La Articulación Entre El Plan y El Presupuesto - Nelson Schack

Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria
por resultados
Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y 1ransparencia
de la Poltica Publica del Dilogo Regional de Poltica
Reunin de la Red de Gestin y 1ransparencia de la Poltica Publica: Gestin para Resultados y FFectividad
en el Desarrollo, del Dilogo Regional de Poltica {5th : 2009 : Brasilia, Brazil)
FFectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados.
p. cm.
Includes bibliographical reFerences.
Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y 1ransparencia de la Poltica Publica
del Dilogo Regional de Poltica.
1. Budget processLatin AmericaCongresses. 2. Finance, PublicLatin AmericaCongresses.
I. Inter-American Development Bank. II. 1itle.
H}2056.7 .R48 2009
352.48 R48----dc22
Fsta publicacin Fue preparada por la iniciativa PRODFv del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas de la vicepre-
sidencia de Sectores y Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo {BID). Los resultados, interpretaciones y
conclusiones del material incluido en la misma es de exclusiva responsabilidad de sus autores y de ninguna manera
puede ser atribuidos al BID, a sus organizaciones aFiliadas, a los miembros de su directorio ejecutivo o a los pases que
ellos representan. Fl Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta
publicacin y no se hace responsable en ningun aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.
}unio 2009
Para obtener ejemplares adicionales de esta publicacin, Favor dirigirse a
8anco Interamericano de Desarro||o
PRODEv
1300 New ork Avenue, Nv
vashington, D.C. 20577
Fstados Unidos
1el.: {202) 623.1114
Fax: {202) 623.3029
Correo electrnico: PRODFv[iadb.org
Internet: www.iadb.org]PRODFv
Introduccin
Fl presente estudio, que se desarrolla en el marco de
la puesta en prctica del Programa de Implementacin
del Pilar Fxterno de Accin a Mediano Plazo para la
FFectividad en el Desarrollo {PRODFv, por sus sigla en
ingles), pretende avanzar con el anlisis y los acuerdos
alcanzados en el tema de la relacin entre presupues-
to y planiFicacin en la Reunin de la Red de Gestin
y 1ransparencia de la Poltica Publica: FFectividad en el
Desarrollo y Gestin Presupuestaria por Resultados, de
mayo de 2006, enmarcada dentro del Dilogo Regional
de Poltica y coordinada por el PRODFv.
Fn tal sentido, busca analizar la integracin entre el
presupuesto y la planiFicacin en America Latina y el Ca-
ribe e incluye un breve examen de las caractersticas
institucionales de cada pas y de los diFerentes siste-
mas de articulacin y su relacin con el marco Fiscal de
mediano y largo plazo. Fste examen se ha realizado a
partir de una rpida caracterizacin de los procesos pre-
supuestarios y de planiFicacin en 15 pases de la Regin
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica,
Fcuador, Fl Salvador, Guatemala, Mexico, Panam,
Paraguay, Peru, Uruguay y venezuela sobre la base
de la inFormacin disponible en Internet, Fundamental-
mente, durante el primer trimestre del ao Fiscal 2007.
Se ha utilizado extensamente los estudios previos rea-
lizados por 1avares y Beretta {2006) y Schack {2007a), y
se ha eFectuado la validacin de las conclusiones del estu-
dio |n s|tu en tres pases {Chile, Fcuador y Peru) mediante
entrevistas con actores gubernamentales relevantes
de los procesos de planiFicacin y presupuesto.
Fl autor agradece a Herless Porras por su apoyo
como asistente de investigacin y a Gabriel Filc, quien
ley la versin preliminar de este documento y Formul
valiosos comentarios. Asimismo, es preciso reconocer las
interesantes entrevistas eFectuadas, cuyas enseanzas
permitieron entender en proFundidad los procesos de in-
tegracin entre el plan y el presupuesto en la realidad,
conocimientos que han permitido mejorar el presente
trabajo. 1ambien agradece por su tiempo y buena dispo-
sicin a Heidi Berner, Ricardo Brodsky, Roberto Bustos,
Andrea Carrin, }uan Carlos Garca, Laura Gmez, Marco
Mrquez, valdo Mendoza, Patricia Rousseau y Roger
Salhuana. Cualquier error u omisin es responsabilidad
exclusiva del autor.
!RTICULACIvNENTREPLANYPRESUPUESTO
La discusin respecto de cmo articular el plan y el
presupuesto en America Latina y el Caribe tiene larga
data. Fn ciertos momentos, esta discusin ha tenido
particular vigencia en las agendas publicas y, muchas
veces, se ha visto inFluida por criterios ideolgicos res-
pecto del rol del Fstado y el mercado en los procesos
de desarrollo.
Fn la actualidad, con un desempeo macroeconmi-
co regional extraordinariamente Favorable, por un lado,
y, por otro, la poca eFectividad de las polticas publicas
implementadas durante los ultimos aos en materia,
por ejemplo, de lucha contra la pobreza, el tema se
vuelve a discutir en los Foros polticos y academicos en
toda la Regin.
Precisamente, la necesidad de Fortalecer el sistema
presupuestario sobre la base de un presupuesto con
enFasis en resultados, traduce de manera concreta una
demanda ciudadana por mayor eFectividad en la reso-
lucin de los problemas cotidianos {en particular, para
los grupos normalmente excluidos), por un mejor equi-
librio entre el cumplimiento seguro de la Funcin de
estabilizacin y la no desatencin de las Funciones
de asignacin y distribucin, y por una armona entre
las decisiones de corto y de largo plazo entre el plan y
el presupuesto.
117
La articulacin entre el plan y el presupuesto:
Algunas experiencias en Amrica Latina
Nelson Schack*
` Consultor Internacional, ex Director General de Presupuesto de Peru.
Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados
118
Como bien sugieren 1avares y Beretta {2006), si el
dilema central de la ciencia econmica es la asigna-
cin de recursos escasos entre Fines alternativos y
ello es una expresin particular del conFlicto general en-
tre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la
eterna discusin entre cmo vincular armnicamente
la planiFicacin y la presupuestacin no es ms que otra
Forma de expresin de ese dilema. Fn el, por un lado,
estn los deseos acerca de la sociedad en la que nos
gustara vivir y, por otro, las posibilidades eFectivas de
realizarlos con los recursos existentes.
1anto los planiFicadores como los encargados de
realizar presupuestos estn de acuerdo en terminos
tericos con la idea de que el presupuesto es el reFlejo
Financiero del plan. Sin embargo, en la prctica, aunque
todos tenemos claro cul es el presupuesto, general-
mente es diFcil saber con precisin a que plan responde
debido a los deFicit de articulacin existentes entre el
plan y el presupuesto.
Fl problema de la tensin entre el plan y el presu-
puesto, aunque deFinido de manera sencilla, tiene una
resolucin muy compleja por la multiplicidad de aspec-
tos a considerar {actores, roles, escenarios, dinmicas
operativas e intereses) en el proceso de articulacin.
Fn todos los pases existe algo que orienta estra-
tegicamente las acciones del Fstado, en particular del
gobierno de turno, bajo distintas denominaciones,
composiciones, grados de Formalidad y coberturas. Fn
varios pases, hay un plan nacional de desarrollo,
en otros, un acuerdo nacional, en algunos, simplemente
una oFerta electoral y unos mensajes presidenciales
o una estrategia de lucha contra la pobreza concertada
con los organismos internacionales. Sin embargo, si
se contrasta lo que el presupuesto de la Nacin Finan-
cia, generalmente no siempre lo que se deFine como
prioritario es lo que se termina Financiando.
Fs usual contemplar ejemplos en los cuales, a pesar
de que existen instrumentos de planiFicacin donde se
establecen proyectos concretos y acciones especFicas
que deben ser Financiadas Frente a la expectativa de
contribuir con el proceso de desarrollo, muchas veces
no se asignan los creditos presupuestarios necesarios a
los propsitos declarados Formalmente como priorida-
des de la poltica publica.
Con el Fin de simpliFicar las cosas, los encargados de
los presupuestos reconocen la existencia de ciertas
prioridades en los planes de desarrollo pero no nece-
sariamente las toman en cuenta cuando se arman los
presupuestos. Los planiFicadores reconocen que los pre-
supuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no
necesariamente los planes, los gestores tratan de com-
binar durante la ejecucin ambos planos en un escenario
presupuestario en que el resto de los sistemas adminis-
trativos reducen sustancialmente la eFicacia de su accin,
los polticos en las altas esFeras del poder aprueban
siempre ambos instrumentos de gestin {el plan y el
presupuesto) a escala global y motivan a la burocracia a
seguir perFeccionndolos, pero generalmente no toman
medidas concretas para hacer viable en la realidad di-
cha articulacin. Mientras tanto, la sociedad civil de
vez en cuando levanta su voz de protesta por semejan-
te inconsistencia, aunque generalmente concentra su
atencin en otros temas urgentes y cercanos, como la
satisFaccin de sus necesidades esenciales, y deja de
reconocer que la base de la accin gubernamental
{que probablemente inFluya de manera determinante
en esa satisFaccin) est ligada a la apropiada articula-
cin entre los procesos de planiFicacin, programacin,
presupuestacin y evaluacin.
Lo que sorprende es que esta situacin que la-
mentablemente ha sido y aun sigue siendo Frecuente,
con ligeras excepciones, en los distintos pases de la
Regin, subsiste ao tras ao, a veces con mejo-
ras marginales, a pesar de las crticas de unos y otros
actores.
ModiFicar el estado actual integracin entre el plan
y el presupuesto requiere, necesariamente, de:
- Un mnimo convencimiento de los actores acerca
de que para todos ser mejor una adecuada armo-
nizacin entre los planes y los presupuestos que
la actual situacin de desarticulacin, aunque esto
signiFique modiFicar la distribucin del poder de ne-
gociacin que tiene actualmente cada uno de ellos
en el proceso,
119
I. Articulacin entre el plan y el presupuesto
- Un sostenido liderazgo poltico de alto nivel y capa-
cidades tecnicas que orienten el proceso de cambio
de la situacin actual a la deseada.
Fn este orden de ideas, la pregunta esencial para
cuya respuesta este estudio pretende aportar algunas
consideraciones producto de una rpida revisin de las
experiencias en esta materia en los 15 pases de Ame-
rica Latina y el Caribe mencionados es: ,que es lo que
realmente ocurre en los esFuerzos de integracin en-
tre el plan y el presupuesto?
Se abordar dicho cuestionamiento a partir de la
siguiente premisa: la articulacin entre el plan y presu-
puesto es el resultado de un proceso tecnico y, sobre
todo, poltico de iteracin e interaccin continua que pa-
ra su eFicacia requiere Fundamentalmente de, entre
otros elementos:
- Un apropiado arreglo institucional que vaya ms
all de establecer ciertas reglas Formales, roles de
los actores y estructuras de organizacin, y tenga en
cuenta las relaciones inFormales y los procesos de
trabajo con los que cotidianamente opera la buro-
cracia {en el buen sentido del termino),
- Un mnimo de capacidades tecnicas relacionadas
no slo con la distribucin de personal caliFicado en
las reas de planiFicacin, presupuesto y gestin y la
adquisicin de sistemas administrativos que se ca-
ractericen por su rigor metodolgico y su aplicacin
Flexible, sino tambien con el establecimiento de sis-
temas de inFormacin que, al ser apropiadamente
usados por los actores, permitan un proceso eFecti-
vo de toma de decisiones.
Fn este sentido, si la articulacin del presupuesto y
el plan es el resultado de un proceso tecnico y poltico
en el que hay actores, reglas, niveles, espacios y mo-
mentos de interaccin y se toman en consideracin
los dos requisitos Fundamentales antes indicados, en
proceso se puede resumir operativamente en varios
aspectos:
- La articulacin eFectiva busca el potenciamiento si-
nergico del cumplimiento tanto de las Funciones del
plan {como resultado del proceso de planiFicacin)
como del presupuesto {como resultado del proceso
de presupuestacin),
- La articulacin no se produce en un vaco, sino en
un contexto cultural, histrico e institucional deter-
minado y bajo una dinmica distinta dependiendo
de la escala jerrquica o de la organizacin en la cual
se produzca {una cosa es la articulacin del presu-
puesto general del Fstado con el plan nacional de
desarrollo y otra distinta, la que se produce entre el
presupuesto de una entidad y su plan operativo
institucional),
- La articulacin depende de la existencia de un m-
nimo nivel de densidad instrumental, diFundida
y apropiada por la burocracia. La existencia de un
marco Fiscal de mediano plazo suFicientemente de-
sarrollado, de un adecuado proceso de Formulacin
presupuestaria y el uso de una apropiada clasiFica-
cin Funcional programtica del presupuesto son
indispensables para tal articulacin,
- La articulacin contar con un entorno ms propicio
en la medida que se disponga de costos por activi-
dades, indicadores de desempeo y mecanismos de
monitoreo y evaluacin de la gestin y una orien-
tacin general de la administracin hacia el logro
de resultados para el desarrollo, donde el enFoque
que prime no sea la ejecucin de los medios sino el
logro de los Fines,
- La articulacin ser ms pausible si las caractersti-
cas institucionales aseguran altos estndares de
calidad y estabilidad de la burocracia, en particular
de los mandos intermedios. A Fin de cuentas, la inte-
gracin es posible gracias al trabajo de las personas
que conForman un servicio civil Flexible y meritocrti-
co. La rigidez de la burocracia puede ser ms grande
y perjudicial que la rigidez presupuestaria.
A continuacin, analizaremos cada uno de estos as-
pectos con ms detalle.
&UNCIONESDEPLANIFICACIvNYPRESUPUESTACIvN
Siguiendo a Martin {2005), se puede decir que las Funcio-
nes esenciales de la planiFicacin son la prospeccin, la
coordinacin y la evaluacin, en tanto que el presupues-
to debe preservar la solvencia Fiscal de mediano plazo
del sector publico, promover una entrega eFiciente de
120
bienes y servicios y asignar los recursos publicos de
acuerdo con las prioridades gubernamentales {Shick,
2002, BM, 1998).
Bajo un enFoque ms operativo, el presupuesto es:
- Fl reFlejo Financiero del plan,
- La distribucin priorizada de los ingresos, y
- Fl espejo de los procesos y la cultura de organizacin
del sector publico y, en ese marco, debe contribuir a
que el Fstado cumpla cabalmente con sus Funciones
de asignacin, distribucin y estabilizacin {Schack,
2006).
Fn los ultimos lustros, los exitos que se pueden
apreciar en America Latina y el Caribe en materia de es-
tabilizacin macroeconmica, lamentablemente, no han
ido acompaados con avances en la solucin de los prin-
cipales problemas sociales que enFrenta la poblacin.
Fn tales circunstancias, resulta Fcil comprender
por que no se han hecho esperar los crecientes requeri-
mientos en relacin con la eFectividad del gasto publico
en la perspectiva del desarrollo, sino que, por el con-
trario, las demandas por eFiciencia econmica, equidad
social, democracia poltica y sostenibilidad ambiental
estn hoy presentes en las agendas publicas de casi
toda la Regin.
Fn los ultimos aos, ha sobrevenido en America La-
tina y el Caribe un creciente proceso de revalorizacin
de la planiFicacin para el desarrollo en un contexto de
crecientes recursos Fiscales disponibles, pero, como
bien sostiene Martin {2005), no bajo la idea de la plani-
Ficacin tradicional y jerrquica al estilo de los planes
quinquenales de las economas centralmente planiFi-
cadas, sino bajo un enFoque moderno y F lexible, que
se caracteriza por destacar tres Funciones:
i) La prospeccin, que busca articular las perspecti-
vas para el conjunto de la sociedad ms all de las
posibilidades de los mercados y de cada actor
en particular, as como anticipar las consecuencias
que producirn las decisiones gubernamentales en
distintos plazos. Fn esta tarea, se puede distinguir
una prospectiva de naturaleza exploratoria {que
parte de la realidad presente y recorre un cierto
espectro de Futuros posibles) y otra de naturaleza
normativa {que articula una visin de Futuro deseable
y construye un itinerario de las acciones necesarias
para alcanzarlo),
ii) La coordinacin, relativa a la interaccin externa del
gobierno con las distintas Fuerzas polticas, econmi-
cas y sociales que permite concertar en diFerentes
materias y a la interaccin dentro del gobierno pa-
ra alcanzar los objetivos de accin estatal trazados.
Si bien tiene un importante componente tecnico,
es una Funcin esencialmente poltica porque trata
de coordinar en un sentido estrategico a Fin de pro-
mover determinados resultados de la accin publica
en su conjunto. Fn este sentido, la Fase del ciclo
presupuestario de programacin y Formulacin es el
espacio institucional natural para que se cristalice la
coordinacin, de Forma que la asignacin presupues-
taria responda a un proceso tecnico de programacin
y a un proceso poltico de organizacin, y
iii) La evaluacin, que constituye uno de los pilares
del nuevo modelo de gestin publica y uno de los
procesos que vincula la planiFicacin estrategica
con la presupuestacin por resultados, en la cual
la orientacin responde al logro de Fines por me-
dio de acciones que generen valor publico para el
ciudadano.
La Forma mediante la cual la planiFicacin cumple
con estas Funciones, diFiere en cada pas y en cada
momento. Sin embargo, uno de los aspectos ms impor-
tantes a destacar de las distintas experiencias exitosas
del desarrollo, como proponen el Banco Mundial {BM),
la Comisin Fconmica para America Latina y el Caribe
{CFPAL) y el Instituto para la Democracia y la Asistencia
Flectoral {IDFA, por su sigla en ingles) {2004), es que
las visiones de pas que realmente van aparejadas
de un compromiso serio de los actores {gobierno, sec-
tor privado y sociedad civil) con la implementacin de
las reFormas requeridas para poner en prctica la plani-
Ficacin son importantes para promover y orientar los
procesos de desarrollo de los pases.
No es tan relevante que esta visin y sus objetivos
estrategicos esten reFlejados explcitamente en un Plan
Nacional de Desarrollo {PND), como en Costa Rica,
en una Fstrategia de Superacin de la Pobreza, como en
Fl Salvador, o en un Acuerdo Nacional, como el caso
121
del Peru, o que sea implcito, como en Chile. Lo que
realmente importa no es el documento sino que la
visin y sus objetivos estrategicos:
- Sean compartidos por la mayor parte de actores po-
lticos, sociales y econmicos de la sociedad, lo que
implica que deben ser simples, concretos y en un
numero razonable,
- Si se originan en un proceso de construccin de
conFianza diseado para garantizar que la colabora-
cin sea el sosten principal de las interacciones
entre los diversos actores en el marco de un dilogo
inclusivo,
- Si son operativos al desarrollarse en prioridades
y estrategias tecnica y Fiscalmente viables, de im-
plementacin sucesiva y ordenada, con objetivos
esenciales, Fcilmente comprensibles, reducidos en
numero y objetivamente veriFicables a traves de
indicadores, y
- Si constituyen un instrumento central para equi-
librar los procesos cotidianos de interaccin entre
polticos, burcratas y votantes, la continua tensin
entre el corto plazo, generalmente asociado al pre-
supuesto, y el largo plazo, normalmente vinculado
al plan.
3ISTEMASDEPLANIFICACIvNEN!MmRICA,ATINA
Desde el punto de vista operativo, el esFuerzo de articu-
lar los planes y el presupuesto se puede dar con distintos
niveles de eFicacia en el momento de la Formulacin,
como estimaciones previas a los gastos y productos a
alcanzar, o en el momento de la ejecucin, cuando se
veriFica cul es la eFectiva asignacin de recursos y los
resultados realmente logrados.
Fn general, los pases de la Regin analizados han
logrado una mayor articulacin en el momento de la
Formulacin que en el de la ejecucin. La mayor parte
de ellos tiene planes nacionales de desarrollo Formales
y han logrado diFerentes niveles de exito en sus esFuer-
zos tendientes a identiFicar el costo de los programas y
de las metas en dichos planes, los cuales usualmente
son publicados en una pgina web para ponerlos a dis-
posicin del ciudadano y los medios de comunicacin.
Resulta evidente que una eFectiva y eFiciente ad-
ministracin de los recursos publicos comprende
necesariamente una vinculacin armoniosa entre los
procesos de planiFicacin y presupuestacin. Sin em-
bargo, esta articulacin, en realidad comprende la
integracin de cuatro procesos Fundamentales que
constituyen la esencia misma de la administracin
de los recursos publicos: la planiFicacin estrategica, la
programacin tctica, la presupuestacin operativa y
la evaluacin retroalimentadora {Schack, 2007d).
0LANIFICACIvNPROGRAMACIvNPRESUPUESTACIvN
YEVALUACIvN
Si de la eFectividad para el cumplimiento de sus Fun-
ciones se trata, el presupuesto debera preocuparse
por contribuir al logro de lo esencial {de ah la relevan-
cia del proceso de planiFicacin estrategica). Fn ese
sentido, la sistemtica alineacin de manera centrali-
zada {es decir, desde el ministerio de Hacienda, por
ejemplo) debe darse slo en cuanto a lo que podramos
llamar los objetivos presupuestarios anuales {OPA),
que se vinculan en el mediano y largo plazo con el PND
{orientaciones estrategicas, acuerdo nacional, estrate-
gia de lucha contra la pobreza, por ejemplo) y las
prioridades de poltica publica del gobierno en ejercicio.
Fsto permitir construir un conjunto de extensin razo-
nable de indicadores de desempeo {30, por ejemplo),
Fundamentalmente relacionados con productos y resul-
tados, en los cuales la vinculacin entre indicadores
Financieros y no Financieros sea clara, dejando para el
resto de las actividades estatales que la alineacin se
produzca en niveles ms tcticos y operativos de la ges-
tin publica.
Un sistema global podra llegar a tener varios miles
de indicadores {slo considere tres indicadores para
cada institucin por el numero de entidades existentes
en cada pas), imposibles de seguir y evaluar en el nivel
central, por lo cual sera indispensable la centralizacin
normativa y la descentralizacin operativa. Fn otras pa-
labras, un control y seguimiento de indicadores ya no
estrategicos sino de gestin, que sean parte de los siste-
mas de inFormacin y apoyo al proceso de decisin en
122
Cuadro 33. P|anes naciona|es de desarro||o
Argentina
BoIivia
BrasiI
ChiIe
CoIombia
Costa Rica
Ecuador
EI SaIvador
GuatemaIa
Mxico
Pases
No, oio hay una
Politica y Estiatogia
do Dosaiiollo y
Oidonanionto
Toiiitoiial y un
iosuuosto
luiianual
Plan Gonoial
do Dosaiiollo
Econonico y Social
Plan Pluiianual
(PPA
No, oio la oloita
oloctoial conloina
un Plan
do Golioino
PND
PND
PND: PPA
Plan do golioino:
Plan Estiatgico
Nacional
Plan do Golioino
do la Esoianza:
Sistona do Motas
Piosidoncialos. PPA
PND y Piogiana
Nacional do
Financianionto dol
Dosaiiollo
Existe
oliciaImente
un PND o
equivaIente?
o aos ]
aos
aos
q aos
ao
q aos
aos
q aos
aos
q aos
o aos
Periodo
que
comprende
Ministoiio do
Planihcacion
Fodoial, Invoision
Pullica y Soivi-
cios ] ninistoiio
do Econonia y
Pioduccion
Ministoiio do
Planihcacion
dol Dosaiiollo
Ministoiio do
Planihcacion,
Piosuuosto y
Gostion
Sociotaiia
Gonoial do la
Piosidoncia
Diioccion
Nacional do
Planoanionto
Ministoiio do
Planihcacion
Nacional y Politi-
ca Econonica
Sociotaiia
Nacional do
Planihcacion y
Dosaiiollo
Sociotaiia Tcnica
do la Piosidoncia
Sociotaiia do
Planihcacion y
Piogianacion
Piosuuostaiia
Ohcina do la
Piosidoncia aia
la Innovacion
Guloinanontal
Organismo que
Io administra
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Estan
delinidos con
precisin y
cIaridad Ios
principaIes
objetivos deI
gobierno?
No.
No.
Paicial.
Si.
Paicial.
Si.
No.
No.
Paicial.
Si.
Se cuantilican
especlicamente
Ios costos
de Ias metas
de gestin?
Politica do dosaiiollo
toiiitoiial, vision ostia-
tgica, instiunontos
do olitica, ontio otios.
Linoaniontos do lani-
hcacion hnancioia.
Politicas, ostiatogias
gonoialos, iogianas,
indicadoios socialos,
sostonililidad
nacioocononica,
institucional y olitica.
Oljotivos, notas,
indicadoios do ohcacia,
costo unitaiio, osti-
nado do los ioductos
ullicos.
No.
Politicas, oljotivos,
linoaniontos,
ostiatogias, notas cuan-
tihcadas, indicadoios.
Accionos ostiatgicas,
ojos do olitica
ioductiva, notas
soctoiialos, costos.
Basos iogianaticas,
ostiatogias do
dosaiiollo, oljotivos
do dosaiiollo hunano.
Vision dol ais, aioas
do accion, iogianas,
ontio otios.
Oljotivos, iogianas
ostiatgicos, notas
cuantihcadas,
indicadoios, costos.
Oljotivos, ostiatogias,
iioiidados, indicado-
ios, notas, ontio otios.
Contenido deI pIan
estratgico
www.ninlan.gov.ai
www.nocon.gov.ai
www.lanihcacion.
gov.lo
www.lanojanonto.
gov.li
No.
www.dn.gov.co
www.nidolan.go.ci
www.sonlados. gov.oc
www.nh.gol.sv
www.sogolan. gol.gt
nd.iosidoncia. gol.
nx
Dnde se pubIica
eI pIan?
123
cada dependencia y no necesariamente parte inte-
grante de lo que podramos conceptualizar como un
Sistema de Fvaluacin de Desempeo {SFD) en el nivel
hacendario o, incluso, en el nivel presidencial.
Fn eFecto, si se piensa en el Fstado en su conjunto,
siguiendo a Schack {2007d), se llega a lo que se podra
denominar cuatro macroprocesos globales en la admi-
nistracin Financiera gubernamental:
i) PlaniFicacin estrategica,
ii) Programacin tctica,
iii) Presupuestacin operativa, y
iv) Fvaluacin retroalimentadora.
Primero la planiFicacin estrategica debera eFec-
tuarse a una escala macro o gubernamental y para un
horizonte temporal de largo plazo. La visin de desa-
rrollo del pas, el PND y otros planes similares son los
resultados naturales de este proceso. Fste, para ser
operativo desde la perspectiva de la gestin estatal {y
no unicamente de la gestin presupuestaria) y no slo
ser parte del discurso poltico, debe tener indicadores
que permitan medir el logro de los objetivos de desa-
rrollo planteados. Para ello, dichos indicadores deben
tener metas objetivas, es decir, valores del indicador
que se espera alcanzar en un determinado periodo de
tiempo y a un costo estimado deFinido, el mismo que
debe ser compatible con las restricciones econmicas
globales del pas.
Por su parte, en el marco de la consecucin de dichos
objetivos de desarrollo, existe otro proceso, el cual no
es tan general como la planiFicacin estrategica estatal
ni tan especFico como la presupuestacin program-
tica e institucional, y al que se podra denominar como
Panama
Paraguay
Per
Uruguay
VenezueIa
Pases
Acuoidos do la Con-
coitacion Nacional
aia ol Dosaiiollo
Plan Estiatgico
Econonico y Social.
PPA
Acuoido Nacional
y Plan Estiatgico
Soctoiial Multianual
Planos Estiatgicos
do Gostion (PEG
Plan do Dosaiiollo
Econonico y Social
do la Nacion.
Maico luiianual
do iosuuosto
Existe
oliciaImente
un PND o
equivaIente?
o aos
q aos
aos
aos
o aos
Periodo
que
comprende
Sociotaiia
Gonoial dol
Galinoto Social
Sociotaiia
Tcnica do
Planihcacion
Ministoiio do
Econonia y
Finanzas
Ohcina do
Planoanionto y
Piosuuosto do
la Piosidoncia
Ministoiio dol
Podoi Poulai
aia la
Planihcacion
y ol Dosaiiollo
Organismo que
Io administra
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Estan
delinidos con
precisin y
cIaridad Ios
principaIes
objetivos deI
gobierno?
No.
No.
Si.
Si.
No.
Se cuantilican
especlicamente
Ios costos
de Ias metas de
gestin?
Oljotivos, ostiatogias
do dosaiiollo, indicado-
ios, notas, ontio otios.
Mision, oljotivos,
oliticas, ojos ostiat-
gicos, ojos do accion,
ontio otios.
Linoaniontos do
olitica, ostiatogias,
notas, indicadoios
do nodicion.
Oljotivos do oiganis-
nos, ninistoiios,
notas cuantihcadas,
indicadoios do ohcacia,
ohcioncia, calidad
(algunos, inacto
(algunos.
Linoaniontos ocononi-
cos, socialos, oliticos,
toiiitoiialos,
intoinacionalos.
Contenido deI pIan
estratgico
www.nol.gol.a
www.concoitacion.
oig.a
www.st.gov.y
www.iosidoncia-gov.
y
www. nol.gol.o
www.coio.o. gol.uy
www.nd.gol.vo
Dnde se pubIica
eI pIan?
Fuente: Normativa vigente y documentacin relacionada publicada en diversos sitios web. InFormacin actualizada al primer trimestre de 2007.
124
progranac|n tct|ca. Fn ella, en el marco de un esce-
nario Fiscal de mediano plazo, se establecen y costean
los principales cursos de accin {programas publicos
Fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector
publico para lograr los objetivos de desarrollo, indicando
las metas anuales a alcanzar {a escala meso o sectorial)
para cada indicador en el contexto de un escenario
Fiscal plurianual y, por lo general, revolvente {mvil).
Fn este tipo de programacin, en la prctica se de-
Fine que se quiere lograr en el ejercicio Fiscal siguiente y
en los subsiguientes y cuntos recursos publicos se
destinarn genericamente a dichos propsitos. Por lo
tanto, el resultado central en este proceso es la elabora-
cin de un marco Fiscal de mediano plazo {MFMP) y la
determinacin de los OPA sobre la base de los cuales se
estructurar el presupuesto.
Fl proceso de presupuestacin operativa, de perio-
dicidad anual, consiste en especiFicar con todo detalle
{es decir, a una escala micro o institucional, en el ni-
vel de entidad o dependencia) cmo se ejecutarn a
lo largo del ao Fiscal siguiente los cursos de accin
previstos tcticamente en el proceso anterior: quien los
ejecutar, cmo, cundo, con que tipo de recursos, pro-
venientes de que Fuente de Financiamiento, a traves
de que programa de gasto, etcetera. , sobre todo, debe
especiFicarse cmo se comprobar si se est logrando
la meta prevista a lo largo de todo el proceso de genera-
cin de valor de la accin publica, y no slo en terminos
del impacto. Por todo ello resulta Fundamental la gene-
racin de inFormacin sobre el desempeo en el nivel
de insumos, procesos, productos y resultados {tanto a
partir del manejo de indicadores de desempeo como
de evaluaciones ms integrales), as como la aplicacin
de instrumentos, la elaboracin de diagnsticos de
problemas, la determinacin de lneas de base, la Formu-
lacin de marcos lgicos, la implementacin sistemtica
de metodos de costeo asociados a una contabilidad con
base devengada, entre otros.
Finalmente, para promover un anlisis y para mejo-
rar la actuacin de los tres macroprocesos anteriores,
se debera poner en prctica un proceso de evaluacin
retroalimentadora, que con sus propias especiFicidades
y niveles {macro, meso y micro), debera permitir se-
guir y controlar el cumplimiento de los OPA y, adems,
contribuir a veriFicar el logro de los objetivos estrategicos,
tcticos e, incluso, operativos de la administracin gu-
bernamental.
La gobernabilidad de un sistema caracterizado por
la democracia poltica, la equidad social, la eFiciencia
econmica, el desarrollo cultural, la integridad territorial
y la sostenibilidad ambiental requiere que estos cuatro
macroprocesos que determinan la eFectividad de la ad-
ministracin Financiera gubernamental y su impacto en
el nivel de bienestar de la poblacin se desarrollen en un
marco general caracterizado por procesos continuos de
comunicacin e inFormacin, participacin ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas, que per-
mitan un escenario de transparencia e integridad que
haga posible un desarrollo humano sostenido {Schack,
2007d).
No obstante, la adecuada articulacin de los ma-
croprocesos antes reFeridos depender de cmo se
sistematiza, procesa, analiza, interpreta, usa y diFun-
de la inFormacin, entre otros Factores, a lo largo del
proceso de toma de decisiones, segun cada arreglo
institucional. Por lo tanto, surge otra cuestin a resol-
ver: ,cmo se vincular en el registro presupuestario la
inFormacin de objetivos, metas e indicadores? O, en
otras palabras, ,cul ser la estructura y naturaleza de
los clasiFicadores presupuestarios?
Aunque no lo parezca, de dichas clasiFicaciones de-
penden las variables que estarn registradas y, por lo
tanto, con inFormacin disponible para ser monitorea-
das y evaluadas durante el proceso presupuestario. Fn
esta lnea, el tener una apropiada clasiFicacin progra-
mtica del presupuesto y su homologacin {o mejor
dicho, la capacidad de generar inFormacin estadstica)
con estndares internacionales, como el Manual de
||nanzas Publ|cas del Fondo Monetario Internacional
{FMI, 2001), resulta muy importante.
125
,OS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS Y LOS SISTEMAS
DEINFORMACIvN
Las preocupaciones ms operativas sobre cmo arti-
cular el plan y el presupuesto se han reFlejado en las
distintas tecnicas presupuestarias que desde la de-
cada de 1960 se han establecido en la mayor parte de
los pases de la Regin, a partir de los sistemas de pla-
niFicacin, programacin y presupuestacin que se
desarrollaron en Fstados Unidos luego de la Segunda
Guerra Mundial.
Sin embargo, ya sea por una implementacin inade-
cuada o parcial de sus postulados, por las limitaciones
del enFoque respecto de la Flexibilidad necesaria para
adecuarse a los cambios en los enFasis de las polticas y
prioridades de gasto, por la inexistencia de inFormacin
detallada sobre los costos de los programas, o por la Fal-
ta de liderazgo en la implementacin de estos cambios
que los llevaron a conFormar unicamente modiFicacio-
nes administrativas ms que cambios en la Forma de
organizar y gestionar el presupuesto, no se ha logrado,
en general, integrar apropiada y eFicazmente la plani-
Ficacin de polticas en el proceso presupuestario, el
cual, en todas las experiencias de pases latinoamerica-
nos analizadas {con excepcin de Brasil y Chile), siguen
siendo marcadamente incremental.
CrFico 4. Macroprocesos en |a administracin Financiera gubernamenta|
Conunicacion
o inloinacion
Planilicacion
ostiatgica
Piosuuostacion
ooiativa
Evaluacion
iotio
alinontacion
Piogianacion
tactica z
q
Paiticiacion
ciudadana
Rondicion
do cuontas
Aiondizajo
coloctivo
Transparencia
Integridad
Oljotivos iosuuostaiios
aia ol ao liscal.
126
Fn eFecto, el presupuesto base cero, el presupuesto
por desempeo
1
, el presupuesto por programas y el pre-
supuesto incremental {a partir de un presupuesto por
partidas institucionales y por objeto del gasto
2
), Fueron
tecnicas que se emplearon en distintos momentos de la
historia reciente de los pases latinoamericanos. Sin
embargo, su aplicacin no ha logrado modiFicar sustan-
tivamente los procesos de trabajo ni alinear los incentivos
de los distintos actores para que se enFoquen en el lo-
gro de Fines en lugar de en la ejecucin de medios.
Asimismo, tampoco han modiFicado las interaccio-
nes que se dan, especialmente, entre los guardianes
del tesoro {los ministerios de Hacienda) y los deFen-
sores de programas {agencias de gasto) en un juego
repetitivo como es el proceso presupuestario {1avares
y Beretta, 2006), que trata de minimizar el conFlicto y
tiene un alto contenido de economa poltica, y en el
cual las asignaciones de recursos para cada programa
o sector se determinan anualmente como resultado de
un complejo proceso de negociacin.
Sin perjuicio de reconocer esta realidad, es preciso
sealar que en todos los pases que se ha analizado, se
ha avanzado en el desarrollo de clasiFicadores de ingre-
sos y gastos comunes para todos los organismos del
presupuesto, comprendiendo tanto los gastos corrien-
tes como los de capital. La implementacin de tales
clasiFicadores presupuestarios, ha permitido contar con
un instrumento que permita la uniFormidad, el or-
denamiento y la interrelacin de la inFormacin sobre
las instituciones publicas {relativa a sus Finalidades
y Funciones), as como de los ingresos y gastos, que
son previstos en el presupuesto publico. Fs decir, el
clasiFicador ha Facilitado la homogeneidad de las tran-
sacciones Financieras y el anlisis de la poltica Fiscal,
as como la ejecucin, la modiFicacin, el control y la
evaluacin del presupuesto.
Cuadro 34. A|gunas tcnicas presupuestarias
Incionontalisno
Piosuuosto oi
iogianas
Piosuuosto laso
coio
Tcnica
Cooidinacion do
docisionos iosuuostaiias
con aiticiacion do nulti-
los actoios on un oiiodo
linitado do tiono.
Ehcioncia on la asignacion
dol gasto y la vinculacion
con la lanihcacion.
Ehcioncia on ol uso do
iocuisos aia logio
do oljotivos iogianaticos.
Asignacionos asadas,
division tonatica.
Coniohonsividad
hoiizontal, conaiacion
do aquotos altoinativos
do gastos con nivolos do
actividad.
Coniohonsividad,
iacionalidad concotual,
disoo ooiativo, nivolos
do hnancianionto.
Rostiiccion iosuuostaiia
luoito.
Rostiiccion iosuuostaiia
luoito, analisis do olitica,
indicadoios do actividad.
Piioiizacion do oljotivos
do olitica, oljotivos claios.
Inohcioncia on la asig-
nacion do iocuisos, iigidoz.
Rigidoz on los gastos,
aunonto do costos do
coiioccion do oiioios,
nodicion do nivolos do
actividad.
Analisis ahistoiico, nulti-
licacion do conictos, lalta
do tiono aia analisis
iovioito a iosuuostacion
tiadicional.
Propsito Caractersticas Limitaciones
Fuente: Guzmn {2005).
1. Permite determinar las asignaciones presupuestarias sobre la base de volumenes de trabajo anticipados y costos unitarios promedio de los principales productos,
generalmente intermedios. Su principal debilidad es que se centra en las tareas y no presta atencin a los objetivos y a la seleccin de alternativas de solucin a los
problemas, por lo tanto, deja de lado los resultados intertemporales de las polticas {BM, 1998).
2. Como seala el BM {1998), la gestin presupuestaria por partidas es de por s una reForma que naci a Fines del siglo XIX, ante la preocupacin de que la Falta
de controles adecuados en los gastos estuviese contribuyendo a crear un entorno en el que se avizoraba un creciente peligro de corrupcin.
127
Fn la mayor parte de los pases latinoamericanos
analizados se ha implementado un Sistema Integrado
de InFormacin Financiera que contiene elementos inte-
rrelacionados, interactuantes e interdependientes que,
debidamente ordenados y coordinados entre s, buscan
una mayor transparencia y eFiciencia en la administracin
de los Fondos publicos. Dichos elementos son, entre los
ms importantes: planiFicacin, banco de proyectos, pre-
supuesto, contabilidad gubernamental, tesorera, deuda
publica y administracin de personal, los que estn re-
gidos por principios y normas tecnicas destinadas a
orientar e instruir a las instituciones publicas.
Generalmente, estos sistemas de administracin Fi-
nanciera estn estructurados como un sistema integral,
unico y uniForme. Fl rgano rector del sistema tiene la
atribucin exclusiva para autorizar, en casos excepcio-
nales, la aplicacin de criterios tecnicos diFerentes a los
principios y normas tecnicas establecidos. Por lo tanto,
estos instrumentos logran que las acciones en materia
de administracin Financiera propicien eFiciencia, eFi-
cacia y transparencia en la obtencin y empleo de los
recursos del Fstado, desarrollen sistemas que generen
inFormacin oportuna y conFiable sobre las operacio-
nes, Fomenten la utilizacin de tecnicas modernas para
la investigacin y la gestin Financiera, y empleen a per-
sonal idneo en administracin Financiera y promuevan
su especializacin y actualizacin {Castillo, 2003).
Siempre el ingreso de inFormacin se realiza por
parte de los organismos en Forma descentralizada y la
inFormacin es controlada en el nivel central por la au-
toridad tecnica presupuestaria. Fstos sistemas, por lo
general, estn asociados a un sistema de presupuesto
que registra los ingresos y gastos planeados en la For-
mulacin presupuestaria y luego durante la ejecucin,
desarrollando sistemas especFicos para los proyectos de
inversin y mdulos de contabilidad gubernamental, en
vista de la vinculacin existente entre los clasiFicadores
presupuestarios y el plan de cuentas gubernamental.
La caracterstica bsica de estos Sistemas de In-
Formacin para la Administracin Financiera {SIAF y
similares) es la centralizacin normativa y la descen-
tralizacin operativa. La centralizacin normativa le
compete al ministerio de Hacienda o institucin similar
y la descentralizacin operativa implica que la respon-
sabilidad de las operaciones Financieras en el proceso
administrativo la tienen las unidades ejecutoras. Fn ge-
neral, dicho sistema busca establecer:
- Mecanismos de coordinacin de la administracin
Financiera entre las instituciones publicas para
implantar los criterios de economa, eFiciencia y eFi-
cacia en la obtencin y aplicacin de los recursos
publicos,
- Procedimientos para generar, registrar y proporcio-
nar inFormacin Financiera util, adecuada, oportuna
y conFiable para la toma de decisiones y para la eva-
luacin de la gestin de los responsables de cada
una de las reas administrativas,
- Responsabilidad propia de la direccin superior de
cada entidad del sector publico en la implantacin,
mantenimiento, actualizacin y supervisin de los
elementos competentes del sistema de administra-
cin Financiera integrado, y
- Requerimientos de participacin activa y coordina-
da de las autoridades y las unidades ejecutoras del
sector publico en los diversos procesos administra-
tivos derivados de la ejecucin del SIAF.
Fn general, la evidencia muestra que los sistemas
de presupuesto, credito publico, tesorera, contabilidad,
tributario y patrimonial conForman en un sentido amplio
la administracin Financiera del sector publico. Dichos
sistemas estn interrelacionados y cada uno de ellos ac-
tua bajo la coordinacin del rgano rector. La eFiciencia
global de la administracin Financiera gubernamental
depende del nivel de integracin y comunicacin de
inFormacin entre dichos sistemas.
128
Cuadro 35. Sistemas de inFormacin Financiera
Argentina
BoIivia
BrasiI
ChiIe
CoIombia
Costa Rica
Ecuador
EI SaIvador
GuatemaIa
Mxico
Panama
Pas
Ohcina Nacional do Piosuuosto
(ONP, Sulsociotaiia do Piosuuosto,
Sociotaiia do Hacionda
Viconinistoiio do Piosuuosto
y Contaduiia (VMPC, ninistoiio
do Hacionda
Sociotaiia do Piosuuosto Fodoial
(SOF, ninistoiio do Planihcacion,
Piosuuosto y Gostion
Diioccion do Piosuuostos (Diios,
ninistoiio do Hacionda
Ministoiio do Hacionda y Cidito
Pullico (MHCP y Doaitanonto
Nacional do Planoacion (Invoision
Diioccion Gonoial do Piosuuosto
Nacional (DGPN, ninistoiio
do Hacionda
Sulsociotaiia do Piosuuostos (SP,
ninistoiio do Econonia y Finanzas
Diioccion Gonoial do
Piosuuosto (DGP, ninistoiio
do Hacionda
Diioccion Tcnica do
Piosuuosto (DTP, ninistoiio
do Finanzas Pullicas
Sulsociotaiia do Egiosos (SSE,
Sociotaiia do Hacionda y Cidito
Pullico
Diioccion do Piosuuosto do la
Nacion (DIPRENA, ninistoiio
do Econonia y Finanzas
rgano rector deI sistema
presupuestario
Sistona Intogiado do
Adninistiacion Financioia (SIDIF
Sistona Intogiado do Inloinacion
Financioia y Sistona Intogiado
do Gostion y Modoinizacion
Adninistiativa (SIIF-SIGMA
Sistona Intogiado do Adninis-
tiacion Financioia y Sistona
Intogiado do Datos Piosuuostaiios
(SIAFI-SIDOR
Sistona do Inloinacion aia
la Gostion Financioia dol Estado
(SIGFE
Inloinacion Financioia (SIIF
Sistona Intogiado do Adninis-
tiacion Financioia (SIGAF
Sistona Intogiado do Gostion
Financioia y Sistona do Adninis-
tiacion Financioia (SIGEF-SAFI
Sistona do Adninistiacion
Financioio Intogiado (SAFI
Adninistiacion Financioia (SIAF
Sistona Intogial do Adninistiacion
Financioia Fodoial y Sistona
Intogial do Contiol do la Gostion
Piosuuostaiia (SIAFF-SIGGP
Sistona do Inloinacion Financioia
(SIAFPA
Sistema de inlormacin
presupuestaria y]o linanciera
- Loy N. zq.o (
- Loy N. .o;z (o
- Loy N. .;8 (o
- Docioto Suiono N. zo.q
(zoo
- Loy N. q.zo (oq
- Loy N. 8 (o
- Loy N. o (zooo
- Loy N. o.8o (zoo
- Docioto Loy N. .zo (;
- Loy N. 8. (8o
- Loy N. 8 (zoo
- Docioto N. (o
- Loy N. 8. (zoo
- Docioto N. qz (;;
- Loy 8 (z
- Loy TROLE I (zooo
- Loy RO ; (zooo
- Loy AFI N. o (
- Docioto N. o (;
- LPCGF (;o
- Loy N. zo (zooz
- Loy N. o (zooz
Base IegaI
129
,AARTICULACIvNENELNIVELINSTITUCIONALYNACIONAL
Fl presupuesto es un instrumento de gestin que sirve
tanto a las instancias operativas como estrategicas del
gobierno, pues no slo es un instrumento Fundamental
de programacin econmica y social, sino tambien un
instrumento de gobierno y administracin. Fn tal sen-
tido, pensar en alinear exactamente cada categora
presupuestaria con cada objetivo, como algunos pases
han tratado de hacer a traves de un conjunto de matri-
ces de desempeo programtico, es una tarea enorme
y no necesariamente util. Pero, adems, esta realidad
instrumental del presupuesto implica que la articulacin
con el plan se da en cada nivel jerrquico de organi-
zacin bajo distintos mecanismos.
Fn eFecto, es interesante ver cmo el grado de arti-
culacin entre el plan y el presupuesto se incrementa a
medida que el nivel de abstraccin y agregacin se re-
duce. De hecho, el alto nivel de integracin entre el plan
operativo anual y el presupuesto de la entidad es un re-
sultado cotidiano en muchas organizaciones publicas.
Fn verdad, esto se veriFica con mayor nitidez en las en-
tidades publicas caliFicadas por autores como Cortzar
{2007) como islas de excelencia {que en realidad son
conjuntos de archipielagos), presentes en mayor o me-
nor medida en todos los pases de la Regin.
La articulacin entre lo que uno quiere hacer {la pla-
niFicacin) y los medios de que dispone para hacerlo
{la presupuestacin) son como las dos caras de una mis-
ma moneda. Se trata de procesos tecnicos inseparables:
si una planiFicacin est bien hecha, no puede dejar
de considerar cmo y con que medios har realidad lo
que persigue, y si un presupuesto est bien hecho,
no puede dejar de considerar los Fines que quiere al-
canzar con los medios que ejecuta.
Sin embargo, a medida que se asciende en el nivel
de agregacin y abstraccin {en el nivel de pas, por
ejemplo), las relaciones de interaccin e iteracin se
complejizan y las diFerencias entre el plan y el presu-
puesto se hacen ms evidentes:
- Fl proceso presupuestario siempre es explcito,
jerarquizado, cronogramado y legalizado, en tanto
que el proceso de planiFicacin no. Muchas veces,
ni siquiera en nuestros pases es un sistema adminis-
trativo Formal dentro de la burocracia {como en el
caso de Peru),
Paraguay
Per
Uruguay
VenezueIa
Pas
Diioccion do Gonoial
do Piosuuosto (DGP, ninistoiio
do Hacionda
Diioccion Nacional dol Piosuuosto
Pullico (DNPP, ninistoiio
Ohcina do Planoanionto y
Piosuuosto (OPP, ninistoiio do
Econonia y Finanzas y Contaduiia
Gonoial do la Nacion
Ohcina Nacional do Piosuuosto
(ONAPRE, ninistoiio dol Podoi
Poulai aia Econonia y Finanzas
presupuestario
Sistona Intogiado do Inloinacion
Financioia y Sistona do Inloi-
nacion Piosuuostaiia (SIIF-SIP
Sistona Intogiado do Gostion
y Contiol do las Finanzas Pullicas
(SIGECOF
Sistema de inlormacin
presupuestaria y]o linanciera
- Loy N. . (
- Loy N. z;.zo (
- Loy N. z8.z (zooq
- Loy N. ;.z
- Loy N. q (;
- LOAFSP G.O. 8.8 (zoo
Loy N. ;.oz
Base IegaI
Fuente: Diversos sitios web. InFormacin al primer trimestre de 2007.
130
- Fl presupuesto es un instrumento de corto plazo,
generalmente anual, en tanto que el plan, usualmen-
te, es de largo plazo, pues contempla un horizonte
temporal mucho mayor que el ao calendario,
- Fl presupuesto asigna recursos y responsabilidades
claras entre los gestores, pues normalmente tiene
un marcado componente institucional en su elabo-
racin y en los artculos de la Ley de Presupuesto
se establece, muchas veces, un sinnumero de direc-
trices, no slo sobre temas presupuestarios sino de
gestin publica en general. Fl plan, en cambio, tiene
una perspectiva usualmente ms programtica y, da-
do su nivel de agregacin, el logro de los objetivos
que plantea requiere altos niveles de coordinacin
intersectorial cuyos costos de transaccin, debido a
los arreglos institucionales existentes y las capacida-
des de los actores, son siempre muy elevados,
- Fl presupuesto es generalmente aprobado por una
ley del Congreso de la Republica, por lo cual no
siempre el Poder Fjecutivo tiene control sobre el,
ya que depende de cada escenario poltico y de las
Facultades que cada Constitucin le brinda. Fl plan,
en cambio, normalmente es aprobado por la rama
ejecutiva del gobierno, y el Parlamento lo conoce
porque se le suele presentar junto con el proyecto
de Ley de Presupuesto {aunque en pases como Bra-
sil, tambien lo aprueba),
- Fl componente de economa poltica del presu-
puesto es ms importante que en el caso del plan.
Dados los arreglos institucionales existentes, usual-
mente los actores principales y sus Funciones en la
elaboracin del plan no son los mismos que en el
caso del presupuesto,
- La rama judicial, con sus sentencias, muchas veces
altera las decisiones presupuestarias y sus eFec-
tos sobre la realidad, pero por deFinicin nunca se
pronuncia sobre los planes {pues no son todava
realidad),
- La sociedad civil ha ido aprendiendo que lo que no
est en el presupuesto {lo diga quien lo diga) es una
ilusin, propia del discurso poltico respecto del de-
seo de hacer algo, pero slo el tener los creditos
presupuestarios asignados otorga una probabilidad
mayor a cero que ese algo se haga realidad si
la normativa vigente lo permite y la capacidad de
gestin existe, la cual, por cierto, muchas veces
se presupone incorrectamente,
- A lo largo de la historia reciente, el presupuesto
siempre ha existido. Fn cambio, hasta por razones
ideolgicas, el plan a veces no existe, y se conFunde
la planiFicacin con la existencia de un organismo,
documento o instrumento y no se toma como una
Funcin natural del gobierno que constituye el antici-
parse a los acontecimientos, pensar antes de actuar
y optar conscientemente entre cursos de accin al-
ternativos en condiciones de escasez de recursos,
- Dados los reducidos niveles de integracin y el
hecho de que el presupuesto termina organizan-
do, junto con el sistema de control, la estructura de
incentivos esencial en la administracin publica, el
plan es visto como una Formalidad administrati-
va, un mero trmite que hay que cumplir porque la
normatividad as lo exige, y no como un instrumen-
to de gestin, como s es visto el presupuesto. Fn
los casos en que no existe un mandato imperativo,
muchas veces ni siquiera hay plan),
- La perseverante, aunque no por eso caliFicada, ela-
boracin del presupuesto ao tras ao, mediante
una nomenclatura propia y soFisticada {cadenas
presupuestarias y cdigos, entre otros elementos),
ha creado una burocracia relativamente estable en
los ministerios de Hacienda o instituciones simila-
res, Frente a la volatilidad del recurso humano en
el resto de la rama ejecutiva, incluyendo los rganos
rectores de planiFicacin,
- La cantidad de inFormacin para elaborar un presu-
puesto {dada su marcada tendencia incremental),
est por lo general ms a la mano que la que se
necesita para estructurar apropiadamente un plan
operacional. Lo mismo sucede para identiFicar indi-
cadores de desempeo y sus metas a alcanzar,
- La cantidad, la composicin y la calidad de los
tecnicos y los Funcionarios adecuadamente Familia-
rizados con los conceptos presupuestarios dentro
de la administracin publica es normalmente su-
perior a aquellos verdaderamente capacitados en
131
la estructuracin de polticas y programas, marcos
lgicos y otros conceptos e instrumentos propios
de la planiFicacin. Fl presupuesto resulta ser un
proceso tan estable {inercial), que al no plantear
modiFicaciones sustantivas sino ms bien margina-
les y hacerse tan recurrente {de manera peridica y
sistemtica) hace que la administracin publica ha-
ya aprendido plenamente la mecnica operativa
para elaborarlo,
- La elaboracin del plan {que requiere necesariamen-
te un enFoque multidisciplinario) se realiza muchas
veces de cara al ciudadano, al tratar de explicitar
objetivos y metas de poltica que sean Fcilmente
comprensible por los distintos actores polticos,
sociales y econmicos. Fn cambio, el presupuesto,
que normalmente pertenece al mundo de las cien-
cias econmicas y contables, se estructura usando
una terminologa propia de un gremio proFesional
de especialistas. Fn las universidades ensean c-
mo planiFicar, lo que es comun en el sector privado,
y esta experiencia se puede trasladar Fcilmente al
sector publico {de hecho, los metodos de planiFica-
cin actualmente ms usados en el sector publico
provienen de desarrollos propios del sector priva-
do). Fn cambio la nomenclatura para presupuestar
en el sector publico es propia, no muy parecida a los
terminos usados en la esFera privada y no se ensea
en los programas universitarios.
Fn este escenario, resulta claro que la integracin del
presupuesto y el plan requieren de un espacio comun,
en el cual se pueda conciliar la naturaleza propia de ca-
da proceso. Parecera que un marco Fiscal de mediano
plazo es la arena para conciliar el corto y largo plazo,
los deseos de gasto y las posibilidades de ingreso en un
escenario intertemporal con una perspectiva mayor a la
anualidad. Al menos, esto nos indica la experiencia de
pases como Nueva Zelanda, Australia, Canad y Fstados
Unidos, entre otros.
%LMARCOFISCALDELMEDIANOPLAZO
1al como se ha indicado, la creciente demanda de
eFectividad en la accin publica por parte del mandan-
te Fundamental, el ciudadano, hace que los procesos
presupuestarios deban complementar la disciplina de
los agregados Fiscales con la eFicacia en la asignacin
de los recursos a las prioridades de poltica Fundamen-
tales y con la eFiciencia operacional en la entrega de
servicios.
Fn esa direccin han avanzado muchos pases de la
Regin. De hecho, en los ultimos aos se ha producido
un intenso diseo, Formalizacin legal e implementa-
cin de un conjunto de innovaciones presupuestarias,
las cuales segun los objetivos que persiguen, han si-
do clasiFicadas por el Instituto Latinoamericano y del
Caribe de PlaniFicacin Fconmica y Social {ILPFS)
{2004) en:
i) Objetivos macroeconmicos, en cuyo segmento se
ubican innovaciones tales como la implementacin
de reglas macroFiscales {numericas, de procedi-
miento y de transparencia), la estimacin explcita
de pasivos contingentes y gastos tributarios, la crea-
cin de Fondos de estabilizacin Fiscal y los procesos
de programacin multianual,
ii) Objetivos de polticas, cuya esFera abarca los pro-
cesos de planiFicacin estrategica, evaluacin de
programas, medicin de resultados, gobierno elec-
trnico y presupuestos participativos, y
iii) Objetivos operacionales, como la suscripcin de
convenios de gestin, creacin de agencias autno-
mas, externalizacin al mercado en la provisin de
bienes y servicios y mayor discrecionalidad geren-
cial para optimizar los procesos productivos dentro
del sector publico.
132
Dentro de estas innovaciones, quiz la ms impor-
tante para lograr una vinculacin armnica y sinergica
entre los procesos de planiFicacin y presupuestacin es
justamente la programacin multianual, proceso que se
traduce en la construccin de un marco Fiscal de media-
no plazo. Fste es el resultado de un proceso estrategico
de proyeccin y priorizacin del gasto, a traves del cual
las decisiones presupuestarias anuales son goberna-
das tanto por las restricciones Fiscales intertemporales
imperantes como por las prioridades de la poltica gu-
bernamental.
ParaFraseando a Moreno {2005), se puede concluir
que el MFMP es un continuo trabajo de evaluacin,
ajuste y priorizacin, en el marco de un ejercicio com-
prensivo de traduccin de la visin de pas y objetivos
compartidos que contempla la poltica gubernamental
{por ejemplo, a traves del PND), de metas Financieras y
no Financieras que revelan una estrategia de accin in-
tertemporal. Al trascender el ao Fiscal corriente, permite
apreciar el impacto Fiscal de las decisiones del presente
sobre el Futuro prximo e interiorizar los costos explci-
tos y de oportunidad de tal o cual curso de accin para
alcanzar dichos objetivos trazados.
Un MFMP estimula a las autoridades polticas a pen-
sar ms all del ejercicio Fiscal, impone un Freno a un
desmedido crecimiento de gastos y su impacto inter-
temporal e induce una mayor precaucin al tomar
decisiones que inFluyen en el nivel de ingresos y gastos
Futuros, reduce la incertidumbre en el comportamien-
to presupuestario, permite reorientar los ahorros que
se producirn en el Futuro hacia las prioridades gu-
bernamentales presentes, Facilita el seguimiento de
programas y proyectos cuya ejecucin trasciende el ao
y promueve, por lo tanto, la aplicacin de procesos de
planiFicacin estrategica y de una gestin orientada a
resultados, entre otros beneFicios que se pueden men-
cionar {Martinere, 2007).
Un MFMP no es un sistema que preasigna legal-
mente techos anuales de gasto por sector, Funcin o
cualquier otra categora presupuestaria para los aos
venideros, como puede suceder en el caso de un pre-
supuesto plurianual legalmente aprobado, dado que
bajo un MFMP se mantiene el principio de anualidad
del presupuesto, aunque, el primer ao del marco s es
consistente con el presupuesto anual para el ao que
se Formula y los siguientes ejercicios son estimaciones
indicativas y reFerenciales que se convierten en la lnea
de base de las siguientes programaciones.
Un presupuesto plurianual en estricto rigor, si bien
reduce en gran medida la incertidumbre propia del pro-
ceso anual, al comprometer Formalmente asignaciones
presupuestarias para los siguientes ejercicios Fiscales,
genera mayores restricciones a las ya existentes, al
incrementar la rigidez presupuestaria {ante, por ejem-
plo, la necesidad de eFectuar ajustes como consecuencia
de menores ingresos percibidos) y reducir los grados
Cuadro 36. Sistemas de inFormacin Financiera
Oljotivos nacioocononicos
Oljotivos do oliticas
Dosonoo ooiacional
y iosonsalilidad
(ACCOUNTABILITY
Objetivos estratgicos
Piosoivai la solvoncia dol soctoi
ullico.
Estalilizai la donanda agiogada.
Ehcioncia distiilutiva: asignai
iocuisos do acuoido con las
iioiidados guloinanontalos.
Pionovoi la ohcioncia tcnica con
aiticiacion ciudadana.
Objetivos basicos
Maico do iogianacion
luiianual, ovaluacion do
iiosgos hscalos.
Modicion do iosultados,
ovaluacion do iogianas.
Indicadoios do dosonoo,
convonios do gostion y
oxtoinalizacion.
Instrumentos
Tipos de
innovaciones
segn Ios
objetivos
Fuente: ILPFS {2004).
133
de libertad de las autoridades Fiscales y polticas {pa-
ra introducir nuevas iniciativas de gasto o cambiar las
prioridades en la poltica publica, por ejemplo). Aunque
su implementacin puede reducir el trabajo de elabo-
racin anual presupuestaria en toda la administracin
publica, por lo general se requieren importantes mo-
diFicaciones legales e, incluso, constitucionales, razn
por la cual, al parecer, resulta preFerible y ms prctico
tratar de aprovechar las ventajas de un presupuesto plu-
rianual pero por medio de un instrumento ms Flexible:
el MFMP.
De hecho, en la medida que el marco sea una res-
triccin Fuerte, creble y estable para los actores, como
las agencias de gasto o los deFensores de programas
{1avares y Beretta, 2006), y contenga reglas Fiscales {nu-
mericas, de procedimiento y de transparencia) aceptadas
por ellos, puede coadyuvar eFicazmente a resolver, en-
tre otros problemas, el endeudamiento estrategico,
el ciclo electoral o el corto horizonte temporal de las
autoridades polticas, que son inherentes al proceso
presupuestario. Fsto puede lograrse al promover rea-
signaciones estrategicas de gasto de mediano plazo,
interiorizar el costo de oportunidad Futuro de decisio-
nes de gasto presentes y cambiar la percepcin que
cada uno de los actores tiene {y que exacerba las de-
mandas de gasto) respecto de que su intencin de gasto
es tan pequea comparada con el total que de ser apro-
bada no aFectara el resultado agregado, lo que aumenta
los costos de transaccin asociados a un proceso colec-
tivo de distribucin de recursos.
Asimismo, desde la perspectiva de la eFiciencia y
eFectividad, un MFPM contribuye a la provisin, a costos
razonables, de bienes y servicios publicos por las entida-
des estatales, al modiFicar en parte las asimetras de
inFormacin que existen entre los asignadores y ejecu-
tores de los recursos en materia de costos promoviendo
mecanismos de dilogo y coordinacin {de abajo hacia
arriba y, tambien, de arriba hacia abajo) y al dar predic-
ciones a las agencias respecto del volumen de recursos
que podran esperar en los prximos aos de no mediar
cambio alguno en las prioridades de poltica o en el en-
torno. De esta manera, se genera una reduccin de
la propensin marginal a incluir nuevos gastos en el
presupuesto sin evaluar previamente el grado de eFi-
ciencia e, incluso, pertinencia de las polticas en curso.
Fn general, un MFMP contiene, por lo menos, tres
elementos Fundamentales que lo caracterizan y que
permiten conFeccionar una taxonoma generacional
respecto de este instrumento:
i) Un marco agregado de recursos, determinado de
arriba hacia abajo, consistente con la sostenibili-
dad de las Finanzas publicas y las prioridades
generales de la poltica gubernamental, que incluye
metas cuantitativas en el nivel macroeconmico
{inFlacin, producto, depreciacin) y Fiscal {ingre-
so, gasto y Financiamiento, segun una clasiFicacin
econmica),
ii) Un conjunto de estimaciones de costo, construidas
de abajo hacia arriba, respecto de la estrategia de
accin programtica intertemporal que cada sector
del gobierno tiene previsto realizar para alcanzar di-
chas prioridades generales de la poltica, y
iii) Un mecanismo de interaccin y coordinacin que
promueve un proceso de toma de decisiones sobre
la base del dilogo y la cooperacin.
Fn este sentido, podramos clasiFicar los distintos
marcos Fiscales en tres tipos:
i) Los de primera generacin, que slo se circunscriben
a la parte global y general especiFicando los grandes
agregados macroFiscales y declaraciones de poltica
publica gubernamental,
ii) Los de segunda generacin, que, adems, incluyen
especiFicaciones de gasto siguiendo clasiFicaciones
sectoriales y Funcionales {es decir, estableciendo
para los principales gastos no solamente su conte-
nido de naturaleza econmica, sino tambien quien
los ejecutar y para que propsito) para cada uno
de los aos comprendidos en el marco, y
iii) Los de tercera generacin, que se caracterizan por
incluir indicadores de desempeo de producto y
resultado {especialmente de este ultimo tipo) como
corolario de la programacin no Financiera que
subyace a la Financiera, y especiFican, incluso, las
metas de los principales proyectos de inversin y
actividades que contiene el presupuesto {Schack,
2004).
134
Finalmente, como bien lo plantea Martierene {2007),
las Funciones bsicas de un MFMP son prevenir, asig-
nar, limitar y corregir.
i) Funcin preventiva: durante los inicios del proceso
de preparacin del MFMP, los actores participan-
tes comenzarn a identiFicar diFerentes problemas.
Algunos estarn vinculados con diFicultades origi-
nadas en la percepcin de los ingresos tributarios o
en la captacin de Fuentes de Financiamiento y otras
con presiones provenientes del sector de gastos,
retrasos en los programas o proyectos, conFlictos
de objetivos, etcetera. Seguramente, el no encarar
a tiempo la solucin de estos problemas ocasionar
perjuicios no deseados al Fstado,
ii) Funcin asignativa: la programacin de mediano pla-
zo permite realizar, con un horizonte ms amplio que
el del ejercicio Fiscal, la asignacin a nuevos progra-
mas o proyectos, o al Fortalecimiento de los existentes,
de los recursos liberados a causa del cumplimien-
to de los objetivos de determinados programas,
proyectos o polticas publicas. De esta manera se
puede orientar, en Forma paulatina, la estructura
de gastos hacia los objetivos nacionales disminu-
yendo el total de los gastos rgidos,
iii) Funcin limitativa: una vez elaborado, la distribu-
cin del gasto plurianual, por entidades, programas,
subprogramas, proyectos, Fuentes de Financiamien-
to y grupos o subgrupos sirve para conocer hasta
dnde es posible pronunciarse a Favor de nuevos
gastos con incidencia en ejercicios Futuros,
iv) Funcin correctiva: una vez implementado el MFMP
es necesario eFectuar el anlisis de los desvos
producidos con relacin a los datos emergentes de
la realidad. De esta Forma, se irn acumulando en-
seanzas sobre el comportamiento de las variables
que harn posible la realizacin de ajustes en los
supuestos y criterios de proyeccin, lo que a su
vez permitir el perFeccionamiento de la capacidad
de proyeccin.
%XPERIENCIASEN!MmRICA,ATINA
Los pases latinoamericanos han elaborado marcos
Fiscales de mediano plazo con diFerentes grados de
complejidad y cobertura. Para ello, se estiman un con-
junto de variables macroeconmicas signiFicativas que
expresan el contexto de la poltica econmica y social
de cada pas como el producto interno bruto {PIB),
la balanza de pagos, el consumo, la inversin, los pre-
cios, los salarios, las tasas de interes, el tipo de cambio,
el empleo, etcetera con base en sus expectativas
para poder adecuar los objetivos, las metas y la asig-
nacin de recursos de los programas y presupuestos
Formulados.
3
Fn general se seala que es necesario establecer
reglas macroFiscales que impongan lmites presupues-
tarios a escala global para varios aos con el Fin de
moderar las demandas presupuestarias de los organis-
mos en el ao presente, lo que contribuye a preservar
la solvencia del sector publico y reduce los sesgos no
deseados en la conduccin de la poltica Fiscal {volati-
lidad, carcter procclico, exceso de deFicit, inequidad
intergeneracional, entre otros).
3. Fn ese sentido, la poltica Fiscal debera considerar un marco plurianual, basado en un horizonte de largo plazo deFinido sobre la base de un equilibrio estructural,
con reglas que aseguren el control de las Finanzas publicas a mediano plazo, y un nuevo regimen de planiFicacin presupuestaria, basado en la asignacin plurianual.
135
Cuadro 37. Marcos macroeconmicos y Fisca|es de mediano p|azo
Argentina
BrasiI
CoIombia
Costa Rica
Ecuador
BoIivia
ChiIe
EI SaIvador
Pas
Existo ol naico
iosuuostaiio
luiianual.
Existo ol PPA quo
so incluyo on ol
ioyocto do Loy do
Piosuuosto Anual.
Existo ol MFMP.
Existo un MFMP
dontio do la
Exosicion do
notivos dol Piosu-
uosto Anual.
Existo un naico
luiianual do
iosuuosto y un
docunonto do
iogianacion
nacioocononica.
No.
No.
No.
Existe un marco
liscaI de mediano
pIazo o simiIar?
aos
q aos
o aos
aos
q aos

CuaI es eI
horizonte
temporaI?
II Tiinostio
III Tiinostio
II Tiinostio
III Tiinostio
II Tiinostio

Cuando se
revisa y
actuaIiza?
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.

No.
Si.
No.
No.
Si.
Paicial.
Si.
No.
Paicial.
Paicial.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Existen
proyecciones
macroecon-
micas?
Existen
proyecciones
de variabIes
sociaIes
(educacin,
saIud, pobreza,
otrosj
Existen
indicadores
de desempeo
y metas por
poIticas
sectoriaIes?
Esta
pubIicado
en Ia web?
Existe una rele-
rencia expIicita
en reIacin con eI
PND, Ia Estrate-
gia de Superacin
de Ia Pobreza, eI
Acuerdo NacionaI
o equivaIente?
GuatemaIa
Panama
Per
Paraguay
Mxico
Existo ol naico
iosuuostaiio
nultianual.
Existo un inloino
ocononico anual.
Existo ol naico
nacioocononico
nultianual.
Existo ol naico
do oiosuuosto
luiianual.
Existo un naico
nacioocononico
do acuoido con los
ciitoiios gonoialos
do olitica ocononi-
ca quo loina aito
dol ioyocto do Loy
do Egiosos.
aos
aos
aos
aos
o aos
II Tiinostio
II Tiinostio
III Tiinostio
III Tiinostio
II Tiinostio
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
No.
Paicial.
Si.
Paicial.
Paicial.
Paicial.
No.
Paicial.
Si.
No.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
Si.
No
Si.
Si.
136
Segun parece, Fl Salvador y Bolivia no elaboran
un MFMP macroeconmico. Fn estos pases, la deFini-
cin de techos presupuestarios y los lineamientos de
poltica presupuestaria se maneja oFicialmente en un
escenario no mayor a un ao Fiscal, lo cual no signiFica
necesariamente que no existan documentos de trabajo
internos, ni Formales ni oFiciales, que contengan proyec-
ciones macroFiscales generadas a mediano plazo.
Como conclusin, podramos sugerir la existencia
de tres grupos de pases, en relacin con el nivel de de-
sarrollo {cobertura y complejidad) de sus instrumentos
de programacin macroFiscal:
i) Aquellos de primera generacin, como Panam y
venezuela,
ii) Los de segunda generacin, como Colombia y Peru, y
iii) Los de tercera generacin, como Brasil y Argentina.
No obstante, es preciso destacar que esta clasiFi-
cacin se presenta unicamente con Fines ilustrativos,
pues conFeccionar una taxonoma de MFMP y catalogar
los pases de acuerdo con ella resulta una tarea bastante
compleja que excede los lmites de este estudio, dada la
heterogeneidad que exhiben entre s los instrumentos
de programacin Fiscal en la Regin.
Fn eFecto, puede ser que, en Forma estricta, un mar-
co sea de primera generacin, pero las caractersticas de
los de segunda y tercera generacin esten presentes en
otros instrumentos {como en el caso de Chile), o que la
naturaleza de los recursos asignados al marco sea legal
y normativa {como en Uruguay) y no indicativa, o que
el horizonte temporal de planeamiento sea Fijo {como
en el caso de venezuela) en lugar de mvil {revolven-
te), o que el pas se encuentre inmerso en un proceso
de cambio constitucional tan grande {como Fcuador)
que los procesos de planiFicacin y presupuesto sean in-
tegralmente revisados y, en consecuencia, la existencia
o no de un marco durante ese proceso de transicin
sea diFerente en relacin con lo que ocurre dentro de
un periodo de estabilidad institucional, o que el marco
exista, pero los distintos actores en los procesos de de-
cisin no se hayan apropiado de el debido a que ha sido
Fruto de las exigencias de la cooperacin internacional,
o que el nivel de participacin de las agencias de gasto
en la determinacin de las asignaciones interanuales
haya sido muy grande, o casi inexistente, o que el marco
sea ms maduro {segun el numero de aos continuos
de existencia y aplicacin), entre otras consideraciones
que complican la realizacin de segmentaciones preci-
sas y concluyentes.
A su vez, es preciso sealar que las reglas macroFisca-
les varan considerablemente de un pas a otro en cuanto
a la variable que se Fije como objetivo, la cobertura insti-
tucional y el metodo que se utilice para implementarlas.
La mayor parte de los pases han optado por apro-
bar reglas Fiscales que, en general, establecen cierta
relacin entre el deFicit Fiscal y el PIB. Algunos han ido
ms all, comprometiendo el nivel de endeudamiento.
Slo Chile ha avanzado en la determinacin de una re-
gla de balance estructural.
Uruguay
VenezueIa
Pas
Existo ol iosu-
uosto luiianual.
Existo ol naico
luiianual do
iosuuosto.
Existe un marco
liscaI de mediano
pIazo o simiIar?
aos
aos
CuaI es eI
horizonte
temporaI?
I Tiinostio
III Tiinostio
Cuando se
revisa y
actuaIiza?
Si.
Si.
No.
No.
No.
No.
Si.
No.
Si.
Si.
Existen
proyecciones
macroecon-
micas?
Existen
proyecciones
de variabIes
sociaIes
(educacin,
saIud, pobreza,
otrosj
Existen
indicadores
de desempeo
y metas por
poIticas
sectoriaIes?
Esta
pubIicado
en Ia web?
Existe una rele-
rencia expIicita
en reIacin con eI
PND, Ia Estrate-
gia de Superacin
de Ia Pobreza, eI
Acuerdo NacionaI
o equivaIente?
Fuente: Normativa vigente y documentacin relacionada publicada en diversos sitios web.
137
Fn los ultimos aos se han intentado implementar
reglas Fiscales, orientadas principalmente a restringir
los niveles de deFicit de las cuentas publicas, mediante
acuerdos para cumplir con las restricciones numericas
y modiFicaciones de los procesos presupuestarios y, en
menor medida, se ha considerado la implementacin
proFunda de reglas que aumenten la transparencia de
la inFormacin.
Finalmente, cabe sealar que, en general, a pesar de
los adelantos en materia de programacin presupues-
taria, las reglas de poltica Fiscal vigentes en muchos
pases de la Regin latinoamericana aun tienden a pri-
vilegiar las metas de corto plazo, no superan el ciclo
anual y no contienen clusulas que permitan hacer
Frente a las situaciones imprevistas que se producen en
Forma reiterada.
Si bien es cierto que el MFMP es el mecanismo
de encuentro natural entre el proceso de planeamien-
to y el de presupuestacin, entre el plan y las polticas
plurianuales y la gestin publica y Financiera anual, ope-
rativamente esta vinculacin se produce en la primera
de las Fases del ciclo presupuestario, la Formulacin
{anual), cuando el primer ao del marco es detallado
para conFormar la proForma presupuestaria.
,AFORMULACIvNDELPRESUPUESTO
La articulacin entre los planes y los presupuestos,
entre la escala macro, meso y micro, entre las prioridades
nacionales, las estrategias programticas {sectoriales y
territoriales) y las misiones institucionales requiere, co-
mo bien lo sugiere Schack {2007a), de procesos de trabajo
{con actores y roles asociados), espacios institucionales
de interaccin concretos y herramientas especFicas {me-
todologas, instrumentos y sistemas de inFormacin)
que permitan hacer realidad dicha articulacin. No son
suFicientes, como se suele presentar en los distintos
pases, los instructivos, las directivas y hasta las leyes
en las cuales se regula tal integracin.
Fn suma, la articulacin entre los planes y los presu-
puestos se da en el marco de un complejo proceso de
armonizacin en el cual la atencin de las preFerencias
ciudadanas, las consideraciones de la economa polti-
ca, las propuestas tecnicas y las capacidades de gestin
estn en continua interaccin, en un contexto en el
cual el sistema poltico de gobierno es particularmente
relevante.
4
1odos los pases latinoamericanos analizados tie-
nen un sistema poltico presidencialista y, en todos los
casos, el ao Fiscal corre con el ao calendario {del 1
de enero al 31 de diciembre) y el presupuesto es anual,
salvo en Uruguay, donde constitucionalmente es quin-
quenal {aunque de operacin anual). Fl periodo de
gobierno de venezuela y Mexico es de seis aos, en
Bolivia, Fl Salvador, Paraguay, Peru y Uruguay, de cin-
co aos, y en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Fcuador, Guatemala y Panam, de cuatro aos.
Fn el proceso presupuestario, como en cualquier
juego repetitivo, los jugadores debern interactuar en
distintos momentos del tiempo. Dependiendo de las
reglas y espacios que guen la interaccin, se podr
promover un mejor o peor arreglo institucional para
vincular la planiFicacin y la presupuestacin.
Fn tal sentido, quiz una manera de institucionalizar
esta armona y avanzar hacia una gestin enFocada al
logro de Fines Fiscalmente sostenibles, sera establecer
explcita, Formal y sistemticamente los procesos de tra-
bajo y la realizacin de compromisos en la programacin
y Formulacin presupuestaria, la cual, evidentemente,
podr ser ms o menos compleja de acuerdo con el
tamao y la composicin del presupuesto.
Fn terminos generales, siguiendo a Schack {2007b),
se puede intentar una propuesta de estructura ideal del
ciclo presupuestario en ocho etapas {GrFico 5).
4. 1avares y Beretta {2006) plantean que se debe tener en cuenta que la existencia de un sistema presidencialista genera mayores tensiones en la instancia de
discusin presupuestaria. Fn los pases anglosajones donde el sistema poltico es parlamentario, las decisiones son tomadas por el Gabinete de Ministros bajo
responsabilidad colectiva, la propuesta de presupuesto es sometida al Parlamento, el cual puede realizar cambios que deben ser aprobados en votacin general,
una eleccin que puede ser ganada por el oFicialismo que apoya el proyecto enviado por el Poder Fjecutivo. Si gana la oposicin y el presupuesto aprobado no
tuviese el acuerdo del Poder Fjecutivo, se entiende que no existe voto de conFianza y se debe llamar a elecciones.
138
CrFico 5. Esquema de articu|acin de ob[etivos en e| proceso presupuestario
CrFico 6. Atencin de demandas ciudadanas
Oljotivos
ostiatgicos
iogionalos
y localos
Dinonsion soctoiial Dinonsion toiiitoiial
Plan Estiatgico Soctoiial
Multianual (PESEM
Planos do Dosaiiollo
Concoitados Rogional y Local
Dinonsion institucional
Dinonsion luncional iogianatica
Plan Estiatgico Institucional
(PEI o Plan do Dosaiiollo
Institucional (PDI
Plan Ooiativo Institucional
Piosuuosto institucional
Oljotivos
ostiatgicos
iogionalos
y localos
Oljotivos
ostiatgicos
iogionalos
y localos
M
E
D
I
A
N
O

Y

L
A
R
G
O

P
L
A
Z
O
C
O
R
T
O

P
L
A
Z
O
Oljotivos institucionalos anualos
Taioas, cronogramas
Oljotivo gonoial
Objetivo Parcial
Objetivo Especco
Fuente: Adaptado de MFF {2006).
Fuente: Flaboracin propia.
Gestin
pbIica
Adquisiciones,
contrataciones
y patrimonio
Gestin de personaI
y deI taIento
humano
PIanibcacin,
inversiones y
administracin
bnanciera
ControI, rendicin
de cuentas y
sancin
Demandas
- Politicas
- Socialos
- Econonicas
- Anliontalos
ProbIemas
Sociedad
PROCESO POLTICO PROCESO TCNICO
Olertas
- Politicas
- Piogianas
- Pioyoctos
- Actividados
Bienes y
servicios
PROCESO MIXTO
Sociedad
Dinonsion ooiativa institucional
139
Dr:rrmin/cion or rrcursos risc/irs oistonioirs
La primera etapa del ciclo presupuestario permite en-
marcar el proceso de presupuestacin operativa anual
con el escenario macroFiscal presente en el proceso de
programacin tctica plurianual y elaborar el proyecto
de presupuesto en dos etapas, al identiFicar, en primera
instancia, segun las proyecciones macroFiscales perti-
nentes, el monto total del presupuesto de la Nacin
compatible con el programa econmico de gobierno y, en
un segundo momento, determinar la distribucin de ese
total entre Fines alternativos de gasto.
Es:im/cion or o/s:os r|oioos
Normalmente, al inicio del proceso de programacin,
en Funcin de las estimaciones del numeral precedente,
la autoridad presupuestaria gira techos presupuesta-
rios para todas las entidades, a Fin de que tengan una
reFerencia para iniciar los procesos de Formulacin de
sus respectivos proyectos de presupuesto institucional.
Sin embargo, esos techos son tantas veces modiFica-
dos a lo largo del proceso {particularmente por el Poder
Fjecutivo, pero tambien por el Legislativo, durante
la aprobacin del proyecto de presupuesto) que, en
la prctica, suelen transFormarse en pisos.
CrFico 7. Fases de un proceso de programacin y Formu|acin presupuestaria
Dotoininacion
do iocuisos
liscalos
iogianallos
Ambito de trabajo
institucionaI
Piogianacion
y loinulacion
Estinacion do
gastos iigidos
z
Discusion
solio dosonoo
do lo oxistonto
Estallocinionto
do notas aia
indicadoios do
dosonoo
y
Analisis
do nuovas
iniciativas
do gasto
q
Concontiacion
do ostiuctuias
iogianaticas o
indicadoios do
dosonoo
Dotoininacion
do ciditos
iosuuostaiios
6
Maa do
iolacionos
iogianaticas,
institucionalos y
do dosonoo
8
Interacciones tcnicas entre
guardianes y delensores
Instancia consultiva y
iosoncial do cooidinacion
tcnica intoiinstitucional
Fuente: Adaptado de Schack {2007b).
140
Asimismo, por lo general no hay una regla conoci-
da y predecible para poder estimar estos pisos, sino
que muchas veces son producto de la discusin y nego-
ciacin {discrecional) bilateral entre la entidad y el ente
rector presupuestario. Por lo tanto, debera considerar-
se establecer Formalmente un algoritmo procedimental
que estime en el nivel de los principales programas de
gasto y de todas las instituciones que reciben asignacio-
nes del tesoro publico el gasto estructural e inercial que
se preve se requerir durante el siguiente ejercicio Fiscal,
e introduzca, como una proporcin reductora de dicha
estimacin, un Factor de eFiciencia global {o dividendo
de eFiciencia) que se le requerir a las instituciones pu-
blicas para el siguiente ejercicio.
De acuerdo con Schack {2006), se puede establecer
una taxonoma de los niveles de rigidez y Flexibilidad
de los gasto publicos. Fl presupuesto tiene un compo-
nente estructural y uno de Funcionamiento. Fl primero
est Formado por las obligaciones previsionales y el
servicio de la deuda publica. Fl segundo, que es el que
Finalmente le permite, ejercicio a ejercicio, al Fstado cum-
plir con sus Funciones esenciales {brindando educacin,
salud, seguridad, justicia, inFraestructura econmica,
etcetera), se divide, a su vez, en inercial {pago de plani-
llas, continuacin de obras, pago de tariFas de servicios
de utilidad publica por las entidades publicas, por ejem-
plo) y Flexible {nuevas inversiones y bienes y servicios no
esenciales). La rigidez del presupuesto en relacin con
el gasto se mide como proporcin del gasto rgido {el
componente estructural y la parte inercial del compo-
nente de Funcionamiento) respecto del gasto total.
A este respecto, cabe anotar que los Factores de
eFiciencia global en la gestin institucional, que gene-
ralmente pueden oscilar entre 1% y 5% en terminos
nominales, deben diFerenciar las distintas realida-
des organizacionales {dado que no es igual someter
a un estndar de eFiciencia a una organizacin admi-
nistrativa que a una dedicada a construir carreteras,
por citar un ejemplo). De esta manera, se podra estimar
un volumen de recursos que se utilizar para poder Fi-
nanciar las decisiones de incremento de recursos para
la mejora de la calidad y cobertura de los programas
actuales y la implementacin de nuevos programas que
se establecern en las siguientes etapas del proceso de
programacin y Formulacin.
Discusion soorr ri orsrmtrno or io rxis:rn:r
Fsta podra ser el primer momento de interaccin tec-
nica entre los guardianes del tesoro y los deFensores
de programas, para seguir con el juego que plantean
1avares y Beretta {2006), y cuyo propsito es deFinir
cules son los compromisos de mejora en la gestin
programtica e institucional {que debera surgir de las
recomendaciones de las evaluaciones practicadas) para
los principales programas de gasto {es decir, aquellos
que se vinculan al logro de los OPA), y si a la luz de su
desempeo pasado {por lo menos en el ao Fiscal ante-
rior), presente {en lo que va del ejercicio Fiscal corriente
y con una previsin a su cierre) y previsto para un Futuro
inmediato {en el ao Fiscal para el cual se est Formu-
lando el proyecto de presupuesto) resulta conveniente
incrementar, mantener o reducir los recursos presupues-
tarios asignados.
Fn este momento, resulta de particular interes el
anlisis de los marcos lgicos que sintetizan las accio-
nes estatales que estn bajo discusin. La pertinencia
de logro, su vinculacin con los OPA, el cumplimiento de
compromisos, la contrastacin de avances respecto de la
lnea de base, entre otros, constituyen procesos de tra-
bajo que parecen naturales en esta interaccin entre
los actores.
A propsito de esto ultimo, cabe poner de relieve la
conveniencia de que estas interacciones entre los asig-
nadores y los ejecutores de recursos se desarrollen en un
espacio Formal de coordinacin interinstitucional, que
se caracterice por ser presencial y no slo administrativa
a partir del intercambio de documentos y correspon-
dencia. Se requiere conversar, argumentar, intercambiar
opiniones y socializar el conocimiento respecto del
desempeo de la accin, programa, proyecto, institu-
cin o unidad que est siendo objeto de la discusin.
141
/n/iisis or nurv/s inici/:iv/s or o/s:o
Fste etapa puede constituirse en un segundo momen-
to explcito para la interaccin entre los jugadores. La
idea es implementar un mecanismo especFico de Fon-
do concursable que contribuya a introducir una mayor
racionalidad econmica en las decisiones de asignacin
de recursos para nuevas iniciativas de gasto. Fste, como
se ha sugerido, debera contemplar en su conForma-
cin la aplicacin de un dividendo de eFiciencia para
toda la administracin.
Aqu se requerir de un procedimiento transparente
que establezca los criterios de elegibilidad de la presen-
tacin de iniciativas {de lo contrario, habr muchas
iniciativas para los recursos disponibles, lo cual satura-
r innecesariamente el procedimiento y, probablemente,
le restar credibilidad) as como los criterios de cali-
Ficacin de iniciativas, a Fin de establecer un ranking
que permita asignar los escasos recursos disponibles
entre las mejores. Fsto teniendo en consideracin que no
siempre es Factible eFectuar comparaciones entre dis-
tintos programas y que la idea es aportar elementos de
juicio tecnicos adicionales para la discusin poltica, a
partir de la cual las autoridades decidirn las asignacio-
nes presupuestarias.
Concrr:/cion or rs:ruc:ur/s troor/m/:ic/s
r inoic/oorrs or orsrmtrno
Fste puede ser un tercer momento en la interaccin
tecnica del juego en la Fase de programacin presu-
puestaria. No slo se trata de establecer con precisin
las cadenas presupuestarias respectivas {en cuyo caso
dado su impacto en la disponibilidad Futura de inFor-
macin Financiera y no Financiera a lo largo del ciclo
presupuestario, los clasiFicadores presupuestarios y su
homologacin al nuevo manual del FMI adquieren es-
pecial relevancia), sino, sobre todo, de deFinir cmo se
controlar, monitorear y evaluar el desempeo pro-
gramtico e institucional de la accin publica. Fn otras
palabras, se trata de instaurar indicadores de desem-
peo, los cuales deberan ser producto de un proceso
de planeamiento estrategico institucional que oriente
los esFuerzos de medicin y evaluacin hacia lo ms
trascendente.
Al respecto, cabe distinguir entre indicadores para
la medicin del desempeo e indicadores para la evalua-
cin del desempeo, adems de aquellos indicadores
que, si bien no estn directamente vinculados con los
procesos productivos propios de una actividad, proyec-
to, programa o poltica, inFluyen en ellos al caracterizar
el ambiente {entorno) en el cual se ejecutan. Fstos ulti-
mos indicadores, citando a Irrazaval {2004), pueden ser
clasiFicados como indicadores de contexto {por ejem-
plo, indicadores de Focalizacin).
Los indicadores para la medicin del desempeo
son un instrumento de medicin de las principales va-
riables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que
a su vez constituyen una expresin cualitativa o cuan-
titativa concreta de lo que se pretende alcanzar. Fstos
han sido deFinidos como indicadores de insumo, proce-
so, producto y resultado {IPPR).
Por su parte, los indicadores para la evaluacin del
desempeo estn asociados al juicio que se realiza una
vez culminada la accin o la intervencin y buscan res-
ponder interrogantes clave sobre cmo se ha realizado
la intervencin en sus distintas Fases, si se han cumplido
los objetivos {concretamente, la medida en que estos
han sido cumplidos), el nivel de satisFaccin de la po-
blacin objetivo, entre otras. Fn suma, se busca evaluar
cun bueno ha sido el desempeo de un determinado
organismo publico con el Fin de realizar las acciones
necesarias para perFeccionar la gestin. Actualmente,
hay un consenso acerca de que en la evaluacin del des-
empeo de la ejecucin del gasto publico, los criterios
de anlisis sean los de economa, eFiciencia y eFicacia
{FFCF, GrFico 8).
142
Sin embargo, la adecuada construccin de indicado-
res de desempeo, presupone cierta claridad respecto
de la Funcin de produccin {y, por lo tanto, de la Fun-
cin de costos) implcita en la provisin del bien o en la
prestacin del servicio del que se encarga un determina-
do programa o entidad. Fsto implica saber que se hace,
cmo, para que y cunto cuesta. Preguntas elementales
que muchas veces no podemos contestar con solvencia
en vista de que no se dispone de matrices de marcos
lgicos para las intervenciones, o lneas de base que sir-
van de reFerencia para su posterior contrastacin, entre
otros elementos de anlisis.
Dr:rrmin/cion or crroi:os trrsuturs:/rios
Fsta es una etapa reservada a la esFera de decisin de
ms alto nivel del Poder Fjecutivo. Aqu, la interaccin
entre los jugadores es marcadamente poltica. Fl objetivo
es que, en dicho proceso de toma de decisiones, uno de
los Factores Fundamentales para la determinacin Final
de los recursos a asignar a cada programa e institucin
sea el nivel de desempeo {realizado, en vas de ejecu-
cin y esperado). Fs aqu donde realmente se deFinen los
techos presupuestarios.
Fvidentemente, a medida que este proceso se hace
iterativo en cada ejercicio Fiscal, aquellos programas e
instituciones que no son estrictamente relevantes pa-
ra el cumplimiento de los OPA, cada ao tendrn un
techo presupuestario que terminar siendo similar al
piso establecido por la autoridad presupuestaria al ini-
cio de esta Fase.
Es:/oircimirn:o or mr:/s t/r/ ios inoic/oorrs
or orsrmtrno
Fn esta etapa, se podra concretar el cuarto momento
de interaccin tecnica de los jugadores. Fl propsito es,
simplemente, a la luz de toda la inFormacin ya pa-
ra este entonces analizada, cuantiFicar el valor de los
indicadores de desempeo que la institucin se com-
promete a alcanzar durante el ejercicio Fiscal siguiente,
sobre la base de los creditos presupuestarios ya asigna-
dos por la autoridad.
Conrrccion or un m/t/ or rri/cionrs
Finalmente, el quinto momento en que podran interve-
nir tecnicamente los actores se da en esta Fase, cuando
participan en la elaboracin de un mapa de relaciones
CrFico 8. Esquema de indicadores para |a medicin y eva|uacin de| desempeno
Fuente: Adaptado de Schack {2003).
Insuno
Insuno
Piocoso
Piocoso
Pioducto
Pioducto
Rosultado
Rosultado
EFICIENCIA
PRODUCTIVIDAD EFECTIVIDAD
Econonia Ooitunidad Elicacia Rosultado
Contoxto
Sociedad
Piogianacion
dol gasto
Ejocucion
dol gasto
143
entre las dimensiones programtica, institucional y
de desempeo, teniendo como reFerencia el logro de
los OPA.
Un mapa de relaciones no hace ms que explci-
tar las asociaciones que existen entre el logro de los
OPA, las metas de los indicadores de desempeo de
los principales programas de gasto {para los cuales
se han construido los indicadores de medicin de lo-
gro) y los recursos asignados, a Fin de tener una idea de
que eFectos traera consigo en caso de que se produz-
can reasignaciones en los creditos presupuestarios
previstos.
Fste instrumento podra resultar Fundamental en
varios momentos del proceso presupuestario:
- Para la discusin parlamentaria del Proyecto de
Presupuesto en las comisiones de Fconoma y
Hacienda,
- Fn el momento de incorporar cualquier modiFica-
cin en los recursos Fiscales previstos {producto de
reasignaciones en el proyecto o de ajustes en la
Fase de ejercicio presupuestario),
- Para que las autoridades polticas interioricen el
costo de oportunidad de tales decisiones {y, por lo
tanto, haya una responsabilidad poltica auditable
socialmente),
- Fn el caso del logro de aquellos OPA de naturaleza
general, que por su complejidad y cobertura se des-
agregan en varios objetivos especFicos, los cuales
no son atribuibles necesariamente a la accin de un
programa o de una entidad, sino que son determi-
nados de manera multicausal a lo largo del ejercicio
Fiscal.
Parecera que un procedimiento presupuestario co-
mo el descrito ayudara, por un lado, a promover una
mayor articulacin entre el plan y el presupuesto, y, por
otro, a incorporar de manera sostenible el uso de la
inFormacin sobre desempeo en la administracin Fi-
nanciera gubernamental, avanzando hacia una gestin
para obtener resultados en la administracin publica.
#ONCLUSIONESGENERALESSOBRELAINTEGRACIvN
Podemos ahora esbozar algunas conclusiones genera-
les, o hiptesis, respecto de los niveles de integracin
entre el plan y el presupuesto
Recuadro 11. Primera hiptesis
El n||el de |ntegrac|n entre el presupuesto y el plan
es un cont|nuo, en el que se dan d|st|ntos procesos de
arnon|zac|n, en d|jerentes n||eles y nonentos del c|-
clo que caracter|za el d|seo e |nplenentac|n de las
pol|t|cas publ|cas.
La eFicacia de dicho proceso de integracin tiene
connotaciones distintas de acuerdo con el nivel en que
se plantee. A escala macro, por ejemplo, uno esperara
que las prioridades gubernamentales {el Plan de Go-
bierno) sean objeto de reales creditos presupuestarios
asociados con la Ley de Presupuesto de la Republica en
el primer ao, que permitan que la gestin publica opere
en la consecucin de estas, y que la demanda total de
recursos publicos que implica la satisFaccin de dichas
prioridades en un lapso determinado sean compati-
bles en Forma intertemporal con la solvencia Fiscal.
Sobre este particular, cabe anotar que las priorida-
des gubernamentales siempre existen y estn presentes
en mayor medida de lo que aparentan. Fllas pueden, en
un extremo, nacer de las oFertas programticas de las
campaas electorales y, luego, transFormarse en Funcin
de la coyuntura y slo permanecer en la mente del Pre-
sidente y de sus principales colaboradores. O hacerse
explcitas en los mensajes presidenciales a la Nacin o
en las discusiones sobre el destino de los recursos Flexi-
bles del proyecto de presupuesto, o, en el otro extremo,
expresarse Formalmente en un PND o en un documento
similar adecuadamente diseado, operativo, compatible
con la sostenibilidad de las Finanzas publicas y consen-
suado entre los distintos actores sociales y polticos de
la Nacin, que explicite metas concretas en terminos
de resultados {intermedios y Finales) que satisFagan las
demandas ciudadanas.
144
A escala meso, se esperara que la interFaz entre plan
y presupuesto se produzca en el plano en que las pol-
ticas publicas que traducen las prioridades estrategicas
gubernamentales en el nivel sectorial y territorial dis-
pongan de una programacin plurianual que permita
orientar indicativamente la asignacin especFica de
medios adecuados {Financieros y no Financieros) en la
gestin publica para avanzar progresivamente, ao tras
ao, en el logro de los Fines planteados.
Fn cambio, a escala micro, la lgica de integracin
buscada hara reFerencia, por un lado, a que el plan es-
trategico institucional {que, con distinto nombre, existe
generalmente en las organizaciones de todos los pa-
ses) contemple prioridades que esten alineadas con
las orientaciones estrategicas gubernamentales y con los
objetivos misionales {con Frecuencia, legalmente es-
tablecidos) de las entidades publicas. Por el otro, que
dichas prioridades estrategicas institucionales tengan
un correlato con el plan operativo anual que Fundamenta
el conjunto de proyectos y actividades que se Financiarn
con el presupuesto durante el ejercicio Fiscal.
Ciertamente, es en la escala meso, donde se apre-
cian las mayores deFiciencias en la eFectividad del
proceso de integracin en los diversos pases analiza-
dos en la Regin.
Recuadro 12. Hiptesis 2
El presupuesto s|enpre es el rejlejo j|nanc|ero de
un plan, por lo cual, en ult|na |nstanc|a, este dec|de la
as|gnac|n de los recursos en el narco de las restr|cc|o-
nes que |npone el pr|nero.
Fvidentemente, todos los pases analizados cuentan
con presupuestos y estos son siempre, entre otros ele-
mentos, el reFlejo Financiero de un plan, la distribucin
priorizada de los ingresos y el espejo de los procesos
y cultura de organizacin estatal {Schack, 2006). Fn tal
sentido, a pesar de que el nivel de Formalidad de dicho
plan es variable, son siempre las prioridades estrategicas
que contiene las que en un sentido macroglobal deFinen
la asignacin intertemporal de los recursos publicos.
Fl punto es que no siempre est claro de que plan
se trata, justamente por la Falta de Formalizacin de las
prioridades gubernamentales, por lo que en la medida
que el plan se mueva de un extremo al otro del espacio
de Formalizacin, se podr observar en la prctica que,
operativamente, es el proceso presupuestario que
termina reemplazando al proceso de planiFicacin pro-
piamente dicho el que deFine la orientacin, incluso
estrategica, del gasto publico.
Fn eFecto, tal como lo plantean Cunill y Ospina
{2003), en los pases de America Latina existen dos
grandes modelos de determinacin de la orientacin
programtica del gasto. Fl primero es un modelo plan,
en el cual las prioridades de poltica gubernamental
estn contenidas explcitamente en un PND o elemen-
to equivalente que sirve de gua para la determinacin,
sobre todo en el mediano plazo, de las prioridades de
gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estrate-
gico estn diFundidos e integrados al proceso de decisin
del ciclo presupuestario. Fl segundo es un modelo pre-
supuesto en el cual la elaboracin de este instrumento
y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario, ge-
neralmente anual, marcan de manera dominante la
determinacin de las orientaciones del gasto, sin que
haya un condicionamiento o reFerencia explcita a
metas de un PND. De esta manera, dadas las tpicas
restricciones presupuestarias y las inercias institucio-
nales e incluso metodolgicas, el carcter incremental
del gasto publico se perpetua.
Por deFinicin, el incrementalismo no es malo, pues
piensese: ,para que cambiar sustantivamente el estado
de cosas en los pases desarrollados si todo Funciona
ms o menos bien? Fl punto es que, dada la realidad
latinoamericana, con crecientes brechas de insatisFac-
cin de las demandas sociales, econmicas, polticas
y ambientales de la poblacin, la elaboracin y ejecu-
cin del presupuesto debe propender a una modiFicacin
sustancial {y ello no implica que no sea progresiva) del
status quo y, por lo tanto, su carcter incrementalista no
puede ser el unico Fundamento de la asignacin inter-
temporal de los recursos publicos.
145
Por ello, cada vez con mayor Frecuencia, los pases de
la Regin avanzan hacia escenarios plurianuales de gas-
to, que no sean simples proyecciones del Financiamiento
continuo de los programas existentes, sino que real-
mente asignen el gasto en Funcin de un pensamiento
estrategico, traducido en objetivos y prioridades de pol-
ticas publicas de mediano y largo plazo . Fsto a Fin de que
permitan transitar progresivamente y de manera sosteni-
da al pas por una senda de eFiciencia y crecimiento
econmico, equidad social, democracia poltica, sosteni-
bilidad ambiental y desarrollo humano en general.
Fn suma, la discusin no parece reducirse a si se da o
no la integracin, sino que se centra en que se integra
sobre que: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto
sobre el plan. Fvidentemente, la plataForma de integra-
cin termina envolviendo y caracterizando el proceso de
integracin con su propia lgica, enFoque y dinmica.
Recuadro 13. 1ercera hiptesis
|a nayor o nenor presenc|a del plan en la detern|na-
c|n de las pr|or|dades de gasto en el c|clo presupuestar|o,
depender de los arreglos |nst|tuc|onales ||gentes en
cada espac|o y t|enpo.
No es lo mismo hablar de esta interaccin cuando
no existe un sistema administrativo Formal de planiFi-
cacin que cuando lo hay, o cuando, existiendo dicho
sistema, no es un contrapeso eFectivo a las capacida-
des {poder) de la hacienda publica para determinar los
incentivos que guan el comportamiento no slo de la
administracin Financiera en particular, sino de la ges-
tin publica en general.
Fl grado de Formalizacin y eFicacia de los procesos
de planeamiento {el de presupuesto, por deFinicin,
es el proceso administrativo ms Formalizado e insti-
tucionalizado en las distintas realidades) depender de
los arreglos institucionales y de las capacidades tecni-
cas en el centro {para simbolizar las altas direcciones
del Poder Fjecutivo, particularmente los ministerios de
Finanzas y de PlaniFicacin, o sus equivalentes) y en la
periFeria {los organismos publicos ejecutores que con-
Forman la administracin).
Fn eFecto, no se trata de tener o no un plan, es decir,
un documento impreso llamado plan. Para que este
elemento tenga sentido no slo debe tener las caracte-
rsticas sealadas anteriormente {BM, CFPAL e IDFA,
2004) respecto de que la visin y objetivos de pas real-
mente van aparejados de un compromiso serio de los
actores {gobierno, sector privado y sociedad civil) para
implementar las reFormas requeridas a Fin de ponerlos
en prctica, sino que debe ser el resultado de un proceso
administrativo Formal, pues desde la perspectiva insti-
tucional gran parte de la Fortaleza del proceso de
planiFicacin reside all.
Cuando se habla de proceso de planiFicacin, se pien-
sa en un proceso institucionalizado en la administracin
publica, es decir, no en un documento ni una aplica-
cin inFormtica, sino en un conjunto de procedimientos,
tecnicas, metodos e instrumentos con presencia y cober-
tura nacional y legalmente Formalizados, que regulan
tecnicamente el proceso administrativo {la planiFicacin
en todos sus niveles). Asimismo, se piensa en su vincula-
cin con otros sistemas {en particular el presupuestario,
el de inversiones y el de evaluacin), las relaciones en-
tre el ente rector del sistema y las delegaciones de las
entidades publicas que dependen jerrquica y Funcional-
mente de el, y el impacto que tiene dicho sistema sobre
la realidad de la gestin institucional y la capacidad
de aprendizaje de la organizacin publica.
Ciertamente, la ubicacin del ente rector del siste-
ma resulta estrategico en el concierto de la organizacin
del Poder Fjecutivo
5
, pero de nada servir la posicin y
el peso relativo Formal en el gobierno si el sistema {es
decir, el ente rector y tambien todas las dependencias
publicas que Funcionalmente se subordinan a el) no po-
see capacidades tecnicas reconocidas y el ente rector
no tiene capacidad normativa, autoridad legal y poltica
para implantar procesos de trabajo especFicos. Fs decir,
la respuesta a cmo captar y retener personal altamente
5. Fn la Regin, generalmente las entidades rectoras {cuando la de planiFicacin no est absorbida por Hacienda) estn organizativamente separadas en dos
ministerios {u organismos de alto rango), el de PlaniFicacin y el de Hacienda. Slo Brasil dispone de un arreglo institucional explcito que integra en su deFinicin
organizacional el plan y el presupuesto, al concentrar las atribuciones rectoras de ambos sistemas en un solo ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin.
146
caliFicado, por encima de la burocracia nacional prome-
dio, en el sistema de planiFicacin, as como el liderazgo
de las ms altas autoridades tecnicas y polticas en pla-
niFicacin, son parte de la resolucin del problema de la
integracin entre el plan y el presupuesto {Cuadro 38).
Sin embargo, no debemos dejar de tener presente
que, en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente
rector del sistema presupuestario es usualmente avasa-
llador Frente a la autoridad planiFicadora, sobre todo si
est al mismo nivel de organizacin del Poder Fjecuti-
vo
6
. Fsto se produce particularmente, cuando el sistema
de planiFicacin no tiene responsabilidad alguna en
la elaboracin del presupuesto de inversin, es decir,
no usa el sistema de inversin publica para priorizar
sino unicamente para asegurar la viabilidad tecnica y
socioeconmica de los proyectos, en un escenario de
restriccin presupuestaria, es decir, que proyectos, de
que sectores y sobre que territorios se realizan prime-
ro {deFiniendo una secuencia ordenada de inversiones
programticas) de acuerdo con la lgica del plan.
Recuadro 14. Cuarta hiptesis
|a real y pernanente arnon|zac|n del plan y del
presupuesto se da cuando en cada n||el se producen
canb|os concretos en los procesos de trabajo que nod|-
j|can la rut|na del c|clo presupuestar|o y se |er|j|ca una
n|n|na dens|dad |nstrunental.
Como seala Schack {2007a), es crucial el perFeccio-
namiento de los procesos tradicionales que regulan la
Fase de elaboracin presupuestaria, a Fin de que la inFor-
macin sobre las prioridades estrategicas, debidamente
expresadas en terminos operacionalmente concretos
{es decir, el modo en que se lograr el cumplimiento
de los OPA antes mencionados), pueda inFluir los pro-
cesos de toma de decisiones en materia de asignacin y
uso de recursos presupuestarios.
Fn realidad, resulta necesario que esta inFluencia
se extienda ms all de la Fase de elaboracin, que
suele distinguir entre los procesos de programacin y
Formulacin, sino que tambien este presente durante
las Fases de establecimiento o aprobacin, ejecucin y
evaluacin del presupuesto. Fs decir, a lo largo de todo el
ciclo presupuestario, el mismo que si bien es cierto si-
gue el patrn lgico antes descrito {F
4
), en cada pas se
ajusta administrativamente a cuatro o ms Fases con
calendarios predeFinidos de acuerdo con la normativa
vigente.
Debe eliminarse la tpica asimetra que existe entre
el proceso presupuestario y el de planiFicacin, pues
no estn a tiempo o en Forma cuando se toman las
decisiones presupuestarias. Fl primero, al estar sujeto a
un calendario rgido, legalmente establecido {incluso
en el nivel de mandato constitucional), de periodicidad
anual y rutinario muchas veces prescinde de los resulta-
dos del segundo, que es generalmente menos Formalizado
y diFundido, aunque ms Flexible.
Fn tal sentido, la existencia de elementos tales como
espacios institucionalizados y procedimientos Formales
de coordinacin entre los distintos actores en el centro
{entes rectores) y entre ellos y la periFeria {dependen-
cias Funcionales en cada entidad publica), a partir del
uso de herramientas que promuevan dicha integracin,
resulta Fundamental.
Dentro de dichos elementos, se pueden mencionar,
sin carcter limitativo, los siguientes:
- Calendarios Fijos para la discusin presencial de
prioridades en el marco de un proceso de revisin
de las estrategias gubernamentales plurianuales y
su impacto anual en el ejercicio presupuestario para
el cual se Formula el presupuesto con las entidades
publicas ms relevantes, desde la perspectiva del lo-
gro de los objetivos de poltica {tanto del PND como
de los OPA),
- Aplicaciones inFormticas de soporte para el registro
y sistematizacin de la inFormacin sobre las priori-
dades y su nivel de logro, es decir, sobre el desempeo
de los indicadores de producto y resultado Funda-
mentales,
- Marcos lgicos completos y validados, con partici-
pacin de la entidad rectora presupuestaria, acerca
6. Aunque tambien depende del perFil de las autoridades: normalmente, en la Regin un ministerio de PlaniFicacin no compite con un ministerio de Hacienda.
147
Cuadro 38. rganos rectores de sistemas de p|aniFicacin y presupuesto
Argentina
BoIivia
BrasiI
CoIombia
Costa Rica
Ecuador
EI SaIvador
GuatemaIa
Mxico
Panama
Paraguay
Per
Uruguay
VenezueIa
ChiIe
Pases
Ministoiio do Planihcacion Fodoial, Invoision Pullica
y Soivicios
Ministoiio do Planihcacion dol Dosaiiollo
Ministoiio do Planihcacion, Piosuuosto y Gostion
Diioccion Nacional do Planoanionto (Piosidoncia do la
Roullica
Ministoiio do Planihcacion Nacional y Politica
Econonica
Sociotaiia Nacional do Planihcacion y Dosaiiollo
(Piosidoncia do la Roullica
Sociotaiia Tcnica do la Piosidoncia
Sociotaiia do Planihcacion y Piogianacion
do la Piosidoncia
Ohcina do la Piosidoncia aia la Innovacion
Guloinanontal
Ministoiio do Planihcacion y Politica Econonica
Sociotaiia Tcnica do Planihcacion (Piosidoncia
do la Roullica
Diioccion Gonoial do Piogianacion Multianual
(ninistoiio do Econonia y Finanzas
Ohcina do Planoanionto y Piosuuosto
do la Piosidoncia
Ministoiio dol Podoi Poulai aia la Planihcacion y
Dosaiiollo
Ministoiio do Planihcacion y Coooiacion
de pIanilicacin
Ohcina Nacional do Piosuuosto (Sulsociotaiia do
Piosuuosto, Sociotaiia do Hacionda
Viconinistoiio do Piosuuosto y Contaduiia
(Ministoiio do Hacionda
Sociotaiia do Piosuuosto Fodoial (ninistoiio do
Planihcacion, Piosuuosto y Gostion
Ministoiio do Hacionda y Cidito Pullico y
Doaitanonto Nacional do Planoacion (Invoision
Diioccion Gonoial do Piosuuosto Nacional
(ninistoiio do Hacionda
Sulsociotaiia do Piosuuostos (ninistoiio
Diioccion Gonoial do Piosuuosto (ninistoiio
do Hacionda
Diioccion Tcnica do Piosuuosto (ninistoiio
do Finanzas Pullicas
Sulsociotaiia do Egiosos (Sociotaiia do Hacionda y
Cidito Pullico
Diioccion do Piosuuosto do la Nacion (ninistoiio
Diioccion do Gonoial o Piosuuosto (ninistoiio
do Hacionda
Diioccion Nacional dol Piosuuosto Pullico
(ninistoiio do Econonia y Finanzas
Ohcina do Planoanionto y Piosuuosto (ninistoiio
Ohcina Nacional do Piosuuosto (ninistoiio dol Podoi
Poulai aia Econonia y Finanzas
Diioccion do Piosuuostos (ninistoiio do Hacionda
presupuestario
Fuente: Distintas normativas y sitios web. InFormacin al primer trimestre de 2007.
148
de las prioridades de poltica publica y sus principa-
les programas,
- Matrices de relacin presupuestaria, que permitan
apreciar las vinculaciones entre la estructura progra-
mtica del presupuesto y la estructura de objetivos y
prioridades del plan, as como evaluar los impactos
no Financieros en el logro de indicadores de produc-
to y resultado, de decisiones Financieras en el corto
plazo {anuales, en el ao para el cual se Formula el
presupuesto) y en el mediano plazo, entre otros
elementos.
Recuadro 15. Quinta hiptesis
M|entras nayor desarrollo esb|ba el s|stena de no-
n|toreo y e|aluac|n de la acc|n gubernanental (en
part|cular del gasto publ|co) y ns desarrollado est
el ser||c|o c|||l, ns jc|l ser el proceso de |ntegrac|n
entre el plan y el presupuesto en cada n||el, dado el
nayor |olunen de |njornac|n d|spon|ble y la nayor
capac|dad para absorberla en los procesos de tona de
dec|s|ones.
Fn eFecto, detrs de la discusin de la integracin
armnica de los planes y los presupuestos subyace la
preocupacin ultima acerca de cmo lograr un pre-
supuesto orientado a resultados {PoR), dado que este
es un requisito s|ne qua non para alcanzar una gestin
para resultados de desarrollo {GpRD). Fsta se entiende
como una estrategia de gestin centrada en el desem-
peo del desarrollo y las mejoras sostenibles en los
resultados de los pases, que proporciona un marco
coherente para la eFicacia del desarrollo en el cual la
inFormacin del desempeo se usa para mejorar la to-
ma de decisiones e incluye herramientas prcticas como
la planiFicacin estrategica, la programacin y ejecucin
presupuestaria, la gestin de riesgos, el monitoreo y la
evaluacin de los resultados {BID, 2006).
Como sostiene Schack {2007c), el PoR es un conjun-
to de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos
que permiten incorporar de manera sistemtica, expl-
cita y transparente la inFormacin sobre desempeo
pasado, presente y Futuro {pasado, por lo menos en el
ao Fiscal anterior, presente, en lo que va del ejercicio
Fiscal corriente y con una previsin al cierre del mismo,
y previsto para un Futuro inmediato, en el ao Fiscal para
el cual se est Formulando el proyecto de presupuesto) en
cada uno de los procesos de toma de decisiones y en cada
nivel de organizacin de las entidades publicas, durante
cada Fase del proceso presupuestario. Fsto genera
un cambio en la estructura de incentivos que gobierna
el comportamiento de los actores y Fortalece la capa-
cidad eFectiva del Fstado para generar valor publico,
a traves del Financiamiento de acciones gubernamen-
tales que contribuyan a la solucin de los principales
problemas que aquejan a la colectividad, y mediante un
complejo, pero eFiciente proceso de transFormacin de
insumos en productos, resultados e impactos sobre el
bienestar de la poblacin.
Fntonces, en vista de que la inFormacin sobre
desempeo {junto con otros elementos, como la es-
tructura de incentivos) est en la base de todo PoR y no
puede haber disponibilidad de dicha inFormacin de
manera sistemtica, Fiable y oportuna por Fuera de un
sistema de monitoreo y evaluacin {SM&F), y sus parti-
culares vinculaciones con el sistema presupuestario y de
inversiones, la existencia de este sistema administrativo
y su grado de desarrollo puede Facilitar sustancialmente
una mayor eFicacia en el proceso de integracin del plan
y el presupuesto en cada nivel.
Al respecto, no hay que olvidar que dentro de los po-
sibles propsitos esenciales de todo SM&F destacan,
justamente, el proveer inFormacin util para perFeccio-
nar los procesos de planiFicacin, tanto global como
sectorial, y de asignacin de recursos del presupuesto
{Schack, 2007d).
Sin embargo, para que Facilite el proceso de integracin,
el SM&F debe generar inFormacin que eFectivamente
tenga inFluencia sobre las decisiones de la poltica publi-
ca y esto, como seala vera {2006), depende de varios
Factores, muchas veces exgenos, como que mantenga
elevados estndares de calidad {lo que incluye contar
con rigurosos criterios tecnicos, adems de credibilidad
y transparencia), que las expectativas sobre el uso de la
inFormacin por parte de los actores sea apropiada-
mente gestionada y que se preste mucha atencin al
149
contexto dentro del cual se entregan tales resultados.
Fsto es as puesto que por ms que se realicen esFuer-
zos por adecuar la inFormacin para Facilitar su uso en
el proceso de toma de decisiones, no siempre esta ser
incorporada directamente por los actores y, as, a pesar
de la disponibilidad de inFormacin, se esperara que su
impacto en la articulacin entre los procesos de planiFi-
cacin y presupuesto no Fuese tan signiFicativo.
Finalmente, est demostrado que la rigidez buro-
crtica {entendida como una baja calidad del trabajo de
los Funcionarios y servidores publicos administrativos,
su exagerada estabilidad sin merito, sin mayor control
ni Flexibilidad) puede resultar ms severa y perjudicial
que la rigidez presupuestaria y condicionar poderosa-
mente el resultado {el exito o el Fracaso) de los procesos
de integracin entre el plan y el presupuesto.
Fl contar con buenos procesos de articulacin y una
normativa apropiada no compensa en modo alguno, de
cara al exito de la real integracin, el tener administrati-
vos {Funcionarios y servidores) de baja caliFicacin.
Fn este sentido, la articulacin entre el plan y el
presupuesto ser ms plausible en la medida en que la
institucionalidad asegure altos estndares de calidad y
estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos
intermedios. A Fin de cuentas, la integracin es posible
gracias al trabajo de las personas que conForman un
servicio civil Flexible y meritocrtico.
Por consiguiente, ser improbable que haya una
mejora signiFicativa y sostenible a mediano plazo del
proceso de integracin entre el plan y el presupuesto, si
slo se Financia la construccin de metodologas y sis-
temas y se deja de lado el Financiamiento de actividades
permanentes de Formacin de capacidades en todos
los operadores publicos relacionados con la gestin,
particularmente, en los mandos intermedios, y no se
promueve la construccin de un servicio civil de carrera
moderno, meritocrtico y Flexible, a la vez que estable
y caliFicado.
Bibliografa
Ayala, }ose. 2000. |nst|tuc|ones y econon|a. Una |ntroducc|n al neo-|nst|tuc|onal|sno econn|co.
Mexico DF: Fondo de Cultura Fconmica.
Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo. 2006. Un nodelo ab|erto de gest|n por resultados. Caracas: BID.
Banco Mundial. 1998. Manual para la gest|n del gasto publ|co. vashington, D.C.: BM.
, Comisin Fconmica para America Latina y el Caribe e IDFA. 2004. |as ||s|ones de pa|s |nportan.
|ecc|ones de esper|enc|as es|tosas de desarrollo. Debates de un joro de desarrollo del sector publ|co y pr||ado.
Santiago de Chile.
Castillo, Omar. 2003. Marco conceptual. /dn|n|strac|n j |nanc|era del Estado y gest|n presupuestar|a.
Panam: Direccin de Presupuesto de la Nacin.
Comisin Fconmica para America Latina y el Caribe e Instituto Latinoamericano y del Caribe de
PlaniFicacin Fconmica y Social. 2004. Panorana de la gest|n publ|ca. Segunda parte. |nno|ac|ones en
nater|a presupuestar|a. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Cunill, Nuria y Sonia Ospina. 2003. E|aluac|n de resultados para una gest|n publ|ca noderna y
denocrt|ca. Esper|enc|as lat|noaner|canas. Caracas: CLAD.
Dolores, M., v. Gallardo, y A. 1omaselli. 2007. Gobernab|l|dad j |scal en Ecuador. Santiago de Chile:
CFPAL ] ILPFS.
150
Fallas, Roberto y Fabin Quiroz. 2007. Costa R|ca. anl|s|s cr|t|co del proceso presupuestar|o. Santiago
de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Guzmn, Marcela. 2005. S|stena de control de gest|n y presupuesto por resultados. |a esper|enc|a
cb|lena. Santiago de Chile: Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
Irrazval, Ignacio. 2006. Construccin de Indicadores Sociales para la Fvaluacin y Seguimiento
de los Programas, en: E|aluac|n para el desarrollo soc|al. /portes para un debate ab|erto en /nr|ca
|at|na. Ciudad de Guatemala: INDFS.
Lira, Luis. 2006. Revalorizacin de la planiFicacin del desarrollo. Gest|n publ|ca, 59. Santiago de
Chile: CFPAL ] ILPFS.
Martin, }uan. 2005. Funciones bsicas de la planiFicacin econmica y social. Gest|n publ|ca, 51.
Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Martirene, Roberto. 2006. Presupuestar en /rgent|na, antes y despus de la cr|s|s de la deuda publ|ca,
enseanzas, pos|b|l|dades y reconendac|ones. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
. 2007. Presupuesto plur|anual. Espos|c|n en taller sobre presupuestar en /nr|ca |at|na. Santiago
de Chile: CFPAL ] G1Z.
Medina, }avier. 2000. Funcin de pensamiento de largo plazo: Accin y redimensionamiento
institucional. Gest|n publ|ca, 5. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Ministerio de Fconoma y Finanzas Peru. 2006. D|rect||a de progranac|n y jornulac|n del presupuesto
del sector publ|co para el ao j|scal 2007. Lima: Direccin Nacional de Presupuesto Publico, MFF.
Moreno, Francisco. 2005. Marco de gasto de ned|ano plazo. Re||s|n de la l|teratura. Bogot:
Ministerio de Hacienda y Credito Publico.
Morn, F. y C. Sanborn. 2007. |os desaj|os del policymaking en el Peru. /ctores, |nst|tuc|ones y reglas
de juego. Documento de trabajo 77. Lima: Universidad del PacFico.
Musgrave, R. y P. Musgrave. 1991. Hac|enda publ|ca. Ter|ca y apl|cada. Madrid: McGraw-Hill.
Mussi, Carlos. 2007. Plan|j |car y presupuestar en Bras|l. Una esper|enc|a de r|g|deces y reglas. Santiago
de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Oppenheimer, Andres. 2005. Cuentos cb|nos. El engao de vasb|ngton, la nent|ra popul|sta y la
esperanza de /nr|ca |at|na. Buenos Aires: Sudamericana.
Petrei, Humberto. 2005. Presupuesto y control. Pautas de rejorna para /nr|ca |at|na. vashington,
D.C.: BID.
Rentara, Carolina y }uan Carlos Fcheverri. 2006. Presupuestar en Colonb|a. buscando la
gobernab|l|dad j |scal a tra|s del presupuesto. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Snchez, Fernando. 2003. PlaniFicacin estrategica y gestin publica por objetivos. Gest|n
publ|ca, 32. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
Schack, Nelson. 2003. Avances en la implementacin de indicadores de desempeo en los
organismos publicos del Peru. Sen|nar|os y conjerenc|as, 29. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
. 2004. Conentar|os sobre la progranac|n nult|anual en Guatenala. M|s|n de super||s|n del
Proyecto S|/|-S/G para el Banco Mund|al. Ciudad de Guatemala.
. 2005. La programacin participativa del presupuesto en el Peru: Primeras lecciones de un
proceso de concertacin. Rejorna y denocrac|a, 32. Caracas: CLAD.
. 2006. Presupuestar en Peru. Gest|n publ|ca, 58. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
151
. 2007a. |ntentando caracter|zar la art|culac|n entre el plan y el presupuesto. Esper|enc|as en
5 pa|ses de /nr|ca |at|na (/rgent|na, Bol|||a, Cb|le, Costa R|ca y Peru). Documento de trabajo.
vashington, D.C.: BID ] PRODFv.
. 2007b. Hac|a un nodelo operat||o que |ntegre en el proceso presupuestar|o nes|cano el s|stena de
e|aluac|n de gasto. Mexico D.F.: Secretara de Hacienda y Credito Publico.
. 2007c. Avanzando hacia un presupuesto orientado a resultados. 1emas de gestin publica y
actualidad. Gest|n publ|ca, 4. Lima: Fstudio Caballero Bustamente.
. 2007d. Sistema de monitoreo y evaluacin del gasto publico a nivel del Gobierno Nacional en
Peru, en: |ortalec|n|ento de los s|stenas de non|toreo y e|aluac|n en /nr|ca |at|na. Caracas: BM ]
CLAD.
Shick, Allen. 2001. ,La presupuestacin tiene algun Futuro?. Gest|n publ|ca, 21. Santiago de
Chile: CFPAL ] ILPFS.
. 2005. Una agenda para la gest|n presupuestar|a. Documento de trabajo, Dilogo regional de
poltica. vashington, D.C.: BID.
Sour, Laura. 2007. Presupuestar en /nr|ca |at|na y el Car|be. el caso de Ms|co. Santiago de Chile:
CFPAL ] ILPFS.
Stiglitz, }oseph. 1995. |a econon|a del sector publ|co. Teor|a del gasto publ|co. Barcelona: Antoni
Bosch Fditores.
1avares, M. y N. Beretta. 2006. S|stenas de plan|j |cac|n estratg|ca e |nno|ac|ones presupuestar|as.
Esper|enc|as en Bras|l, Colonb|a, Guatenala, Ms|co y Uruguay. vashington, D.C.: BID ] PRODFv.
Umansky, Isaac. 2007. Plan|j |car y presupuestar en Uruguay, los a|atares de un presupuesto
qu|nquenal. Santiago de Chile: CFPAL ] ILPFS.
vera, Miguel. 2006. Uso de la inFormacin generada por la evaluacin de programas sociales,
en: E|aluac|n para el desarrollo soc|al. /portes para un debate ab|erto en /nr|ca |at|na. Ciudad de
Guatemala: INDFS.

La Articulación Entre El Plan y El Presupuesto - Nelson Schack

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

La Articulación Entre El Plan y El Presupuesto - Nelson Schack

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria

You might also like