una perspectiva tradicional y otros en la bsqueda de planteamientos innovadores de estrategia para el abordaje de la reduccin de vulnerabilidades y la mitigacin de desastres. Cada vez se hace ms indispensable que las iniciativas de desarrollo consideren la gestin de riesgos como un eje transversal, pero esto pasa necesariamente por que adems de que exista voluntad poltica por parte de los agentes del desarrollo, tambin exista apropiacin del marco conceptual, as como claridad en el uso de los instrumentos y herramientas para su aplicacin. Hay que reconocer que en la regin todava se requiere a todos los niveles donde se definen polticas y se toman decisiones, mayor anlisis y discusin sobre el marco conceptual, al igual que lo requieren muchas organizaciones de la Sociedad Civil, la cooperacin internacional y las comunidades. Sin nimo de excluir a las entidades de gobierno, sistemas nacionales de proteccin civil y otras instituciones que inciden en los procesos de desarrollo y en las propias actividades de prevencin, mitigacin y atencin de desastres, nos interesa sobremanera que las organizaciones de la sociedad civil puedan avanzar en la construccin de un marco conceptual compartido, que nos ayude a juntar esfuerzos y vigores dispersos en las acciones de incidencia del desarrollo, al igual que nos interesa que los organismos de la cooperacin internacional tambin compartan estas concepciones y puedan hacer ms efectivo su apoyo y acompaamiento de procesos en Centroamrica. En este contexto, OXFAM Amrica, Consejera en Proyectos y Centro Humboldt, ha decidido juntar esfuerzos para contribuir a la construccin de capacidades en materia de gestin de riesgos, impulsando entre otras cosas, un proceso orientado a unificar enfoques y criterios bsicos sobre los fundamentos de la gestin de riesgo, para lo cual, han iniciado un proceso de capacitacin de actores claves en la regin y han elaborado entre otros, este documento como un aporte a la discusin del marco conceptual, ofreciendo tambin la orientacin bsica sobre algunas herramientas que ayudan a entender la dinmica de su aplicacin en los procesos de desarrollo.
Introduccin
Estos Fundamentos Conceptuales de Gestin de Riesgos, tienen los siguientes propsitos: 1. Contribuir al proceso de construccin de capacidades de los agentes del desarrollo, especialmente entre los organismos de la sociedad civil y la cooperacin, a partir de facilitar elementos que permitan un mayor entendimiento de trminos y definiciones sobre gestin de riesgos. 2. Promover la reflexin y el debate para avanzar en la adopcin concertada de un enfoque moderno sobre gestin de riesgos. 3. Aportar a un proceso de discusin amplia que trascienda a los resabios de la concepcin tradicional sobre el manejo de desastres. La elaboracin del presente documento condujo a un proceso de investigacin documental y de revisin de las experiencias que se han acumulado en el marco de los procesos generados por el proyecto regional sobre la gestin del riesgo en Centroamrica, el cual, ha sido ejecutado por una serie de organizaciones que preocupadas por la situacin de vulnerabilidad a desastres en la que se encuentra la regin, han puesto sus mejores esfuerzos en aportar insumos para la construccin de una cultura de prevencin en la regin. Nuestro agradecimiento a estas organizaciones, personal tcnico y de apoyo que hizo posible la preparacin del presente documento. Especial agradecimiento a Oxfam Amrica por su valioso apoyo, convencida que la construccin de un mundo menos vulnerable es posible.
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Fundamentos Conceptuales
Seccin I
Seccin I
2. El Enfoque Tradicional.
Los cambios conceptuales que se han suscitado a travs del tiempo permiten identificar que durante muchos aos se ha manejado un enfoque limitado sobre la gestin de riesgos y poco conducente a la solucin de los problemas del desarrollo. La discusin aun sobre la mesa denomina como enfoque tradicional a las concepciones desarrolladas y manejadas hasta finales de los aos 80s. Las caractersticas fundamentales de este enfoque son las siguientes: Una Visin de los Desastres como fenmenos eminentemente naturales y peligrosos, difciles de prevenir y controlar. Los Desastres como agresiones externas producto de la furia de la naturaleza contra los seres humanos. Los Desastres como sucesos aislados, detenidos en el tiempo y dimensionados en fases (antes, durante y despus) y que irremediablemente van a ocurrir. Con esta visin sobre los desastres estn asociados los siguientes actores: - Organismos Nacionales de Emergencias, Proteccin Civil, Defensa Civil, etc, - Organismos de Socorro. - Organismos de Ayuda Humanitaria. - Especialistas en Ciencias de la Tierra Acciones desarticuladas entre organismos de desarrollo, los encargados de las emergencias y los que intervienen en la rehabilitacin y reconstruccin despus del desastre. La concepcin convencional ha generado en consecuencias polticas, intervenciones, acciones dirigidas a la respuesta y con enfoque de producto en las comunidades afectadas.
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LAS AMENAZAS
La probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente desastroso, asociado a un evento fsico de origen natural, socio - natural o provocado por los seres humanos (antrpica), durante cierto perodo de tiempo en un sitio dado.
Amenazas Naturales:
Tiene su origen en la dinmica propia de la Tierra, planeta dinmico y en permanente transformacin.
Amenazas Socio-Naturales:
Se expresan a travs de fenmenos de la naturaleza, pero en su ocurrencia o intensidad interviene la accin humana.
Amenazas Antrpicas:
Atribuibles a la accin humana sobre los elementos de la naturaleza (aire, agua, tierra) o Poblacin. Ponen en grave peligro la integridad fsica o la calidad de vida de las localidades.
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AMENAZAS VULNERABILIDADES
AMENAZAS
Contaminacin: vertido de sustancias peligrosas, qumico-txicas y radiactivas; plaguicidas, residuos orgnicos y aguas servidas, derrame de petroleo, etc. Realizacin de actividades por falta de control o manipulacin inadecuada, generan peligros: Estaciones de gasolina. Depositos de combustible. Suatancias txicas o radioactivas. Oleoductos o gasoductos. Operacin de Sistemas tecnolgicos e insdustriales. Represas
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Localidad
RIESGOS
Escenario de Riesgo
Amenazas Naturales. Amenazas SocioNaturales. Amenazas Antrpicas. Atribuibles a la accin humana sobre los elementos de la naturaleza (agua, aire y tierra) o de la poblacin. Ponen en grave peligro la integridad fsica o calidad de vida de los pobladores.
Se expresan a travs de fenmenos naturales, pero en su ocurrcncia o intesidad interviene la accin humana.
Ubicacin de fuentes generadoras. Sitios ms expuestos. Otras amenazas que puedan desencadenar. Recurrencia pasada. Intensidad de estos eventos en el pasado. Percepcin de la poblacin y actores generadores. Estudios cientficos o tcnicos. Capacidad de evaluacin y monitoreo permanente. Existencia de instrumentos de anlisis y medicin. Identificar actores responsables de evaluacin. Identificar tipos de prcticas y alternativas posibles. Cmo y quines pueden influir en cambios
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LAS VULNERABILIDADES
Factores/ Dimensiones de la Vulnerabilidad.
Vulnerabilidad Ambiental:
Son aquellas que se relacionan con la manera cmo una comunidad determinada explota los elementos de su entorno, debilitndose a s misma y debilitando a los ecosistemas en su capacidad de absorber sin traumatismo los fenmenos de la naturaleza.
Vulnerabilidad Fsica:
Tiene que ver, entre otros aspectos, con la ubicacin fsica de los Asentamientos, con la capacidad tcnica-materiales de ocupacin o aprovechamiento del ambiente y sus recursos.
Vulnerabilidad Econmica:
Se refiere tanto a la ausencia de recursos econmicos de los miembros de una comunidad (que los obliga, por ejemplo, a invadir zonas de amenazas o a construir sin la tcnica y los materiales adecuados), como a la mala utilizacin de los recursos disponibles para una correcta Gestin del Riesgos
Vulnerabilidad Social:
Se refiere a un conjunto de relaciones, comportamientos, creencias, formas de organizacin (institucional y comunitaria) y manera de actuar de las personas y las comunidades que las coloca en condiciones de mayor o menor exposicin.
Vulnerabilidad Educativa:
Se relaciona con la mayor o menor correspondencia existente entre los contenidos y mtodos de la educacin que recibe los miembros de una comunidad, y las herramientas conceptuales y prcticas que requieren para participar activamente en la vida de esa comunidad y para contribuir a una relacin armnica entre la poblacin y su entorno natural.
Vulnerabilidad Poltica:
Se refiere a los niveles de autonoma (y/o capacidad) que posee una comunidad para tomar o influir sobre las decisiones que la afectan, y a su capacidad de gestin y de negociacin ante los agentes externos (gobiernos regionales, municipales y nacionales, empresas multinacionales, cooperacin internacional, etc.)
Vulnerabilidad Institucional:
Se refiere a los obstculos formales (politizacin, corrupcin, burocracia, etc.) que impiden una adecuada adaptacin de la comunidad a la realidad cambiante del ambiente, y una rpida respuesta de las instituciones en caso de desastres
La Vulnerabilidad es la condicin en virtud de la cual un sujeto, sistema o poblacin est o queda expuesta o en peligro, de resultar afectada por un fenmeno de origen natural, socio - natural humano, llamado amenaza. Tambin hace referencia a la capacidad de una comunidad para recuperarse de los efectos de un desastre. La vulnerabilidad, debe analizarse frente a las condiciones particulares de cada comunidad o ciudad, y a cada amenaza en particular. Adems, la vulnerabilidad debe ser interpretada bajo un enfoque multidimensional y de proceso (Causa - Efecto).
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Fundamentos Conceptuales
EL RIESGO
El Riesgo, producto de la interrelacin de amenazas y vulnerabilidades es, al final de cuentas, una construccin social, dinmica y cambiante, diferenciado en trminos territoriales y sociales. An cuando los factores que explican su existencia pueden encontrar su origen en distintos procesos sociales y en distintos territorios, su expresin ms ntida es en el nivel micro social y territorial o local. Es en estos niveles que el riesgo se concreta, se mide, se enfrenta y se sufre, al transformarse de una condicin latente en una condicin de prdida, crisis o desastre.
EL DESASTRE
El desastre es la realizacin o concrecin de las condiciones de riesgo preexistentes en la sociedad. Esta realizacin ocurre en el momento en que un determinado evento fsico, sea este un huracn, sismo, explosin, incendio, u otro ocurre y con ello muestra las condiciones de vulnerabilidad existentes, revela el riesgo latente y lo convierte en un producto, con consecuencias en trminos de prdidas y daos. Con el impacto y la generacin de las condiciones de desastre automticamente se conforman otros escenarios de riesgo en las zonas y poblaciones afectadas que difieren sustancialmente de aquellos existentes con anterioridad, aun cuando incorporan elementos y componentes importantes de los mismos. La dinmica y la expresin particular del riesgo existente con anterioridad han sido modificadas y presentarn nuevos desafos para la sociedad.
Un desastre es el fin de un proceso -a veces muy largo- de construccin de condiciones de riesgo en la sociedad.
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Amenazas Antrpicas.
Amenazas SocioNaturales.
Amenazas Naturales.
Anlisis de AMENAZAS
Localidad
Escenario de DESASTRE
Anlisis de VULNERABILIDADES
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F. Sociales.
F. Econmicos.
F. Ambientales.
F. Fsicos.
RIESGOS
LOS DESASTRES
Los Desastres y el Desarrollo
Los desastres, deben entenderse con una connotacin de aprendizaje, retroalimentacin para lograr cambios cuantitativos a cualitativos (el desarrollo sostenible) en la vida social, econmica, poltica y cultural. Los daos y prdidas estimuladas por un desastre son una expresin directa del desarrollo logrado, el cual, es una expresin de proceso, de eterno movimiento, como la dinmica de las amenazas, vulnerabilidades y el riesgo. Las condiciones de vulnerabilidad ante los desastres son producto de procesos dinmicos que derivan de los modelos dominantes de organizacin, ordenamiento y transformacin de la sociedad, o lo que comnmente se denominan estilos o modelos de desarrollo
Desastres =
Los Desastres
Existen cuando una familia, localidad o sociedad no puede resistir y/o recuperarse de los daos, prdidas y alteraciones en sus condiciones de vida causadas por un evento peligroso, de origen natural, socio - natural antrpico.
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Fundamentos Conceptuales
Elementos Claves:
Compensar con acciones racionales los riesgos pre- existente y evitar al mximo nuevos riesgos en el futuro. Llegar a un estado en que el riesgo es ms manejable dentro de los parmetros del riesgo aceptable y los recursos disponibles. Ligar de forma orgnica la gestin de riesgo a los proyectos de desarrollo local o comunitario impulsados por diversos actores Actualizar la situacin de riesgos sin esperar la ocurrencia de un desastre de gran magnitud. Realizar la atencin de la emergencia con enfoque de riesgo a fin de pueda convertirse en una oportunidad para el desarrollo. Crear normativa sobre el uso del suelo (ordenamiento territorial) que garantice la seguridad de las inversiones y de las personas, as mismo, fortalecer los niveles de gobierno locales y comunitarios Impulsar procesos continuos de capacitacin de amplios sectores de la sociedad que inciden en la creacin de riesgo. Fomentar una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua de riesgo.
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Escenario de Riesgo
Actores Sociales
Limitaciones
Capacidades
Oportunidades
PLANES DE DESARROLLO
FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
Lecciones de Desastre. Banco de informacin sobre riesgo y desastre. Informacin sobre acciones realizadas. Flujo de informacin
Inventario de Desastre. Directorio e Inventario institucional. Informacin de proyectos en marcha. Producir informacin complementaria
Organizacin y Coordinacin Capacitacin en Gestin del Riesgo y Manejo de Desastres Mecanismos de Participacin, Intercambio y Concertacin Metodologas participativas de anlisis de riesgo y planes Acciones de intervencin
Estudio e Investigaciones. Planes de Contingencia y Emergencia. Sistema de Alerta Temprana Local. Medidas de Prevencin, Mitigacin y Manejo de Desastres.
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Fundamentos Conceptuales
Opciones de reduccin del riesgo. Factores e intereses limitantes. Recursos posibles y accesibles.
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La Prevencin... No al Riesgo
Conjunto de medidas y acciones dispuestas con anticipacin para evitar la ocurrencia de un impacto desfavorable o reducir sus consecuencias sobre la poblacin, bienes, servicios y el medio ambiente.
La Mitigacin... No a la Vulnerabilidad
Definicin de medidas de intervencin (estructurales y no estructurales) destinadas a eliminar o reducir la incapacidad de una comunidad para absorber el impacto de un fenmeno, es decir, reducir su impotencia frente al riesgo, ya sea de origen natural, socio-natural humano, al hacerla ms autnoma, ms duea de sus relaciones con su entorno.
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Seccin II
1. Mapas de Riesgos.
Seccin II
Un escenario de riesgo se puede elaborar... utilizando mtodos cientficos, sistema de informacin geogrfica y datos procedentes de satlites artificiales. Pero lo pueden elaborar tambin los nios de la escuela a partir de un recorrido por la zona y de un reconocimiento de las distintas amenazas y vulnerabilidades presentes en ella. De esa forma, tambin lo pueden elaborar los lderes de las comunidades, principalmente si cuentan con el apoyo de organismos especializados en el tema. Una herramienta importante en este ltimo caso es el AUTOMAPEO, que pasa por el reconocimiento de los comunitarios de los niveles de riesgos en la que vive la comunidad. La evaluacin del riesgo debe incluir... tambin un paseo por la historia de la localidad, por la memoria de los ancianos, por las leyendas y mitos populares relacionados con los elementos ambientales, por archivos de peridicos viejos o revistas que hablen de la ocurrencia de desastres en esa localidad, y las experiencias pasadas de gestin del riesgo y de manejo de desastres. Es necesario socializar esa informacin... y convertirla en una herramienta til para que la localidad sea cada vez ms consciente de su relacin con el entorno, y para que las autoridades puedan tomar medidas tendientes a prevenir, mitigar o reducir los riesgos existentes.
Los mapas en donde se localizan las distintas fuentes de amenaza existente en una regin(volcanes activos, zonas propensas a deslizamiento, ros) y que normalmente se denominan mapas de riesgo, realmente son mapas de amenaza. Un verdadero mapa de riesgo (grfico del escenario de riesgo) debe contener tanto las amenazas como los bienes y las localidades expuestas. Construir el escenario de riesgo significa imaginarnos como puede ser impacto de un fenmeno peligroso. En l aparecern tanto los ros que constituyen fuentes potenciales de inundaciones o avalanchas, como los barrios, las escuelas, los hospitales y, en general, los edificios, zonas de cultivo y dems elementos que, en caso de producirse la inundacin o la avalancha, podran resultar afectados destruidos. Los escenarios de riesgos (mapas de riesgo) deben tomar en consideracin diferentes posibilidades, dependiendo de la intensidad potencial de cada amenaza. Debe tener en cuenta tambin diferentes factores de vulnerabilidad, como los posibles efectos de un terremoto cuando las construcciones son sismo-resistentes y cuando no lo son; o los posibles efectos de ese terremoto con una determinada intensidad. Considerar adems que en cada localidad viven familias, grupos sociales, negocios y organizaciones con mayor o menor capacidad de resistir y recuperarse de las prdidas.
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Un SIG, es un conjunto de instrumentos utilizados para reunir, guardar, buscar, transformar, y visualizar datos espaciales, debidamente georeferenciados del mundo real para determinados objetivos. Consiste en un sistema informatizado que ofrece bsicamente mecanismos automatizados para analizar datos georeferenciados.
Las utilidades potenciales ms aprovechables para la gestin de riesgos son las siguientes:
Por la capacidad de georeferenciar los datos geogrficos y espaciales de una unidad territorial a escalas muy pequeas es posible confeccionar mapas temticos, particularmente de riesgos y mantener separadamente cada una de las variables consideradas para el anlisis de riesgos. Dada la capacidad de registrar enormes bases de datos de diversas temticas, es posible correlacionar el comportamiento de una determinada variable con respecto otra independientemente que cada variable corresponda a diversos aspectos temticos de la situacin de amenazas y riesgos de un territorio dado. Posibilidad de realizar fotointerpretacin de fotografas areas y clasificacin de imgenes de satlite, para generar mapas temticos tiles en la planificacin del desarrollo con enfoque de riesgo. Las capacidades de un SIG permiten adems generar modelos espaciales y simular escenarios de riesgos de forma rpida y con alto grado de precisin, de manera que facilita los trabajos de proyeccin y diseo de planes de prevencin, mitigacin y atencin de desastres.
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La Escala Regional Comprende la planificacin de una parte considerable del territorio de un pas, delimitada por aspectos administrativos o naturales. En esta escala se puede hablar de una regin administrativa, un departamento o una cuenca hidrogrfica y el trabajo a esta escala le corresponde a instancias del Gobierno Central.
La Planificacin Local Comprende el tratamiento del territorio de un municipio o una de sus partes como una comarca, una micro regin o una micro cuenca. Generalmente accin del ordenamiento le compete a los Gobiernos Municipales.
La Planificacin Urbana La planificacin urbana: Mejor conocida como urbanismo comprende el espacio de los asentamientos humanos en su mayor dimensin la ciudad, o en menor la comunidad, el barrio o una zona urbana. Desde un punto de vista ms amplio el urbanismo se encarga del estudio de las interacciones entre los asentamientos humanos y ofrece una particular de analizar el subsistema correspondiente.
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Fases
FORMULACION
Subetapas
1. Disposiciones Administrativas 1. Caracteriozacin y anlisis de subsistemas sntesis 1. Imagen objetivo. 2. Lineamientos de desarrollo. 3. Unidades funcionales espaciales 1. Concertacin con actores locales. 2. Concertacin intermunicipal 1. Presentacin al CM 2. Oficializacin 1. Plan de Inversin Municipal. 2. Plan de Gestin Municipal
Objetivos
Crear las condiciones necesarias para le realizacin y gestin del POTEM. Indetificar y evaluar los conflictos y potencialidades de los componentes y dimensiones del territorio e identificacin de fotalezas, potencialidades, debilidades y amenazas para el desarrollo territrial. Observacin del comportamiento futuro de las alternativas identificadas, creacin de una imagen objetivo compatible de desarrollo territorial.
IMPLEMENTACION OFICIALIZACION
Concertacin
Consesuar con los actores locales participantes en el proceso de formulacin, as como con las autoridades vecinas la propuesta del Plan.
Aprobacin
Contar con la aprobacin del Gobierno Local de la propuesta del POTEM y oficializarla a travs de una Ordenanza Municipal.
Instrumentacin
Expresar en trminos ejecutables la imagen objetivo mediante programas y proyectos, disposiciones administrativa, reglamentos y ordenanzas y convenios. Fortalecer la capacidad de gestin de la municipalidad y alto liderazgo poltico. Disponer de la informacin que permita programas las medidas para la obtencin de los escenarios definidos.
Operacin
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Desde la etapa del diagnstico, se caracterizan los territorios por su situacin de vulnerabilidad social, econmica, ambiental, institucional, etc. y la sntesis de este aspecto del proceso constituye insumo estructural para estudiar la situacin del territorio (causas - efectos). Al analizar las condiciones naturales y las formas de aprovechamiento de los recursos, se aborda la construccin social de las vulnerabilidades y caracteriza al territorio desde una ptica olstica del desarrollo, concibiendo las causas humanas y las naturales en la generacin de riesgos para un determinado territorio. Los aspectos de enfoque desde el ordenamiento territorial para la gestin de riesgos se muestran en las siguientes ilustraciones.
Enfoque General
Reduccin de Vulnerabilidad
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Potencialidades naturales y limitaciones para su aprovechamiento. Potenciales productivos y sociales, y restricciones para el desarrollo. Potencial de Biodiversidad. Amenazas naturales sobre ecosistemas, sistemas productivos y asentamientos humanos. Potencialidad de aporte al porceso de planificacin e implementacin.
Tierras aptas para uso urbano. Tierras aptas para actividades productivas agropecuarias y forestales. Tierras para proteccin y conservacin.
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Imagen Objetivo
Estructura vial
Tierras aptas para uso urbano. Tierras aptas para actividades productivas agropecuarias y forestales. Tierras para proteccin y conservacin. Sistema de Asentamientos Propuesta Sociopolica
Tendencia de crecimiento de la poblacin Esquema de distribucin de la poblacin Jerarquia y funciones Dotacin de equipamiento e infraestructura
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BIBLIOGRAFA
I
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Publicaciones
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Ley de Prevencin de Desastres muestra de Vulnerabilidad Poltica, Desarrollo y Desastres, Participacin Ciudadana y Prevencin de Desastres, Nicaragua manos arriba en materia de prevencin de desastres. Polticas para prevenir Desastres?, Gestin del Riesgo en Nicaragua. Prevencin de Desastres en los Municipios.
III.
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IV.
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Contactos internet
Servicio Geolgico Nacional Area de Sismologa Vigilancia Ssmica en El Salvador Observatorio Vulcanolgico y Sismolgico de Costa Rica. Glosario de Algunos Trminos Comunes en Sismologa (Traducido del National Earthquake Information Center) Centro Regional de Sismologa Para Amrica Sur (CERESIS) Peru, Lima
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