Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT

CONFERENCIA TCNICA DEL CIAT

EL MEJORAMIENTO DE LA EFICACIA DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS A TRAVS DE NUEVOS MODELOS DE ORGANIZACIN

Subtema 1.1 LOS MODELOS DE FUSIN, SU COMPATIBILIDAD Y VIABILIDAD CON LA FUNCIN TRIBUTARIA Superintendencia Nacional Tributaria Per

Pars, Francia 18 al 21 de octubre de 2010

Resumen Los procesos de fusiones entre las administraciones de tributos internos con las de tributos aduaneros se han incrementado en los ltimos aos; sin embargo, los modelos de fusin implementados suelen variar segn diversos factores propios a cada pas. Entre los principales determinantes de esta fusin se encuentran: la promocin de la estabilidad normativa y la sancin de normas mediante una cooperacin ms directa, informaciones compartidas que pueden aumentar la lucha contra el incumplimiento tributario y el contrabando, la reduccin de costos por economa de escala, y el aumento de la eficiencia de las organizaciones involucradas por el acceso a un conjunto de recursos potenciados por la integracin. Los procesos de fusiones de varios pases han conseguido resultados positivos que podramos resumir en los siguientes aspectos: rganos de apoyo comunes, planificacin estratgica centralizada y aspectos operativos descentralizados territorialmente, base de datos nica y potente para aprovechamiento comn de informacin, integracin de procesos de recaudacin, cobranza, fiscalizacin y apoyo, y procesos de capacitacin comunes para vencer resistencias culturales en la organizacin. En el caso del Per, la fusin entre ADUANAS y SUNAT fue una de las de mayor transcendencia para este pas, no solo por el nmero de trabajadores involucrados, sino tambin por la importante funcin de recaudacin que stas cumplen. Ambas organizaciones contaban con autonoma poltica, econmica y de gestin, lo cual contribua al cumplimiento de sus objetivos institucionales. La decisin de fusionar ambas instituciones se dio en un contexto en el cual el Estado peruano inicia un proceso de modernizacin de la gestin pblica, que buscaba optimizar las funciones del sector pblico, sin duplicar esfuerzos y recursos. Este proceso de fusin en el Per se orient a mejorar la eficiencia de los sistemas y procesos tributario y aduanero, reducir costos, mejorando la gestin de los mismos, y mejorar e incrementar los servicios al contribuyente y al operador de comercio exterior. De esta manera, las acciones realizadas por la SUNAT buscaron integrar la infraestructura tecnolgica, estandarizar procedimientos administrativos, simplificar los procesos en la administracin del personal, integrar las reas de negocio, entre otros aspectos. Durante la implementacin del proceso de fusin se han presentado no pocas dificultades, como el conocimiento especializado de los profesionales de cada negocio, la dispersin geogrfica del personal en el mbito nacional, la resistencia al cambio, las diferencias en culturas organizacionales. Una evaluacin general de dicha fusin presenta una serie de fortalezas como el ahorro de costos al Estado y economas de escala, la integracin de la infraestructura de ambos negocios, la ampliacin del presupuesto para financiar proyectos aduaneros, la reduccin de los costos de cumplimento en ambos negocios, la deteccin de modalidades de evasin, entre otras; aunque tambin presenta debilidades como la ausencia de una verdadera integracin de los procesos operativos, la dbil integracin de los sistemas y plataformas informticos, la carencia de normas y procedimientos unificados, entre otras. La fusin que la SUNAT comenz en el 2002 debe ser entendida como un proceso, y como tal presenta ventajas y logros, pero tambin desventajas y demoras como se ha sealado lneas arriba. Sin embargo, un anlisis objetivo del mismo nos arroja un balance ms bien positivo, cuya consolidacin depender de las decisiones y acciones que se 2

adopten en el corto y mediano plazo a fin de enfrentar los desafos que el proceso representa. 1. Introduccin Dentro de las estrategias que desde hace algunos aos han estado adoptando las administraciones tributarias, la fusin con otras organizaciones del Estado que comparten objetivos similares o complementarios ha sido una de las ms importantes, no slo para buscar mayor eficiencia en el uso del presupuesto pblico, sino tambin como mecanismo que contribuya a hacerlas ms eficaces en el cumplimiento de sus funciones, aprovechando las diversas fortalezas que cada organizacin puede aportar: recursos humanos, tecnologa, logstica, experiencia operativa, entre otras. En los ltimos aos, el Gobierno del Per ha realizado mltiples fusiones de organismos pblicos, aunque una de las de mayor envergadura ha sido la ejecutada, desde julio de 2002, entre la institucin que recaudaba exclusivamente los tributos internos (Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT) y aquella encargada de la recaudacin aduanera y facilitacin del comercio exterior (Aduanas). Como se puede apreciar en el grfico del sistema tributario del Per, en la actualidad la SUNAT se encarga de administrar y recaudar prcticamente todos los tributos que corresponden al gobierno central: Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo, Rgimen nico Simplificado, aportaciones sociales al ESSALUD y a la ONP, as como los derechos arancelarios. Hasta antes de 1999, las aportaciones al ESSALUD y a la ONP eran recaudadas por estas mismas instituciones, en tanto que los derechos arancelarios fueron administrados por Aduanas hasta mediados del 2002.
Sistema Tributario Nacional

Tributos

Cdigo Tributario

Gobierno Central

Gobiernos Locales

Para otros fines

Impuesto a la renta* Impuesto General a las Ventas* Impuesto Selectivo al Consumo* Registro nico Simplificado* Aportaciones al Seguro Social (EsSalud)* Aportaciones a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP)* Derechos Arancelarios*
* Tributos administrados por SUNAT Fuente: Pgina Web SUNAT Elaboracin propia

Tasas de prestacin de servicios pblicos

Impuesto Predial Impuesto a la Alcabala Impuesto a los juegos Impuesto a las apuestas Impuesto al patrimonio vehicular

Contribuciones al FONAVI Contribuciones al SENATI Contribuciones al SENCICO

Atendiendo el pedido formulado por los organizadores de la presente Conferencia Tcnica del CIAT, esta ponencia se ocupar principalmente de los antecedentes del proceso de fusin de la SUNAT y de los avances logrados hasta el presente. Para tal efecto, comenzamos reseando los aspectos ms importantes que la experiencia internacional registra en este campo; continuamos con la sistematizacin del proceso de fusin en el Per; luego, subrayamos sus principales fortalezas y debilidades; finalmente, presentamos algunas conclusiones. 2. La experiencia internacional1 Cuando dos organizaciones pblicas presentan un alto grado de identificacin, pueden muy bien establecer lazos de cooperacin; sin embargo, este vnculo puede ser frgil al no haber subordinacin jerrquica ni poder de coaccin. En este contexto, la importancia de la fusin radica en que permite pasar de una simple cooperacin entre dos entidades pblicas, a la agrupacin de estas organizaciones bajo la direccin de una misma entidad con objetivos especficos. Existen varios modelos de fusin de las funciones de Tributos Internos y de Aduanas, los cuales pueden variar de acuerdo a la estructura administrativa de los gobiernos (estados unitarios o federales), el rgimen legal del pas, el modelo econmico predominante, los aspectos culturales, entre otros factores. As, se puede crear una nueva organizacin como producto de dicha fusin, o permitir que una de ellas absorba las funciones de la otra. Asimismo, los modelos de fusin suelen variar segn el grado de integracin de las entidades involucradas, pudiendo abarcar desde una mxima separacin, que supone mantener casi inalteradas las funciones de los organismos existentes, quedando un solo administrador a cargo de fijar las pautas estratgicas y realizar el control de la legalidad de sus actos; hasta una mayor integracin de procesos que propicia la integracin de estrategias, programas, normas y funciones. Una integracin intermedia implica establecer dos niveles de integracin: uno con un solo administrador donde se establecen estrategias, planes y programas, y se realizan las operaciones y servicios comunes; y otro nivel, donde se realiza la gestin tributaria y aduanera de manera descentralizada. Los determinantes de la fusin entre las administracin de Tributos Internos y de Aduanas son, por lo general, la promocin de la estabilidad normativa y la sancin de normas mediante una cooperacin ms directa. Adems, las aduanas y las administraciones de tributos internos suelen tener muchos contribuyentes en comn, por lo que las informaciones compartidas como resultado de la fusin- pueden aumentar la lucha contra el incumplimiento tributario y el contrabando, as como reducir el costo de cumplimiento. Debe mencionarse tambin que como consecuencia de la integracin de los procesos de apoyo, se obtienen beneficios relacionados con la administracin centralizada de los recursos del organismo, la eficiencia en su uso y la reduccin de costos por economa de escala. Adems, la integracin de este tipo de procesos logra una mayor racionalizacin en la administracin de los recursos y una mayor uniformidad en la interaccin con los administrados. Asimismo, las reas que tienen bajo su
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Este acpite toma en cuenta las interesantes reflexiones de Rosell (2007) y Rachid (2007).

responsabilidad la gestin operativa pueden aumentar su eficiencia, ya que acceden a un conjunto de recursos potenciados por la integracin. La experiencia internacional nos ofrece varios casos de fusin de las administraciones de Aduanas y de Tributos Internos, algunos de los cuales resumimos a continuacin. En el caso del Reino Unido, la fusin se llev a cabo en el 2005, mediante la creacin de una nueva organizacin que se plante varios objetivos: Mejorar la prestacin de servicios al contribuyente y reducir el costo del cumplimiento mediante una poltica uniforme. Generar mayor eficacia por el alineamiento de estrategias, igual tratamiento de la informacin, auditoras integradas y asignacin ms flexible de recursos. Propiciar una mayor equidad por la correccin en el pago de impuestos. Obtener mayor eficiencia por las economas de escala. En el caso de Brasil, una sola organizacin se encarga de la recaudacin aduanera y de los tributos internos desde 1968, la Secretara da Receita Federal, la cual se cre debido a la necesidad de modernizar la recaudacin y fiscalizacin, promover una mayor integracin entre el Fisco y los contribuyentes (facilitando el cumplimiento de las obligaciones tributarias) y acceder a informaciones personales privadas de cada ciudadano, de modo que -segn Rachid (2007)- existe una perfecta sintona en dicha organizacin, lo que ha generado varios beneficios: sistemas de informacin integrados, flexibilidad para asignar recursos humanos, mejor programacin y seguimiento de los ingresos del Tesoro, integracin de recursos para luchar contra la evasin, entre otros. En el caso de Argentina, en 1997 se cre la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) como resultado de la fusin entre la Direccin General Impositiva (DGI) y la Administracin Nacional de Aduanas que pas a llamarse Direccin General de Aduanas (DGA). Bajo este modelo de fusin, la gestin de los impuestos internos qued a cargo de la DGI, y el control del comercio exterior a cargo de la DGA; es decir, cada una de estas instituciones retuvo sus funciones especficas y sus recursos operativos; en tanto que los procesos horizontales comunes a toda la organizacin2 quedaron a cargo de la AFIP. En el caso de Canad, la administracin tributaria experiment un proceso de fusin de tributos internos y aduanas en 1992, crendose la Canada Revenue Agency; sin embargo, en el 2003, ambos negocios fueron separados nuevamente no por razones de administracin tributaria, sino de seguridad interna vinculadas a las funciones que cumplen las aduanas. En este contexto se cre la Canada Borders Service Agency.

reas que elaboran planes y establecen programas, junto con las unidades de informtica, auditora interna, planificacin, asuntos legales y administracin de los recursos humanos, financieros y materiales.

Sobre la base de las experiencias de fusin de pases como Brasil, Argentina, Colombia, Venezuela, Espaa, Mxico, Guatemala, Holanda y Canad, podemos identificar los siguientes resultados positivos comunes, entre otros: rganos de apoyo comunes para favorecer la coordinacin y conseguir economas de escala. Planificacin estratgica centralizada y aspectos operativos descentralizados territorialmente. Base de datos nica y potente para aprovechamiento comn de informacin. Integracin de procesos de recaudacin, cobranza, fiscalizacin y apoyo. Procesos de capacitacin comunes para vencer resistencias culturales en la organizacin. 3. El proceso de fusin en el Per 3.1. Antecedentes de la fusin Desde el 2002 a la fecha, el Gobierno ha impulsado y ejecutado 37 fusiones de organismos pblicos; sin embargo, una de las de mayor trascendencia -por el nmero de personas involucradas y las funciones que desempean- ha sido la realizada entre la institucin que recaudaba los tributos internos (SUNAT) y aquella encargada de la recaudacin aduanera y facilitacin del comercio exterior (Aduanas). En julio de 2002, mediante el Decreto Supremo N 0612002-PCM, el Gobierno dispuso la fusin por absorcin de la Superintendencia Nacional de Aduanas ADUANAS y la SUNAT, actuando esta ltima en calidad de entidad incorporante. En este contexto, la SUNAT recibi el encargo de iniciar 6

sus operaciones como una nueva entidad fusionada a partir del 1 de enero del 2003. Antes de la fusin, el desarrollo institucional alcanzado por la SUNAT le permita liderar los temas de recaudacin y servicios al contribuyente, adems de contar con una envidiable infraestructura fsica y tecnolgica en prcticamente todo el territorio nacional. Aduanas, por su parte, haba alcanzado niveles internacionales de calidad en el desarrollo de los procesos orientados a facilitar el comercio exterior y era ejemplo en el Per y Amrica Latina en la aplicacin del Gobierno Electrnico. En ese entonces, se identific como una fortaleza comn en ambas instituciones la gran capacidad de interrelacin, conocimientos tcnicos adecuados y principios ticos que facilitaban la posibilidad de adoptar una poltica unificada en la lucha contra la evasin y el contrabando. Asimismo, ambas instituciones contaban, al iniciarse la fusin, con autonoma poltica, econmica y de gestin, lo cual contribua al cumplimiento de sus objetivos institucionales. No obstante, Aduanas presentaba problemas con el sostenimiento de sus ingresos, lo cual terminaba minando sus niveles de operatividad. Sus ingresos disminuan permanentemente debido a la constante reduccin de los derechos arancelarios, tendencia que habra de acentuarse en un contexto en el cual la poltica econmica del Per promova la liberalizacin de sus mercados internos y su completa integracin al mundo globalizado. Por el lado de los gastos, el rubro gastos de personal lleg a representar el 90% de su presupuesto, lo que sumado a la reduccin de ingresos, condujo a una restriccin en los gastos en bienes y suministros. En este contexto, varios factores influyeron en la decisin gubernamental de fusionar las administraciones de Tributos Internos y de Aduanas. Entre los ms significativos podemos mencionar los siguientes: El proceso de modernizacin en que se encontraba el Estado peruano, segn el cual la nueva gestin pblica se deba orientar al servicio del ciudadano, a la mejora de los servicios prestados, al aumento de la productividad de los recursos del Estado, evitando la duplicidad o superposicin de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades. La afinidad sustancial entre las funciones, atribuciones y estructura organizacional de Aduanas y la SUNAT, lo cual haca factible su gestin y administracin como una sola institucin integrada. Bsqueda de economas de escala y un uso ms eficiente de recursos humanos, financieros, tecnolgicos, y de conocimiento operativo y administrativo. La ampliacin de la base tributaria, a travs de una sola autoridad tributaria que fortalezca las acciones conjuntas de fiscalizacin, lucha contra la evasin, as como la prevencin y represin del contrabando; Mejorar la gestin de Aduanas.

La decisin de fusionar la SUNAT y Aduanas tom muy en cuenta la experiencia internacional en este campo, particularmente las tendencias predominantes en pases desarrollados y emergentes. Ello nos ha permitido aplicar las mejores prcticas internacionales, facilitando as el proceso de integracin. Sin embargo, no est dems precisar que el proceso de fusin liderado por la SUNAT, a diferencia de otras experiencias similares, no cont con el apoyo financiero y tcnico de los organismos internacionales. 3.2. Principales acciones El proceso de fusin entre las Administraciones de Tributos Internos y de Aduanas ha implicado la implementacin de una serie de acciones, las cuales podemos resumir de la siguiente manera. PLANEAMIENTO DE LA FUSIN Se form una Comisin de Alto Nivel conformada por directivos de ambas instituciones con el objetivo de planificar y dirigir el proceso de fusin. Esta comisin elabor un diagnostico del estado de situacin en que se encontraban ambas entidades antes de la fusin, e identific las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (anlisis FODA) de la nueva SUNAT. Al comenzar el proceso de fusin, el Plan Estratgico 3 de la nueva SUNAT estuvo liderado por su Superintendente Nacional, la Dra. Beatriz Merino Lucero en ese entonces. La implementacin de dicho Plan correspondi al trabajo conjunto entre el Comit de la Alta Direccin, los Intendentes Nacionales y Regionales, los Intendentes de Aduanas y equipos multidisciplinarios de las distintas reas involucradas. El proceso de fusin adopt un esquema sinrgico; es decir, busc incorporar las fortalezas y mejores prcticas de Aduanas a la experiencia y buenas prcticas de la SUNAT. En tal sentido, se persiguieron tres objetivos principales, entre otros: a) Mejorar la eficiencia de los sistemas y procesos tributario y aduanero. b) Reducir costos, mejorando la gestin de los mismos. c) Mejorar e incrementar los servicios al contribuyente y al operador de comercio exterior. Recogiendo la experiencia internacional, durante la planificacin de la fusin se tom la decisin de comenzar el proceso con un primera etapa en la cual se consolidaran rganos de apoyo comunes (RRHH, financieros, logsticos, informticos, capacitacin y asuntos jurdicos); para luego avanzar hacia una segunda etapa, durante la cual deberan integrarse los procesos operativos de recaudacin, cobranza y fiscalizacin. Otro de los aspectos fundamentales que se tomaron en cuenta durante este perodo inicial de planificacin de la fusin tiene que ver con la importancia que
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Herramienta organizacional que permite dirigir el enfoque de la institucin hacia los objetivos como la conversin de las polticas en acciones y metas concretas.

estratgicos, as

se asign al involucramiento del personal de ambas instituciones en este proceso, buscando que ste interiorice los beneficios esperados. Asimismo, se prioriz una justa valoracin de las diferentes culturas organizacionales de las instituciones a integrar. Ambos aspectos constituan un factor determinante para la aceptacin del proceso de reestructuracin interna que tuvo que aplicarse en la fase inicial de la fusin. CAMBIO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL La estrategia de fusin requiri de una nueva estructura organizacional de la SUNAT, la misma que se aprob en octubre de 2002 y entr en vigencia a partir del 1 de enero de 2003.

En esta nueva estructura organizacional, que en lo sustancial se mantiene hasta la actualidad, se aprecia la integracin de las funciones de las reas de apoyo, como son: recursos humanos, financiera, logstica, informtica, capacitacin y asuntos jurdicos. Sin embargo, las funciones de las unidades operativas de Tributos Internos y de Aduanas an no se han integrado en trminos de estructura organizacional, aunque en la prctica se hayan venido realizando trabajos coordinados; cada una de estas unidades sigue reportando a su respectivo Superintendente Nacional Adjunto. Al igual que las instituciones que la conformaron, la entidad fusionada posee autonoma poltica, econmica y de gestin, pero siempre regulada dentro del mbito de competencia del Ministerio de Economa y Finanzas. CAMBIO TECNOLGICO En el campo tecnolgico, se han llevado a cabo las siguientes principales acciones: 9

Sistemas de procesos de negocio Integracin del portal institucional: www.sunat.gob.pe Implementacin del Sistema de Denuncias, tributarias o aduaneras, en el portal de la SUNAT. Adecuacin del sistema de acreditaciones, que incorpora los ingresos por conceptos de comercio exterior al proceso de conciliacin de los tributos internos. Utilizacin de la informacin de las reas de Tributos Internos para definir el Directorio de Importadores Frecuentes, cuyo principal beneficio es que el control por valoracin se posterga para un control posterior. Integracin de sistemas de informacin y telefona en tiempo real para un mejor servicio a los contribuyentes y usuarios del comercio exterior: Call Center. Integracin de los sistemas de la SUNAT con los sistemas de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE), usando tecnologa Web 2.0. Integracin con el Sistema Integrado de servicios virtuales versin 2.0, donde participan SUNAT, RENIEC, SUNARP, ONGEI4 y Colegios de Contadores, con el uso de tecnologa de Web Services. Sistema de devoluciones en lnea por Internet. Sistemas de procesos de apoyo Implantacin del Sistema de Gestin Documentaria SIGED, como el nico aplicativo de gestin de documentos internos electrnicos, en reemplazo del Formulario Electrnico de Documentos -FEDI Aduanero. Implementacin del sistema de recursos humanos, logstico, financiero, contable y presupuesto de Tributos Internos como sistema nico para la institucin fusionada. Estandarizacin de metodologas de desarrollo de sistemas, logrando una nica metodologa para el anlisis, diseo y desarrollo de sistemas. Integracin de infraestructura tecnolgica Estandarizacin del equipamiento informtico en ambos negocios: computadoras, notebook, videoconferencia, impresoras, etc. Centralizacin de la base de datos de las aduanas Martima y Area en un solo Centro de Cmputo (ubicado en el distrito de Miraflores, en la capital del pas). Implementacin de la Extranet Aduanera. Integracin del servicio de telefona. Integracin en las sedes de Lima: Se incorpor la sede de Aduanas ubicada en Chucuito (Provincia Constitucional del Callao) a la existente telefona de voz sobre IP que interconecta las sedes ubicadas en Wilson (centro de Lima), San Isidro y Miraflores. Implementacin del servicio de conectividad con tecnologa satelital a los puestos de control de Aduanas y de Tributos Internos.
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RENIEC: Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil. SUNARP: Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos. ONGEI: Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica.

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Asimismo, la Alta Direccin de la SUNAT decidi continuar con el Sistema de Gestin de la Calidad en el servicio aduanero, por lo que se cre el Comit Directivo de Calidad y la Secretara Tcnica de la Calidad para dirigir, supervisar, evaluar y desarrollar el proceso de migracin e implantacin del Sistema de Gestin de la Calidad a la Norma ISO 9001 versin 2000. INFRAESTRUCTURA Y ADQUISICIONES Luego de evaluarse, en el mbito nacional, las necesidades de infraestructura, mantenimiento y equipos, se adquirieron unidades vehiculares destinadas al negocio aduanero. De otro lado, se han estandarizado algunos procedimientos administrativos mediante la modificacin del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, del Proceso de Seleccin y del Procedimiento de Compras Electrnicas. RECURSOS HUMANOS Y CAPACITACIN En el marco del proceso de fusin, se cre una Intendencia de Recursos Humanos, la cual se ha encargado de conducir los sistemas de administracin de personal, seleccin, evaluacin, bienestar y desarrollo integral del trabajador, de modo que se puedan simplificar los procesos y evitar su duplicidad. Por ejemplo, esta Intendencia implement talleres sobre Trabajo en Equipo y Liderazgo, los cuales reunieron a personal de ambos negocios. En cuanto a la capacitacin, el Instituto de Administracin Tributaria (IAT), rgano acadmico de la antigua SUNAT, se convirti en Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera (IATA), y pas a encargarse de formar, capacitar y especializar de manera conjunta al personal de ambos negocios; desarrollar y brindar cursos de capacitacin en materia tributaria y aduanera dirigidos al pblico en general; y realizar trabajos de investigacin en materia tributaria y aduanera. PROCESOS OPERATIVOS Si bien los avances en la integracin de las reas operativas han sido lentos, en la prctica se han venido implementando acciones conjuntas. As, existe un evidente avance en los siguientes aspectos: La unificacin del Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA), que integra en un solo documento los procedimientos de las oficinas de Aduanas y de Tributos Internos. La ejecucin de acciones conjuntas entre la Intendencia de Prevencin del Contrabando y Control Fronterizo, las Intendencias de Aduanas y las Intendencias Regionales de Tributos Internos, con la finalidad de fortalecer y potenciar los controles en el trfico de mercancas, medios de transportes y personas. La automatizacin y gestin del sistema de asignacin de riesgos para las declaraciones de Aduanas, que incorpora informacin de Tributos Internos y lmites referenciales a partir de los cuales deben asignarse las declaraciones de aduanas a canal rojo (reconocimiento fsico). 11

Respecto al tema de la fiscalizacin, despus de una etapa piloto de investigacin y ejecucin de acciones de fiscalizacin conjunta entre Tributos Internos y Aduanas, realizada por un grupo multifuncional de profesionales de ambos negocios, el 19 de mayo de 2004 se decidi crear el Equipo Operativo de Fiscalizacin Coordinada; sin embargo, en el 2008 concluyeron sus operaciones. Respecto a la cobranza, han habido intentos de trabajo integrado en algunas dependencias; por ejemplo, en el ltimo trimestre del 2006, se realiz una prueba piloto de fusin del proceso operativo de cobranza coactiva en las dependencias de Cusco y Salaverry, lo cual permiti obtener informacin sobre la forma de trabajo de los equipos de cobranza de Aduanas y Tributos Internos. Asimismo, se aprob el Reglamento Unificado de Cobranza Coactiva, aplicable para la recuperacin de la deuda tributaria de tributos internos y aduaneros. 3.3. Dificultades enfrentadas para la consolidacin del proceso El proceso de fusin fue presentando algunas dificultades que tuvimos que abordar de manera tcnica y creativa. Una de ellas fue el conocimiento especializado que caracteriza a los profesionales de cada negocio, aspecto que se ha ido enfrentando mediante la capacitacin cruzada a cargo del IATA; es decir, el personal de Aduanas fue capacitado en temas de Tributos Internos, y viceversa. Vinculado al tema precedente, dada la geografa tan diversificada del Per, otra dificultad fue la dispersin del personal de ambos negocios en el mbito nacional, lo cual se ha enfrentado mediante Cursos en Modalidad a Distancia (sistema e-learning). Otra dificultad ha consistido en la resistencia al cambio, la cual se enfrent inicialmente mediante Jornadas de Integracin, actividades deportivas conjuntas, entre otras acciones. Las dificultades en trminos de culturas organizacionales diferentes se hicieron evidentes, por ejemplo, en el hecho que mientras los profesionales de Aduanas privilegiaban el servicio a los usuarios del comercio exterior y la facilitacin del mismo, Tributos Internos acentuaba sus acciones e inters profesional en el control y fiscalizacin de los contribuyentes. La solucin a esta aparente contradiccin viene consistiendo en el uso intensivo de la tecnologa y la educacin cruzada de nuestros profesionales, aspectos que nos estn permitiendo, de manera paulatina, combinar de manera eficaz las labores de control y servicio en ambos negocios. 4. Fortalezas y Debilidades Una evaluacin objetiva, pero serena, de lo hasta ahora logrado en el proceso de fusin de la SUNAT, debe incorporar lo que de manera preliminar podemos calificar como fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas del actual proceso. A continuacin abordaremos brevemente estos aspectos.

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4.1. Fortalezas y Oportunidades La fusin ha permitido el ahorro de costos al Estado y economas de escala, particularmente porque se han integrado reas de apoyo y se ha mejorado la gestin de los gastos en remuneraciones y adquisiciones. Se ha avanzado en la integracin de la infraestructura de ambos negocios, mejorando las condiciones fsicas de manera estandarizada, alcanzando una mayor cobertura de almacenamiento. Se ha ampliado el presupuesto para financiar proyectos aduaneros, lo cual se ha visto facilitado porque la recaudacin tanto de Aduanas como de Tributos Internos ha aumentado en los ltimos aos, sin contar el 2009, ao que recoge el impacto negativo de la crisis financiera internacional.
SUNAT: Ingresos Tributarios recaudados (Millones de Nuevos Soles)
50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Tributos Internos

Aduaneros

Fuente: SUNAT Elaboracin propia

La capacitacin conjunta del personal se ha venido incrementando sostenidamente, permitiendo un mejor conocimiento recproco de ambos negocios y una disminucin de la brecha entre las culturas organizacionales de ambos negocios, lo que ha propiciado un mejor ambiente laboral y clima organizacional, en beneficio de los objetivos de la institucin fusionada. El proceso de fusin ha permitido reducir los costos de cumplimiento para los contribuyentes y usuarios de comercio exterior, a travs de la simplificacin de trmites y procedimientos, y el uso de tecnologa orientada al servicio de los exportadores e importadores. Esto se puede observar, por ejemplo, en la disminucin del tiempo de despacho sin incidencia en canal rojo desde el 20035, lo que permite reducir costos de almacenaje para el importador.

Ao en el que la SUNAT recibe el encargo de iniciar sus operaciones como una nueva entidad fusionada.

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SUNAT: Tiempos de duracin del servicio de despacho de importacin

16 14 12 10 8 6 4 2 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Canal Rojo sin incidencia (En horas)

Fuente: SUNAT-Memoria Anual 2006 y 2009 Elaboracin propia

La fusin ha permitido el desarrollo e incremento de acciones de fiscalizacin conjunta a nivel de auditora y de control de la tenencia, propiedad o posesin y traslado de bienes que tienen por origen el contrabando, subconteo, subvaluacin y evasin tributaria. La innovacin tecnolgica, utilizando tanto informacin de Aduanas como de Tributos Internos, ha permitido que la capacidad de evaluacin, investigacin, anlisis y seleccin sea superior a la de cualquiera de los otros mtodos de seleccin. As, la SUNAT fue la primera administracin tributaria y aduanera en Latinoamrica en emplear redes neuronales en la lucha contra la subvaluacin y el contrabando en las operaciones de comercio exterior. Se han detectado modalidades de evasin que afectan a ambos negocios, como por ejemplo importadores que subvalan sus mercancas importadas y posteriormente omiten registrar las ventas de dichos productos en el mercado nacional, ya sea subvaluando los precios de venta u omitiendo su registro. Desde el 2002, el contrabando respecto a las importaciones ha ido disminuyendo de manera sostenida, con excepcin del 2009, ao atpico debido a que la crisis internacional provoc una contraccin de 26% en las importaciones del pas.

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SUNAT: Contrabando en el Per

$600 $500 $400 $300 $200 $100 $2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 5.0% 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0%

Contrabando (Millones de US$)

Contrabando/Importaciones (%)

Fuente: SUNAT Elaboracin propia

La fusin es una oportunidad para fortalecer la operatividad aduanera con la participacin del personal de Tributos Internos, y viceversa, como en los controles concurrentes en puertos, aeropuertos y fronteras, la valorizacin aduanera, la clasificacin arancelaria, procesos propios del comercio exterior. Actualmente, cuando los exportadores solicitan restitucin de derechos arancelarios, mecanismo conocido como Drawback, se cuenta con un aplicativo para embargar las devoluciones por dicho concepto en caso el solicitante tenga deudas exigibles con Tributos Internos. De verificarse una deuda exigible, al ejecutor coactivo de Tributos Internos le llega una alerta, se traba el embargo y se registra en la Intranet de la institucin. 4.2. Debilidades y Amenazas Lentitud en la integracin de procesos de negocios comunes como el de auditora, recaudacin, cobranza coactiva, operativos masivos, asistencia y orientacin al contribuyente. En las reas de cobranza, tanto Tributos Internos como Aduanas trabajan sus directorios de contribuyentes de manera separada, sin tener en cuenta si stos tienen deuda con ambos negocios. En Tributos Internos, la cobranza obedece al criterio del domicilio fiscal, basado en los directorios aprobados, de forma que un deudor slo puede mantener deuda en la dependencia territorial a la que pertenece segn el Registro nico de Contribuyentes (RUC). Mientras que en Aduanas, de acuerdo a lo sealado en la Ley General de Aduanas y su Reglamento, la cobranza se inicia en la Intendencia donde se origina la deuda; es decir, donde la persona natural o jurdica ha realizado el hecho imponible. De esta forma, es posible que un mismo deudor mantenga deuda en distintas intendencias de Aduanas, segn el lugar en el que haya realizado el rgimen, operacin o trmite aduanero. 15

En cuanto a las labores de fiscalizacin, a pesar de los avances realizados a la fecha en acciones coordinadas a nivel de auditora, la fiscalizacin en Tributos Internos y Aduanas sigue procesos independientes. An no se ha avanzado lo suficiente en el aprovechamiento de las fortalezas de los procesos de fiscalizacin de ambos negocios a fin de complementar esfuerzos en la lucha contra la evasin y el fraude tributario y aduanero. Sin embargo, cabe mencionar que como parte de los objetivos de la SUNAT de mejorar sus servicios, se acaba de culminar con la actualizacin de la primera versin del mapa de macroprocesos de la SUNAT, punto de partida al cual le seguir el anlisis de la integracin de algunos procesos principales tales como la programacin de casos por fiscalizar, la recaudacin, la cobranza y la fiscalizacin entre otros. No existe una integracin fsica de las Intendencias al interior del pas. Ello impide optimizar la asignacin de recursos por parte de la Administracin Tributaria, pues existen Intendencias de Aduanas e Intendencias Regionales y Oficinas Zonales de Tributos Internos en un mismo departamento. Si bien existen a la fecha, proyectos de construccin de locales ya aprobados, bajo la figura de sedes nicas que integran ambos negocios en algunas regiones del pas6, queda pendiente la aprobacin de una poltica ms explcita e integral. Sobre el particular, cabe mencionar el proyecto de construccin de la nueva sede central de la SUNAT en Lima, la misma que integrar, en un solo recinto, a las reas normativas tanto del negocio de tributos internos como aduaneros, lo que facilitar la planeacin conjunta de la acciones de control y cobranza de ambos negocios. Dbil integracin de los sistemas y plataformas informticos, que no ayuda a la consolidacin en la integracin de los procesos. Cabe comentar aqu que, en la actualidad, se encuentra en etapa de planeamiento, un ambicioso proyecto de la Administracin Tributaria denominado Sistema Integrado de Gestin de Deuda el cual busca integrar los procesos de recaudacin, determinacin y seguimiento de la deuda, aplicacin de sanciones, fraccionamientos y cobranza coactiva, de ambos negocios, lo que involucra no slo la construccin de una nica plataforma informtica, sino la elaboracin de procedimientos nicos, lo que permitir optimizar el proceso, liberar recursos humanos a otra reas y consolidar la fusin, pues se trata de un proceso neurlgico para la Administracin Tributaria como lo es la recaudacin y cobranza. Lento avance en la integracin de las dos culturas organizacionales, una marcada por el tema de la facilitacin del comercio exterior y la otra por el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Nos referimos a los proyectos que albergarn a la Intendencia Regional de Loreto con la Intendencia de Aduanas de Iquitos; a la Intendencia de Aduanas de Pucallpa con la Oficina Zonal de Ucayali y a la Intendencia de Aduanas de Tarapoto con la Oficina Zonal de San Martin.

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Carencia de normas y procedimientos unificados para el control de las obligaciones tributarias y aduaneras. El personal de las reas operativas no cuenta con atribuciones para hacer frente, simultneamente, a la evasin tributaria y al contrabando. Si bien existen bases de datos unificadas con informacin de Tributos Internos y de Aduanas, persiste cierta resistencia a compartir la informacin debido a temores sobre la seguridad de la misma y por procedimientos y permisos de acceso que no son flexibles. El hecho de que los funcionarios de Tributos Internos y de Aduanas no accedan directamente a determinadas bases de datos, necesarias para la investigacin y fiscalizacin, limita las posibilidades de toma de decisiones en los diferentes procesos de la SUNAT. Al haberse prcticamente duplicado el personal de la nueva SUNAT, las decisiones del Gobierno sobre incremento de remuneraciones se ha visto postergada por varios aos, lo cual influye en el clima organizacional de la entidad fusionada. Constituye una amenaza la posibilidad de que se gestione a nivel poltico la separacin de la entidad fusionada, debido a que puede prevalecer la percepcin de que la SUNAT, como ente de control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, puede restar celeridad en los procesos de facilitacin del comercio exterior. 5. Conclusiones Si bien la decisin de avanzar hacia un nuevo modelo organizativo en el sector pblico, una fusin por ejemplo como es el caso de la SUNAT, es principalmente de carcter poltico antes que administrativo, sus consecuencias y la forma de llevarlo a cabo afectan principalmente este ltimo aspecto. En el caso del proceso de fusin que vive la SUNAT desde el 2002, su viabilidad de largo plazo va a depender de polticas fiscales y tributarias adecuadas, normas legales claras, pero tambin de la eficiencia y eficacia con la que sus funcionarios y colaboradores cumplan e implementen las funciones que les competen. La fusin que la SUNAT comenz en el 2002 debe ser entendida como un proceso, y como tal presenta ventajas y logros, pero tambin desventajas y demoras. Sin embargo, un anlisis objetivo del mismo nos arroja un balance ms bien positivo, cuya consolidacin depender de las decisiones y acciones que se adopten en el corto y mediano plazo a fin de enfrentar los desafos que el proceso representa. Entre estos desafos se encuentran: potenciar las acciones de fiscalizacin conjunta, a efectos de aumentar el riesgo en los operadores de comercio exterior que defraudan rentas de aduana y evaden tributos internos; integrar la informacin de Aduanas y de Tributos Internos, como elemento base para aplicar procedimientos conjuntos a fin de garantizar un efectivo control de las obligaciones tributarias y aduaneras. Ello sin descuidar el seguir insistiendo en la integracin de las culturas organizacionales que caracterizan a cada uno de los negocios fusionados.

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Bibliografa

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