Insercin de la Diputada Nacional Paula Mara Bertol con motivo de tratamiento del proyecto de ley de Presupuesto General de la Administracin

Nacional para el Ejercicio Fiscal correspondiente al ao 2011. Seor Presidente: A) Introduccin. La facultad de decidir en qu se gasta la plata del pueblo es la principal facultad del Congreso. Es el poder del Congreso para equilibrar el poder del presidente. Sin ese equilibrio, el poder deja de ser republicano y pasa a ser autoritario, dependiendo slo del presidente. As dentro de las Atribuciones del Congreso: El artculo 75 inc. 8 establece: Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inc. 2 de este artculo, el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin El Presidente presenta su plan de gobierno, su plan de prioridades, y el Congreso le pone un lmite de gasto a cada finalidad. Eso es el presupuesto. El presupuesto constituye y expresa el programa de gobierno proyectado por el Poder Ejecutivo y aprobado y sancionado por el Congreso.

Desde 1983 la recuperacin de sus potestades legislativas por parte del Congreso y el ejercicio del control parlamentario ocupan la atencin de polticos, jueces, acadmicos, ONGs y ciudadanos en la Argentina de los ltimos aos. La recuperacin de la institucionalidad ha estado presente en las promesas electorales de todos los partidos polticos participantes de la ltima eleccin de legisladores nacionales. El rgimen legal de las facultades delegadas, los superpoderes y los decretos de necesidad y urgencia han sido tambin el tema prioritario de las sesiones parlamentarias de este ao 2010 y motivo de importantes fricciones entre oficialismo y oposicin. Ms an en este momento, al tratar el Presupuesto 2011, vuelve el tema a ocupar el centro del debate parlamentario. Es momento de recordar que: La CN es un orden: un programa que contiene lmites, reglas de juego para las instituciones y los ciudadanos y contenidos mnimos de respeto de los derechos individuales y sociales. Las normas de necesidad y urgencia rompen esos lmites, tanto los sustanciales afectando los derechos como los funcionales o reglas de juego. (Lugones, Garay, Dugo, Corcuera Leyes de Emergencia. Decretos de Necesidad y Urgencia, La Ley1992) SPOTA en el prlogo al libro Leyes de Emergencia DNU de Lugones, Garay, Dugo y CorcueraEn cada poca histrica y dentro de cada realidad social, se producen exteriorizaciones, conscientes o
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no, que evidencian con mayor o menor profundidad, los temas que en ese momento histrico, aquejan o agreden o interesan e importan con fuerza definitoria a la sociedad de que se trate. La pregunta es entonces, hasta dnde podemos preservar el orden constitucional esencia. O como seala Anglica Gelli cabe la alternativa entre adaptar las normas a las nuevas y gravosas situaciones o ignorar todo el sistema de reglas y buscar atajos jurdicos? Si se elige la ltima opcin no estamos destruyendo manteniendo los superpoderes, las delegaciones legislativas, impulsando leyes de emergencia o DNU que alteran su

gradualmente de modo definitivo el Estado de Derecho? Cundo se toman estos atajos A qu grupos se protege, bajo la apelacin al bien comn de todos? Lo cierto es que cuando se estudian estos temas se aprende derecho constitucional pero tambin se visualizan las angustias de nuestra realidad poltica. Hoy tenemos la oportunidad de cumplir con la recuperacin de la institucionalidad tan prometida, y aprobar un presupuesto que respete las pautas constitucionales fijadas, para ello voy a analizar separadamente aquellas herramientas de las que se vale el Ejecutivo para desviar los recursos de los argentinos, por fuera de la voluntad de Congreso.

B) Facultades Delegadas y Decretos de Urgencia. Su recepcin constitucional. 1.- Divisin de poderes

Necesidad y

Nuestra Constitucin, recept el principio de divisin de poderes, y en la 2da. parte del texto constitucional, invisti al Poder legislativo, Ejecutivo y Judicial como autoridades del Gobierno Federal. A cada uno de ellos les dio facultades especficas y luego prohibi el uso de facultades extraordinarias, la suma del poder pblico (art. 29) y la delegacin de poderes, porque alteran el principio de divisin de poderes (76, 99 inciso 3 y 109).

2.- Excepciones -Las excepciones, admitidas en la Constitucin Nacional, son la facultad que tiene el Poder Ejecutivo de: 1) Dictar decretos de legislacin delegada, 2) Dictar decretos por razones de necesidad y urgencia. Estas dos ltimas fueron incorporadas en la reforma de 1994. Por su carcter excepcional, estas facultades se ejercen e interpretan siempre con criterio restrictivo. Los objetivos bsicos tenidos en cuenta para su incorporacin fueron: la atenuacin del presidencialismo y
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 la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal.

3.- El 24 de agosto de 2010 caducaron las facultades delegadas al Poder Ejecutivo que se realizaron con anterioridad a 1994. La caducidad oper en forma automtica, sin necesidad de ningn acto expreso.

A partir de esa fecha, el Congreso reasumi todas las facultades delegadas, quedndole vedado al Ejecutivo seguir en el ejercicio de las mismas. 4.- Nuevo rgimen La reforma de 1994 cambi el rgimen sobre delegacin legislativa, rigiendo desde esa fecha la habilitacin excepcional del art. 76 slo en las materias habilitadas, con plazo y bases para su ejercicio. Siendo su finalidad limitar el poder presidencial y

perfeccionar el equilibrio de poderes, es obligacin de este Congreso reasumir las delegaciones previas y ejercer las facultades por s, incluso en materia presupuestaria. Para lograr esa finalidad, tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso van a tener que modificar sus prcticas. Por eso en oportunidad del debate de la ley de presupuesto, debemos erradicar esas prcticas.
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5.- Anlisis de las Delegadas en el proyecto de presupuesto para el Ejercicio Fiscal ao 2011. Siguiendo estos lineamientos constitucionales, en el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo, se encontraron las siguientes delegaciones en el Jefe de Gabinete que: 5, 7, 8, 9, 10, 26, 73, 74 entre algunos otros. Estas delegaciones adems de acrecentar y/o superponerse con las atribuciones otorgadas a dicho funcionario por el art. 37 de la Ley 24.156 (conocidas como Superpoderes) son delegaciones efectuadas al margen de lo dispuesto en art. 76 de la Constitucin Nacional. Para resguardar la institucionalidad nos vimos en el deber de eliminarlas, y la integralidad del plan de gobierno que se cristaliza con la presente sancin.

6.- EXCEDENTES DE RECAUDACIN Otra manera de evadir la ley de presupuesto aprobada por el Congreso es la subestimacin de recursos por parte del Ejecutivo, para despus disponer discrecionalmente de los mismos durante la ejecucin del presupuesto. En el proyecto en debate, el Ejecutivo estim el Clculo e Recursos Corrientes y de Capital de la Administracin Federal (art. 2) en la suma de 374.500 millones de pesos. Mientras que nosotros efectuamos dicha estimacin en poco de ms de 410 millones de pesos.
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Es decir que el Ejecutivo subestim el Clculo de Recursos en casi 37.000 millones de pesos. En nuestro Dictamen, evitamos la subestimacin de recursos y a la vez establecimos en el art. 9 que es facultad exclusiva del Congreso la asignacin del destino de los excedentes de recaudacin no previstos en la estimacin de recursos tenida en cuenta al momento de la sancin del presupuesto. ARTCULO 9 Ser facultad exclusiva del HONORABLE CONGRESO DE LA NACIN la asignacin del destino de los excedentes de recaudacin no previstos en la estimacin de recursos del Artculo 2 de la presente Ley de Presupuesto. Con la correcta estimacin de recursos, se procedi a efectuar la asignacin correspondiente, y por ello se fija en 410.500 millones de pesos el total de los gastos corrientes de capital (Art. 1). 7.- SUPERPODERES

El Poder Ejecutivo logr la aprobacin en agosto de 2006 de la ley 26124 que modific el artculo 37 de la Ley 24.156 de Administracin Financiera y Sistemas de Control.

Esta ley que establece los superpoderes le permite al Poder Ejecutivo cambiar el presupuesto como le parece, con un solo lmite: el monto total del presupuesto. Ello es inconstitucional.

Artculo 37.- La reglamentacin establecer los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecucin. Quedan endeudamiento previsto. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas corrientes, las modificaciones de capital, que involucren a gastos y gastos aplicaciones financieras reservadas al Congreso Nacional las

decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del

distribucin de las finalidades. A tales fines, exceptase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artculo 15 de la Ley N 25.917. El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia slo podr disponerse por el Congreso de la Nacin. Si tal como dijimos antes: El presupuesto constituye y expresa el programa de gobierno proyectado por el Poder Ejecutivo y aprobado y sancionado por el Congreso. La existencia de los superpoderes desnaturaliza su esencia gravemente, por los siguientes motivos:

La reforma autoriza al Jefe de Gabinete a modificar la totalidad del presupuesto y cambiar el destino de todas las partidas, o sea aprobar, a su solo arbitrio, un nuevo presupuesto totalmente distinto del aprobado por el Congreso. La nica limitacin

consistira en que ese nuevo presupuesto no exceda del total de gastos previamente aprobado por el Poder Legislativo

Esta Delegacin es INCONSTITUCIONAL porque VIOLA LA CONSTITUCIN NACIONAL, ya que sta establece:
1. El Congreso Nacional fija anualmente el presupuesto general

de gastos y clculo de recursos de la Administracin nacional. (art. 75 inc.8)

2. Prohbe al Ejecutivo emitir disposiciones de carcter

legislativo. (art. 99 inc. 3)

3. Prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo,

salvo

en

materias

determinadas

de

administracin

de

emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. (art. 76)
4. La ley 24.156 ni siquiera delega en favor del Presidente,

sino en otro funcionario, no contemplado por el art. 76; adems sera una delegacin permanente, sin plazo y sin bases.
5. Ampla facultades del Jefe de Gabinete: la Constitucin NO

establece que apruebe el presupuesto, slo que lo enve al Congreso y lo de ejecute. (art. 100 incs. 7 y 8)
6. Prohbe

al Congreso conceder al Ejecutivo Nacional

facultades extraordinarias, ni la suma del poder pblico, ni otorgarle sumisiones o supremacas por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobierno o persona alguna. (art. 29)

Para atender emergencias el Ejecutivo cuenta con normas especificas (permitidas en la misma ley 24.156) y en la ley de coparticipacin federal. Por estos motivos, y hasta que se eliminen los mismos

mediante una ley que modifique la redaccin de l art. 37 de la Ley 24.156 (QUE YA TIENE MEDIA SANCION EN ESTA CAMARA), se dispuso en nuestro Dictamen con carcter de norma transitoria, la SUSPENSIN DE LOS SUPERPODERES PARA EL EJERCICIO FISCAL 2011. ARTCULO 63 Suspndese por el ejercicio fiscal 2011 la delegacin de facultades legislativas establecida mediante el artculo 1 de la Ley 26.124, lapso en el que regir el texto del artculo 37 de la Ley 24.156. Asimismo, durante dicho perodo el incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia slo podr disponerse por el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIN. 8) Decretos de Necesidad y Urgencia Una reflexin aparte nos merece la utilizacin de los DNU por los Presidentes de turno. Del proyecto presentado por entonces senadora Cristina Kirchner y reproducido luego ntegramente por el senador Terragno, surge que en el perodo comprendido entre 1853 y 1983, esto es durante 130 aos y 23 presidentes constitucionales, se dictaron 18 decretos de necesidad y urgencia. Es en el perodo que va de 1983 a 1989 donde se nota un
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considerable aumento, toda vez que en el mismo se dictan 10 decretos en menos de 6 aos. En el lapso que va de 1989 a 1999, se observa una desnaturalizacin de la figura, llevando el nmero a aproximadamente 308, demostrando ello una verdadera ruptura del principio de divisin de poderes. Desde 1999 a 2007: De la Ra, 44, Duhalde 147 y Nstor Kirchner 270 Actual gobierno ?..... por DNU aument de las asignaciones familiares; asignacin universal por hijo; utilizacin de reservas para el pago de la deuda; modificaciones presupuestarias (Decreto 1748/2005; decreto 2063/2006; decreto 1856/2007; decreto 1472/2008) Es interesante ver cmo el tema despierta pasiones entre legisladores y funcionarios: el propio Terragno dice en el proyecto mencionado sobre reglamentacin de trmite DNU: En cuanto a los 17 decretos de necesidad y urgencia que fueron refrendados por m como Jefe de Gabinete, entre el 10 de diciembre de 1999 y el 23 de junio de 2000, asumo la responsabilidad que me cabe. Como ya lo dije en este H. Senado (15 sesin ordinaria, 11 de agosto de 2004), me hago una profunda autocrtica por haber cedido a los argumentos invocados por la Corte Suprema de Justicia, as como por el Procurador General de la Nacin y el Ministerio de Justicia, en funcin de los cuales refrend esos 17 decretos de necesidad y urgencia].

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En el caso CSJN Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administracin Nacional de Aduanas s/ accin de amparo, 19/8/1999, Fallos T. 322, P. 1.726. All la Corte dijo que, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de algunas de estas circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin. Vale decir que las Cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; 2) que la situacin que requiere la solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes. La Corte agreg, en el mismo caso, que a la hora de analizar o no el presupuesto fctico que justifique la adopcin de decretos de necesidad y urgencia, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. Es decir, queda claro que el Poder Ejecutivo no puede elegir entre enviar un proyecto de ley al Congreso o dictar un decreto de necesidad y urgencia. En el caso CSJN Risola de Ocampo, Mara Jos c/ Rojas, Julio Csar y otros s/ ejecucin de sentencia (incidente), 2/8/2000, Fallos T. 323, P. 1.934, la Corte aadi un requisito ms. A la existencia de una situacin de grave riesgo social y a la imposibilidad del Congreso para sesionar agreg, adems, que el decreto que se trate
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debe tener la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos. Y finalmente este ao, en el caso Consumidores Argentinos c/ EN- PEN- Dto. 558/02-SS- ley 20.091 s/ amparoley 16.986 - 19/05/2010, la Corte dijo que: La reforma constitucional enunci entre sus objetivos el de atenuar el presidencialismo, modernizar y fortalecer el Congreso y fortalecer los mecanismos de control, todo ello relacionados con el fin de perfeccionar el equilibrio de poderes, acudindose a la metodologa de incorporar ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que aquello significaba la institucionalizacin de los mecanismos de control a los que se los someta. El art. 99 inc 3 dispone que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias materiales y formales. En este sentido, es muy valioso el voto de la doctora Argibay en el caso Massa. All sostiene que todo decreto cuyo contenido sean disposiciones legislativas debe presumirse inconstitucional, y que le cabe a quien defiende su constitucionalidad la carga de alegar y probar ese extremo Utilizacin de los DNU para modificar el

presupuesto aprobado por el Congreso Nacional

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Es innegable el protagonismo del Poder Ejecutivo en el proceso presupuestario en las ltimas dcadas, observable a travs de las reasignaciones y ampliaciones presupuestarias. Ya sea por la delegacin de facultades que ha realizado ao a ao el Congreso de la Nacin por medio de las leyes de presupuesto, por la llamada ley de superpoderes (26.124 de 2006) o por la utilizacin de Decretos por parte de los distintos presidentes, el Poder Legislativo no ha tenido suficiente intervencin en la etapa de ejecucin presupuestaria. Este hecho, sumado a la constante subestimacin de los recursos tributarios en las proyecciones macroeconmicas iniciales, provoca que la Ley de Presupuesto quede debilitada una vez que entra en la etapa de implementacin. A partir de un relevamiento realizado por CIPPEC de ms de 150 normas que modificaron el Presupuesto 2009, se pudo corroborar que 123 de ellas involucraron variaciones sobre su monto total que arrojaron un aumento del Presupuesto por un total de $30.033 millones o en la asignacin de sus partidas. El resto, en su mayora, son modificaciones realizadas en la nmina de recursos humanos. El conjunto de las normas relevadas explica un 98,75% del monto de modificaciones presupuestarias establecidas en la Cuenta de inversin de 2009. Si se tiene en cuenta que el Presupuesto total aprobado por el Congreso para 2009 fue de $233.840 millones, y las modificaciones fueron de $30.033 millones se observa que el ejecutado
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fue casi un 13% mayor. En cuanto a los instrumentos legales utilizados para modificar el Presupuesto, puede verse que las decisiones administrativas del Jefe de Gabinete de Ministros son la herramienta ms utilizada (108). Del total, poco ms de la mitad (59) no introduce modificaciones al monto total del gasto, sino que se limita a reasignar partidas presupuestarias. De las restantes decisiones administrativas, una gran parte ampla el presupuesto en poco ms de un 2% (39). Resulta llamativo que el otro 11% de ampliacin presupuestaria haya sido concretado mediante un solo instrumento: un Decreto de Necesidad y Urgencia del mes de noviembre. En l, se ampla el presupuesto en $24.289 millones. CONCLUSIONES La discrecional, utilizacin combinada de facultades delegadas,

subestimacin de los recursos tributarios y su consiguiente asignacin superpoderes y DNU desvirtan el Presupuesto de la Nacin, una de cuyas principales funciones es la de ser un instrumento de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo. La Corte Suprema de Justicia en dos recientes fallos: uno sobre facultades delegadas (caso Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal c/Estado nacional, del ao 2008) y otro sobre la validez de los DNU (caso Consumidores Argentinos SA c/PEN, del 19/05/10), no dej lugar a dudas sobre la excepcionalidad de estas herramientas.
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Si a esas directivas del Mximo Tribunal le sumamos la eliminacin de los superpoderes y una correcta estimacin del clculo de recursos y gastos, estaremos en presencia de una nueva etapa institucional en Argentina.

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